Reforma Judicial Región Andina

Qu se ha hecho, dnde estamos, adnde vamos?La reforma judicial en la regin andina

Introduccin

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La reforma judicial en la regin andina:Qu se ha hecho, dnde estamos,

adnde vamos?

Los pases de la regin andina, luego de recuperar el dere-cho a contar con gobiernos elegidos por el pueblo, han em-prendido procesos encaminados a fortalecer las instituciones po-lticas y jurdicas segn los principios y valores democrticos yconstitucionales.

La tarea no ha sido fcil ni ha estado exenta de estancamien-tos o retrocesos polticos. Y es que en la mayora de pases de laregin, las instituciones democrticas y constitucionales, a me-nudo, han tenido y tienen una existencia mayormente formal,es decir, que aparecen escritas en el papel sin alcanzar una vigen-cia significativa en la realidad.

Al margen de las caractersticas particulares de los sistemasjudiciales de cada uno de los pases de la regin andina, los diver-sos estudios y diagnsticos realizados han confirmado la exis-tencia de algunos problemas que -ms all de grados y matices-resultan comunes a todos ellos. En el mbito institucional, di-chos sistemas judiciales se han caracterizado por carecer de inde-pendencia y estar subordinados a los rganos polticos, por suacusada resistencia al cambio, notorio atraso tecnolgico, inade-

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cuada gestin econmica y administrativa; por la ausencia de unautntico sistema de carrera judicial y el predominio de lapolitizacin o partidarizacin en la seleccin, nombramiento,promocin y sancin de magistrados; por la existencia de alar-mantes niveles de corrupcin e impunidad en el funcionamien-to del aparato judicial.

Las cosas no han sido mejores en el mbito de la funcinjurisdiccional. La regla ha sido la baja calificacin profesional demagistrados y funcionarios administrativos; la deficiente moti-vacin de las resoluciones, el predominio de criterios formalis-tas y la ausencia de una verdadera jurisprudencia, dotada de cali-dad y previsibilidad; la morosidad en la tramitacin de proce-sos, en parte por la sobrecarga y congestin procesal.

Estas deficiencias y falencias del sistema judicial, lo tornan enincapaz para desempear la misin y finalidad que le correspon-de, que no es otra que resolver los conflictos que son sometidosa su conocimiento con imparcialidad, certeza y celeridad; pero-sobre todo- con justicia y de manera duradera. A no dudarlo, ellotiene como otro efecto pernicioso elevar el costo de las transaccio-nes econmicas y sociales, por efecto de la inseguridad jurdica.

Siendo muchos de estos problemas comunes, tambin se ob-servan grandes coincidencias en la orientacin y el alcance de losprocesos de reforma judicial emprendidos en los distintos pasesde la regin andina y en las medidas adoptadas, al margen de lasdiferencias en cuanto al momento de su implementacin o deldistinto nfasis o amplitud de cada proceso nacional. Es as que,a pesar del riesgo de incurrir en alguna generalizacin excesiva,los procesos de reforma judicial han tenido como rasgos funda-mentales la adopcin de las medidas siguientes:

a) En el mbito institucional y orgnico:

La realizacin de reformas constitucionales destinadas a for-talecer la autonoma del sistema judicial y a introducir nue-vas instituciones, tales como los consejos de la judicatura omagistratura (Venezuela, Colombia, Per, Bolivia y Ecuador);tribunales o cortes constitucionales (Per, Colombia, Ecua-dor, Chile y Bolivia); la implementacin de escuelas o acade-mias judiciales (Colombia, Venezuela, Chile, Per y Bolivia);del Defensor del Pueblo (Colombia, Per, Bolivia, Ecuadory ahora Venezuela); del Ministerio Pblico o Fiscala (en to-dos los pases de la regin) asignndole un papel fundamentalen los procesos penales.

La separacin entre las funciones propiamente jurisdicciona-les, centradas en la resolucin de los procesos, respecto de lasque corresponden al gobierno y administracin del Sistema,Rama o Poder Judicial, superando la concentracin de ambasque ejerca la Corte Suprema y encomendndolas a rganosdistintos.

b) Impulso a un sistema de carrera judicial:

Establecimiento de nuevos sistemas de seleccin, nombra-miento y promocin de magistrados; con la intencin de su-perar la politizacin y partidarizacin tradicionalmente pre-dominantes en dichos procesos. Ello ha ido aparejado de laintencin de instituir una verdadera carrera judicial, susten-tada en la apreciacin de criterios de idoneidad tcnica, capa-citacin y mritos personales, as como en el reforzamientode la estabilidad y continuidad en la funcin judicial.

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Regulacin de sistemas de control disciplinario (medianterganos y procedimientos especiales) que hagan ms eficientela preservacin de una conducta tica de los operadores dejusticia as como la lucha contra la corrupcin, asegurando elrespeto del debido proceso y de la independencia de los ma-gistrados y funcionarios judiciales.

c) En el mbito procesal y legislativo:

La elaboracin y aprobacin de nuevos cdigos procesales,que modernicen las instituciones, fomenten el respeto deldebido proceso, den mayor celeridad a los procesos; as comola adopcin de medidas que favorezcan la descongestin deprocesos, la reduccin de la carga procesal, la bsqueda defrmulas de conciliacin al interior de los procesos, etc.

El desarrollo de procesos de reforma procesal penal, encami-nados a la instauracin de un sistema acusatorio, basado en laoralidad y en principios garantistas que aseguren el debidoproceso; a la par de hacer ms eficiente la persecucin y san-cin del delito, la superacin del hacinamiento en los centrospenitenciarios y del problema de los presos sin condena.

El impulso de medios alternativos para la solucin de conflic-tos, que eviten acudir al sistema judicial, tales como la conci-liacin, la mediacin y el arbitraje.

d) En los mbitos de la organizacin y de la gestin institucional:

La modernizacin y tecnificacin de la gestin institucionaly administrativa, mediante reformas en las estructuras inter-nas de organizacin y funciones, la adopcin de esquemas

gerenciales de conduccin y gestin, la informatizacin y sim-plificacin de procedimientos, etc.

El establecimiento de nuevos modelos organizativos en losdespachos judiciales y tribunales, buscando mejorar, raciona-lizar y tecnificar los servicios requeridos para que su funcio-namiento resulte ms eficiente, clere y adecuado.

El mejoramiento de la capacidad y gestin econmica del sis-tema judicial, procurando la dotacin de mayores fondos p-blicos para el servicio de justicia, el incremento de la eficien-cia en la planificacin, gestin y ejecucin presupuestal y lageneracin de recursos mediante el adecuado manejo de lastasas judiciales.

La bsqueda de mejora en los niveles remunerativos de losmagistrados y del personal tcnico y administrativo.

La realizacin de inversiones para el mejoramiento de la in-fraestructura y equipamiento destinados al servicio de justi-cia, tanto en lo referente a los locales y establecimientos comoa la incorporacin de equipos informticos.

d) En el mbito de la capacitacin profesional:

Fuerte impulso a los cursos de capacitacin, tanto en aspec-tos jurdicos como de gestin, para los jueces y magistradoscomo para el personal administrativo.

Promocin de niveles de especializacin en la funcin juris-diccional.

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Asignacin de un papel importante a la formacin y capacita-cin para efectos del ingreso y promocin en la carrera judi-cial.

La reforma judicial como modernizacin

Puede afirmarse que un rasgo importante de muchos proce-sos de reforma judicial, especialmente por la influencia ejercidadesde sectores de la cooperacin internacional, ha sido identifi-carla con la modernizacin del sistema judicial, en aspectos talescomo la organizacin y gestin institucional, en los terrenos ad-ministrativo y econmico, la mejora de la prestacin de servi-cios al usuario y del acceso a stos, la incorporacin de nuevosequipos y tecnologas, la capacitacin de magistrados y el perso-nal administrativo, la mayor celeridad y descongestin en la tra-mitacin de los procesos judiciales.

Sin duda estas medidas resultan importantes e indispensables,pudiendo encontrarse significativa mejora en dichos mbitos enmuchos pases de la regin. No obstante, este deseable avance enla eficiencia de la organizacin, gestin y prestacin del serviciode justicia, no ha conducido -como tampoco poda hacerlo- au-tomticamente al fortalecimiento del sistema judicial y a la su-peracin de deficiencias medulares, como la falta de indepen-dencia, la politizacin, la mediocridad profesional, la inadecua-da motivacin de las decisiones judiciales o el arraigo de prcti-cas de corrupcin.

De all que emprender una autntica reforma judicial, supo-ne asumir un enfoque integral que tienda tanto al fortalecimien-to institucional del Poder Judicial, para que se constituya en unautntico Poder del Estado; como a la mejora y democratiza-

cin del servicio pblico de justicia, garantizando la solucinjusta, imparcial, tcnica y oportuna de los conflictos, como elmayor acceso de los ciudadanos.

Lo importante es, entonces, que los procesos de reforma nose limiten a la modernizacin del sistema judicial, sino que apor-ten al fortalecimiento institucional del sector, tanto en la auto-noma orgnica como en la independencia de la actuacin de losmagistrados, a la democratizacin de la justicia, a la adecuada cali-dad y motivacin de las resoluciones judiciales, a la mayor vigen-cia y respeto del debido proceso y de los derechos humanos.

La instauracin de los consejos de la judicatura

La adopcin de Consejos de la Judicatura o Magistratura,como ya hemos anotado, ha constituido un rasgo caractersticode las innovaciones orgnicas e institucionales en las reformasjudiciales de la mayora de pases de la regin andina. Desde suimplementacin inicial en Venezuela, se extendieron luego aColombia, Per, Bolivia y Ecuador; paradjicamente, en Vene-zuela se ha emprendido el camino de regreso, ya que la recien-te Constitucin suprimi el Consejo de la Judicatura y confieresus competencias al Tribunal Supremo. Chile, por su parte, es elnico pas de la regin donde este rgano no existe.

Los antecedentes de los Consejos de la Judicatura o Magistra-tura, que indudablemente inspiraron su recepcin y adopcinen la regin andina, podemos encontrarlos en la experiencia deposguerra de algunos pases de Europa Continental. Cabe asmencionar los casos del Consejo Superior de la Magistratura deFrancia y de su homlogo de Italia (1948), as como del ConsejoGeneral del Poder Judicial de Espaa. Su creacin, en dichos

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pases, respondi a la preocupacin de cmo promover el mejorautogobierno y la adecuada administracin del Poder Judicial,tanto con respecto al personal del sector como a la gestin de supresupuesto y recursos econmicos.

Segn MARTNEZ NEIRA1 , los principales antecedentes de losConsejos de la Judicatura en latinoamrica los podemos hallaren la experiencia de algunas provincias argentinas y en el Conse-jo Nacional de Justicia que cre en el Per el gobierno militar afines de la dcada del 60, pero agrega que la versin ms desarro-llada la encontramos en el Consejo de la Judicatura de Venezue-la instaurado en 1969, como rgano a quien se le encomendabala independencia, eficiencia, disciplina y decoro de la justicia. Es-taba integrado por cinco magistrados: tres designados por la CorteSuprema, uno por el Poder Ejecutivo y otro por el Congreso.

Ms recientemente cabe mencionar el caso de Colombia, cuyaConstitucin de 1991 introdujo el Consejo Superior de la Judi-catura, bajo la intencin de fortalecer la autonoma de la RamaJudicial mediante la creacin de un rgano especializado, inte-grado por dos salas, una encargada de la funcin administrativay otra de la disciplinaria. Tambin como rganos especializa-dos, aunque integrantes del Poder Judicial, se establecieron lue-go el Consejo Superior de la Magistratura del Ecuador en 1992 yel Consejo de la Judicatura en Bolivia, tras la reforma constitu-cional aprobada en 1994.

Como regla general, a estos Consejos de la Judicatura de laregin andina se les ha conferido las funciones de gobierno yadministracin del Poder Judicial, las potestades disciplinarias,as como participacin en los procesos de seleccin y nombra-miento de magistrados. De all que el Consejo Nacional de laMagistratura del Per constituya una variante algo ms restrin-gida en cuanto al nmero de sus atribuciones, con respecto a sushomlogos andinos, pues est abocado a la seleccin, nombra-miento, promocin y sancin disciplinaria de los magistradosde todos los niveles del Poder Judicial y del Ministerio Pblico;pero excluido de toda competencia en funciones de gobierno oadministracin del sistema judicial. Tambin es peculiar que susatribuciones se extiendan al Ministerio Pblico, a pesar que stees un rgano autnomo del Poder Judicial.

A pesar de ello, merece destacarse especialmente que el Con-sejo de la Magistratura peruano es el nico de los Consejos en laregin andina que realiza directamente la seleccin, el nombra-miento y promocin de jueces, fiscales y magistrados, teniendoa su cargo el desarrollo del concurso de mritos y la designacindel postulante que recibir la titularidad en el cargo. En cambio,los restantes Consejos se limitan, de acuerdo a sus atribuciones,a actuar como una suerte de filtro para los nombramientosjudiciales, realizando la seleccin y propuesta de los candidatosante los rganos (polticos o judiciales) que efectuarn la desig-nacin respectiva.

Un aspecto realmente importante, sobre todo por la inci-dencia que puede tener en la actuacin de los Consejos de laJudicatura, es la composicin que corresponde a dichos rga-nos, aspecto que es objeto de muy distinto tratamiento en laregin andina. En una orilla tenemos al Consejo de la Judicatu-

1 MARTNEZ NEIRA, Nstor Humberto: Los Consejos de la Magistratura enLatinoamrica. Anotaciones sobre el autogobierno judicial. En, Segundamesa redonda sobre Reforma Judicial; National Center for State Courts;Virginia (USA); mayo 1996; pg. 3.

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ra de Bolivia, cuyos integrantes provienen de la designacin delCongreso, es decir, de un rgano poltico. En la orilla opuesta seencuentra el Consejo Nacional de la Magistratura del Per, cu-yos siete integrantes reflejan una representacin bastante plural,dado que son designados, respectivamente, por la Corte Supre-ma, los fiscales supremos, las universidades nacionales y priva-das, los Colegios de Abogados y los restantes Colegios Profesio-nales; sin ninguna intervencin de los rganos polticos. Mien-tras tanto, los Consejos de la Judicatura de Colombia y Ecuadortienen una composicin mixta, que combina integrantes desig-nados por rganos judiciales y polticos.

Si establecemos una relacin entre las competencias asigna-das a los Consejos de la Judicatura, sobre todo en cuanto a laadministracin del sistema judicial y a su participacin en elnombramiento de magistrados, consideramos que la composi-cin asignada a algunos Consejos de la regin andina no apare-cera como la ms idnea para alcanzar los objetivos propuestoscon su establecimiento. En efecto, la adopcin de los Consejosde la Judicatura se ha justificado en nombre de dar mayor auto-noma y eficiencia al autogobierno y gestin del Poder Judicial;sin embargo, stos se han convertido en un nuevo escenario dondese expresan ciertas pugnas de poder por el control o influenciasobre el aparato judicial, entre los rganos polticos y la CorteSuprema.

La determinacin de la composicin de los diferentes Conse-jos de la Judicatura, ha sido normalmente el resultado de la ne-gociacin o imposicin de un (nuevo) reparto de cuotas de po-der, a veces no pacfico, entre los rganos polticos y judiciales,donde alguien ha ganado o perdido grados de poder. En algunospases, los Consejos de la Judicatura han sido auspiciados desde

los rganos polticos, para atenuar o enfrentar ciertas estructu-ras cerradas de manejo y cooptacin controladas por la CorteSuprema. A veces han tenido xito en este propsito; y otras, laresistencia de la Corte Suprema ha neutralizado o revertido di-cho objetivo, adquiriendo importante presencia o control den-tro del Consejo de la Judicatura.

En todo caso, ha sido frecuente que los Consejos de la Judica-tura aparezcan fuertemente acusados de politizacin o de actua-cin partidarizada. Ello fue decisivo en el desprestigio del hoydesaparecido Consejo de la Judicatura de Venezuela; siendo ac-tualmente un serio cuestionamiento formulado en contra de losConsejos de Ecuador y Bolivia, as como, en alguna menor me-dida, en Colombia.

El gobierno y la administracin del Poder Judicial

La separacin de las funciones jurisdiccionales (administrarjusticia y resolver los conflictos) de aquellas que correspondenal gobierno y administracin del Poder Judicial, ha sido unaconstante asumida en los procesos de reforma judicial de la re-gin andina. La diferencia radica en que mientras en Venezuela,Colombia, Ecuador y Bolivia la administracin y gobierno delPoder Judicial fueron conferidas a los Consejos de la Judicatura,constituidos como rganos autnomos de la Corte Suprema; enPer y Chile, esta labor se asigna a un rgano especial pero de-pendiente de la Corte Suprema, es decir, al Consejo Ejecutivodel Poder Judicial y la Corporacin Administrativa del PoderJudicial, respectivamente.

Encontramos razonable que los magistrados se desliguen delas funciones y tareas administrativas, tanto porque dicha labor

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es ajena a su formacin profesional como a la misin que se es-pera que cumplan dentro del sistema judicial. Sin duda que per-sonal especializado en aspectos de gestin administrativa y eco-nmica, con visin gerencial y organizacional moderna, estnmejor capacitados para obtener resultados ms eficientes para elfuncionamiento de la institucin judicial y el servicio de justi-cia. Ello debe permitir tambin que los magistrados se concen-tren exclusivamente a la funcin jurisdiccional, elevando la cali-dad de sus resoluciones y evitando distraer su atencin en asun-tos vinculados a los servicios administrativos, al soporte econ-mico y la infraestructura que se requieren para el desempeo dela tarea jurisdiccional.

Sin embargo, algunos de los Consejos de la Judicatura estnsignificativamente integrados por magistrados, ya sea elegidospor los rganos judiciales o incluso por los rganos polticos.Cabe entonces preguntarse: Si se cuestiona la capacidad tcnicade los magistrados para ejercer funciones de administracin ygestin, por qu tendra que ser distinto el criterio cuando elmismo magistrado se ubica ahora como miembro del Consejode la Judicatura para desarrollar dichas tareas? Similar objecinpodra formularse a la designacin de integrantes del Consejocon base, primordialmente, a criterios polticos o de inters par-tidario, pues es dudoso que ello redunde o pueda justificarse ennombre de una mejor administracin y gestin de la institucinjudicial.

Otro aspecto medular, que encontramos an carente de desa-rrollo y mayor precisin dentro de las propuestas de reformajudicial, es la necesidad de distinguir entre las competencias y fun-ciones de gobierno y las de ndole administrativo en el sector judi-cial. Su uso interdependiente o indistinto a menudo resulta in-

tencionado, buscando hacer pasar como simples actos de admi-nistracin decisiones que corresponden realmente al gobierno ya la conduccin poltica del rgano judicial. Consideramos queestas ltimas slo deben adoptarse en los mximos niveles delPoder Judicial, ya sea que est a cargo del Consejo de la Judica-tura o de la Corte Suprema, mientras que las funciones adminis-trativas s pueden ejercerse por cuerpos tcnicos o cuadros eje-cutivos dependientes de estos rganos, as como de manera des-centralizada.

En cualquier caso, los informes analizados y los testimoniosde especialistas y operadores judiciales entrevistados, sugierenque las tareas de administracin y gestin cumplidas por rga-nos separados de la funcin jurisdiccional, sean los Consejos dela Judicatura de diversos pases o la Corporacin de Desarrollodel Poder Judicial de Chile, al margen de posibles crticas a sucomposicin y actuacin, han logrado avances sustantivos conrespecto a la organizacin, gestin administrativa y econmicadel Poder Judicial existentes cuando tales tareas eran ejercidasdirectamente por la Corte Suprema.

La carrera judicial y el sistema de nombramiento demagistrados

La politizacin y el predominio de criterios partidarios sonlos cuestionamientos ms importantes al sistema de seleccin,nombramiento y promocin de magistrados imperante en la ma-yora de pases de la regin. A ello se atribuye la dbil autono-ma orgnica de los rganos judiciales, la escasa independenciade los magistrados y la frecuente baja calidad profesional de losdesignados.

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De all que, a decir de Nstor SAGS2 , entre las principalesfinalidades perseguidas con la adopcin de los Consejos de la Ma-gistratura o Judicatura, cabe sealar: la intencin de despartidari-zar los elencos judiciales; fomentar que el ingreso y la promo-cin dentro del escalafn en la carrera judicial, se basen en losmritos del candidato; que el acceso a las plazas judiciales se ganepor derecho propio y no como obsequio o premio de quiennombra; reclutar en la carrera judicial a los mejores, sin pautasdiscriminatorias ilegtimas, respetando las directrices constitucio-nales de igualdad y seleccin por idoneidad; y, como consecuen-cia de todo lo anterior, robustecer la autonoma de la judicatura,en cuanto a los restantes poderes del Estado o los grupos y facto-res de poder all involucrados, as como perfeccionar su eficacia.

En verdad, todos los distintos sistemas de seleccin, nombra-miento y promocin de magistrados existentes en los diversospases afirman, cuando menos en teora, que aspiran a garantizaruna magistratura idnea, confiable e independiente. Es frecuen-te que la determinacin de los procedimientos para cumplir es-tas funciones y de los rganos encargados de realizarlas, suelaincidir en el grado de independencia y eventual legitimidad de lalabor jurisdiccional, aunque las frmulas adoptadas y los resul-tados alcanzados difieren grandemente en cada realidad.

Ningn sistema ni modelo de seleccin y nombramientode magistrados garantiza por s solo lograr obtener un resultado

positivo. Tenemos as que sistemas calificados como tpicamen-te polticos han dado resultados muy favorables en pases comoEstados Unidos, Canad o Inglaterra, cuyo prestigio es induda-ble en materia judicial, a pesar de no cultivar la carrera judicial.En cambio, esta misma modalidad de seleccin, nombramientoy promocin de magistrados ha resultado muy negativa ydesprestigiada en la mayora de pases latinoamericanos, sobretodo en cuanto a la independencia poltica3 y merecimientosprofesionales de los designados.

Ello explica la apuesta en la regin andina por superar oatenuar la tradicional politizacin de los nombramientos judi-ciales, cuando stos estn a cargo de rganos polticos; as comotambin de intentar corregir los efectos perniciosos de sistemasrgidos de cooptacin, cuando tal funcin de designacin la rea-lizan los propios rganos judiciales. La frmula escogida ha sidointroducir la participacin de un rgano autnomo, distinto delPoder Judicial y de los poderes Ejecutivo o Legislativo, dotadode una composicin plurirepresentativa, como es el Consejo dela Magistratura, as como la instalacin de sistemas de concurso,basados en criterios tcnicos, de idoneidad y de mayor prepara-cin de los aspirantes a la funcin judicial.

En Venezuela, hasta hace poco tiempo, y actualmente enColombia, Ecuador y Bolivia, los Consejos de la Judicatura ac-

2 Cf. SAGS, Nstor Pedro: Variables y problemtica del Consejo de laMagistratura en el reciente constitucionalismo latinoamericano. En, LaConstitucin de 1993: anlisis y comentarios II, Serie Lecturas sobretemas constitucionales, N 11; Comisin Andina de Juristas; diciembrede 1995; pg. 171.

3 Consideramos que la nocin de independencia judicial implica que eljuez slo debe estar subordinado a la Constitucin, a la ley y a su con-ciencia, la que debe estar comprometida con los principios y valores de-mocrticos. Es decir, que debe tener independencia poltica frente a lospoderes ejecutivo y legislativo, independencia funcional frente a otrosrganos judiciales y sus superiores jerrquicos, e independencia econ-mica frente a los grupos de poder e intereses particulares.

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tan como un filtro que selecciona y propone nminas o listasde candidatos a cargos judiciales, para su designacin por el r-gano poltico o judicial a quien compete realizar el nombramien-to, segn el caso de cada pas. Sin embargo, a pesar de algunosavances que pueden haberse producido, la tendencia general pa-rece ser que la composicin predominante de tipo poltico ojudicial de los respectivos Consejos de la Judicatura, ha conspi-rado contra el objetivo de alcanzar sistemas de seleccin y nom-bramiento basados en la evaluacin de mritos y calidades de lospostulantes, para superar el predominio de criterios polticos ode relaciones personales, muy difundidos en los nombramien-tos a cargo de rganos polticos o judiciales.

A ello habra que sumar las caractersticas y el papel cumpli-do por el rgano que finalmente debe efectuar la designacin. Yes que si bien el papel de filtro que se asigna a dichos Consejosofrece una primera seleccin de los candidatos, la ltima palabrala tiene el rgano que designa, quien tambin suele participar oinfluir en la conformacin y actuacin de los Consejos.

Debe tambin sealarse que la adopcin de los Consejos de laJudicatura o de la Magistratura, ha sido asumida en diversos pa-ses de la regin andina teniendo como complemento el estable-cimiento de las Escuelas Judiciales y de los sistemas de concursopara la seleccin, nombramiento y promocin de magistrados.En Bolivia, Chile y Per, se ha establecido que los aspirantes alingreso a la carrera judicial tienen que aprobar previamente uncurso especial de la escuela o academia judicial; slo despus delograrlo podrn postular a los concursos de mritos ante el Con-sejo de la Judicatura. Este criterio tambin se ha adoptado re-cientemente en Colombia.

Consideramos muy importante el papel de las escuelas judi-ciales, pues la funcin jurisdiccional requiere adquirir ciertascalificaciones y criterios jurdicos distintos a los del abogadocomn, que no se imparten en la universidad ni surgen del ejer-cicio profesional cotidiano. Un adecuado y riguroso proceso deseleccin y capacitacin de los postulantes al ingreso o al ascen-so en la carrera judicial, por parte de la academia o escuela judi-cial, contribuir a la mejor designacin que realicen ulterior-mente los consejos de la judicatura a travs de los concursos res-pectivos.

La realizacin de un curso previo para aspirantes ha sido ob-jeto de algn cuestionamiento, aduciendo principalmente razo-nes de costo y de posible desperdicio de los recursos econmi-cos estatales invertidos, pues muchos de los capacitados en laescuela no alcanzarn el nombramiento como jueces. Conside-ramos que se trata de un aspecto que puede racionalizarse ymanejarse, en atencin al nmero de vacantes disponibles, a lapar que el postulante ya calificado puede obtener su designacinen los concursos posteriores, sin perjuicio de su participacineventual como personal provisional o suplente en cargos judi-ciales.

Pero el establecimiento de un sistema de carrera judicial, exi-ge no slo despolitizar y hacer ms transparentes los sistemas deseleccin y designacin de jueces y magistrados; requiere tam-bin garantizar la permanencia y estabilidad en la funcin judi-cial, en tanto se observe la idoneidad profesional y moral ade-cuadas. En tal sentido, se observa como contraproducente el sis-tema, vigente en varios pases de la regin, que confiere el cargojudicial por perodos cortos, o que someten su continuidad aratificaciones peridicas por rganos judiciales o polticos. Ello

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conspira contra la estabilidad e independencia judicial, a la parque resulta irracional pues los recursos invertidos en la capacita-cin y seleccin del magistrado pueden desperdiciarse si su pre-sencia en el rgano jurisdiccional es efmera o poco duradera.

Un tema que suscita debate es si la carrera judicial debe sercerrada o abierta. Parecera aconsejable combinar el sistema ce-rrado, para el ingreso a los niveles inferiores de la funcin judi-cial, mediante la capacitacin previa en la escuela o academiajudicial; con un sistema mixto o abierto para los niveles msaltos, sobre todo tratndose de la Corte Suprema, permitiendoel acceso tanto de quienes provienen de la carrera judicial comode fuera de sta, lo que posibilita la llegada al rgano supremo dedestacados docentes universitarios, juristas y abogados distin-guidos.

La reforma procesal penal

La reforma del proceso penal en los pases de la regin andinaes indispensable para empezar a resolver viejos y graves proble-mas de funcionamiento de la justicia penal, como son la conges-tin procesal, el retardo en el trmite de las causas, el elevadonmero de presos sin condena y el consiguiente problema dehacinamiento carcelario, la falta de seguridad ciudadana, la im-punidad, el sistemtico desplazamiento de la vctima en la solu-cin del conflicto y la falta de respeto por los derechos funda-mentales de los imputados.

La reforma procesal es necesaria porque el tradicional funcio-namiento judicial en materia penal responde a una forma de ad-ministrar justicia en la que el Estado se apropia del conflictoentre el agresor y la vctima, concentrando sus recursos y proce-

dimientos, principalmente, en castigar la infraccin de la normapor la conducta lesiva y no en resolver de manera cierta y efecti-va el conflicto realmente surgido con el delito. Ello genera noslo la permanente insatisfaccin de la vctima y la consiguientedesconfianza ciudadana en la justicia, sino tambin estimula elestablecimiento de frmulas primitivas de pretender la justiciapor mano propia, incrementando los niveles de violencia en lasociedad.

Los modelos procesales, inspirados en criterios inquisitivosheredados de la colonia, cargados de formalidades vacas de con-tenido, han hecho del proceso penal una mera frmula que, porficcin, se asume como instrumento eficaz para el conocimientode la verdad y la realizacin de la justicia4 . Esta forma de organi-zar el proceso genera un grave desequilibrio entre los poderesdel rgano estatal encargado de la persecucin penal y los dere-chos del imputado. Con ello slo se pretende proyectar ante lacomunidad las ideas de eficiencia y eficacia estatal en la repre-sin del delito, contribuyendo a la afirmacin de una forma deejercicio del poder sin lmites.

Pero el enfoque inquisitivo no slo se expresa en un modeloprocesal. Es, adems, una forma de concebir, organizar y admi-nistrar la justicia. Este enfoque lleg a nuestros pases con lacolonia y responda a una estructura de poder concentrado. Conel impulso de las ideas revolucionarias, de tradicin democrtica

4 En el modelo inquisitivo el juez dispone de poderes absolutos: investigalos hechos, acusa y falla; puede alterar la acusacin en cualquier momen-to y dispone las pruebas que han de practicarse. Es un proceso fundamen-talmente escrito y reservado, donde no se respetan los principios de igual-dad y contradiccin. Para la ideologa inquisitiva el imputado no es suje-to de derechos, sino un mero objeto de la investigacin y del proceso.

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y liberal venidas de Europa, y con la difusin de las institucio-nes jurdicas anglosajonas, las nuevas repblicas latinoamerica-nas emprendieron procesos de reforma de la justicia en la pers-pectiva de sustituir el anacrnico modelo inquisitivo. Se obtuvologros parciales, expresados en la normatividad procesal, prefe-rentemente.

Esta reforma parcial tuvo su expresin ms significativa en laasuncin de un modelo denominado mixto5, a partir del cual sedise un procedimiento penal estndar dividido en dos fases: lainstruccin o sumario, a cargo de un juzgado unipersonal, quees la etapa de investigacin propiamente dicha, e informada porlos principios de escrituralidad y reserva; y la fase del juicio oralo enjuiciamiento, a cargo de un tribunal colegiado o de un tribu-nal con jurado, informada por los principios de oralidad, publi-cidad y contradiccin.

Sin embargo, esta reforma qued mediatizada por el influjode una cultura judicial de corte inquisitivo. Alberto BINDER pre-cisa que el modelo inquisitivo aunque qued atomizado por cier-tas ideas republicanas, conserv sus caractersticas principales:

a) un procedimiento escrito y secreto, donde lo importante es ladocumentacin antes que la realidad de lo sucedido (...)

b) una administracin de justicia secreta, pese a que existan algu-

nas normas que establecen la publicidad de alguna parte del proce-so.

c) un procedimiento penal poco respetuoso del imputado, ya que,en realidad, l no es un sujeto de ese procedimiento sino el objetosobre el que recae la investigacin;

d) la desnaturalizacin del juicio como tal, ya que en la medida enque el procedimiento se convierte en un expediente, la parte msimportante de ese expediente es la inicial, es decir, la instruccin osumario. De este modo, el juicio desaparece como tal, pese a lasprevisiones constitucionales que siempre han hablado del juicio;

e) la delegacin de funciones judiciales en empleados subalternos,ya que por la misma formalizacin excesiva y burocratizacin seproduce una sobrecarga de trabajo que impide que el juez puedaatender todos los casos6.

La reforma procesal penal, emprendida durante los ltimosaos en la totalidad de pases de la regin andina, est orientadaa adoptar un sistema acusatorio garantista y basado en la orali-dad. Ello supone separar las funciones de investigar, probar, juz-gar y sancionar; asignando un nuevo rol al juez, al MinisterioPblico o Fiscala y a los sistemas de Defensa Pblica. Asimis-mo la opcin por polticas de control punitivo inspiradas en losprincipios de un derecho penal de mnima intervencin que re-duzca la utilizacin de la detencin preventiva, fomente el usode las penas alternativas a la privacin de la libertad y promue-van el empleo de mecanismos que aseguren una rpida y eficaz

5 Un modelo mixto postula la necesidad de separar las funciones deinvestigar, acusar y juzgar, debiendo ser confiadas a rganos diferentes.Incorpora la figura del fiscal, que investiga y acusa, y las instituciones deltribunal colegiado y del jurado. Se avanza en la incorporacin de losprincipios de la doble instancia y de la libre valoracin de la prueba.

6 BINDER, Alberto La justicia penal en la transicin a la democracia en AmricaLatina. En: Anuario de Derecho Penal 1994. Asociacin Peruana deDerecho Penal, Lima, 1995, pg 85.

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solucin de los procesos (principio de oportunidad, conciliaciny conclusin anticipada, por ejemplo).

No deja de ser sintomtico que en diversos pases de la re-gin, a poco de entrar en vigencia un nuevo cdigo procesalpenal o incluso durante el perodo de vacancia, se hayan produ-cido cuestionamientos por parte de algunas autoridades polti-cas, policiales o judiciales, atribuyendo a la norma posibles efec-tos negativos para la prevencin o persecucin del delito. El re-sultado, en algunos casos, ha sido la aprobacin de leyes queintroducen modificaciones que afectan aspectos medulares delcdigo, mediante la ampliacin de las causales de detencin y elincremento de los poderes de las agencias policiales con escasocontrol del Ministerio Pblico.

Ello evidencia las dificultades que enfrentar la implementa-cin de la reforma procesal penal, debido a la poca identifica-cin y conviccin de muchas autoridades respecto del nuevocdigo, lo que motiva su actuacin inconsistente. La posibilidadde retrocesos o estancamientos en la aplicacin de esta reformaest pues presente en varios pases de la regin, lo que demanda-r emprender acciones decididas de capacitacin y concientiza-cin dirigidas a las autoridades polticas, policiales y judiciales,as como destinadas a la opinin pblica, a fin de evitar el surgi-miento de planteamientos que conspiren contra los principios yla racionalidad de esta reforma procesal penal.

El futuro de las reformas judiciales

Desde hace varios aos, la reforma judicial se ha colocadoentre los puntos prioritarios y ms urgentes de la agenda polti-

ca de los distintos pases de la regin andina. De este modo, he-mos asistido a una suerte de ola de impulso a las reformasjudiciales, promovida -en muchos casos- gracias al estmulo ysoporte decisivo que le han brindado las agencias de coopera-cin financiera y tcnica internacional. Estos procesos han sidoacogidos por la clase poltica, aunque con frecuencia ms porimitacin o inercia que por conviccin, ya sea adaptndose a loque parece ser un signo de los tiempos o a la posibilidad de obte-ner mayores fondos de la ayuda internacional.

Pero al margen de estas crticas y suspicacias, la reformajudicial se ha convertido ya en un imperativo socialmente exigi-do en la mayora de pases de la regin andina, siendo condicinimpostergable para el afianzamiento del Estado de Derecho y lademocracia, la vigencia de los derechos humanos y la seguridadjurdica. Y es que no cabe pretender, ni esperar, que puedaalcanzarse la consolidacin de la institucionalidad democrticao el desarrollo econmico y social, en tanto subsista un sistemajudicial dbil en independencia, imprevisible en sus decisiones,ineficiente en su organizacin y funcionamiento.

Una debilidad estructural, origen de muchas de las re-formas judiciales en la regin, es su dependencia econmica delimpulso de la cooperacin internacional, as como que suliderazgo interno ha estado ms en manos de los rganos pol-ticos que de los propios jueces. Si bien esta ltima situacin pue-de explicarse como una deficiencia producto del conservadu-rismo y la tradicional resistencia al cambio caractersticas delcomportamiento del aparato judicial, el involucramiento activode los magistrados constituye una condicin indispensable parael desarrollo y continuidad de cualquier reforma judicial.

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Consideramos que la participacin de los grupos polticos ydel sector judicial, tienen una decisiva incidencia en la marcha ydestino de la reforma judicial. De un lado, se requiere consoli-dar la autonoma e independencia poltica del rgano judicial,aspecto esencial para su fortalecimiento institucional como po-der del Estado. Y ello, necesariamente, se define con respecto alos rganos polticos, es decir, los poderes Ejecutivo y Legislati-vo. No queremos decir que la reforma judicial se debe realizarcontra el gobierno o el parlamento, pero s que su finalidadtiene que ser instaurar un equilibrio de poderes que afiance elrol autnomo del sistema judicial. Y ello slo ser posible con elesfuerzo del propio Poder Judicial, ya que difcilmente los rga-nos polticos renuncian espontneamente a ejercer alguna for-ma de control o injerencia en este campo.

De otro lado, la realizacin y desarrollo de la reforma judi-cial requiere normalmente de la aprobacin de nuevas leyes quela viabilicen, as como del soporte de recursos econmicos esta-tales que garanticen su continuidad. Ello hace necesario el con-curso y colaboracin de los poderes Legislativo y Ejecutivo, quie-nes previamente tienen que asumir el compromiso poltico deaportar a este proceso, tornarlo en autntico objetivo estratgi-co del Estado contar con un Poder Judicial, autnomo, indepen-diente, eficiente y legitimado. Si bien el apoyo de la cooperacininternacional ha resultado hasta hoy fundamental para impulsarla reforma judicial, as como para darle al proceso menor depen-dencia frente al poder poltico de turno, la voluntad de este lti-mo tiene marcada incidencia en su realizacin y rumbo final.

La experiencia indica pues que slo el establecimiento de unacuerdo poltico nacional, que comprometa a los representantesde los rganos polticos y judiciales, puede dar a la reforma judi-

cial el carcter de una decisin poltica de Estado, indispensablepara darle coherencia, continuidad y sostenibilidad ms all delgobierno o actores de turno. Un ejemplo muy positivo en estadireccin lo constituye el caso de Bolivia, donde si bien la refor-ma judicial se gest con las reformas constitucionales de 1994 yel impulso iniciado en la gestin del ministro de Justicia RenBlattmann, el proceso ha mantenido relativa continuidad en losaos siguientes (a pesar de variaciones en su nfasis) no obstanteel cambio de gobierno y de autoridades producidos.

Otra constatacin importante, es la insuficiencia de las pro-puestas que circunscriben la reforma judicial a la modernizacindel aparato judicial. Es probable que estos enfoques moderni-zadores, producto muchas veces de la transposicin de esque-mas que privilegian la dimensin econmica y tecnolgica o laeficiencia en la gestin institucional, hayan pecado ms porcierto simplismo reduccionista del problema o por desconoci-miento de la realidad del medio y la mentalidad judicial. La rela-tiva novedad del tema para algunas agencias de cooperacin in-ternacional, as como el apuro con que debieron involucrarseen esta materia, origin un cierto costo de aprendizaje que hoy,afortunadamente, parece superado.

La reforma judicial requiere, entonces, de un enfoque inte-gral y del acuerdo poltico nacional que la sustente. La incorpo-racin de nuevos sistemas de organizacin, gestin administrati-va y econmica, y la inversin de tecnologa e infraestrcutura enla prestacin del servicio de justicia; constituyen aspectos a satis-facer para superar la precariedad tcnica y material, y la inefi-ciencia, que han caracterizado al sistema judicial en la mayora depases de la regin. Pero tambin se requiere adoptar sistemas deseleccin, nombramiento y promocin de magistrados que ins-

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tauren una autntica carrera judicial, eleven la capacitacin de losmagistrados y fortalezcan la independencia institucional del Po-der Judicial. Asimismo, que las reformas procesales plasmadas encdigos modernos, sean asumidas e implementadas por las autori-dades involucradas con conviccin e identificacin, para alcanzarlos objetivos perseguidos con su establecimiento.

El destino de la reforma judicial debe conducir no slo a unnuevo Poder Judicial, sino tambin a contar con un magistradodiferente. ste debe asumir un claro compromiso con su ade-cuada capacitacin y especializacin profesional, pero sobre todouna decidida identificacin con los principios democrticos yconstitucionales que sustentan el Estado de Derecho y la defen-sa de los derechos humanos. La indispensable imparcialidad deljuzgador, no puede suponer neutralidad frente a dichos princi-pios y valores democrticos, como tampoco estar desvinculadade una conducta tica y moral acorde con la alta responsabilidadde administrar justicia.

Desde hace casi dos dcadas, nuestra regin andina y el conti-nente latinoamericano son escenarios de ambiciosos procesos dereforma judicial, en los que se han invertido no slo importan-tes recursos econmicos de la cooperacin internacional, sinotambin las esperanzas y aspiraciones de nuestros pueblos. Porencima de diferencias y matices, muchos modelos y medidascomunes se han ensayado en nuestros pases, con distintos gra-dos de xito o fracaso, pero con un enriquecimiento derivado desu aplicacin en la realidad que amerita y exige el estudio, lareflexin y asimilacin de esta experiencia.

Conocer qu se ha hecho en el marco de la reforma judicialen los distintos pases de la regin andina, analizar sus resulta-

dos para saber en qu lugar y situacin nos encontramos, se im-pone como una necesidad indispensable. Slo a partir de ello seestar en mejor capacidad para formular algunas propuestas desolucin, en materia de poltica judicial y reformas legislativas,frente a los principales problemas o entrampamientos existen-tes. Evaluar el camino recorrido, apreciar los aciertos y errores,pero -sobre todo- aprender y asimilar las lecciones de las expe-riencias de los pases de la regin, creemos que es la mejor formade avanzar en una reforma judicial autntica, consistente y sos-tenible.

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Reforma Judicial Región Andina

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