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RELATORÍA
Mesa Redonda: El Papel del Congreso en la Evaluación
de las Políticas Públicas Rurales 2 de abril de 2008
JUNIO DE 2008 DEPPR/REP/08
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
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El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
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Presentación
El Comité y el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA), celebraron el día 2 de abril de 2008 la Mesa Redonda El Papel del Congreso en la Evaluación de las
Políticas Públicas Rurales, con el propósito de que la la reflexión conjunta con los actores involucrados, sobre la situación que guarda la evaluación de las políticas públicas rurales aportara elementos para la construcción de iniciativas que fortalezcan al Congreso en sus tareas evaluatorias y de control de la gestión pública a través de sus Comisiones Ordinarias y sus órganos técnicos.
Este propósito responde a lo dispuesto en los artículos vigésimo y vigésimo segundo del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2008, en el sentido de que la Cámara de Diputados adecuaría al marco constitucional “la legislación que regula las funciones de fiscalización y evaluación del gasto público de sus Comisiones Ordinarias y sus órganos técnicos” (uno de ellos el CEDRSSA), previendo “mecanismos que propicien la interrelación en estas materias con el Poder Ejecutivo, los gobiernos de las entidades federativas y los Congresos locales”, para lo cual realizaría “un diagnóstico y consulta a los agentes involucrados”.
A la Mesa Redonda, que tuvo lugar en el Salón “C” del Edificio “G” del Palacio Legislativo de San Lázaro, asistieron 132 personas, distribuidas como sigue por sector de procedencia: siete Diputados Federales, cuatro de ellos fueron expositores y una moderadora; 43 asesores e investigadores del Congreso, uno de los cuales procedente del Senado; 22 funcionarios del gobierno federal, cinco de ellos presentaron ponencias; un funcionario internacional (FAO), también con una ponencia; cuatro funcionarios de la Auditoría Superior de la Federación, uno de ellos como conferencista magistral; diez investigadores, la mitad como conferencitas Magistrales y la otra como ponentes; 22 miembros de organizaciones de productores o de la sociedad civil; 15 estudiantes de universidades, centros de estudio o de investigación, y ocho particulares.
A continuación se presentan la Relatoría del evento, con el propósito de que sirva de insumo a los CC. Diputados y Diputadas interesados en la temática que se abordó. Para agilizar la lectura, se presenta al inicio,
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un compendio de las principales propuestas que hicieron los participantes respecto al papel del Congreso en materia evaluación particularmente de los programas rurales y otras para mejorar este proceso de evaluación. El folleto informativo sobre los propósitos de la Mesa y las currícula de los ponentes, así como el programa del evento y las ponencias presentadas por los especialistas, se encuentran disponibles en el portal del Centro: http://www.cedrssa.gob.mx/?id=237.
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Índice
PRESENTACIÓN .......................................................................................................... 3
La separación de la evaluación interna y la evaluación externa: Una condición del equilibrio de poderes Dr. Germán Vargas Larios. Universidad Autónoma Metropolitana - Iztapalapa ................................................................ 12
Modernización presupuestal: ventajas y desventajas de los presupuestos por resultados. El papel del Poder Legislativo. Dr. David Arellano Gault. Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).................................................... 13
Dip. Antonio Ortega Martínez Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. .................................................................... 16
Dip. Xavier López Adame Presidente de la Comisión de Investigación para conocer la legalidad de los contratos de PEMEX de 1997 a la fecha.............. 18
Dip. Carlos Rojas Gutiérrez Integrante de las Comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública y de Agricultura y Ganadería .................................................... 19
Mtro. Ricardo Miranda Burgos Director General Adjunto de Seguimiento y Evaluación Presupuestaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público .. 21
Mtro. Javier González Gómez Director General de Eficiencia Administrativa y Buen Gobierno Secretaría de la Función Pública. .............................................. 23
La calidad del gasto público rural. Dr. John Scott, Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE................................................................................. 27
El futuro de la fiscalización y la rendición de cuentas en México. Dr. John Ackerman, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM ......................... 30
MVZ Renato Olvera Nevárez. Director General Adjunto de Planeación y Evaluación, SAGARPA ............................................................................................ 32
Dra. Gloria Rubio Soto. Directora General de Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales, SEDESOL................................................................................ 35
Dr. Gonzalo Hernández Licona. Secretario Ejecutivo, CONEVAL ...................... 38
Dip. Carlos Ernesto Navarro López. Presidente de la Comisión de Desarrollo Rural.......................................................................................................................... 39
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Reflexiones y propuestas a partir de las auditorías del desempeño Mtro. Miguel Ángel Phinder Villalón Director de Auditoría de Desempeño al Desarrollo Económico, Auditoría Superior de la Federación ............................. 43
Reflexiones y propuestas a partir de las evaluaciones externas. Dr. Jorge Andres Raygoza Echegaray, Profesor Universidad Iberoamericana ................ 46
Dr. Alfredo González Cambero. Director Técnico Nacional de la FAO y Responsable de la evaluación del Programa Alianza para el Campo............ 50
M.C. Juan Manuel Peña Garza.Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro.................................................................................................................................. 54
Dr. Jorge Mario Soto Romero. Evaluador externo de Programas Sociales ....... 56
Dr. José María Salas Universidad Autónoma de Chapingo .............................. 59
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Propuestas realizadas en la Mesa Redonda en torno a la
Evaluación de la Administración Pública Federal
- Emprender dos grandes reformas dirigidas a logar que la Secretaría de la Función
Pública y el Congreso Federal asuman plenamente sus funciones, la primera, de
evaluación interna, y el segundo, de fiscalización y evaluación externa, lo que
implica fortalecer su capacidad institucional. En cuanto al Ejecutivo Federal,
para introducir la evaluación, en este caso interna, como fundamento de la
gestión pública; en el segundo caso, del Congreso y de la Auditoría Superior de
la Federación, para aumentar y precisar sus facultades constitucionales de
fiscalización y evaluación externa.
- Dejar en manos del Congreso el sistema de evaluación externa, para que haya
una realmente un equilibrio de poderes. El Poder Legislativo debe ser el centro
articulador de un nuevo Sistema de Fiscalización Nacional, en donde la Auditoría
Superior de la Federación debe ser fortalecida, pero sin extraerla del Poder
Legislativo.
- Hacer que el Legislativo reconoza que el Presupuesto por Resultados es parte de
un proceso de aprendizaje, incluso por etapas, para mejorar la acción
gubernamental y no sólo un mecanismo de control, si bien, en este caso,
estableciendo sanciones específicas (por daño patrimonial) para quienes
desvíen recursos a personas o localidades no elegibles.
- Analizar las razones por las que se obtuvieron determinados resultados y avances
en las metas propuestas, en lugar de calificarlos de manera automática.
- Articular las áreas de diseño y de ejecución de las políticas públicas, para
favorecer la evaluación de la acción pública.
- Involucrar a los administradores del programa en la evaluación y tratar a las
evaluaciones de manera distinta a las auditorías, para lograr la colaboración de
estos autores, con una actitud mucho más abierta, crítica y positiva a fin de la
evaluación la base y la columna vertebral de la fiscalización, que permita
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conocer el impacto, pero que también aporte elementos para el rediseño de los
programas y las políticas públicas.
- Requerir al Ejecutivo Federal que establezca con claridad las características y
ubicación de la población objetivo de los programas federales.
- Establecer mecanismos regulatorios e incentivos positivos para promover que los
actores gubernamentales usen las evaluaciones;
- Difundir los resultados de manera propositiva, hacia diversos públicos que
puedan aportar ideas y propuestas valiosas.
- Establecer espacios de discusión técnica y política de políticas públicas al seno
de las dependencias, así como entre éstas y el Congreso, a fin de avanzar en
agendas para dar un uso apropiado a las evaluaciones.
- Acordar un auténtico mecanismo de coordinación entre el Ejecutivo y el
Legislativo, que deberá ser incluido en la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria y en su reglamento. En este mecanismo se
especificarían las responsabilidades de cada uno de los actores del proceso de
evaluación, para abordar, entre otras cosas, las siguientes:
o Los indicadores de evaluación, incluidos los de evaluación social, con relación a usos alternativos de los mismos fondos en otros programas (costo/beneficio –efectividad).
o Los indicadores de gestión que permitan conocer si los servicios que se ofrecen son de calidad homogénea para todas las localidades en las que opera el programa y a lo largo del tiempo.
o El tipo de información que necesita para tomar decisiones presupuestarias con base en los resultados e impactos obtenidos y no sólo de inercias;
o Las áreas que recibirían los beneficios de las reformas presupuestales y la proporción en que lo harían.
o La creación de sistemas de información unificados de los programas, particularmente sobre sus beneficiarios y sus contextos locales, lo que coadyuvará a su focalización, monitoreo y evaluación.
- Realizar los siguientes cambios específicos al proceso de evaluación:
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o Definir la metodología de evaluación desde la concepción del Programa. La base de un buen SED son las evaluaciones realizadas a las políticas y los programas.
o Crear sistemas ágiles de evaluación, con participación creciente y múltiple de las instituciones de educación, públicas y privadas, así como de la sociedad civil.
o Considerar el periodo para la construcción de la línea de base antes de iniciar la operación del programa.
o Garantizar la disponibilidad de información necesaria para identificar la población potencial y objetivo; de tratamiento y testigo.
o Establecer un calendario de evaluación para cada programa, que contemple distintos tipos de evaluación pero que también considere un reporte preliminar en marzo del año posterior al evaluado, para cubrir todo el ejercicio de gasto, incluyendo las Adefas (actualmente se entrega en septiembre, con corte a junio del año evaluado);
o Definir para todo programa, en particular los sociales, una estimación sobre el período de maduración necesario para observar el impacto esperado;
o Transparentar la información que se genere de las evaluaciones, incluidos los medios de recolección o verificación de información y todos los pormenores de las encuestas pertinentes a la evaluación, incluyendo los nombres de las encuestadoras; y
o Establecer procedimientos claros para definir la pertinencia y en su caso incorporación de los cambios que sugieran los evaluadores. En todo caso, hacer obligatorio el seguimiento a las recomendaciones, con lo que se obliga a los responsables del Programa a involucrarse en la evaluación.
- Apoyar la formación y el desarrollo de investigadores académicos y consultores,
por un lado, así como de equipos técnicos tanto en las dependencias, como en
el Congreso; mejorar los procesos técnicos y administrativos para la selección de
los evaluadores externos; definir un procedimiento transparente para la
asignación de evaluaciones, que podría ser internalizar los montos presupuestales
adecuados para llevar a cabo la evaluación (entre 1 y 5 por ciento de los
recursos del programa).
- Otras propuestas, no menos importantes, fueron las siguientes:
o La misión y objetivos estratégicos, y muchos de los elementos operacionales, deben ser objeto de debate público con los ciudadanos y sus organizaciones.
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o Considerar que, para un buen diseño de los programas se requiere identificar el problema, estudiar las causas y efectos, plantear los fines y medios, contar con un diagnóstico actualizado de la situación actual en el área de influencia; determinación del déficit; analizar las alternativas del proyecto, señalando cuál fue seleccionada y por qué; identificar costos y beneficios estimados para el proyecto (identificados y valorados); evaluar la iniciativa y contar con el presupuesto para su ejecución.
o Garantizar una actuación coherente y responsable de los beneficiarios a través de una condicionalidad efectiva.
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Inauguración
El Dr. Sergio Barrales Domínguez, Director General del CEDRSSA dio la
bienvenida a los asistentes y explicó la importancia de este evento para los
trabajos de la Cámara de Diputados. Mencionó que uno de los grandes
compromisos con el país es el de evaluar las políticas públicas, aspecto éste
último que, si bien en general, no es grato para cualquiera que sea
evaluado, resulta necesario para identificar puntos de mejora, en aras de
que se beneficie a todos los mexicanos. Asimismo, continuó el Dr. Barrales, las
nuevas corrientes internacionales indican que el presupuesto, cuya
aprobación es otra de las tareas fundamentales del Legislativo, tiene que
asignarse en función de resultados y ello hace necesaria la evaluación. El
tema, pues, no es simple. La evaluación exige madurez, no sólo de quien
evalúa, sino quien es evaluado; madurez, para aceptar los resultados, pero
sobre todo, para mejorar. Con este preámbulo agradeció a los asistentes,
evaluadores y evaluados, su colaboración en este proceso de discusión
sobre la evaluación de las políticas públicas.
Por su parte, en su discurso inaugural y luego de dar a los asistentes la
bienvenida a nombre de los integrantes del Comité del CEDRSSA, el Diputado
Alejandro Martínez Hernández, en su calidad de Presidente del mismo,
destacó que esta jornada de trabajo tiene su origen en el principio de división
de poderes, en un esquema de equilibrios que garantice la consolidación de
la democracia y el ejercicio responsable de gobierno, pero reconociendo
que la labor pública, para ser fructífera, requiere que haya armonía y
colaboración entre todos ellos. Subrayó que es en este espíritu en el que se
debe entender la revitalización del papel del Legislativo en materia de
evaluación de las políticas públicas rurales, motivo de reflexión en esta Mesa
Redonda, de la cual se espera obtener elementos que coadyuven a la
construcción de inicativas que promuevan las reformas legales e
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institucionales necesarias para que la evaluación funcione y contribuya a
mejorar el quehacer público y a tomar mejores decisiones en materia de
planeación, programación y presupuestación de la gestión pública. Dicho lo
anterior, declaró formalmente inaugurada la mesa redonda sobre “El Papel
del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales”, el día 2 de
abril de 2008, a las 9:50 de la mañana.
Mesa 1. El equilibrio de poderes en el marco de un presupuesto basado en resultados
Moderación a cargo de la Diputada Susana Monreal Ávila
Objetivo
Analizar la situación que guarda la evaluación de las políticas públicas rurales en México y debatir sobre la importancia del control parlamentario como un mecanismo de contrapesos al Ejecutivo Federal que garantice una efectiva rendición de cuentas ante la sociedad, a través de sus representantes populares.
Conferencias Magistrales
La separación de la evaluación interna y la evaluación externa: Una condición del equilibrio de poderes
Dr. Germán Vargas Larios. Universidad Autónoma Metropolitana - Iztapalapa
Su ponencia se centró en la necesidad de separar la evaluación interna de la
evaluación externa, como una condición para el Equilibrio de Poderes, en donde la
primera le correspondería al Ejecutivo Federal y la segunda al Legislativo. Recalcó
que la política pública es conflicto y, si se quiere ver del lado positivo, es
negociación; la correlación de fuerzas hace que en ella intervengan múltiples
actores, lo que determina el carácter pluralista con el que se tiene que realizar su
evaluación que, por lo demás, es bastante compleja.
Esta complejidad deviene no sólo de este carácter pluralista, sino también de la
forma en la que tienen lugar los procesos de diseño e instrumentación de las
políticas públicas. Con base en dos trabajos de metaevaluación (de programas
agrícolas y de programas sociales del PEC) que la Universidad Autónoma
Metropolitana Unidad Iztapalapa (UAM-I) ha realizado para la Cámara, afirma que
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la construcción de las políticas públicas dirigidas al campo en las dos últimas
décadas se ha caracterizado por la existencia de dos grandes rupturas, una en su
propia base conceptual, en tanto que no existe una conexión entre lo económico y
lo social; la otra, en su base institucional, de manera que quienes diseñan y formulan
las políticas públicas, esto es, quienes planean, están desvinculados de quienes las
instrumentan.
Señaló que en este sentido existen dificultades para evaluar los resultados en la
forma en la que lo establecen diversos preceptos legales vigentes, como el artículo
3°, párrafo segundo de la Ley de Planeación, el cual señala que “mediante la
planeación se fijarán los objetivos, metas… y tiempos de ejecución…y se evaluarán
resultados”; y más aún para, con base en esta evaluación, “adoptar (con
objetividad) las medidas necesarias para corregir las desviaciones detectadas y
reformar, en su caso, el Plan y los programas respectivos”.
A manera de conclusión, sentenció que la evaluación de la acción pública enfrenta
un problema fundamental a partir de una visión fragmentada entre el diseño y la
ejecución de las políticas públicas. Entendido que el objeto es el mismo: la acción
pública dirigida a resolver problemas públicos, es inobjetable que no sólo su
evaluación, sino su propio diseño, se definan a partir de un proceso de discusión y
con mecanismos de participación social. Pero sobre todo, para que la evaluación
contribuya efectivamente a mejorar el desempeño público, se requiere emprender
dos grandes reformas dirigidas a fortalecer la capacidad institucional, en el primer
caso, del Ejecutivo Federal, mediante la introducción de la evaluación como
fundamento de la Gestión Pública, esto es, desde una óptica de evaluación interna;
en el segundo caso, del Congreso y de la Auditoría Superior de la Federación,
mediante el fortalecimiento de sus facultades constitucionales de fiscalización y
evaluación externa. Por lo anterior, se pronunció por un escenario en el que la
Secretaría de la Función Pública y el Congreso Federal asuman plenamente sus
funciones, la primera, de evaluación interna, y el segundo, de fiscalización y
evaluación externa.
Modernización presupuestal: ventajas y desventajas de los presupuestos por resultados. El papel del Poder Legislativo.
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Dr. David Arellano Gault. Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)
Luego de señalar que el Presupuesto por Resultados no es algo nuevo sino que se ha
venido instrumentando desde hace más de 20 años en muy diversos países, el Dr.
David Arellano Gault, apuntó que uno de los fundamentos de esta propuesta, era la
necesidad de corregir la ineficiente determinación de los presupuestos tradicionales
que prevalece en las democracias, no por fallas administrativas o de planeación,
sino por su diseño institucional, en el que el presupuesto se asigna a partir de distintos
enfoques: el de los representantes, que deben responder a las demandas de sus
representados en condiciones de desventaja respecto a la insuficiente información
que tienen de los resultados de los programas y el de los ejecutores de éstos, que si
bien tienen información directa, a fin de cumplir con los representantes, responden
más a los procesos que a los resultados. En consecuencia, el producto de esos
presupuestos es la ineficiencia.
En contraposición al presupuesto tradicional, en el Presupuesto por Resultados,
explica el Dr. Arellano, la asignación de los recursos se hace en función de los
resultados, esto es, el qué se obtuvo y no el cómo se logró. Se tiene la esperanza de
que con un mecanismo transparente de evaluación, se rompa la asimetría en la
información que existe entre ambos poderes y aún con los ciudadanos y, por ende,
se generen los incentivos para una democracia eficiente.
En este sentido, opina que la idea de instrumentar en México un Presupuesto por
Resultados es excelente, pero que llevado en forma equivocada, generaría
dificultades entre las organizaciones gubernamentales para proponer, identificar y
medir resultados de manera efectiva y podría terminar siendo un ejercicio más de la
normatividad y del papeleo que se les impone sin que, por ello, aporte información
útil y confiable para el poder Legislativo. Sin embargo, mencionó que si bien evaluar
por resultados se dice rápido, no hay que hacerse ilusiones, ya que los retos que
enfrenta son enormes, tanto de instrumentación, como de evaluación y políticos.
En cuanto a su instrumentación es un proceso muy largo: experiencias
internacionales de más de 20 años, aún no han rendido los frutos que se esperaban.
Señaló que en México se tiene, además, un problema de sobre regulación, que
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obliga a dedicar mucho tiempo y recursos a responder a necesidades de las
agencias controladoras, incluido el Congreso. Al ser el Presupuesto por Resultados
una carga adicional, se pueden generar incentivos perversos para su
funcionamiento adecuado. Sugiere que la opción es la desregulación.
La evaluación, por su parte, requiere distinguir entre resultados e impactos: el
resultado es lo que se genera cuantitativamente a través del programa, mientras
que el impacto es la transformación de la realidad. Sin embargo, ninguno de los dos
se deriva sólo de una acción deliberada de gobierno, sino que involucra aspectos
que están fuera del control de la acción gubernamental y la evaluación tiene que ir
más allá del resultado, tiene que ver si se construyeron adecuadamente las cadenas
causales y se lograron los impactos. Recomendó, por lo tanto, una mayor
sofisticación en el entendimiento de lo que es la evaluación y una adecuada
selección de indicadores.
Por último, están los retos políticos. Considera que “no hay elemento más político en
los procesos de decisión pública que la presupuestación, desde su diseño,
distribución, control, hasta su ejecución”, de manera que un cambio en la política
presupuestal derivado del Presupuesto por Resultados, implica un cambio en el
sistema político, en sus estructuras y en las relaciones de los actores. En este sentido,
estima importante que se entienda que el Presupuesto por Resultados debe servir, no
para enjuiciar en automático, sino para encauzar un cambio en la acción
gubernamental.
Finalmente, estableció que para que el Presupuesto por Resultados realmente sea
útil y propicie cambios orientados a mejorar la acción gubernamental, se requiere,
entre otras cosas, que el poder Legislativo vaya más allá de las intenciones de
control y lo reconozca como parte de un proceso de aprendizaje por etapas, en el
que participe con el Ejecutivo, desde la discusión sobre el tipo de información que
necesita para tomar decisiones presupuestarias con base en ideas de resultados e
impactos y no sólo de inercias, hasta la identificación de las área que recibirían los
beneficios de las reformas presupuestales y de la proporción en que lo harían. En
este sentido, no deben generarse expectativas falsas del Presupuesto por
Resultados. Si no se afrontan los retos señalados, éste puede acabar convirtiéndose
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en uno más de los requerimientos de las entidades controladoras y globalizadoras y
en vez de generar incentivos hará lo contrario, se constituirá en un incentivo
perverso.
Expositores:
Dip. Antonio Ortega Martínez Presidente de la Comisión de Vigilancia
de la Auditoría Superior de la Federación.
En su intervención, el Diputado Antonio Ortega señaló la oportunidad como el gran
mérito del Dip. Alejandro Martínez al realizar esta Mesa Redonda, porque coincidía
con la entrega por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a la de
Cámara de Diputados del documento base para la recepción de la propuesta de
presupuesto y de ingreso del próximo año, por lo que en las próximas semanas la
Cámara se convertirá en un recinto de lucha por el presupuesto 2009. Comentó que
usualmente el presupuesto de cada año se define a partir de cuatro prácticas:
inercia inflacionaria, prioridades de desarrollo, cabildeo y correlación de fuerzas
parlamentarias, pero que en ningún caso se encontraba presente la evaluación del
desempeño de las políticas, de las entidades y funcionarios. Así pues, esta Mesa
podría ser un primer esfuerzo para iniciar una segunda batalla en esta Legislatura
para incorporar en el presupuesto esta nueva práctica política.
Mencionó que la evaluación del desempeño ha estado en el debate político de
diversos temas (PEF, Cuenta Pública, entre otros), y reconoció que si bien se había
avanzado en las funciones que la propia Constitución establece para la Cámara en
materia de evaluación y fiscalización, así como para expedir las leyes que normen la
gestión, control y evaluación de los poderes de la Unión y los entes públicos
federales, en la práctica estas tareas generaban tal tensión que acababan
politizándose. Así había sucedido con el Sistema de Evaluación del Desempeño en el
marco de la reforma hacendaria. Al respecto, reconoció la labor de varios
diputados, entre ellos los Diputados Carlos Rojas, Xavier López Adame y la Diputada
Susana Monreal, que en la Reforma Hacendaria y Fiscal del año pasado, habían
defendido la propuesta de incluir la figura de la oficina de Evaluación del
Desempeño de las Políticas Públicas regida por la Cámara de Diputados, pero
señaló que lamentablemente se había perdido la batalla. Por ello, considera
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importante que el Legislativo cuente con órganos de evaluación autónomos en
términos técnicos y de gestión.
Al respecto, hizo algunas reflexiones sobre la experiencia de la Comisión de
Vigilancia, particularmente en los resultados que presenta la Auditoría Superior de la
Federación destacando no sólo las irregularidades en cuanto al cumplimiento de los
preceptos del artículo 134 constitucional (sobre los principios de eficiencia, eficacia,
transparencia y honradez con que deben administrarse los recursos públicos), sino
también en las dificultades para evaluar el desempeño, ante la ausencia de
indicadores, y la falta de controles para mejorar la gestión de las obras y programas
públicos.
Con respecto al informe del Auditor sobre la revisión de la Cuenta Pública 2006,
destacó que el 10% de los recursos auditados correspondieron a evaluaciones de
desempeño y que este porcentaje estaba destinado a aumentar. Señaló que el 8%
de las irregularidades detectadas se debían a la ausencia o mal diseño de objetivos,
metas e indicadores y el total de irregularidades recurrentes relacionadas con el
desempeño institucional, alcanza el 36.1%. Particularizó esta situación para el
Programa de Fomento Agrícola, del cual el Auditor se había declarado incapaz de
medir el cumplimiento de su objetivo, en tanto que no había ni indicadores ni metas,
de manera que no se había podido determinar si los mil ochocientos millones de
pesos que se asignaron a este programa, habían servido para algo.
En suma, reconoció que la evaluación como práctica aún se encuentra lejos del
estado ideal a alcanzar y, mencionó que la reciente reforma constitucional contiene
avances importantes en materia de fiscalización, rendición de cuentas y evaluación,
como la facultad de que el Congreso legisle para homologar la contabilidad de los
tres órdenes de gobierno; la facultad explícita de la ASF de evaluar el desempeño; y
la evaluación en función del artículo 134 constitucional, de los tres órdenes de
gobierno cuando utilicen recursos federales, con el objeto de que estas
evaluaciones se tomen en cuenta para la asignación presupuestal del siguiente
ejercicio fiscal.
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Dip. Xavier López Adame Presidente de la Comisión de Investigación para conocer la legalidad de los contratos de PEMEX de 1997 a la fecha.
El Dip. López Adame fue presentado por la Dip. Susana Monreal, como un
especialista en temas de burocracia, transparencia y rendición de cuentas, por
cuyas contribuciones escritas ha ganado varios premios; asimismo, hizo mención a la
iniciativa de creación de la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental, que el
Dip. López Adame presentó en abril de 2007 y que aún se encuentra pendiente de
dictamen.
El expositor hizo una reflexión inicial sobre el equilibrio de poderes, refiriendo que si
bien éste se encuentra presente en nuestra Constitución desde mucho antes de que
se le reconociera como práctica política reciente, es mucho más complejo. Lo
equiparó a un campo de batalla jurídica y política, en donde de manera
corresponsable el Ejecutivo y el Legislativo deben, el primero, planear y presentar un
proyecto de presupuesto de egresos para financiar sus programas, mientras que el
segundo, lo aprueba y fiscaliza; ambos, soportados por el poder político que les
confieren sus votantes y representados.
Señaló que en este marco se dan la propuesta de contar con un presupuesto
basado en resultados, incluido por primera vez en una Ley, la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria aprobada en 2006 y el Sistema de
Evaluación del Desempeño (SED) que de ahí se desprende, si bien apuntó que
también datan de tiempo atrás, como parte de un proyecto conjunto del Ejecutivo
Federal y el Banco Mundial, al que ambos le han invertido mucho dinero. Al
respecto, destacó el rechazo de la Cámara de Diputados a la propuesta de SED
que le hiciera el Ejecutivo en marzo de 2007, por las siguientes razones:
a) Si bien el SED aporta mejores herramientas de información al Ejecutivo y al
Legislativo para entender en qué deben gastarse los recursos públicos para
alcanzar los resultados esperados, está claro que la asignación del
presupuesto no puede obedecer sólo a criterios técnicos;
b) No hay un acuerdo respecto del diseño y la calificación de los indicadores
para medir la eficacia de un programa público y en general, como ya lo
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había destacado el Dip. Ortega, no hay información para poder evaluar el
desempeño, porque no se genera. Ejemplificó con los indicadores
ambientales incorporados en el PEF 2008, que en opinión del Partido Verde
Ecologista, no reflejan el impacto real ni los resultados que se están teniendo,
además de que presentan una serie de deficiencias, como lo señalan dos
estudios recientes, uno del Instituto Mexicano de Competitividad y otro del
CEDRSSA.
c) La Auditoría Superior de la Federación debería calificar la calidad de los
indicadores que se presenten en el SED, como él mismo lo propone en su
iniciativa de Ley; sin embargo, éste es un aspecto no compartido por la SHCP,
porque considera que sería intervenir en las facultades del Ejecutivo, pues
sería hacer política pública. El tema es un debate, en el que no sólo hay que
determinar cuáles son los indicadores estratégicos y quién los determina, el
Ejecutivo o el Congreso, sino que una vez que se tenga esta información,
también habría que platicar las razones por las que se cumplieron o no las
metas propuestas. Y
d) La Cámara también había establecido que el Coneval, no tiene facultades
para realizar lo que le han encargado, es decir, para emitir lineamientos para
toda la administración pública federal; algo que le corresponde a la
Secretaría de la Función Pública.
Concluye que el SED funcionará cuando acordemos un auténtico mecanismo de
coordinación entre el Ejecutivo y el Legislativo. Hay que poner en la Ley qué tipo de
información deben generar las dependencias y obligar a que las agencias de
gobierno lo hagan.
Dip. Carlos Rojas Gutiérrez Integrante de las Comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública
y de Agricultura y Ganadería
A partir de su experiencia legislativa, el Dip. Carlos Rojas hizo un recorrido por la
historia reciente de la relación entre el Congreso y el Ejecutivo Federal en materia
del presupuesto y de la evaluación de su ejercicio. Comentó lo difícil que habría sido
hasta hace poco realizar en la Cámara este debate sobre el desempeño y sus
indicadores y comparó la situación del pasado cuando el presupuesto venía ya
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definido al llegar al Congreso, con la actual batalla entre los grupos parlamentarios
y aún a su interior, situación que lejos de debilitar la posición del Congreso, la
fortalece, pues al final en los últimos años se han tenido presupuestos aprobados por
unanimidad. Empero, comentó el Dip. Rojas, había que ser autocríticos, pues estos
avances no se habían logrado en campos importantes como el de la Cuenta
Pública, cuyo dictamen no había sido enviado al Pleno por la Comisión de
Presupuesto y Cuenta Pública desde la correspondiente al Ejercicio Fiscal 2002.
Reconoció también los progresos del Gobierno Federal, tanto en la presentación de
los anteproyectos de egresos, como de un sistema de evaluación del desempeño
que concreta los intentos que desde hace años se vienen haciendo en este sentido.
De igual manera, celebró que la SHCP presentara finalmente, después de años de
intentarlo, una propuesta concreta de evaluación del desempeño, aún con
omisiones entendibles por la carencia de una cultura de evaluación por parte de las
dependencias, pero que podría mejorarse con las aportaciones de todos.
Sin embargo, lamentó que una vez aprobado el presupuesto, éste no se ejerciera
conforme a la voluntad del Congreso. Un claro ejemplo de ello era lo acontecido
este año con las reglas de operación impuestas por la SAGARPA, cuyas
disposiciones no eran consecuentes con el esfuerzo realizado por el Congreso que
aprobó por unanimidad para el sector un presupuesto histórico. Señaló que estas
regulaciones eran restrictivas y excesivas. Por ejemplo, si al mes de marzo los
gobiernos estatales no presentan sus proyectos ejecutivos, la Comisión Nacional del
Agua les reduce el presupuesto, sin importar lo que haya decidido la Cámara de
Diputados; en otros casos, la regulación y el papeleo parecen ser más importantes
que el propio resultado de los programas.
Por otro lado, señaló que hubo un intento de Hacienda para que se hiciera una
síntesis de programas para el desarrollo rural, aún así se encuentran duplicidades y
multiplicidades, donde todas las secretarias vinculadas a lo social tienen programas
para mujeres y compiten entre dependencias y el pleito es ver que dependencia
atiende a tal o cual actor. Esto no se ve en el sistema de evaluación del
desempeño. Uno de los grandes riesgos del SED es que se convierta en un ejercicio
tecnocrático donde todo se quiera cuantificar y perdiéndose la búsqueda del
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 21
objetivo y propósito superior de cada proyecto. Lo que la evaluación tiene que
aportar son elementos para que cuando se tomen las decisiones los diputados
puedan hacerlo correctamente.
Finalmente comentpo que la fracción del PRI va a proponer una reforma de Ley
para que junto con el presupuesto se aprueben las reglas de operación de todos los
programas.
En referencia a las características de la evaluación, mencionó que es indispensable
que sean sistemas ágiles, con participación creciente y múltiple de las instituciones
de educación, públicas y privadas, y que no sean realizados por el gobierno. El
sistema de evaluación requiere estar en manos del Congreso, para que haya una
realmente un equilibrio de poderes.
Mtro. Ricardo Miranda Burgos Director General Adjunto de Seguimiento y Evaluación Presupuestaria
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Antes de iniciar la presentación que tenía preparada, el Mtro. Ricardo Miranda, en
atención a los señalamientos que se habían hecho en las exposiciones previas,
ofreció la plena disposición de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a
participar en las reuniones que la Cámara de Diputados juzgue pertinente.
A continuación, destacó la importancia que el Presupuesto Basado en Resultados y
el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) previsto para medir dichos
resultados, tienen en la toma de decisiones de Gobierno, entendido éste en un
sentido amplio, esto es, no sólo el Ejecutivo Federal, sino también el Poder Legislativo
y los órdenes estatal y municipal, que cada vez absorben una proporción mayor de
recursos contenidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Asimismo,
subrayó que la integración de este último constituye un proceso compartido, en
donde el reto es alinear de manera adecuada los recursos que se destinan año con
año con los objetivos, estrategias y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y de
los programas que se derivan de ella, esto es, los sectoriales, especiales e
institucionales, que tienen una perspectiva de largo y mediano plazos.
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 22
Al llegar a este punto, hizo alusión a las críticas efectuadas por los legisladores que lo
precedieron en esta Mesa Redonda respecto a las reglas de operación de los
programas de desarrollo rural y manifestó su confianza en que la SAGARPA daría
respuesta a ellas. Reconoció que los tiempos actuales y la diversidad del país exigen
procesos abiertos y participativos para la elaboración de las reglas de operación,
como los que ya venía instrumentado la propia Secretaría de Hacienda, entre otros,
con los Fondos Regional y el Metropolitano, en cuya definición habían concurrido los
gobiernos locales y las Comisiones competentes de la Cámara.
Retomando su exposición, el Mtro. Miranda precisó que el presupuesto no es más
que un medio de ejecución de políticas, de gestión de programas y de operación
de instituciones, en donde lo relevante es cómo éstas inciden en el bienestar de la
población. Por lo tanto, el SED debe incorporar información útil y objetiva, para las
decisiones presupuestales. Recordó que en cumplimiento de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, el presupuesto de este año dispone la
elaboración de matrices de indicadores para los programas presupuestarios, en las
que se procura justamente establecer con claridad cómo contribuyen los objetivos
de un programa y sus componentes a los objetivos nacional, regionales y sectoriales,
a través de la alineación de los objetivos de los distintos niveles de la planeación –
programación y de la selección de indicadores que aporten elementos para
comprender mejor la realidad sobre la cual inciden los programas. Explicó que es
por ello que, en ocasiones parecía que los objetivos se duplicaban, cuando en
realidad concurrían.
Adelantó que la construcción del presupuesto 2008 con estas características,
permitirá actualizar y mejorar los indicadores que se presentaron en septiembre del
2007; ello se verá en el primer informe que entreguen a la Cámara como lo dispone
el Artículo 24 del Decreto del PEF; asimismo, se apreciará que las matrices
incorporaron también la perspectiva de género, como lo prevé el artículo 25; y las
metas de los programas sectoriales publicados a fines de 2007, deberán se ajustadas
en función de las adiciones y reducciones que hicieron los legisladores al
presupuesto. Añadió que la información anterior sería oportuna para la definición
del presupuesto 2009, cuyo proyecto enviará el Ejecutivo a la Cámara en el mes de
septiembre, previo a lo cual, el 1 de abril se habían enviado ya la relación de los
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 23
programas prioritarios y sus montos y en junio se entregarán su estructura
programática, la información de los programas especiales y una propuesta de
nuevos programas, así como el informe de avance físico y financiero de los
programas autorizados para 2008.
Adicionalmente, aclaró que el Ejecutivo federal no se ha planteado ninguna
evaluación que no sea externa, ni tampoco ser juez y parte y que para ello la
Secretaría de Hacienda, junto con la Secretaría de la Función Pública y en
ocasiones con el CONEVAL, habían definido un Programa Anual de Evaluación, con
siete tipos de evaluaciones que serían realizadas por instituciones nacionales e
internacionales y que para ello trabajan en equipo con las dependencias y
entidades paraestatales sectorizadas a través de sus instancias de coordinación
recientemente establecidas y los gobiernos locales que operan recursos federales,
con los que venían trabajando desde marzo para elaborar los indicadores y luego
definir las evaluaciones que se realizarán.
Mencionó que en esta Mesa se tendría la oportunidad de escuchar a los propios
evaluadores externos, entre ellos al Dr. Germán Vargas que había cuestionado los
resultados de las evaluaciones. Al respecto, reconoció que todo este proceso es
perfectible y reiteró la disposición del Ejecutivo Federal de trabajar en equipo
también con la Cámara de Diputados para definir qué tipo de evaluaciones hacer,
a qué políticas, a qué estrategias y a qué programas; incluso, con qué términos de
referencia. Ello, con el fin de construir los instrumentos metodológicos que permitan
tener una valoración objetiva, confiable y válida.
Concluyó su intervención con el ofrecimiento de asignar a las Comisiones Ordinarias,
a la Auditoría Superior de la Federación y a los Centros de Estudio, una clave de
usuario de los sistemas que contienen la información y evaluaciones que mencionó
en su exposición, sin menoscabo de que pudieran tener acceso a ellas por las
instancias de la Cámara y los medios públicos previstos en la ley.
Mtro. Javier González Gómez Director General de Eficiencia Administrativa y Buen Gobierno
Secretaría de la Función Pública.
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 24
Como lo anunciara, el Mtro. González Gómez hizo tres reflexiones concretas, en las
que dejó clara su postura de que el SED no agota las posibilidades evaluadoras de
los actores, ni de la Secretaría de la Función Pública, ni de la Auditoría Superior de la
Federación, ni de otros agentes externos:
En su primera reflexión estableció que la función evaluadora del Estado es un
concepto muy amplio, en donde intervienen diversos actores desde diferentes
conceptos, ópticas, funciones, entre ellos la Secretaría de la Función Pública,
particularmente para establecer el Sistema de Control y Evaluación de la Gestión
Pública, como se indica en la Fracc. 1ª del artículo 37 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal. Pero también la Secretaría de Hacienda, el
CONEVAL, el Instituto Nacional de Evaluación de la Educación, las propias
dependencias, la Cámara de Diputados y la Auditoría Superior de la Federación, de
manera que nadie tiene el monopolio de la evaluación.
Su segunda reflexión fue en el sentido de que existen otras evaluaciones igualmente
importantes que las del SED, pero que al no tener un impacto directo inmediato
sobre el presupuesto, no estaban dimensionadas en la Ley que regula al SED. Al igual
que otros ponentes de esta Mesa, no dejó de reconocer el avance que representa
este Sistema aún con las dificultades señaladas de sus indicadores, al articular la
planeación nacional con los programas presupuestarios, en un esquema en el que
la evaluación empieza con la planeación y al fomentar la eficiencia y eficacia
gubernamental y la calidad del gasto. No obstante, precisó que los objetivos de la
evaluación rebasan lo presupuestal y para ello, hizo referencia a la evaluación de la
gestión institucional, esto es, la evaluación de procesos y de las estructuras internas
de cada dependencia; la evaluación del clima organizacional; la evaluación del
control interno de las instituciones; la de los servidores públicos, sus competencias,
capacidades y habilidades; y la evaluación ciudadana de los servicios públicos en
donde se sitúa su percepción sobre las reglas de operación. Subrayó la necesidad
de que se establecieran conexiones claras entre estas evaluaciones.
Como tercer punto, consideró conveniente revisar las iniciativas que existen en torno
a la evaluación y hacer las reformas legales necesarias para que se generen los
equilibrios entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, que procuren la
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 25
complementariedad de enfoques y actores, definiendo con claridad los roles de
cada uno; y que permitan articular los distintos tipos de evaluación. En este sentido,
consideró que el Poder Legislativo podría centrarse en la fiscalización, en la
evaluación ex post, dado que no puede generar un aparato administrativo que
participe en el diseño, instrumentación y valoración de las políticas públicas porque
sería distraer la función de los representantes electos por voluntad popular.
Preguntas:
Se recibió un comentario, para destacar la ausencia en esta Mesa Redonda de las
organizaciones campesinas, lo que en opinión del quejoso habría sido importante,
dado que son ellas las que conocen de manera directa la forma en la que se
operan los programas que se dirigen al campo.
Una segunda pregunta fue dirigida al Dip. López Adame, sobre la responsabilidad
que tienen los evaluadores de los programas de reforestación, que convalidan la
siembra de millones de árboles, cuando en realidad lo que aumenta es la
degradación ambiental. Al respecto, el Dip. López Adame reconoció que al
momento no había reglas específicas sobre la responsabilidad en que pudieran
incurrir los evaluadores. Destacó que en el caso de Proárbol se habían autorizado
presupuestos muy generosos que no se reflejaban en los resultados obtenidos,
cuestionando los criterios con los que el Ejecutivo asigna el presupuesto, pues por
ejemplo, le retiraba apoyos a las áreas naturales protegidas cuya tasa de éxito ya
estaba probada y se los asignaba a un programa de reforestación cuya tasa de
éxito no había sido probada.
Para finalizar esta Mesa, la Diputada Susana Monreal recalcó que esta discusión no
podía acabar aquí y que más allá de cuestionar las bondades del presupuesto
basado en resultados, lo que estaba en juego en este momento era quién iba a
implementar este sistema. Al interior de la Cámara había una amplia coincidencia
en que ésta debería estar incidiendo en la elaboración de indicadores y
mecanismos de evaluación, con una amplia coincidencia en que fuesen
implementados por la Auditoría Superior de la Federación, propuesta que ella misma
había ya concretado en una iniciativa de ley que ya había presentado, en la que
consideraba, además, la participación de las comisiones ordinarias en la definición
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 26
de los mecanismos y criterios para definir los indicadores. La Diputada Monreal
comentó que se trata de establecer por ley, las facultades que tiene la Cámara en
materia de evaluación, pues si bien efectivamente el Ejecutivo Federal le hacía
llegar la información que había mencionado el Lic. Miranda, no había nada que
asegurara que incorporarían las observaciones de la Cámara.
Insistió en que la Secretaría de Hacienda no debería ser juez y parte ni tampoco
debería determinar cómo recortar el presupuesto. Reconoció que el Ejecutivo tiene
derecho a evaluarse, pero dado que la Ley establece que los resultados de esas
evaluaciones incidirán sobre el presupuesto, no pueden quedar concentradas en el
Poder Ejecutivo, concretamente en la Secretaría de Hacienda. Recordó que esta
postura ya había sido expuesta por la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública
con el aval de todas las Comisiones Ordinarias, sin que la Secretaría de Hacienda lo
hubiese tomado en cuenta y pese al ofrecimiento de colaboración que este día
había hecho el Lic. Miranda, se había mantenido en su totalidad el mismo
planteamiento que el Ejecutivo presentó a la Cámara respecto del SED.
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 27
Mesa 2. La rendición de cuentas en el marco del SED propuesto por el Ejecutivo y las responsabilidades de control y evaluación
del poder Legislativo.
Moderación a cargo del Lic. Bladimiro Hernández Díaz
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación
Objetivo
Analizar los alcances del SED para elevar la calidad del gasto rural y fortalecer la transparencia y garantizar la rendición de cuentas y el cumplimiento de las responsabilidades de control y evaluación que el poder Legislativo tiene ante sus representados. En una sana división de poderes, hay quien ejecuta el gasto y quien evalúa sus resultados y revisa sus cuentas; sin embargo, crece entre la sociedad civil la exigencia de una rendición de cuentas más directa y no sólo a través de sus representantes populares, dando pie a la pregunta de si la sociedad tiene el contrapeso necesario para llamar a cuentas al Ejecutivo.
Conferencias Magistrales
La calidad del gasto público rural. Dr. John Scott,
Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE
El Dr. Scott destacó la importancia de evaluar el gasto rural, no sólo por la magnitud
que éste había alcanzado en los últimos años, sino sobre todo porque no guardaba
relación con los resultados que se habían obtenido. Enunció los temas sobre los
cuales versaría su exposición: la relación entre la cantidad y la calidad del gasto,
dimensionando la primera en función de su costo de oportunidad fiscal; trataría de
demostrar que no hay un problema de magnitud. En segundo término, hablaría
sobre la división que se hace entre los programas productivos y los sociales; en tercer
lugar, abordaría el tema de la equidad entre las zonas urbanas y las rurales,
señalando que en el caso del gasto social ha habido una mejor focalización de los
recursos, no así en el caso del gasto productivo; por último, hablaría sobre la
importancia de transparentar el impacto de los recursos públicos para conocer
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 28
quién se beneficia de ellos. Mencionó que también era importante conocer si la
asignación privilegiaba los bienes privados o los bienes públicos, si bien en esta
ocasión no abordaría esta discusión.
A partir de la presentación de la evolución de diversos indicadores registrada
durante los últimos cinco lustros, el Dr. John Scott, mostró que los niveles de pobreza
en el medio rural apenas son similares a los que se tenían antes de la crisis de 1995 y
en el mejor de los casos se podría decir que los resultados de los propósitos de
reducción de esta problemática han sido más bien modestos; el ingreso
agropecuario representa hoy en día el 17% del ingreso rural, mientras que el
componente no agropecuario, las remesas, las transferencias públicas (Procampo y
Oportunidades) y las pensiones, han ido adquiriendo una importancia creciente; la
seguridad social en las zonas rurales es prácticamente nula: en una lista de 15 países
latinoamericanos México ocupa el lugar número 11 en cuanto al porcentaje de sus
adultos mayores en áreas rurales que cuentan con seguridad social, 4.8% vs. 5.1% de
Bolivia, 6.9% de Guatemala, 23% de Costa Rica y 92% de Brasil, entre otros, todo ello
se refleja en aspectos como la tasa de mortalidad infantil, que si bien ha disminuido,
sigue mostrando una diferencia de casi 30 veces entre el municipio más pobre y el
menos pobre.
El investigador concluyó que los resultados anteriores no se han debido a un
problema de magnitud de los recursos que se destinan al campo, los cuales se han
duplicado desde el año 2000 y actualmente se equiparan como porcentaje del PIB
a los que otorgan nuestros socios comerciales del TLCAN (Canadá y EEUU), si bien,
como se desprende de los indicadores socioeconómicos comentados, con un costo
de oportunidad sensiblemente más alto. Tales resultados tampoco se han debido al
sesgo urbano de los programas sociales, los cuales, en la última década, han
disminuido esa orientación.
Más aún, el Dr. Scott destacó la paradoja que se observa en los programas
agrícolas: “a mayor pobreza, menores apoyos”, lo que demuestró en términos
geográficos, utilizando los índices de marginalidad estatal calculados por CONAPO;
pero también por el nivel de propiedad de activos productivos, como la tierra; por
deciles de ingreso de la población beneficiaria y con base en las tipologías de
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 29
productores utilizadas por los propios programas. Entre las cifras que manejó, se
cuentan que el 10% de los productores con mayores tierras concentra el 80% del
programa Ingreso Objetivo, 60% de los subsidios energéticos e hídricos, 55% de
Desarrollo Rural y 45% de Procampo; el 75% de las transferencias, en realidad llega a
los productores medios y sólo el 25% del dinero llega al 75% de los productores.
De esta forma llegó a otras conclusiones importantes: “a excepción de Procampo,
los apoyos agrícolas aumentan la desigualdad rural y, dado su peso presupuestal en
relación a otras fuentes de ingreso, estos apoyos cancelan el impacto redistributivo
de los programas sociales y representan la determinante principal de la desigualdad
en el campo; más aún, dado el costo de oportunidad de los recursos públicos,
limitan el impacto del gasto fiscal en la disminución de la pobreza”.
El Dr. Scott se preguntó cómo se asignan los subsidios agrícolas y, en el mismo
sentido que ya había apuntado el Dr. Germán Vargas, señaló la desvinculación que
existe entre los programas productivos y los sociales, destacando la ausencia de
programas productivos dirigidos a apoyar a los productores pobres y de programas
sociales dirigidos a mejorar de manera permanente el ingreso de los trabajadores
pobres en edad productiva.
Para finalizar, el Dr. Scott hizo una serie de propuestas de política entre las que
destacan la necesidad de imprimir mayor integralidad y coordinación a las políticas
agrícolas y de desarrollo rural, incluso a nivel regional, pensando en oportunidades
de crecimiento con equidad, con una visión que trascienda la concepción de que
cualquier programa enfocado a la productividad no tiene qué preocuparse por la
parte distributiva y viceversa; que los apoyos sean diferenciados por tipo de
productor, reconociendo que hoy en día no existen programas productivos dirigidos
hacia estratos de productores pequeños, muchos de ellos con un alto potencial
productivo que no pueden desarrollar porque enfrentan restricciones crediticias,
tecnológicas, etc.; que los apoyos se condicionen al desarrollo productivo, no
necesariamente agropecuario, pero sin olvidar que no todos los programas
productivos tienen efectos positivos sobre la productividad, sino al contrario, como
es el caso de los apoyos a la comercialización y aún de Procampo, que no logró sus
propósitos de reconversión productiva; que se fomente el acceso a mercados y a
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 30
los bienes públicos, en lugar de que el gasto se concentre en los bienes privados o
en transferencias; que se amplíe la oferta institucional y que se incentive la
organización y auto-selección, esto es, la capacidad de demanda de los
beneficiarios para decidir qué tipo de apoyos necesitan; y que se fortalezcan los
sistemas de información de los programas, particularmente sobre sus beneficiarios y
contextos locales, lo que coadyuvará a la focalización de los programas y a su
monitoreo y evaluación.
El futuro de la fiscalización y la rendición de cuentas en México. Dr. John Ackerman,
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Para empezar, el Dr. Ackerman situó su exposición en tres apartados: el primero,
para hacer un diagnóstico actual en materia de fiscalización; el segundo, para
hablar de las nuevas corrientes y retos; y el tercero para dilucidar quién debe hacer
esta fiscalización: el Poder Legislativo, un nuevo organismo autónomo o los que ya
existen, bajo un esquema reestructurado.
En cuanto al diagnóstico señaló que el federalismo había llevado a que se tuviese
una gran diversidad de cuentas públicas que hace difícil la fiscalización del gasto.
Este problema podría ser superado con la homologación contable prevista en la
reciente reforma constitucional, aún pendiente de publicar. Sin embargo, lo que
está pendiente es un Sistema Nacional de Fiscalización, Rendición de Cuentas y
Transparencia.
Mencionó como otro problema, la falta de autonomía, ya que a pesar de la
diversidad de instituciones que a nivel federal se hacen cargo del tema, como la
Auditoría Superior de la Federación, la Secretaría de la Función Pública, el Instituto
Federal de Acceso a la Información, la Procuraduría General de la República, todos
ellos están subordinados políticamente; incluso, si bien la Auditoría Superior de la
Federación cuenta con una autonomía técnica importante, depende de la Cámara
de Diputados. De esta forma, en México no hay espacios independientes y
autónomos para la fiscalización y vigilancia del gasto público. Comentó que
mientras tanto, a nivel internacional ha habido una “ola” importante de creación de
organismos autónomos en los últimos 10 ó 15 años que ha permitido avanzar más en
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 31
el combate a la corrupción. Ejemplificó con Chile, donde el contralor es un cuarto
poder, con carácter vitalicio y con amplias facultades de castigo y sanción. Sin
embargo, afirmó no estar totalmente convencido de que en México se deba crear
un órgano autónomo, ya que ninguna de las instituciones es autónoma del juego
político.
Un tercer problema, de acuerdo con el Dr. Ackerman, es el de la capacidad y las
facultades de las instituciones fiscalizadoras y observadoras del gasto público.
Destacó los casos de controversia constitucional en los que la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha atado de manos a la Auditoría Superior de la Federación,
sobre todo en lo que respecta a la intención de fiscalizar al Poder Judicial,
particularmente en materia de servicio profesional de los magistrados de la Corte,
limitando al auditor a las revisiones contables e impidiéndole realizar auditorías de
desempeño. Consideró una vergüenza internacional las limitaciones que el propio
Congreso tiene para realizar la fiscalización directa, aún para obtener la información
que está en manos del poder Ejecutivo Federal.
Como cuarto problema mencionó la descoordinación, duplicidad y poca
información entre las instituciones que fiscalizan y evalúan, señalando que se pierde
mucho por la falta de sinergias. Por ejemplo las auditorias de la Secretaría de la
Función Pública y las de la Auditoría Superior de la Federación no cuentan con una
misma estrategia de revisión del gasto público.
En su opinión es necesario pasar del modelo burocrático, a un modelo más abierto y
dinámico, de rendición de cuentas con base en resultados, aunque estableció que
debería tenerse cuidado, dado que la tarea de fiscalización no sólo requiere
grandes capacidades técnicas y de análisis, sino también capacidades políticas,
entendidas como pluralidad y debate público. También es necesario rebasar las
declaraciones para lograr la vinculación íntima entre las auditorias, la fiscalización y
la sociedad civil, como en Argentina ó Colombia, donde el auditor trabaja con
grupos sociales y comunitarios para la elaboración de las auditorías, en donde la
participación de estos últimos es muy importante en el seguimiento que hay que dar
a las mismas. Sentenció que México es el país de la simulación y la impunidad, en
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 32
donde la solventación se cubre de mil maneras y muy pocas veces se llega a la
sanción y la denuncia penal.
Finalmente, hizo las siguientes propuestas: Repensar todo el proceso de fiscalización
como una actividad pública en donde la sanción y la sociedad civil estén presentes;
hacer de la evaluación del desempeño, la base y la columna vertebral de la
fiscalización, para poder llegar a la realidad del impacto y del diseño de los
programas y las políticas públicas; fortalecer a la Auditoría Superior de la
Federación, pero sin extraerla del Poder Legislativo; por último, aclaró que, no
obstante las experiencias de otros países, no consideraba que la creación de un
organismo autónomo fuera lo más adecuado para México, sino que el Poder
Legislativo debería ser el centro articulador de un nuevo Sistema de Fiscalización
Nacional.
Expositores:
MVZ Renato Olvera Nevárez. Director General Adjunto de Planeación y Evaluación,
SAGARPA
La exposición del doctor Renato Olvera estuvo dividida en tres fases. En la primera
hizo un relato de su propia experiencia y aprendizaje en el proceso de evaluación
iniciado por la SAGARPA en 1998 con el Programa Alianza para el Campo, tres años
antes de que fuera un requerimiento del Legislativo; en una segunda comentó las
ventajas y desventajas del modelo de evaluación que se siguió hasta el año 2006; y
finalmente, habló sobre la viabilidad del Sistema de Evaluación del Desempeño
como instrumento de la gestión para mejorar el gasto público en la Secretaría.
Sobre el proceso de aprendizaje, mencionó que iniciaron evaluaciones internas para
verificar el cumplimiento de la normatividad y de las metas físicas y financieras del
Programa Alianza para el Campo; también se tomaban en cuenta las opiniones de
los productores, lo cual era muy fácil, pues en general, los beneficiarios siempre
están de acuerdo con el programa. En 2001, cuando las evaluaciones se hicieron
obligatorias, el proceso se formalizó y se empezó la evaluación de impacto, pero
eran demasiados programas, de manera que se entregaban a la Cámara de
Diputados 30 evaluaciones nacionales y 400 de programas estatales; para 2002,
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 33
privilegiaron la calidad y redujeron la cantidad: sólo se entregaron 9 informes
nacionales y 87 estatales.
Consideró un error evaluar impactos “año con año”, por lo que, puesto que ya se
tenía información valiosa sobre el programa, desde ese año se empezaron a medir
los llamados impactos “maduros”, evaluando a un 20% de los beneficiarios de dos
años previos y 80% de nuevos beneficiarios. Otra innovación de ese año fue la
incorporación de actividades de capacitación, a distancia y presencial en los
Comités Técnicos de Evaluación Estatal, a fin de crear una cultura de la evaluación
que no existía y en la que se fue aprendiendo entre pruebas y errores; así mismo, se
organizó el Acompañamiento a la Gestión, esto es, que a partir de los resultados de
la evaluación se acudía a los estados con problemas para ofrecerles un menú de
apoyos, incluyendo estudios, a fin de que pudieran mejorar su gestión; ese año
también se adicionó el Análisis de Políticas Públicas.
De 2003 a 2006, la evaluaciones que ya se venían haciendo partieron de los temas
críticos y relevantes encontrados en las evaluaciones anteriores, involucrando a los
responsables de los programas, tanto en los estados como en las oficinas centrales,
pero ahora con un enfoque distinto, esto es, dejando que ellos y no la instancia
evaluadora propusiera lo que debería hacerse, de manera que se fortaleció la
retroalimentación. En las evaluaciones de impactos maduros se cambió la relación
50% - 50% y se mantuvo el acompañamiento a la gestión, destacando la
incorporación del Sistema de Calificación de Solicitudes que ya ha sido aceptado
por el estado de Sonora. Mencionó también que se había diseñado un sistema de
seguimiento de las recomendaciones de las evaluaciones que,
desafortunadamente, no había prosperado como quisieran, lo que atribuye a la
falta de incentivos.
Luego de este recuento, el doctor Olvera procedió a enunciar las principales
ventajas y desventajas del esquema de evaluación que siguieron durante ocho
años. Respecto a las ventajas, mencionó el interés de los responsables en la
definición de los términos de referencia y en la discusión de los informes de
evaluación; destacó la integralidad con la que se hacía la evaluación, focalizando
la atención en los temas principales, pero siempre con dos ejes de análisis
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 34
claramente definidos, la gestión y los impactos; otra virtud era que la evaluación se
concebía en un horizonte de mediano plazo, lo que contribuía a desarrollar
estrategias de evaluación e instrumentos metodológicos y, sobre todo, capital
humano especializado; las evaluaciones estatales, a su vez, permitían identificar
áreas de oportunidad específicas, sin menoscabo de contar con términos de
referencia y los criterios de evaluación homogéneos que han permitido hacer
comparaciones nacionales.
En cuanto a las desventajas y en algunos casos más bien obstáculos del modelo
anterior, mencionó la disposición de evaluar impactos cada año, lo cual no es
recomendable y añadió las dificultades que enfrentaron y que aún se tienen, para
identificar metas e indicadores para medir el desempeño; mencionó que, en
general, los responsables a nivel estatal y aún a nivel central, no se apropiaron de la
evaluación para hacer de ella una herramienta para la toma de decisiones, cuando
el 90% de los problemas detectados en las evaluaciones radicaban en los procesos;
ese problema se agravaba porque los evaluados, que además estaban sujetos a
fuertes controles administrativos, se sentían auditados, porque no tenían incentivos
más allá de los personales y porque los coordinadores estatales de evaluación eran
cambiados con frecuencia, perdiéndose la curva de aprendizaje. Agregó que el
clientelismo de las empresas evaluadoras y la “rutina” en la que cayeron habían
impedido profundizar más en los temas de interés de los estados.
El doctor Olvera hizo un ejercicio similar para el Sistema de Evaluación del
Desempeño. Entre las ventajas mencionadas figura la homogeneidad de las
evaluaciones entre dependencias; su vinculación al proceso administrativo basado
en resultados; la coordinación del proceso por un solo organismo y un área externa
a las operativas pero a la vez el mayor involucramiento de estas últimas, al tener que
elaborar y dar seguimiento a sus matrices de indicadores; su horizonte de mediano
plazo; su orientación a la transparencia y rendición de cuentas.
Sin embargo, encuentró también una serie de desventajas que resumió como sigue:
la evaluación de consistencia y resultados se encuadra en un sistema binario; se
hace bajo un enfoque social y no productivo; se diseñó desde una visión centralista,
sin considerar los programas de operación descentralizada; se implementa de
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 35
manera abrupta y con tiempos muy cortos cuando la curva de aprendizaje tomará
más tiempo; hay indefinición en los roles de cada una de las instancias involucradas
en el proceso.
Dos de sus comentarios sobre las desventajas del SED fueron similares a los realizados
por los legisladores y otros ponentes que lo precedieron: por una parte el relativo al
enfoque poco participativo con el que se hace esta evaluación, dando la impresión
de que la evaluación se hace a pesar del evaluado y no con él, corre en paralelo a
la crítica de unilateralidad con la que la Secretaría de Hacienda determinó el SED; el
otro comentario fue sobre la falta de autonomía del organismo que coordina la
evaluación, lo que coincide con los señalamientos vertidos en cuanto a la falta de
competencia del CONEVAL.
Para finalizar, señaló que el reordenamiento de subsidios que la SAGARPA realizó
este año, tomó en cuenta los resultados de las evaluaciones externas de los
programas, mencionando entre ellos la dispersión de recursos, la duplicidad intra e
interinstitucional, la falta de sinergias y complementariedad entre los programas, la
escasa priorización de las inversiones y la desconexión entre la planeación nacional
y la estatal. De hecho, mencionó el doctor Olvera que a lo largo de los 11 años de
vida de Alianza, se habían gastado 131 mil millones de pesos, sin que se tuviera claro
en dónde estaban, si se habían gastado bien o no, ni qué impactos habían tenido.
En este sentido, espera que la reordenación realizada, como parte de la Gestión
basada en Resultados, ayude a mejorar la toma de decisiones y la efectividad de la
acción pública, así como a hacer más eficiente la asignación de los recursos. Sin
embargo, destacó que el principal reto es el de la coordinación, para lo cual se
requiere construir alianzas estratégicas entre los actores clave.
Dra. Gloria Rubio Soto. Directora General de Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales,
SEDESOL
La doctora Gloria Rubio intituló su presentación como “La rendición de cuentas en el
marco del SED y las responsabilidades de control y evaluación del poder Legislativo”,
que abordó en tres apartados: el primero, para recordar por qué la evaluación y
monitoreo son consideradas como algo positivo y de qué manera contribuyen a un
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JUNIO DE 2008 36
buen gobierno; el segundo, para exponer las alternativas de diseño institucional que
ofrece la experiencia internacional para realizar la evaluación y monitoreo y el
tercero, para hacer algunas reflexiones sobre los alcances del SED.
Para empezar, puntualizó que la evaluación y monitoreo no son un fin en sí mismo,
sino que su valor radica en el uso de la información que generan para ayudar a
mejorar el desempeño del gobierno, entre los cuales destacó su apoyo para la
formulación de políticas, para la presupuestación y la planeación nacional; para el
diseño y análisis de políticas y programas; para mejorar la gestión y la administración
de actividades y para incentivar la transparencia y rendición de cuentas a distintos
niveles del gobierno hacia la ciudadanía, del Ejecutivo hacia el Legislativo, o hacia
las entidades globalizadoras y otras Secretarías del Ejecutivo. En este sentido,
comentó que resultaba válido que los actores la utilizaran para fines distintos, como
es el caso del Legislativo y del Ejecutivo.
Presentó una tabla para mostrar que ocho países (Argentina, Chile, Costa Rica,
Colombia, Uruguay, Australia, Estados Unidos y Canadá) cuentan con sistemas de
evaluación que usaban para los mismos fines que había expuesto; en el caso de
Argentina, a través de tres sistemas y en el de Chile, de dos. Señaló que en todos
estos casos, los sistemas se basan en un diseño institucional que busca asegurar la
relevancia y la credibilidad de la información que producen, a fin de que ésta sea
usada para la toma de decisiones. Mencionó que para ello era necesario que los
usuarios se involucraran en la definición de lo que debería ser evaluado pero a la
vez, mantener un nivel sustantivo de independencia entre quienes evalúan y
quienes operan los programas, aspecto éste último que reconoció, estaba presente
en la relación que mantenía la Secretaría de la Función Pública en su calidad de
globalizadora, con el resto de las Secretarías y en la pretensión del Congreso con
respecto al Ejecutivo.
Hizo notar que en los ocho países de referencia, la unidad coordinadora es una
institución del Ejecutivo Federal que le reporta a otra que es la responsable del
presupuesto y sólo en Costa Rica la Contraloría General participa en la preparación
de la agenda de evaluación y monitoreo y en Estados Unidos, Canadá y Australia, la
oficina de presupuesto que tiene su sistema de evaluación y desempeño, convive
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 37
con un sistema de auditoría y rendición de cuentas del Legislativo. En Argentina no
hay coordinación entre las tres dependencias que llevan los sistemas de información
de avances físico – financieros, de programas sociales ni de la gestión pública; lo
contrario de Chile, que es uno de los casos exitosos del SED y donde sus dos sistemas
de evaluación y monitoreo tienen muy buena coordinación. Colombia, Costa Rica y
Uruguay, cuentan con un solo sistema a cargo de oficinas de planeación.
Señaló que la constante es que a mayor control de esta unidad para asegurar la
estandarización e imparcialidad del proceso (Chile, Estados Unidos, Canadá y
Australia primera generación), más documentado se encuentra el uso de la
información; por el contrario, en los países donde el control de la unidad
controladora es débil (Argentina y Australia, segunda generación), la prioridad se
centra en el sentido de receptividad y pertenencia del sistema, por parte de los
evaluados, esto es, más que quien coordine, lo que importa es el uso de la
información.
En la última parte de su exposición, la doctora Rubio reflexionó en que el marco
lógico en el marco del SED, ha permitido reducir el número de indicadores, a
aquéllos que son relevantes dados los objetivos del programa, mismos que ha
ayudado a clarificar, además de ayudar en la coordinación institucional y en la
alineación de los criterios para la medición del desempeño que se mandata en
distintos preceptos legales. Incluyó en los beneficios del SED, su aportación para
propiciar un círculo virtuoso de planeación y evaluación y promover una cultura de
orientación a resultados y no al uso de los recursos por sí mismos; además, al
generarse un lenguaje común en la administración pública, los resultados podían ser
presentados sobre una misma base, lo que contribuiría a la transparencia.
Coincidió con el Dr. Arellano en que el SED es un proceso largo: en Australia llevan
20 años, en EEUU 14; además, advirtió que no es mágico, sino gradual, por lo que se
debiera ser constantes e impulsar lo bueno del SED, corrigiendo las deficiencias de
los indicadores que se mencionaron esta mañana; recomendó tener paciencia en
este proceso, e impulsar una agenda de información que garantice la calidad de
los indicadores; y poner en el centro que las evaluaciones buscan dar evidencias
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 38
sobre cuáles son las mejores políticas públicas, para conformarse como una base
objetiva de la planeación y presupuestación.
Dr. Gonzalo Hernández Licona. Secretario Ejecutivo,
CONEVAL
La ponencia del Dr. Gonzalo Hernández Licona, llevó por nombre “Evaluar para
mejorar el desempeño de la política social,” aunque finalmente desembocó en la
forma en la que los sistemas de evaluación y monitoreo, concretamente el SED,
ofrecen información sistemática, veraz y transparente, plasmada en indicadores
concretos que permitan tomar las mejores decisiones presupuestales.
Para empezar, el doctor Hernández Licona mencionó que no había una fórmula
única para conformar cualquier tipo de presupuesto, desde el personal, pero menos
el público. Estableció que en un escenario de recursos escasos y donde el avance
democrático promueve una participación social creciente de ciudadanos que
actúan como accionistas mayoritarios del presupuesto, lo único cierto era la
complejidad para conformarlo, lo que a su vez implicaba la necesidad de constituir
o fortalecer un sistema de evaluación y monitoreo que promoviera la transparencia,
la rendición de cuentas y los resultados y que asegurara su incorporación a los
procesos de planeación y presupuestarios.
Señaló que un sistema de evaluación como el Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED), tiene dos herramientas para su implementación, los indicadores y
las evaluaciones y que la suma de ellos puede dar una visión del desempeño de las
políticas y programas públicos. En cuanto a los primeros, reconoció que tenemos
demasiados, pero no de buena calidad, para lo cual deberían no sólo mostrar los
resultados sino también facilitar la toma de decisiones, porque no permiten saber si
se está o no resolviendo el problema. Ejemplificó con un programa de capacitación
que tiene como fin que la gente consiga trabajo, más allá de la gente que obtenga
becas o se inscriba en cursos. En este sentido, le dio la razón a los diputados que lo
precedieron y mencionó que el CONEVAL ha hecho ya una alianza con la Auditoría
Superior de la Federación, a través del Auditor del Desempeño, con lo que esperan
lograr más presión sobre las áreas del Ejecutivo Federal que se encuentren en esa
circunstancia, destacando la utilidad de la matriz de indicadores del marco lógico
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 39
para determinar si las acciones emprendidas se orientan al cumplimiento de los
fines.
En cuanto a las evaluaciones, estableció que el SED ofrecerá un reporte anual
resumido en unas 8 cuartillas, en las que, de manera similar a las auditorías de
desempeño que hace la Auditoría Superior de la Federación, se establecerán los
resultados que tuvo el programa que se evalúa en función de sus objetivos,
cobertura, metas físicas y presupuestarias, además de una o dos recomendaciones.
De esta forma, se pretende que el SED contribuya a mejorar el desempeño global
de la política pública, aclarando que el paso hacia la asignación del presupuesto
no es automático, toda vez que antes habría que pasar por el proceso de mejora
del desempeño del programa, lo que incluso, en algunos casos, podría implicar que
se requiere elevar el presupuesto de alguno que no haya dado resultados
satisfactorios.
Para finalizar, destacó que el CONEVAL fue aprobado por los propios diputados y
que, no obstante contar con sólo dos años, había cumplido con el objetivo de
evaluación que la Cámara consideró, con facultades para evaluar la política
pública y no sólo los resultados de cada programa instrumentado por distintas
secretarías, lo que daba una idea de lo que se puede hacer en materia de
evaluación; además, destacó la independencia con la que hacía su trabajo, al
estar conformado por investigadores electos por la Comisión Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social, aspecto que debería de tomarse en
cuenta cuando se discute el rol del Ejecutivo o del Legislativo en la evaluación.
Dip. Carlos Ernesto Navarro López. Presidente de la Comisión de Desarrollo Rural
El Diputado Carlos Navarro López, Presidente de la Comisión de Desarrollo Rural hizo
del conocimiento de los asistentes que la aplicación despolitizada, ejercicio
oportuno, transparencia y evaluación, del gasto público en el medio rural, era
justamente uno de los reclamos que las organizaciones campesinas, ciudadanas y
sindicales habían manifestado en una Mesa de Dialogo con la Cámara de
Diputados que paralelamente estaba teniendo lugar.
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 40
Agregó que ésta es una demanda reiterada año tras año, por organizaciones de
productores sociales y privadas, independientemente de sus condiciones
económicas y preferencias políticas y que cada año se reclama a las siete
comisiones ordinarias del campo un presupuesto multianual y creciente para el
Programa Especial Concurrente, a fin de mitigar la pobreza, la desigualdad y la
migración. Sin embargo, en esta ocasión, las organizaciones campesinas que
participaban en la Mesa de Diálogo, opinaron que no tenía sentido aumentar el
presupuesto si al final éste no se ejercía como lo autorizaba la Cámara de
Diputados, por lo que plantearon que era mejor revisar cuáles programas benefician
o no a los productores y evitar la duplicidad de programas y dependencias.
Mencionó que cada año era lo mismo: el Ejecutivo propone un presupuesto a la
baja, los diputados lo elevan y después viene un problema para el ejercicio de los
recursos, sin que quienes tenían a su cargo los programas se dieran cuenta de que
mientras más recursos se presupuestaban para el campo, más grande era la
frustración de quienes debían recibirlos, de tal suerte que en lugares como Oaxaca
no sólo daba pena adornarse con presupuestos grandes como el del último año,
que aumentó de 176 a 204 mil millones de pesos, pero increíbles por inoperantes en
la realidad.
Por ello, el primer problema a resolver es qué se hace con los recursos y por qué hay
esa gran dificultad y complejidad de las reglas de operación de los programas para
acceder a ellos. Respecto al uso de los recursos, señaló los continuos subejercicios
del presupuesto rural y la falta de respuesta a las explicaciones requeridas al
Ejecutivo. En 2006, con la llamada “reserva precautoria” de 4 mil millones de pesos;
en 2007, por 11 mil 440 millones de pesos, pese al compromiso del titular de la
SAGARPA de operar al menos el 99% del presupuesto aprobado. Ejemplificó que en
ese año no se habían aplicado los recursos aprobados para los productores de
agave y con respecto al subejercicio por 2,400 millones de pesos en el caso de
Procampo, destacó la falta de claridad en la responsabilidad de las instancias que
intervienen en el programa: la Secretaría de Hacienda, la SAGARPA y los gobiernos
de los estados.
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 41
Manifestó su insatisfacción y la de quienes tienen que aprobar el presupuesto, por el
hecho de que por más que se discuta, como ahora, sobre temas de evaluación,
programas e indicadores, no se avance mayormente en la resolución de los
problemas y que los resultados que nos mostró el Dr. John Scott del CIDE, en los que
se aprecia que el 10% de los productores del país se quedan con la mayor parte de
los recursos, sean sólo materia para los distintos foros que organiza la Cámara, siendo
en gran medida responsabilidad de ésta por no asumir una posición más enérgica
sobre la orientación del presupuesto.
Por lo anterior, propuso que la Cámara no se circunscriba a fiscalizar o controlar el
gasto público, sino que participe en el diseño institucional de planes y programas, así
como en la evaluación del impacto real de los programas en el medio rural y que el
Centro de Estudios para el Desarrollo Rural y la Soberanía Alimentaria tenga más
facultades para evaluar cómo se aplica el presupuesto rural.
Preguntas:
El Lic. Bladimiro Hernández, moderador de la mesa turnó a los ponentes las
preguntas que fueron recibidas, mismas que fueron respondidas en el mismo orden
de su intervención, por lo que cedió la palabra al Dr. John Scott, quien dio respuesta
a tres de ellas. La primera, de manera afirmativa sobre la correlación que existe
entre grupos de interés y la concentración de los subsidios, ya que en un escenario
en el que éstos representan alrededor del 30% del PIB sectorial los intereses
económicos son muy importantes; añadió a estos problemas de captura de
recursos, problemas de diseño y de implementación de los programas. En la
segunda, sobre cómo mejorar la calidad del gasto, coincidió con el Dr. Hernádez
Licona en que era necesario como primer paso, un monitoreo y evaluación, pero
sobre todo, la transparencia del uso de los recursos, ya que difícilmente se podría
insistir en aplicar recursos en programas que todos saben que no tienen impacto. La
tercera pregunta, sobre cómo coordinar los programas y dependencias, implica
contar con un sistema de información unificado, que incluya un padrón único de
productores.
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 42
Las siguientes preguntas fueron respondidas por el Dr. John Ackerman, quien
coincidió con el seguimiento que la Auditoría Superior de la Federación da a las
auditorías de desempeño, si bien insistió en que esta área de la Auditoría debería ser
reforzada, en su estructura interna y en sus facultades para exigir el cumplimiento de
sus recomendaciones. También fue cuestionado sobre las implicaciones jurídicas o
normativas de crear un organismo autónomo de fiscalización, a lo que respondió
que consideraba más conveniente dotar al Poder Legislativo de amplias y plenas
facultades en este terreno, en tanto que éste es la institución por excelencia para
coordinar los esfuerzos de evaluación externa, de la misma manera que la
evaluación interna es coordinada por la Secretaría de la Función Pública; al
respecto, hizo notar que en todos los casos presentados por la Dra. Rubio, el SED
estaba a cargo del Ejecutivo Federal.
El tercer bloque de preguntas estuvo a cargo de la Dra. Gloria Rubio, quien aceptó
que en América Latina no había habido mucha participación del Poder Legislativo
en materia de evaluación, razón por la cual en su exposición había ejemplificado
con los casos de Canadá, Australia y el Reino Unido; a la pregunta de si consideraba
viable que en México hubiese una ley de evaluación y monitoreo de la gestión
pública, respondió también de manera afirmativa, si bien estableció que ésta
debería estar vinculada a la planeación y a la presupuestación y, en general, a la
mejora continua que no se limita a la fiscalización, entendida ésta como
penalización y que, pese a sus altos costos de operación, tiene lugar por la escasa
credibilidad de un poder sobre el otro.
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JUNIO DE 2008 43
Mesa 3. Situación actual de la evaluación de los programas públicos rurales y reformas legales e institucionales requeridas
Moderación a cargo del Dr. Germán Vargas Larios.
Investigador de la UAM - Iztapalapa
Objetivo
Analizar el proceso de evaluación de programas del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable implementado por el Ejecutivo Federal y obtener propuestas por parte de los evaluadores que permitan reformar los marcos legales y crear los mecanismos institucionales que hagan posible el control parlamentario y redunden en un mejor desempeño e impacto de la acción pública en áreas rurales.
Conferencias Magistrales
Reflexiones y propuestas a partir de las auditorías del desempeño Mtro. Miguel Ángel Phinder Villalón
Director de Auditoría de Desempeño al Desarrollo Económico, Auditoría Superior de la Federación
El Lic. Miguel Ángel Phinder dividió su exposición en cuatro secciones: el marco legal
de las auditorías de desempeño, sus conceptos y criterios de aplicación, la
experiencia que la Auditoría Superior de la Federación (ASF) ha tenido en este tipo
de auditorías y algunas reflexiones en torno a las políticas públicas del sector rural.
Respecto al marco legal, señaló que la ASF sólo podía actuar en términos de lo que
le está estrictamente permitido en la Constitución y la Ley de Fiscalización Superior
de la Cuenta Pública, para determinar el desempeño, eficiencia, eficacia y
economía en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores
aprobados en el presupuesto, por lo cual había desarrollado un marco
metodológico propio teniendo en cuenta que según la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, ésta debe conducir sus actividades a manera que
se logren los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y los Programas
Sectoriales, sobre los cuales debe rendir cuentas y evaluar sus resultados, conforme
al artículo 26 constitucional y la Ley de Planeación y, en el caso de las paraestatales,
con base en la Ley Federal de Entidades Paraestatales y su reglamento; además,
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 44
que los artículos 79 y 134 constitucional disponen que los recursos públicos deben
administrarse con eficiencia, eficacia, economía, impacto socioeconómico y
honradez para lograr los objetivos a los que fueron destinados.
Mencionó de manera particular, que la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento precisan que los programas y
presupuestos de las dependencias y entidades deben ser evaluados con base en el
Sistema de Evaluación del Desempeño, el SED, cuyos indicadores estratégicos y de
gestión permiten determinar el impacto económico y social de los programas de
gobierno, soportar la toma de decisiones en materia de presupuesto y mejorar la
gestión de los programas con base en la información de su desempeño.
Manifestó que es bajo este marco normativo que la ASF realiza las evaluaciones de
desempeño, entendidas como la evaluación del grado y forma de cumplimiento de
los objetivos y metas de un ente, con el propósito de promover gestiones públicas
eficaces, responsables, honradas y productivas; fomentar la rendición de cuentas
transparente y oportuna; impulsar la adopción de las mejores prácticas
gubernamentales; reforzar la actitud responsable de los servidores públicos; y medir
la percepción de los ciudadanos sobre los bienes y servicios que reciben del
gobierno. En este sentido, los aspectos que se valoran son la eficacia, eficiencia,
economía, calidad del bien o servicio, competencia de los actores, satisfacción del
ciudadano, para lo cual se revisan los procesos de la acción pública, sus costos, la
competencia de los actores para llevarla a cabo en función de la normatividad,
facultades y capacidad institucional.
El Lic. Phinder continuó su exposición señalando que se habían practicado 18
auditorías de desempeño a programas de la SAGARPA y de la Reforma Agraria en
las revisiones de las Cuentas Públicas de los años 2000 a 2006, en temas relativos a la
producción agrícola, pecuaria y pesquera, de comercialización, de infraestructura
hidroagrícola, programas de soporte, regularización de la propiedad rural y
proyectos productivos.
En primera instancia hizo un esbozo del contexto económico en el que se diseñó la
política sectorial desde principios de los ochenta, fundamentado en una menor
intervención del estado y en una mayor apertura externa, hizo referencia a los
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 45
objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2000 – 2006, así como a los considerados
en el programa sectorial de la SAGARPA.
Entre otros, ejemplificó con una evaluación de desempeño practicada a FIRCO en
el año 2000, que había llevado a modificar su decreto de creación, ya que la
Auditoría determinó que lejos de cumplir con su objeto social de aportar garantías
para compartir el riesgo crediticio, había operado tres programas, el de Empleo
Temporal, Contingencias Climatológicas y Obras con Maquinaria Propia. De manera
similar, las auditorías practicadas a la Secretaría de la Reforma Agraria habían
determinado que ésta debía fortalecer su esquema de evaluación y definir
indicadores estratégicos. En términos generales, señaló que los principales hallazgos
de las revisiones practicadas eran los siguientes:
• Deficiencias importantes en la planeación;
• Objetivos demasiado genéricos y ambiciosos, imposibles de medir;
• Problemas de focalización;
• Discrecionalidad en la aplicación de los programas;
• Retraso en la entrega de los apoyos e incluso, falta de definición de la temporalidad de los programas;
• Retraso en la entrega de finiquitos por parte de los gobiernos estatales que operan programas federalizados como el de Alianza para el Campo;
• Falta de indicadores para evaluar;
Para finalizar, presentó algunas reflexiones en materia de políticas públicas del sector
rural:
• De diseño: no hay congruencia entre los objetivos estratégicos de los
programas y los del Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Sectorial; los
cambios frecuentes en las estructuras programáticas limitan los análisis en una
perspectiva de mediano plazo; se confunden los indicadores de gestión con
los estratégicos; los objetivos deben ser consistentes con el presupuesto
asignado; se requiere precisar la población objetivo para poder evaluar la
cobertura de los programas.
• De operación: se requiere mayor vigilancia sobre el cumplimiento de los
plazos de entrega de los apoyos y reforzar la coordinación con los estados
para cumplir con la anualidad en la rendición de cuentas.
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 46
• De evaluación: falta de información, particularmente por la carencia del
Censo Agropecuario y diferencias metodológicas en las evaluaciones
externas practicadas de un año a otro, lo que dificulta las comparaciones.
Por lo anterior, concluyó diciendo que la implementación del Sistema de Evaluación
del Desempeño representa un paso trascendental para la evaluación de las
políticas públicas del Sector Rural.
Reflexiones y propuestas a partir de las evaluaciones externas. Dr. Jorge Andres Raygoza Echegaray, Profesor Universidad Iberoamericana
A partir de su experiencia sobre la evaluación externa de programas sociales, el Dr.
Jorge Andrés Raygoza hizo diversas reflexiones que agrupó en tres ejes: para definir
qué se busca con las evaluaciones; para conocer qué tipo de evaluaciones se
realizan actualmente; y por último, para proponer cómo tener un mejor marco
evaluatorio.
En el primer apartado destacó que la evaluación era necesaria para conocer si los
programas están bien diseñados o si tienen algún impacto sobre el nivel de vida de
la población y si es preciso modificar su diseño o su operación o bien, eliminarlos.
Señaló que muchas veces, con el cambio de las administraciones se eliminan
programas sin mayores elementos, sólo por consideraciones políticas; a veces se
anuncian nuevos programas cuando sólo se les cambia de nombre a los vigentes;
otra veces se generan programas sin saber si realmente tendrán los impactos que se
buscan. De hecho, mencionó que éste último era el caso, ya que pese a que los
lineamientos de evaluación vigentes establecían que los programas tenían que
contar con una evaluación de diseño, ésta se había hecho ya que los programas
estaban en marcha.
Reconoció que no siempre se trata de consideraciones políticas, sino de la carencia
de una política social de Estado porque no se sabe qué es lo que se busca o cómo
se puede lograr; porque se tiene una política social dispersa, con objetivos múltiples
o bien, donde muchos programas no necesariamente coordinados entre sí, se
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 47
orientan a un objetivo similar o complementario, como es el caso de Oportunidades,
IMSS – Oportunidades, Diconsa o los programas de construcción de escuelas.
En referencia a los tipos de evaluación que se practican, se remitió a una de las
láminas de su presentación en la que mostró al menos cuatro: de consistencia y
resultados; de pertinencia y alcance de los indicadores; de procesos, para
determinar su eficiencia y eficacia; y de impacto. Asimismo, estableció una segunda
clasificación, en función de si utilizan estimaciones numéricas o sólo califican el
programa. Mencionó que existe una amplia gama de metodologías, sin embargo,
recalcó que toda evaluación debería responder a cuatro preguntas fundamentales:
¿el programa es la mejor forma de brindar los beneficios que se buscan a la
población?, ¿el programa está operando de manera eficiente o no? ¿Realmente
está teniendo el resultado que se busca? Y ¿realmente está llegando a la población
objetivo?
Una buena evaluación de impacto, por ejemplo, debería de permitir conocer cuál
era la situación antes del programa y cómo quedó después. Sin embargo, habría
que cuidarse de tres tipos de problemas que persisten en la actualidad, el primero,
la falta de recursos para atender a toda la población elegible; el segundo, cuando
por sesgos políticos o por falta de correspondencia entre el diagnóstico y la
población objetivo, se atiende a gente que no es elegible (error de tipo I); y el
tercero, cuando por un problema de selección o de focalización no acorde con la
problemática, o aún, porque las reglas de operación no definen claramente a quién
va dirigido el programa, no se atiende a población que sí lo requiere (error de tipo II).
En aras de conocer el impacto, muchos evaluadores se limitan a preguntar al
beneficiario cuál es su percepción del programa, pero no puede ser considerada
como una medida objetiva. En este caso es el propio gobierno federal el que
debería definir a quién quiere atender, en dónde, cuál es el impacto que busca y en
qué plazo. Porque muchas veces se pide al evaluador que él mismo determine
cuáles son los objetivos a evaluar y seleccione los indicadores.
Además, identificó cuatro problemas básicos de las evaluaciones actuales: la
multiplicidad de metodologías que se usan para evaluar un mismo programa que
impide que los resultados sean comparables; muchas veces los evaluadores no
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 48
revisan críticamente las evaluaciones anteriores; la carencia de metas sobre las
localidades o población potencial a cubrir; y la ausencia de sanciones para los
funcionarios que violen las reglas de operación.
El Dr, Raygoza hizo varias propuestas para mejorar las evaluaciones, aunque advirtió
que ninguna herramienta de evaluación es ideal para todas las posibles
circunstancias; que una buena evaluación requiere que el evaluador conozca el
programa desde su inicio y en su operación, además habría que recordar que varias
herramientas son complementarias y no antagónicas, de manera que el aplicar la
Matriz de Marco Lógico no excluye el uso de otras técnicas:
• Evaluaciones de Diseño: considera que deben hacerse antes de que el
programa se ponga en marcha y que sólo haya una evaluación, pues en la
actualidad se hacen hasta seis para un mismo programa con el consecuente
desperdicio de recursos;
• Evaluaciones de Consistencia y Resultados: deben ser periódicas, pero con
una sola metodología aprobada previamente, que puede ser la de Marco
Lógico y con indicadores claramente identificados para darles seguimiento.
• Evaluaciones de Impacto; se debe tener claro qué impacto se busca; qué
metodología se aplicará; qué indicadores se verificarán cada cierto tiempo,
considerando períodos multianuales que permitan observar los cambios que
se buscan con cada programa: se debe contar con un grupo de control.
Asimismo, consideró conveniente que se estableciera un “calendario de
evaluación”, en un primer año, realizar la evaluación de diseño; luego la evaluación
de los cambios propuestos; en un tercero, la de impacto, cuidando que ésta se
haga antes de haber cubierto la población objetivo, para tener un grupo de control.
Al final, las evaluaciones deberían desaparecer, ya que pasado un tiempo se
tendría que saber si el programa funciona o no y qué cambios son o no viables. En su
lugar, y siempre y cuando no se hicieran modificaciones recurrentes a las reglas de
operación, habría que dar seguimiento a los indicadores.
Congruente con su planteamiento, el Dr. Raygoza consideró necesario que se
hicieran los siguientes cambios legislativos para favorecer el proceso de evaluación:
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 49
• Que se diseñe un Reglamento que especifique indicadores de gestión que
permitan conocer si los servicios que se ofrecen son de calidad homogénea
para todas las localidades en las que opera el programa y a lo largo del
tiempo y que especifique responsabilidades específicas de los “actores”;
• Que se establezca un calendario de evaluación para cada programa, que
contemple los distintos tipos de evaluación mencionados pero que también
considere un reporte preliminar en marzo del año posterior al evaluado, para
cubrir todo el ejercicio de gasto, incluyendo las Adefas (actualmente se
entrega en septiembre, con corte a junio del año evaluado);
• Que en todo programa social se establezca una estimación sobre el período
de maduración, necesario para observar el impacto esperado;
• Requerir al Ejecutivo Federal que establezca con claridad las características y
ubicación de la población objetivo de los programas federales;
• Que se establezcan sanciones específicas (por daño patrimonial) para
quienes desvíen recursos a personas o localidades no elegibles;
• Promover la creación de un “Coneval” que evalúe el desempeño y de un
Sistema de Monitoreo e Información, autónomo e independiente del Ejecutivo
(como el IFE), que además permita confirmar si las evaluaciones cumplen o
no con los requerimientos establecidos. Abundó que en muchos países en los
que estos sistemas dependen del Ejecutivo, los funcionarios que operan los
programas evaluados que están en falta no corren peligro, sino el director del
órgano evaluador;
• Abrir la competencia a todo tipo de evaluadores, no sólo a las instituciones
académicas públicas;
• Establecer la obligación de que los operadores de los programas informen al
Congreso y al CONEVAL sobre los medios de recolección o verificación de
información, así como todos los pormenores de las encuestas pertinentes a la
evaluación, incluyendo los nombres de las encuestadoras; y
• Establecer un procedimiento claro para definir la pertinencia y en su caso
incorporación de los cambios que sugieran los evaluadores.
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 50
Expositores:
Dr. Alfredo González Cambero. Director Técnico Nacional de la FAO y
Responsable de la evaluación del Programa Alianza para el Campo
E Dr. González manifestó su interés en compartir los aprendizajes adquiridos a lo largo
de los diez años en los que la FAO ha venido evaluando el Programa Alianza para el
Campo, aún antes de que fuesen obligatorias, a fin de que otros no tengan que
empezar a recorrer el mismo camino y repitan sus errores. Antes de ello hizo algunas
reflexiones: por una parte, que este programa concluyó como tal en 2007; que de
1996 a 2006 se habían “invertido” en él recursos por 131 mil millones de pesos (a
precios de 2006), que difícilmente se apreciaban, pues si se hubiese dado un millón
por productor, habría 131 mil millonarios en el sector rural.
El programa es de diseño nacional, pero de operación descentralizada; mencionó
que cada sector contribuiría con un tercio de la inversión; sin embargo, la
participación de los estados había ido descendiendo hasta llegar a un 17%, en tanto
que el 42% había sido inversión federal y 17% estatal. Aún con este porcentaje, la
federalización de los recursos hizo necesario que las evaluaciones no fuesen sólo
nacionales, sino también estatales, lo que involucró tanto a funcionarios de la
SAGARPA, como a los Comités Técnicos Estatales de Evaluación (CTEE), responsables
de éstas últimas, y la FAO de la nacional, aunque brindando el soporte necesario a
los CTEE.
Uno de los resultados de estas evaluaciones fue la compactación de los programas
agrícolas, los ganaderos y las actividades no agropecuarias (desarrollo rural),
aunque se manejó un total de 7 subprogramas, no todos de inversión en bienes
privados, sino también públicos, como el de sanidades. De hecho, una de las
pretensiones era detonar la inversión privada al fomentarla a la par que la pública,
pero no se dio este efecto multiplicador.
Entre las lecciones aprendidas destacó las siguientes:
- La evaluación externa no debe entenderse como una auditoría, para no
generar resistencias e impedir el enfoque de asesoría y retroalimentación de
los programas.
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 51
- La evaluación debe caracterizarse por su externalidad, independencia,
credibilidad y utilidad para la gestión del Programa, por lo que sus
recomendaciones deben ser pertinentes y viables. En cuanto a la
independencia, señaló que la FAO sentía cierta inmunidad por su calidad de
organismo internacional, pero reconoció que no era una condición
generalizada para todos los evaluadores.
- La evaluación debe hacerse en diálogo con los responsables de los
programas evaluados para que los resultados sirvan para retroalimentar su
trabajo y construir una cultura de la evaluación, pero no a pesar ni tampoco
en contubernio con ellos.
- Es necesario focalizar la evaluación con indicadores pertinentes que midan el
logro de los objetivos estratégicos nacionales del programa, lo que aunque
obvio, resulta complejo en un escenario en el que cada entidad federativa
define sus propios objetivos y su población objetivo, en función de sus
problemáticas particulares.
- La evaluación requiere de un conjunto de capacidades institucionales cuyo
desarrollo es muy heterogéneo a lo largo del país. En este sentido, cuestionó
la utilidad de las 100 preguntas que elaboró el CONEVAL, puesto que al ser
inamovibles dificultan que los evaluadores se apropien del proceso. En su
opinión los tiempos para instrumentar el presupuesto basado en resultados son
muy cortos y puede quedarse sólo en las formas.
- La evaluación del programa debe incorporarse desde el diseño del mismo
para la definición de indicadores que después permitan evaluar el impacto.
Recogió la propuesta del Dr. Raygosa respecto a la necesidad de que la
evaluación del diseño de un programa se realice antes de que se ponga en
marcha, pero aún más, sentenció que antes de evaluarlo habría que cumplir
con la fase de su diseño.
- Es necesario revalorizar la importancia de la evaluación de la gestión a la par
que la evaluación de impactos, ya que la forma en la que se instrumente es
determinante para sus resultados.
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- La evaluación externa debe ser realizada por un área independiente de las
áreas operativas, cuya autoridad sea reconocida por estas últimas.
- Una última lección aprendida fue que la evaluación anual de impactos era
excesiva, ya que no daba tiempo para poder observar el impacto esperado
de la acción pública.
Concluyó señalando que en su opinión, la presupuestación basada en resultados
constituía un avance, entre otras cosas, porque establecía la evaluación como
parte del diseño de los programas; establecía indicadores de desempeño y aún de
gestión, además de las metas; focalizaba la evaluación; destacaba la evaluación
de procesos, permitía una modalidad participativa de la evaluación y establecía
una mejor periodicidad de la evaluación del programa. Sin embargo, comentó que
hacía falta definir cómo operaría en el caso de los programas de operación
descentralizada. Al respecto, mencionó que a partir de un convenio de
colaboración técnica con la SAGARPA, la FAO ya estaba trabajando en este
aspecto, por convicción, que era lo más importante, pero que ayudaría mucho si ya
estuviese normado.
Mtro. Ernesto Cervera Gómez. Grupo de Economistas y Asociados
El Maestro Ernesto Cervera comentó que durante los últimos seis años, GEA había
evaluado varios programas del sector rural, Procampo, AGROASEMEX y FIRA, de los
cuales también habían obtenido diversos aprendizajes que compartiría con los
asistentes, aunque tratando de no ser repetitivo.
- No hay coordinación entre las distintas instituciones que atienden al sector rural
en materia crediticia. Los criterios para ejercer su presupuesto son radicalmente
diferentes, aun cuando se dirijan a la misma población objetivo. El único espacio
en el que se pueden encontrar criterios unificados es el de los programas que
combaten a la pobreza.
- El sector agropecuario no cuenta con una tipología de productores que le
permita medir el impacto de las acciones de gobierno, como sí ocurre en el caso
de la población en situación de pobreza, en donde a pesar de que fue un
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
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proceso largo y complejo, se alcanzaron definiciones precisas sobre los niveles de
pobreza y se ha construido un padrón estratificado de beneficiarios. Esta
tipología deberá ser de carácter universal, para que sea útil no sólo al evaluador,
sino también a quien diseña y ejecuta los programas, en tanto que es necesario
saber en dónde tienen mayores impactos los recursos públicos. En este sentido
difirió un tanto con lo expuesto por el Dr. Alfredo González, pues aunque
entiende que es necesario reconocer las particularidades de cada entidad
federativa, también se requiere tener un rasero nacional de carácter
generalizado. Coincidió con el Mtro. Phinder en la urgencia de contar ya con el
nuevo Censo Agropecuario que actualice las cifras de 1991, ya que podrá
aportar elementos para construir la tipología que requiere el sector.
- Hay una carencia absoluta de información sobre los padrones de beneficiarios
de los programas agropecuarios. En este aspecto compartió la propuesta del Dr.
Raygoza sobre la necesidad de encontrar un grupo piloto de beneficiarios y un
grupo de control para contrastar los resultados, pero destacó que, en su
experiencia ello resulta muy complicado; es más, asegura que no existe un grupo
de control en el país, ya que quien no recibe un subsidio recibe otro y conocer
esta situación resulta más complejo por la ausencia de los padrones de
beneficiarios que permita identificarlos, más aún porque las dependencias no
comparten entre sí los padrones que van armando.
- Los propios funcionarios que solicitan que se realicen las evaluaciones de
impacto, confunden muchas veces sus resultados con señalamientos sobre su
capacidad de gestión, aspecto que GEA no evalúa, a diferencia de la labor de
la FAO referida por el Dr. González. Por ello, consideró que se requieren procesos
de capacitación en materia de evaluación para los funcionarios y aún para los
legisladores, aspecto por el cual este foro resultaba importante. En su opinión, las
metodologías de evaluación también deberían ser universales para permitir
comparar las evaluaciones, particularmente cuando se realizan periódicamente
a un mismo programa; con ello se darían mayores elementos para saber en
dónde es más productivo asignar los subsidios.
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 54
- Los programas “temporales” de subsidios, acaban siendo permanentes. Se
requiere invertir en una metodología para determinar hasta cuándo ya es
suficiente continuar aplicando un programa.
- Los tiempos determinados para las evaluaciones no se ajustan a los ciclos
agrícolas y pecuarios. Se requiere que la Cámara de Diputados tenga cierta
flexibilidad para ajustar los períodos a evaluar en función de la realidad.
En suma, señaló que, al contar con una misma tipología de productores, tener la
misma información sobre los padrones de beneficiarios y contar con una base
conceptual homogénea sobre el proceso de evaluación, será más fácil que los
legisladores, ejecutores de los programas y los evaluadores, realicen su trabajo de
manera coordinada. Reconoció que, aunque falta mucho por hacer, se está
avanzando en el camino correcto.
M.C. Juan Manuel Peña Garza. Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro
El Dr. Peña Garza, hizo una exposición sobre el contexto en el cual surgieron las
evaluaciones externas en México, explicando que forman parte de una serie de
reformas en la administración pública que no son privativas de nuestro país y que
están dirigidas a hacer más eficiente el uso de los recursos públicos y a favorecer la
rendición de cuentas. De esta forma, los gobiernos se ven obligados a mejorar la
focalización de sus intervenciones y a conocer sus procesos, resultados e impactos,
a fin de facilitar la toma de decisiones.
Como evaluador del Programa Alianza para el Campo desde 1997, él y otros
investigadores que participaron en este proceso, habían encontrado desde
entonces una serie de elementos que ya han vertido varios de los ponentes que lo
precedieron: se requería contar con una tipología de productores, con un padrón
de beneficiarios e identificar quiénes reciben apoyos, de qué tipo y de qué
programas; además estuvo de acuerdo en que actualmente era muy difícil
encontrar productores que no hubiesen recibido ningún apoyo.
En ese primer ejercicio, la SAGARPA, a través del INCA – Rural, había convocado a
las universidades de los estados y a organizaciones civiles, a aplicar una prueba
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piloto, pero sin definir una misma metodología. Luego de un período en el que la
coordinación de la evaluación fue compartida por el INCA, el COLPOS y la FAO, de
acuerdo con el destino de los recursos, la FAO asumió la coordinación general en
2000, definiéndose desde entonces una misma metodología, lo que se vio reforzado
con la obligatoriedad de la evaluación de los programas federales sujetos a Reglas
de Operación, establecida a partir del ejercicio 2001 en el Decreto de Presupuesto
de Egresos de la Federación.
Destacó que se habían realizado avances importantes, pero denunció que aún
subsistían varios problemas, como el hecho de que, como lo mencionaba el Dr.
González Cambero, el programa de Alianza que opera desde 1996 y que desde
entonces estaba siendo evaluado, no lo había sido propiamente; además, cuando
se decidió que se hicieran las evaluaciones, no se dijo cómo ni tampoco se
asignaron recursos; algo muy grave fue el hecho de que el Coordinador Técnico de
las Evaluaciones Externas dependiera del Delegado de la SAGARPA y del Secretario
de Fomento Agropecuario del gobierno del Estado, lo que muchas veces resulta en
imposiciones de la entidad evaluadora o en imposiciones de criterios de evaluación.
Señaló que el caso de las evaluaciones de los Programas de Desarrollo Regional
Sustentable (PRODERS), que también nacieron en 1996 con la creación de la
SEMARNAT, había sido distinto, pues aunque inicialmente también se había
convenido con una agencia internacional (Department for International
Development, DFID), con una metodología sólida, desde el año 2000 se había
contratado a un nuevo evaluador que utiliza otra metodología cuyos resultados no
son comparables.
Consideró que efectivamente hay múltiples metodologías bajo las cuales podemos
tratar de acercarnos para tener una comprensión de qué tanto estamos
efectivamente impactando en un problema, pero lo primordial es precisar el
objetivo que el programa va a atender. En el caso del PRODERS, por ejemplo, el
DFID seleccionó comunidades piloto y más todavía, se utilizaron los enfoques
cualitativos y cuantitativos, basados en talleres participativos y hasta en la matriz de
contabilidad social, se contemplaba el costo-beneficio social para incorporar
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además las externalidades ambientales y darles un costo, lo que era una innovación
en la política pública de México.
Insistió en la necesidad de garantizar la independencia del evaluador y consideró
que la periodicidad de las evaluaciones tiene que ser definida de acuerdo con las
características propias de cada programa y del tipo de evaluación. En las de
impacto, hacerlas anualmente, puede ser excesivo, pero también habría que revisar
la de gestión.
Dr. Jorge Mario Soto Romero. Evaluador externo de Programas Sociales
El Dr. Mario Soto Romero, quien ha sido evaluador de programas como
Oportunidades, de la estrategia integral y asistencia social alimentaria del DIF, la
estrategia de Microrregiones de Sedesol, los Programas de Abasto y Adquisición de
Leche y el Programa de Tortilla, aclaró que aunque actualmente funge como
Director General de Planeación y Evaluación de la Secretaría de Economía, asistía a
esta Mesa Redonda en calidad de evaluador externo y no como funcionario
público.
Para él, hemos transitado de una crisis de información sobre la eficacia, eficiencia,
resultados e impacto de los programas públicos, que hizo imperante recurrir a las
evaluaciones externas, a una crisis de utilización de las evaluaciones, en donde éstas
inciden escasamente sobre el diseño y la operación de los programas y donde han
surgido una serie de dinámicas entre los actores, que inhiben su aprovechamiento.
Señaló que con el fin de ayudar a impulsar reformas que ayuden a fortalecer el
papel del Congreso en la evaluación, se centraría en los problemas en los que se
manifiesta esta crisis de utilización de las evaluaciones, sin decir que son los únicos
aspectos que existen y tampoco que prevalecen en todos los casos, pero que
podría dar al menos cuatro ejemplos relevantes de cada uno.
Agrupó en cuatro categorías los problemas en los que se manifiesta la actual crisis
que atraviesan las evaluaciones: Utilidad, Actores, Usos y Forma en la que son
utilizadas. Enseguida explicó cada una de estas categorías:
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
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El primer caso se da cuando las evaluaciones no son útiles para los usos a los que
están destinadas, ya sea porque no cumplen con los estándares de viabilidad,
suficiencia, propiedad, exactitud y por lo tanto no son confiables para tomar
decisiones en función de ellas; y también porque el mercado de la evaluación es,
desafortunadamente, muy malo todavía, porque hay malos oferentes de los
servicios de evaluación, malos demandantes en las áreas técnicas de las
dependencias que definen los términos de referencia que muchas veces piden
cosas imposibles de hacer o irrelevantes de saber y malas reglas para la
contratación de las evaluaciones en donde el mercado se acota a las instituciones
públicas y si lo que se privilegia es precio, lo que se subestima es la calidad. Todo lo
anterior redunda en malos trabajos.
El problema de los actores se refiere a que quienes las usan no son los que deben
hacerlo y a que los que sí debieran hacerlo, no las usan. Señaló que las evaluaciones
están a disposición de un amplio espectro de agentes, gubernamentales y no
gubernamentales, pero son poco utilizadas por los actores gubernamentales en los
niveles de toma de decisiones y en cuanto al Congreso, se quedan sólo en un mero
cumplimiento. Fuera del gobierno, las utilizan fundamentalmente los académicos,
ocasionalmente los medios y muy poco el resto, entre los que se encuentran la
sociedad civil y los propios beneficiarios. Mencionó que a lo largo de los ocho años
que tiene como evaluador, en contadas ocasiones se ha reunido con quien
verdaderamente puede decidir, por lo que puede asegurar que las más de las
veces los que toman decisiones ignoran los problemas que se encuentran en las
evaluaciones.
Respecto al problema en los usos que se da a las evaluaciones, considera que
muchas veces no son los que deben dárseles. Mencionó que generalmente se
reconoce que las evaluaciones deben servir para juzgar los logros de los programas
en materia de política pública; aportar elementos para mejorar los programas en sus
procesos, selección de beneficiarios y reglas de operación; conocer mejor los
problemas y sus soluciones; apoyar la planeación y promover presupuestos más
racionales. Sin embargo, con frecuencia se usan para promover o para demeritar la
imagen de los programas y de los servidores públicos, con fines políticos o para
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JUNIO DE 2008 58
favorecer intereses particulares o de grupo, lo cual sirve muy poco para mejorar la
gestión pública y generalmente ocurre lo contrario.
El cuarto problema ocurre cuando las evaluaciones no son utilizadas de forma
neutra u objetiva, sino de manera sesgada y hasta polarizada por intereses
personales, cuestiones de jerarquía o de negociación política, donde importa más
quién lo diga que lo que diga. No desconoce que esto sucede en todas partes,
incluso en el Congreso de los Estados Unidos, pero no por ello está de acuerdo.
Además, destacó que se requiere de capacidades técnicas y espacios de reflexión
política, que son escasos y no están institucionalizados, a fin de evitar errores en el
análisis e interpretación de los resultados y recomendaciones que podrían derivar en
implicaciones y acciones concretas sobre un determinado programa, por lo que
muchas veces se opta por desaprovechar los resultados o por no decidir.
Considera que los problemas anteriores han generado inercias perversas entre los
evaluadores y los evaluados, acaban por llevar al hartazgo a estos últimos e inhiben
su colaboración y la discusión de los resultados, con poca incidencia sobre la
operación y diseño de los programas.
A manera de conclusión, enumeró una serie de propuestas de reforma, algunas de
las cuales implicarían cambios legales pero que en su mayoría podrían
instrumentarse con simples cambios en los reglamentos, reglas de operación e
incluso con simples compromisos creíbles entre los actores relevantes, sobre todo al
seno del gobierno.
La primera propuesta para atacar los problemas de la utilidad y de las formas, es
apoyar la formación y el desarrollo de investigadores académicos y consultores, por
un lado, así como de equipos técnicos tanto en las dependencias, como en el
Congreso.
En segundo término, mejorar los procesos técnicos y administrativos para la
selección de los evaluadores externos.
Tercero, establecer mecanismos regulatorios e incentivos positivos para promover
que los actores gubernamentales usen las evaluaciones.
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 59
Cuarto, difundir los resultados de manera propositiva, hacia diversos públicos que
puedan aportar ideas y propuestas valiosas.
Quinto, que los actores asuman una actitud mucho más abierta, crítica y positiva,
que permita tratar a las evaluaciones de manera distinta a las auditorias, a fin de
lograr la colaboración de los evaluados.
Por último, señaló que es fundamental establecer espacios de discusión técnica y
política de políticas públicas al seno de las dependencias, así como entre éstas y el
Congreso, a fin de avanzar en agendas para dar un uso apropiado a las
evaluaciones. Reconoció que desafortunadamente estos espacios son muy escasos,
pero creía que se podían crear, que los legisladores tenían las facultades para
hacerlo y por eso le daba mucho gusto haber venido aquí, pues quería pensar que
éste era el inicio para crear estos espacios.
Dr. José María Salas Universidad Autónoma de Chapingo
El Dr. Salas hizo una amplia exposición sobre los requerimientos de una buena
Gobernanza, entre los que señaló la necesidad de que el proceso de diseño y
formulación de las políticas fuese abierto y transparente y de que hubiese un
mecanismo efectivo de rendición de cuentas; asimismo, sin omitir que la principal
responsabilidad en la elaboración de las políticas públicas recaía en el Ejecutivo, dio
diversos elementos para sustentar que el Legislativo no debería limitarse a evaluar las
políticas sino que debería de tener un papel central en este proceso, a fin de evitar
enfoques estrictamente tecnocráticos. Mencionó que para ello era necesario que
los cuerpos legislativos se especializaran en los diversos temas, de acuerdo con sus
Comisiones y que cubrieran una serie de características que también mencionó.
Expuesto lo anterior, el Dr. Salas entró de lleno al tema de la evaluación, empezando
por la forma de institucionalizar este proceso, a la utilidad de la evaluación para la
elaboración de presupuestos, y a los obstáculos y condiciones que se han
presentado para construir un Sistema de Evaluación de Desempeño en México, así
como en las debilidades que seguramente habrá de presentar este Sistema, debido
a la forma en la que se está llevando a cabo.
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 60
Señaló que en cuanto a la institucionalización, la experiencia internacional nos dice
que casi siempre son los responsables del presupuesto los que adquieren la
responsabilidad de evaluar los programas y que en la mayoría de los países se
privilegian las autoevaluaciones y sólo en pocos programas que realmente resultan
estratégicos o de magnitudes realmente relevantes se hacen evaluaciones externas.
El problema que teníamos que resolver era si las evaluaciones eran o no útiles para
ese proceso de presupuestación, respecto a lo cual él consideraba que lo serían
siempre y cuando hubiese una decisión política para ello, en el sentido de vincular
sus resultados a las asignaciones presupuestales, lo que hoy no hay en México;
también era necesario que los resultados de las evaluaciones estuviesen vinculados
a un mecanismo de incentivos para quienes administraran bien los programas, lo
que actualmente es indistinto; finalmente, como parte del mercado político, las
evaluaciones deberían permitir dar respuesta a una sociedad que cada vez exige
mayor eficacia y eficiencia en el uso de los recursos públicos.
Independientemente de lo anterior, la decisión de instalar un SED ya estaba
tomada, pero no sin una serie de obstáculos. Primero, indicadores de gestión que se
generaron en el diseño de los programas de las dependencias, son indicadores de
gestión tradicionales, esto es, se quedaron en el proceso de insumos (inputs); un
segundo problema es que hay ambigüedad de objetivos, como lo comentaron en
la mañana; falta de coordinación entre actores; hay resistencia y desconfianza
entre los que administran los programas; los objetivos y políticas que se definieron son
irrelevantes, de manera que la influencia de los resultados en los procesos de
decisión y de asignación de recursos será débil.
Se preguntó cuáles serían entonces las condiciones para la implementación del SED,
a lo que respondió que se necesitaba apoyo político y directivo, que al parecer
existe; un marco normativo que establezca responsabilidades y competencias, lo
que tiene grandes vacíos; el desarrollo de la capacidad y planeación y seguimiento
de gestores; capacidad de presupuestación y evaluación de resultados; y una masa
crítica de directivos y funcionarios con capacidad para gestionar por resultados,
apoyados por una red de especialistas externos que complementen sus
conocimientos en campos específicos de las políticas a evaluar, lo que tampoco
existe.
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 61
Sintetizó varios aspectos que podrían debilitar al SED, entre los que mencionó los
siguientes: una debilidad conceptual y calidad del producto final que, sobre todo,
se refleja en indicadores deficientes y no relevantes; las razones institucionales para
llevarlo a cabo, así como las fallas en la implementación, carencia de recursos para
su desarrollo y para las tareas de seguimiento y evaluación, como se registra hoy en
las instituciones; así como un nivel de formulación de indicadores demasiado
detallado o agregado, lo que también es una realidad; por último, es la forma en la
que se presenten los resultados, lo que debiera expresarse en productos (outcomes)
y no en insumos (inputs), como seguramente se hará, ya que así están construidos
muchos de los indicadores.
Para finalizar, realizó una serie de propuestas, entre las que destacan las siguientes:
• Se requiere de la más absoluta transparencia en la información que se genere, lo
cual es parte del pleno ejercicio de la democracia.
• La misión y objetivos estratégicos, y muchos de los elementos operacionales,
deben ser objeto de debate público con los ciudadanos y sus organizaciones.
• Diseñar buenos programas, pasando por identificar el problema, estudiar las
causas y efectos, plantear los fines y medios, contar con un diagnóstico
actualizado de la situación actual en el área de influencia; determinación del
déficit; analizar las alternativas del proyecto, señalando cuál fue seleccionada y
por qué; identificar costos y beneficios estimados para el proyecto (identificados
y valorados); evaluar la iniciativa y contar con el presupuesto para su ejecución.
• Definir la metodología de evaluación desde la concepción del Programa. La
base de un buen SED son las evaluaciones realizadas a las políticas y los
programas.
• Considerar el periodo para la construcción de la línea de base antes de iniciar la
operación del programa.
• Garantizar la disponibilidad de información necesaria para identificar la
población potencial y objetivo; de tratamiento y testigo.
• Internalizar los montos presupuestales adecuados para llevar a cabo la
evaluación (entre 1 y 5 por ciento de los recursos del programa).
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
JUNIO DE 2008 62
• Definir un procedimiento transparente para la asignación de evaluaciones.
• Garantizar una actuación coherente y responsable de los beneficiarios a través
de una condicionalidad efectiva.
• Evaluar socialmente el Programa con indicadores adecuados de beneficio-costo
social.
• Medir los costos del programa con relación a usos alternativos de los mismos
fondos en otros programas (costo/beneficio –efectividad).
• Involucrar a los administradores del programa en la evaluación.
• Generar las recomendaciones más adecuadas.
• Disponer de bases de datos de los programas evaluados.
• Hacer obligatorio el seguimiento a las recomendaciones, con lo que se obliga a
los responsables del Programa a involucrarse en la evaluación.
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CLAUSURA
El Diputado Ramón Barajas López, Secretario del Comité del CEDRSSA clausuró el
evento agradeciendo a los conferencistas y a los asistentes por su participación en
este evento y manifestó su compromiso personal de atender las propuestas
presentadas por protagonistas importantes que contribuyen en la evaluación de las
políticas públicas que se aplican en las zonas rurales como los ahí presentes y a
hacerlas del conocimiento de los diputados que integran el Comité del Centro,
asegurándoles que habrían de darles resultados en lo que resta de la Legislatura.
Comentó que, por una parte, el fortalecimiento de la evaluación de la gestión
pública era una condición para el avance de la democracia; que la aprobación
del presupuesto no bastaba para asegurar que se ejerciera y aplicara de manera
apropiada, como había sucedido con el prespuesto para el campo en 2008 que, si
bien había alcanzado un nivel histórico de 204 mil millones de pesos, no se tenía la
certeza de que las dependencias fuesen a ejercerlo ni tampoco de que llegaran a
los programas para los que fueron etiquetados o a las zonas rurales que realmente
los necesitan.
En particular, se refirió al obstáculo que significa el tener que atender alrededor de
900 leyes, reglas y normas para acceder a los recursos; peor cuando se trata de
operar programas de diseño central que, muchas veces no respondían a las
necesidades y potencialidades locales, por lo que es necesario impulsar las
facultades de los estados y los municipios en la orientación del gasto público
federal.
Reiteró que él y los diputados que tienen que ver con el campo, reconocían la
deuda que se tiene con las poblaciones rurales que viven en extrema pobreza y que
a veces los gobiernos utilizan para fines políticos y mencionó entre los problemas más
urgentes que aquejan al campo, no siempre reconocidos por el Gobierno Federal,
son la falta de financiamiento; la incertidumbre en las políticas públicas; la
insuficiencia y mal diseño de los programas; la reducción en número de beneficiarios
de los programas públicos, como el de Alianza para el Campo; la concentración de
los apoyos entre algunos beneficiarios y las prácticas especulativas de varios
El Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales
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comercializadores; los retrasos en la entrega de apoyos, su concentración en unos
cuantos beneficiarios y, mientras tanto, los altos subsidios que ofrecen a sus
agricultores países como Estados Unidos, que ponen en desventaja a los productores
nacionales que desde enero tienen que competir sin ninguna protección con este
país y con Canadá.
Por ello, evaluar las políticas públicas rurales era una condición para orientar cada
peso que los Diputados aprueben, con toda precisión para atender las demandas
de los productores. Declaró clausurados los trabajos de la Mesa Redonda sobre el
Papel del Congreso en la Evaluación de las Políticas Públicas Rurales, a las siete con
diez minutos de la noche del día 2 de abril de 2008. En este sentido, celebraba que
se tuviera este tipo de reuniones y agradeció nuevamente por la oportunidad de
estar en esta reunión.
Finalizó su intervención con una convocatoria abierta a los participantes para que
este esfuerzo no quedara nada más en una mesa de trabajo y los exhortó a que
continuaran evaluando las políticas públicas rurales, como profesionales, como
ciudadanos civiles, y como diputados federales, para que los recursos públicos
vayan realmente a las zonas rurales.