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REGULACIÓN DE LA CONTAMINACIÓN ELECTROMAGNÉTICA EN CHILE A LA LUZ DE LOS PRINCIPIO PRECAUTORIO Y DE

ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL

documento borrador

Ponencia presentada en las Primeras Jornadas Nacion ales de Derecho Ambiental, realizadas el 28 y 29 de noviembre de 20 01 en el Aula Magna de la

Facultad de Derecho de la Universidad de Chile

Centro de Derecho Ambiental

Facultad de Derecho Universidad de Chile

Comisión Nacional del Medio Ambiente

Valentina Durán Medina , abogada Universidad de Chile, DEA en Derecho Ambiental Universidad de París I y París II, investigadora, Centro de Derecho Ambiental Facultad de Derecho Universidad de Chile (CDA).

Cecilia Urbina Benavides , egresada de derecho Universidad de Chile, ayudante de investigación en proyecto del CDA.

Financiamiento: Departamento de Investigación y Desarrollo (DID) de la Universidad de Chile

Centro de Derecho Ambiental Facultad de Derecho Universidad de Chile Valentina Durán y Cecilia Urbina

Ponencia Presentada en las Primeras Jornadas de Derecho Ambiental Fac. de Derecho U. de Chile 11/01 2

El presente trabajo forma parte de los resultados preliminares del proyecto de investigación “Regulación de la Contaminación Electromagnética en Chile” (DID SOO-11/2), desarrollado por el Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile con el financiamiento del Departamento de Investigación y Desarrollo de la misma Universidad. Una versión revisada será publicada por la CONAMA y el Centro de Derecho Ambiental en un libro que seleccionará algunas de las ponencias presentadas a las Primeras Jornadas de Derecho Ambiental de noviembre de 2001.

RESUMEN

Desde la introducción de manera generalizada de los servicios de radiodifusión y de televisión, los ciudadanos se han visto sometidos a una mayor exposición a campos electromagnéticos. Esto se ha acentuado con la introducción de los servicios de telecomunicaciones, especialmente con la telefonía móvil. Aunque nadie pone en duda los beneficios de estas tecnologías, ha surgido la preocupación por los posibles riesgos sanitarios asociados tanto a la exposición involuntaria a las radiaciones provenientes de las estaciones base que reciben y transmiten las señales como a la exposición voluntaria a las radiaciones de los teléfonos móviles. De esta manera ha nacido el concepto de “contaminación electromagnética” que se aborda..

Existen regulaciones y normas técnicas en los principales países de Europa y en Estados Unidos. Si bien el mecanismo de regulación utilizado en cada uno de ellos es diverso, lo cierto es que se han establecido mecanismos de control y prevención, no obstante la falta de certeza científica respecto al daño real a la salud de las personas provocado por la contaminación electromagnética.

En nuestro país, a pesar de que existe una norma técnica que establece requisitos de seguridad para las antenas, persiste el vacío jurídico. El desafío normativo se fundamenta en la necesaria aplicación conjunta de los principios precautorio y del acceso a la información. Se trata de un caso paradigmático para la aplicación e interpretación del principio precautorio por cuanto justamente los supuestos efectos graves e irreversibles en la salud humana de las radiaciones electromagnéticas no han sido demostrados científicamente, existiendo desacuerdo en la comunidad científica. También es un caso interesante de necesaria aplicación del principio del acceso a la información ambiental, por cuanto existe temor y desconocimiento en la ciudadanía, que se ve manifestado con el amplio rechazo que provoca la instalación de una estación base entre los vecinos.

Por ello se discute en qué medida y en función de qué interpretación del principio precautorio debe regularse el tema en Chile, proponiéndose una herramienta jurídica que garantice un adecuado acceso a la información mediante un mecanismo de dictación que asegure la participación ciudadana, elemento inseparable del principio del acceso a la información ambiental, en cumplimiento del deber del Estado de asegurar a las personas su derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.



I. EL PROBLEMA DE LA CONTAMINACION ELECTROMAGNÉTICA

El gran avance tecnológico de los últimos años ha traído consigo el aumento de la exposición humana y ambiental a campos electromagnéticos artificiales en el medio ambiente. Estos campos son generados por fuentes tales como las emisoras de radio y televisión, los radares, las líneas de transmisión eléctrica, entre otras, cuya densidad, acrecentada recientemente por el explosivo desarrollo de la telefonía móvil, ha generado un nuevo tipo de contaminación, llamada contaminación electromagnética o electropolución.

Por contaminación electromagnética entendemos, usando los términos de nuestra propia Ley 19.300 en su artículo 2º letras c) y d), “la presencia en el ambiente de una amplia gama de campos electromagnéticos de intensidad no ionizante1 en concentración, niveles o permanencia susceptibles de constituir riesgo para la salud de las personas, la calidad de vida de la población, la preservación de la naturaleza o la conservación del patrimonio ambiental”.

II. EFECTOS EN LA SALUD

Se conoce hace décadas las propiedades térmicas y de inducción de corrientes eléctricas de la radiación electromagnética, en particular de las radio-frecuencias (RF), y los potenciales impactos en la salud humana de los llamados efectos térmicos. Este conocimiento ha fundamentado la preparación de estándares internacionales que han establecido valores límites de exposición.

Además de los conocidos efectos térmicos, se han identificado otros tipos de efectos biológicos, relacionados con enfermedades como el cáncer y la leucemia infantil entre otros efectos graves. Estos efectos sanitarios de la exposición a los campos electromagnéticos (CEM) no han sido aún comprobados de modo fehaciente a pesar de los numerosos trabajos y proyectos de investigación emprendidos, persistiendo así las dudas sobre las dimensiones reales de este fenómeno. Es así que la evaluación sanitaria de los CEMs está en una fase controversial desde el punto de vista científico.

Para el establecimiento de criterios adecuados de seguridad ante exposiciones a radiaciones no ionizantes (RNI) en ambientes ocupacionales y residenciales, las autoridades sanitarias nacionales e internacionales han optado por formar comités de expertos encargados de evaluar estos efectos. Por encargo de la Organización Mundial de la Salud (OMS), la International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection (ICNIRP) elaboró normas consensuadas para la protección de los ciudadanos ante RNI. Esta comisión publicó sus conclusiones en 1998.2 Dicho estudio exhaustivo de la literatura científica evaluó "la credibilidad de los datos publicados" y sólo tuvo en cuenta aquellos efectos que los citados expertos

1 Nos referimos a campos eléctricos y magnéticos tanto estáticos como variables, de intensidad no ionizante, de origen artificial, que para su estudio se dividen en varias bandas, dependiendo de su frecuencia: campos de frecuencia extremadamente baja (ELF, por sus siglas en inglés), radiofrecuencias (RF) y microondas. 2 Guidelines For Limiting Exposure to Time-Varying Electric, Magnetic, and Electromagnetic Fields (up to 300 GHz). 1998.



calificaron como "bien establecidos”. La potencial inducción de enfermedades (determinados tipos de cáncer, principalmente) por exposición crónica a CEM no fue considerada bien establecida y, por tanto, los llamados “límites ICNIRP” están basados en efectos inmediatos sobre la salud.3

La mayoría de los grupos de expertos coinciden en sus conclusiones con las publicadas por ICNIRP. Sin embargo, algunos autores discrepan. La controversia se basa en cierta limitada evidencia experimental, tanto in vitro como in vivo, de indicios de respuestas biológicas a exposición a niveles por debajo de los de la ICNIRP. A partir de estos indicios, algunos expertos consideran que, aunque no bien definidos todavía, existen otros mecanismos de respuesta biofísica a las RNI que no han sido contemplados en las directrices y Recomendaciones aprobadas.4

Por su parte, la OMS desarrolla el Proyecto Internacional “CEM” para evaluar los posibles riesgos sanitarios de la exposición a los CEM. En el proyecto, cuyos resultados se esperan para el año 2005, participan actualmente más de 40 países y 6 organizaciones internacionales.5

III. DERECHO COMPARADO

Existe una tendencia creciente a nivel nacional e internacional de regular la exposición al público en general a campos electromagnéticos. Es el caso de Estados Unidos, Suiza, Alemania, Canadá y la Unión Europea, entre otros. Estas regulaciones internacionales y nacionales, se inspiran generalmente en las Directrices de la ICNIRP, centrándose en otorgar protección sanitaria a los ciudadanos frente a los efectos adversos conocidos para la salud. Los efectos menos probados, han sido tomados en cuenta sólo por algunas normativas, expresamente sobre la base del principio de precaución o de otras políticas precautorias. Es el caso de Suiza, Italia, Australia y Nueva Zelanda que han adoptado valores inferiores a los de la ICNIRP.

IV. REALIDAD NACIONAL

Nuestro ordenamiento jurídico ha regulado ciertos aspectos de la contaminación electromagnética, en relación a la exposición laboral, a través del DS N° 594/2000, que establece las Condiciones Sanitarias y Ambientales Básicas en los Lugares de Trabajo. Este Reglamento se refiere en su Título IV a La Contaminación Ambiental y regula en su Párrafo III acerca de los Agentes Físicos, la exposición laboral a las Radiaciones No Ionizantes. Al respecto distingue entre radiaciones

3 Principalmente inducción de corrientes eléctricas, shocks y quemaduras causadas por objetos conductores, e incrementos de temperatura de los tejidos por absorción de energía durante exposiciones a CEM. 4 UBEDA, Alejandro. Bases biológicas para normativas de protección ante Radiaciones No-Ionizantes. Servicio BEM-Investigación. Hospital Ramón y Cajal. Madrid. Disponible en www.gea-es.org/gea_home.html y en www.hrc.es/bioelectro.htm 5 Entretanto la OMS recomienda una Política de “evitar prudente”. Véase OMS. Proyecto Internacional CEM. “Precautionary Approaches” y “Cautionary Policies”. Disponibles en www.who.int/peh_emf/publications/facts_press/fact_spanish.htm



láser, microondas y ultravioleta, estableciendo respectivamente los límites permisibles máximos de exposición ocupacional. Esta normativa recogió los estándares establecidos por la Organización Mundial de la Salud. Para radiaciones de microondas, la regulación establece un valor límite de 25 mW/cm2 (densidad de potencia).

Estimamos que esto significa un primer reconocimiento normativo del concepto de contaminación electromagnética, toda vez que en ambientes de trabajo, las radiaciones no ionizantes (RNI) son consideradas contaminantes, y por ende afectan la salud de las personas cuando los rangos de potencia superan los límites establecidos.

En materia de exposición del público en general, por su parte, no existe en el ordenamiento jurídico nacional una norma que regule la contaminación electromagnética. Las normas vigentes sólo regulan aspectos vinculados a la seguridad en la instalación de fuentes emisoras de CEM.

Para mayor comprensión de la normativa nacional podemos distinguir entre las normas del sector de telecomunicaciones y las normas del sector eléctrico.

En materia de telecomunicaciones, la única disposición aplicable es una norma técnica de la SUBTEL, la Resolución 505, de 2000 “que Fija Norma Técnica sobre Requisitos de Seguridad Aplicables a las Instalaciones de Servicios de Telecomunicaciones que Generan Ondas Electromagnéticas”, dictada en conformidad a la Ley N°18.168, General de Telecomun icaciones6 y al DL N°1762, de 1977, que crea la Subsecretaría General de Telecomunicaciones7. La Resolución 505 citada fija un límite de emisión del contaminante, 435 uW/cm2 de densidad de potencia, relativa a una fuente específica de radiación electromagnética, cual es las antenas base de telefonía móvil.8 . Esta disposición es obligatoria para la instalación de toda nueva antena, en cambio para las ya instaladas estableció un plazo de 6 meses, hasta el 8 de Noviembre de 2000 para

6 El Artículo 7º de la Ley General de Telecomunicaciones señala que “corresponde al Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones velar porque todos los servicios de telecomunicaciones y sistemas e instalaciones que generan ondas electromagnéticas, cualquiera sea su naturaleza, sean instalados, operados y explotados de modo que no causen lesiones a las personas o daños a las cosas ni interferencias perjudiciales a los servicios de telecomunicaciones nacionales o extranjeros o interrupciones en su funcionamiento”. 7 El DL n° 1762 establece que, “corresponde al Minis terio de Transporte y Telecomunicaciones, a través de la correspondiente Subsecretaría, dictar las normas técnicas sobre telecomunicaciones y controlar su cumplimiento. 8 Cabe destacar que la norma técnica de la SUBTEL es concordante con los estándares fijados por la ICNIRP, definiendo estándares más estrictos que los que rigen en Estados Unidos, Canadá, y varios países de Europa.

La norma norteamericana para celulares establece un límite superior de radiación que supera en un 32% a la norma establecida por la autoridad chilena y, en el caso de telefonía móvil PCS, supera en un 118% al límite máximo establecido en nuestro país



que las empresas de telefonía móvil adecuaran las instalaciones ya existentes que no cumpliesen con las nuevas especificaciones técnicas9.

Se trata pues de la única norma en Chile que fija un límite de exposición permanente o a público en general a una fuente particular de CEM. En efecto, la citada norma técnica de la SUBTEL regula la emisión de cierta forma de energía, bajo condiciones objetivamente mensurables y con el fin de proteger a las personas de un riesgo potencial para la salud o calidad de vida.

En ese sentido, si se comparan estos elementos con las disposiciones de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, puede concluirse que, bajo la apariencia del establecimiento de requisitos de seguridad para las antenas de telecomunicaciones, la Resolución 505 de 2000 de la SUBTEL fija una norma de emisión de acuerdo al concepto de tal contenido en la letra o) del artículo 2º de la LGBMA, esto es aquella que “establece la cantidad máxima permitida para un contaminante medida en el efluente de la fuente emisora”. En consecuencia estimamos que la SUBTEL ha regulado una materia que no es de su competencia, y que de acuerdo al artículo 7 de nuestra Constitución Política, la mentada resolución adolecería de nulidad por falta de competencia y por no haberse dictado en la forma prescrita por la ley. La juridicidad ambiental establecida en la LGBMA ha vedado la posibilidad legal de dictar normas de emisión y de calidad ambiental bajo otros procedimientos que no sean los establecidos en la ella, estableciendo un sistema único y objetivo cuya administración y gestión se radicó en la CONAMA.

En cuanto a la normativa del sector eléctrico, la Ley General de Servicios Eléctricos, y su Reglamento comprenden disposiciones relativas a las condiciones de seguridad a que deben someterse las instalaciones, maquinarias, instrumentos, aparatos, equipos, artefactos y materiales eléctricos de toda naturaleza y las condiciones de calidad y seguridad de los instrumentos destinados a registrar el consumo o transferencia de energía eléctrica, así como otras normas tendientes a garantizar la seguridad de las personas y de la propiedad en general, y la información que deben proporcionar los propietarios de las instalaciones eléctricas a la Superintendencia de Servicios Eléctricos y Combustibles. Por otra parte, respecto de los campos electromagnéticos de frecuencia extremadamente baja, existen reglamentos técnicos que establecen requisitos de seguridad de las líneas de transmisión eléctrica10, sin embargo ninguna de estas normas establece alguna regulación de la contaminación electromagnética generada por este tipo de campos, sea en calidad o emisión. Sólo se establecen condiciones de seguridad de la instalación de las líneas eléctricas.

9 Se estima que cerca del 10% de las 1400 antenas que funcionaban en el país, a la fecha de la dictación de la norma, debieron tener algún tipo de adecuación a la nueva reglamentación. Fuente: página web SUBTEL. 10 Resolución exenta nº692 de 4/09/71.Seg. MINECON (D.O 24/09/71) NSeg 5 E.n 71. Electricidad. Instalaciones eléctricas de corrientes fuertes. Ver especialmente los arts. 6, 12, 107, 108 y 109; la Resolución Exenta nº 692, 24/09/71 SEG. MINECON (D.O 24/09/71) Nseg E.n 71. Electricidad; cruces y paralelismos de corrientes eléctricas, y DS N°91 de 27/04/84. MINECON (D.O 18/08/84) que aprueba NCH.Elec. 4/84. Electricidad. Instalaciones menores de baja tensión.



Además de ello, las líneas de transmisión de alto voltaje y sus subestaciones están sometidas al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental11.

Podemos señalar que persiste el vacío legal en la materia planteada, tanto desde el punto de vista de la normativa eléctrica como de la normativa de telecomunicaciones. Sin perjuicio de ello existen normas jurídicas en virtud de las cuales la autoridad puede regular el tema tomando en consideración todos los aspectos que inciden en una regulación de esta naturaleza, a saber: aspectos ambientales, de salud, económicos, urbanos y sociales vinculados. Entre ellas podemos mencionar la garantía constitucional del artículo 19 nº8 que asegura el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, las definiciones de contaminación, contaminante y medio ambiente libre de contaminación del artículo 2º de la Ley 19.300 (LBGMA) y el sistema de dictación de normas de calidad ambiental y emisión establecido en la misma ley y su normativa complementaria.

La actual situación ha permitido la proliferación de estaciones base de telefonía móvil y el desarrollo de los tendidos eléctricos de alta tensión, considerados ambas como las principales fuentes fijas de CEM. En cuanto a la telefonía móvil, una tecnología relativamente reciente en nuestro país, la ciudadanía, al mismo tiempo que ha adoptado masivamente el uso de la telefonía celular, percibe y teme, en distintas medidas, impactos tanto ambientales como visuales, paisajísticos y patrimoniales (detrimento del valor de mercado de la propiedad), especialmente al enfrentar la instalación de estaciones bases en la proximidad de sus casas. Por otra parte, hemos visto en los medios de prensa como ha crecido la inquietud ante la vecindad de líneas eléctricas de alta tensión. Es claro que, en presencia de tales amenazas, las comunidades, que ya cuentan con incipientes organizaciones de rechazo al fenómeno, creen que les asiste el derecho de conocer las propuestas y planes relativos a la construcción de instalaciones de campos electromagnéticos que pueden afectar su salud y otros bienes jurídicos, y desean ejercer algún tipo de control en el proceso de adopción de decisiones y participar en él. La frustración resultante de la exclusión del proceso tiene también los efectos negativos en el bienestar de las personas.

V. PRINCIPIO PRECAUTORIO

1. Concepto y consagración en el Derecho internacio nal y comparado

La base de este principio, que aún se encuentra en evolución, está en el artículo 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, de 1992, que indica: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”.

11 Artículo 10 letra b) de la Ley 19.300 y Artículo 3 letra b) del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, DS N° 30, de 1997 del Ministerio Secretaria General de la Presidencia.



El sentido del principio es fundamentalmente manejar la incertidumbre, permitiendo a las autoridades públicas adoptar medidas para prevenir un riesgo en relación a la protección de la salud y el medio ambiente cuando se carece de certeza científica concluyente.

El origen del principio se remonta según algunos autores,12 a la tradición socio - política alemana surgida en el apogeo del el socialismo democrático en 1930, basado en el principio del “ buen manejo doméstico”, y específicamente en el concepto alemán de “Vorzorgeprinzip”. 13

El principio precautorio fue consolidándose primeramente en temas de directa relevancia para la salud humana como el efecto de usos de productos químicos o de la descarga de productos químicos o de contaminantes. Luego, la evolución del principio lo incorpora a materias vinculadas al manejo de los recursos naturales como, las áreas forestales, pesqueras y biotecnológica. Aunque aplicado de forma más amplia, el principio de precaución ha sido principalmente desarrollado en el contexto de la política del medio ambiente. 14

El principio precautorio ingresó a la escena internacional en el contexto del control de la contaminación marina, a través de la Declaración Ministerial de la Segunda Conferencia sobre Protección del medio ambiente de 1987. Pero ya se anunciaba en el preámbulo del Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono, de 1985

El principio fue rápidamente adoptado en numerosos tratados multilaterales y declaraciones internacionales. Entre ellos se incluyen: El Protocolo de Montreal de 1987 sobre sustancias que agotan la capa de Ozono; Las Conferencia del Mar del Norte; Declaración Ministerial de Bergen de 1990 sobre Desarrollo Sustentable en la región de la Comunidad Europea; el Tratado de la Unión Europea de 1992; el Convenio de 1992 para la protección del Medio Ambiente Marino del Atlántico Nororiental (OSPAR) y el Convenio de Helsinki de 1992 sobre protección del medio ambiente marino en el mar Báltico, entre otros.

La consagración de este principio se produjo en la Declaración de Río de 1992. Por otra parte, tanto la Convención-Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático como el Convenio sobre la Diversidad Biológica, adoptados en la misma Conferencia, hacen referencia al principio de precaución. Recientemente el

12 Véase Boehemer, Cristiansen, “The Precautionary Principle in Germany-Enabling Government” en M. Kloepfer, Umweltrecht, 2da Edición (Munich, Beck,1998), p.,166-177; O’Riordan. T y Cameron. J. “Interpreting the Precautionary Principle (London, Earthscan Publications,1994) , p., 31-60. Douma , Wybe Th, “The Precautionary Principle in the European Union”. RICIEL.9 (2) 2000.ISSN 09628797. ; CEPAL , Artigas Carmen, “ El principio precautorio en el derecho y la política internacional”. LC/R.2038. Octubre 2000. 13 El concepto alemán de VORZORGEPRINZIP implica mucho más que la traducción inglesa de planificación preventiva, el concepto encierra nociones de prevención de riesgos, costo efectividad, responsabilidades éticas para la mantención de los sistemas naturales y de la falibilidad de la comprensión humana. Este concepto está desarrollado desde 1971 como uno de los principales principios de la Ley Ambiental Alemana (balanceado por principios de viabilidad económica) y ha sido invocado para justificar la implementación de vigorosas políticas para atacar la lluvia ácida, calentamiento global y contaminación marina 14 CEPAL, Artigas Carmen, op cit. p.2



principio de precaución se ha reconocido en el Protocolo sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad.

El principio de precaución ha experimentado una consolidación progresiva en el Derecho Internacional del medio ambiente siendo un tema vigente su consolidación como principio de derecho internacional de alcance general. El principio ha pasado a ser un tema de discusión en distintas instancias referidas al comercio internacional, destacando el área de Aplicación del Acuerdo sobre la Aplicación de medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SPS) y el Acuerdo sobre Barreras Técnicas al Comercio (TBT)15 (OMC,1994) al igual que el debate en de los estándares de seguridad alimentaria ( Códex Alimentario)

A nivel nacional, el principio precautorio ha sido explícitamente incorporado en las legislaciones nacionales, como es el caso de Alemania, Australia, Canadá, Francia, Holanda, Nueva Zelanda, Suecia, Suiza, Brasil, Colombia, Ecuador entre otros.

2. Naturaleza jurídica

La discusión del rol del principio precautorio en la Política Medio Ambiental y de Salud Pública se ha intensificado en estos dos últimos años, especialmente en la Unión Europea y en el ámbito internacional. Estas discusiones revelan notables diferencias en la concepción e interpretación del principio, una de estas es la que se refiere a su valor normativo y a su validez como principio jurídico.

Pese a haber sido consagrado en diversos tratados internacionales e incluido en varias legislaciones nacionales, algunos países y autores han puesto en duda el carácter normativo del principio precautorio incluso en el ámbito del Derecho del Medio Ambiente. En este sentido, los detractores del principio estiman que, como máximo, la precaución podría considerarse como un objetivo de carácter general, una directriz para el desarrollo de una política; pero que sería excesivo consagrarlo como un principio jurídico fundamental.16 A esto debe añadirse que, una parte de la doctrina ha manifestado su temor por la aplicación incondicional del principio precautorio pueda producir más efectos perversos que los que trata de prevenir, además de no poder excluir que sea utilizado con fines proteccionistas. 17

15 Véase sobre la materia “The Precautionary Principle , Trade and WTO”, Discusión Paper for the European Comisión Consultation on Trade and Sustainable Development.2000. Peter Hardstaff, Trade Policy Officer, RSPB; “UNICE Discussion Paper on the Precautionary Principle in International Trade”,2000. 16 Véase sobre la materia Von Molke ,”The relationship betwen Policy, Science, Technology, Economics and Law in the Implementation of The Precautionary Principle en Freestone & Hey. “The Precautionary Principle and International Law. The Challenge of Implementation”. 1996. Zaccai , Edwin & Missa, Jean. Le principe de precaution. Significations et Consequenses.2000 17 Romero Melchor, Sebastián. Principio de Precaución: ¿Principio de confusión?.Gaceta Jurídica de la Unión Europea y de la Competencia. N°207. Mayo/Junio 2000. p.90. Véase Holm , Soren & Harris , John, “Precautionary Principle Stifles Discovery”,1999, Whelan M, Elizabeth , “Our Stolen Future and the Precautionary Principle”, 1996 ; Cross , Frank B, “Pardoxical Pertis of the Precautionary Principle”, 1996.



Por nuestra parte, consideramos que el principio precautorio es un principio fundamental de la política y derecho internacional del medio ambiente que la comunidad internacional ha aprobado y aplicado como principio jurídico en innumerables acuerdos internacionales, abarcando cada área de regulación del entorno; que se ha integrado extensamente en las legislaciones nacionales y que ha sido aplicado por los tribunales nacionales en varios Estados. Mientras algunos países han tomado una posición en contra del principio en los Tribunales Internacionales, sólo los EEUU ha argumentado que el principio no tiene lugar en el derecho internacional. Además existe una tendencia a considerar el principio precautorio como una norma de derecho consuetudinario o que al menos está emergiendo como tal.

3. Contenido

Entre los que consideran al principio de precaución como un principio jurídico existen notables diferencias de interpretación en lo que se refiere a su contenido. Lo que se ve acrecentado por las escasas y a veces disímiles definiciones del principio a nivel normativo. Mientras la más frecuentemente citada formulación del principio es el Principio 15 de la Declaración de Río,18 otros instrumentos internacionales han usado diferentes formulaciones.19

Las tesis más radicales atribuyen como objetivo fundamental del principio garantizar el nivel de riesgo cero y propugnan privilegiar la “hipótesis peor”, consideran que éste impone a quienes tienen que tomar las decisiones aportar la prueba de la inocuidad total del acto que realiza o autoriza. El principio de precaución supondría una inversión total de la carga de la prueba. 20 Consideran además que, el principio precautorio está separado del análisis de riesgo-beneficio y costo-beneficio y visualizan a los enfoques más utilitarios como una dependencia de la racionalidad y la evidencia científica las que a menudo no están presentes. 21 Las tesis más permisivas defienden la aplicación del principio precautorio sólo en presencia de un riesgo de que a la vez es muy probable y pueda producir daños graves e irreversibles. Estas tesis sostienen que el citado principio no implica una inversión de la carga de la prueba y aboga por que se tengan en cuenta sistemáticamente los costos económicos, que deberían evaluarse comparándolos en relación con las ventajas que se espera obtener de

18 El Protocolo de Cartagena, cita el Principio 15 en sus objetivos. Adicionalmente, la Convención de Cambio Climático usa una formulación muy similar al Principio 15. 19 Véase p., ej.,: Convención de BAMAKO y la Declaración Ministerial de Bergen sobre Desarrollo sustentable en la región ECE. 20 Romero Melchor, Sebastián. op cit., p. 91. 21 Ejemplo de esta postura la encontramos en la definición propuesta por Greenpeace Internacional a la Secretaría del Convenio de Londres, la que se inclina a la descarga cero: “...la necesidad de un efectivo principio precautorio, apuntando a salvaguardar el ecosistema marino, entre otras cosas, eliminando y previniendo la liberación de sustancias, especialmente las sintéticas y persistentes, cuando haya razón para creer que pueden ocasionarse daños o efectos nocivos, aun cuando hay evidencia científica inadecuada o no concluyente para probar una relación causal entre las emisiones y los efectos”



las correspondientes medidas preventivas, de modo que éstas sólo se adopten si se consideran claramente menos onerosas que los daños que se corre el riesgo de sufrir.22 Entre las dos posturas anteriores cabe identificar diversas posiciones intermedias estructuradas en razón del riesgo que se tenga en cuenta: el científicamente creíble, el socialmente aceptable, etc. Por lo que se refiere a la carga de la prueba, puede optarse por atribuir a los órganos jurisdiccionales competentes la responsabilidad de decidir al respecto caso a caso o exigir que el legislador decida normativamente.

A pesar de las diversas formulaciones del principio precautorio en los instrumentos internacionales, es posible detectar una tendencia hacia formulaciones del principio más utilitaristas, tesis minimalistas o intermedias, dejando algunos márgenes en nombre del desarrollo económico y los beneficios socio-económicos. Así, el principio estricto puede modificarse permitiendo el uso de la mejor tecnología disponible (BAT, por sus siglas en inglés) e incluso ajustado a través de una tecnología promedio facilitada por consideraciones de costos, como mejor tecnología disponible que no involucre costos excesivos. Es de señalar que en una formulación permisiva del principio el análisis de riesgo y costo-beneficio están abarcados por el principio precautorio, pero requiriendo a su vez un enfoque precautorio a ese análisis con mayor peso en el riesgo o costo potencial. La prioridad dada a la OMC y otros esquemas de armonización como el Codex Alimentario ha contribuido ha adoptar estos tipos de enfoque del principio precautorio en contra de interpretaciones mucho más estrictas del principio.

4. Componentes del Principio de Precaución

La esencia del principio encierra la idea de que se deben tomar acciones para prevenir los daños al medio ambiente o a la salud humana, aún cuando la evidencia científica sea incierta. De ello, podemos distinguir los tres elementos centrales del principio, a saber: amenaza de daño; incertidumbre científica, y acción precautoria.

a. El daño: Se debe identificar la posibilidad de un peligro sobre el medio ambiente o sobre la salud de una población dada. Este debe ser potencialmente serio ( en alcance geográfico o períodos de tiempo) e irreversible. Hemos visto en las distintas definiciones e interpretaciones del principio señalan que sólo basta con daño probable, sin perjuicio de ello, la tendencia es exigir las condiciones de seriedad e irreversibilidad.

b. La incertidumbre: El principio precautorio aparece como una forma de tratar con la falta de certeza científica, que reconoce que en los dinámicos ambientes en los cuales viven los seres humanos, el conocimiento frecuentemente tiene limitaciones, y la certeza científica es difícil de obtener. El principio precautorio se aplica a circunstancias que se refieren a casos de incertidumbre científica, que surgen de las controversias de la posibilidad o de los alcances de los

22 En este sentido, como hemos visto la Declaración de Río y la Convención de Cambio Climático exigen la existencia de riesgo de daño serio o irreversible, además de vincular ésta última la toma de medidas precautorias a criterios de costo-efectividad.



efectos ambientales causados por las intervenciones humanas. El principio precautorio exige que se use la incertidumbre como una razón para actuar, dar cuenta de que nosotros nunca podemos saber cómo un cierto peligro de carácter grave e irreversible afecta nuestra salud y medio ambiente.

c. La acción precautoria: La esencia el principio precautorio es que provee una razón para tomar acciones contra una actividad o sustancia en ausencia de certeza científica antes de continuar la practica sospechosa mientras está bajo estudio o sin estudio. El principio de precaución enfoca opciones y soluciones para prevenir los riesgos y daños. Se postula que la acción precautoria debe ser preventiva y anticipatoria, describiéndose como componentes de esta acción: 23 El tomar acciones precautorias antes de la evidencia científica de la causa y efecto; la proporcionalidad de la respuesta o costo efectividad de los márgenes de error; el establecimiento de metas para la protección del entorno y la salud pública; la búsqueda y evaluación alternativas a las prácticas dañinas y la reversión de la carga de la prueba en cuanto a la responsabilidad financiera de ella y al deber de investigar, informar, actuar y fiscalizar.

5. Métodos

Numerosas herramientas en distintas áreas de la salud y medio ambiente se han llevado a cabo para aplicar el principio precautorio en el derecho comparado, entre ellas: la prohibición o retiro por etapas de sustancias o actividades;24 producción limpia; evaluación de alternativas; el uso de la mejor tecnología disponible (BAT, por sus siglas en inglés); 25 listar las sustancias químicas26; valores límites de exposición, entre otras.

23 Véase Declaración de Wingspread sobre principio precautorio convocada por Science and Enviromental Health Network, 1998 . Disponible en www.sehn.org/precaution.html Véase además, Raffesnperger & Tickner. The precautionary principle in action Primera edición, escrito para Science and Environmental Health Network. p. 3-4. Disponible en www.eionet.eu.int/Best_Practice/Issues/Precautionary_Principle . 24 Esta forma de implementar el principio puede ser considerada una de las más fuertes. Por lo menos 80 países prohíben la producción o el uso de sustancias altamente tóxicas. Los países Nórdicos han avanzado particularmente en el uso de prohibiciones como estrategia de salud pública. 25 La adopción de la mejor tecnología disponible se está convirtiendo en una de las formas predominantes de instrumentalización del principio precautorio. La adopción de la BAT establece un nivel de control ambiental basado en las capacidades de la tecnología para reducir el impacto en el ambiente y no como un resultado de un proceso de evaluación de costos y beneficios; en este sentido el BAT reduce el margen para implantar otras medidas menos costosas en términos económicos. 26 Las propuestas de Dinamarca y los EEUU están en la delantera en el manejo de desarrollo de información de las sustancias químicas y sus efectos.



6. Criterios de aplicación y perspectivas

Las autoridades públicas han hecho referencia explícita a la precaución para hacer las elecciones de políticas públicas. Mientras la base para aplicar normas precautorias en áreas de salud pública y del medio ambiente se debaten actualmente, los criterios para desarrollar normas específicas permanecen en la polémica. La implementación del principio precautorio y los criterios para hacerlo es uno de los aspectos más discutidos y menos desarrollados en la actualidad.

Para un mejor entendimiento del principio, daremos ciertos criterios para su implementación a nivel estructural. El esquema seguido es el usado por la Agencia Europea del Medio Ambiente en su informe sobre principio precautorio. 27

O’ Riordan y Cameron plantean el principio de precaución como culturalmente un marco conceptual que toma como base concepciones sociales en cambio acerca del apropiado rol de la ciencia, economía, política y del derecho en la protección y manejo ambiental pro-activo”. 28 Los desafíos del principio de precaución implican más que mandatos a nuevas formas de decisión e instrumentos técnicos, un proceso que involucre las políticas públicas, la industria, la ciencia, y la sociedad civil en general.

En primer lugar, la implementación del principio precautorio requiere cambios en la ciencia. Llama a una ciencia más rigurosa y honesta, que expone la incertidumbre y admite las limitaciones del conocimiento. El principio de precaución requiere más, no menos la ciencia que los métodos tradicionales de toma de decisiones. La ciencia debe anticiparse mejor al daño e identificar las soluciones. Para ello debemos desarrollar enfoques de toma de decisiones que vayan más allá del examen del riesgo y la causalidad, para considerar la magnitud del daño potencial, su reversibilidad, escalas temporales y espaciales, poblaciones vulnerables, necesidad y la disponibilidad de alternativas.29

Por otra parte ,existe una necesidad de integración entre la innovación tecnológica y la necesidad de regulación de los riesgos. La relación adversa que se ha dado hasta hoy podría revertirse a través de la valoración de las potenciales alternativas a las actividades o sustancias dañosas.

En materia de gobierno, el principio de precaución tiene implicancia en los siguientes aspectos: El proceso de toma de decisiones; la aplicabilidad de enfoques de participación; y la importancia de una conciencia ética para ejercer mejor los derechos y responsabilidades.

27 Véase Environment Européen Agency (EEA) “Twelve Late Lessons from Early Warnings” .Disponible www.eionet.eu.int/Best_Practice/Issues/Precautionary_Principle 28 En “History and Contemporary Significance of the Precautionary Principle”. Interpreting the Precautionary Principle. Earthscan. London. 1994. 29 Véase sobre la materia Stirling , A (1999) On Science, and Precaution in the Management of Technological Risk. Final Report. Technological Risk and the Management Of Uncertainty Project. European Scientific Technology Observatory (ESTO). Bruselas, EC Forward Studies Unit.; Golstein , Bernard “The precautionary principle and scientific research are not antithetical” ; Environmental Health Perspectives, volume107, number 12,Decembre 1999.



7. Principio de Precaución y Proceso de toma de dec isiones

Identificamos tres aspectos críticos del proceso de toma de decisiones relativas al medio ambiente y la salud pública que requieren un cambio fundamental para implementar el principio precautorio, a saber: el modelo para tomar decisiones; el cambio de las presunciones acerca del daño de cierta actividad, acción o sustancia; el cambio en la forma como se toman las decisiones acerca del riesgo y la definición de los actores involucrados en el proceso de toma de decisiones.

El proceso tradicional de toma de decisiones respecto a riesgos se realiza a través del proceso llamado Análisis de Riesgos. Es una evaluación cuantitativa de riesgos, que considera que se pueden asignar números precisos a la posibilidad de daño, números que frecuentemente son la base para decidir si una tecnología es “segura” y la ausencia de números significa que no hay motivos para emprender acciones. Causalidad y nivel del riesgo son los elementos centrales de esta estructura. Esta estructura se fía de tipos específicos de información, exposiciones, y efectos y tiende a esconder la incertidumbre acerca de un peligro. Este proceso es útil sólo en condiciones de certeza relativamente alto; en cambio, cuando existe incertidumbre respecto de los riesgos, el tipo actual de análisis de riesgos no nos sirve.

La Comunicación de la Comisión Europea sobre principio precautorio, documento político de la UE más relevante sobre el tema, 30 trata el principio de precaución en un enfoque estructurado del análisis de riesgos, en particular en la gestión de riesgo. Reconoce positivamente la necesidad de incorporar evidencia científica cualitativa y considerar múltiples disciplinas y fuentes de información en la evaluación de los riesgos. Mientras que nota que un análisis cuantitativo no siempre puede ser dirigido. Y más importante, reconoce que la protección de la salud y el medio ambiente están antes que las preocupaciones económicas.

Por nuestra parte, creemos que el principio precautorio debe usar el proceso de análisis de riesgo, pero entendido como una herramienta para tomar decisiones en relación con la protección de la salud y el medio ambiente. Se debe reconocer al principio precautorio como un enfoque pragmático en la política medio ambiental, y no un principio científico.

En segundo lugar, el Principio Precautorio cambia las presunciones usadas en la toma de decisiones a favor de la protección del medio ambiente y la salud pública. Antes, la presunción era que una sustancia o actividad específica es segura hasta que se pruebe que es peligrosa, un proceso que toma tiempo y recursos substanciales. Este cambio en la presunción da lugar a responsabilidad por parte de los proponentes de actividades potencialmente perjudiciales para demostrar la seguridad de éstas.

Finalmente, el principio de precaución demanda que los potencialmente afectados por esas sustancias y actividades potencialmente peligrosas tienen derecho a participar en el proceso de toma de decisiones. Esto requiere procesos democráticos de toma de decisiones que sean transparentes, y estructuras para implicar a ciudadanos en las decisiones con respecto a la ciencia y la tecnología.

30 Comisión Europea. Comunicación sobre el principio de precaución. 2000.



8. Principio de precaución y enfoques participativo s

El punto básico es que los diseñadores de políticas públicas necesitan mejor sensibilidad de los valores, prioridades y preocupaciones públicas. Es papel de autoridades públicas tratar entender la razón detrás la preocupación pública y dar claras explicaciones, tanto como sea posible, acerca de cómo se evalúan los riesgos y la necesidad de las decisiones de la administración del riesgo tomadas. Esto se relaciona con el alcance de la regulación precautoria, que necesita incluir una adecuada consideración de los asuntos sociales pertinentes al lado de los aspectos físicos, químicos, biológicos y médicos de las tecnologías. Esto no sólo aumenta la información disponible al diseñador de políticas públicas, sino que también puede mejorar la confianza pública en la capacidad de la sociedad de controlar los peligros. Deben desarrollarse herramientas para enfoques de participación, 31 y se deben reemplazar los enfoques tradicionales, donde los costos del fracaso pueden ser también altos. Como ejemplo ilustrativo de esta situación tenemos el rechazo público de alimentos irradiados, la respuesta a los organismos genéticamente modificados y en nuestro caso, a la tecnología de telefonía móvil.

La sociedad debe utilizar métodos más democráticos para asegurarse de que las alternativas que causan el menor daño están seleccionadas para resolver nuestras necesidades.

9. Principio precautorio y Conciencia ética

Los enfoques participativos no pueden trabajar sin una conciencia elevada, interés y compromiso por parte de todos los actores sociales. Hay además un asunto ético y cultural erigido por la importante necesidad de reconocimiento institucional de la incertidumbre. Es necesario lograr normas de entorno sostenibles, y una práctica apropiadamente equilibrada del Principio de Precautorio, que requiere el logro de un cambio cultural hacia un sentido civil más grande de responsabilidad e involucramiento de la ciudadanía en el hacer de las normas y de las políticas públicas.

10. Principio precautorio en Chile

En Chile, el principio de precaución, no está expresamente consagrado en sus normas o políticas ambientales. Sin embargo, se inserta en nuestra legislación a través de los Tratados Internacionales ratificados que lo contemplan, tales como la Convención de Viena para la protección de la capa de ozono; el Protocolo de Montreal, la Convención de la Biodiversidad y la Convención de Cambio Climático. Estos tratados imponen a nuestro país adoptar el principio precautorio como

31 Estructuras tales como, comités consultivos ciudadanos, negociación local pueden asegurar que los ciudadanos tengan conocimiento y acceso necesario para influir en las decisiones complejas que implica el principio precautorio.



principio general en el cumplimiento de los objetivos de estas convenciones. Sin perjuicio de ello, se hace imperativo que el principio precautorio se transforme en un principio rector de Política medio ambiental, en cumplimiento a una tendencia generalizada de considerarlo norma consuetudinaria vinculante para todos los Estados. La codificación en nuestro sistema legal evitaría posibles discusiones sobre su posición legal y haría más fácil su aplicación ante las magistraturas.

El hecho de que el principio precautorio no esté consagrado en nuestra normativa y no sea un principio rector de su política, no impide que se adopte para regular una determinada materia. Además se las consideraciones expuestas, no debemos olvidar que el principio es uno de los veintisiete principios de la Declaración de la Conferencia de Naciones Unidas celebrada en Río de Janeiro, que las partes firmantes aceptaron como principios rectores de su comportamiento estatal e interestatal.

11. Principio precautorio y contaminación electroma gnética

Cuando se trata con exposiciones potencialmente peligrosas, la necesidad de ejercer cuidado es sostenido por todos, pero por la elección de medidas específicas de precaución es polémica. Las dificultades particulares surgen cuando hay que establecer límites de seguridad o estándares en ausencia de la evidencia científica concluyente. Este es el caso de la exposición a CEM.32

Dadas las incertidumbres que rodean la evidencia disponible, medidas de precaución son convenientes, pero la adopción de acciones protectoras específicas es controvertida. De esta forma, se ha hablado de regular la exposición humana a los CEMs a través de diversas políticas precautorias entre ellas, el Principio de Precaución, Evitar Prudente y ALARA (tan bajo como razonablemente sea posible).

Por nuestra parte, creemos que la exposición al público en general a campos electromagnéticos debería ser regulada por nuestro ordenamiento jurídico en virtud del principio precautorio. Los argumentos para fundamentar la adopción del principio precautorio con respecto a la exposición a las emisiones de fuentes fijas de CEM son los siguientes:

a) Evidencia de daño: Existe evidencia científica, estudios epidemiológicos, in vitro y en animales, que la exposición prolongada a los CEMs de baja intensidad podría estar asociada a enfermedades tales como cáncer, alteraciones en el sistema nervioso central, mutaciones y alteraciones en el desarrollo embrionario.

32 En Mayo de este año se reunió un grupo de trabajo del Centro Europeo para el Medio Ambiente y la Salud para tratar las políticas precautorias y la protección de la salud, en particular en materia de CEM [Precautionary policies and health protection: principles and applications. A WHO Workshop; World Health Organization, European Centre for Environment and Health. Rome, Italy, 28-29 May 2001] Los resultados de este grupo de trabajo aún no están disponibles. Para información sobre alcance, programas y participantes, visitar la siguiente dirección: www.who.int/news_and_events/PpwshopMayo/PPandEMF.htm



b) Daños serios, persistentes e irreversibles: Las enfermedades tan temidas como el cáncer y enfermedades neurodegenerativas asociados a tal exposición tienen el carácter de serios e irreversibles.

c) La incertidumbre: El proceso de identificar y cuantificar los efectos dañinos asociados a la exposición a los CEMs presenta muchas dificultades y hoy la evaluación de los efectos sanitarios asociados a los CEMs está en una fase controversial desde el punto de vista científico. Una variedad de estudios de epidemiológicos sugieren que los CEMs, a baja intensidad y por exposición crónica, quizás sean un factor de riesgo para la salud, asociados a enfermedades como el cáncer y enfermedades neurodegenerativas. Estas asociaciones no son explicadas por ningún mecanismo biológico confirmado, y hay dudas en cuanto a su naturaleza causal.

Diversos factores contribuyen a estas incertidumbres, entre ellas, que la población no es genéticamente homogénea y puede variar en su susceptibilidad, 33 de esta forma, la exposición crónica a CEM podría producir cáncer en algunos individuos, pero en otros probablemente no. Una segunda fuente de controversia guarda relación con las técnicas de investigación utilizadas en la evaluación del cáncer. La forma tradicional en que se realiza este proceso es en base a experimentos con animales o apoyándose en estudios epidemiológicos en poblaciones humanas sometidas a altas dosis. Sin embargo, para proyectar los resultados se deben realizar adecuadas extrapolaciones a humanos y a la población en general. Tanto la extrapolación de estudios epidemiológicos o de aquellos basados en animal es altamente controversial y generalmente se usan convenciones como la extrapolación lineal que no tienen adecuada evidencia científica. 34 Por otro lado, las poblaciones por lo general están expuestas a pequeñas dosis de muchos contaminantes, los cuales pueden tener efectos sinérgicos o inhibidores. De ello se sabe aún menos. Además es necesario considerar que el desarrollo del cáncer por exposición a radiaciones electromagnéticas es un efecto diferido, es decir, se desarrolla después de un período de latencia que puede ser de varios o muchos años (20 a 40 años). En el caso específico de los teléfonos móviles o celulares y el de las centrales de retransmisión de dichos teléfonos, la información es aún insuficiente por el limitado tiempo de su uso.35

En resumen, debido al poco conocimiento de la cancerogénesis de los CEMs y a la limitaciones de las técnicas de investigación, es muy difícil cuantificar con un aceptable grado de precisión el riesgo a exposición a los CEMs. Contra este fondo, un enfoque precautorio debería ser adoptado.

d) La prevención es posible: Es posible reducir la exposición humana a la contaminación electromagnética estableciendo límites máximos de exposición basados en los efectos en la salud. Esta clase de estándares es método conocido

33 Véase EIGMP. Informe Telefonía Móvil y Salud. para. 6.39. p. 114. 34 Véase TCHERNITCHIN, Andrei. Informe al proyecto "la regulación jurídica de la contaminación electromagnética en Chile" Efectos de la Radiación Electromagnética sobre la Salud. p18. que explica la variabilidad de resultados en estudios epidemiológicos relativos a las R.N.I. 35 Ibid.



de precaución. La clase de valores límites y forma de establecerlos será tratado más adelante.

e) Aplicación del Principio Precautorio: En razón de los fundamentos expuestos las cuestiones relativas a los CEMs se instalan en la decisión política social insertándonos en lo que se llama gestión y prevención de riesgos, que es un proceso de decisión que implica consideraciones políticas, sociales, económicas y de gestión necesarias para desarrollar, analizar y comparar las opciones legislativas. Con lo que queda ubicado – en lo institucional y lo global- el problema electromagnético.

VI. PRINCIPIO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN EN MATERIA AMBIENTAL

Los problemas ambientales han generado preocupación, y en algunos casos, alarma en la opinión pública, acorde con los crecientes niveles de conciencia ambiental que se han ido desarrollando entre los ciudadanos. En este sentido, la comunidad conoce hoy más los problemas que le afectan y, consecuentemente, demandan soluciones por parte de los actores ambientales. Ante esto existe una necesidad de perfeccionar la información pública, más allá de la correspondiente estrictamente a la información de naturaleza ambiental. Sin embargo, dada la inmediatez entre la preocupación y los reclamos públicos de naturaleza ambiental y la información, son muchas las experiencias recogidas en el derecho internacional y comparado de institucionalización de regímenes de libre acceso a la información pública ambiental.

El derecho de libre acceso a la información ambiental tiene especial relevancia en el desarrollo de nuevas tecnologías, en nuestro caso los CEMs, donde la población percibe riesgos tanto reales como imaginarios asociados a ellas, y demandan soluciones a la autoridad en base a esas percepciones. Además el principio de precaución demanda sistemas más democráticos en la adopción de decisiones, el derecho a información ambiental y el acceso a ella constituyen la base para hacer operativos estos sistemas.

El derecho al acceso a la información ambiental es un principio de derecho ambiental que ha sido reconocido en múltiples declaraciones y acuerdos internacionales de diverso valor jurídico. El primer instrumento internacional que lo establece es la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, realizada en Estocolmo en 1972, que señala en su principio XX que las naciones deben apoyar el libre intercambio de información científica actualizada. La Declaración de Río sobre el Medio Amiente y el Desarrollo de 1992, lo desarrolla con mayor profundidad en el Principio 10. 36

36 “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponde. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierren un peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a



Cabe señalar que nuestro ordenamiento jurídico también ha reconocido este principio, aunque en términos generales, en la Ley de Probidad Administrativa, Ley N° 19.653. 37 Por otro lado, el derecho a acceso a la información ambiental puede interpretarse como consecuencia lógica de varias garantías constitucionales, como el derecho a la vida, a vivir en un ambiente libre de contaminación, a la protección de la salud, la libertad de información y el derecho a petición a la autoridad.

En materia ambiental la LBGMA consagra la participación ciudadana en algunos de los instrumentos de gestión ambiental, como el SEIA, la elaboración de normas de calidad ambiental y emisión y en los planes de prevención y descontaminación. Asimismo señala como una de las funciones de la CONAMA, el mantener un sistema nacional de información ambiental, desglosado regionalmente y de carácter público.

La regulación de los CEMs y sus efectos en la salud y otros impactos relacionados, requiere recurrir al derecho al acceso a la información ambiental. Es un deber fundamental del Estado el proporcionar al público la información disponible acerca de las fuentes contaminantes y los avances que se vayan generando acerca de los efectos que ésta genera en la salud y el medio ambiente.

La forma de hacer operativo este derecho en materia de CEM, además del otorgado por el procedimiento para la dictación de normas de calidad ambiental y emisión, es a través de un sistema eficaz de información pública y de comunicación entre la comunidad científica, los gobiernos, la industria y el público, respecto de las nuevas tecnologías de campos electromagnéticos. Un sistema efectivo de información sobre la salud y la comunicación requiere incrementar el entendimiento general acerca de la tecnología y así, reducir cualquier tipo de desconfianzas y temores, tanto de los reales como de los imaginarios. Esta información debe ser exacta y al mismo tiempo apropiada para el buen entendimiento de aquellos para quiénes está dirigida.

VII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES GENERALES

1. Relativas a regulación

Considerando:

- El incremento significativo en el medio ambiente de los CEMs en los diferentes ámbitos de frecuencia, relacionado con el desarrollo tecnológico de los últimos decenios y que las posibles consecuencias de la exposición humana a dichos

los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pendientes”. 37 Esta Ley dispone en su artículo 1, N °7, que se ag rega a la Ley 18.575, Orgánica Constitucional de Bases de Administración del Estado, el artículo 11 bis, que en su inciso segundo señala: “(...) La función pública se ejercerá con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en ejercicio de ellas...” Esta misma ley establece que "son públicos los actos administrativos de los órganos de la Administración del Estado y los documentos que les sirven de sustento o complemento directo y esencial"



ambientes son objeto de un creciente interés por parte de la población y de las autoridades responsables de salud ambiental.

- Los numerosos informes, hasta ahora no corroborados científicamente, sobre efectos negativos de los campos electromagnéticos para la salud humana, bajo los estándares recomendados internacionalmente y que las variaciones y las brechas existentes en provisiones y guías de consulta contribuyen a dar un sensación de confusión e inseguridad a muchos ciudadanos y minan la confianza en las autoridades de protección sanitaria

- Que es absolutamente necesaria la protección de los ciudadanos contra los efectos nocivos para la salud, o potencialmente nocivos a largo plazo, que pueden resultar de la exposición a campos electromagnéticos.

- Que el principio precautorio requiere optimizar la exposición a las radiaciones electromagnéticas y la necesidad de tomar medidas de protección ante el riesgo de daño serio e irreversible en la salud y el medio ambiente, no obstante no existir certeza científica concluyente.

- Que existe una evidente preocupación social por los efectos de los CEMs sobre la salud pública, debida en parte al rápido crecimiento de las tecnologías, la falta de información rigurosa y por una percepción muchas veces distorsionada del riesgo.

- Que el principio de acceso a la información ambiental exige proporcionar al público la información disponible y los avances que se vayan generando acerca de los efectos de los CEMs en la salud y el medio ambiente.

- La complejidad que implica la regulación de los CEMs, las altas incertidumbres que existen en la estimación de sus efectos y los diversos intereses que están en juego, que hace necesario generar un proceso regulatorio participativo, que permita la consulta completa de los cuerpos interesados. Además de un proceso regulatorio que fije las reglas con claridad pero a su vez que entregue suficiente flexibilidad para que las fuentes se muevan a la nueva situación gradualmente y de esta forma evitar impactos económicos significativos.

- La garantía constitucional al derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación las definiciones de contaminación, contaminante y medio ambiente libre de contaminación de nuestra L.B.G.M.A, las disposiciones relativas a normas de calidad ambiental y emisión y su procedimiento de dictación.

Recomendamos:

- La regulación de la Contaminación Electromagnética a través de los instrumentos de gestión contemplados en nuestra L.B.G.M.A para el caso de contaminantes no normados: normas de calidad ambiental y emisión.

- El objetivo de la normativa debe ser la protección de la salud de los efectos adversos de las R.N.I. Su alcance se debe limitar a la regulación de fuentes fijas de CEM y la exposición no controlada o del público en general a estos campos.

- La normativa debe adoptar un enfoque basado en el principio precautorio para manejar los potenciales riesgos asociados a los CEM y así proteger la salud de las personas y el medio ambiente en general de los efectos biológicos adversos de los CEMs. El objetivo general debe ser reducir la exposición del público a los



CEMs a niveles que sean técnica y operacionalmente posibles y económicamente aceptables.

- La regulación de la Contaminación Electromagnética debe asegurar además el derecho al acceso a la información ambiental; un proceso regulativo participativo que permita la consulta completa de los cuerpos interesados y una adecuada comunicación de riesgos.

- La adopción de un enfoque precautorio en la normativa debería considerar los siguientes aspectos:

� Adopción de los valores límites de la ICNIRP para la protección de la salud y el medio ambiente contra los efectos adversos en la salud demostrados.

� Adopción medidas precautorias para la limitación de emisiones de las R.N.I en la forma de valores limites y requerimientos técnicos en lugares de uso sensible.

� Establecimiento de zonas de exclusión claramente definidas alrededor de la fuente fija, las cuales deben delinear áreas en que los estándares de exposición podrían ser excedidos.

� Control y revisión de las fuentes de CEM, especialmente en lugares de uso sensible.

� Revisión de los valores límites adoptados en base a la nueva evidencia científica disponible.

- De esta forma, la normativa que se establezca debe aplicar los principios recogidos en la normativa internacionalmente aceptada. La adopción de los valores límites ICNIRP proporciona una adecuada protección sanitaria contra los efectos probados.

- Una limitación precautoria de emisiones posible es el establecimiento de valores límites precautorios y requerimientos técnicos para fuentes fijas de CEM en lugares de uso sensible. Su objeto debería ser la protección de la salud y del medio ambiente en general, de los riesgos sanitarios inciertos de una exposición crónica a los CEMs.

- La preocupación del público relativa a los riesgos sanitarios de los CEM debe considerarse en la evaluación de las políticas y normas. El derecho al acceso a información ambiental junto con una adecuada comunicación de riesgos contribuiría a reducir distorsionadas percepciones de riesgos.

- La CONAMA debería elaborar y difundir información, en un formato fácilmente comprensible, destinada a explicar a los ciudadanos los conocimientos actuales acerca de los efectos de los CEMs sobre la salud pública.

- En materia de Telecomunicaciones, la creación de un registro nacional de estaciones bases sería conveniente. Es necesario proporcionar una información segura y abiertamente disponible acerca de la ubicación y características de toda estación base. El acceso fácil a tal información ayudaría a reducir la desconfianza entre el público.

- Como acción precautoria, las autoridades sanitarias de la Administración deberían fomentar la investigación clínica, experimental y epidemiológica sobre los



efectos de la exposición a CEM procedentes de cualquier fuente emisora para reducir las incertidumbres.

- El procedimiento para la solicitud, autorización, instalación e inspección de antenas de telefonía debería clarificarse con el fin de garantizar que los ciudadanos estén correctamente informados a la hora de adoptar decisiones sobre la instalación de estos equipos en sus propiedades.

- Determinar normas de etiquetado de teléfonos móviles, especificando las características técnicas que permitan conocer las potencias de emisión y una guía de recomendaciones sobre su uso. El etiquetado debe ser fácilmente comprensible para el usuario.

- En zonas donde sea posible deben arbitrarse medidas más eficaces para promover entre las compañías operadoras el uso compartido de las estaciones base para minimizar o reducir el impacto visual de las antenas. Acuerdos entre la autoridad reguladora y las empresas de telecomunicaciones sobre del desarrollo del sector, junto con el disfraz y camuflaje contribuirían también en este sentido.

- En base a un enfoque precautorio, regular la instalación de nuevas líneas de alta tensión con el fin evitar percepciones del riesgo no justificadas y exposiciones innecesarias. Se propone que se actualice las normas técnicas de seguridad de las Líneas de Alta Tensión con el objeto de redefinir las distancias mínimas de seguridad desde las líneas de alta tensión a edificios, viviendas o instalaciones de uso público o privado.

2. Relativas al sector público

Las propuestas de actuación para abordar el problema de la contaminación electromagnética, se deben dirigir conjuntamente desde el nivel estatal y municipal, sin que estas actuaciones deban implicar, como algunos pretenden hacer creer, un freno al desarrollo de una tecnología necesaria en la sociedad actual.

Las iniciativas propuestas pretenden incorporar los principios de actuación asumidos por la comunidad internacional en materia de Medio Ambiente cuya aplicación supondrá una mejora sustancial en el sector de los CEM para la incorporación de las mejores técnicas disponibles, y la aplicación de los principios de precaución, libre acceso a la información ambiental y de quién contamina paga, evitando la emisión de contaminantes y minimizando los posibles riesgos ambientales y sanitarios. Retrasar la incorporación de estos principios en este sector significa no afrontar el reto del desarrollo sostenible que debe ser asumido por los agentes económicos y por el conjunto de la sociedad

Ámbito Estatal :

- Necesidad de entender la contaminación electromagnética como una forma de contaminación según la normativa ambiental nacional para determinar las medidas correctoras y preventivas necesarias que aseguren la protección de las personas y del medio ambiente. Entre ellas, consideración de la materia en el Programa Priorizado de Normas de la CONAMA.

- Adoptar medidas de actuar prudente para reducir la exposición superflua a los CEMs.



- Creación de un Comité de Expertos y Científicos independientes para asesorar al Gobierno.

- Es necesario la realización de un diagnóstico de la situación actual de los niveles de exposición a las RNI producidas por los Servicios de Telecomunicaciones.

- Incorporar el concepto de las mejores técnicas disponibles al desarrollo de las telecomunicaciones y otras tecnologías que usen CEM.

- Adoptar las medidas necesarias para la inspección y control público de este tipo de actividades con la dotación de los medios técnicos y humanos necesarios.

Ámbito municipal:

- Redactar y aprobar ordenanzas municipales que regulen la implantación de estas infraestructuras en todo el térritorio municipal.

- Realizar una campaña de comunicación municipal sobre la instalación de este tipo de infraestructuras dirigidas a las comunidades de propietarios y a los ciudadanos en general.



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