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RENDICIÓN DE CUENTAS Y DEMOCRACIA.EL CASO DE MÉXICO

LUIS CARLOS UGALDE

RENDICIÓN DE CUENTASY DEMOCRACIA.

EL CASO DE MÉXICO

Luis Carlos Ugalde

Primera edición, abril de 2002

© 2002, Instituto Federal ElectoralViaducto Tlalpan 100, esquina Periférico SurCol. Arenal Tepepan, 14610, México, D.F.

ISBN: 970-695-018-4

Impreso en México/Printed in MexicoDistribución gratuita. Prohibida su venta

Contenido

Presentación ...........................................................................................................................................................................................

Introducción ...........................................................................................................................................................................................

I. La definición ........................................................................................................................................................................

II. Conceptos semejantes, pero diferentes .................................................................................................

III. La delegación y la rendición de cuentas .............................................................................................

IV. Los costos de información de la rendición de cuentas .......................................................

V. La rendición de cuentas horizontal ..........................................................................................................

VI. La rendición de cuentas vertical ..................................................................................................................

VII. La rendición de cuentas en México bajo el modelode principal-agente ........................................................................................................................................................

VIII. La rendición de cuentas en la historia de la democracia ...............................................

IX. Orígenes históricos de la rendición de cuentas en México ............................................

X. Uso del término rendición de cuentas en México ......................................................................

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Conclusiones ...........................................................................................................................................................................................

Bibliografía .............................................................................................................................................................................................

Sobre el autor .......................................................................................................................................................................................

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Presentación

La rendición de cuentas se ha constituido en elemento central de las democracias repre-sentativas contemporaneas, ya que en su realización encontramos uno de los pricipalesinstrumentos para controlar el abuso del poder y garantizar que los gobernantes cumplancon transparencia, honestidad, eficiencia y eficacia el mandato hecho por la ciudadanía, quea través de un ejercicio democrático los ha elegido como sus representantes.

En México, en la medida que ha evolucionado el sistema político mexicano, cada vez esmayor la demanda ciudadana por información precisa y comprobable de la administraciónpública, tanto de sus recursos como de la toma de decisiones y de los resultados de la gestióngubernamental. Demanda que hoy no podemos considerar sino como un derecho fundamentalpara el ciudadano y una obligación para sus representantes.

El doctor Luis Carlos Ugalde presenta en este trabajo un análisis sobre la rendición decuentas, desde su definición lingüística hasta su evolución histórica como concepto inherentea la democracia, y su desarrollo y aplicación como instrumento para controlar el abuso delpoder. Asimismo, examina el proceso de rendición de cuentas que se da actualmente enMéxico y formula propuestas para mejorar ese instumento de vigilancia. La rendición decuentas, dice, se da a través de una cadena múltiple de vigilancia que presenta dificultadesde acción que podrían superarse y, con ello, mejorar la calidad de la gestión gubernamental.

Si bien se hace referencia a diversas apreciaciones sobre lo que es la rendición de cuentas,el autor señala que la aparición de ésta corre paralela a la transformación de las ideas sobrelegitimidad y soberanía. Por ello, dice, la rendición de cuentas nació con el advenimiento dela democracia representativa, ya que el gobernante debe corresponder a la confianza otorgadapor quienes lo eligieron su representante. Asimismo, en aras de una precisión del término,expone las diferencias entre coceptos relacionados con rendición de cuentas, como son laresponsabilidad política, la responsividad, el control, la fiscalización y la transparencia, loscuales, más bien, en la óptica de Ugalde, son algunos de los principales mecanismos de un

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sistema de rendición de cuentas. Éste debe contar con instrumentos que obliguen a losgobernantes a reportar sus actos ante los ciudadanos, y permitan que éstos puedan “monitorear”el desempeño de los primeros.

En este sentido, el doctor Ugalde reflexiona sobre los costos económicos que implicallevar a cabo la rendición de cuentas, y sobre el riesgo de que se puedan crear excesos eninstancias burocráticas de vigilancia que podrían generar corrupción. Sin embargo, larendición de cuentas es indispensable en un gobierno democrático ya que con ella se puedenanalizar las acciones del gobierno y poner coto al eventual abuso del poder.

Para ello, subraya la necesidad de que la gestión gubernamental se realice con transparencia,que la información sea de acceso libre y público para que todo ciudadano, organización opartido político pueda detectar irregularidades. “Un sistema ágil y ligero de vigilancia políticaimplica ciudadanos con poder para denunciar y detonar mecanismos legales de rendición decuentas. Un sistema eficiente de rendición de cuentas requiere transparencia gubernamental.La responsabilidad de los votantes va más allá de emitir su voto cada tres o seis años. Suparticipación para exigir cuentas es indispensable para que nuestra democracia electoral seaa la vez una democracia gobernable y que resuelva los problemas cotidianos de la población”,afirma el doctor Ugalde.

En México, como lo señala el autor, se cuenta ya con democracia como forma de gobierno,pero con pocos mecanismos para exigir cuentas a sus gobernantes. Y en coincidencia conesta necesidad por establecer mecanismos de rendición de cuentas, el Instituto Federal Electoralcolabora a la reflexión sobre este proceso con la edición del presente trabajo.

INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

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El uso del término “rendición de cuentas” seha incrementado notoriamente en Méxicodurante los últimos años, aunque no siem-pre con precisión conceptual ni con claridadsobre sus mecanismos y alcances. Desde laépoca del Congreso Constituyente de 1917se usa “rendir cuentas” para denotar la obli-gación de los gobernantes de informar sobresus actos y decisiones; sin embargo, el tér-mino fue poco utilizado por políticos y aca-démicos hasta hace algunos años. Parte dela explicación reside en que a pesar de que laConstitución establece un sistema de pesos,contrapesos y rendición de cuentas, en lapráctica rendir cuentas no fue una prioridadde los gobiernos posrevolucionarios ni unaexigencia de la sociedad. Con el adveni-miento de la competitividad electoral, delos gobiernos divididos y de la alternancia,rendir cuentas se ha vuelto una prioridadde los gobiernos, de los congresos y de am-plios sectores de la sociedad. En consecuen-cia, el concepto que ocupa este trabajo seha popularizado como término cotidiano delvocabulario de políticos, periodistas, aca-démicos y sociedad en general.

Rendición de cuentas es una traduccióninexacta del término anglosajón account-ability, que en su acepción original signifi-ca “ser sujeto a la obligación de reportar,explicar o justificar algo; ser responsableante alguien de algo”.1 Sin embargo, en lalengua española se carece de un término ade-cuado que exprese con nitidez la acepciónanglosajona del mismo y, ante la ausenciade mejores opciones, se usa cada vez másel término “rendición de cuentas”.

Todos los regímenes políticos, incluso losautoritarios y unipersonales, rinden cuentasde “algo” a “alguien” –sea un grupo de elec-tores, en el caso de la democracia represen-tantiva, o sea un grupo de generales, nota-bles, o la propia divinidad, tratándose desistemas menos abiertos. La variación esde grado. Si una dictadura es el régimen másinsulado y menos responsable frente a losciudadanos, la democracia representativa esel tipo de régimen político que más obligaa los gobiernos a rendir cuenta de sus actos alos votantes, a las asambleas y a los poderes

Introducción

1 The Random House Dictionary of the English Language,2a. edición completa, Random House, Nueva York, 1987.


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judiciales, entre otros. La rendición de cuen-tas es elemento central de la democracia re-presentativa, uno de los principales instru-mentos para controlar el abuso del poder ygarantizar que los gobernantes cumplan sumandato con transparencia, honestidad yeficacia.

Este trabajo busca definir con nitidez elconcepto “rendición de cuentas”, analizar suevolución en la historia de la democracia yofrecer un marco analítico para entender lalógica y alcances de la rendición de cuentasen un sistema democrático de gobierno. El

ensayo concluye con una descripción del sis-tema vigente de rendición de cuentas en Méxi-co y algunas sugerencias para aumentar sutransparencia y mejorar su funcionamiento.

Agradezco la invitación del Instituto Fe-deral Electoral para contribuir a la difusiónde temas centrales para la consolidación dela democracia en México. También expre-so una enorme gratitud a Jerónimo DíazRebolledo por su apoyo de investigación,sus ideas y su crítica aguda e inteligenteque fueron muy valiosos para la realiza-ción de este trabajo.

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“Rendición de cuentas” es un término quetraduce de manera limitada el significadode la palabra anglosajona accountability, queen inglés significa “el estado de ser sujeto a laobligación de reportar, explicar o justificaralgo; [...] ser responsable de algo (liable)[...] ser sujeto y responsable para dar cuen-tas y responder a preguntas (answerable)”.2

Accountability se deriva de account, que sig-nifica “descripción oral o escrita de eventoso situaciones particulares [...] explicación deuna conducta a un superior [...] razones,sustentos [...] balance de ingresos y gastos[...] registros financieros [...]”.3

En inglés, el sustantivo account derivóen dos términos: accounting, que hace re-ferencia a la profesión de contabilidad, yaccountability, que hace referencia al actode dar cuentas. En español, sin embargo, eltérmino “cuenta” (traducción de account)sólo generó el derivado “contabilidad” ynunca desarrolló uno que significara el “actode dar cuentas”. En consecuencia, mientrasaccounting se ha traducido como contabi-lidad, accountability carece de un término

correspondiente por lo que se le ha traducidocomo “rendición de cuentas”, término dedifícil conjugación y que deja a la cienciapolítica y a los políticos hispanoparlantessin un vocablo adecuado para describir esacaracterística que es central para las demo-cracias representativas con separación depoderes, como es el caso de México.

Tan reciente es el uso del término “ren-dición de cuentas”, que el Diccionario dela Lengua Española en su edición de 1992define “rendición” bajo diferentes acepcio-nes, ninguna de las cuales hace referencia acontrol o vigilancia de gobernantes. Lomismo sucede con el Diccionario del Es-pañol Usual en México,4 que define “rendi-ción” en varias vertientes –rendición comosometimiento ante ejército enemigo; ren-dición como cansancio extremo; rendicióncomo producción de ganancia o buen re-sultado; rendición como suficiencia o insu-ficiencia de algo; rendición como tributo uhomenaje a alguien– ninguna de las cualeshace referencia a pesos y contrapesos ad-ministrativos o políticos.

I. La definición

2 Ibíd.3 Ibíd.

4 Diccionario del Español Usual en México, El Colegiode México, México, 1996.


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Pasando del ámbito de los diccionariosal de la política, la rendición de cuentas sig-nifica “la obligación de todos los servido-res públicos de dar cuentas, explicar y jus-tificar sus actos al público, que es el últimodepositario de la soberanía en una demo-cracia”.5 Para McLean, la rendición de cuen-tas es “el requerimiento para que los repre-sentantes den cuenta y respondan frente alos representados sobre el uso de sus poderesy responsabilidades, actúen como respuestaa las críticas o requerimientos que les sonseñalados, y acepten responsabilidad en casode errores, incompetencia o engaño”.6

Para Schedler, la rendición de cuentasen el ámbito político es un concepto de dosdimensiones que denota, por un lado, laobligación de los políticos y funcionariospúblicos de informar y justificar sus actos(answerability) y, por el otro, la capacidad

para imponer sanciones negativas a los fun-cionarios y representantes que violen ciertasnormas de conducta (enforcement).7

Para Schedler, answerability implica elderecho ciudadano de recibir informacióny la obligación de los funcionarios de pro-veerla, pero de manera paralela implicatambién contar con los mecanismos parasupervisar los actos de gobierno. Por suparte, enforcement implica hacer cumplirla ley y sancionar a los gobernantes y re-presentantes que incumplen su mandato afin de que paguen las consecuencias de susactos y se active un mecanismo de controlpreventivo que disuada a potenciales infrac-tores de la ley.

Para Luis F. Aguilar, rendir cuentas sig-nifica responsabilidad no en el sentido mo-ral, sino en el social-jurídico de ser res-ponsable de algo ante alguien; implica elsentido de información obligada (no op-cional) y de información sobre el cumpli-miento o incumplimiento de la responsa-

5 Delmer D. Dunn, “Mixing Elected and NonelectedOfficials in Democratic Policy Making: Fundamentalsof Accountability and Responsibility”, en Bernard Manin,Adam Przeworski y Susan C. Stokes, Democracy, Account-ability and Representation, Cambridge University Press,Cambridge, 1999, p. 298.

6 Ian McLean, The Concise Oxford Dictionary of Politics,Oxford University Press, Oxford, 1996, p.1. ParaCheibub y Przeworski, “un gobierno rinde cuentas si losciudadanos pueden discernir si su gobierno está actuan-do en su interés y sancionarlo en concordancia, de formatal que los gobernantes en funciones que sí cumplensu mandato son reelectos y aquellos que no pierden sucargo”. La rendición de cuentas es un mecanismo retros-pectivo porque las acciones de los gobernantes son eva-

luadas ex post por los efectos que generan (José AntonioCheibub y Adam Przeworski, “Democracy, Electionsand Accountability for Economic Outcomes”, en BernardManin, Adam Przeworski y Susan C. Stokes, Democracy,Accountability and Representation, op. cit., p. 225).

7 Andreas Schedler, “Conceptualizing Accountability”, enAndreas Schedler, Larry Diamond y Marc F. Plattner,The Self-Restraining State: Power and Accountabilityin New Democracies, Lynne Rienner Publishers, Boulder,1999, p. 26.

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bilidad. En su opinión, hablar de rendi-ción de cuentas desvinculada de obligato-riedad es un enfoque parcial. “Rendircuentas es estar por obligación disponiblea ser requerido a informar del cumplimen-to de responsabilidades”.8

Es importante destacar el papel de lassanciones en el concepto de rendición decuentas. Para Schedler, “un sujeto rindecuentas a otro cuando está obligado a in-formarle sobre sus acciones y decisiones(pasadas y futuras), justificarlas, y sufrircastigo en el caso de una mala conducta”.9

Para Fearon, “una persona X rinde cuentas aotra persona Y, si dos condiciones se cumplen.Primero, hay un entendimiento de que X

está obligada a actuar en nombre de Y. Se-gundo, Y está facultada por reglas formaleso informales para sancionar o premiar a X

por su desempeño en esta capacidad”.10

Según Dunn, “para que la rendición decuentas conduzca a la responsividad o sen-sibilidad de un gobierno, deben existir san-ciones y estímulos [...] La remoción de la

oficina (no reelección) constituye la másdirecta sanción [...] Los representantes po-pulares enfrentan otras sanciones además dela remoción del cargo, entre ellas la denun-cia, la exhibición, las penas presupuestalesy administrativas”.11

Para precisar el contenido del concepto, acontinuación se enlistan cinco característicasde la rendición de cuentas que permitendistinguirla de conceptos semejantes:

• Delegación. La rendición de cuentasimplica delegación de autoridad y res-ponsabilidad de un sujeto “A” llamadomandante o principal a otro sujeto “B”llamado mandatario o agente.12

• Representación. La delegación de au-toridad significa que el agente (sujetoB) representa al principal (sujeto A) yactúa en su nombre, por lo que deberendirle cuentas de todo lo que decidey hace en su nombre.

• Responsabilidad mutua. La rendiciónde cuentas implica una responsabilidaddual. Por un lado, la obligación per-8 Entrevista personal, 4 de febrero de 2002.

9 Andreas Shedler, “Conceptualizing Accountability”…,op. cit, p. 17.

10 James Fearon, “Electoral Accountability and the Con-trol of Politicians: Selecting Good Types versusSanctioning Poor Performance”, en Bernard Manin, AdamPrzeworski y Susan C. Stokes, Democracy, Accountabilityand Representation, op. cit., p. 55.

11 Delmer D. Dunn, “Mixing Elected…”, op. cit., p. 299.12 Como se verá más adelante, el modelo de principal-

agente usa el término “principal” para denotar al sujetoque delega autoridad y el término “agente” para aquelsujeto que recibe el mandato o autoridad –el delegado.


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manente del agente (B) para ofrecer in-formación detallada de sus actos a suprincipal (A); y, por el otro, la capacidady derecho del principal para monitorearlas acciones del agente, detectar posibleincumplimiento y sancionarlo.13

• Sanciones. Cuando la rendición de cuen-tas muestra que el agente (B) incumpliósus responsabilidades, el principal (A)tiene mecanismos para imponerle cas-tigos y sanciones.

• Contrato. La delegación de autoridaddel principal al agente implica algúntipo de contrato, ya sea de carácter in-formal a través de acuerdos verbales osociales, o de carácter formal a travésde leyes y reglas escritas. En el primercaso el contrato informal implica san-ciones informales (rechazo comunitario,pérdida de confianza, destierro social),mientras que en el segundo caso las san-ciones son formales (desafuero, penasadministrativas y/o penales, entre otras).En el ámbito de las relaciones políticas,la mayoría de los contratos son forma-les y escritos (leyes, reglamentos, esta-tutos) y establecen sanciones formalesde tipo administrativo, civil o penal en

caso de incumplimiento.14 El contratosuperior y más comprehensivo de lasdemocracias son las constituciones, yson complementadas con leyes secun-darias y reglamentos.

Hechas estas precisiones, la rendición decuentas se define como la obligación per-manente de los mandatarios o agentes parainformar a sus mandantes o principales delos actos que llevan a cabo como resultadode una delegación de autoridad que se rea-liza mediante un contrato formal o infor-mal y que implica sanciones en caso de in-cumplimiento. Los mandantes o principalessupervisan también a los mandatarios oagentes para garantizar que la informaciónproporcionada sea fidedigna.

13 Véase Andreas Schedler, “Conceptualizing Account-ability”…, op. cit., p. 15.

14 Hay muchas relaciones políticas que se rigen por contra-tos informales o no escritos y que establecen sancionesinformales en caso de incumplimiento. Un contrato in-formal puede ser más eficaz que un contrato formal. Porejemplo, el caso de las relaciones políticas de algunascomunidades indígenas que, a pesar de guiarse por “usosy costumbres” y no apegarse a los contratos formalespara seleccionar candidatos y elegir gobernantes, puedenproducir mejores resultados (estabilidad, acatamiento)que otras comunidades reguladas por la normatividadjurídica.

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La falta de rigor analítico para usar el con-cepto “rendición de cuentas” provoca queen ocasiones se use como sinónimo de algu-nos conceptos con los que guarda estrecharelación pero que son diferentes, entre ellosresponsabilidad política, responsividad, con-trol, fiscalización y transparencia. Sin em-bargo, es preciso distinguir las diferenciaspara mitigar la ambigüedad que con fre-cuencia acompaña al uso del término “ren-dición de cuentas”.

“Responsabilidad política” se usa con fre-cuencia como la traducción de account-ability, porque en efecto accountability sig-nifica la obligación o responsabilidad de losgobernantes de dar cuenta de sus actos. Peroresponsabilidad política no transmite el sig-nificado completo del término anglosajón,ya que se puede ser responsable sin necesi-dad de dar cuenta de uno a nadie. SegúnSchedler, “la rendición de cuentas presu-pone responsabilidad personal, pero esta úl-tima puede existir sin rendición de cuentas.Se puede ser responsable por algo sin serresponsable frente a alguien”.15

Por ejemplo, un monarca puede ser res-ponsable en términos políticos –esto es, serun gobernante virtuoso que actúe para be-neficio general– y no tener la obligaciónde dar cuenta de sus actos a nadie. Un le-gislador puede ser responsable políticamenteporque analiza la legislación que vota, atien-de las sesiones de la asamblea y, sin embargo,no estar sujeto a la obligación de reportarsus actos. El gobernante absoluto es res-ponsable de sus actos de gobierno pero noestá obligado a rendir cuentas a nadie (másque a Dios o a sí mismo). Por tanto, la res-ponsabilidad política no implica necesaria-mente obligación de dar cuentas ni tampocola existencia de mecanismos de vigilancia ysanción en caso de incumplimiento.

Otro término semejante al de rendiciónde cuentas es “responsividad” (traduccióndel término inglés responsiveness) y que al-gunos también traducen como “sensibilidadpolítica”.16 La responsividad se refiere a lasensibilidad de un gobierno para reaccionaroportunamente a las preferencias, críticas o

II. Conceptos semejantes, pero diferentes

16 El Diccionario de la Lengua Española registra el vocablo“responsivo” más no “responsividad”, por lo que podríatratarse de un neologismo.

15 Andreas Schedler, “Conceptualizing Accountability”…,op. cit., p. 19.


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demandas de la sociedad; o en palabras deManin, Przeworski y Stokes, la respon-sividad se da cuando “el gobierno adoptapolíticas señaladas por los ciudadanos comopreferidas”.17 Para Luis F. Aguilar, respon-sividad es “la disposición de responder apro-piadamente (mediante el discurso y la ac-ción) a las demandas y planteamientos deproblemas de los ciudadanos [...] es unasuerte de estado de alerta para respondercon oportunidad”.18

Según Luis F. Aguilar, rendir cuentas esuna obligación genérica que no aborda elasunto de la oportunidad y calidad de larespuesta de los gobiernos. En su opinión,puede haber “rendición de cuentas no-responsiva” (non-responsive accountability)cuando se rinde cuentas sin oportunidad,prontitud, cortesía y confiabilidad de losdatos; mientras que la “rendición de cuentasresponsiva” (responsive accountability) se dacuando se informa y responde con calidad,respeto y oportunidad.19 Finalmente, paraFerejohn,20 rendición de cuentas y respon-

sividad son diferentes y, en última instancia,la rendición de cuentas es un medio paraestimular la responsividad del gobierno.Pero un gobierno puede ser responsivo sinestar obligado a rendir cuentas de sus actos.

“Control” y “fiscalización” son términosque también se usan como sinónimos de ren-dición de cuentas, a pesar de no serlo. Con-trol y fiscalización son mecanismos para su-pervisar los actos de gobierno, pero nosiempre implican la obligación de los go-bernantes para informar de manera perió-dica sobre sus decisiones y acciones. En oca-siones, el Poder Legislativo inicia motupropio el proceso fiscalizador y la únicaobligación del Poder Ejecutivo es respondera la información solicitada. En este caso setrata de un proceso unidireccional en el cualel Congreso cuenta con las atribuciones parasolicitar información y sancionar en caso deque no se proporcione. Pero esa vigilanciainicia desde el Legislativo sin que el Eje-cutivo esté obligado a iniciar dicho proceso.Por ello, el control y la fiscalización debenser vislumbrados como unos de los meca-nismos de un sistema de rendición de cuen-tas, mismo que abarca, además, otros ins-trumentos y obligaciones que nacen de lospropios gobernantes.

Finalmente, el concepto de “transparencia”también se usa en ocasiones como sinónimo

17 Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan C. Stokes,“Introduction”, en Bernard Manin, Adam Przeworski ySusan C. Stokes, Democracy, Accountability andRepresentation, op. cit.

18 Entrevista personal, 4 de febrero de 2002.19 Ídem.20 John Ferejohn, “Accountability and Authority: Toward a

Theory of Political Accountability”, en Bernard Manin,Adam Przeworski y Susan C. Stokes, Democracy,Accountability and Representation, op. cit.

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de rendición de cuentas. La transparencia esuna característica que abre la información delas organizaciones políticas y burocráticasal escrutinio público, mediante sistemas declasificación y difusión que reducen loscostos de acceso a la información del go-bierno. Sin embargo, la transparencia noimplica un acto de rendir cuentas a un des-tinatario específico, sino la práctica de co-

locar la información en la “vitrina pública”para que aquellos interesados puedan revi-sarla, analizarla y, en su caso, usarla comomecanismo para sancionar en caso de quehaya anomalías en su interior. La transpa-rencia es un instrumento de un sistema globalde rendición de cuentas, mas sería imprecisousarlo como sinónimo de aquél.


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En la ciencia política neoinstitucional se hadesarrollado un marco analítico denominadoModelo de principal-agente que explica elproceso de delegación y la rendición decuentas que lo acompaña.21 Una relaciónprincipal-agente se da cuando un sujeto (lla-mado mandante o principal) delega a otrosujeto (llamado mandatario o agente) auto-ridad para ejecutar actos en su nombre. Acambio de esa delegación, el agente se com-promete a rendirle cuentas al principal, quiencuenta con la facultad para sancionarlo encaso de incumplimiento.

El problema de cualquier relación prin-cipal-agente es que el agente tiene incentivospara desviarse del mandato del principal y

actuar en beneficio propio debido a dos ca-racterísticas intrínsecas al acto de delegar.Por un lado, el principal y el agente tienenpreferencias e intereses diferentes. En ma-teria política, por ejemplo, un principal co-lectivo, como lo es el electorado, delegaautoridad a un agente llamado presidentede la República, quien, sin embargo, tieneintereses propios que con frecuencia difie-ren de las preferencias de los votantes. Enorganizaciones burocráticas, un ministro de-lega responsabilidad en sus viceministrosquienes, no obstante, también cuentan conintereses personales que no siempre coinci-den con los de su superior jerárquico.

Por otro lado, hay asimetría de informa-ción: el agente siempre tiene más informaciónque su principal. Por definición, el agentees el sujeto que ejecuta las acciones y, portanto, cuenta con toda la información sobrelas características de sus actos. Por ejemplo,el Congreso mexicano delega al Ejecutivo laautoridad para ejercer el presupuesto anualde egresos, pero una vez que la delegaciónse ha realizado y el gasto se ha ejercido, elEjecutivo cuenta con los detalles y lasminucias del ejercicio de ese presupuesto,

III. La delegación y la rendición de cuentas

21 Aunque los modelos de principal-agente fueron desa-rrollados originalmente por economistas (por ejemplo,A. Alchian y Harold Demsetz, “Production, InformationCosts and Economic Organization”, en AmericanEconomic Review, núm. 62, 1972, y Joseph E. Stiglitz,“Principal and Agent”, en John Eatwell, The NewPalgrave, Norton, Nueva York, 1989), están siendo usa-dos cada vez más para explicar fenómenos políticos (porejemplo, Roderick Kiewiet D., y Mathew D. McCubbins,The Logic of Delegation: Congressional Parties andthe Appropriations Process, The University of ChicagoPress, Chicago, 1991). La teoría del principal-agente esun instrumento analítico atractivo cuyo potencial apenasempieza a valorarse.


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mientras que el Congreso en su carácter deprincipal sólo dispone de información par-cial y limitada. O en el caso de la relaciónentre los votantes y sus representantes le-gislativos, los primeros como principalescuentan con información limitada sobre lasleyes aprobadas, el trabajo legislativo rea-lizado y las consecuencias futuras de la ac-tuación de los congresistas.

Como resultado de estas dos caracterís-ticas intrínsecas de cualquier relación entreun principal y un agente (intereses diver-gentes e información asimétrica), el agentecuenta con todos los incentivos para des-viarse del mandato original y actuar en be-neficio propio. Por ejemplo, los ciudadanosdelegan al gobierno la autoridad para re-caudar impuestos y transformarlos en obrapública, pero dada la información limitadade los contribuyentes sobre el uso y desti-no de los impuestos, los gobiernos con fre-cuencia destinan parte de esos montos a ac-tividades de apoyo político a su partido, deapoyo a grupos de interés y de corrupción.Los contribuyentes carecen de la informa-ción para detectar esas desviaciones y ellofacilita que sus agentes desvíen recursos fis-cales para fines personales y políticos.

Para solucionar esos problemas de com-portamiento “oportunista”, se han desarro-

llado algunas respuestas que buscan mitigarel oportunismo de los agentes frente a susprincipales, de los cuales el más importantees la rendición de cuentas.

INCENTIVOS ADECUADOS

Los principales suelen incluir en sus con-tratos de delegación un premio en caso deque los agentes desempeñen eficaz y ho-nestamente su mandato. Por ejemplo, lasempresas dan reparto de utilidades a los tra-bajadores cuando se obtienen ganancias (locual es reflejo de que esos agentes llama-dos trabajadores se han esforzado para au-mentar la productividad de la empresa). Entemas fiscales, con frecuencia se otorga unporcentaje de la tributación a los recauda-dores para estimular su eficiencia. En laburocracia se dan bonos de desempeño,aunque en la práctica sea muy difícil medirel esfuerzo de los funcionarios públicos. Enalgunos países se les da a los policías unporcentaje de las multas que imponen a losautomovilistas. Y, finalmente, en los paísesdonde se permite, la reelección es un in-centivo muy poderoso para que los congre-sistas actúen en beneficio de sus represen-tados por la posibilidad de reelegirse en elperiodo subsecuente.

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SISTEMAS DE RENDICIÓN DE CUENTAS

Para que el principal sea capaz de ofrecerincentivos a sus agentes cuando cumplensu mandato y sancionarlos cuando se com-portan con oportunismo, es preciso contarcon sistemas de rendición de cuentas que,por un lado, obliguen al agente a reportardetalladamente al principal de sus actos yresultados, y, por otro lado, doten al prin-cipal de mecanismos para monitorear eldesempeño del agente.

SANCIONES

Finalmente, el principal debe contar concastigos para sancionar a los agentes que nocumplieron adecuadamente su mandato. Sinsanciones, los principales son impotentesfrente a sus agentes. En materia política,los castigos incluyen sanciones penales, ad-ministrativas, desafuero y el castigo electoralen las urnas durante la siguiente elección.


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IV. Los costos de información de la rendición de cuentas

Cualquier sistema de rendición de cuentasenfrenta un problema derivado de los altoscostos de información que implica su fun-cionamiento. La vigilancia implica costosde tiempo y dinero: adquirir información,procesarla y corroborarla. Con frecuencia,esos costos de información son muy eleva-dos. Por ejemplo, piénsese en los costos parasupervisar el funcionamiento de la burocra-cia en México. Por un lado, la Secretaría dela Contraloría ejerce un presupuesto anualde cientos de millones de pesos y en su nó-mina aparecen cientos de empleados y au-ditores. Invierte millones de horas-hombre enauditorías, visitas domiciliarias, procesosadministrativos y penales, difusión pública,entre otros. Todos éstos son los costos deinformación para vigilar a la burocracia.

La Cámara de Diputados también invier-te cantidades extraordinarias de tiempo encomparecencias, investigaciones, auditoríasy discusiones para vigilar al Ejecutivo. Elpresupuesto de la Auditoría Superior de laFederación es el reflejo más fiel de los costosde información que asume el Congreso parallamar a cuentas al Ejecutivo. Finalmente, elEjecutivo también invierte recursos humanos

y financieros para informar al Congreso y ala opinión pública de sus actos: informes degobierno, informes periódicos, elaboraciónde la cuenta pública, entre otros.22

Un diseño institucional deficiente de ren-dición de cuentas puede volver demasiadooneroso controlar el abuso del poder y llamara cuentas a los gobernantes. Una sociedadpuede invertir enormes cantidades de recur-sos en crear instancias burocráticas que vi-gilen al Ejecutivo, para descubrir despuésque necesita otra instancia burocrática paravigilar a ese vigilante. Y la cadena se puedehacer infinita sin producir resultados. Lasleyes pueden obligar a los gobernantes ainformar de sus actos, pero si resulta difícilcomprobar esa información o si las sancio-nes en caso de incumplimiento son de difícilaplicación, el sistema de rendición de cuentasserá ineficaz.

22 La rendición de cuentas implica información imperfectay opacidad. Si la información fuera completa y perfecta,no habría necesidad de instituciones de rendición decuentas porque los electores sabrían todas las consecuen-cias de cada opción de política y conocerían con detalleel desempeño de los políticos y los gobernantes (AndreasSchedler, “Conceptualizing Accountability”..., op. cit.).


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Los países de derecho codificado comoMéxico, han seguido con frecuencia la rutamás ineficaz y onerosa para que sus gobier-nos rindan cuentas. Se han creado innume-rables controles administrativos para limitarla corrupción, pero esos controles internossólo han dado lugar a altos costos burocrá-ticos y administrativos y, en ocasiones, hangenerado más corrupción. Los economistasneoclásicos han mostrado cómo la sobrerre-gulación burocrática sólo crea más espaciospara la corrupción, porque al haber más trá-mites que cumplir, más oficios que llenar,más reportes que entregar y más obstáculosque evadir, surgen burócratas que lucran conesa tramitología para exentar de esos trámi-tes a otros burócratas que pagan sobornos ydádivas para evadir el control.

Cuando la rendición de cuentas es asumi-da por las élites políticas y burocráticas, sucosto se eleva y se concentra en el presu-puesto público con resultados magros. Porello, se debe descentralizar la rendición decuentas para disminuir su costo y elevar su efi-ciencia. Los politólogos Mathew McCubbinsy Thomas Schwartz23 han ejemplificado esteproblema con la analogía de las alarmas dedetección de fuego y los carros de bombe-

ros. Para combatir los incendios, una ciudadtiene dos opciones: estacionar un carro debomberos en cada esquina para que al pri-mer indicio de humo acuda el carro más cer-cano y apague el siniestro; o bien, colocaruna alarma de incendio en cada esquina paraque los vecinos la activen en caso necesario.En el primer caso, el costo de apagar fuegos esabsorbido por el gobierno y su monto puedeser altísimo. En el segundo caso, el costo escompartido por el gobierno que instala alar-mas y por la sociedad que detecta indiciosde fuego y activa la alarma en caso de peli-gro. Es claro que las alarmas constituyen lasolución menos onerosa y más eficiente.

No obstante, en países como México seha optado más por colocar carros de bom-beros en cada esquina en lugar de involu-crar a la sociedad en la labor de vigilar eldesempeño de sus gobiernos y activar alar-mas cuando haya indicios de corrupción ycomportamiento oportunista. Pero para quela sociedad pueda detectar el humo y acti-var las alarmas, es indispensable que los ve-cinos puedan observar el humo y activar laalarma. Y ese es el mayor problema de paí-ses, como México, en los que sus gobier-nos son opacos porque su información esinaccesible, restringida y, con frecuencia,los funcionarios no están obligados a pro-porcionarla.

23 Mathew McCubbins y Thomas Schwartz, “CongressionalOversight Overlooked: Police Patrol versus Fire Alarms”,en American Journal of Political Sciences, núm. 28,University of Wisconsin Press, 1984, pp. 165-169.

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Para que la sociedad detecte malos ma-nejos y active la alarma del Congreso y deotros entes de fiscalización, es necesario quelos gobiernos sean transparentes, que la in-formación sea de acceso libre y público,para que cualquier ciudadano, organizacióno partido político pueda detectar irregula-ridades e iniciar el proceso de rendición decuentas. Por eso, una ley de acceso a la in-

formación como la que se discute en Méxicoes un cambio estructural que puede alterarla lógica del sistema de rendición de cuen-tas. La ruta de solución no se encuentra enmás leyes de control y en más oficios quellenar, sino en descentralizar la vigilanciay el sistema de rendición de cuentas –estoes, instalar alarmas anticorrupción en todaslas esquinas de la sociedad.


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La rendición de cuentas es un concepto glo-bal que acepta clasificaciones de acuerdo adiversos criterios. Por ejemplo, se puedeclasificar de acuerdo al sujeto de la rendi-ción, dando diversos tipos, entre ellos larendición legislativa, gubernamental, buro-crática, judicial y militar. La clasificaciónmás sugerente sobre rendición de cuentasfue elaborada por Guillermo O’Donnell,que la divide en horizontal y vertical.

La rendición de cuentas horizontal se re-fiere a “la existencia de agencias estatalescon autoridad legal [...] para emprender ac-ciones que van desde la supervisión rutina-ria hasta sanciones penales y desafuero enrelación con actos u omisiones ilegales deotros agentes o agencias del Estado”.24 Estavía de rendición de cuentas supone la vigi-lancia de los órganos del Estado por partede otras instituciones, también estatales, do-tadas de autonomía para ejercer funcionesde fiscalización. Los poderes Ejecutivo, Le-

V. La rendición de cuentas horizontal

gislativo y Judicial, en los diferentes ámbitosde gobierno, deben rendirse cuentas entresí y frente a otras instituciones autónomascuya tarea es revisar su comportamiento.La rendición es horizontal en tanto se desa-rrolla entre instituciones del mismo niveljerárquico, pero independientes entre sí.25

En la rendición de cuentas horizontal,los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judi-cial, además de cumplir sus funciones pro-pias (ejecutar las leyes y llevar a cabo unprograma de gobierno; crear y modificarlas leyes, y velar por la legalidad de losactos y el cumplimiento de las leyes, res-pectivamente), tienen también la responsa-bilidad de fiscalizarse mutuamente con base

24 Guillermo O’Donnell, “Further Thoughts on HorizontalAccountability”, en Conference on Institutions,Accountability and Democratic Governance in LatinAmerica, Kellogg Institute for International Studies,Notre Dame, mayo de 2000, p. 7.

25 Algunos autores han criticado la definición de O’Donnellpor no incluir a actores no-estatales. Andreas Schedler,“Conceptualizing Accountability”..., op. cit., por ejem-plo, dice que muchos actores ajenos al Estado participanen los procesos de rendición de cuentas, pero concluyediciendo que la asimetría de recursos es tan grande entreambos grupos de actores que la convierte en un mecanismoineficaz. Por su parte, Schmitter dice que una graveomisión de O’Donnell es no incluir a grupos sociales ymedios de comunicación en la rendición horizontal porqueellos fortalecen ese tipo de rendición. Véase PhilippeSchmitter, “Comments on Horizontal Accountability”,en Andreas Schedler, Larry Diamond y Marc F. Plattner,The Self-Restraining State…, op. cit.


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en el principio de pesos y contrapesos. Lapregunta ¿quién vigila al vigilante? encuen-tra parcialmente respuesta en la rendiciónde cuentas horizontal. Josep Colomer26 loha expresado como el viejo juego infantilde la piedra, el papel y las tijeras. El modeloes transitivo: A>B, B>C, C>A. Dicho deotra manera, la piedra vence a las tijeras,éstas vencen al papel, y el papel vence a lapiedra. Se forma un círculo en el cual nadielogra imponerse sobre los demás.

De manera similar opera la relación entrelos tres poderes de gobierno. La similituddescansa en el desenlace: en ambos casosnadie se impone sobre los demás y ello pro-duce balance. Si algún poder, teórica y cons-titucionalmente, tuviera facultades para re-gular el ejercicio de los otros poderes, elprincipio de pesos y contrapesos se debili-taría y la rendición de cuentas horizontalsería unidireccional y terminaría por facili-tar la arbitrariedad y la discrecionalidad delpoder más fuerte, lo mismo tratándosedel Ejecutivo que del Legislativo. SegúnCrespo, “un Ejecutivo fuerte en exceso, llevaa los linderos del absolutismo. En cambio,un poder Legislativo dotado de más poderque su contraparte ejecutiva, llevará en unplazo relativamente breve a una situación de

parálisis e ingobernabilidad. En este últimocaso un jefe de gobierno contará con tan pocopoder que no puede ejercerlo con eficacia”.27

Cabe destacar que un arreglo de separa-ción de poderes con instituciones de ren-dición de cuentas puede ser insuficiente paraprevenir y evitar desviaciones si el poderestá concentrado: “Las instituciones no di-viden el poder donde el poder no se en-cuentra dividido”.28 Si un partido controlael Ejecutivo y además posee una mayoríaabrumadora en el Parlamento, y si ese es-quema se repite con frecuencia después decada proceso electoral, el jefe de gobiernoencontrará poca resistencia en sus políticasy ejercicio. Sus deseos se vuelven orden yél termina siendo árbitro último e inapela-ble en los conflictos políticos. Para un ejerci-cio efectivo de rendición de cuentas hori-zontal es necesario compartir el poder demodo que ningún actor sea tan poderosocomo para decidir por sí mismo el proceso

26 Josep Colomer, La transición a la democracia: el modeloespañol, Anagrama, Madrid, 1998, p. 37.

27 José Antonio Crespo, “Fundamentos políticos de la ren-dición de cuentas”, en Cultura de la rendición de cuen-tas, núm. 1, Cámara de Diputados-Auditoría Superior dela Federación, México, 2001. Esa fue justamente la expe-riencia de la Constitución de 1857, que dotó al Congresomexicano de mucha fuerza frente a un Ejecutivo acotado,lo cual condujo a problemas de gobernabilidad. VéaseIgnacio Marván, ¿Y después del presidencialismo?, Edi-torial Océano, México, 1997, pp. 50-55.

28 Beatriz Magaloni, “Protecting Rights in New Democracies:Is Limited Government Enough?”, en Conference onInstitutions…, op. cit., p. 5.

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político de principio a fin. En buena medida,la presidencia demasiado fuerte que carac-terizó a México durante varias décadas fueconsecuencia de la falta de una auténticacompetencia electoral que dibujara una re-partición equilibrada del poder. El PRI con-trolaba el Ejecutivo federal, ambas cáma-ras del Congreso, los gobiernos estatales, laslegislaturas locales y las presidencias muni-cipales. Y eso no cambiaba de un procesoelectoral a otro. En última instancia, el pre-sidente de la República terminaba por go-bernar solo y, al menos metafóricamentehablando, los tres poderes eran depositadosen su persona.

La vigilancia mutua entre los poderesEjecutivo y Legislativo requiere, en oca-siones, la intervención del Poder Judicial,el cual está facultado constitucionalmentepara interceder cuando surgen conflictosentre poderes. Los recursos de que dispone elPoder Judicial en México son dos: las con-troversias constitucionales y las acciones deinconstitucionalidad. El primero consiste enresolver conflictos suscitados entre diferen-

tes instituciones públicas (poderes Ejecutivoy Legislativo, entre la Federación y los esta-dos o municipios). El segundo recurso es unaforma de revisión judicial; se trata de uninstrumento promovido por alguna de lascámaras del Congreso en contra de leyesfederales o tratados internacionales.29 Me-diante ambos recursos el Poder Judicial con-tribuye a la protección de la soberanía de lasdiferentes instituciones del Estado y a lasalvaguarda del Estado de derecho y la ren-dición de cuentas.

Pero la democracia horizontal –con dis-tribución del poder, agencias públicas parala fiscalización y supervisión mutua entrepoderes– es insuficiente para asegurar trans-parencia, responsabilidad y legalidad en lasacciones de gobierno. El voto de los elec-tores, así como la labor de las agrupacionesciudadanas y de los medios de comunica-ción son instrumentos que complementanla rendición de cuentas horizontal para elpropósito de que el gobierno rinda cuentas.Se trata de la segunda vertiente, la rendiciónde cuentas vertical.

29 Ibíd., p. 11.


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La rendición de cuentas vertical describeuna relación entre desiguales (rendición bu-rocrática en la que un superior jerárquicotrata de controlar a sus subordinados, o bien,la rendición electoral en la cual los votantesjuzgan y vigilan a los representantes). Deacuerdo con la clasificación de O’Donnell,30

la rendición de cuentas vertical se divide endos: la electoral y la social vertical.

La primera se refiere a las eleccionescomo mecanismo para estimular la respon-sabilidad de los gobiernos. Aunque el votociudadano carece de efectos vinculantes yde sanciones en caso de que un gobernanteno cumpla sus promesas de campaña, sirvepara advertir a los gobernantes y legisladoresque un ejercicio incorrecto de la funciónpública tiene consecuencias y ello tiende aestimular la responsabilidad del gobierno.Los electores pueden ejercer sanciones al noreelegir al partido en el gobierno o castigara un representante negándole un segundoperiodo. Quien desafía al elector puede com-prometer su futuro. “Las promesas del Eje-

VI. La rendición de cuentas vertical

cutivo son mucho más creíbles si existe unmecanismo bien establecido para sacar algobierno en la siguiente elección en casode fallar a sus promesas”.31 Ese mecanismobien establecido lo constituyen los comicioselectorales regulares, universales, imparcia-les, creíbles y competitivos.32

¿Quién vigila al vigilante?, expresión quesintetiza el problema teórico de la rendiciónde cuentas, encuentra en el sufragio electo-ral parte de su respuesta. La estructura ver-tical y rígida de la burocracia explica cómose delegan obligaciones y se piden cuentassobre las acciones relacionadas con el des-empeño laboral. Pero la estructura piramidaldel gobierno termina por depositar en una sola

30 Guillermo O’Donnell, “Further Thoughts on HorizontalAccountability”…, op. cit.

31 Jon Elster, “Accountability in Athenian Politics”, enBernard Manin, Adam Przeworski y Susan C. Stokes,Democracy, Accountability…, op. cit., p. 21.

32 Muchos autores, sin embargo, consideran que las elec-ciones no constituyen por sí mismas un mecanismoeficaz de rendición de cuentas. Schedler, Diamond yPlattner (The Self-Restraining..., op. cit.) dicen que laselecciones son necesarias pero insuficientes para controlaral Estado. Fearon dice que la evidencia empírica enEstados Unidos sugiere que los votantes usan las eleccio-nes más para elegir buenos candidatos que para castigar amalos representantes (James Fearon, “ElectoralAccountability and the Control of Politicians…, op. cit.).


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persona la comandancia última, en la cual nohay jefe ulterior. Esa posición es la jefaturade gobierno, encargada a un presidente oprimer ministro. Surge entonces la cuestiónsobre quién vigila a ese jefe. La respuesta,además de los pesos y contrapesos de la se-paración de poderes, descansa en el votociudadano. Si el presidente o primer mi-nistro actúan irresponsablemente, el electortiene la facultad de colocar a otro partidoen el gobierno en la siguiente elección. Y sila reelección al frente del gobierno es unaposibilidad constitucional, el voto se forta-lece como incentivo negativo para obligaral gobierno a sujetarse al marco legal. Elelector es el vigilante último.

La otra vertiente de la rendición de cuen-tas vertical está conformada por las agrupa-ciones ciudadanas y los medios de comuni-cación. A diferencia del sufragio electoral,este mecanismo descansa en medidas basa-das en la crítica moral y pública. Exhibir ydescalificar al gobierno por determinadasacciones constituyen el cuerpo de la sanción.Esas sanciones se pueden transformar en uncastigo en las urnas. O bien, pueden detonarprocesos de fiscalización por el Congreso oel Poder Judicial hasta concluir incluso enuna sanción penal o administrativa, propiade la rendición de cuentas horizontal.

La rendición de cuentas social vertical in-cluye diversas acciones “dirigidas a exhibirel mal manejo del gobierno, introducir nue-vos temas a la agenda pública, o bien in-fluir o revertir ciertas decisiones de políticapública implementadas por el gobierno. Ypara la promoción de estas acciones, los me-dios y las organizaciones y movimientos so-ciales [...] promueven la activación de me-canismos legales para la vigilancia [...] dela política pública”.33 Así, los mecanismosde rendición de cuentas vertical pueden es-timular la ulterior activación de mecanis-mos de rendición de cuentas horizontal.34

A diferencia de la rendición de cuentashorizontal, en la cual la fiscalización tienesanciones vinculantes penal o administrati-

33 Catalina Smulovitz, “Societal and Horizontal Controls.Two Cases about a Fruitful Relationship”, en Conferenceon Institutions..., op. cit., p. 2.

34 La rendición de cuentas vertical excluye a varias instanciasrelacionadas con lo público por tratarse de organizacionesque no reciben recursos públicos. Los medios de comuni-cación son agentes de rendición de cuentas vertical que enopinión de muchos deberían estar a su vez sujetos a vigi-lancia. Su único contrapeso lo constituye la decisión deltelevidente, radioescucha o lector de cambiar de medio. Suúnica regulación está dada por la libre competencia. Lasfuerzas del mercado terminan por marginar a las opcionescostosas o de baja calidad. Sin embargo, los medios, enbusca de obtener rating o mayores ventas, con frecuenciadenuncian y acusan sin sustento y evidencia suficiente, y alejercitar una acción de supuesta vigilancia sobre los pode-res de gobierno, pueden desvirtuar la rendición de cuentasy causar daño moral. Por ello, muchos han sugerido incluira los medios entre los sujetos que deben ser vigilados.

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vamente, la rendición de cuentas vertical sólocuenta, en primera instancia, con sancionesmorales o simbólicas. No hay multas econó-micas ni encarcelamientos. Las organizacio-nes sociales y los medios de comunicaciónrealizan investigaciones, pronunciamientos yjuicios dirigidos a exhibir al servidor públicoque ha faltado a la honestidad, la libertad o latransparencia. Sin embargo, ambos sistemas

de rendición de cuentas, el horizontal y el ver-tical, son complementarios. Las acciones le-gales y administrativas son fundamentalespara prevenir, sancionar y, eventualmente,reparar el daño ocasionado por un acto ilícitoo corrupto. Y las acciones de rendición decuentas vertical pueden detonar en un pe-riodo ulterior la vigilancia horizontal.


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De acuerdo con la Constitución mexicana,el principal último del sistema político me-xicano es la ciudadanía (o el electorado).35

Como el electorado es un principal colectivo,heterogéneo y de tamaño muy grande, en-frenta serios “problemas de acción colecti-va” para proveerse de bienes y satisfac-tores.36 Técnicamente, un problema de accióncolectiva existe cuando la sumatoria de loscomportamientos racionales y estratégicos delos miembros de un grupo en lo individualconduce a un resultado adverso para el grupoen su conjunto.37 Un ejemplo clásico de esteproblema lo constituye la provisión de bienes

VII. La rendición de cuentas en Méxicobajo el modelo de principal-agente

públicos como el alumbrado público de unacalle, por ejemplo. Debido a que ningúnvecino puede ser privado de los beneficiosdel alumbrado una vez que ha sido instalado,cada habitante de esa calle tiene incentivospara no contribuir a su financiamiento ydejar que otros lo hagan (fenómeno delfreerider). Pero si cada vecino sigue esa es-trategia, al final la comunidad acaba sin luz yen una situación social subóptima, a menosque haya una autoridad externa que obliguea su financiamiento (por medio de impuestosde carácter coercitivo).38

Para solucionar los problemas de accióncolectiva que enfrenta, el electorado mexi-cano delega la autoridad y la responsabili-dad de proveer bienes públicos (por ejem-plo, seguridad pública, estabilidad política,crecimiento económico) a diversos agentes

35 Electorado y ciudadanía serán usados como sinónimos.Estos conceptos son más precisos y menos comprehen-sivos que el de “pueblo”, palabra usada en el artículo 39constitucional, que a la letra dice: “La soberanía popularreside esencial y originariamente en el pueblo. Todopoder público dimana del pueblo y se instituye parabeneficio de éste. El pueblo tiene, en todo tiempo, elinalienable derecho de alterar o modificar la forma de sugobierno”.

36 El economista político Mancur Olson desarrolló la teoríade la acción colectiva en su famoso libro La lógica de laacción colectiva, publicado por primera vez en 1966.

37 El ejemplo más conocido es el dilema del prisionero, endonde dos inculpados de haber cometido un delito si-guen estrategias individuales y racionales para minimizarsu castigo, y al final los dos acaban peor que si hubieranseguido estrategias coordinadas.

38 Las sociedades modernas enfrentan muchos problemasde acción colectiva, entre ellos la provisión de seguridadpública, el combate a la contaminación, la reducción deltráfico y el combate a la pobreza. Todos ellos son casosde bienes públicos deseados por todos pero que nadieestá dispuesto a pagar sus costos, a menos que el Estadonos obligue de manera coercitiva a ello. Por eso, surgen losimpuestos y la facultad de los gobiernos para gastarlos a finde solucionar problemas de acción colectiva.


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políticos. A nivel federal, los agentes directosdel electorado son el presidente de la Re-pública y los legisladores.39 Cada seis años,los electores escogen al titular del Ejecutivo,a quien le delegan las funciones ejecutivasde gobierno. Debido a que el electorado esun principal colectivo, enfrenta una segundaronda de problemas de acción colectiva, estavez para supervisar que ese agente (el pre-sidente) realice sus funciones con honestidady cumpliendo el mandato de los electores.Para ello, el electorado delega a un segundoagente –el Congreso– la autoridad para fis-calizar y exigir cuentas al primer agente –elpresidente. De esa forma, el electorado comoprincipal colectivo desarrolla dos cadenasde delegación directa, una con el Ejecutivoy la otra con el Legislativo.

En primera instancia, los votantes pue-den sancionar a sus agentes a través del voto,pero esa rendición vertical es muy débil enMéxico por la prohibición de la reelecciónabsoluta en el caso del Ejecutivo y de lareelección inmediata en el caso del Legis-lativo. Por ello, el electorado mexicano hasido tradicionalmente débil frente a sus

agentes políticos, y el espacio para que éstosse desvíen de su mandato original es mayorque en otras democracias que sí cuentan conuna conexión electoral más estrecha entregobernados y gobernantes.

Por ello, y para supervisar de manera máseficaz al presidente de la República, y san-cionarlo jurídicamente en caso de incumpli-miento, los electores delegan esa tarea a losdiputados federales, entre otros agentes.40 LaCámara Baja cuenta con atribuciones for-males que derivan de la Constitución y deotras leyes secundarias para vigilar y san-cionar al presidente. Entre las labores de vi-gilancia destacan la facultad para revisar lacuenta pública y el ejercicio del gasto públi-co (art. 74), para llamar a cuentas a los ser-vidores públicos (agentes del presidente) ypara formar comisiones de investigaciónsobre diversos asuntos de la administraciónpública (art. 93).41 A su vez, el presidente ysus agentes están obligados a informar a laciudadanía de sus actos (informes de gobiernoy glosas, publicación anual de la cuenta pú-blica, entre otros). Así se forma el carácterdual de la rendición de cuentas en México.

39 El artículo 41 constitucional establece que: “El puebloejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión[...]”. Es importante mencionar que en los ámbitos estataly local, el electorado tiene otros agentes directos: gober-nadores, diputados locales, asambleístas del DistritoFederal, presidentes municipales, principalmente.

40 También depositan esa facultad en los senadores, y elCongreso, a su vez, deposita parte de sus facultades en laSuprema Corte de Justicia.

41 Véase Luis Carlos Ugalde, Vigilando al Ejecutivo: el papeldel Congreso en la supervisión del gasto público, 1970-1999, Miguel Ángel Porrúa y Cámara de Diputados, México,2000, capítulo 3.

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Entre las facultades de sanción jurídicaque puede ejecutar la Cámara de Diputadosen caso de detectar incumplimiento del Eje-cutivo, a veces en concurrencia con el Se-nado, destacan la de iniciar juicio políticoal presidente de la República y a los servi-dores públicos, e imponer sanciones admi-nistrativas y penales a los funcionarios queincurran en enriquecimiento ilícito o reali-cen actos u omisiones que vayan en perjui-cio del interés general (art.74 y Título Cuartode la Constitución).

Cabe destacar que en una primera ins-tancia la Cámara de Diputados actúa comoagente del electorado con el mandato de exi-gir cuentas al Ejecutivo. Sin embargo, elCongreso se convierte, en una segunda ins-tancia, en principal del Ejecutivo al actuarcomo su supervisor, y éste, a su vez, se con-vierte en agente del Congreso. Como fisca-lizador, el Legislativo cuenta con las atri-buciones jurídicas para vigilar y sancionar;sin embargo, el propio Congreso es un prin-cipal colectivo grande y heterogéneo queenfrenta problemas de acción colectiva pararealizar dicha responsabilidad adecuada-mente. En efecto, este agente colectivo esdecir, la Cámara de Diputados, está integradopor 500 miembros provenientes de diferentespartidos políticos, cada uno representando aregiones y electorados diferentes. Asimismo,la experiencia legislativa, los antecedentes

profesionales y la preparación académica delos diputados es muy diversa y, además, suspreferencias e intereses políticos son múl-tiples. Estas circunstancias convierten a laCámara Baja en un principal colectivo sujetoa enormes problemas de acción colectiva.

Para solventar parcialmente esos proble-mas, la Cámara de Diputados delega atri-buciones en diversos agentes (comisiones yorganismos auxiliares) que se especializanen labores legislativas y de supervisión es-pecíficas. En el área del gasto público, porejemplo, la Cámara delega su vigilancia ycontrol a dos agentes. El primero es la Audi-toría Superior de la Federación, organismotécnico dependiente del Poder Legislativo,cuya función es revisar que el ejercicio delgasto público se lleve a cabo de acuerdo alpresupuesto original, a la normatividad vi-gente y a los objetivos del Plan Nacionalde Desarrollo. Este agente revisa la cuentapública anual del gobierno federal, realizaauditorías y detecta desviaciones que, de noser justificadas, dan lugar a sanciones ad-ministrativas, civiles y penales.42

42 Facultades contenidas en el artículo 74 constitucional, enla Ley Orgánica y Reglamento Interior de la ContaduríaMayor de Hacienda, y en la Ley de Presupuesto, Contabi-lidad y Gasto Público, principalmente. Para una descrip-ción detallada de las facultades y funcionamiento de laAuditoría Superior de la Federación, véase Luis CarlosUgalde, Vigilando al Ejecutivo..., op. cit., capítulo 2.


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Sin embargo, como la Cámara de Dipu-tados también enfrenta problemas de accióncolectiva para supervisar que la AuditoríaSuperior de la Federación cumpla sus atri-buciones en tiempo y en forma, delega esafacultad al segundo agente, la Comisión deVigilancia, integrada por diputados de di-versos partidos, cuya función es cuidar quela Auditoría ejerza sus atribuciones de acuer-do al mandato que le ha sido encomendadopor las leyes y por la propia Cámara Baja.

Las relaciones anteriores muestran quelas cadenas de principal-agente en una de-mocracia representativa son múltiples y danlugar a mecanismos de rendición de cuen-tas en diferentes etapas y niveles. En el casomexicano existen cadenas de principal-agenteentre el electorado y el presidente de la Re-pública, por un lado, y entre el electorado,la Cámara de Diputados, la Auditoría Su-perior de la Federación y la Comisión deVigilancia, por el otro. Cada cadena implicamecanismos específicos de rendición decuentas. (La gráfica 1 describe visualmenteestas cadenas).

Una preocupación inherente en esta ca-dena múltiple de vigilancia y rendición decuentas es quién vigila al último vigilante.Porque siempre es posible sospechar que elvigilante n de la cadena actúe en beneficio

propio y desvirtúe el sistema global de vi-gilancia. Por ejemplo, quién vigila que laComisión de Vigilancia cumpla su papel ade-cuadamente, es decir, quién monitorea almonitor de la Auditoría Superior de la Fe-deración, a su vez monitor del Ejecutivo.Hay dos soluciones teóricas para evitar unacadena ad infinitum de supervisores vigi-lando a otros supervisores que vigilan a suvez a otros supervisores. Una es la vigilanciamutua de pesos y contrapesos, esbozada enla rendición horizontal de O’Donnell. Si elCongreso se sobrepasa en sus funciones yfacultades, el Ejecutivo puede recurrir a laSuprema Corte de Justicia para solucionarel conflicto y llamar a cuentas al Legislativo.La otra solución para evitar el ciclo infinitode vigilantes vigilando a otros vigilantes esque la cadena de rendición de cuentas searecursiva, es decir, que siempre se vuelva alprincipal último del sistema político que esel electorado. Pero para que ese principalúltimo pueda sancionar el ciclo completode rendición de cuentas, hay que dotarlo demayores atribuciones y sanciones electora-les para que todos los agentes de rendiciónde cuentas, en sus diferentes etapas, actúen,finalmente, en el interés colectivo de losvotantes. El mecanismo por excelencia es lareelección inmediata de los agentes políticosdel sistema, sean legisladores, gobernadoreso presidente de la República.

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Gráfica 1Modelo simple de principal-agente para la rendición de cuentas en México

Auditoría Superior de laFederación

Comisiónde Vigilancia

Electorado (Principal últimodel sistema político)

Cámara de Diputados Ejecutivo

DelegaRinde cuentasSupervisa


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ellos: ostracismo, euthinay, eisangelia,aphofasis y graphe paranomon. El ostra-cismo consistía en una deliberación en laasamblea para elegir entre dos proyectos depolítica pública, pero servía también comoun mecanismo de voto de confianza. Eleuthinay era el proceso por el cual se revi-saban las cuentas de fondos públicos admi-nistradas por algún funcionario al términode su gestión. El eisangelia y el aphofasiseran mecanismos por los cuales se culpabay eventualmente se reprimía la conducta cri-minal por delitos políticos como la traicióno el intento por derrocar el sistema demo-crático. Por último, el graphe paranomonera un mecanismo de protección contra elmayoritarismo en la asamblea. Si la asam-blea aprobaba un decreto propuesto por al-gún ciudadano, y éste resultaba violatoriode la ley o afectaba el interés general, eldecreto era nulificado y el proponente delmismo se hacía acreedor a un castigo.44

La democracia griega no requería de me-canismos de rendición de cuentas porquelos ciudadanos participaban de manera di-

La rendición de cuentas nace con la demo-cracia representativa, en especial con el sis-tema de pesos y contrapesos plasmado enla Constitución estadounidense de 1789.Como se mencionó anteriormente, la ren-dición de cuentas implica delegación de au-toridad del electorado a sus representantes,por lo que otros tipos de regímenes políticos,incluida la democracia de tipo directo de lasciudades griegas, carecían de este mecanismode supervisión.

No obstante, se pueden localizar los an-tecedentes de la rendición de cuentas en lademocracia directa de Atenas, donde exis-tían ciertos mecanismos para controlar elpoder.43 Jon Elster menciona algunos de

VIII. La rendición de cuentas en la historia de la democracia

43 El término y la práctica de la democracia surgen en lasciudades griegas hace 25 siglos. La acepción etimológicade democracia es gobierno del pueblo. El término pro-viene de dos conceptos: demos, que en aquella épocasignificaba la “comunidad ateniense” reunida en la asam-blea o eklesía; y cratos, gobierno. Los ciudadanosatenienses se reunían para deliberar sobre los asuntospúblicos y participar en la toma de decisiones. Las re-uniones tenían un quórum que oscilaba entre los dos mily tres mil ciudadanos y ese número de participanteshacía posible en la práctica el ejercicio de la democraciadirecta (el demos excluía a las mujeres y a los esclavosdel derecho a ser considerados ciudadanos). VéaseGiovanni Sartori, Teoría de la democracia, Alianza Uni-versidad, México, 1987, pp. 42-48.

44 Jon Elster, “Accountability in Athenian Politics”…, op.cit., pp. 263-275.


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recta en los asuntos públicos y no teníanque delegar a ningún representante la fa-cultad de decidir por ellos. Algo semejanteocurría con los gobiernos monárquicos, enlos cuales los gobernantes podían eludircualquier responsabilidad ante los gober-nados pues sólo rendían cuentas ante un “serdivino”. En las monarquías la soberaníaresidía en el monarca, quien por principiodivino recibía el derecho de mando. Dadoque su autoridad no provenía del pueblotampoco tenía ninguna obligación de infor-mar a la comunidad de sus actos y decisio-nes. Para Weber, la legitimidad de la domi-nación tradicional “descansa en la creenciacotidiana, en la santidad de las tradicionesque rigieron desde lejanos tiempos y en lalegitimidad de los señalados por esa tradi-ción para ejercer la autoridad [...] que nose obedece a disposiciones estatuidas (comoes el caso de la legitimidad racional carac-terística de las democracias modernas), sinoa la persona llamada por la tradición [...].45

En contraste, la legitimidad racional su-pone soberanía popular y un pacto del pue-blo que reconoce la necesidad de que lasinstituciones y estructuras de autoridad exis-tan y de que determinadas personas man-tengan el control sobre ellas. En la domi-

nación racional, el gobernante sólo lo es enel ámbito que le ha sido delegado por laciudadanía. Por ello, los ciudadanos “obe-decen al soberano, no por atención a su per-sona, sino porque obedecen a aquel ordenimpersonal; y sólo están obligados a la obe-diencia dentro de la competencia limitada,racional y objetiva [...]”.46

Para Jean Bodin (1529-1596) la autori-dad y la relación mando-obediencia puededarse de dos maneras. La primera se basaen el ordenamiento monárquico: “Quienmanda –el soberano– está excluido del de-ber de obediencia y, por tanto, su personaestá exenta en términos de derecho [...] Laautoridad pública es reclamada y monopo-lizada por el titular de la soberanía y no lacomparte en modo alguno con los ciudada-nos [...]”.47 En esta dimensión, la soberaníala posee el monarca, quien sólo puede estarobligado a dar cuentas de sus acciones aDios. Su fuente de legitimidad, que debetenerla y demostrarla para probar que no esun ciudadano como el resto y que puede darórdenes y leyes irresistibles para los ciuda-danos y al mismo tiempo autoexentarse desu cumplimiento, consiste en una ordenaciónde creencias en los usos, lo que para Weber esla dominación legítima tradicional. Resulta

45 Max Weber, Economía y sociedad, Fondo de CulturaEconómica, México.

46 Ibíd., p. 174.47 Jean Bodin, Los seis libros de la República, Tecnos,

Madrid, México, 1985, LV.

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evidente que la rendición de cuentas es irre-levante en esta forma de gobierno.

La segunda forma de relación mando-obediencia para Bodin supone que el pue-blo elige a un gobernante que detentará elpoder de manera absoluta, pero por tiempolimitado. Esa condición de temporalidad im-plica que la soberanía reside en el pueblo yno en el gobernante. Y el pueblo no pierdesu soberanía por el hecho de delegar. Enesta relación de autoridad la rendición decuentas tiene un papel que jugar.

La aparición de la rendición de cuentascorre paralela a la transformación de lasideas sobre legitimidad –por qué obedeceral gobernante– y sobre soberanía –en quiénreside la autoridad última de la polis. Si lalegitimidad del gobernante reside en su ori-gen divino y si la soberanía reside en elmonarca, la rendición de cuentas es un con-cepto vacío. A medida que la legitimidadevolucionó hacia la racionalidad weberianay la soberanía pasó del monarca al pueblo,la rendición de cuentas adquirió contenidoy relevancia.

Por ello, la rendición de cuentas apare-ció con el advenimiento de la democraciarepresentativa, cuyo reflejo más nítido estáen los escritos de James Madison (1751-1836) a finales del siglo XVIII (fundamen-

talmente en El federalista48). El gobiernorepresentativo introdujo dos ideas nove-dosas: la soberanía popular y la representa-ción. Dado que la soberanía residía en elpueblo, éste contaba con la facultad paradelegar autoridad al gobierno para legislary promover el interés general. En contra-partida, el pueblo contaba con el derechopara exigir cuentas a sus representantes.Años después de que Madison expusiera susideas en El Federalista, John Stuart Mill(1806-1873) las evocó al decir que:

Tan importante es que los electores designen a un

representante más instruido que ellos como que

este individuo más ilustrado sea responsable hacia

ellos [...] El hombre de conciencia y de talento

reconocidos debería exigir plena libertad de obrar

según lo que estima mejor, no supeditándose a

otras condiciones. Pero los electores tienen derecho

a saber cómo piensa obrar, según qué opiniones

se propone dirigir su conducta en todo lo que se

refiere a su deber público.49

Durante las discusiones que sostuvieronlos federalistas y que constituyen el antece-dente inmediato de la Constitución estado-unidense de 1789, la preocupación paracontrolar el poder e impedir que pudiera

48 A. Hamilton, J. Madison y J. Jay, El federalista, FCE,México, 1943.

49 John Stuart Mill, Del gobierno representativo, Tecnos,Madrid, 1985, pp. 140, 145.


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constituirse una república tiránica en supaís, ocuparon buena parte de su tiempo.El diseño constitucional de pesos y contra-pesos madisoniano cuyas pautas eran elfederalismo y la separación de poderes, notenía otra justificación que la preocupaciónpor supervisar el poder y el temor por laeventualidad de que una facción lograraimponerse sobre la nación. Una facción de-jaría sentir su influencia con mayor facili-dad si el poder se encontraba concentradoen una pequeña organización. A la inversa,la existencia de varios órganos de gobierno(federalismo) y de un poder central (el go-bierno federal y de manera general la repú-blica a la que se adhieren los estados) haríamás difícil que intereses particulares penetra-ran en el interés colectivo.50 Finalmente,Madison pensaba que la diversidad de ám-bitos de poder haría que los actores políticosse enfrentaran entre sí de modo que cualquierfacción encontraría resistencias y fracasaríaen el intento por pervertir el Estado.51

Las ideas de Madison se inspiran en lasconcebidas por Locke un siglo antes. JohnLocke (1632-1704) fue una figura central

en el desarrollo del liberalismo, para quienla autoridad política del gobierno era con-ferida para propósitos limitados y podía serrevocada si era excedida o si el gobierno abu-saba de sus poderes. Locke fue proponentedel gobierno limitado, de la soberanía po-pular y antecesor de la doctrina de separa-ción de poderes y del Estado de derecho.Dice Locke:

No siendo sino el poder conjunto de todos los

miembros de la sociedad, que se ha otorgado a la

persona o asamblea que legisla, no puede ser su-

perior al que tenían esas mismas personas cuando

vivían en estado de naturaleza, antes de entrar en

sociedad, poder que renunciaron a favor de la

comunidad política. Nadie puede transferir a otro

un poder superior al que él mismo posee, y nadie

posee poder arbitrario absoluto sobre sí mismo

ni sobre otra persona.52

La preocupación de Madison por con-trolar y vigilar el poder se basa en el temorde que las pasiones humanas pueden cegara los hombres y hacerlos susceptibles de laambición y de pervertir el poder. Y esa pre-ocupación también es uno de los temas queJohn Locke planteó en su Ensayo sobre elgobierno civil. Escribe Locke: “[...] entregara quienes ya tienen el poder de legislar, tam-

50 Stephen Griffin, American Constitutionalism. FromTheory to Politics, Princeton University Press, NewJersey, 1996, pp. 62-64.

51 Martin Edelman, Democratic Theories and theConstitution, State University of New York, Nueva York,1984, pp. 15-17.

52 Gastón Bouthoul y Manuel Ortuño, Antología de lasideas políticas, Renacimiento, México, 1965, p. 287.

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bién el de ejecutar las leyes, sería provocaruna tentación demasiado fuerte para la fra-gilidad humana, ya de por sí sujeta a la am-bición. Porque entonces les sería muy fácildejar de obedecer a las leyes que han promul-gado, o rehacerlas y aplicarlas de acuerdo consus intereses”.53 Además de servir para en-contrar el origen intelectual del temor madi-soniano por las pasiones, la cita enunciadaayuda a descubrir la fuente intelectual deMadison cuando abogó por la separación

de poderes. Ciertamente, los federalistas fue-ron mucho más allá de Locke. Depuraronlas estructuras del Estado y apostaron porun sistema de pesos y contrapesos en el cualningún poder pudiera ser más fuerte quelos otros (Locke, en cambio, era apóstoldel parlamentarismo), pero la idea de nodepositar todos los poderes en una sola ins-titución tuvo sus semillas intelectuales cienaños antes de la Convención de Filadelfia.

53 John Locke, Two Treatises of Government, CambridgeUniversity Press, Cambridge, 1988.


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La rendición de cuentas es un tema de muyreciente estudio en México desde una pers-pectiva de ciencia política. Desde un enfo-que histórico, sin embargo, la necesidad deacotar y supervisar el poder ha sido un pro-blema planteado por cerca de doscientosaños, desde el Congreso Constituyente de1824. Ello se debe en buena medida a queesa primera Constitución del México inde-pendiente tuvo una marcada inspiración es-tadounidense (y, por ende, madisoniana).La adopción de una forma de gobierno conseparación de poderes, gobiernos locales so-beranos y una Federación a la cual se adhe-rían, abrió por primera vez en México eldebate, entonces muy imperfecto, sobre larendición de cuentas.

México adoptó como forma de gobiernouna república representativa, popular y fe-deral, y se dividió el “Supremo Poder de laFederación para su ejercicio en Legislativo,Ejecutivo y Judicial” (art. 6º, Constituciónde 1824). El Acta Constitutiva otorgó granautonomía y facultades al Congreso federaly a los estados. El Poder Ejecutivo tenía mar-gen de maniobra, pero su suerte no era equi-parable a la del Poder Legislativo. El Con-

IX. Orígenes históricos de la rendición de cuentas en México

greso tenía la facultad de fijar los gastos dela Federación y las recaudaciones, y llamara cuentas al gobierno con una periodicidadanual (art. 50). Una de las facultades confe-ridas al Congreso y que dejaban al PoderEjecutivo a la suerte del primero, consistióen conceder a los legisladores la posibilidadde emitir acusaciones en contra del presi-dente por la presunta comisión de algún deli-to (también podían hacerlo sobre miembrosde la Corte Suprema de Justicia, gobernado-res y secretarios de Estado), y erigirse enGran Jurado (art. 40). Así, el Congreso te-nía la prerrogativa constitucional, bajo cier-tas circunstancias, de destituir al presidente;pero éste no contaba con facultades para di-solver la asamblea. El Ejecutivo se vio aúnmás sujeto al arbitrio del Legislativo debidoa su forma de elección indirecta. El presi-dente y vicepresidente –al igual que los 12miembros de la Corte Suprema– no eranelectos popularmente; lo eran, en cambio,por el voto mayoritario de las legislaturaslocales y la calificación de las elecciones porel Congreso federal. Si los sufragios de to-das las legislaturas estatales no daban el triunfoa alguno de los candidatos, el Congreso ele-gía al nuevo presidente (art. 83).


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El éxito de la Convención de Filadelfiay de la Constitución estadounidense de 1789tuvo gran influencia en los legisladoresmexicanos liderados en ese momento porLorenzo de Zavala, presidente del Congre-so. Pero la inspiración estadounidense,acompañada de circunstancias nacionales ennada parecidas al curso de la historia que seobservaba en el país del norte, hacía difícilpronosticar éxito a las leyes que se estabandando en el naciente pueblo mexicano. “Senotaron muchos defectos, y algunos graví-simos [...] el muy esencial de haberse que-rido ciegamente imitar la Constitución delos Estados Unidos de América, sin hacerlas distinciones debidas [...]” (sic).54 LucasAlamán comenta al respecto: “La ActaConstitutiva venía a ser una traducción dela Constitución de los Estados Unidos delNorte, con una aplicación inversa de la queen ellos había tenido, pues allí sirvió paraligar entre sí partes distintas, que desde suorigen estaban separadas, formando con elconjunto de todas una nación, y en Méjicotuvo por objeto dividir lo que estaba sepa-rado, y hacer naciones diversas de la queera y debía ser una sola” (sic).55

En opinión de muchos, el parecido entrelas constituciones mexicana y estadounidenseera el mejor de los resultados posibles queel Congreso habría sido capaz de producir.Para otros como Bocanegra y Alamán, esacopia distaba mucho de ser un buen resul-tado. Aunque incipiente y muy imperfecto,el sistema de pesos y contrapesos y de con-trol y vigilancia del poder tuvieron sus ini-cios en el Constituyente de 1824.

Aunque la Constitución de 1824 estable-ció un sistema incipiente de rendición decuentas y de fiscalización del Ejecutivo,adoleció, a la vez, de una parte central delos postulados de James Madison relacio-nada con los derechos de los ciudadanos.El control, los pesos y contrapesos del po-der público fueron diseñados en el terrenode las instituciones centrales del Estado,pero no se pensó en un contrapeso que im-posibilitara a los poderes públicos interve-nir en la vida de las personas. Fue hasta laConstitución de 1857 que se establecieron,por primera vez, libertades y derechos ciu-dadanos como mandato constitucional paraasegurar al ciudadano su defensa frente alpoder del Estado. Los primeros artículosde la nueva Constitución fueron dedicados aasegurar una justa distribución del trabajoy las libertades de prensa, de tránsito y depropiedad, así como a fijar las obligacionespolíticas de la ciudadanía.

54 José María Bocanegra, Memorias para la historia deMéxico independiente, Instituto de Estudios Históricosde la Revolución Mexicana, México, 1985, p. 329.

55 Lucas Alamán, Historia de Méjico, 1792-1853, (cincotomos), Libros del Bachiller, México, Tomo V, p. 447.

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La Constitución de 1857 modificó sus-tancialmente la organización de los poderesde la Unión y la relación institucional entreéstos. El Congreso se compuso sólo por unacámara denominada Asamblea (más tarde,en 1874, mediante una reforma de Lerdo deTejada se reincorporó al Senado). Continuóla elección indirecta del presidente y delvicepresidente de la República, aunque des-pués se modificó adoptando la elección di-recta.56 Por otra parte, se constriñó la listade delitos por los que podría ser destituidoel presidente. La Constitución de 1824 dis-puso que prácticamente cualquier delito –lalista era interminable– era motivo de re-moción del presidente, pero la de 1857 per-mitió la destitución sólo por los delitos detraición a la patria, violación expresa a laConstitución o delitos graves del fuero co-mún. Adicionalmente, mientras que en 1824el Congreso se erigía en Jurado de Acusa-ción sin ningún contrapeso, la Constitución

de 1857 incorporó a la Suprema Corte enesta tarea asignándole el papel de Jurado deSentencia, conforme al artículo 105. El re-sultado de la Constitución de 1857 fueronpoderes más acotados y menos arbitrarios.

Vistas en perspectiva, las constitucionesde 1824 y 1857 definieron la importancia deorganizar y controlar el poder. La primeraseparó el poder y adoptó mecanismos depesos y contrapesos, como el veto presi-dencial o el llamamiento a cuentas que po-día hacer el Congreso al Poder Ejecutivo.La de 1857 otorgó grandes poderes al Con-greso para exigir cuentas al Ejecutivo (loque resultó un obstáculo para la goberna-bilidad del país) y dispuso, por primera vez,la existencia constitucional de garantías in-dividuales. Los principios de lo que hoy seconoce como la rendición de cuentas hori-zontal eran incorporados a la vida institu-cional de nuestro país.

56 Por los frecuentes conflictos que se registraban entre elpresidente y el vicepresidente, se decidió suprimir lafigura de vicepresidente. Sin embargo, la Constituciónde 1857 optó por reincorporar esta figura.


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Desde el Constituyente de 1917 la expre-sión “rendir cuentas” formaba parte del len-guaje en los debates parlamentarios aunquede manera limitada, según consta en losregistros de la Cámara de Diputados. Para ladécada de 1917 a 1927, por ejemplo, apenasse dieron 23 menciones en diferentes deba-tes. Lo mismo puede decirse de la décadade 1947 a 1957 en que el número de men-ciones ascendió tan sólo a 39. Es hacia fi-nales de siglo, con la penetración de la co-rrupción, la impunidad y el reconocimientode ambas realidades, que el término y eltema adquieren mayor importancia; para en-tonces el número de referencias se incre-mentó en más de 100%, llegando a 84 men-ciones (Diario de Debates 1917-1997). Porlas mismas fechas, el gobierno comenzó autilizar la expresión y asignó un papel im-portante al compromiso de informar y sersupervisado. El Plan Nacional de Desarro-llo de la administración de Ernesto Zedillo,por ejemplo, dedicó incluso un apartado delíneas de acción a la rendición de cuentas:“En atención al urgente reclamo de la so-ciedad, es indispensable una lucha frontalcontra las causas y efectos de la corrupcióny la impunidad [...] En este Plan se propone

un esfuerzo profundo que prevea una for-ma clara de rendición de cuentas y asegureque quienes, en el ejercicio de una respon-sabilidad pública, transgredan la ley o lasnormas de desempeño del servicio público,sean sancionados conforme a la ley”.57

El Plan Nacional de Desarrollo de laadministración del presidente Vicente Foxdio seguimiento al tema; de hecho, buenaparte de los compromisos de campaña elec-toral se centraron en el combate a la impu-nidad y a la corrupción así como a la trans-parencia de la acción gubernamental. “Enel nuevo sistema democrático que estamosconstruyendo, el gobierno está obligado aestablecer los mecanismos e instrumentosque le permitan informar y rendir cuentasa los ciudadanos, a los demás poderes y acada uno de los órdenes de gobierno”.58

Actualmente, rendición de cuentas es untérmino escuchado en cualquier discurso

X. Uso del término rendición de cuentas en México

57 Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, Secretaría deHacienda y Crédito Público/Poder Ejecutivo Federal,México, 1995.

58 Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Presidenciade la República, 2001.


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político o programa de gobierno. Rendircuentas se ha convertido en prioridad de losgobernantes, al menos en el discurso. Mu-chas secretarías de Estado y organismos des-centralizados han diseñado programas detransparencia y rendición de cuentas, y elCongreso debate una ley de acceso a la in-

formación para facilitar la vigilancia de losgobernantes. Rendir cuentas se ha vueltouna prioridad, pero no siempre se entiendeel significado global del concepto ni los me-canismos adecuados para diseñar un sistemaeficaz y eficiente.

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Conclusiones

Después de varias décadas de lucha y nego-ciaciones interminables, México cuenta yacon una democracia electoral que da el triunfoa quien lo obtiene en las urnas. Tantos añosdedicamos para conseguir que los votos secontaran con transparencia, que descuida-mos otros aspectos centrales de la demo-cracia representativa, el más importante delos cuales es cómo garantizar que los go-bernantes electos democráticamente cum-plan su mandato con honestidad, eficacia yeficiencia.

Las múltiples reformas electorales de losúltimos veinte años han dado lugar a unsistema plural que, sin embargo, cuenta conpocos mecanismos para exigir cuentas a susgobernantes. Parece una mala broma darnoscuenta que después de alcanzar la alternanciay la competitividad entre partidos, la res-ponsabilidad y responsividad de nuestrosgobernantes sigue siendo muy limitada. Auncon elecciones limpias y equitativas, muchosgobernantes siguen siendo insensibles frentea las necesidades y demandas de los votantes.México es ya una democracia formal, perola calidad de sus gobiernos sigue siendo muybaja, en buena medida porque a pesar de

ser electos por la ciudadanía, le rinden pocascuentas a ella.

Hay dos concepciones para aumentar laresponsabilidad de los gobernantes. Una esla visión romántica que afirma que las de-mocracias producen políticos buenos y vir-tuosos y que eso conduce al buen gobierno.Sin embargo, la historia política muestra cuáningenua e irresponsable puede ser esa visión.Si el buen gobierno dependiera de la bon-dad y virtudes del gobernante, la política seconvierte en un asunto de suerte: los puebloscapaces de adivinar la naturaleza de los go-bernantes tendrían buenos gobiernos, mien-tras que quienes sean engañados por un reytirano sufrirían irremediablemente.

La otra ruta es diseñar instituciones derendición de cuentas para que todos los go-bernantes –los virtuosos y los egoístas–tengan que responder ante la sociedad.James Buchanan, Premio Nobel de Econo-mía, ha señalado que es mejor imaginar quela naturaleza de los hombres y los políticoses perversa y egoísta, y diseñar mecanis-mos para limitar su capacidad de daño einducir para que actúen como si en reali-


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dad encarnaran el bien común. No es unasunto de moralidad, sino de establecer elsistema de incentivos adecuados para que losagentes rindan cuentas a sus principales.

Para elevar la eficacia y la eficiencia delgobierno en México, se requiere diseñar unsistema de rendición de cuentas en dos ver-tientes. Por un lado, promover la transpa-rencia de las instituciones de gobierno, es-tablecer incentivos adecuados para limitarel oportunismo de los agentes políticos, au-mentar la responsabilidad política de los le-gisladores mediante la reelección inmedia-ta, mejorar los sistemas de supervisión del

Ejecutivo y hacer efectivas las sanciones encaso de incumplimiento. Por otro lado, espreciso que la sociedad en su conjunto seinvolucre en el sistema de rendición de cuen-tas y asuma parte del costo de su opera-ción. Un sistema ágil y ligero de vigilanciapolítica implica ciudadanos con poder paradenunciar y detonar mecanismos legales derendición de cuentas. La responsabilidadde los votantes va más allá de emitir su votocada tres o seis años. Su participación paraexigir cuentas es indispensable para quenuestra democracia electoral sea a la vezuna democracia gobernable y que resuelvalos problemas cotidianos de la población.

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Luis Carlos Ugalde es director de la Licenciatura en Ciencia Política y Relaciones Interna-cionales y profesor-investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).Ha sido investigador visitante del Centro David Rockefeller de Estudios Latinoamericanosde la Universidad de Harvard (2001), y ha impartido cursos de Economía, Ciencia Políticay Relaciones Internacionales en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM ) y enAmerican University, en Washington, D.C.

Fue coordinador de asesores del embajador de México en los Estados Unidos de América(1997-2000), coordinador de asesores del secretario de Energía (1997), y ha trabajado enotras áreas del gobierno mexicano, incluido el Banco Nacional de Obras Públicas (Banobras)y la oficina de la Presidencia de la República.

Es autor de los libros Vigilando al Ejecutivo (México: Miguel Ángel Porrúa y Cámara deDiputados, 2000) y The Mexican Congress: Old Player, New Power (Washington, D.C., 2000).Ha sido articulista en diversos medios, entre ellos los diarios El Financiero (1995-1997),Unomásuno (1989) y Milenio Diario.

Es doctor en Ciencia Política (1999) y maestro en Administración Pública (1992) por laUniversidad de Columbia, Nueva York. Obtuvo la Licenciatura en Economía en el ITAM en1990. Nació en la Ciudad de México en 1966.

Sobre el autor


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Rendición de cuentas y democracia. El caso de Méxicose terminó de imprimir

en la ciudad de México en el mes de abril de 2002.La edición consta de 15,000 ejemplares

y estuvo al cuidado de la

Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívicadel

INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL


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RENDICIÓN DE CUENTAS Y DEMOCRACIA. EL … · 4 Diccionario del Español Usual en México, El...

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