REFORMA POLÍTICA Y ELECTORAL EN AMÉRICA LATINA … · Reformas políticas en América Latina:...

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REFORMA POLÍTICA Y ELECTORAL EN AMÉRICA LATINA 1978-2007

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  • REFORMA POLTICA Y ELECTORALEN AMRICA LATINA 1978-2007

  • INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICASSerie DOCTRINA JURDICA, Nm. 418Coordinador editorial: Ral Mrquez Romero

    Edicin y formacin en computadora: Wendy Vanesa Rocha Cacho

  • REFORMA POLTICAY ELECTORAL ENAMRICA LATINA

    1978-2007

    DANIEL ZOVATTOJ. JESS OROZCO HENRQUEZ

    Coordinadores

    UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICOIDEA INTERNACIONAL

    MXICO, 2008

  • IDEA Internacionalwww.idea.int

    Primera edicin: 2008

    DR 2008. IDEA Internacional.DR 2008. Universidad Nacional Autnoma de Mxico.

    INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

    Circuito Mtro. Mario de la Cueva s/nCiudad de la Investigacin en HumanidadesCiudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F.

    Impreso y hecho en Mxico

    ISBN 978-970-32-5029-5

  • CONTENIDO

    Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI

    Hctor FIX-FIERRO

    Vidar HELGESEN

    Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV

    Dieter NOHLEN

    Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIX

    J. Jess OROZCO HENRQUEZ

    Daniel ZOVATTO

    PRIMERA PARTE

    LECTURA REGIONAL COMPARADA

    Reforma poltica y electoral en Amrica Latina 1978-2007: lec-tura regional comparada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

    Daniel ZOVATTO

    J. Jess OROZCO HENRQUEZ

    SEGUNDA PARTE

    ANLISIS NACIONALES

    Reforma electoral en Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

    Alberto Ricardo DALLA VA

    Reforma electoral en Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

    Jorge LAZARTE R.

    VII

  • Reformas polticas y democracia en Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . 315

    Leonardo BARRETO

    David FLEISCHER

    Reforma electoral en Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353

    Carlos HUNEEUS

    Reforma electoral en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391

    Humberto de la CALLE

    Reforma poltica en Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457

    Rubn HERNNDEZ VALLE

    Reforma electoral en Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 495

    Simn PACHANO

    Reforma poltica en El Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525

    lvaro ARTIGA-GONZLEZ

    Anlisis de las reformas polticas en Guatemala . . . . . . . . . . . . . 571

    Mario FUENTES DESTARAC

    La reforma poltica electoral en Honduras . . . . . . . . . . . . . . . . . 623

    Ernesto PAZ AGUILAR

    La reforma electoral y el cambio poltico en Mxico . . . . . . . . . 653

    Lorenzo CRDOVA VIANELLO

    Reforma electoral en Amrica Latina: el caso de Nicaragua . . . . 705

    Sergio J. CUAREZMA TERN

    Francisco ENRQUEZ CABISTN

    Reforma electoral en Amrica Latina: el caso de Panam . . . . . . 743

    Eduardo VALDS ESCOFFERY

    CONTENIDOVIII

  • Reforma poltica en Paraguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 783

    Jorge SILVERO SALGUEIRO

    Reforma poltica en Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 821

    Fernando TUESTA SOLDEVILLA

    Reformas polticas en Amrica Latina: Repblica Dominicana . . 865

    Isis DUARTE

    Rosario ESPINAL

    Uruguay: reformas polticas en la nueva etapa democrtica . . . . . 905

    Jorge LANZARO

    Reforma electoral en el sistema poltico en Venezuela . . . . . . . . 953

    Allan R. BREWER-CARAS

    TERCERA PARTE

    APNDICES

    Apndice 1. Bibliografa general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1023

    Apndice 2. Bibliografa por pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1055

    Apndice 3. Notas curriculares de los autores . . . . . . . . . . . . . . . 1093

    CONTENIDO IX

  • Reforma poltica y electoral en Amrica Latina

    1978-2007, editado por el Instituto de Investiga-ciones Jurdicas de la UNAM, se termin de im-primir el 4 de febrero de 2008 en FormacinGrfica, S. A. de C. V., Matamoros 112, coloniaRal Romero, 57630 Ciudad Nezahualcyotl,Estado de Mxico. En su edicin se emple pa-pel cultural 70 x 95 de 50 kilos para los interio-res y cartulina couch de 162 kilos para los fo-

    rros. Consta de 1,000 ejemplares.

  • PRESENTACIN

    A partir de 1978, ao en que se inicia la tercera ola democratizadora enAmrica Latina, se ha venido desarrollando un intenso y rico proceso dereforma poltica y electoral que ha contribuido radicalmente a reconfigu-rar la regin. En efecto, mientras que a mediados de los setenta slo enCosta Rica, Colombia y Venezuela se elegan con regularidad las autori-dades pblicas mediante procesos electorales abiertos y competitivos,hoy, a pesar de los diferentes avances y retrocesos experimentados, entodos los pases de la regin se celebran elecciones libres para nombrar alos jefes de gobierno, y se ha avanzado en el mejoramiento de los marcoslegales que han permitido el fortalecimiento de las instituciones demo-crticas.

    Ciertamente, ms all de los mnimos electorales de elecciones libresy secretas, los pases latinoamericanos han mostrado un progreso impor-tante en la consolidacin de sus instituciones polticas, entre las que des-tacan el fortalecimiento de los poderes Ejecutivos y Legislativos, refor-mas de los sistemas de partidos polticos y de los sistemas electorales, lainclusin de nuevas formas de participacin poltica, y los procesos detransparencia y rendicin de cuentas.

    La relevancia y actualidad de estas transformaciones tienen especialimportancia en un momento donde nuevas formas de hacer poltica y deentender la poltica parecen trascender la regin. Este contexto polticoproporciona el escenario para evaluar lo que se ha logrado en las ltimastres dcadas en materia de desarrollo democrtico y, con base en ello,plantear los principales desafos que los pases latinoamericanos conti-nan enfrentando en lo que concierne al fortalecimiento democrtico y lareforma institucional.

    El Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoraly el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM decidieron sumaresfuerzos con el fin de exponer las principales tendencias de reformas

    XI

  • que las democracias de la regin han tenido durante los ltimos 30 aos.Dicho esfuerzo culmin con la presente publicacin, titulada Reformapoltica electoral en Amrica Latina 1978-2007. La investigacin seconcentra en el anlisis de tres grandes reas temticas:

    a) Regmenes de gobierno.b) Sistemas electorales.c) Sistemas de partidos polticos.

    El trabajo incluye 18 estudios nacionales escritos por un experto decada pas, a partir de los cuales se realiz un anlisis comparado a nivelregional.

    Sinceramente esperamos que el invaluable material en esta publica-cin retroalimente discusiones y debates as como la investigacin sobrelos nuevos procesos de reforma.

    La realizacin de esta obra no habra sido posible sin el compromiso yla participacin de un calificado y amplio grupo de expertos latinoameri-canos, quienes aportaron sus conocimientos en cada uno de los aspectosde este complejo tema, tanto en su dimensin normativa como en las prc-ticas cotidianas de los diferentes pases de la regin. Sus valiosas contribu-ciones, la recopilacin y sistematizacin de informacin, as como sucompromiso e inters, resultaron fundamentales para la consecucin delos objetivos propuestos. En reconocimiento de sus aportes expresamosnuestro agradecimiento a Alberto Dalla Va (Argentina), Jorge Lazarte(Bolivia), David Fleischer y Leonardo Barreto (Brasil), Carlos Huneeus(Chile), Humberto de la Calle (Colombia), Rubn Hernndez (Costa Ri-ca), Simn Pachano (Ecuador), lvaro Artiga (El Salvador), Mario Fuen-tes (Guatemala), Ernesto Paz (Honduras), Lorenzo Crdova (Mxico),Sergio Cuaresma y Francisco Enrquez (Nicaragua), Eduardo Valds(Panam), Jorge Silvero (Paraguay), Fernando Tuesta (Per), Isis Duartey Rosario Espinal (Repblica Dominicana), Jorge Lanzaro (Uruguay) yAllan Brewer-Caras (Venezuela).

    Finalmente, deseamos expresar nuestro especial reconocimiento y agra-decimiento para Daniel Zovatto (IDEA Internacional) y Jess OrozcoHenrquez (UNAM) por la coordinacin de este proyecto. Asimismo, unespecial reconocimiento para Ileana Aguilar y Steffan Gmez por su in-tensa labor de coordinacin y seguimiento en las diferentes etapas de la

    PRESENTACINXII

  • investigacin. Nuestro agradecimiento se extiende a Jos Mara BringasValdivia por su auxilio en la recopilacin y sistematizacin de una partede la informacin utilizada y a Ral Mrquez por su apoyo para la edi-cin de la obra.

    Hctor FIX-FIERRODirector del Instituto

    de Investigaciones Jurdicas de la UNAM

    Vidar HELGESENSecretario General, IDEA Internacional

    PRESENTACIN XIII

  • PRLOGO

    La reforma poltica sigue ocupando un lugar relevante en la agenda pol-tica de Amrica Latina. Esta observacin se refleja, no slo en las refor-mas polticas que se programan y llevan a cabo en la regin, lo ms os-tentoso en el caso de las nuevas constituciones que en algunos pases seencuentran en fase de legislacin; sino que se desprende tambin de lasencuestas entre politlogos, que en su mayora manifiestan la idea de quelo que ms apremia en Amrica Latina son reformas institucionales.

    En el tratamiento de esta temtica, en la poltica y en las ciencias lla-madas a su estudio, urge tambin una necesidad especfica: el saber dife-renciar. Acorde con lo que apuntaba George Spencer-Brown en su estudioLaws of Form (Londres, 1969), en la diferenciacin estriba todo nuestroconocimiento. Esta sentencia resulta vlida tambin en relacin con elcampo poltico-institucional. En el estudio de los factores que intervie-nen en el desarrollo de la democracia en Amrica Latina conviene dife-renciar entre los factores institucionales y los no-institucionales y, dentrodel primer grupo, entre factores individuales como el sistema de gobier-no, el sistema electoral y el sistema de partidos polticos. El estudio de lafamosa triloga de factores, por lo dems, no debe restringirse a cada unode ellos, sino que debe enfocar su interrelacin. Qu se puede saberrealmente sobre el funcionamiento de un sistema presidencial sin consi-derar la estructura y el grado de institucionalizacin del sistema de parti-dos polticos como factores intervenientes? En el fondo muy poco, comolo demuestra precisamente el funcionamiento diferente de los sistemaspresidenciales en Amrica Latina.

    Por otra parte, hay que diferenciar entre el sistema poltico y las con-diciones econmicas y sociales que lo rodean, diferenciacin que nos re-comienda la teora sistmica. De no diferenciar correctamente entre siste-ma y contexto, se corre el peligro de incluir en el objeto observado, elsistema poltico, los fenmenos de su entorno, el estado del desarrollo

    XV

  • econmico y social. Esta confusin es frecuente en Amrica Latina, in-cluso entre los especialistas en ciencias sociales. La democracia en Am-rica Latina se define al atribuir a su concepto mismo algunas caractersti-cas de su entorno, lo que se expresa en el uso ya habitual de nuevosadjetivos de la democracia, por ejemplo democracia electoral, o sea res-tringida a lo electoral, o democracia de baja calidad, porque no pasa laprueba en comparacin con las democracias de los Estados sociales, encuya definicin se incluye tambin su respectivo entorno socioeconmi-co. Estas ideas conceptuales justifican holgadamente que el estudio delas democracias latinoamericanas con miras a sus reformas se circunscri-ben al mbito de lo poltico-institucional, como proponen los organiza-dores de este estudio colectivo: rgimen de gobierno, rgimen electoral,rgimen de partidos y, finalmente, tomando en cuenta relevantes inquie-tudes actuales, las formas de participacin directa del soberano en la to-ma de decisiones.

    El postulado de diferenciacin requiere tambin considerar las evolu-ciones nacionales, por cierto dismiles. El balance regional se establece,de acuerdo con el mtodo inductivo, sobre la base de los informes nacio-nales. Esta metodologa se contrapone a otra tendencia en las cienciassociales en Amrica Latina, la de evaluar el desarrollo de la democraciaen la forma de un proceso de benchmarking, de marcar las distancias en-tre el estado actual y el estado deseado, para el que las democracias con-solidadas de los pases industriales constituyen su parmetro. Sin embar-go, la simple medicin entre pases de diferentes niveles de desarrollo nocontribuye a aclarar los factores condicionantes del desfase; se detienems bien en indagar los factores que de esta u otra manera influyen en elproceso de consolidacin o desconsolidacin de la democracia consti-tucional. Sin embargo, no es posible eclipsarse del anlisis causal cuandose trata de remediar la situacin que se define como deficiente. An ms,sin anlisis histrico del caso concreto no es posible precisar las refor-mas que son apremiantes.

    En este sentido, se observa en Amrica Latina una tendencia a favore-cer reformas que amplan los canales de participacin. Sin lugar a dudas,la participacin constituye un objetivo relevante, incluso un valor en smismo. Sin embargo, resulta imperioso para la salud de la democraciabalancear adecuadamente la participacin con la efectividad del sistemapoltico. Y parece innegable que existe un cierto trade off entre ambas

    PRLOGOXVI

  • metas. Ahora bien, la participacin tiene un fuerte representante en la so-ciedad misma, en la sociedad civil que en Amrica Latina en general me-nosprecia lo institucional cuando se presenta en forma de estructuras departicipacin representativas, y pide constantemente la ampliacin de loscanales de participacin directa. Casualmente, a veces los protagonistasde la corriente participacionista perciben el trade off, y priorizan sin tar-dar mucho el objetivo de participacin, como demuestra la siguiente citaque tom de un cuaderno publicado para ensear la democracia: La pri-maca de la bsqueda de gobernabilidad y de estabilidad del gobiernoson variables que influyen, negativamente, en el diseo de una democra-cia que posibilite una mayor participacin de la ciudadana en la gestinde lo pblico. Habrse ledo semejante frase?

    Por supuesto, la gobernabilidad, vinculada con el desempeo de los go-biernos en el campo de las polticas pblicas, es un objetivo crucial para elfuturo de la democracia en Amrica Latina. Se trata de un valor altamen-te positivo que el debate poltico sobre reformas institucionales empiezaa tomar en serio; mucho antes, las encuestas ya han llamado la atencinsobre el fenmeno. Me refiero a la pregunta acerca de la preferencia en-tre una democracia y un rgimen autoritario con desarrollo social, cuyoresultado en Amrica Latina, un poco decepcionante para la democracia,sealaba la importancia que la gente atribua al desempeo gubernamen-tal en la lucha contra la pobreza y contra la desigualdad social. En trmi-nos ms abstractos, referidos a la legitimidad, se impone otra diferencia-cin. La diferencia entre input legitimacy y output legitimacy.

    En Amrica Latina, en el discurso poltico y en numerosas reformas seha dado prioridad a la legitimidad de entrada; se impone, sin embargo,aumentar la legitimidad de salida. Ya es hora de pensar en la gobernabi-lidad, en su aumento a travs de reformas institucionales, sin perder devista que su incidencia en el funcionamiento del sistema poltico depen-de de factores no institucionales. De entre ellos destaca la cultura polti-ca, factor que tiene mayor incidencia en el desempeo de las institucio-nes que en sentido inverso, las instituciones en el desarrollo de la culturapoltica.

    Frente a estos horizontes de problemas en el quehacer de las cienciassociales referidas a Amrica Latina, el estudio colectivo que tengo el pri-vilegio de prologar ser recibido muy favorablemente. Cumple plena-mente con los requisitos de diferenciacin sobre los que he llamado la

    PRLOGO XVII

  • atencin, y atiende los criterios necesarios para resultar muy til para eldebate y para el campo de reformas a los que se refiere. Espero que reci-ba la acogida pertinente en el mundo acadmico y poltico que gracias asus virtudes merece.

    Dieter NOHLEN

    Universidad de Heidelberg

    PRLOGOXVIII

  • INTRODUCCIN

    Amrica Latina vive desde hace tres dcadas el proceso de redemocrati-zacin ms prolongado, extenso y profundo de su historia, consecuenciade una doble transicin que en algunos pases es, incluso, triple: la pri-mera, del autoritarismo a la democracia; la segunda, de economas fuer-temente intervenidas por el Estado y relativamente cerradas, a economasms abiertas y orientadas al mercado; la tercera, que aplica slo a ciertospases, de la guerra a la paz.

    Una de las principales caractersticas de este proceso que se inici en1978 en Ecuador y en Repblica Dominicana, en el marco de la terceraola, consiste en los desajustes que se han producido entre la poltica y lasociedad. Para algunos existe no slo un retraso en las formas de hacerpoltica, sino tambin en las formas de pensarla. Como bien apunta B.Nanin,1 el patrn de la democracia de partidos ha declinado con el au-ge de nuevos modos de hacer poltica debido a los cambios operados enlas sociedades mismas y en su cultura, debido a la fuerte presencia de losmedios de comunicacin.

    De esta forma, la llegada de la tercera ola en Amrica Latina vinoacompaada de una intensa agenda de reformas que se caracteriz por unfortalecimiento de la institucionalidad democrtica para la eleccin derepresentantes, transformaciones en el sistema de partidos polticos y, enalgunos pases, la inclusin de reformas de segunda generacin que bus-caron ampliar los mrgenes de participacin poltica de nuevos sectoresde la ciudadana en general. El objetivo de ese proceso de reconfigura-cin fue avanzar en la institucionalidad del sistema democrtico, y comoresultado de esta evolucin hoy todos los pases latinoamericanos cele-bran elecciones libres y transparentes, en un ambiente de paz social y se-guridad poltica. Ciertamente en algunos pases este desarrollo es mucho

    XIX

    1 Nanin, B., La metamorfosis de la representacin, en Dos Santos, M. R. (comp.),Qu queda de la representacin poltica?, Caracas, CLACSO-Nueva Sociedad, 1994.

  • mayor que en otros, pero en general la regin ha mostrado un progresoconsiderable.

    Las caractersticas e intensidad de las reformas han sido influidas porla realidad y cultura poltica de cada pas, as como por su tradicin de-mocrtica. Ello ha generado una gran variedad y riqueza en cuanto a lasnormas y variaciones del sistema poltico existente en la regin. Por otraparte, y a diferencia de las reformas econmicas sobre las que existe unintenso debate y un profuso anlisis, el estudio comparado de las refor-mas polticas-electorales en Amrica Latina, sin perjuicio de algunos tra-bajos pioneros en este campo, resulta todava anmico, sobre todo en re-lacin con el impacto que las mismas han tenido para la estabilidad ygobernabilidad del sistema, para mejorar los niveles de representacin,rendicin de cuentas y transparencia de los actores polticos, as comopara el desarrollo econmico y social de la regin.

    No existe en Amrica Latina una obra de carcter comparado sobretodos los aspectos principales de la reforma poltica electoral. Con segu-ridad, podemos hallar estudios sobre uno o varios de los temas que afec-tan el sistema poltico o a alguno de sus componentes, como el rgimende gobierno presidencialista, las variaciones en los sistemas de eleccinlegislativa, o bien sobre la vida interna de los partidos polticos, entreotros; pero stos, si bien importantes, al analizar slo uno de los mlti-ples aspectos del funcionamiento de los sistemas polticos, no permitentener una comprensin holstica de las normas que rigen la totalidad desu accionar.

    Fue precisamente la carencia de estudios latinoamericanos comparadossobre esta temtica lo que motiv al Instituto Internacional para la De-mocracia y la Asistencia Electoral, IDEA, y al Instituto de Investigacio-nes Jurdicas de la UNAM a aunar esfuerzos para presentar un trabajoque muestre la situacin actual de las diferentes reas de reforma polticaelectoral en los 18 pases de Amrica Latina,2 y poder realizar, a partir delas experiencias nacionales, un mapeo de la situacin regional. A lo lar-go de la obra se explora la experiencia resultante de las reformas em-prendidas durante los ltimos treinta aos en cada uno de esos pases y

    INTRODUCCINXX

    2 Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Per, Paraguay, Repblica Domini-cana, Uruguay y Venezuela.

  • en la regin en su conjunto. Sus objetivos y contenidos los detallamos acontinuacin.

    I. OBJETIVO Y NATURALEZA DE LA OBRA

    El objetivo general de esta obra es reunir, sistematizar, analizar y di-vulgar las caractersticas principales de los procesos de reforma polticaelectoral en los 18 pases de Amrica Latina. Se busca, asimismo, identi-ficar las principales tendencias de reforma, los temas abordados en elproceso reformador y los que an se encuentran pendientes de regulacino claramente subregulados.

    Los temas cubiertos por el estudio se dividen en tres variables que hansido denominadas por Dieter Nohlen como la triloga:3 sistema de go-bierno, sistema electoral y sistema de partidos polticos.

    La investigacin presenta un examen de cada uno de esos temas a par-tir de la experiencia de reforma en la regin. En ese sentido, cabe advertirque cada pas, de acuerdo con su tradicin, idiosincrasia, costumbres yprcticas, ha inducido la legislacin requerida para regular en funcin desus necesidades y de su desarrollo poltico. Es posible, sin embargo, quela experiencia comparada sirva de gua para que otros pases avancen en laregulacin de temas pendientes, tratando de adaptar a sus realidades lasexperiencias jurdicas y efectos prcticos que en otras naciones han ren-dido beneficios.

    Asimismo, debemos sealar que cuando se estudian asuntos relaciona-dos con reformas poltico-electorales siempre surgen nuevos escenariosy procesos por documentar, pues casi a diario se generan nuevas regula-ciones en los espacios de deliberacin legislativa. De hecho, durante elproceso de elaboracin de este estudio hemos tenido que incluir reformasque se han presentado en el lmite del perodo de la investigacin con lacerteza, incluso, que en el momento de salida de este libro habr nuevosprocesos de reforma en trmite. Queda claro, as, que este trabajo no pre-tende agotar el tema, sino contribuir al debate y la reflexin sobre losprogresos registrados a la fecha en Amrica Latina.

    INTRODUCCIN XXI

    3 Nohlen, Dieter, La triloga: sistema de gobierno, sistema electoral y sistema departidos, Justicia Electoral, vol. V, nm. 8, 1997.

  • II. ESTRUCTURA, METODOLOGA Y CONTENIDO DEL ESTUDIO

    A la luz de los objetivos planteados, esta obra ha sido diseada en sulenguaje y estructura para facilitar su lectura y la comprensin del tema.No se trata de un estudio estrictamente acadmico, si bien est basado eninvestigaciones rigurosas realizadas por especialistas en la materia y en uncuidadoso examen de la legislacin vigente.

    La obra se compone de tres partes: a) la primera comprende una lectu-ra regional comparada sobre la reforma poltica electoral en Amrica La-tina; b) la segunda presenta 18 anlisis nacionales sobre esta materia, yc) la tercera contiene los apndices.

    Los 18 anlisis nacionales fueron realizados y escritos por un expertode cada pas de la regin. Cada uno de ellos estructur su estudio deacuerdo con una gua que le fue suministrada por el equipo coordinadorde la investigacin. Esta gua fue previamente validada a fin de que abar-case los principales temas de reforma que afectan la vida del sistema po-ltico en su conjunto.

    A partir de la informacin presentada en cada uno de los estudios na-cionales se estructur un anlisis comparado con las principales reformasy tendencias en el mbito regional, que se presenta en la primera parte dela obra. Esta lectura comparada sistematiza, en el plano latinoamerica-no, los diversos temas contemplados en la gua de investigacin, mostran-do los avances y retrocesos y, sobre todo, las diferencias que an existenen el desarrollo democrtico institucional.

    Por ltimo, y con el propsito de complementar el anlisis presentadoen los estudios nacionales y en el balance regional, en la tercera parte seincluye un apndice con la compilacin de la bibliografa ms relevantesobre las diversas reas de la reforma poltica electoral. Asimismo, sepresentan las notas curriculares de los autores que participaron en esteproyecto.

    III. PBLICO META

    Los principales destinatarios de la obra si bien no los nicos son:a) los polticos o tomadores de decisiones de alto nivel jerrquico en lavida poltica de los pases de la regin, y b) los legisladores involucrados

    INTRODUCCINXXII

  • en la evaluacin del sistema poltico y el desarrollo de la legislacin enesta materia.

    Esta obra se dirige tambin a: c) miembros de la sociedad civil intere-sados en participar de los diversos procesos de reforma a lo interno desus pases; d) funcionarios de los rganos electorales, gerentes y otrosactores con responsabilidades funcionales en aspectos particulares de lagestin electoral; e) institutos polticos, fundaciones, internacionales par-tidarias y centros de investigacin que realizan estudios y llevan a caboactividades sobre el funcionamiento del sistema poltico y la consolida-cin democrtica; f) organizaciones intergubernamentales y no guberna-mentales que prestan asistencia y ejecutan labores en torno a los temasaqu desarrollados, y f) a los expertos y acadmicos interesados en la te-mtica del fortalecimiento y desarrollo de la democracia.

    IV. NOTAS METODOLGICAS

    El primer paso que se dio en este proyecto de investigacin fue la ela-boracin de los trminos de referencia para el desarrollo de los estudiosnacionales. Intentamos disear una gua de anlisis que abarcase los te-mas medulares para entender el comportamiento de los sistemas polticosde la regin, y que a su vez permitiese al investigador presentar un pano-rama exhaustivo del desarrollo de las reformas en cada uno de los com-ponentes del sistema a lo largo del perodo de estudio.

    Luego se eligi y contrat a los 18 expertos que desarrollaran el an-lisis en cada pas, quienes elaboraron sus estudios nacionales siguiendolas pautas fijadas en las guas de investigacin diseadas para ese prop-sito.

    Posteriormente se realiz una sistematizacin de la informacin y, conella, se elabor una lectura regional comparada. Este repaso, contenidoen la primera parte de la obra, recoge las principales caractersticas de lareforma en el mbito regional. De esta forma, el lector cuenta, por un la-do, con la perspectiva nacional y, por otro, con el anlisis regional.

    V. CONTENIDO TEMTICO DEL ESTUDIO

    La investigacin se concentra en el anlisis de tres grandes reas: re-formas al sistema de gobierno, reformas al sistema electoral y reformas

    INTRODUCCIN XXIII

  • al sistema de partidos polticos. stas se subdividen a su vez en temasclave en el accionar de los sistemas polticos de Amrica Latina que, co-mo ya se seal, fueron desarrollados en el plano nacional y luego en elcomparado regional.

    En el mbito de los anlisis nacionales, el detalle de los contenidos dela investigacin es el siguiente: en el primero se presenta una breve in-troduccin que describe el contexto poltico de las reformas y los princi-pales hechos histricos que configuraron el sistema poltico y electoralde cada pas; con ello se busca determinar el estado inicial de las demo-cracias de la regin al entrar a este periodo de reformas.

    En el segundo se analizan las reformas al rgimen de gobierno. En es-ta seccin se dio nfasis a las que se han desarrollado para fortalecer odebilitar el presidencialismo y a las reformas para modificar el rgimenen aras de uno semipresidencial o parlamentario. Asimismo, en esta partese desarrollan las reformas que se establecieron para reequilibrar las rela-ciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. El ltimo apartado de esta sec-cin se adentra en el papel de las instituciones de rendicin de cuentas ylas modificaciones que se han dado sobre este tema.

    Luego, en el tercer desarrollo temtico, se analizan las reformas al r-gimen electoral, entre ellas el sistema de eleccin presidencial, la dura-cin del mandato, la simultaneidad de las elecciones, las reformas en ma-teria de reeleccin presidencial y los componentes del sistema de eleccinlegislativa, donde se destacan el tamao de las circunscripciones, el tipode frmula de asignacin de escaos y las caractersticas de las listaselectorales. Tambin se evalan en este captulo las reformas al organis-mo electoral, tanto en el mbito jurisdiccional como administrativo, y seexaminan los mecanismos de democracia directa que han sido incluidosen la legislacin de la regin, junto con las experiencias prcticas y suimpacto. En suma, este recuento por el sistema electoral permite manejarun panorama mucho ms claro de los niveles de representacin, goberna-bilidad y participacin en cada uno de los pases.

    En la cuarta seccin se desarrolla todo lo referido al sistema de parti-dos polticos y a las reformas hechas a las leyes de partidos. Entre ellasdestaca lo referido a la democracia interna, tanto para la eleccin de au-toridades como para la eleccin de candidaturas. Asimismo, se analiza laevolucin de los sistemas de financiamiento poltico, en su componentepblico y privado, y las mltiples variaciones entre pases. Por otro lado,

    INTRODUCCINXXIV

  • se aborda lo referido a la participacin poltica de la mujer por medio dela inclusin de cuotas, y las reformas sobre candidaturas independientesque eliminan el monopolio de la representacin a los partidos polticos.Por ltimo, se examinan las regulaciones sobre el transfuguismo, temade reciente inclusin en la legislacin regional.

    Por su parte, el ltimo apartado recupera una evaluacin de las refor-mas efectuadas a nivel nacional, su impacto y una valoracin en el sentidode si cumplieron o no con los objetivos iniciales. Con los insumos desa-rrollados a nivel nacional se elabor una lectura regional comparada, enla cual los temas referidos se cotejaron para presentar al lector las dife-rencias y similitudes del enfoque regulador en cada uno de los 18 pasesque abarca el estudio. Este balance comparado se inicia con una aproxi-macin terica a cada uno de los temas, seguido de un diagnstico de lasprincipales tendencias de reforma observadas en la regin y de su impac-to. Por ltimo, se describe el estado del arte actual de los pases latinoa-mericanos con respecto a cada uno de los temas desarrollados.

    VI. LIMITACIONES ENFRENTADAS

    Es necesario reconocer que existen numerosas limitaciones metodol-gicas y prcticas a la hora de llevar a cabo un proyecto de investigacincomo el que aqu se desarrolla, sobre todo si se considera que en Amri-ca Latina los sistemas electorales, y en general los sistemas polticos, es-tn en constante transformacin.

    Uno de los principales problemas con el que se enfrent el equipo co-ordinador de este estudio fue la constante modificacin, durante el perio-do de anlisis, de algunos aspectos de los sistemas polticos de la regin,lo que nos oblig a modificar los documentos en varias oportunidades.Esta situacin motiv que estableciramos el mes de diciembre de 2007como fecha de cierre del anlisis, aclaracin pertinente en caso de quedurante los primeros meses de 2008 se hayan dado reformas que afectenlos temas tratados.

    Cabe advertir, tambin, que en algunos pases latinoamericanos an sepresentan muchas imprecisiones y vacos legales en varias de las reasestudiadas. Fue difcil incluso documentar los procesos internos de refor-ma de los pases debido a la especificidad de los contenidos y las cons-

    INTRODUCCIN XXV

  • tantes modificaciones legales en algunos de ellos. De igual forma, la po-ca claridad de la legislacin o de los efectos de las reformas en ciertasmaterias da pie a que el anlisis sea objeto de diversas interpretaciones,aun por parte de los mismos expertos en el tema. En ese sentido, debe-mos sealar que durante el proceso de investigacin se realizaron todaslas consultas necesarias para ofrecer al lector el panorama ms claro y ri-guroso de lo que sucede en la regin.

    Sin embargo, y pese a estas limitaciones, la obra supone el productode un serio esfuerzo por ofrecer al lector, desde una perspectiva compa-rada, los principales procesos de reforma poltica electoral que se han de-sarrollado en las ltimas tres dcadas en Amrica Latina.

    Aspiramos que este estudio aliente el debate, la reflexin y el inter-cambio de experiencias sobre estos temas, y que se convierta en un ins-trumento importante en la interminable tarea por fortalecer los sistemaspolticos y la democracia en Amrica Latina.

    J. Jess OROZCO HENRQUEZInvestigador en el Instituto

    de Investigaciones Jurdicas de la UNAM

    Daniel ZOVATTODirector Regional para Amrica

    Latina, International IDEA

    INTRODUCCINXXVI

  • REFORMA POLTICA Y ELECTORAL EN AMRICA LATINA1978-2007: LECTURA REGIONAL COMPARADA

    Daniel ZOVATTOJ. Jess OROZCO HENRQUEZ

    SUMARIO: I. Introduccin. II. Reformas al rgimen de go-bierno. III. Reformas al rgimen electoral. IV. Reformas alsistema de partidos polticos. V. Conclusiones y reflexiones

    finales. VI. Bibliografa.

    I. INTRODUCCIN

    Para iniciar el anlisis del proceso de reforma poltica y electoral ocurri-do en Latinoamrica a partir del inicio de la tercera ola democrtica,1 espertinente tener presente lo sostenido por Giovanni Sartori, quien ha se-alado: ..es claro que las instituciones y Constituciones no pueden ha-cer milagros. Pero difcil ser que tengamos buenos gobiernos sin bue-nos instrumentos de gobierno.2 Para Sartori, la estructura legal de unpas ordena y disciplina los procesos de toma de decisiones en el Estado,aspecto fundamental para el buen funcionamiento de la democracia mo-derna.

    En efecto, la produccin de buenos gobiernos est marcada por el dise-o y la construccin de las estructuras normativas e institucionales capacesde generar gobernabilidad en el marco de la democracia representativa;por ende, los procesos de reformas legales y constitucionales significan

    3

    1 Vase Huntington, Samuel, The Third Wave. Democratization in the Late Twen-tieth Century, Londres, Norman, 1991.

    2 Sartori, Giovanni, Ingeniera constitucional comparada, Mxico, Fondo de Cultu-ra Econmica, 1994, p. 8.

  • un asunto crucial para la democracia, en la medida en que contribuyen adar viabilidad a la interaccin poltica.

    A partir de 1978, los pases de Amrica Latina experimentaron la ne-cesidad de impulsar una clara y renovada agenda de reformas dirigidas atratar de equilibrar, ajustar y sintonizar los sistemas polticos con lasnuevas realidades sociales y las crecientes exigencias de la ciudadana enbsqueda de mayor y mejor representacin y gobernabilidad. Estas refor-mas abarcaron aspectos centrales del rgimen de gobierno, del rgimenelectoral y del sistema de partidos, y si bien en numerosos pases ha ha-bido fuertes resistencias al cambio, ya se ha recorrido un largo caminocon importantes efectos en la consolidacin de las instituciones democr-ticas de la regin.

    En esta lnea de pensamiento, el examen que presentamos pretende re-flejar las principales caractersticas y tendencias del proceso latinoameri-cano de reforma poltica y electoral durante el periodo que va desde1978 hasta 2007, organizado en torno a los ejes principales:

    Reformas del rgimen de gobierno. Reformas del rgimen electoral. Reformas del rgimen de partidos polticos (en materia de demo-

    cratizacin interna y de financiacin).

    En la primera parte del estudio, referida al rgimen de gobierno, seanalizan el sistema de gobierno presidencial vigente en la regin y lasiniciativas presentadas para modificarlo, y se hace una caracterizacin delos sistemas latinoamericanos. Tambin se examinan las reformas paraequilibrar la relacin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y las vin-culadas con las instituciones de rendicin de cuentas.

    En la seccin correspondiente a las reformas al rgimen electoral seabarcan las relacionadas con el sistema de eleccin presidencial, la dura-cin del mandato y la reeleccin, la simultaneidad de las elecciones, elsistema de eleccin legislativa (para ambas cmaras), las reformas dirigi-das al organismo electoral y las producidas en materia de democracia di-recta.

    En la parte correspondiente a las reformas relacionadas con el sistemade partidos polticos se analizan las principales transformaciones de sudemocracia interna, su financiamiento poltico, la discriminacin positi-

    ZOVATTO / OROZCO HENRQUEZ4

  • va (gnero y otras poblaciones), las candidaturas independientes y eltransfuguismo poltico.

    Finalmente, a manera de cierre, se destacan las principales caracters-ticas de los procesos de reforma realizados durante el periodo de estudio,y una valoracin final de los objetivos que deben guiar la nueva agendade reformas en la regin, con base en la experiencia obtenida a lo largo deestas tres dcadas.

    Cabe destacar, como se ha sealado en la nota introductoria de estaobra, que los procesos de reforma estn en continua evolucin. Por ello,no es de extraar que al momento de escribir este balance ya en algunospases se estn dando, si bien en diversos niveles de desarrollo, gestionespara una nueva reforma poltica o electoral. Tales son los casos de Co-lombia, donde la comisin primera del Senado de la Repblica aprob endiciembre de 2007 la propuesta de reforma constitucional que incluyemodificaciones al sistema del financiamiento de partidos, entre otros te-mas; Costa Rica, en donde una comisin legislativa est tramitando re-formas a la ley electoral, tambin con nfasis en los aspectos del finan-ciamiento poltico. Por su parte, en Nicaragua el partido de gobierno estactualmente promoviendo una mocin de reforma constitucional quebusca el cambio de un rgimen presidencialista a un rgimen de naturale-za parlamentarista.

    Dado que estas iniciativas de reforma estn an en proceso de discu-sin, y que el cierre de este estudio es diciembre de 2007, no han sido in-cluidas en l. Sin embargo, nos parece relevante sealarlos, para llamarla atencin sobre el continuo movimiento en esta materia.

    II. REFORMAS AL RGIMEN DE GOBIERNO

    En este apartado se ofrece un panorama sobre los diversos procesos dereforma a los regmenes de gobierno en Amrica Latina en el marco de latercera ola democrtica. Dichos procesos (al lado de los relacionadosdirectamente con el sistema electoral y el sistema de partidos polticos) sehan caracterizado por su contribucin a la transicin o consolidacin de lademocracia en los 18 pases de la regin que integran el estudio, propi-ciando el hecho histrico indito de que nunca en Amrica Latina la de-mocracia se ha extendido tanto (aun cuando no en todas partes con la pro-fundidad deseada) y por un periodo tan prolongado.

    LECTURA REGIONAL COMPARADA 5

  • 1. La forma de gobierno presidencial en la regin

    Aunque el rgimen presidencial se generaliz en el continente durantelos siglos XIX y XX, debe recordarse que no ha constituido la nica for-ma de gobierno ensayada en Amrica Latina. Entre los ejemplos opues-tos a la frmula presidencial eminentemente republicana puede citarse elrgimen monrquico o imperial que se adopt en algunas de las coloniasrecin emancipadas, como en el caso de Mxico en 1821 y, posterior-mente, bajo Maximiliano (1865-1867), si bien el rgimen imperial quelogr establecerse y alcanz mayor eficacia fue el brasileo, que funcio-n de 1823 a 1889.

    Por otra parte, dentro de las formas de gobierno democrticas de ca-rcter republicano adoptadas en la regin, pero distintas a la presidencial,es frecuente identificar como rgimen parlamentario el establecido enChile entre 1891 y 1924 (aunque autores destacados se resisten a catalo-garlo de tal manera).3 En realidad, parecera que dicho sistema podra ca-lificar ms bien como un tipo de sistema presidencial, denominado presi-dencialismo parlamentarizado segn la clasificacin propuesta por JorgeCarpizo, y que ms adelante se explica y adopta, de la misma maneraque el establecido en las Constituciones de Chile de 1833, Per de 1856y Uruguay de 1934. De manera similar, y dentro del modelo de presiden-cialismo, cabra mencionar los sistemas que contemplaron matices parla-mentarios o, incluso, aquellos que establecieron un presidencialismoatemperado, con cierto predominio del Legislativo, como el de las Cons-tituciones de Uruguay de 1839, Mxico de 1857 y Chile de 1925.4 Porotra parte, y como una forma de gobierno distinta, conviene recordar elejemplo del rgimen directorial uruguayo, consistente en un Ejecutivocolegiado, vigente de 1918 a 1933 y de 1952 a 1966.5

    ZOVATTO / OROZCO HENRQUEZ6

    3 Si bien el Parlamento tena la facultad de censurar ministros, careca de atribucio-nes para censurar al jefe de gobierno, caracterstica clave de un sistema parlamentario(cfr. Nohlen, Dieter, Sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos polti-cos. Opciones institucionales a la luz del enfoque histrico-emprico, Mxico, TEPJF-IFE-Friedrich-Nauman Stiftung, 1999, pp. 32 y 33).

    4 Vase Carpizo, Jorge, Concepto de democracia y sistema de gobierno en AmricaLatina, Mxico, UNAM, 2007, pp. 194-207.

    5 Vase Gros Espiell, Hctor, El predominio del Poder Ejecutivo en Amrica Lati-na, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamrica, Mxico, UNAM, 1977, pp. 9y ss. Incluso en Mxico, con motivo de la Constitucin de Apatzingn de 1814, durante

  • En la actualidad, cabe afirmar que los 18 pases objeto de anlisisadoptan un sistema presidencial.

    A. El debate presidencialismo vs. parlamentarismo

    A partir de finales de los aos setenta y de manera acelerada durantela segunda mitad de la dcada de los ochenta, junto a diversos pases de laregin que haban preservado de antao su sistema presidencial de go-bierno, se restauraron paulatinamente regmenes constitucionales delmismo carcter en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, El Salva-dor, Guatemala, Honduras, Paraguay, Per y Uruguay (despus de ciertoperiodo bajo regmenes autocrticos, como resultado de distintas causasy el triunfo de la doctrina de la seguridad nacional desde los sesenta yla consecuente intervencin del ejrcito en la poltica). Lo anterior hapermitido, apunta Jorge Carpizo, que todos y cada uno de los 18 pasesdel rea califiquen como democracias, al menos electorales (en tanto quesus gobiernos se han venido vertebrando a travs de elecciones libres,justas y autnticas; esto es, mediante elecciones competitivas partidariasabiertas, generalmente objetivas y limpias).6

    Antes de ahondar en las caractersticas del sistema presidencial y desus diferencias y/o posibles combinaciones con el sistema parlamentario,es oportuno advertir que ambas formas de gobierno (a las que cabraagregar la del gobierno directorial, ya mencionada) es comn situarlasdentro de la forma de Estado de democracia clsica y distinguirlas no s-

    LECTURA REGIONAL COMPARADA 7

    la lucha de independencia y que rigi parcialmente se adopt tambin un gobiernodirectorial conformado por un Ejecutivo colegiado de tres individuos designados por elCongreso (vase Orozco Henrquez, J. de Jess, El Poder Legislativo en el Constituyen-te de Quertaro y su evolucin posterior, Estudios jurdicos en torno a la Constitucinmexicana de 1917 en su septuagsimo quinto aniversario, Mxico, UNAM, 1992, p.221).

    6 Vase Carpizo, Jorge, Concepto de democracia y sistema de gobierno en AmricaLatina, cit., nota 4, pp. 111 y 112. Lo anterior de acuerdo con una nocin minimalista dedemocracia como la postulada por Joseph Schumpeter, que pone nfasis en la libertadelectoral y la competencia entre distintas opciones polticas como sus elementos constitu-tivos (Capitalism, Socialism, and Democracy, 3a. ed., Nueva York, Harper and BrothersPublishers, 1950, pp. 284 y ss). Con independencia de que, desde la perspectiva de unEstado constitucional democrtico de derecho, se considere insuficiente una concepcinminimalista de la democracia y se estime conveniente otra ms robusta, como la demo-cracia constitucional, esencialmente comprometida con la salvaguarda de los derechosfundamentales.

  • lo de la forma de Estado autoritario sino de la del Estado socialista, aten-diendo a la clasificacin propuesta por Paolo Biscaretti di Ruffia.7

    En este sentido, aun cuando todava hace poco tiempo era comnidentificar a varios sistemas latinoamericanos dentro de la forma de Esta-do autoritario, de acuerdo con esa nocin mnima de democracia seraposible ubicar a la totalidad de los 18 pases estudiados entre las formasde gobierno del Estado de democracia clsica, caracterizado por la vi-gencia o aspiracin de dos valores fundamentales, como la libertad y laigualdad, consagrados en los diversos ordenamientos constitucionales dela regin.

    En lo que se refiere a los regmenes latinoamericanos bajo la forma deEstado democrtico, resulta tambin claro que la democracia no ha lo-grado consolidarse en la regin ante los preocupantes dficits de justiciasocial (la persistencia de altos grados de pobreza y desigualdad, incre-mentados por las polticas neoliberales) y los dficits poltico-institucio-nales (la debilidad del Estado de derecho, la insuficiente rendicin decuentas, los patrones de comportamiento tradicionales de la elite poltica,el clientelismo, la corrupcin, el desprestigio de los partidos polticos yla clase poltica, los bloqueos polticos, la disminucin de la eficienciadel gobierno y, en general, los problemas estructurales que dificultan lagobernabilidad democrtica).8

    ZOVATTO / OROZCO HENRQUEZ8

    7 Vase Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introduccin al derecho constitucional compa-rado, trad. de Hctor Fix-Zamudio, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996.

    8 Cfr. Nohlen, Dieter, El institucionalismo contextualizado. La relevancia del con-texto en el anlisis y diseo institucionales, Mxico, Porra-UNAM, 2006, pp. 31-33;ODonnell, Guillermo A., Polyarchies and the (Un)Rule of Law in Latin America, enMndez, Juan E. et al. (eds.), The (Un)Rule of Law and the Underprivileged in LatinAmerica, Notre Dame, Indiana, University of Notre Dame Press, Helen Kellogg Institutefor International Studies, 1999, p. 326. Segn datos de Latinobarmetro, tanto el apoyodifuso (valoracin positiva de la democracia) como el apoyo especfico (satisfaccin conla democracia) son relativamente bajos y presentan una tendencia regresiva. Si bien lademocracia se mantiene en Amrica Latina como el sistema preferido, el porcentaje deaprobacin descendi de 62% en 1997 a 58% en 2006 (respecto de 2005 se aprecia unaumento de 5% en cuanto a valoracin positiva de la democracia, debiendo considerarque se llevaron a cabo varias elecciones y la bonanza econmica, pues el PIB mejor4%). Si se atiende al grado de apoyo especfico a la democracia, es posible constatar unadisminucin que va de 41% en 1997 a 38% en 2006. Mientras que en 1997 los ciudada-nos calificaron a la democracia en la regin, en promedio, con 5.8, en una escala de 1 a10, en 2005 haba bajado a 5.5 y se elev de nuevo en 2006 a 5.8 (probablemente por elelevado nmero de procesos electorales en ese ao).

  • De ah que haya sido recurrente la bsqueda, en los distintos pasesdel rea, de reformas institucionales idneas que contribuyan al fortaleci-miento de la gobernabilidad democrtica (entendida, en palabras de Die-ter Nohlen, como la estructura poltica que facilita la adopcin de la le-gislacin y la implementacin de polticas pblicas que satisfagan lasnecesidades bsicas de la poblacin, promuevan el bienestar comn y, asu vez, retroalimenten la legitimidad del sistema).9 Al respecto, durantelos aos ochenta emergi el debate sobre las causas de la inestabilidadpoltica de que haba adolecido la regin, los remedios y las alternativasposibles y deseables. Se trataba, entre otras cuestiones, de preguntarse siel diseo presidencial tradicional era el adecuado para lograr la gober-nabilidad democrtica.

    Una de las alternativas propuestas fue la de adoptar el sistema parla-mentario como rgimen poltico de gobierno, porque se lo pensaba comoms apto que el presidencial para contribuir a la estabilidad poltica de-mocrtica. Antes de hacer referencia a la polmica que se deriv, princi-palmente acadmica, conviene puntualizar la distincin esencial entresistema presidencial y sistema parlamentario.

    LECTURA REGIONAL COMPARADA 9

    9 Cfr. Nohlen, Dieter, El institucionalismo contextualizado..., cit., nota anterior, p.54. Al diferenciar entre la legitimidad de entrada y la legitimidad de salida, Nohlenmuestra que una justicia electoral (en tanto garanta de la celebracin de elecciones li-bres, justas y autnticas), aunque necesaria para el orden democrtico, no es suficientepara garantizar el mantenimiento y consolidacin de la democracia. En su opinin, la jus-ticia electoral ha cumplido en varios pases una actividad ejemplar, pero los valores querepresenta todava no han sido integrados a la cultura poltica de las elites, de los gruposde representacin poltica y de la ciudadana. Mientras no se resuelvan los problemas degobernabilidad y de rendimiento de los gobiernos democrticos, la consolidacin de lademocracia ser siempre un tema pendiente. Cuando los resultados de la poltica en elcampo econmico y social quedan para una gran mayora de la poblacin por debajo decierta barrera, de cierto nivel tolerable, parece difcil poder mantener o generar el afectode la gente por la democracia, sus instituciones y procedimientos. La legitimidad de lasestructuras proviene en gran parte del cumplimiento de las expectativas vinculadas consus funciones. Para romper con el carcter actualmente problemtico de esta interdepen-dencia, resulta imperioso incrementar el resultado de las polticas pblicas, o sea, aumen-tar su efectividad. La consolidacin de la democracia depende, por tanto, del esfuerzo en elmbito de salida de la legitimidad, como lo demuestran las encuestas; sin embargo, el dis-curso poltico sigue centrado en el mbito de entrada. Las funciones prioritarias en el mo-mento histrico que atraviesa la regin son, por tanto, fortalecer las instituciones polti-cas para aumentar su efectividad y eficiencia, y con ello aumentar su legitimidad. De ahla necesidad de una sociedad civil comprometida con la democracia que no menosprecielos mecanismos institucionales de representacin.

  • Para los efectos de este trabajo,10 se caracteriza al sistema presidencialcomo aquel que rene en un solo individuo, denominado presidente de laRepblica, las funciones de jefe de Estado y jefe de gobierno. El presi-dente es elegido popularmente, y no puede ser destituido por el Legislati-vo; a la vez, el presidente queda inhabilitado para disolver al Parlamento,por lo que los mandatos de ambos son fijos.

    Por su parte, el sistema parlamentario se caracteriza por un Ejecutivodual, en tanto que las funciones de jefe de Estado y jefe de gobierno seencomiendan a personas distintas, donde el jefe de gobierno es prctica-mente elegido por la mayora parlamentaria, que tambin puede exigirresponsabilidad poltica al gobierno (a uno de sus miembros o al gabine-te como unidad) y propiciar la conclusin anticipada de su encargo, entanto que en contrapartida el jefe de gobierno puede solicitar al jefe deEstado la disolucin anticipada del Parlamento.

    Como se mencion, desde finales de la dcada de los ochenta hasta lamitad de los noventa la discusin en torno a la forma de gobierno presi-dencialismo vs. parlamentarismo se convirti en una intensa disputaacadmica. En esa discusin se enfrentaron, sobre todo, dos posicionescontrapuestas que representaban dos formas diferentes de valorar el pesode las variables institucionales. Por un lado, el enfoque normativo-de-ductivo de Juan Linz y sus seguidores,11 que favoreca normativamenteal parlamentarismo como forma de gobierno ideal y, por otro, el enfo-que histrico-emprico representado por Dieter Nohlen y sus adeptos,12

    ZOVATTO / OROZCO HENRQUEZ10

    10 Es posible identificar otras diferencias relevantes entre sistema presidencial y sis-tema parlamentario, para lo cual puede consultarse a Carpizo, Jorge, Concepto de demo-cracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, cit., nota 4, pp. 40-42 y 46-50, as comoDuverger, Maurice, Instituciones polticas y derecho constitucional, Barcelona, Ariel,1962, pp. 319 y ss. En todo caso, las caractersticas que se sealan a continuacin hayque tomarlas ciertamente en el sentido de tipos puros con valor heurstico para el anli-sis emprico, pero no como si fuesen la realidad misma.

    11 Vase Linz, Juan, The Perils of Presidentialism, Journal of Democracy, vol. I,nm. 1, 1990, pp. 51-69; del mismo autor: The Virtues of Parlamentarism, Journal ofDemocracy, vol. I, nm. 4, 1990, pp. 85-91; Presidential or Parlamentary Democracy:Does it Make a Difference?, en Linz, J. y Valenzuela, A. (eds.), The Failure of Presi-dential Democracy, Baltimore-Londres, Johns Hopkins University Press, 1994, pp. 3-87.

    12 Nohlen, Dieter, Presidencialismo vs. parlamentarismo en Amrica Latina (notassobre el debate actual desde una perspectiva comparada), Revista de Estudios Polticos,nm. 74, 1991, pp. 43-54; del mismo autor, Presidencialismo vs. parlamentarismo: dosenfoques contrapuestos, en Nohlen, D. y Fernndez, M. (eds.), Presidencialismo reno-

  • que no prefera a priori un sistema de gobierno concreto, criticaba lossupuestos tericos y metodolgicos de aqulla y abogaba por una pers-pectiva de investigacin que tratase comparativamente la cuestin de laidoneidad democrtica de sistemas de gobierno en situaciones histricasconcretas.

    Juan Linz, desde su libro sobre La quiebra de las democracias (publi-cado originalmente en ingls en 1978),13 ya se haba empeado en de-mostrar la inferioridad estructural del presidencialismo, resaltando larelacin entre los derrumbes democrticos y los problemas de transiciny consolidacin de la democracia, por un lado, y la presencia del presi-dencialismo en Amrica Latina, por otro. Linz recomendaba por tanto,sin restricciones, la introduccin del parlamentarismo como la mejor op-cin para todos los pases de la regin sin importar su grado de desarro-llo o sus especificidades histricas.

    Segn Linz, las debilidades del presidencialismo son: a) la dualidaddemocrtica del Legislativo y el Ejecutivo; b) la rigidez sistmica, pocoapta para la poltica democrtica de la negociacin e incapaz de enfrentarsituaciones de crisis entre Ejecutivo y Legislativo, y c) el carcter conflic-tivo y de suma cero de las elecciones presidenciales y de la competenciapartidaria. Esas caractersticas del presidencialismo estableceran incen-tivos para estrategias no cooperativas entre los actores polticos y deello derivaran situaciones de bloqueo institucional que podran degene-rar en intervenciones militares y propiciar el derrumbe de la democracia.14

    Las tesis de Linz generaron diversas reacciones:15 su asuncin incondi-cional (Valenzuela);16 su relativizacin mediante la introduccin de otras

    LECTURA REGIONAL COMPARADA 11

    vado, Caracas, Nueva Sociedad, 1998, pp. 15-25, ambos trabajos reimpresos en Nohlen,Dieter, Sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos polticos..., cit., nota3, pp. 25-41 y 43-67.

    13 Vase Linz, Juan, The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdownsand Reequilibrations, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1978; La quiebra delas democracias, Madrid, Alianza Editorial, 1987.

    14 Vase Linz, The Perils of Presidentialism, op. cit., nota 11, pp. 51-69; Presiden-tial or Parlamentary Democracy: Does it Make a Difference?, op. cit., nota 11, pp. 3-87.

    15 Vase Ortiz Ortiz, Richard, Introduccin. Contextos, instituciones y actores pol-ticos: Dieter Nohlen y el estudio de las instituciones polticas en Amrica Latina, enNohlen, Dieter, El institucionalismo contextualizado..., cit., nota 8, pp. 6-13.

    16 Vase Valenzuela, Arturo, The Crisis of Presidentialism, en Mainwaring, Scott yValenzuela, Arturo, Politics, Society, and Democracy, Latin America, Boulder, West-view Press, 1998.

  • variables en el anlisis (Mainwaring);17 su aceptacin sin admitir la solu-cin parlamentaria (Sartori);18 la defensa del presidencialismo (Metten-heim)19 y, por ltimo, la crtica abierta (Nohlen).20

    Dieter Nohlen se distancia explcitamente de los supuestos y las argu-mentaciones de Juan Linz, criticando la construccin artificial de mode-los institucionales ideales y de las especulaciones deductivas orienta-das en tipos puros. En cambio, desarrolla su propio programa para laevaluacin del modo de funcionamiento de los sistemas de gobierno atravs del enfoque histrico-emprico, proponiendo ms bien investigarde manera comparativa y cualitativa las variantes institucionales existen-tes en las democracias modernas mediante la descripcin sistemtica dearreglos institucionales concretos en conexin estrecha con su contextohistrico, social, poltico y cultural. Slo el examen de todos los factorespertinentes puede explicar adecuadamente la complejidad del funciona-miento institucional y de la estabilidad poltica. Por tanto, no se puedeestablecer, a priori, la superioridad universal de cierto arreglo institucio-nal, toda vez que en la estabilidad, eficacia y rendimiento de las institu-ciones polticas, muchas veces, como insiste el profesor Nohlen, el con-texto hace la diferencia.21

    Giovanni Sartori se incorpor al debate y resumi su posicin en lafrmula: ni presidencialismo ni parlamentarismo. Aunque comparte lastesis sobre las deficiencias sistmicas del presidencialismo, afirma quede las crticas al presidencialismo no se deduce automticamente que labuena alternativa sea el parlamentarismo, y sentencia: El parlamenta-

    ZOVATTO / OROZCO HENRQUEZ12

    17 Mainwaring, Scott, Presidentialism, Multipartidism, and Democracy: The Diffi-cult Combination, Comparative Political Studies, vol. 24, nm. 1, octubre de 1993, pp.198-228; Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew S., Presidencialismo y democracia enAmrica Latina: revisin de los trminos del debate, en el libro compilado por ellos,Presidencialismo y democracia en Amrica Latina, Buenos Aires, Paids, 2002, pp.19-64.

    18 Vase Sartori, Giovanni, Neither Presidentialism nor Parlamentarism, op. cit.,nota 11, pp. 107 y ss.

    19 Vase Mettenheim, Kurt von (ed.), Presidential Institutions and Democratic Poli-tics, Baltimore, 1997.

    20 Vase Nohlen, Dieter, Presidencialismo vs. parlamentarismo en Amrica Latina(notas sobre el debate actual desde una perspectiva comparada), op. cit., nota 12, pp. 43-54; Presidencialismo vs. parlamentarismo: dos enfoques contrapuestos, op. cit., nota 12,pp. 15-25; El institucionalismo contextualizado..., cit., nota 8, pp. 53-80.

    21 Idem.

  • rismo puede resultar un fracaso tanto y tan fcilmente como el presiden-cialismo si no se dan las condiciones indispensables para su funciona-miento, sobre todo partidos parlamentariamente adecuados. Sartori afir-ma con acierto que la mejor forma poltica es la que sea ms aplicableen cada caso. Esto equivale a decir que el contexto es esencial.22

    Ciertamente, los sistemas presidenciales no fueron reformados en Am-rica Latina segn las recomendaciones normativo-deductivas en favor delparlamentarismo y, no obstante los pronsticos pesimistas sobre la esta-bilidad de esas democracias presidenciales, la mayora de los regmenespolticos en la regin no han colapsado desde la ltima ola democratiza-dora. Al contrario, el presidencialismo se ha fortalecido como el sistemade gobierno preferido en la regin y ha mostrado un mejor desempeorelativo, as como capacidad de adaptacin a los nuevos desafos.23

    Adems del propio Nohlen, la investigacin de los efectos institucio-nales en situaciones histricas concretas y la reforma del sistema presi-dencial hacia un presidencialismo renovado ha sido bien acogida pordestacados autores en la investigacin comparada en Amrica Latina.24

    Con respecto al margen de la reforma poltica, y en vista de la profun-da tradicin presidencialista en Amrica Latina y de las dificultades deintroduccin del parlamentarismo, Nohlen aboga por una reforma con-trolada del presidencialismo que contribuya a su renovacin y por un fun-cionamiento parlamentarista del sistema presidencial mediante el forta-

    LECTURA REGIONAL COMPARADA 13

    22 Sartori, Giovanni, op. cit., nota 18, p. 110.23 Vase Nohlen, Dieter, op. cit., nota 20. De ah que en la discusin sobre presiden-

    cialismo vs. parlamentarismo, Nohlen ya no representa la posicin minoritaria. Finalmen-te, se impuso la tesis de que sobre las ventajas y desventajas de los sistemas de gobiernono se puede discutir en abstracto, sino que se deben incluir en el anlisis las condicioneshistricas concretas de la poltica y de la sociedad. El institucionalismo contextualizadoha logrado, por ende, acreditarse como una perspectiva productiva para abordar la discu-sin politolgica sobre las formas de gobierno en democracias no consolidadas y susefectos sobre la estabilidad democrtica (vase Ortiz Ortiz, Richard, op. cit., nota 15, pp.6-13).

    24 Pinsese, por ejemplo, en Carpizo, Jorge, Mxico, sistema presidencial o parla-mentario?, Cuestiones Constitucionales, Mxico, nm. 1, 1999, pp. 49-84; Concepto dedemocracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, cit., nota 4; Garca Belande, Do-mingo, Reconstruccin del sistema poltico y la ingeniera constitucional, Per 2000:un triunfo sin democracia, Lima, Comisin Andina de Juristas, 2000; Lanzaro, Jorge(comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas, Buenos Aires, FLACSO,2001; Valads, Diego, El gobierno de gabinete, Mxico, UNAM, 2003.

  • lecimiento del Legislativo y el mejoramiento y flexibilizacin de las re-laciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, con el fin de fortalecer la go-bernabilidad, aumentar el rendimiento de las polticas pblicas y acrecen-tar la legitimidad en el marco de cada uno de los sistemas presidenciales.Las sugerencias de reforma se dirigen particularmente hacia la creacinde incentivos institucionales (rompiendo con la lgica de the winner ta-kes all del presidencialismo clsico) para conformar coaliciones esta-bles en el Legislativo que apoyen el trabajo del gobierno; en su caso, lacreacin de un primer ministro (como tambin de un jefe de gabinete)cuya legitimidad descanse en una mayora legislativa y que atienda e in-centive las relaciones entre el gobierno y el Legislativo, en el entendidode que las propuestas de reforma deben ser de carcter especfico y, porende, no referidas a Amrica Latina en general sino a pases concretos.25

    Debe tenerse presente, incluso, la importancia de factores no estricta-mente constitucionales en el logro de una mayor flexibilidad y efectivi-dad en las relaciones Legislativo-Ejecutivo. En este sentido, la perma-nente discusin sobre la necesidad de cambios institucionales puedeconducir a modificaciones en las actitudes y los comportamientos infor-males de la clase poltica, que finalmente sustituyen y vuelven prescindi-bles los cambios formales.

    De manera similar, en aquellos sistemas que a fin de profundizar yconsolidar la democracia han pretendido equilibrar mejor la distribucinde poder del Estado a travs del aumento del poder del Legislativo (ytambin del Poder Judicial) en detrimento del poder del presidente, slose traducirn en una autntica mejora de la gobernabilidad democrticasi el Legislativo logra desarrollar una comprensin cabal de su funcinen el marco del nuevo diseo, que reclama capacidad de cooperacin en-tre los rganos del Estado.26

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    25 Asimismo, a propsito de la discusin sobre posibles reformas institucionales envista de alguna crisis poltica, conviene recomendar prudencia y mesura, pues en Amri-ca Latina es frecuente el reflejo condicionado de responder a una crisis con una nueva re-forma o una nueva Constitucin. Debe realizarse una evaluacin apropiada de las verda-deras causas que desataron la crisis, pues es difcil que sta se pueda resolver nicamentecon manipulaciones institucionales. Los actores polticos y los grupos de la sociedad civildeben, en primer lugar, rescatar la centralidad de las instituciones representativas y losresultados de reformas polticas previas (vase Nohlen, Dieter, El institucionalismo con-textualizado..., cit., nota 8, pp. 53-80).

    26 Cfr. ibidem, pp. 59 y 60.

  • B. Iniciativas para modificar el rgimen de gobiernoa uno parlamentario o hacia la parlamentarizacin

    del sistema presidencial

    Durante el periodo que se analiza, las propuestas en favor de la adop-cin de un sistema parlamentario en determinado pas slo se han formu-lado en mbitos acadmicos y, ocasionalmente, a travs de alguna inicia-tiva promovida por fuerzas polticas minoritarias que no han alcanzadoconsenso. La excepcin ha sido Brasil, en donde de manera formal la co-misin encargada de elaborar el anteproyecto de nueva Constitucin in-cluy en su informe final, publicado en 1987, la propuesta de un sistemaparlamentario. Finalmente, la Asamblea Nacional Constituyente de 1988opt por la continuacin del rgimen presidencial, pero previ la cele-bracin de un plebiscito en 1993 para que el propio electorado decidieraentre monarqua y repblica, as como entre presidencialismo y parla-mentarismo, cuyo resultado fue el triunfo de la Repblica presidencial.

    Otros dos casos donde, de manera explcita, sendas comisiones de re-forma constitucional pusieron sobre la mesa la parlamentarizacin delsistema presidencial han sido los de Argentina y Bolivia en 1994 (en elentendido de que, adems, cuando esta obra fue enviada a prensa se ha-ba presentado una iniciativa, como parte de la llamada Reforma delEstado en Mxico, con el propsito explcito de establecer un sistemasemipresidencial, adems de que tambin ha sido tema en los procesosconstituyentes iniciados en Bolivia y Ecuador).

    En lo que se refiere a Argentina y como resultado del llamado Pactode Olivos entre el entonces presidente Carlos Menem y el ex presidenteRal Alfonsn, a cambio de la pretensin de aqul de obtener la reelec-cin inmediata del presidente y el vicepresidente de la Repblica, Alfon-sn insisti en el proyecto elaborado por el Consejo para la Consolida-cin de la Democracia durante su administracin, de acuerdo con el cual,para mitigar el denominado hiperpresidencialismo hegemnico, sepropona la adopcin de un modelo semipresidencial como el francs o,al menos, como el portugus, si bien las negociaciones posteriores fue-ron desdibujando ese objetivo y, finalmente como se analiza ms ade-lante, se dispuso la creacin de un jefe de gabinete de ministros, quetiene a su cargo la administracin general del pas.

    LECTURA REGIONAL COMPARADA 15

  • En cuanto a Bolivia, hacia julio de 1992 y como resultado de un deba-te previo, el grupo de trabajo encabezado por Juan Linz formul dos pro-puestas, una de las cuales fue la adopcin de un sistema parlamentario yotra la parlamentarizacin del rgimen presidencial a travs de la redefi-nicin de las relaciones entre Legislativo y Ejecutivo. Despus de los lla-mados Acuerdos del 9 de julio y la conformacin de una comisin dealto nivel, que se convirti en cumbres polticas entre jefes de parti-dos y especialistas dedicados a definir el sentido de la reforma, se arriben 1994 a la modificacin de 34 artculos constitucionales, parlamenta-rizando el sistema presidencial en los trminos que ms adelante se ex-plican.

    En general, como se podr advertir en las prximas pginas, los pro-cesos de reforma poltica sobre los regmenes de gobierno de la regindurante el periodo en anlisis han estado orientados, aunque no siemprecon la extensin y profundidad deseada o requerida, hacia la renovacino racionalizacin de los sistemas presidenciales, centrndose en las rela-ciones Legislativo-Ejecutivo (aun cuando algunos tambin abarcaron alPoder Judicial), a menudo con el objetivo de fortalecer al Legislativo (adiferencia de las reformas previas que tendieron a fortalecer al Ejecuti-vo) y consolidar un sistema de controles, pesos y contrapesos en aras delequilibrio. La excepcin sera en este caso la reforma constitucional de1998 en Ecuador, que busc mejorar las condiciones de gobernabilidad yelimin algunas atribuciones que haba mantenido el rgano legislativo,como la censura y destitucin de ministros, aunque de nuevo se ponderasu restablecimiento en el marco del proceso constituyente en curso.

    Lo anterior se confirma no slo con el hecho de que la mayora de los18 pases analizados estableci una nueva Constitucin en los ltimostreinta aos (Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala,Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per y Venezuela) sino porque el resto(Argentina, Bolivia, Mxico, Panam, Repblica Dominicana y Uru-guay) aprob en el mismo periodo, salvo Costa Rica, al menos alguna re-forma constitucional relevante con el propsito de fortalecer los contro-les interorgnicos entre el Legislativo y el Ejecutivo. Cabe indicar que enel caso de Chile, la Constitucin de 1980 fue aprobada por la dictadura.

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  • CUADRO 1. CONSTITUCIONES VIGENTES Y REFORMASREFERIDAS A LAS RELACIONES LEGISLATIVO Y EJECUTIVO

    DURANTE LOS LTIMOS 30 AOS

    Pas Constitucin vigente Reformas

    Argentina 1853 1994

    Bolivia 1967 1994

    Brasil 1988

    Chile 1980 1989, 2005

    Colombia 1991 2003, 2007

    Costa Rica 1949

    Ecuador 1979, 1998

    El Salvador 1983 1991

    Guatemala 1985 1994

    Honduras 1982

    Mxico 1917 1977, 1986

    Nicaragua 1987 1995, 2000, 2005

    Panam 1972 1983, 1994, 2004

    Paraguay 1992

    Per 1979, 1993

    Repblica Dominicana 1966 1994, 2002

    Uruguay 1967 1996

    Venezuela 1999

    FUENTE: Elaboracin propia.

    LECTURA REGIONAL COMPARADA 17

  • C. Clasificacin de los sistemas presidenciales en Amrica Latina

    Con el objeto de comprender mejor las respectivas caractersticas, di-ferencias y semejanzas entre los diversos sistemas presidenciales latinoa-mericanos, se estima conveniente clasificarlos a partir de una tipologaespecfica, a pesar de los riesgos de imprecisiones derivadas de la natura-leza propia del derecho constitucional y su interaccin dinmica con larealidad poltica, as como de la complejidad de algunos casos fronteraque dificultan su ubicacin en un tipo determinado (en el entendido de quela referida forma de gobierno slo puede ubicarse entre los sistemas de-mocrticos, toda vez que si se tratara de un rgimen autocrtico, auncuando formalmente se denomine sistema presidencial, se estara estric-tamente ante una dictadura o un gobierno totalitario).

    Una de las primeras clasificaciones de los diversos sistemas presiden-ciales en Amrica Latina fue la de Karl Loewenstein hacia mediados delsiglo XX, quien diferenci entre presidencialismo puro, presidencialismoatenuado y parlamentarismo aproximado.27 Ciertamente, ha pasado mu-cho tiempo y mltiples cambios han tenido lugar en los sistemas presiden-ciales de la regin, sobre todo a partir de la tercera ola democratizadora,propiciando diversas clasificaciones doctrinales. Una de las ms recien-tes y slidas es la de Jorge Carpizo, quien, en atencin a lo establecidoen la respectiva norma constitucional, distingue entre presidencialismopuro, presidencialismo predominante, presidencialismo atemperado, pre-sidencialismo con matices parlamentarios y presidencialismo parlamen-tarizado.28

    Asimismo, Carpizo distingue, desde la perspectiva de la realidad polti-co-constitucional (al considerar el sistema de partidos y el sistema electo-ral, as como la presencia o no de gobierno de coalicin o compartido, elgobierno dividido y el poder de la calle), entre presidencialismo hegem-nico, presidencialismo equilibrado y presidencialismo dbil. Adems,atendiendo a la interaccin de la norma con la realidad constitucional, ad-vierte que tanto el presidencialismo puro como el predominante, el atem-

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    27 Vase Loewenstein, Karl, La presidencia fuera de los Estados Unidos (estudiocomparativo de instituciones polticas), Boletn del Instituto de Derecho Comparado deMxico, Mxico, ao II, nm. 5, 1949, pp. 21-28.

    28 Vase Carpizo, Jorge, Concepto de democracia y sistema de gobierno en AmricaLatina, cit., nota 4, pp. 193-218.

  • perado y el que posee matices parlamentarios pueden configurar algunode los tipos que se presentan en la realidad, como el hegemnico, elequilibrado o el dbil, en tanto que el presidencialismo parlamentarizadoslo puede ser hegemnico o dbil.29

    A continuacin se exponen las caractersticas bsicas de la referida ti-pologa propuesta por Carpizo, de acuerdo con lo que se prev en las res-pectivas Constituciones de los regmenes latinoamericanos (en particular,en lo que se refiere al cmulo de atribuciones del presidente de la Rep-blica y, sobre todo, a la responsabilidad ministerial), conforme a la cualse pretendern clasificar las diversas especies de sistemas presidencialesestablecidos actualmente en la regin (si bien algunos casos fronterapueden diferir, en cuanto a su ubicacin en determinado tipo o categora,de lo considerado por el eminente constitucionalista mexicano).

    En todo caso, debe insistirse en que la siguiente clasificacin tiene ex-clusivamente propsitos didcticos-comparativos y se basa en un estudioformal de los textos constitucionales latinoamericanos de acuerdo con elcriterio apuntado (cmulo de atribuciones del presidente y regulacin dela responsabilidad poltica ministerial), el cual se explica ms adelante.Por esta razn, la clasificacin presentada tambin podra diferir con otrosautores que utilicen un criterio distinto, incluso con lo sostenido por al-

    LECTURA REGIONAL COMPARADA 19

    29 Vase idem. El estudio del grado de eficacia de las disposiciones constitucionaleses particularmente importante en Amrica Latina tomando en cuenta que, segn la clasi-ficacin ontolgica de las Constituciones elaborada por Loewenstein, varios pases cuen-tan con una Constitucin nominal, en tanto que se aprecia una falta de concordanciaentre la realidad del proceso poltico y las normas constitucionales a causa de una seriede factores sociales y econmicos. Si bien la funcin de la Constitucin nominal es edu-car a la poblacin sobre un gobierno democrtico constitucional que establezca lmites alos detentadores del poder, la aspiracin es que la misma se convierta en una autnticaConstitucin normativa que rija y determine el proceso poltico y todos se ajusten a susrespectivos lmites. Cabe sealar que en los pases de la regin tambin se encuentra eltercer tipo de Constituciones a que alude Loewenstein y que denomina semnticas, entanto que en ocasiones las respectivas Constituciones logran plena eficacia, pero no cons-tituyen sino la formalizacin de la situacin existente del poder poltico en beneficio ex-clusivo de los detentadores fcticos del poder, quienes las utilizan para estabilizar y per-petuar su poder en lugar de que sirvan para limitar al propio poder, pervirtiendo la nocinde Constitucin y desvalorizando su funcin en la democracia constitucional (vase Loe-wenstein, Karl, Teora de la Constitucin, 2a. ed., trad. de Alfredo Gallego, Barcelona,Ariel, 1976, pp. 216-231). Sobre la relacin entre validez y eficacia de las normas consti-tucionales vase Orozco Henrquez, J. de Jess, El derecho constitucional consuetudina-rio, Mxico, UNAM, 1983, pp. 89 y ss.

  • gunos de los colaboradores de esta misma obra, quienes toman en cuentatambin la realidad poltica-constitucional. Por ejemplo, en sistemas queformalmente confieren un significativo conjunto de atribuciones de con-trol en el Congreso sobre el presidente, stas raramente se ejercen en laprctica, o siguen predominando las facultades presidenciales, como enel caso de Colombia. Asimismo, en sistemas que contemplan slo algu-nas de esas atribuciones, stas se ejercen en forma vigorosa, lo cual pro-picia una mayor relevancia del Congreso sobre el funcionamiento del sis-tema presidencial, como podra ser el caso de Chile. Por todo lo anterior,una cabal comprensin del sistema presidencial de cada pas requeriracudir al estudio correspondiente incluido en esta obra.

    a. Presidencialismo puro

    Aun cuando cabra afirmar que ya no existen sistemas presidencialespuros, salvo el de Estados Unidos de Amrica, si por pureza se entien-de aquel que ha mantenido sin alteraciones sus caractersticas originales,30

    es posible identificar an al presidencialismo puro como el que se apro-xima al modelo estadounidense en sus aspectos esenciales: un Poder Eje-cutivo unitario y de eleccin popular (directa o indirecta) por un periodofijo o determinado; existencia de equilibrios, frenos y contrapesos entrelos rganos del poder; el presidente designa y remueve libremente a losministros, quienes son responsables ante l; el presidente posee la facul-tad de veto legislativo; ni el presidente ni los ministros son responsablespolticamente ante el Congreso, aunque estos ltimos pueden ser sujetosde juicio poltico, o bien de juicio de responsabilidad o impeachment enel caso del presidente (que si bien pueden acarrear la destitucin, a dife-rencia de los sistemas parlamentarios, ello no deriva propiamente de unaprdida de confianza o mocin de censura por una gestin administrativainadecuada, sino de haber incurrido en alguna causa de responsabilidadprevista en la Constitucin o la ley). En realidad, en la historia latinoa-mericana slo dos presidentes han sido removidos a travs del procedi-miento de impeachment, ambos en el periodo que se informa: FernandoCollor de Melo en Brasil, en 1992, y Carlos Andrs Prez en Venezuela,en 1993.

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    30 Cfr. Valads, Diego, La parlamentarizacin de los sistemas presidenciales, Mxi-co, UNAM, 2007, p. 4.

  • En general, estos sistemas no contemplan matices parlamentarios auncuando conserven, por la influencia espaola de la Constitucin de Cdizde 1812, algunas figuras como el refrendo ministerial de los actos delpresidente. Asimismo, con frecuencia ste, a diferencia de lo establecidopor la Constitucin de Estados Unidos de 1787, cuenta con la facultad deiniciativa de leyes y no requiere la ratificacin del Senado para la desig-nacin de los ministros o secretarios de Estado.

    Gran nmero de pases latinoamericanos adoptaron en el siglo XIX unpresidencialismo puro; entre los que actualmente lo establecen, en sus as-pectos esenciales, se encuentran Brasil, Chile (aun cuando debe destacarsela importancia que el Congreso ha venido teniendo en el funcionamientodel sistema presidencial de este pas), Ecuador, Honduras y Mxico.

    Mencin especial merece Ecuador, toda vez que el artculo 130.9 de laConstitucin de 1998 sanciona que los ministros podrn ser enjuiciadospolticamente por infracciones constitucionales o legales cometidas en eldesempeo del cargo, y que la mayora de los integrantes del Congresopodr censurarlos en caso de declaratoria de culpabilidad, cuyo efectoser la destitucin slo con el acuerdo del presidente de la Repblica, adiferencia de ordenamientos constitucionales anteriores que s preveanla censura y destitucin de ministros directamente por el Legislativo. Co-mo se aprecia, en el texto vigente existe una confusin entre la institucindel juicio poltico (comn incluso en los llamados sistemas presidencia-les puros) y la censura (propia de los que tienen matices parlamentariosy, sobre todo, de los parlamentarizados), pero debido a que los nicossupuestos para que esta ltima proceda es la comisin de infraccionesconstitucionales o legales, mas no la mera inconformidad con determina-da gestin administrativa, se estima que se trata propiamente de un juiciopoltico y no de una censura, por lo que en este apartado se incluye elsistema presidencial de Ecuador.31

    b. Presidencialismo predominante

    Coincide con las caractersticas esenciales del presidencialismo puro,salvo la relativa al supuesto equilibrio entre los rganos del poder pbli-

    LECTURA REGIONAL COMPARADA 21

    31 Se estima que se trata de un juicio poltico, con independencia de que el efecto seencuentre sujeto a lo que finalmente decida el presidente, lo cual se considera inadecuadopues se tratara de violaciones constitucionales o legales que ste no debe desconocer.

  • co y los mecanismos de frenos y contrapesos, toda vez que en este tipode gobierno presidencial la Constitucin confiere al presidente gran c-mulo de facultades (incluso en mbitos econmicos) y se le concibe co-mo el pivote, eje o columna del sistema poltico-constitucional. Por tan-to, se establece un desequilibrio en favor del rgano ejecutivo, que tiendea ser predominante, y resultan dbiles los controles respecto de ste, por-que los rganos de control carecen de autonoma o porque sta es escasao nula (si bien existen mecanismos razonablemente eficaces de proteccinde los derechos fundamentales, por lo que se aleja de una autocracia).

    Con independencia de mltiples regmenes presidenciales latinoameri-canos que desde el siglo XIX y buena parte del XX se caracterizaron porla preponderancia constitucional del Ejecutivo, pero paulatinamente hanrevertido la tendencia en bsqueda de un equilibrio entre los respectivosrganos del poder pblico, un ejemplo actual de presidencialismo predo-minante es el derivado de la Constitucin de la Repblica Dominicana de1966 (sin que la reforma de 1994 haya logrado el equilibrio entre los r-ganos pblicos).

    En efecto, en el rgimen constitucional dominicano se exigen mayorascalificadas difciles de alcanzar en las cmaras, por ejemplo para acusaro adjudicar responsabilidad poltica al presidente; en tal caso, se requie-ren tres cuartas partes, respectivamente, de los miembros de las cmarasde Diputados y Senadores, cuando por lo general bastan dos terceras par-tes de los miembros presentes. Para superar el veto legislativo del presi-dente se necesita la observacin de leyes aprobadas por el Congreso,que se supera slo con las dos terceras partes, otra vez, del nmero totalde las cmaras, adems de que no se prevn expresamente facultades pa-ra que el Congreso declare vigente una ley si el presidente no la promul-ga ni la observa; para modificar ciertas medidas legislativas en mbitosrelevantes cuya iniciativa no se origine en el presidente (pues en este l-timo caso basta la mayora simple), se exigen dos terceras partes del totalde legisladores, en relacin con el rgimen legal de la moneda o de labanca, as como del presupuesto de ingresos y el gasto pblico.

    Asimismo, ciertas materias escapan de forma total al control del Con-greso (por ejemplo, el presidente puede legislar ordinariamente sobre zo-nas areas, martimas, fluviales y militares, as como en la habilitacinde puertos y costas martimas). Cuando el propio Congreso no se encuen-tra reunido, el presidente est facultado para ordenar la suspensin de de-

    ZOVATTO / OROZCO HENRQUEZ22

  • rechos en situaciones de emergencia, la modificacin al presupuesto deegresos o la designacin interina de las vacantes en la Cmara de Cuen-tas o la Junta Central Electoral. Tambin si el presidente pretende salir alextranjero por menos de 15 das o si un ministro interpelado se niega aacudir al Congreso.

    c. Presidencialismo atemperado

    A diferencia del presidencialismo predominante, bajo este tipo laConstitucin disea al Poder Legislativo como el pivote o eje del sistemapoltico-constitucional y le otorga las atribuciones ms importantes; ge-neralmente, las competencias legislativas del presidente se encuentranreducidas e, incluso, carece de la facultad de veto.

    Si bien podra considerarse que este tipo de presidencialismo slo tie-ne un valor histrico, es importante identificarlo para comprender ade-cuadamente las dems clases existentes o que pueden darse en la regin.Un ejemplo es la Constitucin mexicana de 1857 (hasta la reforma de1874), por la que se estableci un Congreso unicameral con cierto predo-minio, desapareciendo el Senado, a pesar de preverse un rgimen federal,por estimarlo un rgano aristocratizante y conservador. El presidentecareca de la facultad de veto, pues slo poda hacer observaciones a lasleyes, que se superaban con la mayora simple de los miembros presentesdel Congreso.32

    d. Presidencialismo con matices parlamentarios

    Los mecanismos de control del poder pblico en este tipo de gobiernoson bsicamente los del sistema presidencial puro, pero admite o incor-pora algunos aspectos que se inspiran en el parlamentario;33 pinsese,por ejemplo, en la existencia de un Consejo de Ministros con facultades

    LECTURA REGIONAL COMPARADA 23

    32 Vase Fix-Zamudio, Hctor, Valor actual del principio de la divisin de poderes ysu consagracin en las Constituciones de 1857 y 1917, Boletn del Instituto de DerechoComparado de Mxico, Mxico, ao XX, nms. 58-59, enero-agosto de 1967, pp. 36 yss.; Orozco Henrquez, Jos de Jess, La divisin de poderes, Derechos del pueblo me-xicano. Mxico a travs de sus Constituciones, 3a. ed., Mxico, Cmara de Diputados-Porra, 1985, t. I, pp. 647-651.

    33 Recurdense las diferencias entre ambos sistemas, abordadas supra, en el inciso Ade este mismo apartado.

  • amplias, cuyos miembros son removidos libremente por el presidente ydonde el Congreso puede censurar a un ministro, pero la decisin finalsobre la dimisin del ministro censurado es facultad discrecional del pre-sidente.34 Por ello no se considera al sistema respectivo como parlamen-tarizado sino slo con matices parlamentarios, sin desconocer la repercu-sin poltica que podra tener la eventual censura ministerial en la opininpblica y las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo.

    Es importante insistir en que la posibilidad de emitir la censura a unministro por parte del respectivo Congreso o Asamblea (ya sea que con-duzca automticamente a la dimisin, como ocurre en el presidencialis-mo parlamentarizado, o sta dependa de la decisin final del presidente,como en el presidencialismo con matices parlamentarios) debe diferen-ciarse del llamado juicio poltico que se prev en varias Constitucioneslatinoamericanas. En efecto, aunque la consecuencia de este ltimo pue-de significar tambin la separacin del cargo, existe una diferencia fun-damental, en tanto que en la censura no necesariamente se debe demos-trar que el ministro involucrado haya incurrido en la violacin de algunadisposicin constitucional o legal, sino que podra bastar una gestin ad-ministrativa inadecuada. En el juicio poltico, por su parte, se requiereprobar que s se incurri en alguna causa de responsabilidad prevista enla Constitucin o en la ley.

    Entre los pases que en la actualidad su Constitucin establece un pre-sidencialismo con matices parlamentarios se encuentran: Bolivia, CostaRica, El Salvador, Nicaragua, Panam y Paraguay.35

    ZOVATTO / OROZCO HENRQUEZ24

    34 Cabe advertir que, para Jorge Carpizo, si un sistema presidencial prev la censurade algn ministro por el Congreso, pero al efecto exige una mayora calificada o muy ca-lificada (no slo cuando la dimisin del ministro censurado depende finalmente del presi-dente), se tratara tambin de un caso de presidencialismo con matices parlamentarios(cfr. Carpizo, Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, cit., no-ta 4, pp. 201 y 202) y no de presidencialismo parlamentarizado, como aqu se sostiene.

    35 En su excelente y documentado estudio, Diego Valads ilustra cmo, incluso enEstados Unidos, se han hecho intentos de parlamentarizar el presidencialismo a travsde la posible censura de algn secretario de Estado (citando el intento senatorial respec-to de William Seward durante la administracin de Abraham Lincoln en 1862) o del pro-curador general (como ocurri con Alberto Gonzlez en 2007 durante la administracinde George W. Bush, donde 53 senadores votaron a favor de la censura y 38 en contra, pe-ro se requeran cuando menos 60 votos a favor para que el Senado hubiera podido formu-lar una recomendacin no vinculante al presidente de los Estados Unidos). Cfr. Valads,Diego, La parlamentarizacin de los sistemas presidenciales, cit., nota 30, pp. 19-21.

  • En este sentido, por ejemplo, la Constitucin de Bolivia, segn refor-ma de 1994, prev que la mayora absoluta de los legisladores presentespuede aprobar un voto de censura respecto de uno o varios ministros, cu-yo efecto es producir la renuncia del ministro censurado ante el presiden-te, quien se reserva la facultad de aceptarla o rechazarla (artculo 70).

    Mencin especial merece el caso de Costa Rica por su carcter lmite,ya que el artculo 121, fraccin 24, de la Constitucin prev que la Asam-blea Legislativa puede, por dos tercios de votos presentes, censurar alos mismos funcionarios [ministros] cuando a juicio de la Asamblea fue-ren culpables de actos inconstitucionales o ilegales, o de errores gravesque hayan causado o puedan causar perjuicio evidente a los intereses p-blicos, toda vez que si bien pareciera referirse a lo que comnmenteconstituye causa de juicio poltico en otros pases de la regin, el hechode que no slo proceda la denominada censura por