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Reforma Fiscal en Costa Rica:Una Visión desde Afuera

Augusto de la Torre

Conferencia La Nación

San José, Costa Rica 14 Noviembre 2013

Chief Economist OfficeLatin America and the Caribbean RegionThe World Bank

Costa Rica tiene buenas razones para el sano orgullo…

Estructura de Clases Económicas en América Latina, 2009

2Source: Ferreira et al (2012). Economic Mobility and the Rise of the Latin American Middle Class. World Bank, Office of the Chief Economist for Latin America and the Caribbean.

…de ser vista como la Suiza de América Latina

Tamaño de la Clase Media e Ingreso (o Consumo) Per Cápita, Circa 2010

3Source: Ferreira et al (2012). Economic Mobility and the Rise of the Latin American Middle Class. World Bank, Office of the Chief Economist for Latin America and the Caribbean.

Pero lo que le sirvió en el pasado no basta para el futuro—una nueva ola de modernización del país es impostergable

La reforma fiscal es una pieza central y cada vez más urgente; sin ella El déficit del GC subiría de 4.5 a 7% del PIB en los próximos 5 años La viabilidad de la deuda (GC+BC), ahora en 50% del PIB, se tornaría frágil –

cualquier choque podría generar una trayectoria de deuda explosiva El estado tendría aún más dificultad en satisfacer las expectativas de la sociedad

La reforma fiscal va mucho más allá de la viabilidad macroeconómica; involucra el crecimiento, la equidad social y la sustentabilidad ambiental

Los problemas fiscales reflejan fisuras en el contrato social Se está configurando un círculo vicioso, no solo en Costa Rica…

Actualizar el contrato social es la prueba de fuego de la democracia La reforma fiscal es intensiva en aspectos técnicos pero inmersa en un proceso

inherentemente político y de alta complejidad Es menester separar los temas de estado vs temas para el gobierno de turno

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La debilidad fiscal obstaculiza la modernización de la política monetaria y le quita capacidad contra-cíclica….

Source: Ilzetxki, Reinhart and Rogoff (2011) and LAC Chief Economist Office calculations.

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Monetary Regimes in LAC Weighted by 2010 GDP Shares

IT Monetary Targeters Soft Peg Dollarized+Hard Peg

Oil RecyclingDebt Crisis

High Inflation Desinflation Inflation Targeting

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... además, merma la competitividad externa y eleva el costo de fondos

La debilidad fiscal limita la inversión pública y, por tanto, el crecimiento, el cual ha sido bueno pero no estelar…

6Nota: Los Tigres Asiáticos son Hong Kong, Singapur, Corea del Sur, y Taiwan. Fuentess: Penn World Tables, WDI, WEO (Abril 2013), Maddison (2009), CIA,.

…ni particularmente destacado dentro de la región

Notes: Maddison (2007-2009) was used from 1950 to 2009; WEO (April 2012) was used to complete the series. Source: LCRCE Staff calculations based on Maddison (2009) and WEO(April 2012).

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La debilidad fiscal coarta el irremplazable papel redistributivo del estado

Gini: Ingresos de mercado Gini: Ingresos disponibles

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Fuente: Virtuous and Vicious Circles, World Bank (2006).

Desafíos por el lado de los ingresos

La presión tributaria en Costa Rica es inequitativa y baja (5 puntos del PIB por debajo de países comparables) La brecha se debe a la débil recaudación del impuesto sobre la renta que es

además adolece de fuerte inequidad… …y a un IVA agujerado por un gran número de exoneraciones

Lo imposible: servicios públicos europeos con tributación latina

El gran irritante: inequidad vertical y horizontal en la tributación y en el acceso a servicios públicos de calidad

Direcciones de reforma – ligar pago de impuestos a derechos ciudadanos ISLR – más progresivo y equitativo; sin regímenes especiales; tasas a niveles

internacionales; gravar renta global; no penalizar el ahorro IVA – reducir al mínimo las exoneraciones Considerar racionalizar los impuestos a la nómina (ajustes al sistema pensional) Considerar un impuesto a las emisiones de carbono

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El alto gasto social (educación, salud, pensiones) contrasta con una raquítica inversión en infraestructura física

10Nota: el gasto público social incluye salud, educación, protección social, vivienda, deportes y cultura.

La principal restricción a la inversión púbica en infraestructura no es la falta de fondos, sino un sistema sobre-regulado y excesivamente burocrático

Costa Rica gasta más en educación, como porcentaje del PIB, que los países de la OECD…

11Source: ICEFI/World Bank for El Salvador and Central America, except Panama. EdStats for the rest of the countries. 2010 data for OECD members.

…pero los resultados en calidad y desempeño estudiantil son descorazonadores

12Fuente: Ministerio de Hacienda de Costa Rica (2013), En Ruta Hacia la Consolidación Fiscal: Agenda para un Diálogo Nacional.

La masa salarial es alta y en expansión inercial

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Empleados públicos ganan más que los privados

Sueldos y salarios consumen más de la mitad del ingreso del GC

Fuente: Ministerio de Hacienda de Costa Rica (2013), En Ruta Hacia la Consolidación Fiscal: Agenda para un Diálogo Nacional.

Factores amplificadores (ej., pensiones) de ajustes salariales automáticos

Sistema pensional con alta cobertura de la fuerza laboral…

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…aunque menor cobertura de la vejez…

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…y con un fuerte sesgo regresivo y grandes diferencias de beneficios entre regímenes especiales y el de IVM…

Beneficios de regímenes

especiales son de 3 a 5 veces

mayores a los de IVM

Desafíos en la gobernabilidad del proceso fiscal

La creación de gastos sin ingresos se está volviendo crónica… Se debe en gran parte a mandatos legales o constitucionales… …y al crecimiento de obligaciones ineludibles (salarios, servicio de deuda)

… y dos tercios de las finanzas públicas (fuera del gobierno central) siguen sistemas paralelos de reporte y rendición de cuentas… Aprobación de presupuestos fuera del GC por la CGR y no por la Asamblea, con

calendarios distintos al presupuesto del GC No se publican las cuentas del sector público consolidado

…lo cual reduce fuertemente la capacidad de dirección y gestión del Ejecutivo

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Conclusiones

La discusión va más allá de la estabilidad macro; atañe al crecimiento y cohesión social, en el corazón del contrato social

El objetivo macro debería ser claro: transitar hacia un superávit primario estructural (ajustado por el ciclo), como en Chile Independiente de la visión filosófico/política del tamaño del estado y la

composición de los tributos y el gasto Parte de la reducción del gasto o aumento de ingresos que resulten de la

reforma será para reducir el déficit y no para nuevos gastos (!)

Identificar los temas de estado (las grandes agendas) que requieren continuidad de gobierno a gobierno Dejando mayor rango de maniobra para que los gobiernos de turno puedan

implementar las prioridades por las que fueron electos La composición y tamaño de ingresos y gastos dependen del contrato social

Hay mucho espacio para elevar la eficiencia del gasto y mejorar la equidad de los tributos y del acceso a servicios públicos

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Gracias