Relaciones Internacionales y geopolítica

Relaciones Internacionales y geopolítica

1


3

RELACIONES INTERNACIONALES Y GEOPOLÍTICA

Conflicto, vulnerabilidad y oportunidad

Centro de Estudios Estratégicos

Edición ……………….

Universidad de las Fuerzas Armadas ESPE

4

RELACIONES INTERNACIONALES Y GEOPOLÍTICA

María Dolores Algora Weber, Oswaldo Jarrín Román, Oscar Montero, Gustavo Giler, Estefanía Pérez López,

Diego Pérez Enríquez, Camilo Zambrano.

ISBN: 978-9978-301-91-3

Todos los derechos reservados

Revisión de pares académicos:

Héctor Rodolfo Flores

Héctor Luis Saint-Pierre

Aprobado por la Comisión Editorial de la Universidad de las Fuerzas Armadas ESPE

Coronel Ramiro Pazmiño. Presidente

Edición: David Andrade Aguirre

[email protected]

Diseño: Oscar Murillo

El contenido, uso de fotografías, gráficos, cuadros, tablas y referencias es de exclusiva responsabilidad del autor.


www.espe.edu.ec

Sangolquí, Ecuador.

Primera edición, diciembre de 2016


5

ÍNDICE

PRESENTACIÓN………………………………………………….………..….…............................7

PRINCIPALES ACTORES EN EL ESCENARIO GEOPOLÍTICO DE ORIENTE PRÓXIMO Y ORIENTE MEDIO

María Dolores Algora Weber……………………………………….……..........................………..11

NARCOTRÁFICO, FACTOR GEOPOLÍTICO DE AMENAZA A LOS ESTADOS

Oswaldo Jarrín Román………………………………………………….….........................….……31

INTEGRACIÓN MARXISTA, INTEGRACIÓN NEOLIBERAL. ¿MODELOS PARA AMÉRICA LATINA?

Oscar Montero ………………………….....................................................................................61

LA EFECTIVIDAD DE LAS POLÍTICAS SOCIALES EN EL REGIONALISMO POST HEGEMÓNICO EN AMÉRICA DEL SUR: LA AGENDA DE SALUD EN UNASUR

Gustavo Giler………………………………………….………………………...….........................79

DECISIONES ESTRATÉGICAS DE LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE DEFENSA DE ECUADOR FRENTE A LA CONFLICTIVIDAD GLOBAL

Diego Pérez Enríquez.……………………………….………………….........................………....97

MIGRACIÓN, CONTROL Y CIUDADANÍA UNIVERSAL EN ECUADOR

Estefanía Pérez López...………………………….…………………………...............................117

VINCULACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS: LA NEGOCIACIÓN Y LA RESISTENCIA CIVIL COMO COMPLEMENTOS Y NO OPUESTOS

Camilo Zambrano……………………………….…….…………………….................................141


6


7

PRESENTACIÓN

Los acelerados eventos que afectan sin descanso a la esfera internacional han expuesto la vulnerabilidad de sistemas y variables estructurales sobre las cuales se han asentado las diversas dinámicas que convergen en las Relaciones Internacionales. Hoy por hoy, se observa, de forma simultánea, la coexistencia y reinvención de unas relaciones de poder entretejidas entre actores tradicionales y no tradicionales, prácticas viejas y fenómenos nuevos, además de una reconfiguración de riesgos y amenazas que ya han jugado a favor de alterar la estabilidad en el ambiente geoestratégico mundial.

Este universo cambiante se mantiene como el espacio de confluencia entre contrastes y matices marcados. De una parte, deja ver el ahínco del hombre en construir e innovar formas de vida y operación a través de la tecnología, como uno de los más poderosos recursos de la industria, pero, también, como una de las variables nucleares del poder nacional. A la vez, en medio de un conglomerado de naciones luchando por alcanzar progreso y posicionamiento a escala regional y mundial, salta a escena la innegable continuidad de dramas humanos que hacen bien en recordar la heterogeneidad de realidades así como las abruptas desigualdades que yacen en la historia contemporánea. Y, a la par, se encuentra latente la degradación y el agotamiento del planeta que es soporte de la reproducción de la vida del hombre.

En este marco, se superpone la inminente necesidad de realizar una evaluación crítica sobre los procesos de cooperación y las situaciones de conflicto emergidas hasta hoy. Al menos, para clarificar e identificar errores cometidos que, tomando forma de contribuciones reflexivas, sean útiles para hallar oportunidades de cambio y adaptación.

En respuesta a ello, el Centro de Estudios Estratégicos de la Universidad de las Fuerzas Armadas ESPE, presenta esta segunda obra anclada a la Colección de Estudios Estratégicos y Geopolíticos, que mantiene el imperativo de la generación de pensamiento estratégico, esta vez, desde ocho miradas de académicos nacionales e internacionales.

Da inicio María Dolores Algora Weber, poniendo en perspectiva los giros que ha tomado la dinámica de poder atribuida a los “Principales actores en el escenario geopolítico de Oriente Próximo y Oriente Medio”. La mirada retrospectiva que


8

utiliza consigue tocar fibras álgidas que explican la emergencia, la naturaleza, el relacionamiento y las tendencias de determinados actores que ostentan una proyección regional pero también internacional. Esta vitrina, que conglomera un ambiente de competición estratégica entre actores estatales y no estatales, propios y foráneos, aporta el fundamento para aseverar que la región geopolítica en análisis se preserva como un foco innegable de influencia. Sobre todo, porque ha visto y ve, en medio de un ambiente de inestabilidad, como las intenciones de evolución y de resistencia se encuentran, decantando en diversas expresiones de agitación social, política y de violencia.

Posteriormente, Oswaldo Jarrín Román, en “Narcotráfico, factor geopolítico de amenaza a los Estados” nos conduce hacia la discusión sobre el crucial posicionamiento que ha adquirido esta práctica ilícita en la seguridad internacional y hemisférica, pero, además, abre paso hacia la reflexión del abordaje que ésta ha recibido por parte de los Estados y de ellos en el seno de las discusiones generadas en el marco de diversos organismos internacionales. El autor, deja en evidencia un asunto crucial: el narcotráfico ha puesto en jaque la capacidad nacional y multilateral en el diseño de estrategias pertinentes para combatirlo. Su estudio, apremia la coordinación de accionar aterrizada en la real naturaleza y evolución que ha adquirido este fenómeno, al menos, si lo que se espera es recuperar condiciones de seguridad y mantener la estabilidad de la democracia.

Prosiguiendo hacia el estudio de las relaciones de cooperación como estructuras fundamentales en el sistema internacional, dos autores formulan reflexiones alrededor de los procesos de integración en América Latina.

Óscar Montero, en su artículo “Integración marxista, integración neoliberal. Modelos en América Latina”, partiendo de una reflexión teórica alrededor de las corrientes neoliberal y marxista, propone parámetros y variables de análisis sobre procesos de integración. En esta plataforma, examina primero a la Unión Europea, poniendo en perspectiva las fortalezas alcanzadas, los desafíos cursados pero, sobre todo, las demandas requeridas para alcanzar la consolidación de un proceso integracionista de alta profundidad. A la par, y, a manera de contraste, dedica un estudio detenido a la caracterización de un número de procesos de integración en América Latina. Sobre estos, advierte que la existencia de una serie de factores como la dispersión de voluntades políticas, la ausencia de un líder regional que produzca influencia cohesionadora, y la ideologización, terminan


9

convergiendo y alimentando un estado de fragilidad y discutible sostenibilidad. En línea a la discusión, Gustavo Giler toma el caso de la salud para discutir

sobre cómo se ha configurado la contribución de la integración multilateral en Suramérica en el ámbito social. En “La efectividad de las políticas sociales en el regionalismo post hegemónico en América del Sur: la agenda de salud en Unasur”, propone que dicha región, en su paso por un proceso de integración post hegemónico y apoyado por el impulso de gobiernos progresistas, ha hallado un espacio propicio para el desarrollo de mecanismos y herramientas que han repotenciado lo social. Tras evaluar la gestión específica del tema sanitario en el seno de la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur) saca a luz la existencia de temas pendientes en la formulación de políticas, como la inclusión de la participación de actores sociales, y, también, deja ver factores que podrían interrumpir el ritmo de los avances alcanzados, como la reorientación de las tendencias políticas en las administraciones suramericanas de gobierno actuales.

Seguido a ello, dos autores traen a escena discusiones contemporáneas sobre la realidad ecuatoriana y sus afecciones en la dimensión nacional, vecinal y regional.

Diego Pérez Enríquez se adentra en el análisis de las “Decisiones estratégicas de la política exterior y de defensa de Ecuador frente a la conflictividad global. Limitantes institucionales y condicionantes coyunturales” poniendo en perspectiva las tendencias, inclinaciones y oportunidades entretejidas en la respuesta ecuatoriana ante un caso de estudio de importancia estratégica en la actualidad: el posconflicto colombiano. A partir de un debate teórico cimentado en el institucionalismo histórico y la estrategia, examina el aparataje institucional y los procesos de decisión ecuatorianos con énfasis en la relación con su vecino del norte. En un contexto de potencial incertidumbre, emanado por la coyuntura política que se debate en Colombia, el autor ahonda en las posibles actitudes de Estado frente a la reconfiguración de la relación fronteriza. A todo ello, sin embargo, suma el peso que jugará el imperativo de que esta última nación recupere el control efectivo sobre su territorio así como de la sucesión de dinámicas de criminalidad coexistentes.

Por su parte, Estefanía Pérez López aborda en “Migración, control y ciudadanía universal en Ecuador” los vaivenes que ha sufrido la política migratoria ecuatoriana desde el año 2008 en el caso de la inmigración proveniente de Haití.


10

Dicha política, fundada constitucionalmente sobre un principio de ciudadanía universal que favorece la libre movilidad humana se ha visto confrontada con efectos adversos como el reposicionamiento del país como un sitio de tránsito, la producción de irregularidad migratoria y la emergencia de actores vinculados al tráfico ilícito de migrantes. Frente a ello, la autora argumenta que la administración de gobierno se ha debatido con gran sensibilidad frente a la utilización del control como una herramienta ligada a la preservación de la seguridad. Sin embargo, culmina reflexionando que, hasta la actualidad, no han cesado las dinámicas de movilidad humana a través del territorio ecuatoriano, dejándose ver, sobre todo, la resistencia de los migrantes y su ahínco por ejecutar proyectos migratorios al margen de las disposiciones estatales.

Finalmente, Camilo Zambrano cierra esta obra con su artículo: “Vinculación de la estrategia de resolución de conflictos: la negociación y la resistencia civil como complementos y no opuestos”. El mismo, propone un debate teórico en donde ambas estrategias de resolución de conflictos hallan puntos de encuentro cruciales para propugnar condiciones de cooperación. A través de la examinación de tres casos de estudio, el autor aporta una renovada visión que se posiciona como una contribución altamente pertinente, a propósito de la urgencia que aqueja a las relaciones internacionales de hallar mecanismos e instrumentos útiles para difundir prácticas de paz y cooperación.

Con todo ello, esta obra se posiciona como una contribución que se adentra en discusiones de temas estratégicos para la comunidad internacional. La reflexión, tan necesaria en la actualidad, será fundamental para que los actores nacionales e internacionales que preservan intenciones para el mejoramiento de condiciones de seguridad y desarrollo, consigan dinamizar las relaciones y redes de cooperación. Esto, a fin de cuartar la emergencia y reemergencia de perturbaciones geopolíticas y situaciones de conflictividad.

Estefanía Pérez LópezAnalista de Relaciones Internacionales Centro de Estudios Estratégicos

Principales actores en el escenario geopolítico de Oriente Próximo y Oriente

Medio

María Dolores Algora Weber

Biografía del autorDoctora en Historia Contemporánea por la Universidad Complutense de Madrid y profesora de Historia

Contemporánea en la Universidad CEU San Pablo (Madrid). Es especialista en mundo árabe e islámico, en seguridad y defensa y en relaciones internacionales.

Además, es Investigadora Principal del Grupo MESIMA (Minorías, Estados y Seguridad Internacional en el Mediterráneo Ampliado). Igualmente colabora con el grupo GRESAM (Grupo de Estudios sobre las

Sociedades Árabes y Musulmanas) y pertenece al Grupo de Expertos de la “Iniciativa 5+5” Defensa y es vocal de la Comisión de Geopolítica y Geoestrategia (CESEDEN). Es miembro de la Asociación de Historia de las

Relaciones Internacionales y de la Asociación de Altos Estudios de la Defensa (CESEDEN).

1


12


13

INTRODUCCIÓN1

Desde que en 2011 se iniciara lo que vino a llamarse entonces la “primavera árabe”- ese conjunto de movilizaciones sociales que recordaban a otras de la historia europea - el mundo árabe-musulmán ha experimentado una serie de reformas y cambios de regímenes políticos que han tenido consecuencias transcendentales. Éstas han sido tan drásticas, que permiten situarnos en una nueva época en su evolución. En la actualidad este escenario atraviesa una fase de redefinición geopolítica y agitación interna que tiene notables repercusiones de ámbito global en la seguridad internacional. En la sociedad mundial del siglo XXI, estas alteraciones sobrepasan los límites geográficos de este espacio. Además, han dado lugar tanto a la aparición de nuevos actores como a la recomposición de las relaciones entre los ya existentes.

Esta realidad es bien conocida. Su transcendencia no puede ser obviada en ningún análisis geopolítico o geoestratégico del actual orden mundial, puesto que el mundo árabe-musulmán representa un área crucial en la definición de éste. Adentrarse en su evolución requiere un conocimiento profundo de los factores que actúan en él.

Es necesario clarificar las diferencias internas existentes en una región que está muy lejos de poder ser considerada de forma monolítica, a pesar de los elementos que trazan una identidad común. Es necesario también especificar a quiénes nos referimos cuando hablamos de actores del mundo árabe-musulmán. En éste se combina la acción superpuesta de sujetos que pueden entenderse por sus rasgos sectarios, por su definición confesional o por su carácter estatal. En este último sentido, será como los consideremos esencialmente en este trabajo.

Por lo dicho anteriormente, el objetivo de este estudio está enfocado hacia la identificación de los actores locales para interpretar cómo su acción repercute en la posición de esos otros actores estatales, que son los que determinan el mapa geopolítico de la región comprendida entre Oriente Próximo y Oriente Medio. Con ello, se pretende llegar a un análisis de sus posiciones estratégicas y de los efectos que las relaciones entre esas grandes potencias ejercen sobre la seguridad regional e internacional.

1 Este trabajo de investigación se enmarca en el Proyecto I+D+i: “La Dimensión internacional de las transformaciones polí-ticas en el mundo árabe” (CSO2014-52998-C3-3-P).


14

EVOLUCIÓN Y REVOLUCIÓN EN EL MUNDO ÁRABE: DIVERSIDAD

Y MULTIPLICACIÓN DE ACTORES

La “primavera árabe” ha supuesto un giro radical en el mundo árabe-musulmán al margen de los resultados que haya podido tener. No puede soslayarse el hecho de que ha significado la expresión de una revolución de las mentalidades. Los factores que han determinado posteriormente su ejecución han sido distintos en cada uno de los países en los que se ha producido este proceso. Por tanto, éste ha sido el valor excepcional de un cambio que ha situado al mundo árabe-musulmán en una etapa de transición, a pesar de que las expectativas iniciales no se hayan cumplido plenamente o hayan redundado en un fracaso. Sea cuál sea la situación ha sido un punto de inflexión que ha puesto en aviso a los gobernantes sobre los límites a la hora de manejar el poder de forma dictatorial o autocrática.

Este proceso revolucionario ha destapado una realidad, como es la diferencia existente entre la concepción autoritaria del poder de las élites que hasta entonces lo ejercían, de la que tienen las nuevas generaciones en las sociedades árabes.

Se puede decir que la “primavera árabe” ha terminado con la tradicional “cultura del poder” en el mundo árabe-musulmán. De hecho, en aquellos países en los que los gobiernos han sobrevivido a la agitación social, estos se han visto forzados a la aceleración de reformas que ya estaban en curso o la introducción de otras nuevas. Éste ha sido el caso de Marruecos, Jordania, en donde además la legitimidad de las monarquías ha sido un factor de estabilidad importante. Algo similar a lo ocurrido en Argelia, a pesar de que los antecedentes históricos de los años noventa, siguen haciendo sospechar de la fragilidad que esconde el gobierno argelino.

Igualmente las revueltas árabes han impulsado la acción de nuevos actores que responden a grupos sociales que ya no se identifican con las élites en el poder, ya sea por su perfil religioso al rechazar el modelo político vigente o por tratarse de jóvenes árabes. Estos últimos abiertos a otra mentalidad e inmersos en una nueva cultura política, difundida a través de las redes y medios de comunicación a la que ya con dificultad pueden resistir las políticas autoritarias.

En estos momentos de transición o cambio radical, la entrada en escena de estos nuevos actores no deja de ser paradójica, pues en este nuevo marco confluyen tendencias opuestas. Por un lado, aquellos que pretenden romper con


15

el autoritarismo y dar paso a unos sistemas mucho más representativos a tenor de los modelos democráticos occidentales; mientras que por otro, en medio de este proceso, han emergido igualmente actores que se mueven hacia la implantación de una política fundamentada en la práctica del militarismo o el islamismo, cuando no el tribalismo por encima del concepto de unidad nacional.

El choque de estas tendencias ha ocasionado la fragmentación interna en buena parte de las sociedades árabes, lo que ha derivado en un sectarismo fratricida o interconfesional, cuyo máximo exponente han sido el estallido de guerras civiles. Estas circunstancias han debilitado por completo la gobernabilidad en los Estados árabes, que se ha traducido en una profunda crisis en todos los ámbitos y una carencia sustancial de seguridad.

En este contexto los actores que actúan sobre el terreno han adquirido un protagonismo que les ha permitido incrementar su influencia en las políticas de los gobiernos de estos países. Ello se explica porque a su vez se ha acentuado la tendencia a utilizar los diferentes grupos emergentes como instrumento para frenar la acción de otros actores contrarios a los intereses gubernamentales. Los actores “no-gubernamentales” se han multiplicado2, llegando a condicionar la dinámica de la política de la región hasta extremos inusitados.

Es importante considerar la diversificación de estos actores. Las dictaduras fueron derrocadas por la movilización iniciada por jóvenes en paro, estudiantes y sindicalistas, sin embargo la capacidad de organización de los grupos islamistas acabó por desplazarlos del centro de estos procesos. Los ejemplos de Túnez, donde se puso fin al Gobierno de Ben Ali y en Egipto al de Mubarak han sido bien representativos en este sentido. En estos países los sectores que han orientado los cambios abarcan tanto a aquellos ligados a una acción política reformista como el caso del partido al-Nahda en Túnez o los ya desplazados Hermanos Musulmanes en Egipto, incluso el Partido Justicia y Desarrollo en Marruecos, como aquellos cuyo perfil no sólo es radical, sino además violento. Entre estos últimos, el máximo exponente ha sido la aparición de las milicias que terminaron con los regímenes de Gadafi en Libia, Saleh en Yemen y, todavía en lucha, contra el de Assad en Siria.

El fortalecimiento de estas milicias ha tenido como consecuencia el desarrollo de conflictos entre éstas en el interior de los Estados, sin llegar a enfrentar a los

2 Es importante señalar que algunas de las fuerzas que representaban estos actores locales en un primer momento, poste-riormente alcanzaron el Gobierno. Ver: Durac, V. (2015: 37): “The Role of Non-State Actors in Arab Countries after the Arab Uprisings”. Barcelona, IEMed.


16

gobiernos de los países. Esta dinámica recordaría en ciertos aspectos a las tendencias de la Guerra Fría del siglo pasado, pero en esta ocasión los poderes regionales islámicos han adquirido un gran peso. De ahí que en los análisis geopolíticos y estratégicos se repita la constante alusión a este modelo, refiriéndose al impulso adquirido por la ahora denominada “proxy war”. Es decir, la confrontación de intereses de las grandes potencias a través de segundos o terceros actores. El ascenso de estas facciones violentas ha eclipsado la acción de aquellos otros actores que ocasionaron los procesos de transición, lo que ha dado lugar a que el factor “seguridad” haya pasado a convertirse en el foco de atención por encima de ninguna otra transformación del poder. Esta proliferación de actores locales armados se ha extendido más allá de los límites de Oriente Próximo y Oriente Medio para reproducirse igualmente en el Magreb.

En esta última región, una de las perversiones a las que han llevado las revueltas árabes ha sido a la proliferación de redes asociadas a los tráficos ilícitos (armas, drogas o personas) han acabado por conectar estas actividades propias del crimen organizado con los procesos políticos de cambio, pues son a través de estas fuentes de financiación extendidas por el Sahel como logran mantenerse las milicias o los grupos radicales allí existentes. Estas circunstancias han permitido la conexión de las milicias con la acción de organizaciones terroristas. Esta actividad ha sido definida por Beatriz Mesa (2013) como el “narco-islamismo”. La incidencia de este fenómeno en los países del Magreb ha creado un clima de inseguridad, que ha ocasionado tensiones graves en el desarrollo de los procesos políticos que en estos momentos se desarrollan.

La acción de estos nuevos actores radicales tiene carácter transfronterizo en buena parte de los casos, por lo que la fragilidad de estos escenarios ha dado lugar a la redefinición de las fuerzas políticas existentes no sólo en el mundo árabe-musulmán, sino en el ámbito islámico en su globalidad.

En medio de este contexto, los Gobiernos tienen que buscar nuevas fórmulas políticas que les permitan sobrevivir a unos y alcanzar la estabilidad a otros.

Se puede deducir de lo expuesto que la “primavera árabe” ha sido una convulsión que no sólo ha impulsado a nuevos actores, sino que además, estos han cambiado las relaciones internas en los Estados del mundo árabe-musulmán, las del entorno regional en Oriente Próximo y Oriente Medio y las del orden mundial.


17

LA LUCHA POR EL PODER ENTRE LOS ACTORES REGIONALES Y

LOS EJES DE INFLUENCIA INTERNACIONALES

La acción de estos actores locales se ha traducido en cambios gubernamentales y en el inicio de reformas políticas pendientes de ejecución en parte de los Estados árabes, pero paralelamente de forma global han trastocado todo el equilibrio de poder existente en la región desde el siglo pasado. En el Próximo Oriente además podría alterar el trazado territorial.

Por lo explicado se deduce que la desestabilización producida por las revueltas árabes ha tenido como consecuencia, por un lado, como en el caso de Iraq, el agravamiento de la conflictividad ya existente, y por otro, el estallido de guerras civiles. Éstas han servido de telón de fondo para el reparto de poder a otro nivel superior: el de los actores estatales, es decir, las grandes potencias islámicas e internacionales. Éste ha sido el caso de la guerra de Libia, de la olvidada situación del Yemen, pero sobre todo el de la guerra de Siria. Este último conflicto ocupa un lugar excepcional en lo referente a los nuevos actores y su influencia sobre el poder político.

No obstante, aun siendo ésta una realidad reciente, las tensiones derivadas de la distribución del poder en Oriente Próximo y Oriente Medio son anteriores a la “primavera árabe”. De hecho, no faltan teorías que asocian estas revueltas a la acción interesada de los grandes poderes.

Es bien sabido que ya desde la Guerra Fría entre Occidente y el Bloque Soviético, los resultados del reparto de influencia internacional se expandieron sobre Oriente Próximo y Oriente Medio. En la última década de aquel periodo, la de los ochenta, paralelamente a la presencia norteamericana y soviética, quedaron bien determinados los dos focos de poder regionales, uno en torno al espacio chíi centralizado en Irán y otro en el sunní alrededor de Arabia Saudí. Sin embargo, fue como consecuencia de la Segunda Guerra del Golfo en los años noventa, cuando los ejes geoestratégicos actuales quedaron definitivamente trazados entre las potencias.

En este diseño del tablero estratégico, tanto el conflicto de Iraq y el posterior embargo como las sanciones internacionales contra el programa nuclear iraní, han sido dos factores decisivos en la distribución del poder en la región, a pesar de ser dos procesos muy distintos.


18

Ya desde las últimas décadas del siglo XX, las potencias occidentales habían encontrado su más fiel aliado en los Países del Golfo, concretamente en la monarquía saudí. Desde la Segunda Guerra del Golfo, ocasionada por la ocupación de Kuwait por Iraq, se estrecharon las relaciones con estos Estados. A raíz de este conflicto, el presidente iraquí, Sadam Hussein, perdió el respaldo occidental con el que había contado anteriormente y motivó que por primera vez se organizara una coalición internacional, en la que unos países árabes se unían a Estados Unidos y a otros países occidentales para hacer un frente común contra otros países árabes. Esta circunstancia ocasionó una crisis interna en la Liga Árabe que se prolongó durante una década. Desde entonces, los Países del Golfo buscaron una mayor implicación en las cuestiones políticas de Oriente Próximo, pasando a secundar el Proceso de Paz entre palestinos e israelíes.

Este Proceso de Paz se inició en 1991 a partir de la Conferencia de Madrid y tras la firma de los Acuerdos de Oslo en 1993-94. Con ello se creó el contexto necesario para que el Egipto del presidente Mubarak recuperara su papel diplomático en la región tras su readmisión en la Liga Árabe, una década después de su expulsión debido a la firma de los Acuerdos de Camp David con Israel en 1979. La reincorporación egipcia a las relaciones regionales fue aplaudida por las grandes potencias internacionales. A ello se sumó, como elemento de confianza, el papel igualmente activo del rey Hussein de Jordania, quien logró la firma de un acuerdo con Israel como parte de este proceso en 1994.

Por otro lado, pero de forma simultánea, el aislamiento internacional impuesto a Irán desde que se consolidara la revolución islámica de 1981, propició con el tiempo que esta potencia impulsara su influencia a través de la promoción de grupos políticos islamistas locales. Este contexto ocasionó el fortalecimiento de grupos chiíes como Hezbollah en el sur del Líbano. Éste, a su vez, vino a respaldar a otros como Hamas o Yihad Islámica en Palestina, que sin ser chiíes, mantenían su oposición al Proceso de Paz. Desde 2005, la coincidencia del presidente iraní Ahmedinayah en el poder, el liderazgo en ascenso de Nasrallah de Hezbollah tras la guerra del Líbano de 2006 y el distanciamiento del líder palestino Haniya de Hamas de la política de Abu Mazen, fueron tres elementos fundamentales para la penetración de la política iraní y su consabida influencia chií en el escenario de Oriente Próximo.

El empuje de estas corrientes, sunníes y chiíes, ha adquirido una importancia


19

mucho más decisiva, si cabe, de lo que ya habían tenido a raíz de las revueltas árabes. Mientras habían actuado dentro del marco del Proceso de Paz, aun siendo contrarias, los dos grandes poderes islámicos todavía mantenían algún punto de conexión frente al respaldo habitual de Estados Unidos hacia la política de Israel. Sin embargo, desde 2011, con la “primavera árabe”, la “causa palestina” ha perdido el papel central que tenía en el desarrollo político del mundo árabe-musulmán. El foco de atención se ha desviado hacia la guerra de Siria en la que las divisiones entre estas dos ramas del Islam están claramente definidas. Además, los nuevos acontecimientos han motivado que los poderes regionales e internacionales hayan ido evolucionando de manera significativa. Todo ello ha agudizado el clima de confrontación político-religiosa entre las dos ramas del Islam.

Las revueltas del norte de África tuvieron un eco inmediato que se propagó por extensas regiones del mundo árabe-musulmán. En este marco, las movilizaciones de Bahréin escenificaron este distanciamiento creciente entre chiíes y sunníes. En este país la población mayoritariamente chií vio la oportunidad para levantarse contra el Gobierno de la monarquía sunní. El resultado fue la intervención militar de Arabia Saudí para sofocar las revueltas, provocando una escalada de tensión con el Gobierno de Teherán. Los acontecimientos del Yemen igualmente han contribuido a la confrontación político-religiosa entre las potencias islámicas por el supuesto respaldo exterior que tienen los grupos chiíes.

Desde la Guerra de Libia, pero mucho más desde la de Siria, las potencias occidentales, léase Estados Unidos y Francia, especialmente, y Arabia Saudí han utilizado la misma táctica al apoyar a grupos insurgentes como instrumento para frenar la acción transnacional iraní.

En el contexto de inestabilidad existente, estas circunstancias han dado lugar a la aparición del Estado Islámico de Iraq y el Levante (ISIS o Daesh) como heredero de otros grupos que ya habían actuado en Iraq en los años ochenta y que a su vez procedían de los yihadistas activos en la guerra de Afganistán de finales de aquella década.

El Estado Islámico representa la versión más radical del islamismo yihadista (Legrant, 2014). La atracción que ejerce es muy superior a la de cualquier otro grupo yihadista, incluido al-Qaeda. Ha constituido un Gobierno propio, basado en un Califato, estructurado y con una economía autónoma, que se sustenta en recursos energéticos, la producción agraria, la confiscación de bancos y el tráfico de


20

antigüedades. Estas circunstancias le proporcionan una capacidad ofensiva, que le ha permitido extenderse por un amplio territorio por encima de las fronteras reconocidas de Iraq y Siria.

Como ya se ha mencionado, la gravedad que la amenaza del ISIS ha dejado en un segundo plano el conflicto palestino. Aun así, sigue siendo un foco de inestabilidad respecto del que no se pueden pasar por alto consideraciones estratégicas importantes. En primer lugar, el retroceso en los principios básicos y asumidos durante las dos décadas anteriores y, en segundo, el nuevo entorno estratégico que afecta a Israel. En la actualidad, este momento de cambio en las prioridades de las agendas internacionales en lo relativo a los conflictos de Oriente Próximo, ha favorecido que desde Israel se escuchen cada vez más las voces contrarias a la aceptación de la solución de dos Estados, uno palestino y otro israelí. El primer ministro Netanyahu, a pesar de la fragmentación de la política de su país, cuenta con un respaldo interno que le permite cuestionar los valores de éste en exceso dilatado Proceso de Paz. El rechazo a las fronteras de 1967, la política de asentamientos y la cuestión de la judaización de Israel son bazas que permiten al Gobierno de Tel Aviv su consolidación interna, a la vez que tensan sus relaciones exteriores con quienes habían sido sus principales aliados, los Estados Unidos. Desde la subida al poder del presidente Obama en 2008, la influencia israelí en la región se había ido debilitando, pero el estallido de la “primavera árabe” agudizó todavía en mayor medida esta situación. Por tanto, por una parte, Israel se ha mostrado dispuesto a alejarse de los fundamentos del Proceso de Paz al disminuir sobre éste la presión internacional, ahora enfocada a otros conflictos; pero por otra, y de ahí la segunda consideración estratégica, ha crecido su aislamiento regional e internacional.

En este último aspecto hay que señalar el cambio de las relaciones turco-israelíes, que también se había producido antes de la “primavera árabe”, pero que se ha mostrado como de suma transcendencia en lo acontecido a raíz de ésta. Los ataques de Israel sobre la Franja de Gaza en la Operación Plomo Fundido, de diciembre de 2008 a enero de 2009, marcaron el punto de inflexión en el pacto militar firmado entre ambos Estados desde 1996. Los ataques militares a la Flotilla de la Paz destinada a paliar la crisis de asistencia humanitaria que padecía aquel territorio, no sólo le acarrearon una condena internacional, sino también la ruptura definitiva con el Gobierno de Ankara.


21

La república turca también se ha visto afectada por la “primavera árabe” en su proyección exterior y sus objetivos estratégicos. En este contexto de distanciamiento entre Turquía e Israel, así como de definitiva inclinación de la primera hacia la defensa de los intereses palestinos, el Gobierno del presidente Erdogan inicialmente pretendió jugar un papel capital en la orientación de la nueva dimensión política de Oriente Próximo, evocando su carácter de potencia islámica. Sin embargo, la evolución de la política norteamericana hacia la delegación de la defensa de sus intereses en otros actores, así como el transcurso de los acontecimientos posteriores con la prolongación y complicación de la guerra siria, han favorecido que Turquía disminuya su visibilidad como líder regional y se centre en las amenazas que ahora se desarrollan en su propio territorio. Se puede afirmar que el deterioro de la situación interna en Iraq aparece como una prioridad estratégica que requiere la plena atención turca, pero no mucho más que la reactivación que se ha producido del Partido de los Trabajadores del Kurdistán (PKK) como consecuencias de los resultados de la guerra en Siria.

Por el contrario, los Países del Golfo han sido los que han visto crecer su influencia exponencialmente en la región de Oriente Próximo (Blanc & Chagnollaud, 2016: 78). Desde hacía años su influencia respondía a un modelo de soft power, promoviendo grupos salafistas, contribuyendo a la formación de imames, apoyando publicaciones y financiando la construcción de mezquitas. Este poder soterrado y fundamentado en su condición de protectores de los Lugares Santos del Islam ha experimentado una transformación en el contexto de las revueltas árabes hacia el modelo de hard power. El incremento de su influencia política se explica por el vacío dejado por los Estados regionales ahora debilitados. Muestra de ello es el caso de Egipto. Después del breve Gobierno del presidente Morsi, el de al-Sisi ha pretendido mantener el papel de su país en el ámbito diplomático como mediador entre los Estados de Oriente Próximo. Sin embargo, los problemas relacionados con la crisis económica y la complicada gobernanza interna, al tiempo que la amenaza terrorista procedente del Sinaí a la que se enfrenta, han dado lugar a que su actuación quede a la sombra de Arabia Saudí y Qatar, los ahora verdaderamente influyentes.

Entre estos dos Estados de la península arábiga existen rivalidades más de índole político que religioso. Mientras que los saudíes han respaldado a los grupos salafistas, los qataríes han sido el soporte de los Hermanos Musulmanes.


22

Ambos comparten índices demográficos limitados, pero han incrementado sus capacidades militares, lo que les está permitiendo recurrir al uso de la fuerza como instrumento para frenar la desestabilización regional. Ya se ha comentado la intervención saudí en Bahréin, pero además en ambos casos, se han producido intervenciones tanto en Yemen como en Siria a la luz de las decisiones tomadas en el Consejo de Cooperación del Golfo. Qatar, además, ha visto incrementada su influencia por la expansión de su poder mediático a través de la cadena al-Jazeera, la cual ha centralizado la información trasmitida durante la “primavera árabe”, como pasara con la CNN en la Segunda Guerra del Golfo.

En lo referente a Irán, la otra gran potencia islámica, también se han producido cambios en su posicionamiento regional que, si bien pudieran contribuir a la estabilización de la zona, a su vez aportan nuevos elementos en la distribución del poder y la influencia entre los actores decisivos. En 2013, desde el relevo en la Presidencia iraní de Ahmedinayah por el ayatollah Rohani, la república islámica ha impulsado una nueva proyección exterior. Este cambio se ha materializado en un acuerdo histórico en lo relativo a su programa nuclear, que logró negociar el Grupo P5+1 (los Estados del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas más Alemania) y fue firmado en julio de 2015. Éste recoge el compromiso de la nueva cúpula del poder en Teherán de aceptar las cláusulas del programa y de someterse a las inspecciones que verifiquen su uso exclusivamente para fines civiles por parte de la Agencia Internacional de la Energía Atómica, lo que ha permitido romper el aislamiento internacional al que estaba expuesto este país. Con ello, la tensión ha disminuido en el contexto regional en lo referente a la amenaza que este Estado representa para Israel. Al menos, así ha sido interpretado desde la comunidad internacional.

A pesar de ello, esta evolución de la política iraní ha tenido efectos un tanto controvertidos para otros actores regionales. Israel no ha cesado en su recelo respecto a la política iraní, a pesar de las dosis de moderación que ésta parece haber alcanzado con la sucesión en el poder. Tel Aviv mantiene su alerta ante la amenaza que este Estado supone para su supervivencia a tenor de las continuas soflamas proferidas en el pasado por sus anteriores dirigentes. La política del presidente Obama no ha sido bien encajada por el Gobierno israelí. A lo ya dicho hay que añadir que este nuevo contexto deja sin argumentos a la política israelí de nuclearización. Este país, a diferencia de Irán, nunca se ha adherido al Tratado de No Proliferación de Armas


23

Nucleares, lo cual suele ser motivo de críticas internacionales.Por otro lado, tampoco ha sido bien recibido el viraje estadounidense hacia

Teherán por los Países del Golfo, especialmente por los saudíes, quienes han visto en esta integración iraní en la comunidad internacional una competencia, que mucho más allá de su plano ideológico o político-religioso tiene connotaciones económicas. La ausencia de petróleo iraní en el mercado mundial, sumado al bloqueo del petróleo iraquí durante años, habían dotado a las finanzas de Arabia Saudí de unas ganancias privilegiadas que pueden verse disminuidas con estos cambios estratégicos de los últimos tres años.

LA CONFLUENCIA Y EVOLUCIÓN DE LOS ACTORES EN LA GUERRA

DE SIRIA

En línea con lo expuesto, respecto a los cambios en las posiciones políticas, el primer efecto de la nueva estrategia norteamericana ha sido una rápida evolución en cuanto al régimen del presidente sirio Bashar al-Assad, el cual representa a una minoría chíi en un Estado de mayoría sunní. Esta condición le ha proporcionado siempre el respaldo iraní, que le ha servido de instrumento para expandir su presencia regional a través de Hezbollah en el Líbano.

La prolongación de la guerra en Siria, en la que la atomizada insurgencia no sólo no ha derribado el régimen de Assad, sino que además ha fomentado la aparición y fortalecimiento del grupo terrorista del ISIS, ha sido la clave para que Estados Unidos haya dado ese giro radical a su política internacional al acercarse a Irán y propiciar su incorporación a la comunidad internacional.

En los momentos presentes, 2016, la comunidad internacional busca fórmulas de estabilización que pasen por el mantenimiento en el Gobierno del presidente Assad, como factor que contribuya a frenar la expansión del grupo terrorista salafista del Estado Islámico. La instrumentalización de este régimen, no sólo determina el fortalecimiento del poder chíi en la región, sino que además condiciona el alineamiento de las potencias internacionales en torno a la bipolaridad que representa Irán frente a Arabia Saudí y Qatar. Por tanto, se evidencia que el reparto del poder en Oriente Próximo y Oriente Medio no se trata de una cuestión regional, sino de una cuestión de ámbito mundial.

A lo dicho hay que añadir otro factor estratégico que pone de manifiesto


24

la compleja lucha de poderes en Oriente Próximo y Oriente Medio. La guerra siria ha vuelto a despertar el fantasma de aquella Guerra Fría del siglo XX, que ahora parece todavía un tanto inacabada. La alineación de Siria e Irán se ha completado tradicionalmente con la de Rusia. El presidente Putin está decidido a recuperar el papel de su país en el ámbito internacional. En este caso concreto, el riesgo que supone este conflicto respecto a la base naval rusa en Tartus en el Mediterráneo oriental es un argumento de suficiente peso para explicar su respaldo al presidente Assad. Rusia no está dispuesta a perder lo que ha sido uno de sus principales objetivos estratégicos a lo largo de siglos de historia. Putin ha sido capaz de positivar la imagen de su aliado sirio en la comunidad internacional, convenciendo a éste de acceder a un desarme de armas químicas.

La implicación de todos estos actores en el escenario sirio se ha traducido en una guerra con varios frentes abiertos opuestos entre sí y revelan una situación paradójica de máxima gravedad. Ante ésta, otro de los grandes actores como es la Organización de las Naciones Unidas se muestra poco eficaz más allá de las resoluciones condenatorias. Como en otros conflictos de la región, el Consejo de Seguridad está sujeto a las tensiones e intereses de Estados Unidos y Rusia. De la misma manera que durante años los primeros han bloqueado las resoluciones contrarias al Estado de Israel, en estos momentos los segundos siguen la misma actitud respecto a Siria. En este foro cabe añadirse la respuesta de China, que es otro de los actores internacionales que ha aprovechado el contexto de las revueltas árabes para hacer valer sus intereses económicos en el mundo árabe-musulmán y sus aspiraciones de poder internacionales.

Así esta distribución del poder, se entienden mejor las diferentes corrientes que se disputan la influencia regional en el escenario de la guerra siria (Blanc & Chagnollaud, 2016: 82). El Gobierno chií de Assad, que con el Ejército Sirio sigue controlando parte del país, recibe apoyo del Gobierno de Bagdad, también de la misma confesión islámica, y del grupo libanés de Hezbollah. Esta alianza es respaldada por Rusia, que se enfrentan a los respaldados por la Coalición Internacional de Estados Unidos, Francia, Reino Unido, Canadá, Australia, etc., quienes apoyan a dos grupos distintos.

Por un lado, a una amalgama de rebeldes sirios contrarios al régimen de Assad que integran la llamada Coalición Nacional surgida a finales de 2012 y liderada


25

por el Ejército Libre de Siria. En 2013, se separó de ellos el Frente Islámico, entre los que destacan los yihadistas del grupo Jabhat al-Nosra. Todas estas facciones, a su vez, reciben el apoyo de Arabia Saudí, Qatar, Jordania y Turquía.

Pero por otro lado, el apoyo occidental también llega a otros opuestos a los anteriores: los kurdos iraquíes y turcos, que respaldan a los kurdos sirios. Esta situación nos permite señalar la transcendencia que ha adquirido la “cuestión kurda” en este contexto.

Por último, frente a todos ellos, se encuentra el autodenominado Estado Islámico o Daesh, ya mencionado, contra el cual han lanzado sus ataques aéreos Rusia, Estados Unidos, Turquía y Francia. La Unión Europea, sumida en la resolución de sus problemas económicos y políticos internos, no ha alcanzado una postura definida respecto a la intervención militar en la región para combatir el terrorismo yihadista. Sin embargo, se ha convertido en un objetivo de los ataques terroristas del Daesh y padece la presión migratoria en sus fronteras.

Las posiciones de estos actores han ido evolucionando y cambiando al ritmo que lo ha hecho la guerra siria. La ambigüedad de la posición norteamericana añade complejidad a la situación. El Gobierno de Washington además tiene que hacer frente al creciente debilitamiento de la política interna en Iraq. La expansión del Daesh en este país ha ocasionado el deterioro de la situación ya de por sí muy frágil. Hay que recordar, que el origen más remoto de este grupo terrorista hay que localizarlo en la oposición que el yihadista de al-Qaeda al-Zarqaui emprendió contra la intervención militar de Estados Unidos en 2003. Desde 2010, al-Bagdadi, el autoproclamado actual califa del Daesh, se independizó de al-Qaeda, ahora bajo la batuta del egipcio al-Zawahiri. Ha reagrupado en torno a su figura a muchos de aquellos que procedían originalmente de la insurgencia de al-Qaeda.

Como balance final, como señalan Pierre Blanc y Jean-Paul Chagnollaud (2016), la guerra civil siria resume todas las contradicciones posibles: la incompetencia de la comunidad internacional, la desestabilización de la región y la tragedia del pueblo sirio.

Más allá de algún acuerdo cuestionable sobre los aspectos humanitarios, la comunidad internacional poco ha avanzado en la solución de la situación de Siria que amenaza con emponzoñar no sólo la región de Oriente Próximo y Oriente Medio, sino todo el orden internacional.


26

EL DEVENIR DEL MUNDO ÁRABE, A MODO DE BALANCE FINAL

A pesar del impacto de las revueltas árabes, los cambios profundos que en nuestros días determinarán el devenir del mundo árabe-musulmán se iniciaron hace más de quince años con la intervención militar norteamericana en Iraq. El balance de esta guerra y sus consecuencias han sido la inestabilidad y la amenaza a la integración territorial, hechos que ya se pudieron prever desde que su inicio en 2003. A partir de ese momento se pusieron en marcha los actores locales, que posteriormente han ido trazando el hilo conductor de los acontecimientos acaecidos en aquel Estado. Los resultados de esta situación, si bien se pueden apreciar en la instalación de un régimen representativo en sustitución de la dictadura anterior, han desatado a su vez un sectarismo comparable con los comportamientos tendenciosos de la época de Sadan Hussein. Desde entonces, se ha producido el ascenso y diversificación de unos actores nuevos, pero no se ha traducido en la consolidación de unas nuevas características en el orden interno regional. Al contrario, el distanciamiento presente de Estados Unidos respecto a la evolución de la política interna iraquí aventura un futuro muy incierto y propicio a importantes tensiones o conflictos regionales.

Este planteamiento permite señalar que la guerra de Iraq emprendida al comienzo de los años dos mil no está desconectada de lo sucedido después en la “primavera árabe”, pues abrió un periodo de incertidumbre, de violencia y divisiones sociales, que generalizaron no sólo la tragedia de los directamente afectados sino un descontento que fue generando un clima regional en el que despertaron múltiples actores callados o inactivos. No se puede soslayar esta conexión entre los dos acontecimientos responsables de los cambios profundos del mundo árabe-musulmán. Sí se puede matizar el hecho de que probablemente la explosión de las revueltas árabes se hubiera producido igualmente en algún momento como fruto de ese mundo globalizado, que ya no puede escapar a las demandas de justicia social y pluralidad y representación política que caracteriza al siglo XXI. Sin embargo, los hechos desde 2003 vinieron a propiciar y a precipitar el contexto y los factores que acabaron por estallar en 2011.

Si volvemos a plantear las expectativas de la región desde los resultados de la acción de los actores locales tendremos que resaltar que ni siquiera aquellos grupos islamistas que se hicieron con el poder político en el contexto de la “primavera


27

árabe” han alcanzado planamente sus objetivos. En Túnez, a pesar de las tensiones internas, al-Nahda ha conservado las riendas internas de la política, gracias a que ha terminado por ceder en una serie de reformas orientadas hacia la separación del poder temporal del religioso. Es decir, no ha podido implementar su proyecto islamista. En Egipto, la política de los Hermanos Musulmanes se vio interrumpida por el giro impuesto por el presidente al-Sisi, que ha suplantado el radicalismo al que progresivamente evolucionaba aquella formación por una versión militarista del poder, que ha dado lugar a una república semi-presidencialista. Los islamistas de Marruecos también han alcanzado el control político en estos años, pero es el propio monarca quién en sus atribuciones se encarga de frenar su programa imponiendo un equilibrio entre las fuerzas de la arena política.

Fuera del mundo árabe-musulmán, la república turca se encamina hacia una mayor consolidación del islamismo con el pretexto de hacer frente a la reactivación del PKK, que ha encontrado una oportunidad en medio de la debilidad que proporciona al gobierno de Ankara tener que afrontar la lucha terrorista contra el Daesh. En estos momentos, el fallido golpe de Estado de julio de 2016 proporciona una situación de incertidumbre, que posiblemente tendrá repercusiones sobre la seguridad más allá del contexto interior de Turquía.

En una aproximación general se puede decir, que la “primavera árabe” no alcanzó las pretensiones que la pusieron en funcionamiento por parte de sus originarios protagonistas, sin embargo los programas islamistas tampoco se han podido hacer con los gobiernos, aun estando la región en plena agitación. La mayor amenaza para la zona ha sido la expansión geográfica y asentamiento del ISIS, en un marco en el que la proyección ideológica de las potencias islámicas convierte este escenario en el perfecto para el ascenso de estos actores no gubernamentales. De aquellos primeros actores ha quedado el hecho de ser el motor de arranque de un proceso que ha terminado con el “viejo orden” del mundo árabe-musulmán, que surgió en los años veinte y los cuarenta del siglo pasado. De lo que ya no se pueden hacer predicciones fiables es hacía dónde evolucionará a largo plazo, aunque algunas situaciones son previsibles.

En este sentido, si elevamos este análisis al de los actores estatales, igualmente cabe interrogarse sobre qué es lo que se puede esperar de este escenario.

El hecho más significativo y transcendental es la posible reconfiguración del mapa regional con el trazado de fronteras que respondan a los criterios de


28

las minorías sociales y sus capacidades políticas y que cambien el diseño de los Estados poscoloniales.

En este contexto el Estado palestino todavía sigue sin alcanzar su configuración. Resulta complejo pronosticar de qué forma éste rediseño afectaría a esta situación. Por parte de Israel la reacción está siendo la de consolidar y fortalecer sus fronteras ante una vecindad regional extremadamente conflictiva. En este sentido, sumando a ello la actual política norteamericana en la región de Oriente Próximo, el Gobierno israelí se muestra dispuesto a potenciar sus aliados fuera de la zona con el fin de romper el aislamiento al que le ha llevado su política de firmeza frente a Irán y el endurecimiento prolongado frente a las aspiraciones palestinas. Los Estados africanos forman parte de esta expansión israelí extra-regional, en concreto aquellos por los que transcurre la cuenca del rio Nilo. Una desviación de sus aguas hacia el desierto del Negev fortalecería la economía israelí, mientras que estos podrían ofrecer inversiones en infraestructuras y seguridad (MEMRI, 2016).

Estas relaciones africanas suscitan un exasperado debate interno en Egipto, pues afectan directamente a sus intereses nacionales. Para el presidente al-Sisi representan una dificultad añadida a los esfuerzos por mantener los compromisos con Israel, en un difícil equilibrio político tras las revueltas árabes.

En los momentos presentes, la apuesta por la cooperación con la proyección israelí resulta un asunto plagado de incertidumbres, a la vez que una cuestión vital si Egipto desea mantener su tradicional liderazgo frente a las naciones africanas e impedir el desplazamiento de su posición privilegiada en aras de Israel y Turquía. No en vano, el presidente Erdogan ha emprendido una línea de proyección exterior similar, que vendría a compensar la pérdida de esa influencia en Oriente Próximo deseada al producirse la “primavera árabe” ( Aglionby, et al., 2016). Esto se entiende porque la evolución de las circunstancias desde entonces ha favorecido que la competencia política y religiosa entre iraníes y saudíes está acabando por eclipsar las pretensiones de otros actores, como fue el caso del Gobierno de Ankara que aspiraba a exportar su modelo de democracia e Islam.

La solución final que puedan tener la guerra de Siria, del Yemen o las tensiones de Iraq resultaran definitivas para alcanzar un estabilidad regional creíble y aceptada por los actores regionales. No obstante, en ese contexto, es muy posible que no desaparezcan las antiguas reivindicaciones territoriales tradicionales,


29

como han sido por décadas las palestinas y las kurdas.Respecto a las primeras, el compromiso de contención del programa nuclear

iraní será una de las claves para el devenir de sus vecinos árabes, pues un conflicto entre Israel e Irán podría redundar en una confrontación global en la que las ideologías político-religiosas jugaran un papel esencial. A ello había que unir el ascenso de la influencia de Arabia Saudí y su proyección sobre la consolidación del ISIS.

El mundo árabe-musulmán se dispone a atravesar mucho más que una crisis. Experimentará un cambio profundo que afectará a la seguridad internacional de manera global. Las revueltas de aquella “primavera árabe”, además de la destrucción y las víctimas de los conflictos en los distintos escenarios del norte de África, de Oriente Próximo y Oriente Medio, ya han supuesto un alto riesgo por la presión migratoria que implican sobre Europa y una amenaza global al fortalecer el terrorismo yihadista.

El antagonismo de los actores internos de la región de Oriente Próximo y Oriente Medio tiene consecuencias que sobrepasan los límites de este espacio geográfico. La reciente Estrategia de Seguridad Europea de junio de 2016 recoge de forma específica todo lo analizado anteriormente. Señala los riesgos y amenazas que esta conflictividad implica en el ámbito global, siendo para la Unión Europea de especial relevancia (Kodmani, 2015).

Finalmente, hay que cabe terminar este análisis señalando la trascendencia de las próximas elecciones presidenciales en Estados Unidos, pues serán decisivas para poder evaluar el futuro del mundo árabe-musulmán, al igual que la evolución de la seguridad de la comunidad internacional.


30

BIBLIOGRAFÍA

Blanc, P. & Chagnollaud, J.P. (2016) “Puissances regionales: une redistribution des rôles”, en Atlas du Moyen-Orient. Aux racines de la violence. Paris, Éditions Autrement.

Blanc, P. & Chagnollaud, J.P. (2016) “La tragédie syrienne”, en Atlas du Moyen-Orient. Aux racines de la violence. Paris, Éditions Autrement.

Durac, V. (2015) “The Role of Non-State Actors in Arab Countries after the Arab Uprisings”. Barcelona, IEMed.

Kodmani, B. (2015) “Europe, not the United States, pays the price of failure in Syria”, Arab REform Initiative.

Legranf, F. (2014) “The Colonial Strategy of ISIS in Syria”, Arab REform Initiative.

Mesa, B. (2013) “La falsa yihad ¿a qué tipo de amenaza se enfrenta Europa en la frontera sur?”. IEEE.

PÁGINAS WEB CONSULTADASAglionby, John, Mehul Srivastava, Maggie Fick (2016) “The reasons behind

Turkey leader Recep Erdogan’s Africa Tour” en Finantial Times Obtenido de: https://next.ft.com/content/aaf3981a-27e5-11e6-8ba3-cdd781d02d89 (28/06/2016).

MEMRI (2016) “Reacciones en Egipto por la visita del Primer Ministro israelí Netanyahu a África”. Obtenido de: www2.memri.org/espanol/reacciones-en-egipto-por-la-visita-del-primer-ministro-israeli-netanyahu-a-africa-parlamentario-egipcio-la-visita-amenaza-la-seguridad-nacional-de-egipto-dueno-de-al-masri-al-yawm-hora-de-coo/22414?utm_source=wysija&utm_medium=email&utm_campaign=boletín (12/07/2016).

Narcotráfico, factor geopolítico de amenaza a los Estados

Oswaldo Jarrín Román

General de División en servicio pasivo. Fue Ministro de Defensa Nacional y Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas del Ecuador, Subsecretario de Defensa Nacional, Secretario del Consejo de Seguridad

Nacional, Distinguished Proffesor y Miembro Emérito del Centro Hemisférico de Estudios de Defensa (CHDS), de la National Defense University. Es profesor del Instituto Nacional de Defensa y de la Academia de Guerra del Ejército. Igualmente, se ha desempeñado como Profesor Investigador de la Facultad Latinoamericana de

Ciencias Sociales. Licenciado en Pedagogía, Administración y Ciencias Militares. Doctor en Ciencias de la Educación y

posee estudios de posgrado en Inteligencia Estratégica en Argentina. Además de estudios militares en Francia, Brasil, Argentina, Inglaterra, Israel y Estados Unidos.

2


32


33

El crimen transnacional organizado, que evidentemente es una amenaza, se confunde con el uso de drogas ilícitas o drogadicción que es un problema esencialmente de salud y una situación de riesgo para la integridad de la persona y para la convivencia social.

En el último Informe de Naciones Unidas acerca de la evaluación de la políticas de drogas en América Latina, su directora Helen Clark, ratifica que el problema de las drogas es un problema de salud pública y no un problema criminal, argumento que se fundamenta en el fracaso de la guerra contra las drogas y en no haberse logrado reducir ni la producción ni el consumo de estupefacientes en la última década (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013).

El informe no aporta nada nuevo si consideramos que en el 2009, la Comisión Latinoamericana sobre de Drogas y Democracia (CLDD)1, creada por varios ex presidentes y presidida por Fernando H. Cardoso, luego de un debate público, en su declaración plantea tres grandes directrices: tratar el consumo de drogas como una cuestión de salud pública, reducir el consumo mediante acciones de información y prevención y focalizar la represión sobre el crimen organizado.

Una semana antes de la VI Cumbre de la Américas, del 14 de abril del 2012, el presidente de Guatemala Otto Pérez, propone iniciar un dialogo global intergubernamental de enfoque realista acerca de las drogas. Sugiere que la droga debe ser vista como un asunto de salud pública y no de justicia penal, siendo la “despenalización de las drogas” (Ibanez, 2012), la alternativa a la fracasada estrategia de la “guerra contra las drogas”; resultados que deberían obtenerse tomando como referencia lo ocurrido con el tabaco y el alcohol, en la reducción de su consumo y protección de la población2.

1 Véase el Informe de la Comisión, titulado “Drogas y Democracia: hacia un cambio de paradigma. Declaración de la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia”, creada por 4 ex presidentes y la participación de 17 personalidades independientes, para evaluar el impacto de las políticas de la “guerra a las drogas” y formular recomendaciones para estrategias más eficientes seguras y humanas, y la declaración como una guerra perdida. Para ahondar en el tema, se puede visitar el portal oficial de la Comisión: www.drogasydemocracia.org.2 Ver la declaración del presidente guatemalteco en: Mulholland, John (2013) “Guatemala’s president: My country bears the scars from the war on drugs” en The Guardian. Disponible en: https://www.theguardian.com/world/2013/jan/19/otto-moli-na-war-drugs-guatemala


34

Este planteamiento no tuvo eco en la VI Cumbre de las Américas. Antes, se aclaró que la agenda no trataría la legalización de las drogas, como se esperaba, por lo que no hubo acuerdo alguno, apenas un mandato a la Organización de Estados Americanos (OEA) para que reprogramara

(…) una conferencia internacional sobre el narcotráfico en Lima para junio y sobre delincuencia organizada transnacional en México, se revive así la tragedia de Sísifo, se resucita el dilema de la oferta demanda y redescubre por enésima vez que la droga es un problema de salud. Candidez que debe motivar hilaridad en las redes del crimen organizado transnacional (Jarrín, 2012a).

Para llenar el vacío de la resolución de la Cumbre, se emite un comunicado de los Jefes de Estado y de Gobierno en el que acuerdan el desarrollo de un esquema hemisférico contra la delincuencia organizada transnacional, implementar una entidad coordinadora para armonizar estrategias de los estados, la misma que determinara la interacción entre los foros y mecanismos universales, regionales y subregionales para la cooperación internacional contra la delincuencia transnacional en sus diversas manifestaciones3.

Como se puede observar en estos últimos tres años, ante la intensificación y gravedad del problema del narcotráfico, se ha incrementado la dinámica del debate en el Sistema Interamericano mostrando una gran preocupación de los países, pero sin llegar a un consenso pragmático que aporte efectivamente a la solución del problema.

Se ha caído en una especie de pescadilla mordiéndose la cola, cuando la CLDD, recomienda las directrices sobre el tratamiento del consumo de drogas como una cuestión de salud pública, lo que hace es retomar el planteamiento que ha venido realizando la Comisión Inter- Americana para el Control del Abuso de las Drogas (CICAD), en el marco de la OEA, desde la creación del Observatorio de drogas en el 2000 hasta llegar a diseñar una “Estrategia Hemisférica sobre las Drogas 2011- 2015”, que, en diferente forma, se viene implementando en los países americanos, para reducir la producción, el transporte, consumo y consecuencias sociales y penales del abuso en el uso de las drogas.

En cuanto a la segunda directriz de la CLDD, focalizar la represión sobre el crimen organizado, también se recogen los contenidos ya existentes en la Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia transnacional y

3 Para ver con mayor detalle, ir a: OEA, Sexta Cumbre de las Américas, (14 y 15 Abril 2012). Disponible en: www.sum-mit-americas.org.


35

nuevas formas del delito, realizada en Palermo en el año 2000, con su respectiva comisión de prevención del delito y justicia penal.

No obstante, en el momento de tratar el problema central de la agenda de la VI Cumbre de las Américas, ni siquiera se lo discute, debido a un desbordamiento de emociones y sentimientos de solidaridad político - ideológica con Cuba, que supera la razón hasta llegar a condicionarse la participación de los países de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América – Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA - TCP) en la cumbre, si no hay la presencia de Cuba. Hecho que significo la postergación vergonzosa de un debate hemisférico fundamental.

En cuanto al aspecto de contenido más importante relacionado con el planteamiento del presidente de Guatemala Otto Pérez, fue anteriormente analizado en forma magistral por Hamid Ghose, presidente de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes de las Naciones Unidas (JIFE), quien manifestó en el informe de febrero del 2012, que la legalización no es una opción, ya que

Si nos fijamos en drogas legales como el tabaco y el alcohol, no sólo matan cada año entre 10 y 15 veces más que las drogas ilícitas, sino que también el delito relacionado con el tráfico de tabaco y de alcohol no ha desaparecido y, de hecho, es una gran parte de la actividad criminal4.

No siendo suficiente la desconexión y paralelismo con el que se tratan estos problemas regionales en los diferentes foros internacionales, se reabre un nuevo ciclo de debates con la misma fisonomía retorica que la que se ha tenido hasta el momento.

Precisamente el 9 de mayo del 2013, se desarrolló el décimo foro virtual hemisférico de las organizaciones de la sociedad civil, en preparación de la 43 Asamblea General de la OEA, bajo el tema “Por una Política Integral de Lucha contra las Drogas en las Américas”. Las preguntas para orientar el debate fueron: el enfoque de la salud pública, fortalecer la arquitectura de cooperación hemisférica y los sistemas nacionales de salud y prevención y el aprovechamiento de las experiencias de los países en atención a las adicciones. Para este foro, Guatemala presentó nuevamente a la OEA, la propuesta temática, “Estrategias alternativas pare el combate a las drogas”.

4 Declaración realizada por Hamid Ghodse, presidente de la Junta Internacional de Estupefacientes (JIFE). Para ver con mayor detalle ir a: ElPaís.com.co (2012). La ONU afirma que la idea de legalizar las drogas “no es una opción”. Disponible en: http://www.elpais.com.co/elpais/internacional/noticias/onu-afirma-idea-legalizar-drogas-opcion


36

Mientras se prolonga indefinidamente el debate en la última década, se puede advertir que, según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc, 2013) es alarmante la afectación del narcotráfico a todos los factores sociales, políticos, económicos, de salud, seguridad y justicia en la región.

De los 17 millones de consumidores de droga en el mundo el 43 % corresponde a Estados Unidos el 39% a Europa, hacia donde se destinan 160 y 120 toneladas de cocaína respectivamente, con un movimiento financiero aproximado de 120.000 millones USD, por año, lo que equivale al 1.1 % del Producto Interno Bruto (PIB) mundial o 6 veces más que el tráfico de armas y un monto superior al doble del movimiento de capitales de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Se estima, por año, las muertes relacionadas con la droga en 46.000 en América del Norte, 50.000 en México y en 13.000 en América del Sur, tasas de homicidios que llegan a 42 por cada 100.000 habitantes, el 80 % de las cuales son causadas por armas de fuego.

Los índices de prevalencia de 1.6% en América del Norte y de 0.9% en América del Sur, especialmente en Brasil, Argentina y Chile, lo cual es alarmante si se considera que en los países menos desarrollados según su demografía las tendencias sugieren que este índice podría incrementarse más rápidamente y más significativamente, por el rápido crecimiento de su población y los efectos de la urbanización.

En el marco del proyecto DROSICAN5, del año 2009, se ejecutó un estudio entre la población universitaria de 18 y 34 años, con los siguientes resultados:

Estudio epidemiológico andino sobre consumo de drogasPAIS ALCOHOL CIGARRILLOS MARIHUANA I N H A -

LAN-TESCOCAINA BASE

BOLIVIA 55.49 31.05 2.00 1.88 0.18 0.03COLOMBIA 82.45 30.12 11.48 1.40 2.48 0.27ECUADOR 60.46 30.98 4.65 0.77 0.61 0.27PERU 70.10 37.60 3.18 1.70 0.50 0.03

Fuente: CAN, 2009.

Ecuador se encuentra, según el estudio del proyecto andino, en el primer lugar de prevalencia en el uso de marihuana y el segundo lugar en el uso de cocaína, lo cual mueve a considerar la tendencia del uso de cocaína discriminándola por edad y sexo. En un nuevo estudio del proyecto regional según se puede observar que el Ecuador acusa una tendencia de mayor consumo considerando la oferta, 5 Apoyo a la Comunidad Andina en el área de uso de drogas.


37

ocupando el primer lugar en el año 2012. Sin embargo, aunque se han reducido en su extensión las plantaciones de hoja

de Coca, especialmente en Colombia, todavía existen 89.215 hectáreas de cultivos, con capacidad de procesamiento de 331 toneladas métricas y 2344 laboratorios que han sido destruidos.

En el Perú se contabilizan 61.000 hectáreas y en Bolivia 31.000 hectáreas, no obstante el precio no ha bajado en el mercado ilegal internacional debido a la tecnificación agrícola y a la reubicación de plantaciones hacia lugares de más difícil acceso para el control por parte de las fuerzas de seguridad de los países.

No obstante, la incautación también ha sido un factor positivo para la reducción de la oferta, llegando por parte de Estados Unidos a incautarse 694 toneladas, 320 en América del Sur y 120 en América central.

La erradicación de arbustos ha sido también significativa según el informe del 2012, en Bolivia se ha erradicado 10.440 hectáreas, 35.203 en Colombia, 12.239 en Perú.

Para diciembre del 2015 en el Perú se tenía una cobertura de 40.300 hectáreas de plantaciones de hoja de coca, habiéndose reducido de las 62.500 hectáreas que

Porcentaje de estudiantes que ha recibido oferta de pasta base/básica en el 2012, por paísFuente: PRADICAN, 2012.


38

se tenía en el año 2011 (Unodc, 2015).Las estadísticas realmente alarmantes azuzan la responsabilidad de los

niveles políticos gubernamentales y de las organizaciones internacionales por buscar soluciones a un problema que está llegando a estigmatizarse como una derrota en el combate al narcotráfico. Los resultados obtenidos efectivamente no tienen relación al costo beneficio, no obstante las mejoras en la reducción del consumo que no es significativo relacionado con el incremento de la violencia, la corrupción y de la inseguridad, que erosionan a la estabilidad y la vigencia de la democracia.

La estrategia parece fallida porque los cultivos y el procesamiento cumplen un “efecto de vaivén”. De Perú, ante la represión, se pasaron a Colombia las plantaciones, ahora ante los éxitos obtenidos con los planes de Colombia con el apoyo financiero (600 Millones USD, anuales por 10 años), tecnológico y operacional de Estados Unidos, se están incrementando las plantaciones nuevamente en Perú y se distribuyen los laboratorios en Venezuela y Ecuador, que antes eran únicamente corredores de transito de la cocaína.

Estrategias como la Iniciativa Andina, para evitar el efecto globo o derrame del narcotráfico hacia los países vecinos no tuvo efectividad debido a la connotación política impregnada de una presencia oportunista de Estados Unidos para la dominación sobre el espacio amazónico, control del Canal de Panamá con bases próximas, entre las que se incluyeron a las facilidades de la Base de la Fuerza Aérea Ecuatoriana de Manta al Puesto de Operaciones de Avanzada Americana (FOL, por sus siglas en inglés) de los Estados Unidos y el apoyo a su transnacional petrolera OXY en la protección del oleoducto Cano- Limón Covenas.

Sus propuestas de sustitución de cultivos o de cultivos alternativos, al mismo tiempo no tuvieron la menor oportunidad de competir con la explosión de rentabilidad del mercado de la cocaína.

Para tener una idea de lo incongruente de la sustitución de cultivos, ningún producto podría competir con la cocaína que a nivel cosecha de la hoja de coca cuesta 2.5 USD. En laboratorios de procesamiento 4.000 USD, una vez cruzada la frontera 35.000 USD y en las calles de los Estados Unidos va de 150 a 200.000 USD6. Por consiguiente muchas veces las políticas de erradicación por ser ineficaces o más bien dicho inaplicables se convierten en pérdida infructuosa de recursos y

6 Para ahondar sobre el tema, ver la intervención de Daniel Mejia en el marco del evento realizado por el Wilson Center: Drug Policy, A 21 st. Century Approach to Reform.


39

aun en procesos de desestabilización social y económica. Siendo así, en cierta medida es comprensible que el presidente Juan Manuel

Santos dijera que para Colombia, las drogas son un asunto de seguridad nacional, mientras que para otros países es principalmente un problema de salud y de criminalidad7. La realidad de Colombia con su escenario geográfico, los grupos insurgentes, las actividades terroristas y de crimen transnacional organizado coaligado, responde a una realidad particular, diferente a la que se vive en México con la confrontación de carteles de la droga por control de espacios y mercados.

El Ecuador por su parte, que se está convirtiendo de un corredor de transito de la droga con incautaciones que alcanzan las 70 toneladas anuales y centros de procesamiento de la hoja de coca, de lavado de dinero, con la más grande preocupación que se debe al consumo incipiente con tendencia creciente, especialmente a nivel de la población estudiantil.

En los últimos años Ecuador ha incautado seis submarinos de construcción casera con capacidad de hasta 12 toneladas de droga y han existido seis avionetas de matrícula mexicana, que por haberse accidentado han sido incautadas por la Policía Nacional. Lo que a más de la incapacidad de detección aérea, demuestra

7 Para revisar con mayor detenimiento, ver: Mulholland, John (2013). “Guatemala’s president: My country bears the scars from the war on drugs” en The Guardian. Disponible en: https://www.theguardian.com/world/2013/jan/19/otto-moli-na-war-drugs-guatemala

SUMERGIBLE CAPTURADO EN ECUADOR

Foto: La Hora (2010).


40

la interconexión regional de los carteles del narcotráfico. Uruguay, mientras tanto, es un caso diferente por cuanto su escenario le

permite poner más atención al consumo que a otros eslabones de la cadena del narcotráfico; por esta razón la legalización del consumo de la mariguana es una estrategia para registrar a los consumidores y dar atención a este problema de salud.

La confusión surge entonces en no poder identificar con precisión al problema o fenómeno social. Aunque se encuentren relacionados, una cosa es el narcotráfico y otra la drogadicción.

Hace dos años en un informe confidencial realizado para el gobierno concluyo que hasta un 80% de la financiación de las AUC provenían del narcotráfico y que se había hecho lo imposible para diferenciar entre paramilitares y narcotraficantes. Según el informe, la principal preocupación y razón de ser del paramilitarismo no era el combate a la guerrilla, sino la ampliación de los lazos con el narcotráfico (Restrepo, 2005).

Los actores coaligados con el narcotráfico, por lo que se considera a la amenaza como hibrida y mutante, son los elementos del crimen transnacional organizado, mientras que los elementos vinculados con la drogadicción pertenecen a otro género de diferente conceptualización y tratamiento, derivados de salud, marginalidad social, desajustes familiares, impacto del ambiente social y otro de tipo conductual.

Una aproximación con este enfoque es la reciente reforma de la Política Antidroga de los Estados Unidos, en la que se establecen cuatro ejes básicos para un nuevo modelo de salud pública, para tratar a las personas con problemas de drogas, “porque no se puede solucionar el problema con arrestos ni mediante la legalización del consumo” (Kerlikowske, 2013). Prevenir a través de la educación el uso de las drogas, expandir el acceso al tratamiento a la adicción, reforma del sistema de justicia criminal para quebrar el ciclo de uso de las drogas y el crimen y apoyar a la población a recuperarse del estigma de las drogas y sus desordenes.

Las drogas per se o por su uso ilegal no pueden ser vistas como una amenaza a la seguridad nacional en ningún país. Son parte de una situación de riesgo que afecta a los valores, a la salud a la integridad de las personas en su fisiología y comportamiento social, pero aun siendo un instrumento de autodestrucción y de violencia doméstica, social y colectiva, son únicamente un vector o elemento


41

multiplicador de poder utilizado por las organizaciones delictivas y redes del crimen transnacional organizado que se enfrentan con las fuerzas legales del gobierno de los países, se enfrentan entre sí y atacan a los ciudadanos, en función de la dominación y la protección de sus actividades ilícitas y de su fortuna.

Por esta razón la propuesta de la CLDD recomienda focalizar la represión sobre el crimen organizado, a través de políticas y estrategias internacionales y nacionales específicas.

Para determinar una política de Estado, focalizada en la represión o mejor dicho en la contención del narcotráfico en el ámbito interno del Estado y de cooperación con el sistema internacional es necesario plantearnos la siguiente pregunta: ¿Cuáles son los rasgos que establecen al narcotráfico como un factor geopolítico de amenaza a los Estados?

El primer paso para este proceso debería ser establecer un planteamiento adecuado del problema. Una redefinición del significado del narcotráfico para verlo como un conjunto de actividades empresariales, ilegales, globalizadas, desarrolladas por poderíos multinacionales que dirigen el ciclo de la droga desde la producción hasta la distribución y blanqueo de las utilidades en diversos mercados y espacios geográficos controlados y protegidos por bandas criminales que utilizan la corrupción, la violencia criminal y la intervención asociada con grupos subversivos, para lograr sus intereses económicos amenazando a las instituciones, a la integridad del colectivo social a la democracia y a la estabilidad del Estado.

Las actividades empresariales, por ser ilegales son las que mejor se han aprovechado de la globalización, interdependencia, incremento de los flujos transnacionales humanos, materiales, económicos, tecnológicos, de transporte, permeabilidad de las fronteras y la fácil desregulación de la economía financiera de los países en los que crean una economía subterránea.

Todos estos factores incuban una Geoeconomia del narcotráfico. Influyen marcadamente en un orden mundial con una división entre países productores, consumidores e intermediarios y diseñan estrategias para proteger su económica ilegal, controlar los campos de siembra, rutas de transporte y mercados, sin interferencia de ideologías, nacionalidades o cultura que limite su accionar ilegal global (Remi Baudoui, 2009:26).

La posesión de un producto que se valora exorbitantemente en función


42

del mercado de consumo y sus capacidades de asociación con toda agrupación delictivita, flexibilidad, oportunidad y adaptabilidad de acción que le convierten en poli criminal multinacional, motivó la reflexión en el quinto festival de Geopolítica y Geoeconomia de la Escuela Superior de Comercio (ESC), de Grenoble. Se analizó al crimen organizado, como la geopolítica de un fenómeno criminal, la cara oscura de la mundialización, en la que el crimen forma parte de una estructura económica delictiva perteneciente a grandes organizaciones criminales del más alto nivel, como son las mafias que estructuras sofisticadas que operan secretamente e influyen en la vida política y económica de los países. Pueden asociarse con la guerrilla como en Colombia, con las Fuerzas Armadas Revolucionarias – Ejército del Pueblo (FARC – EP), o con los Talibán en Afganistán para el tráfico del opio, o pueden impulsar el separatismo en Mali, con los Tuareg mercenarios rezagos de Libia o con grupos terroristas como Al Qaeda del Magreb Islámico (AQMI).

Mali es considerada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) como el epicentro del tráfico internacional de estupefacientes procedentes de los carteles de América Latina, que cuenta con la complicidad de administración nacional, policía, y ejercito para proteger el tablero de la ruta africana de la droga (Ayuso, 2013).

Este fenómeno geopolítico de confrontación de poderes, no necesariamente se desarrolla entre estados, sino entre señores de la guerra, carteles y mafias con un poder muchas veces mayor que los de un estado, como es el caso de Mali en el que han tenido que asociarse países (Comunidad Económica de los países África Occidental, ECOWAS) para poyar la intervención de Francia por delegación de la ONU, para preservar la soberanía e integridad de Mali, mediante la operación “Serval” desarrollada.

Los espacios geográficos controlados, el poder político ejercido sobre un espacio territorial del estado, es otro de los rasgos que se ven afectados por la acción de las redes del narcotráfico, en vista de las diferentes actividades de la cadena de producción de la droga. Conlleva al control de espacios territoriales y de mercado, en los cuales se pierde la jurisdicción política y legal del estado al punto de considerase como en el caso de Colombia, varios tipos de municipios, los controlados por el Estado, otros por la guerrilla, otros por los paramilitares y otros en disputa.

Las FARC-EP con sus 7.000 efectivos se encuentran organizados en 80 Frentes,


43

los cuales en su totalidad no están bajo control directo del Secretariado; mientras que el grupo denominado BACRIM o de Bandas Criminales, se estima que con 5.000 efectivos tienen cobertura en 338 municipios de 23 departamentos en los que se disputan el control de territorios, con un 30% de mercenarios. El Ejército de Liberación Nacional (ELN), con 1.500 efectivos se organiza en 6 Frentes8.

Por esa razón el principal objetivo estratégico de la Política de Seguridad Democrática es la consolidación del control efectivo del territorio nacional.

En México, según el informe de la Secretaria Nacional de Seguridad Publica, de las 14 organizaciones criminales que operan en la República, las principales son los cárteles de Sinaloa-Pacífico operada por Joaquín “El Chapo” Guzmán; del Golfo, Los Zetas, Arellano Félix-Tijuana; los Carrillo Fuentes-Ciudad Juárez, Beltrán Leiva, Los Caballeros templarios, La Familia y Jalisco Nueva Generación. Cada uno con una base de operación, aparte de 80 pequeñas organizaciones de narcotráfico que no se tiene información completa, debido a la atomización provocada por la estrategia de Felipe Calderón. De todos ellos los Zetas son los que dominan en más de la mitad del país con sus actividades delictivas. Mientras que el cartel de Sinaloa es el que controla los puntos de ingreso del país, de armas, droga, dinero, e indocumentados.

8 Los Objetivos políticos de ELN, son: participación de la sociedad, democracia para la paz, transformaciones para la paz, atención a las víctimas de la violencia, fin del conflicto armado y la implementación de los acuerdos.

México y la guerra de los cártelesFuente: Jean Cristophe V. (2012:121).


44

Dentro del control de espacio territorial se encuentran también la expansión y traslado a otros países de la influencia y control, dependiendo del nivel de tolerancia de los vecinos, y de la distribución tareas de la cadena de producción, corredores y rutas necesarias para la salida de la droga.

Tanto entre los carteles por el dominio o relación de poderes, como por el control de espacios, territorios y mercados se generan conflictos con elevado grado de violencia armada conflicto de poderes por el control del territorio, cuanto por el control de la población para incorpóralos en su cadena. Los corredores para el tránsito de la droga cubren el Caribe y las costas noroccidentales de América del Sur en su tránsito hacia Estados Unidos así lo demuestran las trazas registradas del tránsito marítimo 541 eventos en el Caribe y 405 en el pacifico durante el 2011.

La asociación de las bandas criminales con los grupos subversivos y las mafias desarrollan un contrapoder político que amenaza al Estado desde el momento en que su naturaleza poli criminal (Gayraud, 2013) PAR se aprovechan de los vacíos de poder político, de la debilidad de las instituciones y de las fuerzas centrifugas de los estados (Taylor, 2011) es decir, de las fracturas sociales y

Principales flujos de tráfico de cocaínaFuente: Unodc, 2016.


45

políticas, falta de cohesión social producto de fallas estructurales que devienen en agitación violencia política, de naturaleza religiosa, cultural, económica, étnica o de cualquier aspecto que anime a la movilización social. Territorio, poder y flujos económicos financieros son los ejes de acción de una geopolítica criminal basada en el narcotráfico y en todo producto de valor estratégico de ilegal y difícil acceso.

El narcotráfico amenaza al poder político del Estado, interfiere agresivamente con los intereses del mismo, erosiona a sus instituciones, desmonopoliza el uso legal de la fuerza, atenta contra la integridad del colectivo social, y amenaza a la democracia y estabilidad de los países en su interior y en el contexto internacional.

Sin embargo, la dimensión del problema del narcotráfico siendo de carácter global es muy poco comprendida, como demuestra el mapa de la Unodc.

Meso América y Sudamérica forman el centro del sistema global del narcotráfico transnacional, lo cual significa que desde esta región se mueve toda la cadena desde el cultivo, el procesamiento, compraventa, transporte, y distribución de la droga para el todo el mundo, incorporándose aleatoriamente a otras actividades de crimen organizado con las cuales se asociación sin ningún tipo de limitación.

Esta amenaza es de tipo transnacional pero no interestatal por ser ilegal, clandestina y amenazante a la estructura, valores sociales y funcionamiento de los Estados. No respeta fronteras por lo que una solución para este tipo de problemas no puede originarse únicamente al interior de los estados, sino de concertación y cooperación internacional.

Existen tres ejes bien definidos para la distribución de la droga, burlando, por supuesto, los mecanismos de aduana y controles de frontera, en sus dimensiones, terrestre, aéreo y marítimo, que, periódicamente, de acuerdo a la situación de los países modifican el tipo de transporte manipulando leyes, corrompiendo a autoridades, utilizando señuelos, para mimetizar, socavar y dar lugar a falsas interpretaciones de las autoridades y de la opinión pública, mientas se encubre la real salida de la droga.

Forman parte de estos ejes, el del Pacifico para la distribución de la droga hacia China, Sudeste Asiático, Australia. El del Caribe para la distribución principalmente en Europa y el del Atlántico para transporte a África Occidental, lugares desde donde se procede a una nueva redistribución, fase en la cual obtienen mayor incremento del precio de la droga en los mercados de destino.


46

El mayor flujo de la droga en la actualidad se destina a Europa, mientas que el mercado norteamericano ha disminuido debido a los controles y a la sustitución de la coca por otras substancias químicas, metanfetaminas y drogas domesticas de mayor y más fácil accesibilidad.

Ante este problema histórico que vive el mundo y que evolucionado más asociándose con actividades ilegales y de violencia, se plantea como pregunta: ¿Cómo se está tratando de enfrentar al sistema hibrido global del narcotráfico y crimen organizado transnacional en el hemisferio?

En Colombia, el núcleo del sistema del narcotráfico corrompió a la política, alienó a la Fuerza Pública, permeó a la guerrilla, alimentó a los paramilitares, engendró un modelo de exportación de la droga y se convirtió en vital combustible del conflicto armado en Colombia (Lima, 2013). Integradas las Fuerzas Militares, la Policía, Fiscalía y otras instituciones, combatieron al narcotráfico por más de treinta años, hasta llegar a centrar sus operaciones contra los carteles de la droga. Primero, al de Medellín, logrando destruir el liderazgo de Pablo Escobar, posteriormente el de Cali, el de la Costa, el de Bogotá y del Norte del Valle; sin embargo, la vinculación con la guerrilla particularmente con las FARC - EP, llegaron con su organización en columnas y frentes de más de 30.000 efectivos, a desarrollar un poder que rivalizaba con el del Estado, a punto de estar en condiciones de pasar a la guerra de movimiento como última fase para la toma del poder por las armas, como era su objetivo político, concentrando su poder en el denominado “cerco de Bogotá”, en Cundinamarca.

En una sorprendente coincidencia, que responde a la preocupación del mundo sobre la violencia y los efectos crecientes del narcotráfico y crimen organizado transnacional, se publican dos estrategias para enfrentar estas amenazas.

En el mes de diciembre del 2000, se celebra la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional en Palermo. La finalidad de la misma, se establece en promover la cooperación, prevención, investigación y juzgamiento, para combatir más eficazmente la delincuencia organizada transnacional, basándose especialmente en la asistencia legal mutua entre los países, el control de la corrupción, lavado de activos, tráficos ilegales que atenten contra la ley, la paz y la soberanía de los países.

Otra estrategia centrada más ampliamente en el hemisferio, publicada en el mismo mes y año de la anterior, es la del Plan Colombia para la seguridad


47

y la democracia, diseñado por el presidente Andrés Pastrana con apoyo de los Estados Unidos de Norteamérica. Plan que por la asignación presupuestaria llegó a identificarse como uno de contrainsurgencia, más comúnmente conocido como de “guerra contra el narcotráfico”9 no obstante de su asignación presupuestaria y de apoyo al desarrollo socioeconómico y de fortalecimiento institucional del gobierno colombiano.

El Plan Colombia como estrategia nacional forma parte de un escenario desarrollado de amplia discusión internacional. Especialmente, en el campo militar, logró diezmar a las FARC - EP, reduciéndolas a casi 7.000 efectivos, con lo cual se estimuló el proceso de paz, llevado a efecto por iniciativas diversas especialmente de carácter geopolítico de Cuba.

Los acuerdos para el cese de hostilidades y del fuego que abren la oportunidad para una finalización del conflicto, se basan en acuerdos sobre las causas que han fundamentado al mismo que se arrastran por más de cincuenta años (Jarrín, 2016a): Desarrollo agrario integral, que implicaría una reforma agraria, no obstante legislación establecida para la devolución de tierras. Garantías para el ejercicio de la oposición política, Dejación de las armas y reintegración social, Solución al problema de las drogas y Reparación de las víctimas.

Las Naciones Unidas y países que no sean vecinos serán los garantes y quienes den facilidades para los procesos más complicados y largos, es decir, lograr la desmovilización, el desarme y la reintegración a la sociedad, a través de las 23 zonas de desmovilización establecidas y en proceso de implementación.

Por supuesto que este proceso de paz y de finalización del conflicto tiene una trascendencia regional, por cuanto habrá un reajuste de las estrategias de los actores relacionados con las FARC - EP, con el narcotráfico y los que se verán afectados ante el retiro de la subversión que se encuentra ligada al territorio colombiano y a la organización de los carteles directamente vinculados entre los países andinos y con México.

Sin embargo, este hecho será tangencial porque una verdadera “estrategia hemisférica” para el problema se da únicamente cuando en el 2009, la Comisión Latinoamericana sobre Droga y Democracia, se plantea la necesidad regional de buscar un cambio de paradigma en la “Guerra contra el Narcotráfico”, por iniciativa de la OEA, al conformar una comisión con tres ex presidentes de Brasil,

9 En la asignación económica del Pla Colombia para el año 1999, mientras se discutía en Estados Unidos el alcance militar era del 97.42 % y para el 2000 fecha de su publicación se logra reducirlo a 78.12 %.


48

Fernando Henrique Cardoso, de Colombia Cesar Gaviria, y de México Ernesto Zedillo, más un grupo significativo de periodistas y expertos, con quienes se aborda el problema de las drogas como un problema de salud y no solamente represivo, lo cual conduciría a una progresiva despenalización del consumo de la droga, tendencia que venía siendo seguida por algunos países en el mundo.

La preocupación creciente de los países del hemisferio y la responsabilidad de los organismos multilaterales continúa creciendo y se va generando mayor conciencia de responsabilidad de seguridad cooperativa en el Régimen Internacional para tratar un problema multidimensional de acción internacional y responsabilidad compartida.

En este sentido es la Comisión Interamericana para el control del Abuso de la Droga (Cicad), perteneciente a la OEA, quien establece en el 2010, una Estrategia Hemisférica sobre Drogas, con un Plan de Acción 2011- 2015. En el mismo, se reconoce al problema de la droga como una amenaza de alcance global, para la salud, la seguridad, la democracia la gobernabilidad y el Estado de derecho.

La estrategia planteó varios objetivos relacionados con el fortalecimiento institucional, reducción de la demanda, reducción de la oferta, medidas de control relacionadas básicamente con la prevención para evitar el tráfico, a partir de una inteligencia efectiva, combate de delitos conexos, desmantelamiento de bandas criminales, persecución de los líderes de las organizaciones criminales y sus redes de apoyo. Y finalmente, la cooperación internacional para fortalecer las políticas nacionales y la armonización de las leyes.

La forma de enfrentar al sistema transnacional del narcotráfico y crimen organizado de estructuración hibrida, con el Plan de Acción formulado para el hemisferio debe considerarse como el más grande avance en materia de cooperación internacional.

Técnica y cooperativamente se incluyeron los diferentes aspectos de salud, sociales, económicos, legales y de seguridad para enfrentar el problema de forma cooperativa. Sin embargo, como siempre ocurre, la fase de implementación atravesó dos problemas difíciles de resolver y enrumbó al problema con destino incierto.

Por una parte, la dominancia de los criterios de tratamiento de la droga como un problema de salud rompió el esquema híbrido y mutante del narcotráfico, beneficiando a los actores del crimen organizado transnacional que quedaron


49

ensombrecidos, y ha cubierto de la legalización del consumo de la droga. Es decir, primó la atención a la drogadicción y desvió el tratamiento del problema en su dimensión global.

Evidentemente, el criterio humano, de salud y de atención a las drogadicciones es prioritario, pero ese hecho no justifica que se traslape la real naturaleza del problema conforme fue advertido por los países del hemisferio y técnicamente por las comisiones establecidas para su estudio. El problema de salud fue determinado prioritario pero no se dejó de especificar la necesidad de orientar la represión del crimen organizado, lavado de activos y tráficos ilegales.

El segundo problema de mayor alcance es el afloramiento de la barrera ideológica profundizada por la brecha geopolítica regional, sobre la cual se mina el espíritu de unidad regional y de cooperación para tratar problemas de afectación hemisférica.

Es lo que ocurrió en la VI Cumbre de las Américas cuando se consideraba que todo lo que se había alcanzado y acordado en las diferentes reuniones técnicas y de participación de los cancilleres de relaciones exteriores para el problema mundial de las drogas, debía ser ratificado y aprobado a nivel de la Cumbre de Jefes de Estado (Jarrín, 2012a).

Los logros de la Asamblea fueron esencialmente políticos, ajenos al tema del encuentro. Se pidió reforma a la Comisión Internacional de Derechos Humanos (CIDH) y la salida de los países del ALBA - TCP al Tratado Interamericano de Asistencia recíproca (TIAR). Señalándose, por parte de Ecuador, Bolivia y Venezuela, sin el menor eco ni respaldo, la creación de un nuevo sistema que reemplace a la OEA.

Iniciativas como la de Ecuador eludieron tratar el apremiante problema del narcotráfico a nivel continental y fue arruinada la convocatoria y compromiso continental aduciéndose la solidaridad con Cuba, ya que fue el condicionante para la poder asistir al evento.

La salida al impasse fue reprogramar una reunión internacional sobre narcotráfico que se desarrollaría en Lima y otra para tratar el tema de la delincuencia a desarrollarse en México, con lo cual no solamente que se resucitaba la tragedia de Sísifo, como se indicó en un editorial: separando lo inseparable como se da en la realidad, narcotráfico y crimen organizado, para regresar a la típica pescadilla mordiéndose la cola, replantear el problema de acusar la gravedad en la oferta o


50

la demanda y que el narcotráfico es un problema de salud. En este mismo sentido las subsiguientes reuniones internacionales han

servido para replicar los razonamientos y propuestas logradas con anterioridad. Es el caso de la Política Integral de lucha contra las drogas, establecida como tema para la 43 Asamblea General de la OEA, realizada en Guatemala el 2013. Sin embargo, aunque el tema general planteado: “Estrategias alternativas para el combate a las drogas” generaba gran expectativa, logró nuevamente fraccionar la temática y proponer soluciones que ya estaban discutidas y contempladas en plan de acción incumplido.

Es el caso de la reducción de la violencia y los delitos conexos, planteado como un tercer tema, ante el cual se propuso teóricamente la necesidad de disminuir el tráfico de armas y el lavado del dinero, acciones delictivas que alimentan al narcotráfico y eliminan la capacidad del Estado para controlar la violencia.

A nivel hemisférico, sin embargo, no se deja de ofrecer oportunidades a los países para una mejor planificación y tratamiento del problema del narcotráfico. Es así que, nuevamente, la OEA, con varios ex presidentes del continente, en una cita para tratar el problema de las drogas entre el 2013 y el 2025, establecieron cuatro escenarios: Juntos, tratando al problema con instituciones débiles y como parte de uno mayor. Caminos, cuando el régimen legal esté causando demasiados daños; Resiliencia, cuando se lo considere como disfunción social y económica que genere violencia; y Ruptura, cuando el tránsito de la droga cause daños injustos e insoportables. Escenarios sobre los cuales los países, según su situación particular, diseñen una Estrategia Antinarcóticos propia y adecuada a la dimensión del problema a enfrentar (Jarrín, 2016b).

Pero, ¿cuál es la situación y acción de Ecuador en la Planificación Hemisférica?El Ecuador, como puede apreciarse, se ha convertido en un eje principal de

salida de la droga, no obstante la reconocida acción represiva de la Policía y de las Fuerzas Armadas Ecuatorianas (FF.AA.), especialmente, de la Fuerza Naval en el control del mar territorial. Pero su posición geográfica, al centro de los dos más grandes productores de coca del mundo: Colombia y Perú, la falta de mecanismos de control, especialmente aéreo, debido al fracaso de en la compra de radares y la reducida movilidad aérea, también debido al fracaso en la compra de radares y helicópteros, ofrecen al narcotráfico gran ventaja y capacidad de maniobra a


51

través del territorio ecuatoriano.Sin embargo, la situación no deja de ser igualmente desconcertante y confusa

en el momento de establecer políticas antinarcóticos y contra el narcotráfico. Esta falta discriminación y discernimiento conlleva igualmente a confundir las responsabilidades institucionales, especialmente en los órganos de seguridad del Estado.

Para comenzar, no existe un observatorio de seguridad ciudadana y peor aún del narcotráfico, por lo que, informes que se realizan sobre Ecuador en materia de narcotráfico y de crimen organizado son descalificados por las autoridades gubernamentales, mientras que las organizaciones gubernamentales y las instituciones de seguridad desarrollan grandes esfuerzos, con apoyo inclusive del exterior en tecnificación y equipamiento sin resultados efectivos, por el vacío e incoherencia en las pocas políticas que existen, como la migratoria y la de seguridad interna, que al momento de implementarse con los respectivos planes institucionales reproducen las incoherencias e incrementan la confusión.

Un informe que obviamente fue descalificado por el gobierno fue el de Jay Bergman, director de la agencia estadounidense de drogas (DEA, por sus siglas en inglés) quien dijo que Ecuador se ha convertido en las “Naciones Unidas” del crimen organizado, y en plataforma para exportar cocaína. Puntualizó en forma terminante: “Tenemos casos del crimen organizado de Albania, Ucrania, Italia, China, todos en Ecuador, todos consiguiendo su producto para distribuir a sus respectivos países” (El Universo, 2011)10.

Resultados de investigaciones sobre la situación de la migración como las que se entregan luego de inspecciones por parte de organizaciones internacionales, dicen que

Las ciudades del Ecuador se han convertido en “HUBS”, para terroristas y criminales transnacionales, como lo demuestran la detención de Irán UI Haq, miembro del TTP, organización terrorista pakistaní y de Yahee Dawit perteneciente a una célula de Al Qaeda. (Jarrín, 2012b).

Esta situación de inseguridad coincide con otros factores de carácter geográfico y de infraestructura. Por ejemplo, Ecuador, por ser país marítimo, tiene una posición geográfica altamente ventajosa con las líneas de comunicaciones marítimas que 10 Bergman J., director de la DEA, indica que traficantes de droga desde Albania a China, están utilizando al Ecuador como plataforma para llegar a acuerdos con contrabandistas andinos de cocaína. Ver: El Universo (2011) “Ecuador se convierte en Naciones Unidas del crimen organizado”. Disponible en: http://www.eluniverso.com/2011/05/10/1/1355/cocaina-colombia-na-peruana-pasa-traves-ecuador-segun-dea.html


52

van hacia el norte, integrando las costas de Colombia, Centroamérica, México y los Estados unidos, destino final del mayor mercado de la droga en el continente sin descartar las conexiones que se están abriendo con el Asia; características geográficas que, con la gran dinámica de intercambio fronterizo debido al especial desarrollo vial, de servicios y desarrollo social, económico y petrolero fronterizo, convierten a Ecuador en el centro de un nodo geopolítico de trascendental importancia en la red del narcotráfico internacional de la costa del Pacifico.

Ecuador posee cuatro puertos: Esmeraldas, Manta, Guayaquil y Puerto Bolívar, con excelentes condiciones para la entrada y salida de productos, que, considerando el muestro de inspección de contenedores deja un gran margen de oportunidad para el envío de droga al exterior, en su paso desde Colombia y de Perú.

Las Islas Galápagos, la Isla Puna en el Golfo de Guayaquil, y en el continente los sectores de manglares y canales delta de la provincia de Esmeraldas como la selva amazónica sirven de zonas de intercambio, encubrimiento y abrigo para las embarcaciones que transportan la droga, ya sean lanchas rápidas, denominadas “go fast” como submarinos de construcción artesanal.

Finalmente, el deficiente control aéreo, por no haber cumplido con el Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2010, que establecía gestionar con Brasil la utilización de su Sistema de Vigilancia Amazónica SIVAM, para control de actividades ilícitas en territorio ecuatoriano para reemplazar al FOL de los Estados Unidos de la base ecuatoriana de Manta, por falta de coordinación de radares y del sistema de defensa aérea inoperables, dan grandes oportunidades de entrada y salida clandestina de avionetas con droga, especialmente con destino a México (El Comercio, 2014)11.

En los umbrales del Acuerdo de Paz de Colombia, considerando el incremento de refugiados; así como el probable incremento de actividades ilegales y de violencia, como resultante de la desmovilización, deserción y reorganización de los grupos ilegales y del narcotráfico, resulta apremiante una política de seguridad (Jarrín, 2014).

Ecuador se encuentra en el centro del Arco Andino en el Noroccidente de Sudamérica, razón por la cual además de las consideraciones individualizadas en 11 Para observar con mayor detalle, véase también: El Telégrafo (2013). “Avioneta sospechosa realiza aterrizaje forzoso en Los Ríos”, disponible en: http://www.telegrafo.com.ec/justicia/item/avioneta-sospechosa-realiza-aterrizaje-forzoso-en-los-rios.html; Expreso (2014) “A los narco sumergibles se los rastrea con submarinos”. Disponible en: http://expreso.ec/expreso/default.aspx?idcat=19308&tipo=8


53

torno a la seguridad y el narcotráfico, se debe reconocer la influencia hemisférica que tiene la cadena del narcotráfico en la cual la siembra y la producción son el inicio de esta cadena que atiende al creciente consumo al que se ha incorporado el mismo escenario sudamericano.

En un análisis primero parcial y luego comparativo de la siembra de la hoja de coca y la producción de la cocaína, de Colombia, Perú y Bolivia, se puede advertir, primero, que Ecuador no consta en las estadísticas porque no pertenece a estas categorizaciones, sin embargo, juega un papel importante por las consideraciones descritas anteriormente, que se corroboran con los datos registrados.

En la última década, en cuanto a plantaciones de hoja de coca, debido a las políticas de erradicación manual, luego de las discutidas fumigaciones aéreas que fueron motivo de demanda ante la Corte Internacional de Justicia por parte del Ecuador a Colombia y la posterior negociación y resarcimiento por los daños.

Comparativo de plantaciones y producción de coca

PAIS

PLANTACIONES

HOJA COCA/ HECTAREAS

PRODUCCION

COCAINA/ TONELADAS2001 2012 DIFEREN-

CIA2001 2012 DIFEREN-

CIAC O L O M -BIA

144.450 48.000 (-) 96.450 700 190 (-) 510

PERU 46.300 60.400 (+) 14.100 255 305 (+) 50BOLIVIA 19.900 25.300 (+) 5.400 100 190 (+) 90

210.650 133.700 (-) 76.950 1.055 685 (-) 370

Fuentes: elaboración del autor a partir de Unodoc 2013; Delcas, 2013.

Colombia ha disminuido cerca de un 30% en la extensión de cultivos, reduciéndose a 48.000 hectáreas. Mientras que Perú y Bolivia han expandido las áreas de cultivo aproximadamente en un 25%, pasando Bolivia a tener una extensión de áreas cultivadas de 25.300 hectáreas.

El narcotráfico demuestra profundo conocimiento de la geografía y de las poblaciones nacionales para servirse en su estrategia de respuesta a la lucha sobre la erradicación de plantaciones y mecanismos de procesamiento en laboratorios de la hoja de coca. Basta recordar que, en al inicio de la década, la primacía en cultivos y procesamiento de la hoja de coca la tenía Perú, luego de la represión,


54

saltó a Colombia y ahora se expande al norte y retorna al Sur, con nuevos miembros incorporados, como Ecuador y México, en donde se estima un incremento del 10% en consumo de cocaína (UNODC, 2013), reforzando la cadena, con permanentes tácticas de mejoramiento en la cosecha, procesamiento y comercialización.

Al más alto nivel, se ha firmado un acuerdo de Cooperación entre el Gobierno de la República del Ecuador y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Igualmente, Ecuador es signatario del Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (Cicad), perteneciente a la OEA, regímenes internacionales que fundamentan la estrategia nacional para “prevención y control del uso de la droga” en cuya ejecución participan el Ministerio del Interior, el Ministerio de Seguridad Interna y Externa12, Policía Nacional, Corporación Aduanera ecuatoriana (CAE), Fiscalía y el Consejo Nacional de Control de Substancias Estupefacientes y Sicotrópicas (Consep).

No obstante, en el Plan Nacional del Consep 2009-2012, para la Prevención Integral y control de la droga, se extralimita en las responsabilidades asignadas al Consejo, cuando determina como objetivo que la interdicción debe fortalecer la capacidad de respuesta del Estado para enfrentar al narcotráfico, desde una posición de seguridad, defensa y soberanía nacional, con operaciones de interdicción aéreas, terrestres y marítimas y operaciones contra el narcotráfico y el crimen organizado (Consep, 2009).

Esta amplísima responsabilidad por su alcance, confusión de responsabilidades y ausencia de una ley de seguridad y convivencia ciudadana, como también ante la ausencia de una Política Nacional Antinarcóticos, ni ente capaz de dirigirla, no ofreció resultados positivos ni siquiera en el ámbito nacional.

El resultado fue cambiar el nivel y competencias del Consep, para crear una Secretaria Técnica de Drogas, adscrita a la Presidencia de la República.

La acción primigenia de esta entidad, abrumada por el crecimiento del micro tráfico de la droga, al haber incautado 8 toneladas que podrían convertirse en 25 millones de dosis de droga para el consumo13, y, antes de recomendar una política pública nacional para el narcotráfico en correspondencia con la Ley de Seguridad Publica y del Estado en que se determina como responsabilidad del Ministerio Coordinador de la Seguridad Publica, realiza un Comité Interministerial en la 12 Hoy, Ministerio Coordinador de Seguridad. 13 Para ver con mayor detalle ir a: El Telégrafo (2016). “Comité aprobó intervención emergente contra las drogas en zona 8”. Disponible en: http://www.eltelegrafo.com.ec/noticias/guayaquil/10/comite-aprobo-intervencion-emergente-contra-las-dro-gas-en-zona-8


55

Zona 8, conformada por Guayaquil, Durán y Samborondón para intervenirla integralmente y combatir el micro tráfico de la droga y la delincuencia.

Los ministros de salud, educación, deporte, interior, justicia y Secretaria Técnica de Drogas, diseñaron una estrategia emergente para la prevención y consumo de la droga. La población prevalente correspondió a los jóvenes de 12 a 17 años, y la estrategia de prevención integral del fenómeno socioeconómico de las drogas y regulación y control del uso de la droga, se sintetizaba básicamente en: una intervención complementaria para corresponsabilidad de la población y fortalecimiento de la vigilancia estatal, mediante la detección temprana. En segundo lugar, una intervención de sostenibilidad para la prevención integral y las acciones que cada ministerio desarrolle en el territorio. Para lo cual, se incrementaba la presencia policial y se entregaba a las Asociaciones de Municipalidades (AME) una propuesta de ordenanza para regular los espacios territoriales de los municipios.

La única medida cumplida fue el incremento policial debido a diversos factores entre los que se pueden advertir: la ausencia de una política nacional y de una estrategia que debería estar bien diseñada, es decir, con un concepto de operación, objetivos mensurables y acciones a ser cumplidas con responsabilidad por los actores, que no son directamente los establecidos en la Zona 8, porque esta zona es una distribución que obedece a la Estrategia Territorial de Plan del Buen Vivir, que no tiene una autoridad representativa, porque sus componentes jurisdiccionales es decir, Municipios de Guayaquil, Durán y Samborondón, tiene sus respectivas autoridades, no subordinadas política ni legalmente a la autoridad coordinadora de la Zona 8. Si pertenecen a Gobiernos Autónomos Descentralizados, mal pueden subordinarse, porque son ellos con la autoridad en su jurisdicción.

Sin autoridad y sin elementos comprometidos y responsables, no puede implementarse una estrategia por bien elaborada que sea. Por otro lado, cómo se pueden establecer compromisos nacionales que no se encuentran en ese nivel y están desconectados de los compromisos regionales ante un problema que no puede ser visto únicamente a nivel nacional y tratado a nivel sectorial de una estructura teórica y sin autoridades responsables.

Los escenarios establecidos por la comisión de la OEA, según se puede observar desde el ámbito nacional, han sido bien establecidos, y que, a partir de


56

una evaluación diagnostica verídica, referencian la situación interna de los países y se puede tener la perspectiva de un escenario de ruptura.

Países que, con mucha tristeza, pueden ser vistos en el futuro pagando los costos insoportables e injustos del sistema híbrido del narcotráfico y crimen organizado, porque no solamente que la droga pasa por el territorio, como en el caso del Ecuador, sino porque se está incorporando al mercado y al tratamiento de la droga; acrecentando la problemática a nivel nacional y convirtiéndose en actores claves del sistema del narcotráfico y delitos conexos en el ámbito internacional, con la inclusión creciente de comunidades que asumen un rol cada vez más activo, de consumidores, proveedores, comercializadores, abastecedores, guardianes y más actores que, por conveniencia, presión o lucro convierten al fenómeno del narcotráfico en un factor de amenaza a los Estados.


57

BIBLIOGRAFÍA

Ministerio de Coordinación de Seguridad interna y externa (2011) Agenda Nacional de Seguridad Interna y Externa. Quito.

Comunidad Andina de Naciones (2009) Estudio Epidemiológico Andino sobre CONSUMO DE DROGAS SINTÉTICAS EN POBLACIÓN UNIVERSITARIA. Informe Comparativo: Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, 2009. Perú.

Christophe V, Jean (2010) Les Dessous des Cartes. Drogue, Guerre et Interdépendance, Singapour, Taillandier.

CONSEP (2009) Plan nacional de Prevencion Integral y control de drogas 2009-2012. Quito.

Delcas, M. (2013) «Amerique Latine les nouveles rutes de la cocaine» en La Monde .

Deudney (1995) Political fission: State Structure, Civil society and nuclear weapons in the United States en R. Lipschtz, On Security. New York: Columbia University.

Jarrin, O. (2009) The confrontational paradigm of Political Control vis a vis a new security dilema en I. C. 2008, Armed Forces and Society, New challenges and enviroments (pp. 35-40). Santiago: IPSA, CESIM.

Methven, P. (2008) The Balance Scired Card. Performance Defense Management . London: Directorate of Perfromance & Analysis, Ministry of defence.

Methven, P. (2008) The Defence balance Scoredcard. Performance Defence Management. London: Directorate of Performance & Analysis, Ministry of Defense U.K.

Navarrete, J. O. (2002-2003, Diciembre). La doctrina de seguridad humana en la politica exterior canadiense. Cidob D’ áfers Internationals .

Nye, J. (2008, April). Implementing Smart Power: Setting an Agenda for National Secutity Reform. Kennedy School of Government, Harvard Uiversity .

Nye, J. (2008, April). Smart Power. Kennedy School of Government .Taylor, Peter C. F. (2002). Geografia Politica. Madrid: Trama Editorial.PRADICAN (2012) II Estudio Epidemiológico Andino sobre Consumo de

Drogas en la Población Universitaria. Informe Regional, 2012. Perú.


58

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2013). Informe Regional de Desarrollo Humano 2013 / 2013. Seguridad Ciudadana con rostro humano: diagnóstico y propuesta para América Latina. Estados Unidos.

Restrepo, A. L. (2005). Narcotráfico, Ilegallidad y conflicto en Colombia. In I. d. IEPRI, Nuestra Guerra sin nombre, transformacion del conflicto en Colombia (pp. 408-409). Bogota: Universidad Nacional de Colombia.

UNODC ( 2013) World Drug Report 2013. NEW YORK: ONU.UNODC (2013) Cultivo y rendimiento de hoja de coca disminuyo por

segundo ano consecutivo, dice UNODC. La paz: UNODC.UNODC (2016) Perú. Monitoreo de Cultivos de Coca 2015. Perú. Waever, O. (1995) Securitizartion and dessecuritization. In R. D. Lipschutz,

On security (p. 56). New York: Columbia University.

PÁGINAS WEB CONSULTADASAyuso, B. (2013) “El mercado islámico de la droga” en Libertad Digital,

Oriente Medio. Disponible en http://www.libertaddigital.com/internacional/oriente-medio/2013-01-27/mali-el-mercado-de-la-droga-islamica-1276480516/

ElPaís.com.co (2012). La ONU afirma que la idea de legalizar las drogas “no es una opción”. Disponible en: http://www.elpais.com.co/elpais/internacional/noticias/onu-afirma-idea-legalizar-drogas-opcion

El Universo (2011) “Ecuador se convierte en Naciones Unidas del crimen organizado”. Disponible en: http://www.eluniverso.com/2011/05/10/1/1355/cocaina-colombiana-peruana-pasa-traves-ecuador-segun-dea.html

El Comercio (2014) “Avioneta fue incautada cuando iba a transportar 475 kilos de droga”. Disponible en: http://www.elcomercio.com.ec/seguridad/Avioneta-incautada-transportar-droga-exterior_0_1108089244.html

El Telégrafo (2013) “Avioneta sospechosa realiza aterrizaje forzoso en Los Ríos”. Disponible en: http://www.telegrafo.com.ec/justicia/item/avioneta-sospechosa-realiza-aterrizaje-forzoso-en-los-rios.html

El Telégrafo (2016). “Comité aprobó intervención emergente contra las drogas en zona 8”. Disponible en: http://www.eltelegrafo.com.ec/noticias/


59

guayaquil/10/comite-aprobo-intervencion-emergente-contra-las-drogas-en-zona-8

Expreso (2014) “A los narco sumergibles se los rastrea con submarinos”. Disponible en: http://expreso.ec/expreso/default.aspx?idcat=19308&tipo=8

Ibanez, F. (2012) “Despenalizar o regular: América debate que hacer con las drogas”. Disponible en: http://jorgewerthein.blogspot.com/2012/04/despenalizar-o-regular-america-debate.html

Jarrín, O. (2012a) “Enredo en la VI Cumbre” en El Comercio. Disponible en: http://www.elcomercio.com/opinion/enredo-vi-cumbre.html

Jarrín, O. (2012b) “Ecuador Hub del Crimen” en El Comercio. Disponible en: http://www.elcomercio.com/oswaldo_jarrin_r/Ecuador-hub-crimen_0_679732225.html

Jarrín, O. (2014) “Ciudadanía Universal” en El Comercio. Disponible en: http://www.elcomercio.com/oswaldo_jarrin_r/Ciudadania-universal-OswaldoJarrinR-ONU_0_1116488431.html

Jarrín, O (2016a) “Balance del Plan Colombia,” en El Comercio. Disponible en: http://www.elcomercio.com/opinion/balance-plan-colombia-opinion-columnista.html

Jarrín, O. (2016b). “Estrategia Antinarcóticos” en El Comercio. Disponible en: http://www.elcomercio.com/opinion/drogas-narcotrafico-oswaldojarrin-opinion-justicia.html

Kerlikowske Gil (2013) “Drug Policy Reform in Action: A 21 st Century Drug Policy 2013”. Disponible en: http://www.whitehouse.gov/blog/2013/04/24/drug-policy-reform-action-21st-century-approach-0

La Hora (2010) “Narcosubmarino fue llevado a la Base Naval”. Disponible en: http://www.lahora.com.ec/index.php/noticias/show/1100995428/-1/Narcosubmarino_fue_llevado_a_Base_Naval.html


60

Mulholland, John (2013) “Guatemala’s president: My country bears the scars from the war on drugs” en The Guardian. Disponible en: https://www.theguardian.com/world/2013/jan/19/otto-molina-war-drugs-guatemala

OEA (2012). Sexta Cumbre de las Américas. Disponible en: www.summit-americas. org

UNODC (2012). World Drug Report 2012. New York. Disponible en: http://

www.unodc.org/unodc/secured/wdr/wdr2013/World_Drug_Report_2013.pdf UNODC (2013) World Drug Report 2013. New York. Disponible en: https://

www.unodc.org/unodc/secured/wdr/wdr2013/World_Drug_Report_2013.pdf

UNODC (2016) World Drug Report 2016. New York. Disponible en: http://www.unodc.org/doc/wdr2016/WORLD_DRUG_REPORT_2016_web.pdf

Integración marxista, integración neoliberal.

¿Modelos para América Latina?

Óscar Montero de la Cruz

Doctor en Ciencias Políticas, Universidad de La Habana. Máster en Altos Estudios Europeos por la Universidad Sorbonne Paris II. Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid,

España. Diplomado en Estudios Europeos (The University of North London). Curso de Estrategia y Política de Defensa en el William J. Perry Center for Hemisferic Defense Studies, National Defense University.

Ha sido Decano General Académico del Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN), así como Coordinador y Docente de la Maestría de Relaciones Internacionales y Diplomacia de dicha institución. Se ha desempeñado

como Director de la Unidad de Desarrollo Educativo de la Universidad de las Fuerzas Armadas. Profesor invitado de la Academia de Guerra del Ejército, Instituto Nacional de Defensa, Universidad Andina Simón

Bolívar y Universidad Central del Ecuador. Actualmente, se desempeña como Docente Investigador de la Universidad de las Fuerzas Armadas y Analista

Político del Centro de Estudios Estratégicos.

3


62


63

INTEGRACIÓN MARXISTA, INTEGRACIÓN NEOLIBERAL.

¿MODELOS PARA AMÉRICA LATINA?

Son muchos los referentes teóricos existentes en torno a la integración, algunos trabajan la integración en dos ámbitos diferentes, uno enfocado fundamentalmente a la integración política y otros buscan la referencia de la integración como un proceso único de intercambio económico, enfocado al mercado, por lo que le podríamos considerar la integración económica. Realizar esta diferenciación, considero que ayudara a entender de mejor manera la integración en América Latina, teniendo como modelo o referente el proceso de integración Europeo.

Pero hagamos un acercamiento a la teoría de la integración, fundamentalmente a algunos conceptos que nos ayuden a entender la importancia y la transcendencia que este tipo de procesos puede llegar a tener en nuestros días, aun mas, cuando la globalización ha permeado un mundo donde lo global domina, sin lugar a duda, lo local.

Karl Deutsch (1966:59,159) define integración como la “relación entre unidades interdependientes que buscan la creación de un nuevo sistema” e igualmente define integración política como “la integración de unidades políticas que modifican sus acciones para complementarlas con las acciones de los demás”. Tendremos en cuenta este concepto de integración política sobre el que profundizare, pero igualmente creo necesario diferenciar y analizar, fundamentalmente en el caso latinoamericano, la integración de carácter ideológico, que no es necesariamente sinónimo de la integración política.

No podemos olvidar que ya Hobbes fue el primer gran teórico de la integración, pero fundamentalmente se refiere el proceso de integración como el origen de la creación de los propios Estados, es decir a un concepto político de la integración (Porras, 1997). Posiblemente los grandes líderes políticos que hoy gobiernan los diferentes Estados a nivel mundial han olvidado la importancia que el componente político tiene en la gobernanza y hago este comentario, porque gran parte de los gobiernos y de la propia gestión de los estados parece girar única y exclusivamente en torno a la económica, y en muchas ocasiones olvida la importancia del componente político. Esto ocurre igualmente con la integración.

Gran parte de los proyectos de integración que hoy conocemos a lo largo del planeta, han partido del modelo neoliberal, materializándose en la práctica


64

en gran parte del mundo como zonas del Libre Comercio, Mercados Comunes, entre otros. Gran parte de los diferentes proyectos siguen las líneas marcada por el proceso Europeo y más concretamente por la Comunidad Económica Europea, quizá la más firme expresión de este modelo de integración. Esta teoría plantea fundamentalmente un modelo basado en el capitalismo, y desde la desaparición del bloque soviético esta teoría ha tenido una tendencia creciente y de clara consolidación.

En este tipo de modelos de corte o carácter neoliberal, lo social, es posiblemente unos de los aspectos menos desarrollados de la integración o que ha conseguido un menor nivel de avance en los diferentes procesos integracionistas a nivel mundial y aún más a nivel de América Latina y el Caribe (de ahora en adelante, ALC), donde lo social, además de lo político, ha quedado relegado y a merced de lo puramente económico, o para ser más preciso de los propios intereses económicos y comerciales.

Los economistas liberales clásicos y neo-liberales conciben la integración manejando única y exclusivamente conceptos referidos a economía y comercio. Solo entienden esta como una zona de libre comercio, una unión aduanera, o como un mercado común. Y solo el bienestar económico es la única opción para causar efectos sociales favorables.

El peso de los aspectos económicos y comerciales, hace que hoy podamos afirmar que la integración es mayoritariamente comercial, lejos de poder observar esta con un componente político, estaríamos más cerca, por tanto, de las formas de integración según la teoría clásica liberal y neo-clásica que, acorde a Frambes-Buxeda (1993: 257) nos lleva a formas tales como:

Zona de Libre Comercio: entendida como una integración donde ocurre la abolición de Aranceles entre países miembros, pero se mantienen aranceles individuales hacia terceros países.

Mercado Común; agrupación donde además de la abolición de aranceles entre países miembros ocurre la eliminación adicional de otras restricciones al comercio y se permite el libre movimiento de factores de producción.

Unión Aduanera; además de todos los factores anteriores se establece un nivel Arancelario común hacia terceros países.

Unión Económica Completa; además de la abolición de restricciones al comercio, movimiento de factores y un nivel arancelario común externo, también


65

se armonizan las políticas económicas monetarias, fiscales y sociales.El economista Bela Balassa (1964: 7) considera a la integración como: “diversas

medidas tendientes a suprimirla discriminación entre unidades económicas”. Según Tinberger (1954: 29), la integración es: “un esfuerzo para realizar una estructura deseable de economía internacional mediante la eliminación de barreras artificiales, haciendo óptimo su funcionamiento e implementando elementos para su coordinación y unidad”.

Para terminar con esta tipología de integración es necesario hacer una última referencia al concepto de integración económica, que podemos entender como el proceso por el cual un grupo de países eliminan barreras económicas entre ellos, y en función del nivel de acuerdo, en relación a los países involucrados en temas económicos y comerciarles podremos hablar de un mayor o menor nivel de integración o de las diferentes fases que este proceso cumple (Maesso, 2013).

Pero sería incompleto solo plantear una propuesta neo-liberal de la integración y no tener en cuenta planteamientos marxistas que nos sitúen al otro lado de la calle para de esta forma tener un más amplio abanico de definiciones y conceptos relacionados con la integración y ya no solo como un tema meramente económico o comercial.

Según los propios teóricos marxistas, aparentemente el concepto “integración” fue desarrollado y usado primero por economistas neo-liberales. Los teóricos marxistas, ya en la década de los años 50 y 60, identificaban la integración generando una relación directa entorno a la creación de la Comunidad Económica Europea. A partir de los años 60 este debate se intensifica, se parte de un análisis de los trabajos ortodoxos del neo-liberalismo. Este estudio y crítica se centró fundamentalmente en la falta de un análisis histórico por parte de los neo-liberales, pues al parecer solo existió un desarrollo contemporáneo y de situación coyuntural que ignora las raíces del desarrollo histórico (Cocks, 1980). Además hay una omisión de los aspectos sociopolíticos; sin tener en consideración las formaciones sociales, el periodo histórico en el que la integración cobra un mayor protagonismo.

Algunas de estas definiciones marcan la necesidad de ir más allá de una definición donde únicamente se tenga en cuenta la integración neoliberal, puesto que la integración no puede ser única y exclusivamente económica, no se pueden excluir otra serie de características relacionadas, por ejemplo, con la sociedad.


66

Mi argumento es que la integración evolucionó como una respuesta de política pública hacia problemas propiamente endémicos del crecimiento del capitalismo. (…)Yo visualizo a la integración política exitosa, ya desde el siglo XVI, como un método para la construcción de un Estado al nivel nacional e internacional. Ha realizado dos funciones estatales importantes: proveer la infraestructura política para la expansión de las fuerzas productivas en sociedades protocapitalistas y capitalistas; y además un medio apropiado para legitimar (legalizar) el poder necesario para mantener las relaciones sociales básicas de estas sociedades (Cocks, 1980: 4).

¿Pero cuáles debemos considerar que deben de ser las características de la integración? Cocks (1980) nos presenta cinco características que considero necesario tener en cuenta.

Características de la integración según Peter Cocks (1980)Reducción de asimetrías La integración pasa por la división del trabajo entre economías de diferentes Estados para de esta for-ma crear un bloque económico, donde los Estados miembros tengan niveles de desarrollo parecidos.

Estado como eje de la integraciónLa integración busca crear y fomentar relaciones económicas entre economías de diferentes Esta-dos, pero además teniendo en cuenta a sectores económicos. El Estado en este proceso juega un rol decisivo.

RegionalismoEstos procesos integracionistas tienen un carácter regional, suelen darse en regiones donde existen condiciones económicas y políticas apropiadas.

Incremento de los niveles de desarrolloCon estos procesos de integración se dan cambios importantes en las estructuras y economía de los Estados. Suelen traer como resultado un aumento de la productividad de la sociedad.

Importancia de lo social y político

Los temas sociales y los políticos tienen igualmente gran importación para la integración. Además de la importación del sistema socioeconómico y de los modos de producción que determinaran el mo-delo y tipo de bloque regional.

Fuente: elaboración propia a partir de Cocks (1980).


67

Después de plantear estos dos referentes teóricos de la integración, el neoliberal y el marxista, acerquemos el estudio a casos concretos donde podamos analizar como esto modelos se ponen en práctica.

EUROPA, ¿CÓMO PROCESO INTEGRACIONISTA NEOLIBERAL?Son pocos los procesos que han logrado altos niveles de integración económica

o que han culminado las formas de integración según la teoría clásica liberal y neoclásica, pero si podemos afirmar que la Unión Europea además de cumplir con esto preceptos ha conseguido culminar con las diferentes etapas que la teoría de la integración nos presenta: Una unión económica completa, sin barreras arancelarias, sin fronteras comerciales, con una moneda común, con instituciones económicas que rigen la política general de los países miembros, con un Banco Central Europeo. Podemos por tanto afirmar, que es el proceso de integración económico con mayor nivel de consolidación, al menos en el ámbito económico, que hoy existe a nivel mundial, sin duda es el europeo.

Por el contrario, muchos analistas afirman que los niveles de integración logrados por la Unión Europea a nivel político, no están a la misma altura que los económicos. El fracaso que supuso el rechazo a la Constitución Europea o Tratado Constitucional de 2003, generó un nuevo texto constitucional, Tratado de Lisboa1 que posteriormente si fue aprobado y ratificado por los Estados miembros, pero ya con recortes importantes en temas de competencias y cesión de soberanía en relación al texto originario. Esta situación dio lugar a que los euroescépticos hablaran de un nuevo fracaso en el seno de la Unión Europea, fundamentalmente como proceso de integración social y político, es decir desde la teoría más próxima a los planteamientos marxistas.

Para hacer un análisis lo más certero posible, desde el punto de vista académico, debemos buscar un equilibrio entre el euroescepticismo y los europeístas y así podemos demostrar que los logros en el ámbito político de la integración son muchos; un Parlamento Europeo, elegido por la propia ciudadanía europea, con importantes competencias y por ende con un peso político y un poder que

1 El Tratado de Lisboa, que entró en vigor a finales de 2009, confirió nuevas competencias legislativas al Parlamento Euro-peo y lo puso en pie de igualdad con el Consejo de Ministros para decidir qué hace la UE y cómo se gasta el dinero. También cambió la forma en que el Parlamento trabaja con las otras instituciones y otorgó a los diputados más influencia sobre los que dirigen la UE. Todas estas reformas garantizan que, a través de su voto en las elecciones europeas, el ciudadano tiene más peso en las decisiones sobre el rumbo que Europa ha de tomar. Ver: Parlamento Europeo (s/f) “El PE después del Tratado de Lisboa: un papel más importante en la construcción de Europa”. Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/aboutparlia-ment/es/20150201PVL00008/El-Tratado-de-Lisboa


68

permite el equilibrio democrático con el resto de instituciones, creación de políticas comunes desde lo intracomunitario y en un menor nivel en lo extracomunitario, cesión de soberanía por parte de los estados miembros en temas de política de seguridad, política fronteriza, entre otros, que hoy nos permite analizar con cierta satisfacción, los avances políticos que la Unión Europea ha tenido.

Las preguntas que quizá más problema nos plantean a la hora de encontrar una respuesta positiva es: ¿Cuáles son los avances sociales de este proceso de integración? ¿Desde la teoría marxista de la integración, podemos hablar de los mismos avances que desde la teoría neoliberal?

Para la primera pregunta tenemos una respuesta afirmativa, donde efectivamente ha habido avances sociales, siempre muy vinculados a los económico, de bienestar social, pero con un gran peso desde los elementos relacionados con la educación, lo cultural, o con propuestas de integración académica, donde el mejor ejemplo que puede considerarse es el programa Erasmus2, como un referente a nivel global.

Para la segunda pregunta la respuesta es algo más compleja, sobre todo teniendo en cuenta que es difícil realizar un análisis cuantitativo en este ámbito. Pero en una combinación de un análisis que nos permita ver más allá de las cifras o de los datos numéricos podemos afirmar que esta se decanta hacia el lado neoliberal superando el planteamiento marxista. Esta respuesta tiene una simple validez desde lo racional, hoy el mundo está gobernado y ordenado desde teorías neoliberales, y con una importancia del mercado y de lo económico muy por encima de lo social.

Pero lo que hoy no se puede cuestionar es el nivel de consolidación que vive el proceso Europeo y todo esto ha sido posible, como bien plantea Andrés Malamud (2011) en su gráfico, gracias a una flexibilidad en el mismo proceso integracionista. Países que han ido incorporándose a Europa y que han aceptado las reglas de juego de forma parcial, sin tener la obligación de entrar de pleno en todos los ámbitos. Esto ha hecho posible una Europa más grande, con un gran número de países miembros en diferentes condiciones pero con un mismo objetivo común.2 ERASMUS. Empecemos por lo básico, Erasmus es un programa que promueve el intercambio de estudiantes entre Uni-versidades europeas. Los países que participan en este programa erasmus son los estados miembros de la Unión Europea, además de Islandia, Liechtenstein, Noruega, Suiza, Turquía y Macedonia. Las becas Erasmus, acrónimo del nombre oficial en inglés EuRopean Community Action Scheme forthe Mobility of University Students (Plan de Acción de la Comunidad Europea para la Movilidad de Estudiantes Universitarios), pueden tener una duración de entre tres meses a un curso completo como máximo. Ver: Todo Erasmus (s/f) “¿Qué es Erasmus?” Disponible en: http://www.todoerasmus.es/que-es-erasmus/


69

Flexibilidad en la consolidación del proceso de integración europeoFuente: Malamud (2011: 221).


70

Hoy el proceso europeo sirve como modelo de integración a nivel mundial, sus orígenes, con la búsqueda de la paz como principal objetivo inicial, sus avances hacia una integración monetaria, y una construcción política como colofón a un proceso de difícil edificación, es hoy un referente para la integración, pero un referente que tiene que marcar lo que otros modelos integracionistas deben hacer, al igual que los errores cometidos deben de servir para no copiar este modelo, y aun menos en realidades diferentes a la europea.

En muchas partes del mundo este proceso se ha intentado replicar sistemáticamente con el fin de obtener los mismos resultados y los mismos avances, pero las características propias de cada región hacen imposible una réplica exacta de un modelo integracionista y aún más cuando tratamos de llevar estos procesos de un continente a otro.

LA INTEGRACIÓN DESDE AMÉRICA LATINA: ¿INTEGRACIÓN

NEOLIBERAL O INTEGRACIÓN MARXISTA?

América Latina se ha caracterizado por ser una región desigual, donde la pobreza y el subdesarrollo han sido parte de lo cotidianeidad, países en su mayoría exportadores de materias primas dominados y controlados por sus centros de poder, Europa y Estados Unidos (EE.UU.) (Montero, 2014).

Ya Simón Bolívar soñaba con una América unida, una sola América que luchara por los mismos anhelos, que trabajara de forma conjunta por crear una gran nación. Pero la realidad de América Latina es muy distinta a la del sueño de Bolívar, pues pasa por ser una región donde las nacionalidades, las fronteras son mucho más fuertes que el sueño que en su momento el libertador tuvo. La posibilidad de crear una región unida desde la diversidad, a través de los procesos de integración, también se ha convertido en un gran anhelo, lejos del alcance de los países que conforman la región.

Si nos detuviéramos para realizar un análisis de los orígenes de la integración en América Latina, nos tendríamos que remontar a los tiempos del ya mencionado libertador y su proyecto de la Magna Colombia que debía estar integrado por Venezuela, Colombia, Ecuador, Guyana y Panamá.

Pero la realidad que hoy vive la región es otra y bien distinta, múltiples procesos de integración Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), la


71

Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), Mercado Común del Sur (Mercosur), la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América - Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP), entre otros, coexisten, comparten proyectos, dividen fuerzas, luchan por sus Estados miembros, sobreviven a crisis regionales y no consiguen llegar a sus objetivos de consolidación como auténticos procesos de integración.

Para poder llegar a comprender este entramado integracionista, esta compleja situación donde coexisten múltiples proyectos, que además tienen diferentes objetivos, creo necesario hacer una pequeña división, tal y como vengo realizando a lo largo del trabajo, que nos sitúe en dos procesos diferenciados. En un primer lugar veremos los procesos integracionistas de carácter político-ideológico y en un segundo lugar los procesos integracionistas de carácter económico. Lo primeros los podríamos situar en la corriente o tendencia marxista y los segundos dentro de una teoría más neo-liberal. Realizar este tipo de diferenciación no excluye cualquier otro tipo de clasificación dentro de los procesos de integración que recorren toda la región.

He denominado procesos de integración político-ideológico a aquellos que tienes un marcado carácter ideológico, cercanos a un concepto marxista de la integración y que se alejan de posibles interese comerciales como prioridad en sus agendas, es decir, de un proceso más neo-liberal. El primer y más claro ejemplo de esta clasificación seria el ALBA-TCP3 que surge como respuesta, a lo que desde los gobiernos de izquierdas se consideraba, dominio imperialista de EE.UU. en la región y que fundamentalmente busca agrupar a los países con ideología de izquierda que tenga como un denominador común la confrontación y la oposición a todos los mecanismos relacionados con el capitalismo, desde los organismo internacionales, tales como, Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, sin olvidar al principal exponente del capitalismo, el propio EE.UU.

El ALBA-TCP surgió del dialogo entre Fidel Castro, líder cubano y Hugo Chávez, el exmandatario venezolano que logro dar un giro a la integración latinoamericana buscando una ideologización de los procesos. En concreto el

3 La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América - Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP) es una plataforma de integración de los países de América Latina y el Caribe, que pone énfasis en la solidaridad, la complementa-riedad, la justicia y la cooperación, que tiene el propósito histórico fundamental de unir las capacidades y fortalezas de los países que la integran, en la perspectiva de producir las transformaciones estructurales y el sistema de relaciones necesarias para alcanzar el desarrollo integral requerido para la continuidad de nuestra existencia como naciones soberanas y justas. Es, además, una alianza política, económica, y social en defensa de la independencia, la autodeterminación y la identidad de los pueblos que la integran.


72

ALBA-TCP nacía como respuesta y contraposición al Acuerdo de Libre Comercio para las Américas (ALCA)4, donde el control comercial americano a través de este tratado empezaba a ser una autentica amenaza para ALC.

La apuesta de Chávez y de la mayoría de los gobiernos de izquierdas por el ALBA-TCP fue sin duda una apuesta sin fisuras. Venezuela destino millonarios recursos económicos en forma de petróleo a precio preferencial, que repartió generosamente entre los miembros de este nuevo proceso de integración. Creo las instituciones necesarias para el funcionamiento del mismo y consiguió implantar una plataforma de respuesta regional al capitalismo y fundamentalmente a la injerencia de EE.UU en la región, así considerado por los gobiernos de izquierdas.

Desde la creación del ALBA-TCP en 2004 hasta la fecha, en más de una década de existencia, la realidad de este proceso de integración, fundamentalmente después de la muerte de Hugo Chávez, es muy distinta a la que generó en el periodo en el que el expresidente venezolano lidero este proyecto. Hoy, con Nicolás Maduro al frente del gobierno de Venezuela, las cosas difieren mucho en relación a su antecesor. Maduro ha dejado en un segundo término el proceso de integración, entre otras cosas por la crisis interna que hoy vive Venezuela, pero fundamentalmente por la falta de liderazgo, no solo interno sino regional del que carece Maduro. Esto nos hace pensar que el ALBA-TCP ha vivido un punto de inflexión con la muerte de Hugo Chávez y que hoy, ese proceso que fue la gran apuesta del líder venezolano, vive sus primeras horas bajas y quién sabe si el principio del fin de un proceso, que levanto grandes expectativas regionales, sobre todo entre los gobiernos de izquierdas.

Otro de los procesos que podríamos enmarcar dentro de esta primera división político-ideológica, es Unasur5 uno de los procesos más jóvenes y con mayor ambición regional, donde la apuestas por temas de educación, salud, defensa, democracia, entre otros, son parte de los principales objetivos. Un relacionamiento político, exento de propuestas económicas, evidencio que se trataba de un proyecto integracionista capaz de servir de paraguas a otros procesos integracionistas con un carácter más 4 Acuerdo de Libre Comercio para las Américas. Acuerdo propiciado por Estados Unidos con claros objetivos neocoloniales y de dominación comercial.5 La Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR, es una organización internacional creada en 2008 como impulso a la integración regional en materia de energía, educación, salud, ambiente, infraestructura, seguridad y democracia. Sus esfuer-zos están encaminados a profundizar la unión entre las naciones suramericanas, bajo el reconocimiento de sus objetivos regionales, fortalezas sociales y recursos energéticos. La República Argentina, el Estado Plurinacional de Bolivia, la República Federativa del Brasil, la República de Colombia, la República de Chile, la República del Ecuador, la República Cooperativa de Guyana, la República del Paraguay, la República del Perú, la República de Surinam, la República Oriental del Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela son sus doce Estados miembros.


73

económico, tales como Mercosur o la propia Comunidad Andina de Naciones (CAN). En este momento Unasur trabaja para consolidar, o quizá es más correcto

decir crear, en primer lugar su institucionalidad, inexistente hasta el momento y por tanto uno de los principales problemas que enfrenta en este momento, además la ausencia de un líder regional que pueda direccionar e impulsar un proceso integracionista joven, complica el crecimiento y desarrollo de Unasur. Pero si en algo se destacó este proceso de integración en su años de creación, fue por velar y defender la no injerencia y los procesos democráticos regionales, para condenar y posicionar a los gobiernos en la órbita democrática y sobre todo para enfrentar de algún modo, el peso que en este ámbito político tenía la Organización de Estados Americanos (OEA). Lamentablemente, cuando los procesos democráticos se han visto violentados por alguno de los gobiernos de izquierdas, la posición de Unasur, no ha sido ni siquiera tibia, simplemente no ha existido un posicionamiento. Esto merma la credibilidad de un proceso de integración que depende más de una ideología que de cualquier otro parámetro.

La Escuela Sudamericana de Defensa (Esude), fue una de las mayores apuestas de este proceso, donde el ámbito de la seguridad y la defensa regional tuvo, en sus inicios, un rol importante. Lo que hoy es una certeza es el inmovilismo que al interior del proceso de integración se pude observar. Solo las cumbres sirven para hacer optimistas declaraciones, diseñando un futuro alentador que al final queda un una mera utopía. Como indicaba el presidente correo en la última cumbre celebrada en Ecuador, llegara algún día en que los ciudadanos se cansen de ver cumbre y ningún resultado.

En la segunda categoría situamos a los procesos de integración de carácter económico, que tienen como principal objetivo aspectos de carácter comercial, mercado único, eliminación de barreras arancelarias, promoción del intercambio comercial, entre otros. Dentro de esta categoría empezaremos citando al Mercosur6, un proceso creado con el objetivo de generar un mercado común entre los países miembros, en buscar preferencias comerciales que lograra la consolidación como un verdadero proceso de integración económico.

6 El Mercado Común del Sur - MERCOSUR - está integrado por la República Argentina, la República Federativa de Brasil, la República del Paraguay, la República Oriental del Uruguay, la República Bolivariana de Venezuela y el Estado Plurinacio-nal de Bolivia (en proceso de adhesión). Los Estados Partes que conforman el MERCOSUR comparten una comunión de valores que encuentra expresión en sus sociedades democráticas, pluralistas, defensoras de las libertades fundamentales, de los derechos humanos, de la protección del medio ambiente y del desarrollo sustentable, así como su compromiso con la consolidación de la democracia, la seguridad jurídica, el combate a la pobreza y el desarrollo económico y social con equidad.


74

Igualmente y como indica Benjamín Reichenbach (2014)7 el Mercosur continúa siendo el proyecto con mayor profundidad de integración en América Latina. Pero hay que observar que no ha logrado alcanzar uno de sus mayores objetivos; la creación de un mercado común. Hasta hoy continúa siendo una unión aduanera incompleta con numerosas excepciones. El Mercosur fue creado como un proyecto regional abierto y dirigido a los mercados mundiales. Después de un inicio alentador, entro en una fuerte crisis, con las turbulencias monetarias en Brasil y Argentina alrededor del año 2000. Uno de sus problemas estructurales que presenta es que Brasil, en su calidad de socio más importante, es económicamente mucho menos dependiente del Mercosur que el resto de sus integrantes. Las asimetrías existentes hacen que la consolidación de este proceso sea aún más compleja. Además a esto hay que unir la incorporación de Venezuela, que en las últimas fechas ha generado serias discrepancias al interior de Mercosur.

Igualmente me referiré, dentro de esta categoría de procesos de carácter neoliberal, o para ser más claros, referidos a un ámbito comercial a la joven Alianza del Pacifico8, considerada hasta hoy como uno de los principales proyectos integracionistas regionales a nivel comercial, además de ser uno de los más jóvenes, pues nació en 2011. Se presenta como un proceso más cercano a los postulados neoliberales y como una oposición a la integración más social y con un carácter solidario.

Se trata de un proyecto de integración con un marcado carácter comercial aunque existen planes de generar políticas de visados comunes, representación diplomática común, entre otros. Representa casi el 35 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) latinoamericano y es una importante apuesta comercial con una gran dinámica como acuerdo de libre comercio, que fundamentalmente mira hacia Asia.

Uno de los elementos que los estudiosos de la integración podemos cuestionar de este proceso es la mirada que tiene hacia el exterior de la región. Se trata por tanto de un proceso de integración extra-regional y en ningún caso intra-regional, 7 Reichenbach en entrevista con Pablo Kummetz, de la cadena DW. Ver: DW (2014) “América Latina: ¿qué integración quiere la región?”. Disponible en: http://www.dw.com/es/am%C3%A9rica-latina-qu%C3%A9-integraci%C3%B3n-quiere-la-re-gi%C3%B3n/a-17455956 8 La Alianza del Pacífico es una iniciativa de integración regional creada el 28 de abril de 2011 por Chile, Colombia, México y Perú. Sus objetivos son: Construir, de manera participativa y consensuada, un área de integración profunda para avanzar pro-gresivamente hacia la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas. Impulsar un mayor crecimiento, desarrollo y competitividad de las economías de las Partes, con miras a lograr mayor bienestar, superar la desigualdad socioeconómica e impulsar la inclusión social de sus habitantes. Convertirse en una plataforma de articulación política, integración económica y comercial, y proyección al mundo, con énfasis en la región Asia-Pacífico.


75

esto rompe con algunos de los principios clásicos de la integración e invalida a este proceso como un elemento de cohesión entre los países que conforman la región sudamericana. Lo que si es cierto es que el impulso tomado por la Alianza del Pacifico hace tener grandes expectativas comerciales para los miembros de este propuesta integracionista.

A MODO DE CONCLUSIONESLa integración es un proceso complejo que requiere de diferentes aspectos que

deben de converger, de ámbitos que obligatoriamente deben de encontrar un fin común, un punto de encuentro que consiga llegar un objetivo común.

La Unión Europa es el proceso que mayores niveles de integración ha conseguido en un proyecto de estas características, donde la integración económica es plena y donde la integración política está en altos niveles de consolidación. Más de cincuenta años de dialogo, de voluntad política, han logrado los resultados que este proceso hoy evidencia. Integración desde la teoría neoliberal con aportes, en menor medida, de los preceptos marxistas. Europa evidencia una integración flexible, donde no todos los Estados que conforman este gran bloque han adquirido los mismos compromisos, pero esto no ha servido de traba para seguir creciendo, permitiendo además la integración de países con grandes diferencias, tanto económicas como políticas y aún más culturales. Solo desde la búsqueda de puntos de unión, de elementos comunes se ha avanzado en una integración que ha unido a países diversos, pero con un objetivo común.

Hablar de integración regional en América Latina es mencionar una multiplicidad de proyectos que en ocasiones se contraponen, que dividen fuerzas y que por tanto no permiten la consolidación de ninguno de ellos como sería deseable.

Se puede evidencia la existencia de diferentes proyectos con diferentes objetivos, uno que hemos considerado con un carácter más comercial o neoliberal, y otros con objetivos más políticos-ideológicos, más cercanos al planteamiento marxista, pero son muchas las limitaciones que estos proyectos integracionistas enfrentan, y solo con una verdadera voluntad política podrán construir y consolidar un proceso verdadero.

La integración latinoamericana necesita de un mayor compromiso de los Estados, un compromiso que supere las barreras que las ideologías levantan, con una verdadera voluntad política, además de afrontar la necesaria y difícil cesión de soberanía que cualquier proceso de integración requiere.


76

BIBLIOGRAFÍA

Frambes-Buxeda, Aline (1993) Teorías sobre la integración aplicables a la unificación de los países latinoamericanos, Política y Cultura, núm. 2, p. 269-306.

Beck, Ulrich (1988) ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización. Paidós: España.

Beck, Ulrich (2004) Poder y contra poder en la era global. La nueva economía política mundial. Paidós: España.

Cocks, Peter (1980) “Towards a Marxist Theory of European Integration”, en: International Organization, University of Wisconsin, 34.1, p. 1-2.

Deutsch, Karl (1990) Análisis de las Relaciones Internacionales. GERNICA, S.A. México.

Deutsch, Karl (1966) “Integration and Arms Control in the European Political Environment: A Summary Report” en: American Political Science Review, Vol. 60, Nº 2, p. 354-365.

Katz, Claudio (2008) El rediseño de América Latina: ALCA, MERCOSUR, ALBA. Editorial de Ciencias Sociales: La Habana, Cuba.

Maesso Corral, María (2013) La Integración económica. España.Malamud, Andrés (2011) Conceptos, teorías y debates sobre la integración

regional., en: Norteamérica, Revista Académica del CISAN-UNAM, vol. 6, núm. 2, julio – diciembre, p. 219 – 249.

Martínez, Osvaldo (2008) La integración en América Latina: de la retórica a la realidad. Editorial de Ciencias Sociales: La Habana, Cuba.

Montero, Oscar (2014) Un recorrido por la integración regional. Revista emprendedorismo y estrategia organizacional. Quito, Ecuador.

Porras, José Ignacio (1997) Aspectos sociales de la integración, vol. II, Serie políticas sociales 14. Naciones Unidas.

Reid, Michael (2009) El continente olvidado. La lucha por el alma de América Latina, Grupo Editorial Norma: Bogotá.

Santana Castillo, Joaquín (2008) Utopía identidad e integración en el pensamiento latinoamericano y cubano. Instituto cubano del libro: La Habana, Cuba.


77

Bela Belassa (1964) “Hacia una Teoría de la Integración Económica”, en: Integración de América Latina. Miguel Wionczek, (edit.) Fondo de Cultura Económica: México.

Tinberger, Jan (1954) International Economic Integration, Elsvier, Amsterdam.

PÁGINAS WEB CONSULTADAS

DW (2014) “América Latina: ¿qué integración quiere la región?”. Disponible en: http://www.dw.com/es/am%C3%A9rica-latina-qu%C3%A9-integraci%C3%B3n-quiere-la-regi%C3%B3n/a-17455956

Parlamento Europeo (s/f) “El PE después del Tratado de Lisboa: un papel más importante en la construcción de Europa”. Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/es/20150201PVL00008/El-Tratado-de-Lisboa

Todo Erasmus (s/f) “¿Qué es Erasmus?” Disponible en: http://www.todoerasmus.es/que-es-erasmus/


78

La efectividad de las políticas sociales en el regionalismo post hegemónico en América del Sur: la agenda de salud en

Unasur

Gustavo Giler Alarcón

Máster en Relaciones Internacionales por el Instituto Barcelona de Estudios Internacionales, Barcelona, España. Postgrado en Políticas y Gestión de Sistemas de Salud por la Universidad San Francisco de Quito.

Ingeniero en Negocios Internacionales por la Universidad Internacional del Ecuador. Tiene otros estudios en salud internacional y discapacidad por la Organización Panamericana de la Salud y la Facultad Latinoamericana

de Ciencias Sociales, Chile. Fue Secretario Técnico, Subsecretario Técnico y Asesor de Relaciones Internacionales de la Secretaría

Técnica para la Gestión Inclusiva en Discapacidades. Asesor de Relaciones Internacionales de la Vicepresidencia de la República. Director de Cooperación Internacional del Ministerio de Salud. Coordinador Nacional del

Consejo de Salud de Unasur bajo la Presidencia Pro Tempore del Ecuador.

4


80


81

INTRODUCCIÓNEn los últimos años ha cobrado prevalencia la afirmación de que el

regionalismo, con una dimensión social, es la apropiada vía médium para el futuro así como que las relaciones entre y dentro de las regiones pueden proveer el marco apropiado en el cual la redistribución social pueda ser alcanzada.

En el caso de América Latina, el regionalismo o la integración regional, históricamente se había configurado con una visión económica. La idea de un regionalismo con una perspectiva social, comienza a hacerse presente, y con un mayor énfasis en América del Sur, en los proyectos de integración de la denominada ola de regionalismo post hegemónico particularmente en la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América – Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA - TCP).

De esta manera, se ha planteado un cambio en las prioridades en la región, pasando de económicas a sociales, pero sin cuestionar si realmente existen las condiciones para la implementación de este tipo de políticas.

Para determinar si es posible hablar de políticas sociales regionales, a partir de una revisión del regionalismo post hegemónico en América del Sur, las políticas sociales regionales y su eficacia, este artículo explora la voluntad, aceptación y capacidad como condiciones para la efectividad de este tipo de políticas, particularmente las de salud, en uno de los organismos más representativos del regionalismo post hegemónico: la Unasur.

REGIONALISMO EN AMÉRICA DEL SUR: DEL PARADIGMA NEOLIBERAL AL REGRESO DEL ESTADO

La integración en América Latina, ha estado marcada por una tensión entre los paradigmas neoclásicos de libre comercio versus la visión estructuralista basada en la construcción de ventajas comparativas de largo alcance es decir ha tenido una orientación eminentemente economicista (Riggirozzi & Tussie, 2012: 20). Este enfoque ha estado presente en las olas de regionalismo que identifican los académicos en la región, al menos en las primeras1.

La primera ola de regionalismo en América Latina o, “viejo regionalismo”,

1 No existe un consenso sobre el número de olas. Algunos hablan de tres: regionalismo cerrado; regionalismo abierto; y regio-nalismo post-hegemónico (Riggirozzi 2012:20); mientras que otros identifican cuatro: viejo regionalismo ; nuevo regionalismo; regionalismo abierto; y regionalismo post liberal (Sanahuja 2012:2; Dabène 2012:3). Para efectos de este estudio se asume la corriente de la existencia de tres olas, ya que se considera que las olas de regionalismo abierto y nuevo regionalismo guardan similitud.


82

desarrollada entre los años 1950 - 1970 está ligada al pensamiento de la Comisión Económica para América Latina (Cepal), y particularmente a las estrategias para propuestas por Raúl Prebisch para quien, el progreso de la región dependería de la promoción del desarrollo industrial a través de la sustitución de importaciones.

La segunda ola, que inicia a partir de la década de los 80 y denominada de “nuevo regionalismo”, estaba asociada con el conjunto de políticas liberales desarrolladas por los organismos internacionales de crédito y la Secretaría del Tesoro de los Estados Unidos y a la que se denominó “Consenso de Washington”, basadas en la racionalización del gasto público, la liberalización comercial, promoción de inversión extranjera directa, privatización, desregularización y la garantía de derechos de propiedad intelectual (Torrent, 2009: 17).

El modelo posteriormente, experimentaría una crisis por sus limitaciones inherentes a las estrategias propuestas derivando en una nueva ola de integración, que implicaría una ruptura con la concepción respecto al regionalismo y para qué podría servir (Sanahuja, 2007: 27).

En esta ola de regionalismo post hegemónico2 se identifica un cambio en las prioridades de la integración, de económica a logística, política y social. Este cambio en las prioridades, estaba alentado por los gobiernos progresistas que aparecieron a partir de los años 2000 en la región, los cuales rechazaban las estrategias de integración económica de las olas precedentes, así como la presencia de los Estados Unidos en América del Sur.

La característica de esta tercera ola es la recuperación del rol estatal y la redefinición de nuevos límites geográficos y económicos, junto con el fomento de nuevos consensos definidos regionalmente y apoyados por prácticas estatales, en campos sociales nuevos como la educación, salud, trabajo (Riggirozzi et al., 2012: 6). Es decir una ola donde las prioridades no eran económicas sino sociales y donde la salud tenía el mismo nivel de importancia que defensa3 por lo que podríamos hablar de una ola de regionalismo social.

Los proyectos más representativos de esta ola son la ALBA - TCP, la Unasur y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac). 2 Algunos autores como Sanahuja, hablan de un regionalismo post liberal pues consideran que el nuevo regionalismo es un rechazo a las políticas neoliberales de la ola anterior (2012:32). Para otros lo importante no solo es el rechazo de las políticas neoliberales sino además una reducción en la influencia de los Estados Unidos, que se había consolidado como un poder hegemónico regional (Lockhart 2013:105), de allí que se opte por utilizar el término de regionalismo post hegemónico para este análisis. 3 Los dos primeros Consejos que creó la Unasur fueron los Consejos de Defensa y Salud, revistiendo a estas áreas de una vital importancia para la formación de una verdadera identidad suramericana.


83

REGIONALISMO Y AGENDAS SOCIALES La integración regional es considerada como un proceso histórico de niveles

crecientes de interacción entre unidades políticas, que es realizada por actores que comparten ideas comunes, establecen objetivos y definen métodos para alcanzarlos (Dabène, 2012). Esta integración regional o regionalismo, se caracteriza por una multidimensionalidad, complejidad, fluidez, no conformidad y por una variedad de Estados y actores no estatales que se articulan en “coaliciones informales” (Soderbaum & Shaw, 2003) o “formales” para discutir agendas que son el resultado de una estrategia deliberada o que emergen como una consecuencia inintencionada de la interacción social pero que puede implicar la construcción de una institución (Dabène, 2012: 34).

A estas definiciones, últimamente se ha añadido la importancia que tiene el abordaje de los temas sociales a nivel regional, tal como menciona Deutsch (1966:25), la integración regional no es más que la creencia de que una parte de individuos en un grupo han llegado a acuerdos en al menos un punto: que los problemas sociales comunes deben y pueden ser resueltos por procesos de cambio pacífico. No debería llamarnos la atención este cambio si tomamos en cuenta que, en el debate a nivel global en la actualidad, lo social ocupa un papel fundamental como mecanismo para eliminar la pobreza, tal como se desprende de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). De esta manera, se reconoce al regionalismo con una dimensión social, como la vía medium apropiada para el futuro (Kingah,2013:8), pues la cooperación puede ser más factible en estos temas y puede impulsar el desarrollo de consensos en otros ámbitos.

Las políticas sociales regionales se traducen en intervenciones colectivas que afectan directamente a la transformación del estado de bienestar, las instituciones y las relaciones sociales (Deacon & Zelenev, 2007: 3), asegurando una redistribución, justicia social, y la regulación de instituciones de mercado y de los resultados inequitativos de las actividades económicas (Ortiz, 2007: 7).

Dependiendo del grado y la intensidad de la integración, las políticas sociales regionales podrían por ejemplo derivar en mecanismos regionales de redistribución social; regulaciones regionales sociales en salud y trabajo; mecanismos regionales que otorgan voz a los ciudadanos para cuestionar a sus gobiernos en términos de derechos sociales; cooperación regional intergubernamental en términos de política


84

social de salud, migración, educación, alimentación, vivienda y seguridad social. En el caso específico de salud, las políticas regionales podrían incluir mecanismos y métodos, tales como: sistemas epidemiológicos de alerta temprana, coordinación regional para el envío de especialistas a áreas afectadas, control fronterizo para monitorear el movimiento de personas en zonas afectadas, establecimiento de procesos para la desinfección de personas, bienes y vehículos, facilitar el acceso de ciudadanos a instalaciones de cuidados sanitarios especializados a través de alianzas, coordinación de la producción regional de medicamentos, beneficios de economía de escala, entre otros (Deacon et al., 2007: 3).

En América del Sur aunque se reconoce que las políticas en materia de educación y salud impulsaron la política social de la agenda regional con actividades de cierto impacto (Perrota & Vázquez, 2010) a partir de los años noventa tuvieron una trayectoria errática tanto en la CAN como en Mercosur por las restricciones presupuestarias, barreras institucionales, ausencia de planes de acción y truncado compromiso político (Riggirozzi, 2015: 181). Es decir la política social no fue la prioridad en la agenda de integración de la región.

EFECTIVIDAD DE LAS POLÍTICAS SOCIALES REGIONALES DE SALUD

Mucho se ha escrito y se ha evaluado sobre políticas regionales e integración económica, poco sobre políticas e integración social. La literatura sobre la que descansa este artículo así lo deja entrever. Esto no debería llamarnos la atención si reconocemos que la integración, tanto en Europa como en América Latina se ha centrado en la eliminación de barreras al comercio y en la globalización. Consecuentemente, el campo de investigación sobre integración y regionalismo ha tendido a enfatizar dinámicas de comercio y seguridad, relegando la discusión sobre temas sociales a un segundo plano (Riggirozzi, 2015).

Ya hemos visto que las políticas regionales de salud pueden promover prácticas y mecanismos novedosos, normas y regulaciones, intercambio y cooperación, así como estimular acuerdos en otras esferas. Pero más allá de analizar los resultados que pueden producir, es importante conocer si el regionalismo post hegemónico, donde lo social parecería tener preeminencia, ofrece las facilidades para producir tales políticas eficientemente.

Van Langenhove y Kingah4 en este sentido proponen que para que una 4 Para mayor ampliación de las dimensiones referirse a: Van Langenhove, L., & Kingah, S. (2014). Conditions for Effective


85

política social regional sea efectiva, debe cumplir tres condiciones: voluntad, aceptación y capacidad.

La voluntad, es entendida como la existencia de reglas y políticas muy robustas condensadas en tratados regionales, protocolos, resoluciones, declaraciones y otros que han sido activadas y utilizadas como consecuencia de la visión y el liderazgo político. Estas reglas y políticas reflejan los objetivos planteados, que definen la agenda que cada proyecto de integración aborda y por ende el tipo de políticas que podría promover o producir a nivel intrarregional o extrarregional. Más allá de la naturaleza formal o informal de las normas, es vital que están sean aplicadas de manera clara, coherente y consistente y con un fuerte sentido del derecho.

Por otro lado la voluntad incluye además la existencia de líderes visionarios que estén comprometidos a negociar y aceptar en el nivel regional acciones conjuntas a problemas que por sí solos no podrán resolver, como es el caso de las pandemias y los retos ambientales.

La aceptación, implica la existencia de estructuras que internalicen las normas regionales que surgen producto de la voluntad. Para que exista aceptación se debe contar con el reconocimiento de un amplio espectro de ciudadanos a través de canales que les permitan su involucramiento tales como organizaciones de la sociedad civil, parlamentos y otros y la propensión de la entidad regional a participar en interacciones con las instituciones internacionales relevantes. En el caso de salud para que las políticas sean exitosas, deben ser construidas y aplicadas con los ciudadanos. No se puede concebir ni esperar la adherencia por ejemplo a una política regional de control del dengue, que en 2015 afecto a más de 500.000 personas en la región, sin la participación de quienes están involucrados en la promoción y prevención de la enfermedad en la comunidad y de los organismos especializados en el control.

La capacidad por su parte, se concibe como las inversiones en determinados factores tales como instituciones regionales robustas y recursos financieros, fundamentales para apuntalar la infraestructura social así como el entrenamiento de profesionales. Este aspecto es importante ya que la capacidad de una región para desarrollar, promover e implementar políticas sociales efectivas no puede estar construida en el aire, requiere un compromiso con la integración que involucra recursos financieros y estructuras mínimas, tal como se ha demostrado en otros estudios (Giler, 2014: 35).

Regional Social (Health) Policies: The EU and UNASUR Compared. UNU-CRIS Working Paper W-2014/3, Brujas, Instituto de Estudios Comparativos de Integración Regional, Universidad de las Naciones Unidas.


86

POLÍTICAS DE SALUD EN UNASUR: ESTADO DE LA VOLUNTAD, ACEPTACIÓN Y CAPACIDAD EN EL REGIONALISMO POST HEGEMÓNICO

Estado de las condiciones para la efectividad de políticas de salud en UNASURCondición Característica EstadoV o -l u n -tad

Existencia de reglas Salud incorporada en los documentos nor-mativos de mayor jerarquía.

Desarrollada

Proyectos Vigilancia epidemiológica, DSS, medica-mentos, RRHH, sistemas de salud univer-sales, derechos humanos y ODS.

Desarrollada

Líderes El tinte político no ha afectado la continui-dad de proyectos pero si la atención que han dado al mismo.

Desarrollada

Representación Ciudadana Parlamento Suramericano y Foro de Par-ticipación Ciudadana en estado de gesta-ción.

En proceso de desarro-llo

Influencia Internacional Presentación de resoluciones como bloque en OMS desde 2010.

Desarrollada

C a -paci-dad

Institucionalidad CSS, Comité Coordinador, SPT, ISAGS, Grupos Técnicos, Redes estructurantes y Dirección de Asuntos Sociales.

Desarrollada

Dinero ISAGS: USD 1’339.509,56

FIC: USD 230.000,00

Haití: 768.551,68

En proceso de desarro-llo

Fuente: elaboración propia a partir de la comparación de la efectividad en políticas sociales regionales en la UE y Unasur de

Van Langenhove y Kingah (2014).

VOLUNTADCon la creación de Unasur, uno de los mayores exponentes del regionalismo

post hegemónico, se dio paso a una nueva era en la integración regional sanitaria. La salud formaba parte de los instrumentos normativos de mayor jerarquía, como su Tratado Constitutivo y otros instrumentos conexos donde ya se planteaba como horizonte el “garantizar el acceso universal a la seguridad social y a los servicios de salud” (Unasur, 2008a) y “consolidar Suramérica como un espacio de integración en salud que contribuya a la salud para todos y al desarrollo, incorporando e integrando los esfuerzos y logros subregionales de Mercosur, ORAS - CONHU y OTCA” (Unasur,


87

2008b). Así, Unasur busca abordar el derecho a la salud y crear sinergias con las agendas existentes en otros esquemas de integración, donde su finalidad por un lado, estaba limitada a dar respuesta a los problemas sanitarios que se deriven del incremento de la producción (ORAS-CONHU)5 y por otro, a la regulación de la salud y la compatibilización de sistemas sanitarios con el mismo fin (Mercosur), es decir una expresión de lo social como complemento de las intervenciones económicas y no como una prioridad.

De manera más articulada, posteriormente, Unasur, asume un Plan Quinquenal 2010 – 2015, como horizonte para construir “salud para todos”. Este plan contemplaba el abordaje de los principales problemas que enfrenta la región concentrados en cinco áreas prioritarias: 1) red suramericana de vigilancia y respuesta; 2) desarrollo de sistemas universales de salud; 3) acceso universal a medicamentos; 4) promoción de la salud y acción sobre los determinantes sociales; 5) desarrollo y gestión de recursos humanos en salud (Unasur, 2010).

Analizando algunos componentes del plan, podemos observar esa visión y voluntad de garantizar la salud como un derecho plasmada a nivel operativo. Así por ejemplo en el primer tema, Unasur se planteó la creación de una red de vigilancia suramericana, el fortalecimiento de los sistemas nacionales de vigilancia epidemiológica, un programa suramericano de inmunizaciones y la creación de un plan para el abordaje del dengue (Unasur, 2010). Esto permitiría detectar y hacer frente a brotes de enfermedades transmisibles y movilizar recursos para actuar sobre otras no trasmisibles (Herrero, 2014: 244).

Por otro lado, uno de los ejes de trabajo más importantes del Consejo de Salud Suramericano (CSS), es el de acceso a medicamentos. En esta área se busca garantizar el acceso a medicamentos seguros, eficaces y de calidad en la región, para ello el CSS se ha planteado la creación de un banco de precios, la negociación conjunta de precios con proveedores internacionales utilizando el poder de negociación del mercado público suramericano. Otras de las acciones que se contemplan son la promoción del uso racional de medicamentos, armonización de protocolos de tratamiento con incentivos a la prescripción de genéricos producidos en la región y un sistema armonizado y control de medicamentos.

Como podemos observar, estas políticas suramericanas están diseñadas para defender las necesidades de los sistemas de salud sobre los intereses comerciales y así garantizar el acceso a medicamentos, vacunas y reactivos al considerarlos 5 Sistema Andino de Integración. (1974). Convenio Hipólito Unanue.


88

como bienes públicos regionales, tal como lo hicieron en su momento ante la pandemia de AH1N1 de 2009 (Unasur, 2009).

El cumplimiento del plan se vio apoyado por el Fondo de Iniciativas Comunes (FIC) creado por la Secretaría de Unasur que en el caso del CSS, financia el desarrollo de proyectos en el área de acceso a medicamentos, así como por el Instituto Suramericano de Gobernanza en Salud (Isags), que ha facilitado el desarrollo de talleres para el cumplimiento de los proyectos del plan quinquenal (Isags, 2015). Isags ha apoyado la realización de talleres sobre diferentes temas con la presencia de funcionarios de los doce estados miembros a nivel presencial así como de otros 27 países de manera virtual y con la presencia de expertos sobre los diferentes temas (Giler, 2014).

Uno de los últimos componentes abordados en apoyo al cumplimiento del plan quinquenal, particularmente de los objetivos relacionados con los determinantes sociales de la salud (DSS) y el desarrollo de recursos humanos, fue el de la formación de gestores de políticas públicas intersectoriales y DSS, que generó las capacidades en los equipos técnicos de Unasur para diseñar, formular e implementar políticas públicas intersectoriales que contemplen los determinantes sociales, un tema no menor reconociendo los retos que aún enfrenta la región en materia de pobreza, desigualdad social, malnutrición y acceso a servicios de agua potable y saneamiento (Unasur, 2010). En la actualidad el CSS se ha planteado la creación de un nuevo plan quinquenal, esta vez teniendo como ejes transversales a los derechos humanos, género y medio ambiente y contemplando los ODS (Unasur, 2015).

A pesar de lo mencionado, Unasur no ha desarrollado normativas regionales similares a las que se han impulsado en el seno de Mercosur y CAN (Giler, 2014). Si se habla de impulsar a la salud y seguridad social en la región debe pensarse en la producción de políticas regionales sociales que puedan plasmar en normativas nacionales y locales, el acceso universal a la salud que propone. Después de todo, la resolución de problemas sociales tiene un componente local, nacional y regional.

El rol que juegan los líderes políticos es fundamental para la voluntad. Los líderes son quienes moldean las normas, orientan el giro de los proyectos y de quienes dependen el avance de los mismos. En palabras de Van Langenhove y Kingah (2014: 9) deben existir líderes audaces que tengan una visión transfronteriza en temas sociales y que entiendan que existen ciertos desafíos para los cuales se


89

requieren respuestas más allá de las fronteras.Unasur como proyecto post hegemónico nació al amparo de una corriente

de gobiernos progresistas, una de las características más pronunciadas de esta ola, líderes que impulsaron una integración (y con ello una normativa jurídica regional) con preeminencia de lo social y objetivos sanitarios de largo alcance. En la actualidad existe una menor presencia de gobiernos de izquierda en la región, pero esto no se ha convertido en un limitante para continuar con los proyectos implementados, por el contrario se reafirma que la salud, se convierte en un espacio de convergencia, al estar de por medio la preservación de la vida de sus ciudadanos. Así por ejemplo en la última Declaración de Ministros de Relaciones Exteriores del 2016, una Unasur de diferentes colores ratificó la necesidad de profundizar las acciones para combatir la hepatitis, el cáncer de cuello uterino así como el compromiso de combatir conjuntamente el dengue, chikunguya y zika (Unasur, 2016a). Esta declaración de voluntades debe sin embargo, ser tomada con discreción, ya que en la actualidad Chile, Colombia y Argentina están apostando además por la Alianza del Pacifico, donde existen otras prioridades en salud, relacionadas con la eliminación de obstáculos para el comercio de medicamentos (Ramírez, 2015).

Para concluir podemos afirmar que la voluntad como condición para la implementación de políticas de salud en la región se encuentra desarrollada. UNASUR cuenta con un conjunto de normas que blinda el derecho a la salud, una serie de proyectos para hacer frente a los principales desafíos sanitarios de los sistemas de salud, en proceso de implementación y líderes políticos que aunque difieren en su tendencia, no han limitado el desarrollo de los proyectos aunque se encuentren involucrados en otros esquemas de integración.

ACEPTACIÓNLa voluntad por sí sola no es suficiente para poner en marcha políticas

sociales regionales si es que las estructuras no están en disposición de internalizar esos estándares regionales (Van Langehove et al., 2014: 9). Aunque existen varios factores que pueden considerarse como parte de la aceptación, dos de los más importantes tienen que ver con el reconocimiento por parte de ciudadanos y la participación de un bloque en el espectro internacional. El primero es fundamental para hablar de legitimidad de las acciones en salud que se implementen mientras que el segundo con la credibilidad y los efectos que puede tener en otras regiones


90

(Van Langehove et al., 2014). En el caso de Unasur, la representación ciudadana como motor de la

salud, es uno de los aspectos menos desarrollados. Unasur prevé dos espacios de participación de la sociedad civil y representación ciudadana: el Foro de Participación Ciudadana y el Parlamento Suramericano. En el caso del Foro, su primera reunión se concentró en la profundización de la integración y la organización del mismo, así como en temas relacionados con educación, trata de personas, reducción de conflictos armados. Se hace una mención específica a la investigación de medicina ancestral pero sin abordar los problemas priorizados por el CSS (Unasur, 2014).

En el caso del Parlamento Suramericano, cuya creación se prevé en el Tratado Constitutivo de Unasur de 2008, este no ha logrado concretarse por la falta de consensos respecto a su Protocolo Constitutivo6.

Como podemos evidenciar la participación ciudadana en Unasur aún se encuentra en estado embrionario, pues los espacios que se prevé para garantizar una representación de la ciudadanía, así como un diálogo institucionalizado entre sociedad civil y Estados, aún se encuentran en proceso de discusión de los temas relacionados con su composición, funciones y otros, lo cual impide realizar un análisis sobre su capacidad de incidencia en las decisiones que se toman en materia de integración regional en salud.

La participación del bloque en el espectro internacional para promover cambios significativos en el abordaje de la salud, parece ser uno de los ámbitos en los cuales se desempeña mejor y en el cual no habría vuelta atrás. Unasur ha utilizado de una manera estratégica la diplomacia en salud al relacionarse con instituciones internacionales tales como la Organización Mundial de Salud (OMS) y la Organización Mundial de Comercio (OMC) (Van Langenhove et al., 2014).

Desde el año 2010, a través del CSS, la Unasur ha presentado posiciones comunes así como propuestas de resoluciones ante la OMS, la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y otros organismos, en función de los temas establecidos como prioritarios para la región, entre los que se encuentran: la financiación de la investigación y desarrollo, muerte materna y neonatal, reforma de la OMS, Reglamento Sanitario Internacional (RSI), vacunas, agenda post – 2015,

6 Para mayor detalle ver: Parlamento do Mercosul (s/f). “No hubo acuerdo para la aprobación de Protocolo constitutivo de Parlamento de UNASUR”. Obtenido de: https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/v/4174/2/parlasur/no-hubo-acuer-do-para-la-aprobacion-de-protocolo-constitutivo-de-parlamento-de-unasur.html (01/09/2016).


91

repercusiones de la exposición al mercurio, contribución de la salud al desarrollo social y económico y discapacidad (Giler, 2014: 23).

La Unasur, por ejemplo, ha jugado un rol importante en las discusiones relacionadas con el impacto de los derechos de propiedad intelectual, en el acceso a medicamentos o sobre la posición monopólica de las compañías farmacéuticas para el establecimiento de precios y genéricos (Riggirozzi et al., 2012: 22). En el año 2010, ante la OMS, propondría una resolución para la creación de un grupo intergubernamental que reemplace al International Medical Products Anti-Counterfeiting Taskforce (IMPACT) que hasta el momento era liderado por la industria farmacéutica y por la Organización de la Policía Internacional (Interpol) y cuyas acciones habían privilegiado asuntos técnicos en lugar de intereses sanitarios, restringiendo injustamente el mercado de productos genéricos en los países en vías de desarrollo.

Así se hace evidente que a través de Unasur, la región ha profundizado en el uso de la diplomacia en salud como un mecanismo para evitar que sus poblaciones resulten afectadas por intereses comerciales y financieros. Por otro lado, Unasur ha logrado participar con relativo éxito a nivel multilateral no solo ganando un espacio y reconocimiento, sino además moldeando las iniciativas internacionales hacia un enfoque de derechos.

CAPACIDADAunque exista voluntad y aceptación, poco podrá desarrollarse si no existe la

capacidad institucional y económica para llevar a cabo lo expresado en marcos normativos, planes y proyectos.

En el caso de Unasur y específicamente de salud, se mantiene una estructura mayoritariamente intergubernamental, conformada por el CSS,7 una Secretaría Pro Tempore, con una presidencia anual, un Comité Coordinador8, así como cuatro grupos técnicos relacionados con los temas priorizados en el plan quinquenal9. Se cuenta adicionalmente con redes de: institutos nacionales de salud pública, de cáncer, escuelas técnicas, y de salud pública, para promover la educación técnica, el intercambio e investigación que permita fortalecer la fuerza laboral en salud pública en la región. A diferencia de los grupos técnicos las redes están conformadas por instituciones públicas

7 Conformado por los Ministros de Salud de UNASUR.8 Directivos de los Ministerios de Salud de UNASUR relacionados con las áreas de asuntos internacionales.9 Cuadros técnicos y directivos de los Ministerios de Salud de la región.


92

y privadas y no constan en la estructura formal de Unasur (Giler, 2014: 24). El trabajo desarrollado por el CSS es acompañando por la Secretaría Técnica de Unasur desde la Dirección de Asuntos Sociales.

Por otro lado, Unasur cuenta con el Isags como institución encargada de la provisión de innovaciones en el campo de la política y la gobernanza de la salud y como apoyo para el cumplimiento de los objetivos del plan quinquenal (Giler, 2014: 24). El Isags tiene una estructura mínima pero que ha podido desarrollar una notable producción de conocimiento, a través de publicaciones, investigaciones, seminarios y talleres en diferentes ámbitos, así como la preparación de discusiones ante OMS y OPS respecto a temas priorizados por la región (Isags, 2015: 25).

Como sostienen Van Langenhove (et al., 2014: 12) los cuerpos regionales son necesarios para asegurar la coordinación y conformidad de los actores y sirven como nodos críticos para la circulación de ideas y de mejores prácticas que han sido probadas y que sirven. En Unasur podemos ver esas novedosas formas e instituciones que han apoyado al desarrollo de iniciativas regionales y han impulsado la diplomacia en salud ayudando incluso a la creación de verdaderas comunidades epistémicas.

Las instituciones y líderes pueden tener un mejor desempeño cuando tienen los recursos para desempeñar las tareas asignadas y que en materia social resultan costosas (Van Langehove et al., 2014). En otras palabras alguien debe estar dispuesto a pagar el costo de la integración. Aunque la Unasur no financia las reuniones del CSS, su Secretaría o grupos técnicos directamente, si financia el funcionamiento del Isags, que, para el año 2016, tenía un presupuesto aprobado de USD1.339.509,56 (U nasur, 2016b). Por otro lado el FIC ha destinado USD 213.000.00 para los proyectos postulados por salud en temas de medicamentos. En el caso de las actividades de cooperación de Unasur salud en Haití, contaban con un presupuesto de USD 768.551,68 (Giler, 2014:25).

No obstante, como afirma Van Langenhove (et al., 2014) las acciones en salud pueden resultar costosas y el presupuesto de Unasur podría parecer limitado en este ámbito, el financiamiento guarda coherencia con los proyectos y acciones definidas. Por otro lado, el desarrollo de estas iniciativas se acompaña del apoyo de los estados miembros, quienes movilizan a sus expertos a través de sus propios recursos. Ante nuevos esquemas de cooperación y prioridades, los recursos parecerían suficientes pues no prevén inversiones en infraestructura hospitalaria por ejemplo, que es a lo que hace referencia el autor en cuestión.


93

UNASUR: OPORTUNIDADES PARA EL DESARROLLO DE POLÍTICAS SOCIALES Y “SALUD PARA TODOS” EN AMÉRICA DEL SUR

Luego de décadas de integración en la región, el sur parece estar encontrando su norte. Las periodos pasados de regionalismo habían dejado en América del Sur una estela de pobreza, desigualdad e intentos fallidos de profundizar las relaciones intrarregionales y extraregionales a través de acuerdos comerciales y de liberalización del mercado.

La región con el apoyo de gobiernos progresistas finalmente, aunque con atraso, se sumaba a esa búsqueda de un nirvana social, de un desarrollo con equidad y justicia social, en el que otros países se habían embarcado hace décadas. En esa travesía, el regionalismo post hegemónico se presentó como la promesa de cambio, de consensos en otros espacios y una manera distinta de pensar el regionalismo y para qué queremos que sirva.

Tal parecería que la promesa se mantiene y que el desarrollo de políticas sociales y particularmente de salud, encontraron un espacio propicio en Unasur para alcanzar finalmente “salud para todos”. Como se desprende de la literatura y de lo analizado, la región está apostando por lo social como la vía para el desarrollo, como se expresa en las dimensiones de voluntad, aceptación y capacidad.

Unasur cuenta con un marco propicio para la efectividad de políticas sociales y sanitarias, que ha sido capaz de plasmar en proyectos como el plan quinquenal, ratificando esas novedosas formas de integración a través de la cooperación sur – sur, propias del regionalismo post hegemónico. La voluntad inicial de un grupo de gobiernos progresistas se ha mantenido aunque su presencia sea menor en la región, comprobando una vez más que es más fácil llegar y mantener consensos sobre temas sociales que sobre otras esferas de acción. Esto sin embargo debe ser visto con discreción, pues la presencia de otros esquemas como la Alianza del Pacifico pueden ralentizar, aunque no detener, el avance de los proyectos de Unasur salud.

La aceptación por su parte resulta difusa. Por un lado la capacidad de jugar en la arena internacional está desarrollada y ha demostrado su eficacia en defensa de la salud y la vida tal como lo ha demostrado Unasur en la OMS, OPS y NNUU; pero por otro lado no ha logrado incorporar a la ciudadanía y la sociedad civil en el desarrollo e implementación de sus iniciativas sanitarias regionales, lo que resulta fundamental para garantizar una Unasur democrática, transparente y representativa de las aspiraciones sociales.


94

En el caso de la capacidad existe toda una infraestructura que permite garantizar la efectividad de las políticas de salud regionales en Unasur y que no parece haber sido diseñada al azar. Unasur cuenta con estructuras para la gobernanza pero también con instituciones como el Isags que orientan las políticas de la región y permiten la creación de una verdadera comunidad epistémica que piensa el sur desde el sur. Los recursos, por esas novedosas formas de integración que propone el regionalismo post hegemónico, no parecen ser un obstáculo y han planteado en su lugar formas colaborativas de recursos técnicos y financieros igual de novedosas y eficientes.

A pesar de este escenario mayoritariamente favorable para la integración social y en salud, hay que tener presente que la región estaría experimentando un momento de cambio, marcado por gobiernos de distintos colores, tensiones, rupturas democráticas, y una crisis económica de factores exógenos. El reto está en mantener y potenciar los logros y los espacios que se han alcanzado con Unasur en salud, y para esto es fundamental incorporar de mejor manera a la ciudadanía en los procesos de definición e implementación de políticas de salud regionales, pues son quienes tienen la capacidad de asegurar a futuro, que los gobiernos mantengan la visión social de la integración así como el éxito de las intervenciones sanitarias.


95

BIBLIOGRAFÍA

Dabène, O. (2012). Explaining Latin America’s Fourth Wave of Regionalism. Regional Integration of the Third Kind. San Francisco. Congress of the Latin American Studies Association (LASA).

Deacon, B; Ortiz, I., & Zelenev, S. (2007). Regional Social Policy. DESA Working Paper No. 37. ST/ESA/2007/DWP/37. New York. Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de Naciones Unidas.

Deutsch, K. (1966). Integración y Formación de Comunidades Políticas. Análisis sociológico de experiencias históricas. Argentina: INTAL-BID.

Giler, G. (2014). La Efectividad de las Agendas Sociales en el Regionalismo Post Hegemónico. La Agenda de Salud en América del Sur. Barcelona. Instituto Barcelona de Estudios Internacionales (IBEI).

Herrero, B. (2014). El surgimiento de una nueva diplomacia regional en salud en tiempos posteriores al neoliberalismo: el caso de UNASUR Salud. Quito. Revista del Centro Andino de Estudios Internacionales.

ISAGS. (2015). Informe Anual. Kingah, S. (2013). Regionilising Global Social Policiy in times of economic crisis,

Brujas, Instituto de Estudios de Integración Regional Comparativos, Universidad de las Naciones Unidas.

Ortiz, I. (2007). Social Policy. UNDESA Policy Notes. New York: United Nations Department of Economic and Social Affairs.

Perrota, D., & Vázquez, M. (2010). El MERCOSUR de las Políticas Públicas Regionales. Las Agendas en Desarrollo Social y Educación. Documento 10. Montevideo. Centro de Formación para la Integración Regional.

Ramírez, M. (2015). Dispositivos médicos en la Alianza del Pacifico. México. Diario El Economista.

Riggirozzi, P. (2015). UNASUR: construcción de una diplomacia regional en materia de salud a través de políticas sociales. Santiago de Chile. Revista Estudios Internacionales.

Riggirozzi, P., & Tussie, D. (2012), The Rise of Post Hegemonic Regionalism: The Case of Latin America, Países Bajos, Editorial Springer.


96

Sanahuja, J. (2007). Regionalismo e Integración en América Latina: Balance y Perspectivas. España. Revista Pensamiento Iberoamericano.

Sistema Andino de Integración. (1974). Convenio Hipólito Unanue.Soderbaum, F., & Shaw T. (2003). Theories of New Regionalism. New York.

Palgrave Macmil Ian.Torrent, R. (2009). La Integración Regional, ante un nuevo cambio de paradigma:

reflexiones desde una perspectiva histórica y comparada, Guatemala, Secretaría de Integración Económica Centroamericana.

UNASUR. (2008a). Tratado Constitutivo.UNASUR. (2008b). Decisión para el Establecimiento del Consejo de Salud

Suramericano. UNASUR. (2009). Declaración de la Reunión Extraordinaria del Consejo de

Salud Suramericano.UNASUR. (2010). Plan Quinquenal del Consejo de Salud Suramericano.UNASUR. (2014). Acta del I Foro de Participación Ciudadana.UNASUR. (2015). Proyecto de Informe Reunión del Comité Coordinador del

IX Consejo de Salud Suramericano. Consultado en: http://www.ocai.cl/IXCCS.pdf

UNASUR. (2016a). Declaración de la Reunión Ordinaria del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores.

UNASUR. (2016b). CRM/RESOLUCIÓN No 018/2015 Presupuesto Anual de Unasur para el año 2016.

PÁGINAS WEB CONSULTADASParlamento do Mercosul (s/f). “No hubo acuerdo para la aprobación de Protocolo

constitutivo de Parlamento de UNASUR”. Obtenido de: https://www.parlamentomercosur.org/

innovaportal/v/4174/2/parlasur/no-hubo-acuerdo-para-la-aprobacion-de-protocolo-constitutivo-de-

parlamento-de-unasur.html (01/09/2016).

Decisiones estratégicas de la política exterior y de defensa de Ecuador frente

a la conflictividad global. Limitantes institucionales y condicionantes

coyunturales

Diego Pérez Enríquez

Doctor en Ciencia Política, por la Universidad de Belgrano (Buenos Aires, 2016). Magíster en Relaciones Internacionales por la Universidad Andina Simón Bolívar (Quito, 2004). Licenciado en Ciencia Política y Derecho

por la Universidad Internacional del Ecuador (Quito, 2002).

Desde junio de 2016 es decano del Centro de Seguridad y Defensa del Instituto de Altos Estudios Nacionales, universidad de la que es docente – investigador titular desde 2009, institución en la que también se ha desempeñado como coordinador del área de Seguridad, Paz y Defensa (2012 – 2013), decano de la Escuela

de Estudios Estratégicos y Seguridad (2011 – 2012), y de la Escuela de Política Internacional y Seguridad (2010-2011). Entre 2013 y 2015 fue el Director Académico de la Escuela Legislativa de la Asamblea Nacional del

Ecuador.

5


98


99

INTRODUCCIÓNEste texto mira a las instituciones de defensa y de política exterior ecuatorianas

frente al proceso de paz en Colombia. Particularmente, se preocupa por entender la manera en que la historia ha influido sobre la construcción de una institucionalidad que actualmente tendrá que enfrentar un nuevo momento, en el que todas las condiciones se alteran y por lo tanto obligan a que las premisas para la toma de decisiones en estos ámbitos se cuestionen. Así, al ponderar sobre las limitaciones institucionales y coyunturales que se observan en las decisiones estratégicas de la política exterior y de defensa de Ecuador frente a la conflictividad observada en Colombia se propone un juego de cercanía/distancia de este problema para estos ámbitos de política. Al trazar algunas reflexiones sobre la estructura decisional de tales instituciones – observadas en las constricciones políticas, económicas y sociales construidas para regular las interacciones (North, 1991) entre los actores de la frontera – se pueden precisar los puntos ciegos a los que se debería prestar atención en la construcción de la política para estos ámbitos.

Al desplegar la dependencia de la trayectoria institucional en estos ámbitos se pueden conceptualizar sus límites, pero también proponer derroteros alternativos. Para ello, el planteamiento del institucionalismo histórico favorece la comprensión de la coyuntura y la estructura que media las decisiones, y desde allí se puede hacer una valoración sobre la estrategia adoptada para enfrentar el escenario que sucede al conflicto colombiano. Más allá de lo coyuntural, es importante resaltar la preocupación por el largo plazo y la forma en que el Estado deberá adecuar su comprensión del problema de frontera y de relación binacional para optimizar sus intereses estratégicos. Ello no será posible si no se altera la dependencia de la trayectoria, por lo que cabe considerar las dificultades en ésta, que es quizás el punto que este documento deja abierto para una discusión posterior. Se abordan, sin embargo, algunas aproximaciones alrededor del institucionalismo histórico, la teoría de sistemas y la estrategia en tanto concepto, con el fin de dotar a la discusión de elementos para la reflexión; posteriormente se analizan algunos elementos vinculados a los procesos de toma de decisiones, sus condicionantes y variables, para, finalmente proponer algunas ideas en torno a la institucionalidad de defensa y política exterior construida alrededor del proceso de paz en Colombia y sus efectos en Ecuador. Se concluye con una reflexión alrededor de las regularidades y puntos de ruptura en torno a los que cabría indagar su factibilidad, sobre todo en términos de la dimensión de la transformación que ello implicaría.


100

APUNTES SOBRE INSTITUCIONALISMO HISTÓRICO, SISTEMAS Y ESTRATEGIA

El planteamiento básico que realiza el institucionalismo histórico es que las instituciones trazan, a lo largo del tiempo una trayectoria que genera dependencia; es decir, para éstas resulta costoso adoptar acciones o procurar desenlaces alternativos a los que han asumido como vía para cumplir con su cometido (Mahoney & Thelen, 2010; Thelen, 1999). Dicha dependencia de la trayectoria supone conservadurismo y reticencia al cambio, ergo, la magnificación y reincidencia en aciertos y errores. Tal argumento, no obstante, tiene que ubicarse en una reflexión sobre la naturaleza de las instituciones y su operación en un contexto en particular.

Es fundamental, entonces, partir de ubicar conceptualmente a las instituciones, cuya existencia tiene la finalidad de estructurar las relaciones políticas, económicas y sociales a través del establecimiento de una serie de reglas (formales e informales) que determinan las condiciones bajo las cuales se da una interacción (North, 1991). Estas, además, logran especializarse como consecuencia de la reiteración de acciones en su ámbito de incidencia particular; con el transcurso del tiempo, las institución permitirán que pasado, presente y futuro se conecten al transferir las reglas de relacionamiento a sucesivas generaciones (Hall, 2010; Peters, 2011). Una institución, adicionalmente, debe analizarse desde una dinámica sistémica, toda vez que opera en virtud de intereses específicos que procura posicionar ante un entorno en el que deberá cooperar o competir con otros actores (instituciones o individuos) (Easton, 1982; Luhman, 2013), y ello supone comprender el entorno en que opera, las tensiones que se construyen alrededor de estas y la forma cómo, finalmente, adopta sus decisiones.

Así, una institución debe considerarse desde 1) las expectativas que establece para los actores de un sistema, 2) las condiciones de relacionamiento (normas formales e informales) que determina para las relaciones que ocurren en este, y, 3) los incentivos y sanciones que genera con el fin de mantener ciertas regularidades en cuanto a su ámbito de especialización e incidencia dentro del sistema, así como la posibilidad de que su acción tenga dimensiones históricas1.

1 Para los fines de este documento, cuando se escribe “la historia” o “lo histórico”, la referencia se restringe a la señalada conexión entre pasado, presente y futuro. A menos de que se indique lo contrario, tales menciones no guardan relación con el sentido trascendente o heroico que se le podría asignar al término.


101

Por lo señalado, en este documento, las instituciones se conciben como instancias reguladoras de interacciones sociales que intentan la proyección de su agenda en el largo plazo, siendo su acción, la consecuencia de una trayectoria (Harriss, 2005) y de las tensiones y acuerdos que surgen de su entorno (Luhman, 2013). En tal línea, se proponen algunas consideraciones centrales al fin de ubicar la acción institucional en el desarrollo del tiempo, pues ello permitirá – más adelante en este documento – discernir las posibles razones tras una determinada dirección en las decisiones estratégicas del país en los escenarios seleccionados.

Para entender la acción de las instituciones es importante tener en cuenta la tendencia histórica, el momento en que tales acciones ocurren y la secuencia en que las mismas tienen lugar. Sobre la primera, la historia lleva a considerar cómo a lo largo del tiempo las acciones que adopta una institución se consolidan y perpetúan por vía de la reiteración. En tal proceso se restringen acciones alternativas puesto que las instituciones se especializan, logrando que el enfoque de sus acciones procure la precisión en detrimento de la amplitud. Así, el camino adoptado por una institución en torno a la resolución de un problema (y la forma de hacerlo) se convierte de facto en el idóneo, generando incentivos para mantenerlo, al tiempo que se hace costoso cualquier cambio, en un fenómeno que la teoría denomina “retroalimentación positiva” . De esta manera se define una dinámica de largo plazo que, en lo posterior, no admitirá cuestionamiento sobre su pertinencia, origen, resultados, o cualquier otra variable que pudiera surgir estableciendo. En otras palabras, las acciones institucionales pasan a depender de la trayectoria que históricamente se marcó y sobre la que carecen de capacidad de transformación (Hall, 2010; Immergut, 2005).

Segundo, el momento2 en que un suceso ocurre afecta a la naturaleza y acción de las instituciones. En este sentido se debe pensar que la decisión de acelerar o retrasar acciones no es ingenua, porque este hecho, en última instancia, puede proveer ventajas particulares . De aquí se colige la importancia que adquiere el poder de agenda, pues abre la posibilidad de definir qué se discute en qué momento, a partir de lo que se configura un campo de acción particular para las instituciones. El momento en que una institución decide adoptar determinadas acciones incide, finalmente, en el “registro genético” que estas mantendrán para el enfoque de su gestión posterior.

2 Referido en inglés como timing, es decir, una circunstancia cronológica que conecta con un contexto particular fruto del cual se derivan consecuencias que bajo otras condiciones no hubiesen sucedido.


102

Tercero, y vinculado con lo anterior, la secuencia importa en el sentido de que el orden de los sucesos incide particularmente sobre la forma en que las instituciones se constituyen y operan. Partiendo de un ejemplo sencillo, si una persona camina todos los días por la misma ruta, a la misma hora, a lo largo de un lapso largo de tiempo se crea una institución. Si en esa ruta se cae un balcón, comienza a importar el momento (timing) del suceso, pero también la secuencia de los hechos: si el balcón cae antes o después de que pase el individuo, la forma en que la institución se constituirá diferirá sustancialmente

Aproximarse al análisis de las decisiones institucionales de los sectores defensa y política exterior – por lo menos en los casos tomados para este documento – implica su consideración desde las variables “tendencia”, “momento” y “secuencia”, pues tal mirada permitirá intuir la manera en que los múltiples nodos dentro del sistema han operado con la finalidad de dotar a la acción institucional de una determinada dirección. Se debe sumar, sin embargo, una brevísima consideración sobre lo estratégico.

Los términos estrategia o estratégico son generalmente muletillas que dotan de un cariz falsamente importante a cualquier asunto, y, al vulgarizar el concepto, ha restado relevancia a las consideraciones conceptuales que derivan de ellos. Si bien la definición que se plantea aquí no es definitiva – al contrario, busca invitar al posterior debate – sirve para dotar de límites a aquello que se caracteriza más adelante como “prioridades estratégicas”. El planteamiento retoma el análisis de Freedman alrededor de la estrategia, quien señala que su definición contemporánea la describe

(…) as being about maintaining a balance between ends, ways, and means; about identifying objectives and about the resources and methods available for meeting such objectives. This balance requires not only finding out how to achieve desired ends but also adjusting ends so that realistic ways can be found to meet them by available means… strategy comes into play where there is actual or potential conflict, when interests collide and forms of resolution are required… strategy is required when others might frustrate one’s plans because they have different and possibly opposing interests and concerns (2015: xi)En la misma línea, Clausewitz diferenciaba táctica de estrategia a partir de las actividades de la guerra, pues la primera era “preparar y conducir separadamente los encuentros”, mientras las segunda consistía en “combinarlos unos con otros para lograr el


103

objetivo de la guerra” (2013: 119), “traza el plan de guerra y teniendo en cuenta su objetivo, diagrama la serie de acciones que conducirán a ese objetivo” (2013:169). Naturalmente y en una lectura primaria, simple, la referencia restringe a un hecho de guerra, no obstante, la discusión de fondo en esta mirada tiene que ver con pensar en el largo plazo escenarios posibles en los que se deberán administrar los medios existentes, físicos y simbólicos, para negociar, persuadir, amenazar y presionar, . Las aproximaciones bajo las que se trabaja en tal construcción pueden variar ampliamente – y no es motivo de este artículo tal debate – pero mantienen la preocupación por optimizar aquellos recursos únicos con el fin de garantizar la preeminencia del poder a pesar de las cambiantes formas que este puede tener, particularmente cuando estos adquieren la complejidad que se verifica en el siglo XXI (Cancelado, 2011; Garcia, 2009)”La reflexión teórica de este texto, entonces, toma en consideración las decisiones adoptadas por las instituciones, ubicándolas en un contexto temporal de largo plazo, preocupándose por las regularidades y puntos de quiebre en tales procesos. Tales instituciones, las de defensa y política exterior en este caso, se deben considerar en el contexto sistémico, como actores que persiguen intereses que podrían generar tensiones entre ellas. Las decisiones consideradas son aquellas que apuntan a ampliar, consolidar o mantener estable el poder de estas instituciones – y del Estado, en última instancia – en el contexto de tensión derivado de la conflictividad internacional que se pone en análisis.

Decisiones, condicionantes y variablesAl actuar en procura de sus objetivos, las instituciones adoptan mecanismos

para garantizar sus intereses; ello supone la adquisición de un poder determinado que les provea capacidades diferenciadas frente a otras. Inevitablemente, en el campo de las relaciones internacionales las instituciones militares y diplomáticas son centrales por encargarse – por medios diferentes – de la defensa de la soberanía y la búsqueda de los intereses estatales. Tanto diplomáticos como militares se constituirán en los funcionarios especializados (Weber, 1979) cuyo cometido es alcanzar para el Estado beneficios que incluyen la construcción de una agenda que en el sistema internacional favorezca las ventajas relativas frente a un entorno de competidores potenciales, o, puesto en otras palabras, el incremento de su poder relativo (Kaplan, 2003; Morgenthau, 1986; Weber, 2006).

Analizar la estructura decisional de las Fuerzas Armadas y del servicio


104

diplomático ecuatoriano excede los límites exploratorios de este documento, no obstante, se propone observar las grandes líneas adoptadas para la política de defensa y la política exterior con relación a Colombia. Ello matizará la reflexión sobre la estructura de intereses de la política nacional, sus articulaciones, y facilitará las consideraciones sobre la tendencia histórica de las decisiones adoptadas, el momento en que estas se han tomado y la irradiación que la coyuntura tiene sobre la estructura, y, la secuencia decisional, que provee elementos para ponderar escenarios alrededor de estas interacciones y su incidencia sobre la posición estratégica para el país.

Como se indicó, el poder se ata a la acción, y en tal sentido el diseño y la implementación de políticas públicas permiten al Estado relacionarse con los ciudadanos a través de la demostración del poder que posee3. Por otra parte, la agenda de política perseguida en procura de “…fines propios racionalmente sopesados y perseguidos” (Weber, 1979: 20), supone un tipo de profesionalismo y especialización burocrática que no siempre hacen a la tónica general del servicio público, pero que permiten alimentar la noción de excepcionalidad que tienen los miembros de estas instituciones, particularmente como consecuencia de su nivel de especialización y de la operación que desarrollan y que – se presume – mantiene siempre una dimensión de largo plazo.

Se debe añadir que la reflexión que se desarrolla a continuación privilegia las aproximaciones teóricas señaladas por sobre las miradas descriptivas.

COLOMBIA, EL PROCESO DE PAZ Y SUS EFECTOS EN ECUADOR

Elementos contextualesEn febrero de 2012 el gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas

Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP) decidieron iniciar negociaciones con el fin de, eventualmente, acordar condiciones que permitan poner fin al conflicto de más larga data en la región. El 23 de junio de 2016 finalmente se acordó un cese al fuego bilateral4, el 24 de agosto se firmó el acuerdo

3 La posibilidad de diseñar políticas públicas, y por lo tanto de hacer demostración del poder del Estado, está repartida entre los poderes ejecutivo y legislativo, en tanto que su implementación depende directamente del primero. En un análisis más minucioso que el presente, ello implicaría discernir la división de fuerzas entre estos, los impactos mutuos y la dimensión de sus acciones.4 Se debe señalar que durante los años en que tuvo lugar la negociación, la virulencia de los enfrentamientos fue particular-


105

de La Habana que definía los procesos que continuarían de cara a la consolidación de la paz, mismo que tiene dos hitos: la firma formal del acuerdo de paz, prevista para el 26 de septiembre de 2016, y la realización de un plebiscito para refrendar popularmente el proceso, el 2 de octubre de 2016 (El Heraldo, 2016; El País, 2016).

Para Ecuador, la construcción de la paz en Colombia constituye un elemento de incertidumbre por los potenciales efectos de la desmovilización, especialmente en el posible incremento de tensiones en la zona de frontera y las amenazas a la seguridad surgidas como consecuencia de la potencial incapacidad de todos los desmovilizados de incorporarse a la vida civil (El Comercio, 2016; El Universo, 2016). En tal sentido, la consecución de la paz en Colombia no cambia sustancialmente el escenario de fondo en el que se ha desarrollado la relación binacional, pues las que en algún momento eran tensiones atadas al desborde del conflicto en territorio ecuatoriano (Moreano Urigüen, 2006; Pardo, 2009), bajo el escenario de la paz se mantienen las preocupaciones sobre cómo se reorganizará la relación fronteriza. La preocupación se decanta en torno 1) al control que el Estado podría ejercer efectivamente sobre miembros desmovilizados de las FARC, reconvertidos en ciudadanos que carecen de un espacio efectivo de inserción en la vida social y económica5, y, 2) sobre la capacidad del Estado para administrar territorios en los que previamente no había logrado establecer su presencia y en los que las organizaciones criminales han maximizado su presencia y construido una institucionalidad que termina por convertirse en el orden político y jurídico que predomina por sobre aquel que impone el Estado (Briscoe, 2008; Schultze-

mente intensa y en muchos momentos ello llevó a vislumbrar la posibilidad de que el proceso fracase. La firma de la paz se consolidó, finalmente, cuando las capacidades militares de las FARC se habían debilitado sustancialmente y varios miembros de su cúpula habían sido eliminados.5 El Acuerdo de Paz entre el Gobierno de Colombia y las FARC-EP (Gobierno de Colombia & FARC-EP, 2016) señala la reincorporación a la vida civil en las siguientes dimensiones:

· Política, otorgando personería jurídica a la organización que surja de las FARC-EP una vez concluido el proceso de dejación de armas, acceso a recursos del Fondo de partidos y movimientos políticos, y un mínimo de 5 curules en cada cámara legislativa.

· Económica y social, parte de la acreditación de la organización conformada tras la dejación, la creación del Con-sejo Nacional de Reincorporación encargado de definir las actividades y cronograma para la reincorporación, la realización de un censo socioeconómico para definir actividades productivas en las que se podrían insertar, apoyo económico para un proyecto productivo, una renta básica mensual equivalente al 90% del salario mínimo durante dos años y acceso al sistema de seguridad social en salud y pensiones, programas de educación, cultura, etc., a más de acompañamiento psicosocial y reunificación familiar

Las capacidades para implementar tales compromisos y garantizar que tal reincorporación suceda en un plazo corto con elevada eficacia no se podrán conocer mientras el proceso no inicie, no obstante un elemento de duda surge al considerar que parte de los miembros de FARC-EP han estado involucrados con organizaciones criminales; la rentabilidad que éstas proveen no guarda relación con la proveniente de tales actividades. Allí se puede encontrar un importante obstáculo para la reincorporación.


106

Kraft, 2016)6. Instituciones e historia

En este contexto, se necesita pensar la forma en que las instituciones ecuatorianas de defensa y de política exterior asumieron históricamente su relación con el conflicto colombiano y contrastarla con la coyuntura descrita. Dado que la relación entre los dos países fue mayormente positiva a partir del primer cuarto del siglo XX7 (Núñez Sánchez, 2007; Sosa A., 2001), se puede trasladar el análisis al periodo que inicia con la implementación del Plan Colombia en ese país, durante el año 2000. Apenas dos años después de la resolución del conflicto limítrofe con Perú, Ecuador tuvo que mirar a la frontera norte y cuestionarse sobre las líneas de política exterior y de defensa a adoptar con un país que durante aquel siglo no había representado una amenaza. Además, la naturaleza del conflicto y el riesgo de contagio, implicaban nuevas dimensiones desde las que se debía concebir la reacción nacional de cara a preservar el territorio (que no enfrentaba peligros sustanciales) y garantizar la seguridad de los ciudadanos (acosada por el potencial desborde del conflicto en las fronteras ecuatorianas) (Montúfar, 2001; Andrade, 2002; Ponce Leiva, 2006; Uribe Mosquera, 2009). Así, la diplomacia pensaba principalmente en las necesidades de inserción internacional del país (Izquierdo, 2002) y frente a Colombia, la preocupación central se ubica en los temas comerciales, de control de la criminalidad, migración y algunos temas sobre refugiados, control militar de frontera, y, control de fumigaciones (Sánchez, 2002). Desde el costado militar estas preocupaciones son recuperadas en el proceso de construcción del Libro Blanco de la Defensa, en el que se marcaba como un elemento central para la estructuración de la política de defensa una mayor participación para contener el potencial desborde, al tiempo que las instancias políticas mantenían un discurso enfocado al no involucramiento y desvinculación de cualquier efecto de lo sucedido en Colombia (P. Pérez Enríquez, 2003).

Se constata, entonces, que las instituciones señaladas marcan una trayectoria estable8 y una creciente percepción de que las decisiones son erráticas, sobre todo

6 Igualmente el acuerdo prevé la dejación de armas, la sustitución de cultivos, la creación de Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN), y de Puntos Transitorios de Normalización (PTN), alrededor de los que se implementarán mecanis-mos para que, paulatinamente, el territorio se vuelva a ocupar por el Estado, garantizando el reconocimiento de las autorida-des civiles (Gobierno de Colombia & FARC-EP, 2016). 7 Las tensiones limítrofes no estuvieron ausentes entre la independencia y el primer cuarto del siglo XX, cuando se terminó de definir la frontera norte de Ecuador, no obstante, una vez definida, la relación entre los dos países tendió a fortalecerse. 8 Salvo por ligeras disrupciones generalmente provocadas por incursiones de irregulares o el irrespeto a los límites acorda-dos para la fumigación de cultivos ilícitos en Colombia. Ello en la perspectiva del institucionalismo histórico se plantearía como


107

como consecuencia de la carencia de criterios que excedan las valoraciones de coyuntura política interna en el momento de tomar decisiones de política exterior (Ponce Leiva, 2006). Cuando Rafael Correa asume la presidencia, en 2007, dicha trayectoria no se altera sustancialmente hasta marzo de 2008, con el ataque del ejército colombiano a un grupo de insurgentes que acampaba en Angostura dentro del territorio ecuatoriano, con lo que se configuraba el momento más tenso de un

(…) largo proceso de distanciamiento que empezó́ con el Plan Colombia y la necesidad que tenía éste de encontrar contrapartes regionales para garantizar éxitos en el campo militar. La presión colombiana por obtener un apoyo militar, aunque sea tácito, para su embestida terminó siempre por alienar la voluntad ecuatoriana de permanecer alejada de un entorno de violencia regional, del que se mantuvo por décadas más o menos inmune, a pesar de sus vecinos (Jaramillo, 2009: 15).

TRANSFORMACIONES Y REGULARIDADESCoyunturalmente, la reacción diplomática consistió en el retiro de los

embajadores, mientras que en lo militar se ampliaron las operaciones de seguridad en la frontera. En lo estructural – que es el campo de interés para este artículo – el marco constitucional se plantea alrededor de establecer al Ecuador como “territorio de paz” (artículo 5), y condenar la injerencia de otros Estados sobre los asuntos internos y de “cualquier forma de intervención, sea incursión armada, agresión, ocupación o bloqueo económico o militar”, reconocer el derecho internacional, la construcción de un orden multipolar, y, la integración andina, suramericana y latinoamericana, (artículo 416, numerales 3, 9, 10, 11) (Asamblea Constituyente de Ecuador, 2008. Legalmente se creó una nueva normativa, la Ley de Seguridad Pública y del Estado (2009), que conforma un sistema en el que se ratifica el rol de dirección del Presidente de la República, se define quiénes lo integran, y se asigna al Ministerio de Coordinación de Seguridad la preparación del

Art. 10.- Plan Nacional de Seguridad Integral y propuestas de políticas de seguridad pública y del Estado con el aporte mancomunado de otras entidades del Estado y de la ciudadanía para ponerlos en consideración del Presidente de la República y del Consejo de Seguridad Pública y del Estado. El Plan Nacional de Seguridad Integral deberá ser elaborado en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo (Ídem.) momentos de “equilibrio puntuado” (Immergut, 2005).


108

Existe una evolución de tales planes, en la misma en que se puede observar que el concepto de seguridad integral, inicialmente incierto y difuso, avanza a una definición más concreta en la que se señalan los ámbitos de la seguridad integral9 y se destaca la finalidad de garantía y protección de derechos humanos y libertades, tanto en lo territorial como en lo institucional (Ministerio Coordinador de Seguridad, 2014; D. Pérez Enríquez, 2014). Este Plan señala que “la diplomacia es un recurso del Estado para la procura de relaciones sinérgicas con la comunidad internacional en beneficio de los intereses nacionales” (Ministerio Coordinador de Seguridad, 2014: 32), lo que revela una aproximación realista, aunque el mismo texto reconoce “el rol del estado en la protección de los derechos, libertades y garantías de los ciudadanos y ciudadanas” (2014: 33). Desde la perspectiva de la defensa, se señala que las Fuerzas Armadas deben operar en tiempos de paz, con una mirada de prevención y protección de derechos, libertades y garantías, en el mismo tono de lo señalado previamente. Junto a ello resalta, para la defensa nacional, “la conservación de la soberanía nacional y la integridad territorial”, y destaca que “la actitud estratégica del Ecuador es defensiva y su orientación es proactiva” (2014: 34).

Así, se puede observar que los señalamientos del Plan Nacional de Seguridad Integral perfilan líneas decisionales que adquieren un carácter más operativo en la Agenda Sectorial de Defensa, cuya última edición, con relación a Colombia, plantea que

se fomenta…la generación de medidas de confianza mutua, acciones de apoyo a los diálogos de paz en Colombia, el fortalecimiento de mecanismos de monitoreo fronterizo y de soluciones oportunas frente a incidentes priorizando los canales diplomáticos, y promover la corresponsabilidad binacional frente a los derechos de los habitantes de las zonas fronterizas (Ministerio de Defensa Nacional, 2014: 66).

Se aprecia una clara línea de gestión que tiene vínculo en una serie de estrategias, planes, proyectos, macro actividades y metas que se detallan en el citado instrumento; si es que se toma esto como única evidencia, es posible señalar que la institucionalidad formal existe y detalla con precisión los mecanismos de acción frente al país vecino y su proceso de paz. A pesar de lo dicho, existe un problema en el traslado de la planificación estratégica – según lo que consta en el

9 Estos son: Defensa y Relaciones Internacionales; Seguridad Ciudadana y Justicia; Gestión de riesgos y ambiente; Sobe-ranía Tecnológica y Ciencia Aplicada a la Seguridad; Inteligencia Estratégica.


109

texto – a la acción efectiva como política pública y como directrices para quienes deben implementarla.

La institucionalidad de defensa y de política exterior en la relación de Ecuador con Colombia se insertó en una trayectoria que, más allá de tensiones coyunturales sobre temas específicos, presumía la existencia de confianza, favorables condiciones para la cooperación y, por lo tanto, una abierta posibilidad de trabajo conjunto. El ataque de Angostura reveló la prevalencia de la razón de Estado por sobre los elementos señalados, lo que abre un espacio de incertidumbre en el escenario que se vislumbra en el periodo que suceda a la conclusión del conflicto interno.

Estructuralmente, sin embargo, se puede plantear que frente a Colombia, el giro hacia una mirada de preservación estratégica de los intereses ecuatorianos puede ser conceptualmente conflictiva en tanto las directrices formales apuntan a un marco de relación idealista con los países vecinos, y de hecho, históricamente la institucionalidad ecuatoriana durante los siglos XX y XXI se ha construido así; pero los hechos que derivan del nuevo escenario colombiano son imponentes y descolocan la trayectoria seguida, apuntando a, por lo menos, dos juegos posibles para Ecuador:

Permanencia. Ecuador sostendría su estrategia de no involucramiento y profundizaría en las aproximaciones liberales que contienen la Constitución, PNSI y agendas sectoriales (Asamblea Constituyente de Ecuador, 2008; Ministerio Coordinador de Seguridad, 2014; Ministerio de Defensa Nacional, 2014). Del otro lado de la frontera, Colombia podría optar por la recuperación efectiva del territorio, siguiendo lo planteado en el Acuerdo (Gobierno de Colombia & FARC-EP, 2016), con la consecuente recuperación del orden y el control territorial. En tal caso, se establecería una frontera estatal que cubra la totalidad del territorio, y en ese escenario, las potenciales tensiones se resolverían mediante los mecanismos dispuestos por la Combifron. Si bien es probable, este escenario deja por fuera la dificultad para la recuperación completa del territorio por parte de Colombia, dados los intereses que las organizaciones criminales mantienen en la preservación de bolsones de no – estatalidad ya que ello favorece sus actividades. La permanencia de la actual política ecuatoriana en ese escenario implicaría la reproducción de la dinámica del yunque y martillo utilizada frente a los grupos


110

irregulares colombianos durante los años finales del siglo XX e inicios del XXI10, con la dificultad añadida de la alta movilidad que estos tienen, y por lo tanto la ineficacia del control en un territorio vasto.

Transformación. Bajo las premisas anteriores, Ecuador podría replantear su aproximación de política exterior y de defensa en clave de optimización estratégica de su presencia en la frontera. Con ello la noción de la cooperación binacional no se transforma, pero pasaría a reconocer, en clave realista, la dificultad del control territorial para los dos Estados, particularmente por la elevada capacidad de dispersión que tendrían aquellos ex miembros de las FARC - EP que rehusando la reincorporación mantendrían sus lazos con organizaciones de narcotráfico, principalmente, con grandes capacidades operativas. Tal optimización, entonces, apunta al reconocimiento estratégico frontal de la amenaza implícita en este proceso de paz, y a la vez, la adecuación táctica para enfrentar un enemigo con una elevada capacidad de penetración en el territorio ecuatoriano.

Dice la teoría que las coyunturas críticas pueden constituirse en una importante fuerza para la transformación institucional (Hall, 2010; Mahoney & Thelen, 2010).

IDEAS FINALESSe han subrayado las líneas de continuidad institucional en el Ecuador frente

a Colombia, considerando la manera en que se podrían reorganizar los esfuerzos estratégicos en el escenario del fin del conflicto colombiano. Allí es probable observar cómo las decisiones tomadas a lo largo de la historia reciente del país no pueden guiar todavía aquellas que se adopten en un contexto en que no existe una organización como contradictor – sea ésta un Estado o una agrupación guerrillera – sino una serie de individuos débilmente vinculados a un negocio con administración descentralizada y en el que prima la ampliación de los márgenes de ganancia.

En tal sentido, la estructura decisional en defensa y en política exterior en Ecuador debe reconocer la nueva dimensión de la conflictividad y traducirla en capacidades tácticas que deriven de otra visión de la estrategia. En ese sentido es necesaria la transformación institucional que escinda las decisiones de la

10 La estrategia militar de Colombia frente a las FARC mantuvo de facto a Ecuador operando como un yunque ante el que se esperaba que la guerrilla se estrellara como consecuencia de empujarlas hacia la frontera. En la práctica, este involucramiento fue limitado, pues no se constató un desborde importante hacia el lado ecuatoriano.


111

coyuntura y las coloque en una dimensión de largo plazo. En el caso puntual de la relación con Colombia será necesario morigerar el impacto del post conflicto en las zonas de frontera, lo que supone actuar articuladamente desde el campo de la defensa y de la política exterior, y, fortalecer las capacidades institucionales del Estado para resolver las demandas ciudadanas en la zona de frontera, procurando desincentivar la vinculación de estas poblaciones a los diversos nuevos actores derivados de las organizaciones desmovilizadas; planteado en otros términos, fortalecer la presencia del Estado en una frontera en la que la del vecino aún podría ser débil en el corto y mediano plazo.


112

BIBLIOGRAFÍAAndrade, P. (2002) La seguridad en las relaciones Ecuador – Colombia.

Comentario Internacional. Revista del Centro Andino de Estudios Internacionales, 0(4), 77–88.

Asamblea Nacional. (2009) Ley de seguridad pública y del Estado. Quito.Briscoe, I. (2008, July) Conflictos en la frontera: Las nuevas zonas calientes en

América Latina. Retrieved September 13, 2016, from http://fride.org/download/COM_Bordelands_Americas_ESP_jul08.pdf

Cancelado, H. (2011) Empoderamiento e historia. Por Una Fenomenología Del Poder Internacional. Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia Y Seguridad, 6(2), 75–88.

Easton, D. (1982) Esquema para el análisis político. Buenos Aires: Amorrortu Editores.

Freedman, L. (2015) Strategy: A History (1 edition). Oxford University Press.Garcia, F. P. (2009) O Fenómeno Da Guerra No Nosso Século. THE

PHENOMENON OF WAR IN OUR CENTURY., (22), 103–120.Hall, P. (2010) Historical institutionalism in rationalist and sociological

perspective. In J. Mahoney & K. Thelen (Eds.), Explaining institutional change. Ambiguity, agency and power. (pp. 204–223). New York: Cambridge University Press.

Harriss, J. (2005) Institutions, politics and culture: A case for “old” institutionalism in the study of historical change. In A. Wimmer & R. Kössler (Eds.), Understanding Change Models, Methodologies and Metaphors. (pp. 177–186). New York: Palgrave Mac Millan.

Immergut, E. (2005) Historical-Institutionalism in Political Science and the Problem of Change. In A. Wimmer & R. Kössler (Eds.), Understanding Change. Models, Methodologies and Metaphors (pp. 237–259). Houndmills: Palgrave Mac Millan.

Izquierdo, E. (2002) La agenda de política exterior. In A. Bonilla (Ed.), Orfeo en el infierno. Una agenda de política exterior ecuatoriana. (pp. 47–64). Quito: FLACSO - CAF - Academia Diplomática.

Jaramillo, G. (2009) Las relaciones Ecuador-Colombia desde el incidente de Angostura. In G. Jaramillo (Ed.), Construyendo puentes entre Ecuador y Colombia. (pp. 15–34). Quito: FLACSO - OEA - PNUD.


113

Kaplan, R. D. (2003) Warrior Politics: Why Leadership Demands a Pagan Ethos (Reprint edition). New York: Vintage.

Luhman, N. (2013) Introduction to systems theory. Malden: Polity Press.Mahoney, J., & Thelen, K. (2010) A theory of gradual institutional change. In

Explaining institutional change. Ambiguity, agency and power. (pp. 1–37). New York: Cambridge University Press.

Ministerio Coordinador de Seguridad. (2014) Plan Nacional de Seguridad Integral. Quito: Ministerio Coordinador de Seguridad.

Ministerio de Defensa Nacional. (2014) Agenda Sectorial de Defensa. Quito: Ministerio Coordinador de Seguridad.

Montúfar, C. (2001) El Ecuador y el Plan Colombia (Tema Central). Comentario Internacional: revista del Centro Andino de Estudios Internacionales., (1), 103–111.

Moreano Urigüen, H. (2006) Las implicaciones del conflicto interno colombiano para las fronteras de Ecuador, Perú, Brasil y Venezuela, 2000-2005. Íconos - Revista de Ciencias Sociales, 0(24), 161–170. http://doi.org/10.17141/iconos.24.2006.155

Morgenthau, H. (1986) La política entre las naciones. La lucha por el poder y la paz. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano.

North, D. C. (1991) Institutions. Journal of Economic Perspectives, 5(1), 97–112. http://doi.org/10.1257/jep.5.1.97

Núñez Sánchez, J. (2007) Capítulos de la historia de la vecindad colombo–ecuatoriana. In S. Ramirez (Ed.), Una mirada al Ecuador. Cátedra Ecuador: Fronteras, vecindad e integración (pp. 39–80). Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales: Academia Diplomática de San Carlos. Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia.

Pérez Enríquez, D. (2014) Seguridad integral en Ecuador. Dimensiones estructurales y coyunturales de un concepto en consolidación. In Anuario 2014 de la seguridad regional en América Latina y el Caribe (pp. 144–162). Bogotá: Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (Fescol).

Peters, B. G. (2011) Institutional Theory in Political Science 3rd Edition: The New Institutionalism (3 edition). New York: Bloomsbury Academic.

Pierson, P. (2004) Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis (First Edition edition). Princeton: Princeton University Press.

Pierson, P., & Skocpol, T. (2008) El institucionalismo histórico en la ciencia


114

política contemporánea. Revista Uruguaya de Ciencia Política, 17, 7–38.Ponce Leiva, J. (2006) Las relaciones entre Ecuador y Colombia: un ejemplo

de la necesidad de una política exterior democrática (Coyuntura). Comentario Internacional. Revista del Centro Andino de Estudios Internacionales, II Semestre 2005 - I Semestre 2006(6), 46–56.

Sánchez, J. C. (2002) Proyecto de agenda de política exterior: Ecuador - Colombia. In A. Bonilla (Ed.), Orfeo en el infierno. Una agenda de política exterior ecuatoriana. (pp. 65–136). Quito: FLACSO - CAF - Academia Diplomática.

Schultze-Kraft, M. (2016) Órdenes crimilegales: repensando el poder político del crimen organizado. Íconos - Revista de Ciencias Sociales, 0(55), 25–44. http://doi.org/10.17141/iconos.55.2016.1899

Sosa A., G. (2001) Guerra y caudillos en la delimitación de la frontera sur de Colombia [1809-1834] (Estudios). Procesos. Revista Ecuatoriana de Historia., (17), 61–78.

Thelen, K. (1999) Historical institutionalism in comparative politics. Annual Review of Political Science, 2, 369–404.

Von Clausewitz, K. (2013) De la guerra. Naturaleza, teoría, estrategia, combate, defensa y ataque. Buenos Aires: Distal.

Weber, M. (1979) Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva. México D.F.: Fondo de Cultura Económica.

Weber, M. (2006) Estructuras de poder. México D.F.: Ediciones Coyoacán S.A. de C.V.

PÁGINAS WEB CONSULTADASAsamblea Constituyente de Ecuador (2008) Constitución de la República

de Ecuador. Asamblea Constituyente de Ecuador. Recuperado de: http://www.asambleanacional.gob.ec/sites/default/files/documents/old/constitucion_de_bolsillo.pdf

El Comercio (2016) “Quito teme un impacto en la frontera tras la paz entre Colombia y las FARC” Obtenido de: http://www.elcomercio.com/actualidad/frontera-paz-colombia-farc-guerrilla.html (13/09/2016).

El Heraldo (2016) “Infografía: Fechas de la implementación del Acuerdo de Paz”. Obtenido de: http://www.elheraldo.co/infografias/infografia-fechas-de-la-implementacion-del-acuerdo-de-paz-284517 (13/09/2016).

El País (2016) “Los seis días de infarto que acabaron con 52 años de


115

guerra en Colombia”. Obtenido de: http://internacional.elpais.com/internacional/2016/08/27/colombia/1472325311_529570.html (13/09/2016).

El Universo (2016) “Rafael Correa dice que Ecuador está preparado para efectos negativos de la paz en Colombia”. Obtenido de: http://www.eluniverso.com/noticias/2016/06/25/nota/5655402/rafael-correa-dice-que-ecuador-esta-preparado-efectos-negativos-paz (13/09/2016).

Gobierno de Colombia, & FARC-EP (2016) “Acuerdo Final” Obtenido de: http://www.acuerdodepaz.gov.co/acuerdos/acuerdo-final (13/09/2016).

Pardo, R. (2009) Cambios en el escenario de la región andina y alternativas de política exterior para Colombia. In C. J. Arnson & M. V. Llorente (Eds.), Conflicto armado e iniciativas de paz en Colombia. (pp. 39–43). Bogotá: Fundación Ideas para la Paz, Woodrow Wilson International Center for Scholars. Disponible en: https://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/Peace.Conflict.Spanish.pdf

Pérez Enríquez, D. (2003). La construcción del Libro Blanco de la defensa del Ecuador (Tesis de Maestría previa a la obtención del título de Magister en Relaciones Internacionales). Universidad Andina Simón Bolívar, Quito. Disponible en: http://repositorio.uasb.edu.ec/handle/10644/2640

Uribe Mosquera, T. (2009). Ecuador y Colombia: afirmación autoidentitaria y conflicto en la era republicana temprana. In B. Zepeda (Ed.), Ecuador: relaciones internacionales a la luz del bicentenario. (pp. 149–194). Quito: FLACSO Sede Ecuador. AECID. SEGIB. Disponible en: http://www.flacsoandes.edu.ec/libros/digital/52535.pdf


116

Migración, control y ciudadanía universal en Ecuador

Estefanía Pérez López

Biografía del autorInvestigadora social, Internacionalista por la Universidad Internacional del Ecuador y Máster en

Análisis Político por la Universidad Complutense de Madrid. En el año 2015, esta universidad española le otorgó el Premio Extraordinario de Trabajo de Fin de Máster para el curso 2013 - 2014. Cuenta con estudios

complementarios en geopolítica, análisis de conflictos y migración.Actualmente, se desempeña como Analista de Relaciones Internacionales y Conflictos en el Centro de

Estudios Estratégicos de la Universidad de Fuerzas Armadas – ESPE. En el marco de estas funciones, ha sido conferencista y expositora en diversos centros de estudio militares. También, es docente de la Escuela Conjunta

de Inteligencia Militar del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas.

6


118


119

En un contexto de tensión entre ciudadanía universal, principio acuñado a nivel constitucional por Ecuador que favorece la reproducción de los derechos de libre movilidad humana, y la administración del control, como una respuesta soberana del Estado orientada a la regulación de la migración, este artículo aborda el estudio de la dinámica inmigratoria haitiana en el periodo 2007 – 2014 con el fin de reflexionar en los vaivenes que ha sufrido la política migratoria de este país1.

CONTROL: VÍNCULO ENTRE MIGRACIÓN Y SEGURIDAD

El control se superpone como un punto de encuentro nuclear entre migración y seguridad. Esta última relación, tradicionalmente tensa, proyecta el constante choque entre un acumulado de intenciones humanas por ejercer objetivos migratorios heterogéneos y las limitaciones impuestas por las naciones frente a las mismas.

En la contemporaneidad, el ejercicio de la migración está supeditado al funcionamiento de una estructura normativa que se asienta sobre una lógica de control. Dentro de ella, los Estados, como unidades político-administrativas organizadas, concentran la vertiente primaria de decisión fundada en la soberanía que los constituye, haciendo, de este modo, al unilateralismo en comportamiento imperioso. La migración, que implica el movimiento (ingreso, salida o permanencia) de extranjeros a través del territorio nacional, hace eco en el sistema de seguridad de cada país provocando una contestación que toma forma a través de las diversas expresiones de control.

Bajo este abordaje, y, en virtud de la existencia del control como una respuesta estatal, es posible comprender a los procesos migratorios como asuntos productores de inseguridad frente a los cuales (a fin de hacer prevalecer la relativa percepción de seguridad y ejercer su facultad de decisión) las naciones emplean diversos instrumentos que conforman aquel aparataje conductor y canalizador de la movilidad humana. De este modo, el propósito central de la creación y recreación de dicha construcción radica en la regulación de la migración a fin de que la misma tenga su confluencia en el cauce de ésta. La misma, no es una estructura inamovible sino cambiante y susceptible a modificaciones acorde a la agenda política de los gobiernos y su predisposición frente al tema en cuestión.

1 Este artículo surge de las investigaciones realizadas y los documentos de análisis estratégico elaborados por la autora en el marco del área de Relaciones Internacionales y Conflictos del Centro de Estudios Estratégicos de la Universidad de las Fuerzas Armadas ESPE.


120

La política migratoria dicta las reglas de juego para la migración. Es una herramienta regulatoria base que cimienta las directrices para la verificación del movimiento de personas. Como una política pública, se alimenta de acciones, legislación, decretos y disposiciones. A la par, puede nutrirse de los designios de acuerdos bilaterales y/o multilaterales que pueden jugar, por ejemplo, a favorecer las dinámicas migratorias en territorios específicos. Sobre todo ello, se posan, tanto una estructura normativa como procesos de consenso internacional dirigidos hacia la protección de los derechos humanos de los migrantes que, sin embargo, se ven continuamente enfrentados en su cristalización mediante las actitudes de Estado que oscilan entre una suerte de puja entre “restricción y apertura” (Mármora, 2006: 28).

Una de las funciones elementales de la política migratoria yace en delinear los perfiles migratorios deseables en función de factores tales como capacidad adquisitiva, pasado judicial, escolaridad, entre otros, que se ajustan a los parámetros aceptables de “valoración del riesgo” que traduce el ingreso de un extranjero a un territorio determinado (OIM, s/f: 14). Simultáneamente, este mecanismo establece, además, los perfiles migratorios no deseables. Quienes alcanzan el canon establecido cuentan con la facultad y ventaja, a la vez, de poder elegir ejecutar o no su proyecto migratorio de forma regular2. En cambio, un perfil no deseable queda encarecido de esta opción que, sin embargo, no lo inhabilita de ejercer su proyecto migratorio.

Es en el seno de este último cuadro que la irregularidad migratoria (equivalente a vulnerabilidad) se torna en uno de los fenómenos más íntimos de la realidad humana. Su prevalencia y auge han venido a apoyarse en la disponibilidad del servicio ofertado por un enramado de actores que, difusos en un telón de clandestinidad, han configurado la rentable3 dinámica de tráfico ilícito de migrantes. Allí, se deja ver, de una parte, la resistencia de quienes no cumplen con perfiles deseables establecidos por políticas migratorias que se configuran como selectivas, y, de otra parte, la prevalencia de estrategias de movilización

2 Acorde a la Organización Internacional para las Migraciones (2013:25) la migración irregular, por el contrario, es aquella que puede darse por conductos irregulares (pasos fronterizos no autorizados, no presentación de la documentación requerida como un visado o falsificación de la misma), bien, desde el momento de ingreso al Estado receptor, o, habiendo ingresado de forma regular y, posteriormente, alcanzando una situación de irregularidad, por ejemplo, en caso de permanecer más allá del tiempo autorizado de permanencia. 3 El acumulado de las ganancias entre la trata de personas y el tráfico de migrantes bordearía los 39.000 billones de dólares anualmente. Para ver con mayor detalle, ir a: Castaño Reyero, María José (s/f) La trata de seres humanos. El negocio del comercio con personas. Servicio Jesuita a Migrantes. España.


121

al margen de las normativas estatales. En palabras de David Spener (2008:132) estas últimas estrategias permiten visualizar la autonomía de los migrantes al pretender “lograr las agendas migratorias que ellos mismos establecen” en un contexto compuesto por sistemas excluyentes.

Hoy por hoy, la migración irregular continúa tiñendo las vitrinas mundiales de drama, muerte, abandono y discriminación. Se acompaña (y asfixia, muchas veces) de tendencias dirigidas a desincentivarla o, en el mejor de los casos, a invisibilizarla desde las esferas de poder. El desenvolvimiento de procesos migratorios cercanos al respeto de los derechos humanos continúa siendo una repetitiva utopía.

Cabe entonces revisar el corto camino recorrido por un actor que, tras la proclamación de la ciudadanía universal como un vehículo para el ejercicio de una libre movilidad humana pareció haber desafiado a las corrientes políticas restrictivas dominantes, pero que, viéndose enfrentado a la pululación de un vasto cúmulo de motivaciones en ejecutarla, se hallaría arrinconado y en jaque frente al uso del control.

ECUADOR: EN CONTRACORRIENTE Y EQUILIBRISTAEn 2008, Ecuador aprobaba una renovada constitución política que llevaría

inscrita la reorientación de su modelo de desarrollo hacia una dirección de mayor apego a la protección de derechos humanos así como a valores altamente apreciables tales como la equidad, la justicia y la solidaridad. El Buen Vivir o Sumak Kawsay4 se posicionaba como un principio rector del accionar del Estado y de su planificación nacional, dibujándose, de este modo, la base de una arquitectura normativa, si se quiere, con un tinte progresista, que levantaba altas expectativas y apremiaba la futura cristalización de una hilera de promesas favorables hacia la dignificación de la población nacional y no nacional.

En la Constitución Política de la República del Ecuador (2008) el ámbito migratorio5 se circunscribe como favorable a la libre movilidad humana mediante la invocación del principio de la ciudadanía universal (i.6, art.6), determinando

4 Expresión en el idioma kichwa, hace referencia a una forma de vida milenaria de los pueblos indígenas. La evocación del Buen Vivir ha trascendido también hacia la redefinición del sistema de seguridad ecuatoriano hacia uno de seguridad integral. De modo que la seguridad se concibe como un medio y no como un fin para alcanzar el Buen Vivir, y el ser humano (sus liber-tades y derechos) se tornan en la unidad central de protección, sin distinción entre nacionales o extranjeros (MICS, 2011:15, 70).5 Este trabajo se concentra en el análisis de dinámicas inmigratorias hacia Ecuador, por ello, se enfatiza en la normativa constitucional relativa a dicho movimiento de personas, específicamente.


122

la necesidad de dar un tratamiento singular a los procesos migratorios (i.14, art. 66), rechazando el vínculo discriminatorio y de ilegalidad ligado a la condición migratoria (i.2, art.11; art. 40) pero, además, propiciando

(…) la creación de la ciudadanía latinoamericana y caribeña; la libre circulación de las personas en la región; la implementación de políticas que garanticen los derechos humanos de las poblaciones de frontera y de los refugiados; y la protección común de los latinoamericanos y caribeños en los países de tránsito y destino migratorio (i.5, art. 423).

Estableciendo, así, una base normativa de profundo apego al corolario de principios que fundan los derechos humanos para la migración y expandiéndose hasta el planteamiento de la creación (y aplicación) de vínculos de ciudadanía en virtud de la existencia misma del hombre más no de su lazo territorial, y, también, de la hermandad e integración entre las naciones de una región geopolítica que se reafirma como prioritaria y preferente en materia de objetivos de política exterior: América Latina y el Caribe.

Con ello, apuesta por salvaguardar la integridad del ser humano en condición de movilidad humana y permitir el desarrollo de los diversos proyectos migratorios descalificando a la condición migratoria (a manera de una barrera dada y no natural) como un impedimento para el desarrollo de los mismos. Demarcando también una dirección en clara contracorriente frente a las tendencias mundiales de desincentivación y, también, criminalización de la migración6.

A la par, el texto político clarifica que la rectoría y la generación de la política migratoria así como la competencia del control migratorio le corresponden al Estado (i.3, art. 260; at. 392). Con lo que, la nación, viene a figurarse como un cuerpo que, en la una mano, oferta valiosísimos elementos de protección y libertad para la movilidad humana, y, en la otra, preserva activo el instrumento del control para regularla. En este sentido, Ecuador se ata a una tarea compleja: conciliar el mandato de una corriente normativa proclive a liberalizar las restricciones existentes frente al movimiento de personas, y, simultáneamente, ejercer medidas de control, ligadas a las prácticas limitantes del mismo.

A partir del 20 de junio de 2008, mediante Boletín de Prensa No. 398, el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración7 informa que, por 6 Sobre ello, Luis Mármora (2009:28) acierta en destacar que tras los atentados terroristas a Estados Unidos en el año 2001 hubo un resurgimiento de la doctrina de seguridad nacional, cuyo eco frente a la migración, se proyectó en forma del incre-mento del control y las restricciones frente a la migración, tornando al migrante casi como un “sujeto de sospecha criminal”. 7 Hoy, Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana.


123

decisión presidencial, los ciudadanos de todas las naciones podrán ingresar al país sin necesidad de visa y permanecer por un periodo no mayor a los noventa días, a fin de aplicar el “principio de libre circulación de personas y con el fin de fortalecer las relaciones entre el Ecuador y todos los países del mundo, y promover el turismo” (Arcentales, s/f: 3). Este hecho, como se verá, marcaría un punto de inflexión clave en la dinámica migratoria nacional y regional.

Ocho años más tarde, es posible argüir que esta decisión ha desafiado potencialmente al Estado y al gobierno8, poniendo a prueba, para este último, la predisposición hacia el obedecer de los preceptos constitucionales de libre movilidad humana, sobre el ánimo en mantener el ejercicio del control para condicionarla, al menos, frente al tratamiento de los flujos migratorios en tránsito por Ecuador y la producción de irregularidad migratoria.

Para ahondar en ello, se pone en perspectiva el caso de la inmigración haitiana enfatizando el periodo 2007 - 2014.

VAIVENES DE LA POLÍTICA MIGRATORIA EN EL CASO HAITIANOSiguiendo la línea hasta aquí desarrollada, es posible concebir a las políticas

migratorias como “estructuras de oportunidades”, bien, a manera de móviles disponibles para cumplir de forma regular un determinado objetivo migratorio o, también, como obstáculos a ser vulnerados para ejecutarlo (Castles, 2004: 155). Partiendo de esta premisa, se analizan tres momentos definidos por modificaciones realizadas por la administración gubernamental frente al flujo inmigratorio proveniente de Haití, y, paralelamente, su afectación sobre la continuidad o discontinuidad de dicha dinámica. Al menos, para reflexionar sobre la pertinencia y el alcance de las herramientas decisorias de la política, así como en la resistencia migratoria.

Periodo 2007 – 2010: desastre natural, reacción políticaLa llamada política de “fronteras abiertas” fue9 y continúa siendo un móvil

que ha abierto espacios aprovechables para multitud de objetivos migratorios que no han sido, en su totalidad, ni necesariamente, coincidentes con los originales del país en disponer su apertura. Sobre todo, con aquel objetivo que afianzaría el

8 El gobierno oficialista cursa su segundo mandato, tras la reelección presidencial ganada en el año 2013. De modo que, en 2017, que culmina dicho periodo electoral, también se cumplirán diez años de administración liderada por el presidente Rafael Correa.9 La política no sufrió variaciones hasta el año 2010. De allí, en adelante, sería modificada en varias ocasiones en función del tratamiento hacia nacionalidades específicas.


124

paso certero hacia el ideal de “ciudadanía universal” incorporando una limitación temporal importante, tal como si atinara hacia una suerte de liberalización controlada. Ello, asumiendo, posiblemente, que las aspiraciones migratorias de los ciudadanos del mundo se canalizarían con exactitud y sin desórdenes.

El siguiente cuadro permite observar las variaciones que han sufrido los saldos migratorios específicos de la población haitiana y, también, su representación porcentual en los saldos migratorios totales por año.

Este indicador, acorde al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) (2014) muestra la diferencia entre entradas y salidas. De modo que: a) cuando el valor es negativo, se entiende que se han ido más personas de las que han entrado; b) cuando el valor es igual a cero: se ha ido el mismo número de quienes han entrado; c) cuando el valor es positivo, da cuentas de quienes han entrado pero no han registrado su salida del país. A partir del último caso, mirado con interés desde este texto, podrían deducirse al menos dos opciones en el rumbo que correría su futuro: de una parte, quedarse en Ecuador y regularizar o no su situación migratoria, y, de otra, salir del país de forma irregular continuando su trayecto hacia algún destino final.

Cuadro 1. Saldos migratorios totales y de ciudadanos haitianos en el periodo 2007 - 2014

Año 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Saldo migratorio total

39.475 40.650 39.525 41.676 54.921 54.098 54.422 75.506

Saldo migratorio de hai-tianos

-7 83 695 511 10 2.092 12.877 13.909% representación en el saldo total

- 0.2 1.7 1.2 0.01 3.8 23.6 18.4

Fuente: elaboración propia a partir de INEC (2007), INEC (2008), INEC (2009), INEC (2010), INEC (2011), INEC (2012), INEC

(2013), INEC (2014).

El comportamiento del saldo migratorio haitiano denota una tendencia creciente con un espacio de interrupción de dos años en los cuales disminuye.

Entre 2008 y 2009, periodo clave que da cuentas de una suerte de “efecto respuesta” a partir de la implementación de la política ecuatoriana, dicho saldo


125

creció en ocho veces. Aunque éste solo bordea las 695 personas para el año 2009, su diferencia con un saldo negativo dos años atrás (2007) traduce cierto incremento en la intención de aprovechamiento del espacio abierto por la política que, en términos sencillos, simplificaba las trabas para la inmigración.

El decrecimiento observado en 2010 y 2011, que muestra, respectivamente, a 511 y 10 personas, debe ponerse en perspectiva a la luz de una compleja combinación de eventos y factores contextuales. El 12 de enero de 2010 un terremoto de 7.3 en la escala de Richter azotó a Haití provocando una devastación humana y material sin precedentes. Ello, sumado a una difícil situación política, económica y social, visualizada, en 2014, por ejemplo, en la obtención de un 0,483 en el índice de Desarrollo Humano (IDH) que traduce una situación de desarrollo humano bajo, han jugado a favor de conglomerar las condiciones idóneas para la intensificación de motivaciones de inmigración que permitan la recuperación de un proyecto de vida mejor y digno (PNUD, 2015:30).

El mencionado desastre produjo una reacción en la predisposición del gobierno ecuatoriano favoreciendo a la población haitiana que se encontraba en situación irregular en Ecuador hasta el 31 de enero de 2010, mediante el Decreto Ejecutivo No. 248, que permitía la regularización mediante la concesión de una visa de no inmigrante (12-XI) de residencia temporal por cinco años sin costo alguno (Registro Oficial, 2010). La solicitud de la misma, podía realizarse hasta el 30 de junio de 2010. Refugiados, personas regulares que deseen cambiar su situación migratoria y personas a quienes se les negó el refugio podían también acogerse a esta visa (La Hora, 2010a). Acorde al diario La Hora (2010b) durante el primer día de la jornada de legalización se acogieron al proceso al menos unas cien personas. En total, el país habría favorecido a cerca de 400 ciudadanos con esta medida (País en vivo.com.ec, 2011).

Otro mecanismo de regularización fue planteado por Brasil, que, en respuesta a la discordancia10 encontrada ante la solicitud de refugio de ciudadanos haitianos que arribaron a su territorio tras el desastre natural, acordó, mediante la norma RN/97 (expedida en enero de 2012) otorgar visas de residencia con un mínimo de requisitos a través de su representación diplomática en la capital haitiana. Tras la expiración de dicha norma y una extensión al periodo de aplicación, “se eliminó

10 Este término hace referencia al hecho de que los ciudadanos haitianos que inmigraban en un “contexto post – terremoto” no podían ser categorizados como refugiados ya que la normativa internacional no contempla dicha condición para otorgar este estatus de protección.


126

el cupo de visas” en abril de 2013 (OIM, 2014:11). A partir de allí, el gobierno brasilero direccionó la gestión de visados hacia

tres puntos: Ecuador, Perú y República Dominicana. La llegada de haitianos, sin embargo, varió de forma considerable hacia estos destinos. Mientras que, en Perú fue limitada por el visado que requieren dichos ciudadanos, en República Dominicana se produjo una saturación en la demanda de dicho visado, apoyada por la cercanía territorial. Ya en 2012, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM, 2012) indicó que al menos 200.000 haitianos se habían movilizado y permanecido en este país. Sin embargo, muchos de ellos, ante limitaciones de orden socioeconómico y de acceso a servicios sociales estaban siendo asistidos por el organismo para el retorno hacia su país de origen mientras que recibían un aporte económico para iniciar actividades lucrativas propias. Por su parte, Ecuador, debido a la facilidad de ingreso que poseía (en virtud de la no necesidad de visado) fue posicionándose como un sitio estratégico de tránsito, un lugar de destino temporal y, en determinados casos, también permanente. Una autoridad consular de esta nación afirmaba que se llegaron a entregar “200 visas a los haitianos, a un precio de 200 dólares” mensualmente y recalcaba que entre 2013 y 2015 se expidieron unos 4.500 visados en Quito (El País, 2015).

Todo ello, cabe apuntar, se apoya en el posicionamiento de Brasil como un país de sumo atractivo en la región latinoamericana, no solo por el imaginario de expectativas que evoca su vasto crecimiento macroeconómico y la elevación de su estatura político - estratégica, pero, además, en este caso, por la medida mencionada que se traduce en un camino disponible para alcanzar un objetivo migratorio deseable. En 2015, se conoció que el gobierno brasilero había otorgado 38.446 visas humanitarias a ciudadanos haitianos (Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, s/f). Dicha cifra, contrasta con el conglomerado de más de 50.000 ciudadanos que habrían ingresado a esta nación después del terremoto (El País, 2015). Cabe añadir que, a la fecha, esta dinámica se ha visto afectada por la crisis político - económica que cursa Brasil. Con lo que, muchos de los ciudadanos haitianos que ingresaron, se encuentran abandonando este territorio a fin de desplazarse hacia otros destinos tradicionales como Estados Unidos.

El cuadro 2 hace una comparación entre el número de no inmigrantes11

11 El INEC (2014:357-358) considera no inmigrantes a “todo extranjero con domicilio en otro Estado que se interna legal y condicionalmente en el país, sin ánimo de radicarse”; la categoría 12 –X (T3) se refiere a transeúntes o “visitantes tempora-


127

haitianos con visas humanitarias (12 - XI) y aquellos con visa de turista (12 –XI/T3) que han entrado a Ecuador a partir de 2010.

Cuadro 2. Entrada12 de no inmigrantes haitianos por categoría migratoria: 12 –XI y 12 –X (T3) en el periodo 2010 – 2014

Año 2010 2011 2012 2013 201412 – XI 51 39 33 37 23

12 – X (T3) 1.566 2.451 2.917 13.935 17.068Otras 19 26 39 88 98Total 1.636 2.516 2.989 14.060 17.189

Fuente: elaboración propia a partir de INEC (2010), INEC (2011), INEC (2012), INEC (2013), INEC (2014).

Como es posible advertir, existe una brecha marcada entre los indicadores puestos en perspectiva para los cinco años señalados.

La suma del movimiento de ciudadanos con visas humanitarias bordea menos de las quinientas personas. Dicha cifra, aun cuando es relativamente reducida, exige mirar la situación de regularización de los ciudadanos haitianos en Ecuador y su integración en la sociedad de acogida. Acerca del primer tema, es crucial indicar que, tras la expiración de la norma ecuatoriana que favoreció la regularización, hubo cierto endurecimiento en los procesos de legalización en general. En 2011 entra en vigor la resolución 001 – 2011 del Consejo Consultivo de Política Migratoria que establece que todas las personas mayores de 18 años que deseen permanecer en el país con una visa de inmigrante13 deberán presentar su pasado judicial (certificado de antecedentes penales) apostillado en el país de su residencia durante los últimos cinco años (El Universo, 2011). Al respecto, ha habido reclamos públicos de varios ciudadanos haitianos que arguyen a la poca flexibilidad del gobierno frente a su situación. Sobre todo, porque para la obtención de dicho documento, deberían volver y permanecer por el periodo que establece la disposición ecuatoriana (El Comercio, 2012). Mucha de esta población ha sufrido discriminación racial, viéndose forzada a realizar trabajos informales por su condición migratoria. Debido a las limitaciones habidas en sus recursos logísticos y económicos, no son pocos los casos de convivencia en situaciones de hacinamiento. les” con fines diversos como el turismo por un periodo no mayor a tres meses por año; la categoría 12 XI incluye a “visitantes temporales ” con fines como “negocios, inversión” entre otros, a los que se suma, desde 2010, a ciudadanos haitianos por visado humanitario. 12 Una nota aclaratoria del INEC (2011:8) se encuentra en que los ingresos dan cuenta del movimiento y no con exactitud del número de persona. Sin embargo, reconoce que el movimiento refleja tendencias relacionadas con el número de estas. 13 Es decir, quienes tienen la intención de permanecer de forma indefinida en el país.


128

Lo expuesto, que refleja poca flexibilidad (también en lo referente a la vigencia de la medida específica con la que Ecuador favoreció al pueblo haitiano) y escasos mecanismos específicos de accesibilidad a formas regulación de la condición migratoria así como al acompañamiento en la integración socioeconómica desde la esfera gubernamental, pone en profundo conflicto el espíritu solidario constitucional de protección a las personas en situación de movilidad humana, y, en especial, a este flujo humano como parte de aquellos mencionados “latinoamericanos y caribeños” a ser resguardados, aun cuando estén o no de paso.

Dejando en cuestión, además, el ya ofrecido valor que se daría a una persona como ser humano más que como migrante “ilegal” o irregular. Y, también, deja pendiente aquella promesa de singularización de los procesos migratorios en donde se escapa de concebir a los inmigrantes como una masa homogénea que está violentando las reglas de juego de la migración en una nación determinada, y, más bien, se observa, como en el caso haitiano, la agencia de unos migrantes activos que están condicionados por la limitante situación de vida en su sitio de origen.

Periodo 2011 – 2013: desorden, carta de invitaciónA partir de 2012, se dispara una espiral de crecimiento en la dinámica

inmigratoria haitiana pese a que la medida favorecedora de Ecuador ya habría cesado (ver cuadro 1). Al respecto, cabe reiterar que en dicho año, como se expuso, Brasil se encontraba expidiendo la norma que permitía la regularización de inmigrantes haitianos debido a desastre natural ocurrido. Este último hecho pudo haberse posicionado como un polo de atracción que evocaría, casi con premura, la búsqueda de ejecución de proyectos inmigratorios desde Haití, influyendo en la dinamización del flujo saliente de esta nación.

Una revisión detenida de la información estadística presentada, permite entrever que Ecuador, mucho más que un sitio de destino, ha sido valorado como un canal de tránsito preferente por la particularidad de su política migratoria.

El salto del saldo migratorio haitiano de 2011 a 2012 crece hasta alcanzar las 2.092 personas sin registro de salida. Sin embargo, la misma comparación realizada para los años 2012 y 2013, arroja un crecimiento seis veces mayor hasta alcanzar las 12.877 personas y llegar a representar casi el 24% del saldo migratorio total.


129

Cuadro 3. Saldo migratorio y número de no inmigrantes (turistas) haitianos en los años 2012 y 2013

Año Saldo migratorio Turistas2012 2.092 2.9172013 12.877 13.935

Fuente: elaboración propia a partir de los cuadros 1 y 2.

En base a ello, el cuadro anterior conduce a cuestionar lo siguiente: ¿son la casi totalidad de integrantes de los saldos migratorios de haitianos, turistas que arribaron al país? De serlo, ¿cómo comprender el rumbo que tomaría su trayecto migratorio?

Enrumbar respuestas a dichas interrogantes sugiere empezar señalando que el lazo entre ambos indicadores es intrínseco. Para ahondar en ello, cabe recabar sobre los dos escenarios posibles advertidos para los saldos migratorios positivos. De una parte, existe registro de la primacía de irregularidad migratoria en la condición migratoria de ciudadanos haitianos. Acorde al Servicio Jesuita para los Refugiados (SJR), de una muestra de 156 ciudadanos de este país que residen en territorio ecuatoriano, el porcentaje más alto es correspondiente a personas en condición irregular (47%) y el siguiente porcentaje más numeroso, un 23%, lo ocupan quienes se encuentran con visa de turistas (Malo, 2013: 70). Ya que, hasta antes del año 2013, todo ingreso de estos ciudadanos era legal sin necesidad de visado, no escaparon, muchos de ellos, de tornarse en irregulares tras el vencimiento del plazo permitido.

De otra parte, no ha sido ajeno a la dinámica migratoria haitiana el involucramiento de los actores integrados en el enramado del tráfico ilícito de migrantes. En el periodo analizado, ha habido diversos operativos realizados por la policía ecuatoriana que dan cuentas de lo dicho no solo en ciudadanos haitianos, sino africanos, asiáticos y centroamericanos14. En 2013, se conoció que el precio que llegaban a pagar los haitianos por ser llevados desde su país natal hasta Brasil oscilaría entre los 2,000 a 6,000 dólares (La República.pe, 2013). Muchos de ellos, por supuesto, fueron engañados y abandonados a su suerte quedando a exposición de procesos de deportación.

14 El diario El Comercio señala al menos cuatro operativos en el periodo 2011 – 2013. Uno de estos, registra inclusive la captura de funcionarios públicos ecuatorianos. Con lo que, los vínculos entre actores de legalidad e ilegalidad también viene a dar soporte a la continuidad de estas prácticas. Ver: El Comercio (s/f) “Traficantes retenían a 11 extranjeros en Tababela”. Obtenido de: http://www.elcomercio.com/actualidad/seguridad/traficantes-retenian-a-11-extranjeros.html (04/09/2016).


130

En este panorama, en enero de 2013, el gobierno ecuatoriano decide solicitar a los ciudadanos haitianos una carta de invitación para ingresar el país por un periodo de noventa días. Esta carta debía ser hecha por un ecuatoriano o un extranjero con visa de inmigrante, quien, mediante la presentación de la declaración de su último impuesto a la renta debía indicar que percibe un ingreso de 12.000 dólares por año, a través de cuya solvencia se comprometerá a cubrir los gastos de quien ingresaría al país (Ecuador inmediato, 2013). Ello, que ya se superpone como una barrera frontal de desincentivación a la inmigración haitiana, se deroga tan solo dos meses después.

La respuesta ecuatoriana frente a una inmigración desordenada que se entretejía con una creciente irregularidad migratoria y la emergencia del protagonismo de redes de tráfico, se dirigió hacia el uso del control para limitar y complejizar el ingreso de haitianos. Aunque esta medida fue prontamente eliminada, y podría interpretarse también como un retroceso en la liberalización de las restricciones para la libre movilidad, es crucial recordar que el país se planteó mantener activa la herramienta del control a la vez que el camino hacia la ciudadanía universal. Esta tarea, enfrentada y difícil, halla un complejo sentido a través de la justificación nacional. Es así que, en su Plan Nacional de Seguridad Integral el Ministerio Coordinador de Seguridad (MICS, 2011: 70) clarifica que

(…) un aspecto significativo de la política exterior del Ecuador ha sido el impulso de la libre movilidad que garantice los derechos de ecuatorianos y ecuatorianas en el exterior y extranjeros en el Ecuador, así como el sentido de la ciudadanía universal y América Latina (…) el Ecuador garantiza estos derechos mediante controles sobre los flujos migratorios, en el marco que define la Constitución de Montecristi, legitimada por el pueblo ecuatoriano (MICS, 2011:70).

La cita explica que el control se configura como el canal de salvaguardia para el ejercicio de una migración con mayor libertad. Con lo que, la adopción de medidas regulatorias, como la del caso haitiano, estaría justificada. Este razonamiento permite argüir que el cambio en la predisposición de la nación hacia la libre movilidad humana y su proclamación de la ciudadanía universal no ha implicado el cese de la lógica del control. Al menos, aun no. Sin embargo, puede ser percibida cierta ambigüedad al respecto, ya que: ¿cómo se explica la armonización entre la libertad del movimiento migratorio con la circunscripción del mismo a un sistema que continúa siendo limitante y regulatorio? Y, también


131

¿de qué forma el control puede proteger a una persona irregular? Sobre todo ¿a una persona que no solo está o puede caer en esta condición migratoria sino que además se halla limitada potencialmente en su sitio de origen frente a las oportunidades reales de ejecutar objetivos de vida dignos?

Bien, al respecto, ya cabe reiterar la reflexión mencionada líneas atrás: la política de fronteras abiertas, aunque demostró un paso prometedor hacia un ideal deseable (aunque discutible por los efectos adversos que produjo) fue una medida de liberalización controlada, tal como si fuera progresiva. En este sentido, no sorprende que el país sostenga a la mano la herramienta del control. Lo confuso, más bien, radica en entender que su respuesta hacia la irregularidad (bien, detectada por voluntad del migrante en quedarse en el país o porque éste carece de las oportunidades para continuar su trayecto) se vea abundada por el control15 y no configure, sobre todo en el caso haitiano (que requiere singularización), medidas alternativas para procurar procesos migratorios y de integración más justos, como exige su constitución.

Periodo 2013 – en adelante: contención, registro turísticoPara el año 2013, Ecuador es más que consciente de que su decisión de abrir

las fronteras (aun cuando fuese por un periodo específico) subestimó los deseos y motivaciones de los inmigrantes de una gran diversidad de naciones que miraron una puerta abierta para la ejecución de los mismos. Paralelamente, los actores vinculados al tráfico ilícito de migrantes aprovecharían también la dinámica estallada tras la vigencia de la política ecuatoriana16.

El mencionado plan de seguridad, para el periodo de gobierno 2014 – 2017, advertía que ha habido una

(…) errónea comprensión e interpretación del precepto constitucional de libre movilidad humana, pues se entiende como una permisión a la permanencia más allá de la admitida en los países de recepción y para ejercer actividades más allá de las declaradas. Es pertinente aclarar que el extranjero que ingresa y permanece más allá del tiempo establecido es susceptible de deportación y debe cumplir las actividades que declaró y no otras, por lo que es necesaria la participación activa del ente de control de la política migratoria (MICS, 2014: 223).

Justamente, el año de expedición de este documento coincide con el saldo

15 Con ello, no puede dejar de traerse a cuentas medidas de apoyo a la comunidad migrante como la conformación de una unidad especializada de atención a los migrantes en la cancillería ecuatoriana. 16 Ver saldos migratorios en el cuadro 1.


132

migratorio y la entrada de no inmigrantes (turistas) haitianos más altas de todo el periodo de análisis: 13,909 personas sin registro de salida y 17,068 ciudadanos que ingresaron al país bajo la figura de turista. La comparación entre ambos valores, nuevamente, es importante y conlleva al cuestionamiento de la naturaleza de la estrategia de movilización de haitianos a través de Ecuador.

Es necesario relievar que, según el INEC (2014) Haití fue la nación con la concentración más baja de personas que registraron su salida de entre todas las nacionalidades que ingresaron al país. Este hecho, proyecta un comportamiento generalizado autónomo en hacer uso de la vía territorial ecuatoriana para proceder hacia nuevos tramos del trayecto migratorio o permanecer en la nación. En este mismo año, se evidencian cambios importantes en la dinámica inmigratoria por sexo17. La población masculina que ingresó a Ecuador creció cerca de diez veces más con respecto a 2010. La población de mujeres, en esta misma temporalidad, creció en más de once veces. Mientras que, de los primeros, en 2010, salió del país 71%, en 2014, se tan solo registró su salida un 18%. Para 2014, del total de población femenina que ingresó al país, no registró su salida el 77%. En este sentido, es posible argüir que los vínculos familiares se han atravesado con mayor fuerza en las travesías de inmigración. Ello, puede también apoyarse en que, para 2010 el grupo etario menos numeroso en su ingreso eran los niños con apenas dieciséis de ellos. En 2014, en cambio, hay registro de la entrada de 211 infantes.

Estos indicadores, que permiten vislumbrar un crecimiento considerable en un periodo de tiempo corto, también conducen a cuestionar las motivaciones en ejercer proyectos migratorios con celeridad. Al respecto, es posible entrever que el primer intento ecuatoriano por desincentivar la inmigración haitiana no controlada pude haber jugado a favor de desencadenar este fenómeno. O, en otras palabras, tal como si se intentara ingresar a la nación sin necesidad de visado antes que la misma regule la entrada.

En los años 2014, 2015 y en lo que va del 2016, existe un registro más numeroso de operaciones de captura, rescate y también de procesos de deportación de ciudadanos haitianos, no solo en Ecuador sino en más países de la región. Sobre lo primero, uno de los operativos que cabe destacar, por ejemplificar, es “Cóndor Andino”. En el mismo, realizado en Quito, Guayaquil, Zapotillo y Huaquillas, se detuvieron, entre otros miembros, a un grupo de trece haitianos que conformarían la red. A la par, fueron rescatados unos 36 ciudadanos de esta misma 17 Los datos estadísticos de este párrafo provienen de los anuarios del INEC (2010) y (2014).


133

nacionalidad18. Hay evidencia de que la vía de reclutamiento es por medio del uso de redes sociales, y, también, que los ciudadanos sujetos del tráfico permanecen en condiciones de insalubridad y hacinamiento durante su trayecto19. Muchos de quienes han sido víctimas de engaños o abusos por parte de los traficantes se han hallado arrinconados frente a la posibilidad de denunciar los hechos debido al temor emergente de su condición migratoria y las expectativas por continuar su trayecto.

De otra parte, las deportaciones de haitianos se han tornado cada vez más repetitivas. En Ecuador, ciertamente, pero también en naciones como Colombia20, Perú, Brasil, Costa Rica, República Dominicana21. Recientemente, Estados Unidos ha anunciado que retomará los procesos de deportación hacia estos ciudadanos en caso de que sean aprehendidos ingresando de forma irregular. Esto, ante la elevación de su ingreso al territorio norteamericano. Acorde al New York Times (2016) desde octubre de 2015 habrían ingresado más de 5,000 ciudadanos haitianos a través del cruce fronterizo San Isidro. También, indica el diario, existen indicios de que habría entre 4,000 y 6,000 de ellos en la ruta Brasil - México.

Ante esta oleada de mecanismos de bloqueo y desincentivación de la inmigración haitiana, Ecuador reconoce que

(…) se evidencia una problemática con respecto a la condición migratoria de estas miles de personas que se encuentran en el Ecuador de manera irregular lo cual puede devenir en problemas más complejos como la trata y tráfico de personas, violación de derechos laborales y derechos sociales, evidenciándose claramente la vulneración de derechos fundamentales por el hecho de no tener una condición migratoria regular, siendo urgente definir procesos que permitan la regularización de los extranjeros que están en Ecuador (MICS, 2014:223)22.

18 Para ver más sobre el modus operandi de la red, visitar la página: Ministerio del Interior (s/f) “Más de 20 haitianos res-catados, tras desarticulación de grupo dedicado al tráfico de migrantes”. Obtenido de: http://www.ministeriointerior.gob.ec/mas-de-20-haitianos-rescatados-tras-desarticulacion-de-grupo-dedicado-al-trafico-de-migrantes/ (04/09/2016).19 El Operativo “Ilusiones”, realizado por la policía ecuatoriana, proporciona esta información. Para ahondar sobre el de-sarrollo de esta, ir a: Policía Nacional del Ecuador (2014) “Operativo “Ilusiones” Desarticula Banda Delictiva Dedicada a la Trata de Personas”. Obtenido de: http://www.policiaecuador.gob.ec/operativo-ilusiones-desarticula-banda-delictiva-dedica-da-a-la-trata-de-personas/ (04/09/2016). 20 En un último caso, el gobierno colombiano otorgó salvoconductos a un grupo de más de cien haitianos para que aban-donaran el país.21 Aunque muchos casos también se circunscriben a retornos voluntarios debido a la complejidad que atraviesan los ciuda-danos haitianos en este país. 22 Negritas añadidas por la autora.


134

Aunque, acorde a la cita existe una intención de regularizar a los ciudadanos que no poseen dicha condición migratoria (que, sin embargo, ya fue descalificada constitucionalmente como una barrera para ejecutar objetivos de vida), el país, viéndose enfrentado hacia un fenómeno que no se circunscribió al respeto y al cauce establecido por sus reglas, apela a una nueva medida de control. Misma que, posteriormente, sería congratulada en unión a Bolivia, Brasil, Haití y Perú, ya que promueve la “migración segura y [permite] enfrentar el tráfico de migrantes en América del Sur” (Ecuador inmediato, 2016).

A mediados de 2015 la nación ecuatoriana dispone que, para visados turísticos, los ciudadanos haitianos deberán acceder a un Sistema Virtual de Registro Turístico en el cual tras depositar sus datos y documentación requerida deberán esperar la aprobación del Viceministerio de Movilidad Humana. Aunque no es posible inferir en el impacto que ha provocado esta medida debido a la no publicación del Anuario de Entradas y Salidas Internacionales publicado por el INEC para el año 2015, en la reunión señalada líneas atrás, Ecuador señala que previo “ a la aplicación de la medida (enero-agosto 15 de 2015) ingresaron 13.848 ciudadanos haitianos al país. Posterior a la medida (16 agosto-diciembre 2015) ingresaron 808 ciudadanos haitianos” (Ecuador inmediato, 2016). No obstante, también se ha constatado que el periplo de los haitianos, que se conjuga también con el de ciudadanos de otras nacionalidades (al menos, con cubanos), ha hallado su cauce en una nueva ruta de alto peligro: Nuevo Rocafuerte en la provincia oriental de Orellana.

Cabe culminar este texto cuestionando, una vez más, ¿cómo el control logra hacer de un proceso migratorio más seguro o digno? Y, desde otra lectura, preguntar ¿son los traficantes y coyoteros únicamente criminales o pueden ser vistos también como parte de la estrategia de movilización que configuran los migrantes para alcanzar sus objetivos?

Stephen Castles (2014: 151), discutiendo sobre el fracaso de las políticas migratorias, indicaba que “se puede decir que el fracaso de las políticas se produce cuando éstas no alcanzan los objetivos previstos”. En este sentido, a fin de ahondar en el éxito de la política de fronteras abiertas sería oportuno reflexionar de forma integral sobre sus tres objetivos originales. De una parte, se debería estudiar cuanto benefició al turismo ecuatoriano y cuanto contribuyó a sus relaciones con la comunidad internacional. El asunto aquí abordado ha revelado la producción


135

de efectos adversos y no esperados. La oscilación de la nación entre control y libertad frente a la inmigración

haitiana deja latente la reflexión sobre qué frenó realmente Ecuador. A lo mejor, con alta probabilidad, desaceleró la entrada regular de inmigrantes. Acerca del servicio ofertado por las redes de tráfico, también es posible argüir que estas son adaptables y diseñan justamente vías alternativas en función y sobre las restricciones migratorias. Y, por último, al incurrir en el impacto sobre las motivaciones de los inmigrantes, cabe también recordar que muchos de ellos proyectan su resistencia frente al control.

El testimonio de un ciudadano haitiano varado en el puente Rumichaca (paso fronterizo entre Ecuador y Colombia), respondiendo a una entrevista, decía (El País, 2016):

(Ciudadano haitiano) Estamos en el hotel ahora. No dejar pasar nosotros.(Entrevistador) ¿Y qué van a hacer mañana?(Ciudadano haitiano) Vamos a tentar de nuevo. (Ciudadano haitiano) Solamente Dios que puede hablar por nos.

REFLEXIÓN FINALA modo de cierre, es elemental rescatar que las políticas migratorias y los

elementos que las configuran son variables de afección directa en las intenciones de las personas con objetivos migratorios que, en función de la dirección que estas persigan, se plantean y construyen estrategias de movilización. El caso de la inmigración haitiana hacia y a través de Ecuador, devela, al menos, los siguientes elementos: a) la interrelación de situaciones en una nación de origen condiciona en mayor o menor grado e intensidad la reproducción de una forma de vida determinada, impactando directamente en un objetivo de inmigración; b) el aprovechamiento de un espacio abierto para el movimiento de personas juega como un vehículo que posibilita la ejecución de proyectos migratorios; c) la afluencia de irregularidad migratoria demuestra que caer en dicha condición se manifiesta como un riesgo que, al ser sopesado con las limitaciones para alcanzar una vida deseada en el sitio de origen, las personas están dispuestas a confrontar. Ello, fortalece el argumento de comprender al migrante como un agente autónomo resistente a la desincentivación y a las diversas medidas de control.

Ecuador se ha encontrado confrontado con una realidad innegable. El mundo funciona (más que nunca) a través de una constante pugna, choque y


136

tensión proyectada en la limitación del movimiento de personas. La irregularidad migratoria es apenas una categoría de orden legal que retrata, detrás de ella, las historias de resistencia frente a los patrones dominantes restrictivos de los Estados. La migración no se desenvuelve de forma ordenada, cooperativa o conciliadora. Ello, posiblemente, ha sido la más importante lección recibida para el país sudamericano. De quién, vale la pena cuestionar ¿estaba preparado para abrir sus fronteras, su sistema y su disposición de acogida hacia las reales implicaciones de un movimiento libre fundado en la ciudadanía universal? O, ¿será que las poblaciones y las naciones no están listas para una política pacifista y solidaria cómo ésta?


137

BIBLIOGRAFÍAArcentales Illescas, Javier (s/f) “Informe Temático No.2. Migración cubana: Recomendaciones de Política Pública para Ecuador incluyente”, Dirección Nacional de Promoción de los Derechos Humanos y la Naturaleza.

Castaño Reyero, María José (s/f) La trata de seres humanos. El negocio del comercio con personas. Servicio Jesuita a Migrantes. España.

Castles, Stephen (2004) “Por qué fracasan las políticas migratorias”. En Migraciones No. 15, p. 147-184.

Constitución de la República del Ecuador (2008). R.O. No. 449, 20 de octubre del 2008.

Decreto Ejecutivo No 248. R. O. N0 135, 23 de febrero de 2010. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (2007). Anuario de Entradas y

Salidas Internacionales. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (2008). Anuario de Entradas y







Salidas Internacionales. Malo Corral, Nicolás (2013) “Entre el drama y la integración: inmigrantes

y refugiados haitianos en el Ecuador”. Tesis. Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Quito.

Mármora, Lelio (2009) “Derechos Humanos de los migrantes y soberanías políticas. Las divergencias entre la norma y la práctica”. En Ceriani Cernadas


138

Pablo y Fava Ricardo, Políticas migratorias y derechos humanos, Universidad de Lanús, p. 25 –35.

MICS (2011) Plan Nacional de Seguridad Integral. Quito – Ecuador.MICS (2014) Plan Nacional de Seguridad Integral. Quito - Ecuador. OIM (s/f) “Migración y Seguridad”. Sección 2.8. Fundamentos de Gestión

de la Migración. Volumen Dos: Desarrollo de Políticas sobre Migración. OIM (2012) Módulo V: Tráfico ilícito de migrantes Gestión fronteriza

integral en la subregión andina. Lima: OIM, p. 17 - 27.OIM (2014) La migración haitiana hacia Brasil: Características, oportunidades

y desafíos. Cuadernos Migratorios No 6. Buenos Aires – Argentina.PNUD (2015) Panorama general. Informe sobre Desarrollo Humano 2015.

Trabajo al servicio del desarrollo humano. New York – Estados Unidos. Spener, David (2008). “El apartheid global, el coyotaje y el discurso de la

migración clandestina: distinciones entre violencia personal, estructural y cultural”. Migración y Desarrollo, núm. 10, 2010, p. 127 - 156.

PÁGINAS WEB CONSULTADASEcuador inmediato (2013) “Haitianos también necesitarán una

carta de invitación para ingresar al Ecuador”. Obtenido de: http://ecuadorinmediato.com/index.php?module=Noticias&func=news_user_view&id=193321&umt=haitianos_tambien_necesitaran_una_carta_invitacion_para_ingresar_al_ecuador (03/09/2016).

Ecuador inmediato (2016) “Ecuador reconoce logros en aplicación de medidas para migración segura de ciudadanos haitianos en la región”. Obtenido de: http://www.ecuadorinmediato.com/index.php?module=Noticias&func=news_user_view&id=2818795590 (05/09/2016).

El Comercio (2012) “Haitianos piden opciones para regularizarse en Ecuador”. Obtenido de: http://www.elcomercio.com/actualidad/seguridad/haitianos-piden-opciones-regularizarse-ecuador.html (01/09/2016).

El Comercio (s/f) “Traficantes retenían a 11 extranjeros en Tababela”. Obtenido de: http://www.elcomercio.com/actualidad/seguridad/traficantes-retenian-a-11-extranjeros.html (04/09/2016).

El País (2015) “La pequeña Haití de Ecuador”. Obtenido de: http://internacional.elpais.com/internacional/2015/03/15/


139

actualidad/1426460256_276696.html (03/09/2016).El País (2016) “El puente que no pueden cruzar los haitianos”.

Obtenido de: http://internacional.elpais.com/internacional/2016/08/06/america/1470506130_621443.html (06/09/2016).

El Universo (2011) “Leonardo Carrión: Pedir el pasado judicial al que pide visa migrante es normal”. Obtenido de: http://www.eluniverso.com/2011/08/07/1/1360/leonardo-carrion-pedir-pasado-judicial-pide-visa-migrante-normal.html (03/09/2016).

La Hora (2010b) “Visa para que haitianos trabajen y traigan familia”. Obtenido de: http://www.eluniverso.com/2010/02/11/1/1355/visa-haitianos-trabajen-traigan-familia.html (01/09/2016).

La Hora (2010b) “Ecuador inicia regularización de haitianos como ayuda humanitaria tras sismo”. Obtenido de: http://lahora.com.ec/index.php/noticias/show/997371/-1/Ecuador_inicia_regularizaci%C3%B3n_de_haitianos_como_ayuda_humanitaria_tras_sismo.html#.V-qZWPnhDcs (01/09/2016).

La República.pe (2013) “Haitianos usan zona de frontera de Perú para llegar a Brasil”. Obtenido de: http://larepublica.pe/05-05-2013/haitianos-usan-zona-de-frontera-de-peru-para-llegar-brasil (04/09/2016).

Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana (s/f) “Bolivia, Brasil, Ecuador, Haití y Perú reconocen logros en aplicación de medidas cooperativas para promover la migración segura de ciudadanos haitianos en la región”. Obtenido de: http://www.cancilleria.gob.ec/bolivia-brasil-ecuador-haiti-y-peru-reconocen-logros-en-aplicacion-de-medidas-cooperativas-para-promover-la-migracion-segura-de-ciudadanos-haitianos-en-la-region/ (03/09/2016).

Ministerio del Interior (s/f) “Más de 20 haitianos rescatados, tras desarticulación de grupo dedicado al tráfico de migrantes”. Obtenido de: http://www.ministeriointerior.gob.ec/mas-de-20-haitianos-rescatados-tras-desarticulacion-de-grupo-dedicado-al-trafico-de-migrantes/ (04/09/2016).

New York Times (2016) “Estados Unidos aumenta de manera inesperada las deportaciones de haitianos”. Obtenido de: http://www.nytimes.com/es/2016/09/23/estados-unidos-aumenta-de-manera-inesperada-las-deportaciones-de-haitianos/ (05/09/2016).

OIM (2012) “OIM ayuda a haitianos retornados de República Dominicana


140

a establecer microempresas”. Obtenido de: http://www.acnur.org/noticias/noticia/oim-ayuda-a-haitianos-retornados-de-republica-dominicana-a-establecer-microempresas/ (02/09/2016).

País en vivo.com.ec (2011) “Ecuador regularizó a 392 ciudadanos haitianos tras el terremoto”. Obtenido de: http://paisenvivo.com.ec/ecuador-regulariz-a-392-ciudadanos-haitianos-tras-el-terremoto/ (02/09/2016).

Policía Nacional del Ecuador (2014) “Operativo “Ilusiones” Desarticula Banda Delictiva Dedicada a la Trata de Personas”. Obtenido de: http://www.policiaecuador.gob.ec/operativo-ilusiones-desarticula-banda-delictiva-dedicada-a-la-trata-de-personas/ (04/09/2016).

Vinculación de la estrategia de resolución de conflictos: la negociación y la

resistencia civil como complementos y no opuestos.

Camilo Zambrano Jáuregui

Analista internacional y especialista en conflicto y seguridad internacional, geopolítica y relaciones entre EE.UU. y Latinoamérica. Actualmente es líder de asuntos políticos en la Embajada de Ecuador en Estados

Unidos, donde coordina los asuntos bilaterales y multilaterales. Anteriormente fue profesor-investigador en el Centro de Estudios Estratégicos de la Universidad de

Fuerzas Armadas, asesor en asuntos internacionales del Subsecretario General de Inteligencia de Ecuador y asistente de investigación en el Instituto de Paz de Estados Unidos (USIP) y del Programa de Latinoamérica

del Centro Woodrow Wilson en Washington, DC. También ha sido catedrático en la Universidad San Francisco de Quito, Instituto Nacional de Defensa, Instituto de Altos Estudios Nacionales y la Escuela Conjunta de

Inteligencia Militar. Cuenta con una maestría en paz internacional y resolución de conflictos de la American University y

licenciaturas en relaciones internacionales y finanzas de la Universidad San Francisco de Quito.

7


142


143

INTRODUCCIÓNLa violencia, particularmente la violencia por consideraciones políticas, ha

sido una estrategia para enfrentar los conflictos. La violencia es considerada la forma más clara de escalamiento de los conflictos y su impacto es radical. En ocasiones las acciones violentas son usadas como tácticas para mejorar una posición de poder y negociar de manera más asertiva y recibir mayores ganancias. Pero la violencia no es la única forma de llevar una estrategia contenciosa, las acciones no violentas1 tienen la posibilidad de ser agresivas o coercitivas e inclusive pueden escalar un conflicto.

La literatura sobre la resolución de conflictos en su interés de entender las tácticas y estrategias que usan los actores para avanzar sus intereses ha definido varios paradigmas diferentes para enfrentar los conflictos y en su estudio los ha planteado muchas veces como opciones separadas. Las estrategias más comunes son ceder, buscar un punto intermedio, inacción o contención. Ceder implica no avanzar los intereses propios a favor de los del otro, mientras que la inacción normalmente sucede cuando no tenemos intereses marcados o creemos que sin acción el conflicto desaparecerá; también puede ser porque los actores prefieren no confrontar. La negociación está más asociada con la búsqueda de un punto intermedio o totalmente satisfactorio para ambas partes (ganar-ganar). Naturalmente, la violencia es la acción más agresiva como estrategia contenciosa, pero las acciones no-violentas o de resistencia civil también son otra opción2. Todas estas estrategias reflejan una relación de poder y las asimetrías que pueden existir.

La literatura de resolución de conflictos ha analizado a la no-violencia y la negociación en su mayor parte como dos formas distintas de resolver problemas. Hasta cierto punto son retratadas como contrarias— una más resolutiva y otra más contenciosa. Sin embargo, literatura e investigación más reciente ha tratado de buscar aspectos comunes y las intersecciones que estas dos teorías encarnan. Algunos de estos elementos comunes incluyen el reconocimiento intrínseco de ambas sobre las asimetrías de poder y el uso de la coacción (sin embargo no violenta) para influir en la posición y las demandas de la otra parte y la importancia del proceso en el logro de un acuerdo o resultado.

1 Método de participar activamente en la resistencia a través de campañas cuidadosamente planificadas de desobediencia e interrupción.2 Evidentemente existen más opciones en cada una de las estrategias.


144

Este artículo busca destacar algunas de las convergencias que existen entre los dos métodos e identificar ciertas posibles sinergias en el uso secuenciado de la resistencia (no-violencia) y negociación. La siguiente revisión destaca estos elementos en común y explora la literatura que rodea las teorías de negociación y no violencia, así como las intersecciones presentadas por diferentes actores en situaciones de conflicto. Para tal efecto analiza tres casos que ilustran estas intersecciones. Los casos son elegidos por representar conceptos básicos del sistema internacional como la soberanía e independencia en el caso de Checoslovakia, los derechos humanos y la justicia en el caso de los derechos civiles en Estados Unidos y un caso inconcluso de relevancia subnacional como es el Tíbet y el Dalai Lama.

LA NEGOCIACIÓN Y LA NO-VIOLENCIA, DOS ENFOQUES CON MÁS EN COMÚN DE LO QUE SE SUPONÍA TRADICIONALMENTE

En Negociación y Acción no-violenta, las autoras Amy Finnegan y Susan Hackely (2008) analizan estos dos paradigmas de paz de una forma completa y superpuesta. En su opinión, la literatura sobre la resolución de conflictos, en su mayor parte, ha pasado por alto las similitudes entre estos dos enfoques. Identifican, a través de un análisis de la literatura sobre ambos paradigmas, varios puntos en común y los principios subyacentes.

Según Finnegan y Hackley (2008), “[e]l más importante fundamento subyacente de ambos, negociación y la acción no violenta, es el principio de que el conflicto no debe ser evitado”. Ellos argumentan que “[a]mbos campos apuntan a los aspectos de transformación de conflictos, destacando el potencial para un cambio significativo para todas las partes cuando el conflicto se maneja de manera constructiva”3.

La primera coincidencia que encuentran es que ninguna de las dos requiere un compromiso con el pacifismo. Aunque las negociaciones y la no-violencia ven al uso de la violencia como una característica negativa del proceso de escalada de conflictos, ambos reconocen que la violencia, en circunstancias muy restringidas, a veces es necesaria. En este sentido, “[n]i la acción no violenta ni la negociación requieren un compromiso ético con el pacifismo” (Finnegan y Hackley, 2008).

Un segundo punto en común es la importancia que se da en el análisis de poder, tanto en la negociación y la acción no violenta. La negociación ve al poder 3 Traducción realizada por el autor.


145

desde la perspectiva de que en mientras más (y mejores) las alternativas -que puedan proporcionar un resultado superior a un (potencial) acuerdo negociado -cuanto mayor es la probabilidad de que la otra parte tendrá que ceder una posición o ante la demanda. “El desarrollo de su MAAN (Mejor alternativa a un acuerdo negociado)4 es tal vez el curso de acción más efectivo que se puede tomar para hacer frente a un negociador aparentemente más poderoso” (R. Fisher, W. Ury, 1987:106). Los teóricos de la acción no violenta también se han centrado en el análisis del poder. Ackerman y DuVall (2000:45) escriben, “En el corazón del desarrollo de una estrategia de campaña está el análisis de las fuentes de apoyo del oponente, incluyendo el liderazgo de los negocios del país, su sistema religioso, y su aparato de seguridad - y luego la aplicación de tácticas para debilitar y astillar estos pilares del régimen”5.

La tercera área en común se centra en el proceso y la estrategia. Ambas teorías ven el cómo las partes llegan a alcanzar sus objetivos como esencial. Esto incluye la noción de saber con anticipación lo que la otra parte va a hacer. “Prestar atención a procesar y anticipar los movimientos del oponente de uno también puede cosechar dividendos en términos de preservar la relación y la construcción de acuerdos más sostenibles” (Finnegan y Hackley, 2008).

En opinión de Finnegan y Hackley, la no violencia y las negociaciones pueden ser complementarias como un conjunto de estrategias empleadas en un conflicto. Ellos argumentan que el uso de ambos métodos proporciona sinergias que no se podrían lograr si se utiliza un solo método. “Esta sinergia es evidente dentro del movimiento sindical, donde una combinación de acciones no violentas como las huelgas se han yuxtapuesto con las negociaciones estratégicas” (Finnegan y Hackley, 2008). Esto puede estar relacionado de nuevo a la noción de poder elaborada antes. El apalancamiento es determinante para que las partes tengan capacidad para influir en la otra, para modificar su comportamiento y para cumplir con las demandas e intereses de cada uno. “La negociación, que trata de” llegar a un sí,” y la acción no violenta, que trata de “afirmar un no” pueden interactuar de maneras que nos ayudan a llegar al “sí” que realmente buscamos, más que un acuerdo sólo por el bien de un acuerdo” (Finnegan y Hackley, 2008).

Thomas Weber (2001: 493-513), respectivamente, afirma que la teoría de

4 MAAN o BATNA, por sus siglas en inglés es una de los conceptos fundamentales de negociación desarrollado por Roger Fisher, William Ury, Getting to Yes: Negotiating Agreement Without Giving In. London: Arrow, 1987.5 Traducciones en el documento son del autor.


146

la negociación está estrechamente vinculada a otros métodos de la corriente principal de resolución de conflictos como la no violencia. La noción de “Las negociaciones de principios” presentada por Fisher y Ury (1987) postula que uno debe ser difícil con el problema, suave con las personas y que se deben utilizar criterios objetivos para llegar a un acuerdo. Weber denota claramente cómo este concepto tiene “sabor” a la filosofía de Gandhi. “Bondurant señala que el objetivo es no hacer valer proposiciones, sino crear posibilidades. En la apertura de nuevas opciones y al hacer frente a un oponente con la exigencia de que se tome una decisión, la satyagrahi [insistencia en la verdad] se involucra en actos de “existencia ética”(Bondurant, 1965: vii). El proceso obliga a un examen continuo de los motivos propios, un examen llevado a cabo dentro del contexto de las relaciones a medida que se cambian hacia un patrón nuevo y reestructurado.

Ambos paradigmas se centran entonces en el logro de una solución en lugar de ganar sobre el otro. Lo hacen porque ambos paradigmas reconocen la relación intrínseca que las partes tienen y que sólo a través de un acuerdo mutuamente satisfactorio, una solución de ganar-ganar, es que pueden alcanzar las metas deseadas. Esto es reconocido por Arne Naess (1974) en Gandhi y conflicto de grupos. Él reconoce que

todos los seres humanos tienen intereses en común a largo plazo; se invita a la violencia de los oponentes si son humillados o provocadas; los oponentes tienen menos probabilidades de recurrir a la violencia, cuando mejor entienden tu posición; los intereses esenciales que los oponentes tienen en común deben formularse claramente y la cooperación debe establecerse sobre esa base; el contacto personal con el oponente debe buscarse; los oponentes no deben ser juzgados más duro que uno mismo; los oponentes deben ser de confianza; una falta de disposición a ceder en lo no esencial disminuye la probabilidad de resolución real; y una posición de debilidad en un oponente no debe ser explotada (Naess, 1974: 148).

Braver y Van Rohrer (1975:653) postulan que “con mayor frecuencia, los sujetos cooperarán si tienen razones para creer que su oponente será benévolo”. Sin embargo, al igual que en un enfoque de negociación por regateo, en una relación de mártir-opresor una posición benévola no da resultados a los luchadores no violentos. Al igual que en las negociaciones, el punto de aspiración debe estar dirigido más alto que el punto de reserva, proporcionando un rango o zona de


147

posible acuerdo, Braver y Van Rohrer describen que si el actor no violento sólo es benévolos o moderados en sus demandas el acuerdo final no sucederá. La asimetría es tal que la percepción de impacto sobre el actor poderoso debe sentirse como un impacto real, caso contrario la motivación para cambiar la relación desde la perspectiva del opresor sería mínima. Por otro lado, los actores en la posición de poder débil deberán buscar ampliar su apoyo más allá de su grupo, para así ejercer mayor presión moral. “Para los explotadores, los mártires darían la apariencia de ser “débiles’’, pero los observadores se apiadan del martirio y tienden a tratar con amabilidad a los mártires” (Weber, 2001: 504).

LOS EJEMPLOS DE CASOS INTERNACIONALES QUE REFLEJAN LA NO-VIOLENCIA Y NEGOCIACIONES

Vaclav Havel y la Liberación de Checoslovaquia6

Un ejemplo notable de las intersecciones entre la no-violencia y las negociaciones es Vaclav Havel y el esfuerzo que llevó a cabo para liberar a su país de la opresión comunista. Su lucha resume muchos de los elementos expresados antes, especialmente las sinergias que ambos métodos pueden crear.

El movimiento del Foro Cívico (FC) comenzó el 19 de noviembre de 1989, cuando los grupos de oposición se reunieron en un teatro de Praga para un encuentro convocado por Havel, escritor dramaturgo, disidente y fundador de una organización de derechos humanos. FC apoyó una huelga general y proclamó cuatro demandas iniciales: la liberación de todos los presos políticos, la renuncia de ciertas autoridades de gobierno y del Partido Comunista relacionados con la Primavera de Praga de 1968, la renuncia de los que ordenaron los ataques anteriores contra los manifestantes estudiantiles y el establecimiento de una comisión para investigar este incidente. Al día siguiente, 200.000 personas se reunieron para pedir la dimisión del Partido Comunista. Esta revuelta inesperada captó a los funcionarios con la guardia baja, creando incertidumbre en cuanto a cómo reaccionar. Esta vez, con los ánimos caldeados, la violencia no fue utilizada por las personas en el poder, lo que permitió que las manifestaciones siguieran ocurriendo todos los días llegando a alrededor de 300.000 personas.

Esta movilización empoderó claramente a las manifestaciones y sus líderes fueron capaces de afirmarse a sí mismos en una posición de poder. Los funcionarios

6 Hechos históricos tomados de Gene Sharp (2005). “The Liberation of Czechoslovakia –1989” Waging Nonviolent Strug-gle, Extending Horizons Books.


148

ya no podían mirar hacia otro lado y fingir que estas manifestaciones se apagarían por sí mismas. Por lo tanto, el 22 de noviembre, las conversaciones preliminares se llevaron a cabo entre el primer ministro Adamec y una delegación de FC. Dos días más tarde, el Politburó y el Comité Central del Partido Comunista renunció. Otros elementos están claramente interconectados con esta renuncia (y los acontecimientos posteriores) y el levantamiento real que lideró el FC. La caída del muro de Berlín y las reformas que la Unión Soviética estaba experimentando eran cambios radicales en el contexto internacional que limitaba la posición de poder del Partido Comunista checo. Sin embargo, las manifestaciones fueron cruciales para potenciar a las organizaciones civiles y de derechos humanos que abogaban por la reforma. Se convirtieron en una forma de expresión política.

Sin embargo, la renuncia del Politburó no fue el único propósito de las manifestaciones ni tampoco significó un cambio real. Por lo tanto, las manifestaciones continuaron y una huelga general de dos horas el 27 de noviembre fue muy exitosa. Esto condujo a negociaciones directas entre FC y PAV con el primer ministro Adamec. Una línea de tiempo de concesiones de Adamec incluyó el nombramiento de un nuevo gabinete para el 3 de diciembre, la liberación de los presos políticos antes del día 10, y la eliminación del artículo que le dio al Partido Comunista un papel destacado en la Constitución. Esta concesión puntual por Adamec puso a Havel en una posición de poder que llevó a que planteara sus nuevas demandas. Estas incluyeron la renuncia del presidente Husak, una fecha límite para disolver la Milicia Popular (Dic 31ª), libertad de expresión básica, y un calendario de elecciones libres. Las manifestaciones continuas fueron cruciales para potenciar la FC y PAV en sus demandas. Claramente, el lado poderoso había sido el Partido Comunista, quien había usado la violencia en muchas ocasiones para ejercer control sobre la población. Sin embargo, la acción no-violencia había causado un cambio en el poder hacia CV y PAV, dándoles no solo poder por su capacidad de convocatoria sino por haber ganado la posición moral, un punto clave de la desobediencia civil, y esto se tradujo claramente en las concesiones de Adamec.

Sin embargo, Adamec no estaba dispuesto a sucumbir. En un esfuerzo por continuar en el poder y mantener el control político, el primer ministro Adamec nombró un nuevo gabinete con una mayoría de los miembros del partido comunista. Esto provocó una nueva ola de manifestaciones y la amenaza de una nueva


149

huelga. Una vez más, las acciones de no violencia condujeron a negociaciones. El 7 de diciembre, a raíz de las negociaciones entre las partes, Adamec renunció. Una negociación tipo mesa redonda, entre muchas partes que conformaban el universo político en Checoslovaquia, se llevó a cabo por el presidente Husak. Como resultado, un nuevo gobierno compuesto por principalmente por no miembros del partido comunistas, incluyendo CV y PAV, fue inaugurado. El Presidente Husak presentó su renuncia.

La liberación de Checoslovaquia es un gran ejemplo de las sinergias que la acción de resistencia tiene con las negociaciones, el liderazgo de las manifestaciones y la movilización pública de Havel fortaleció la posición de poder desde la cual las organizaciones civiles negociaron. Es evidente que el contexto internacional tiene efectos directos sobre la dinámica de las manifestaciones y sobre todo las negociaciones directas. Sin embargo, estas manifestaciones fueron cruciales. En sólo 24 días el pueblo de Checoslovaquia cambió su historia desde la invasión militar que sucedió 20 años antes y derrotó al Partido Comunista, sin la necesidad de violencia.

Rosa Park, Martin Luther King Jr., y el autobús segregación en 1955-19567

La segregación racial siguió a la abolición de la esclavitud en los Estados Unidos8. En Montgomery (un condado del estado de Alabama), la segregación se extendía al sistema de transporte público y significaba que un cierto número de asientos en la parte delantera del autobús tenía que estar reservados para pasajeros blancos. Además, si el autobús estaba lleno, los negros tenían que ceder sus asientos a los blancos y no podían sentarse al lado de los blancos. Sin embargo, los afroamericanos representan más del 70% de los usuarios de los autobuses.

El Consejo Político de la Mujer (WPC, por sus siglas en inglés) era una organización que representaba a las mujeres afroamericanas y recibía muchas quejas de los ciudadanos que se oponía al trato que recibían. En 1954, a causa de la propuesta de aumentar las tarifas del transporte público el WPC respondió con tres demandas – los negros se sentarían desde la parte posterior a la parte delantera y los pasajeros blancos harían lo contrario; los negros no tendrían que pagar en el extremo frontal y entrar en el autobús desde la parte de atrás para sentarse;

7 Hechos históricos tomados de Gene Sharp (2005) “Ending Bus Segregation in Montgomery –1955-1956” , Waging Nonvi-olent Struggle, Extending Horizons Books.8 Para una reseña histórica sobre la segregación racial de Estados Unidos, ver: Library of Congress (s/f) “Brown v. Board at Fifty: “With an Even Hand” A Century of Racial Segregation, 1849 - 1950”. Disponible en: https://www.loc.gov/exhibits/brown/brown-segregation.html


150

y los autobuses tendrían que parar en cada esquina residencial sin importar el vecindario. Eliminar la segregación ni siquiera era parte de la petición ya que se consideraba un objetivo imposible. La única respuesta de la ciudad fue pedir a los conductores de autobús que tengan modales y cordialidad.

El 1 de diciembre de 1955, Rosa Parks se opuso a ceder su puesto a una persona blanca, lo que la llevó a la prisión. Este incidente fue considerado como el momento adecuado por el WPC. El experto en negociación, William Zartman (2003), ha definido este como el momento está maduro. El WPC organizó una protesta/boicot el 5 de diciembre que fue muy eficaz ya que los autobuses condujeron casi vacíos alrededor de la ciudad. Este evento impulsó a miembros respetados de la comunidad afroamericana para que crearan la Asociación de Mejoramiento de Montgomery (MIA, por sus siglas en inglés) y el Dr. Martin Luther King Jr., el mayo líder del movimiento anti-segregación y pro-derechos civiles, fue seleccionado presidente. El MIA presentó nuevamente demandas moderadas similares a las del WPC. Esto como Braver y Van Rohrer elaboran puede haber sido un error. Una posición moderada o una posición benévola no es eficaz en una relación mártir-opresor, y el Ayuntamiento actuó exactamente así. Estas demandas moderadas fueron respondidas con indiferencia, ya que las autoridades creían que la huelga no podría mantenerse, ya que los afroestadounidenses dependían del servicio (asimetría de poder) y que por ende se vería obligados a cumplir con la ley.

Sin embargo, para mantener el boicot, la organización creó un sistema para compartir coches privados, que contó con el apoyo financiero de la comunidad. Esto fue clave en la efectividad del paro. Otro elemento importante en la organización y la estrategia fue la naturaleza religiosa de la comunidad afroamericana. Ministros religiosos, como Martin Luther King, asimismo, eran capaces de movilizar, y quizás aún más importante, motivar a los manifestantes en las reuniones, dos veces a la semana, que reforzaron la naturaleza no-violencia de las protestas. Aquí se educaba a la gente en los métodos de resistencia civil pacífica y cómo empoderar a la comunidad.

Desde la perspectiva de MIA, las demandas presentadas no eran extraordinarias y se espera que sean cumplidas rápido. Sin embargo, después de las conversaciones, el 8 de diciembre se hizo evidente que la ciudad no estaba dispuesta a ceder. Dos reuniones adicionales no dieron ningún resultado, pero el boicot continuó y se hizo más fuerte. Como resultado, el Alcalde Gayle


151

y el ayuntamiento se unieron a una organización radical llamada Consejo de Ciudadanos Blancos y se embarcó en una política de “mano dura”, incluyendo la amenaza de detención a los que optaron por caminar al trabajo.

La amenaza de violencia escaló a un punto peligroso. La casa de King fue bombardeada y muchos negros quisieron tomar represalias contra los blancos. Sin embargo, el compromiso del Dr. King con la no violencia fue esencial para modelar el comportamiento que caracterizó al boicot. Incluso cuando ocurrió un segundo atentado, su retórica y el comportamiento habían decantado hasta llegar al resto de los manifestantes. Sin embargo, estos ataques obligaron a la MIA a radicalizar su posición y presentar una demanda en contra de la constitucionalidad de la segregación en sí y no solo enfrentar la situación de los buses. Como respuesta, otro bombardeo ocurrió y se emitieron muchas órdenes de detención. La no violencia era todavía fuerte entre la comunidad afroestadounidense, incluso después de la detención y la condena del Dr. King. De hecho, su detención dio la atención nacional e internacional a su causa y refuerza su lucha, algo que sería clave, ya que la resistencia civil requiere la diseminación pública de su casa y ganar la posición moral en un amplio grupo de ciudadanos para general apoyo más allá de los directamente afectados.

El resultado final fue dado por la Corte Suprema de EE.UU., en un fallo histórico en favor de la comunidad afroamericana. A pesar de que la negociación no fue el mecanismo que llevó a un resultado final, es importante analizar el proceso y la estrategia que se utilizó en esta lucha no violenta para conseguir y mantener el poder. Al igual que en la negociación, el proceso y la estrategia implementada es crucial para un resultado positivo. El reconocimiento de que el boicot no podría ser sostenible ni viable si no era financieramente sólida era esencial. La capacidad de los líderes para proporcionar un transporte público alternativo dio poder al boicot, incluso si esto fue menos reconocido por la contraparte en el proceso de negociación. Quizás si la ciudad lo había reconocido, el ayuntamiento sólo habría cedido a las demandas moderadas, con un resultado que era menos “malo” en su opinión. El compromiso fiel con el boicot dio a la comunidad negra resultados que ni siquiera se espera cuando comenzó su lucha.

Al final, esta lucha no violenta dio acceso a los derechos civiles plenos por un grupo de la sociedad que ha luchado durante siglos. Su compromiso con la no violencia es ejemplo para otras causas en todo el mundo. Este caso pone de


152

manifiesto el poder transformador de este enfoque.El Dalai Lama y la causa tibetanaEl caso del Dalai Lama es uno que en muchos aspectos se podría pensar no

sigue la mayor parte de los elementos comunes presentadas anteriormente. Su Santidad incluso ha rechazado el uso de huelgas de hambre de los trabajadores en el Tíbet para obligar a las autoridades chinas a cambiar sus políticas. Su comprensión de la no violencia va más allá de la no utilización de la violencia para incluir ningún sufrimiento. Cualquier acción que cause daño ya sea emocional o físico a cualquiera de las partes debe ser disuadido. Sin embargo, esto no quiere decir que no se debe incurrir en sacrificios. La visión del Dalai Lama de Tíbet es ser una “Zona de No Violencia” entre los tradicionalmente beligerante Nepal, India, China y Pakistán. Sin embargo, el Dalai Lama se ha embarcado en una estrategia personal para crear simpatía hacia la causa tibetana. Él ha viajado por el mundo para reunirse con el mayor número de Jefes de Estado que lo reciba. Su objetivo es dar a conocer la situación en el Tíbet y educar a tantas mentes como sea posible.

Esta es una estrategia utilizada por muchos líderes nacionales a nivel internacional para promover una causa. Es una forma de diplomacia para crear coaliciones que apoyen las causas. La formación de coaliciones suele ser característico de las negociaciones multilaterales, y actúa como un mecanismo para reducir el número de posiciones a un tamaño manejable. No se puede argumentar que el Dalai Lama ha tenido éxito en la creación de una coalición de naciones que pueden avanzar la causa tibetana, pero muchos gestos tienen impactos sustanciales y simbólicos para avanzar su causa.

Cuando Su Santidad llega a las naciones, muchos de ellos lo tratan con los honores otorgados a los jefes de Estado, algo que suele molestar mucho al gobierno chino. En otros casos, como con Angela Merkel de Alemania, la visita del Dalai Lama ha ejercido presión sobre China para abordar la cuestión de violaciones de los derechos humanos y la cuestión del Tíbet. Mediante el uso de este tipo de diplomacia personal con la comunidad internacional ha fomentado el apoyo de diferentes y diversas culturas a favor de la causa tibetana, y también ha estimulado a miles a convertirse al tipo de budismo practicado en el Tíbet.

Existen varias herramientas distintas que han sido utilizados en la lucha por un” Tíbet libre “, más notablemente la no violencia, la negociación y la apertura a


153

la diplomacia. Durante todo el conflicto, el Dalai Lama ha llamado a la acción por medios no violentos, usando palabras de la razón, en lugar de acciones violentas o acciones que causen sufrimientos, como una huelga de hambre o boicots. El uso de la no violencia no sólo sirve para aumentar, por contraste, las injusticias cometidas por el gobierno chino, sino también para promover el concepto budista de la acción pacífica, de la que él es un defensor (Max, 1998).

En varios procedimientos de negociación, el Dalai Lama ha negociado con los representantes del gobierno chino para enviar misiones de investigación al Tíbet para permitir que el Dalai Lama vea directamente los efectos que la colonización china de la región, y para comprender mejor los cambios que se realizan en su tierra natal (Norbu, 1991). Estas misiones le permitieron negociar mejores condiciones con los chinos, así como mantenerse al día sobre los asuntos de la región, sin entrar en el propio Tíbet. Desde que comenzaron las misiones de investigación, el Dalai Lama ha “hecho hincapié en la necesidad de resolver el problema tibetano a través del diálogo y las negociaciones” entre los dos grupos (Zhao, 1996: 255).

Tal vez la herramienta más importante utilizado por el Dalai Lama en sus relaciones con China ha sido su constante disposición a participar en la diplomacia, y ser flexible para acercarse a China. En 1988, hizo una declaración en Estrasburgo, Francia, delineando un plan de cinco puntos que permitiría al Tíbet existir dentro del marco de China sin “entrar en conflicto con la soberanía o las preocupaciones de seguridad chinas” (Norbu, 2010: 353). Él también se reunió en secreto con las autoridades chinas en Beijing en 1982 y 1984. Al aceptar tratar sólo sobre el bienestar del pueblo tibetano en lugar de tener que afirmar la independencia del Tíbet, el Dalai Lama ha estado dispuesto a encontrar un punto intermedio con el objetivo de renovar la diplomacia con china. Sus representantes se han reunido con los delegados chinos en todo el mundo, incluyendo en Londres y Nueva Delhi (Goldstein, 1998).

CONCLUSIÓNLa literatura sobre la resolución de conflictos ha descuidado ver las similitudes

que existen entre muchos de los métodos que se utilizan para resolver conflictos. En muchos sentidos, la no violencia se ha estudiado de forma independiente de las negociaciones. Sin embargo, existen más similitudes o puntos en común si echamos un vistazo más de cerca, sobre todo porque ambos tienen como parte fundamental de su teoría el elemento de transformación, principalmente de las


154

relaciones de poder.Estos elementos comunes incluyen: (1) no hay compromiso ético con el

pacifismo, (2) su perspectiva sobre el poder y la forma de aprovecharlo para obtener una meta, (3) su atención al proceso y el desarrollo de una estrategia y (4) la idea de que el “pastel” debe ampliarse no sólo debe ser dividido. Estos cuatro elementos se pueden ver en los estudios de casos presentados en este documento. Un punto central en un posible uso conjunto de estos métodos de resolución de conflicto que se evidencian en los casos analizados es la transformación de las relaciones de poder entre los actores a través del proceso con el claro objetivo de alcanzar los intereses de las partes. Estos casos muestran sólo algunas de las expresiones y elementos en común y nos permiten comprender mejor cómo se manifiestan las intersecciones de las dos teorías en escenarios de conflicto reales.


155

BIBLIOGRÁFÍAAckerman, P. and J. DuVall (2000). A force more powerful: A century of nonviolent

conflict. New York: Palgrave. Braver, Sanford L. & Van Rohrer (1975). ‘When Martyrdom Pays: The Effects

of Information Concerning the Opponent’s Past Game Behaviour’, Journal of Conflict Resolution 19(4): 652-662.

Bondurant, Joan V. (1965). Conquest of Violence, The Gandhian Philosophy of Conflict Berkeley, CA: University of California Press.

Finnegan, Amy C. and Hackley, Susan (2008). “Negotiation and Nonviolent Action: Interacting in the World of Conflict”, Negotiation Journal,Volume 24, Issue 1, Jan.

Fisher, Roger & William Ury (1987). Getting to Yes: Negotiating Agreement Without Giving In. London: Arrow.

Goldstein, Melvyn C. (1998). “The Dalai Lama’s dilemma.” Foreign Affairs. Jan/Feb, Vol. 77, No. 1, 83-97.

Max, Arthur (1998). “Unity behind Dalai Lama’s campaign begins to unravel.” The Associated Press, International News.

Naess, A., (1974). Gandhi and Group Conflict, Oslo, Universitetsforlaget.Norbu, Dawa (1991). “China’s Dialogue With the Dalai Lama 1978-1990:

Prenegotiation Stage of Dead End?” Pacific Affairs., Vol. 64, No. 3. Sharp, Gene (2005). Wagging Nonviolent Struggle, Extending Horizons Books.Weber, Thomas (2001). Gandhian Philosophy, Conflict Resolution Theory and

Practical Approaches to Negotiation, Journal of Peace Research, Vol. 38, No. 4, Jul.Zhao, Suisheng (1996). “The implication of demilitarization of Tibet for Sino-

Indian relations and Asian security.” Asian Affairs: An American Review., Vol. 22, No. 4.PÁGINAS WEB CONSULTADASHis Holiness the Dalai Lama’s Nobel Prize acceptance speech.” The Government

of Tibet in Exile. Sept 1997. Disponible en: http://www.tibet.com/DL/nobelaccept.html (06/2016).

Zartman, I. William (2003). “Ripeness.” Beyond Intractability. Eds. Guy Burgess and Heidi Burgess. Conflict Information Consortium, University of Colorado, Boulder. Disponible en: <http://www.beyondintractability.org/essay/ripeness> (06/2016).


156

Relaciones Internacionales y geopolítica

Documents

Transcript of Relaciones Internacionales y geopolítica