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Capítulo 1R É G I M E N P O L Í T I C O

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la reforma del estado y elajuste estructural en américalatina. el caso de colombia*

jorge iván cuervo restrepo**

* Agradezco los comentarios de los profesores María Cristina de la Torre y Fernado Arbeláez.

** Abogado, magíster en políticas públicas, especialista en derecho público, especialista en política social.Profesor e investigador de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la UniversidadExternado de Colombia.

1. Cavarozzi, Marcelo. “Consolidación democrática y orden político en América Latina después del ajusteeconómico”. Conferencia dictada en el Instituto Federal Electoral de Méjico, 1997. Se encuentra enwww.deyecec.ice.org.mx .Ver también “Mas allá de las transiciones a la democracia en América latina”, enRevista de Estudios Políticos, núm. 74, Madrid, 1991; y “Partidos políticos, desestatización y reforma estruc-tural: ¿El retorno de la política en América Latina?”, en Fernando Carrillo Flórez. Editor, Democracia endéficit. Gobernabilidad y desarrollo en América Latina y el Caribe; Fernando Carrillo Flórez, Editor, Was-hington D.C., Banco Interamericano de Desarrollo,USA, 2001.

1. INTRODUCCIÓN

El tema de la reforma del Estado ha sidouno de los temas más recurrentes en la li-teratura política en las dos décadas ante-riores. El debate sobre la transformaciónque ha experimentado el Estado en rela-ción con la economía nacional e interna-cional, con la sociedad en tiempos deglobalización, con el sistema político, haestado en el centro de la reflexión políti-ca, tanto en los países desarrollados comoen los países en desarrollo.

Crisis del Estado de bienestar, recon-figuración de la esfera pública, procesosde transición y consolidación de la demo-

cracia, irrupción del mercado como repre-sentación social desde donde se asignanrecursos y oportunidades, son sólo algu-nos de los issues que animan la discusiónsobre el renacer de uno de los conceptoscentrales de la ciencia política: el Estado.

En América Latina, especialmente, ladiscusión sobre la reforma del Estado haestado inmersa en una polarización ideo-lógica entre liberales, neoconservadores ycepalinos, que ha impedido dimensionarel efecto del cambio que en nuestras so-ciedades ha significado desmontar lo quealgunos autores han llamado la matriz es-tadocéntrica, como eje estructurante deintegración y de desarrollo1. La discusión

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sobre que en América Latina tenemosmodernización sin modernidad2, o demo-cracias sin Estado, como suele decirse deColombia, pasa necesariamente por la for-ma como se ha configurado la esfera esta-tal en nuestra historia y por los cambiosexógenos y endógenos de que ha sido ob-jeto desde la década de los ochenta del si-glo pasado.

Las llamadas reformas del ajuste es-tructural de esa década fueron una pro-puesta fundamentalmente política, esdecir, si bien eran reformas justificadas enla eficiencia económica y orientadas a en-frentar el tema del déficit fiscal y de ladeuda externa, su núcleo esencial tenía untrasfondo político e ideológico que se ca-racterizaba por una reestructuración de larepresentatividad del Estado y de sus con-diciones de legitimidad.

Según Stephan Haggard, han sido treslos enfoques con los que pueden analizar-se las distintas reformas del Estado enAmérica latina3. Un primer enfoque es elinstrumental, centrado en los cambios decarácter macroeconómico y en modificarel rol que debe jugar el Estado respecto dela economía; un segundo enfoque, es elllamado enfoque institucional, donde elcentro de la atención es el papel de las ins-

tituciones en el desarrollo, y donde las re-formas más visibles son el achicamiento –downsizing- del Estado y la expansiónselectiva de la intervención gubernamen-tal de acuerdo con criterios de eficiencia.Un tercer y último enfoque, es el enfoquepolítico, donde empieza a darse una re-flexión sobre el impacto de las reformasde ajuste estructural y empieza a hablarsede déficit de democratización4 y de impac-tos en la cohesión social y, por consiguien-te, en la sostenibilidad de las reformas. Estetercer enfoque aún está por desarrollarse yda cuenta de las promesas incumplidas delajuste estructural.

Nuestra pretensión es realizar una re-flexión sobre la manera como en el campopolítico, esto es, en el ámbito de relacionesentre el régimen político y el sistema polí-tico y la sociedad, se ha planteado la refor-ma del Estado en América del sur. El eje denuestra reflexión será la reforma del Estadoen Colombia con contrapunteos a los casosde Argentina, Chile y Uruguay y los paísesde la Comunidad Andina de Naciones.

Previamente daremos unas puntadasteóricas sobre el Estado para acotar elmarco conceptual y metodológico desdedonde construimos nuestra reflexión, lue-go seguiremos con una revisión de la tesis

2. Palacio, Marco. “Modernidad, modernizaciones y ciencias sociales”, en Revista Análisis Político, núm. 23,Universidad Nacional, Bogotá, 1994.

3. Haggard, Stephan, “La Reforma del Estado en América Latina”, en Revista Reforma y Democracia, núm.11, Caracas, Venezuela, 1998.

4. Carrillo Flórez, Fernando. “El déficit de la democratización en América latina”, Washington, Banco Inte-ramericano de Desarrollo, 2000.


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del profesor argentino Marcelo Cavarozziacerca de la matriz estadocéntrica, comoquiera que ella constituye el núcleo denuestro itinerario analítico, para continuarcon un breve repaso a las más importan-tes reformas del ajuste estructural, siguien-do la secuencia tradicional de reformas deprimera, segunda y tercera generación, conénfasis en la concepción de Estado allícontenida y hecha explícita por el llama-do Consenso de Washington.

La hipótesis que subyace en este es-crito es, de alguna manera, una revisiónde la tesis de Huntington5, sobre que lacausa de la violencia y de la inestabilidadpolítica de las sociedades en desarrollo, esla tensión no resuelta entre la alta veloci-dad de los cambios sociales y el ascenso alejercicio al poder de nuevas elites y denuevos discursos, y la lenta transforma-ción y desarrollo de las instituciones parahacer de esos cambios sociedades más jus-tas, más cohesionadas, más democráticasy más incluyentes.

Nosotros decimos que la reforma delEstado en América Latina -sobre la que nodiscutiremos sus presupuestos para no te-ner que tomar partido en la estéril disputaideológica Estado vs. Mercado-, ha signifi-cado, en lo económico, de una parte, rela-tivos y diferenciados logros, especialmenteen materia de estabilidad macroeconómi-ca; así mismo, que el desempeño económi-

co en materia de crecimiento del ProductoInterno Bruto, ingreso per cápita, reduc-ción de la pobreza y distribución de losbeneficios de dicho crecimiento, está ínti-mamente ligado con la calidad de las insti-tuciones y, en especial, con la calidad de lasinstituciones políticas. A título de ejem-plo sostenemos que la reducción de la vul-nerabilidad externa de las economías –unode los factores en que se sustentaron lasreformas-, se explica por los acuerdos po-líticos e institucionales que se han dadoen cada país para inducir modificacionesal modelo de desarrollo en consonanciacon la realidad de la globalización.

Sin embargo, nuestro centro de aten-ción estará en los efectos políticos de lasreformas estructurales, desarrollando lahipótesis según la cual, la reforma del Es-tado del ajuste estructural significó el des-monte de la matriz estadocéntrica y queel vacío que pudo haber dejado esta for-ma de integración entre la sociedad, el sis-tema político y el régimen político, quede alguna manera fue el eje de la moder-nización de América Latina, fue copado encada país de acuerdo con el desarrollo delas instituciones, de la madurez del sistemapolítico, del contexto social y de la capaci-dad de los distintos actores políticos y so-ciales de transformar esos cambios socialesen marcos institucionales eficientes en loeconómico, equitativos en lo social y de-

5. Huntington, Samuel. El orden político en las sociedades en cambio, 4ª reimpresión, Barcelona, Pai-dós, 1997.


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mocráticos e incluyentes en lo político.Un factor importante de diferencia-

ción entre los distintos procesos en cadauno de los países analizados y el resultadoen términos de estabilidad social y políti-ca, lo constituye la capacidad de institu-cionalización de los desacuerdos en reglasde juego confiables y sostenibles. El casocolombiano constituye una paradoja -esdecir, una verdad increíble, en palabras deBorges-, en este análisis. Si bien en lo eco-nómico, Colombia fue uno de los paísesque más tardó en incorporar las reformasdel ajuste estructural debido a su equili-brado manejo macroeconómico que im-pidió que se dieran fenómenos como lahiperinflación o déficit fiscales inmaneja-bles, también es cierto que una vez empe-zaron a implementarse algunas medidasde ajuste durante el gobierno Barco, orien-tadas al adelgazamiento del Estado, espe-cialmente en lo que hace referencia alaparato gubernamental, de forma simul-tánea se dio el proceso constituyente quedaría origen a la Constitución de 1991:un verdadero proceso de reinstitucionali-zación en contravía de esta tendencia deajuste que suponía la reducción del tama-ño del Estado.

Nuestra hipótesis para Colombia, esque buena parte del vacío dejado por latransformación del Estado ha sido copa-do por lo que llamaremos los poderes fác-

ticos, especialmente las guerrillas en cier-tas zonas de colonización y de fronteraagrícola, los paramilitares en algunas delas zonas donde hace presencia la guerri-lla, y también en zonas de enclave de ex-plotación ganadera y agrícola, los caciquespolíticos que han usufructuado en su fa-vor esa debilidad del Estado en ciertas zo-nas por medio del clientelismo y algunosgrupos de interés –gremios económicos ysindicatos- que han hecho funcionalesestas disfuncionalidades. Sin embargo, re-conocemos que hay una porción signifi-cativa de Estado que se ha fortalecido demanera selectiva6 y que constituye la caravisible de la reforma del ajuste, el cual hasido fortalecido con el proceso de demo-cratización de la Constitución de 1991 yque ha impedido que los poderes fácticosse apoderen de más porciones de la esferapública y que impediría hablar de un se-gundo colapso parcial del Estado. Cuando enColombia hablamos del Estado, nos refe-rimos a esa porción sobreviviente del régi-men político que aún posee poder deconducción política y de regulación de con-flictos y sobre el que descansa buena partede la supervivencia de esta sociedad, y que,por lo general, vemos en las grandes ciuda-des y en las ciudades intermedias. En esesentido, casos como el de Bogotá resultaun buen ejemplo de éxito del Estado a par-tir de la transformación institucional indu-

6. Bejarano, Ana Maria. “El Fortalecimiento selectivo del Estado durante el Frente Nacional”, en RevistaControversia, núm. 169. Segunda Etapa, Bogotá, Cinep, noviembre de 1996.


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cida por la Constitución de 1991, pero yavolveremos sobre este particular para pro-fundizar en nuestra hipótesis.

2. ALGUNAS NOTAS SOBRE

LA NATURALEZA Y EL PAPEL

DEL ESTADO

En América Latina hay un déficit sobre elpensamiento acerca del Estado, comoquiera que las ciencias sociales, en espe-cial la ciencia política, han concentradosus análisis en un método bibliográfico derevisión de textos de autores europeos yestadounidenses con muy poca produc-ción teórica a partir de la evidencia empí-rica local7. Tal vez las únicas teorías delEstado consistentes han sido la Teoría dela dependencia de Cardoso y Faletto8, quemás que una teoría propiamente del Esta-do, es una lectura de la dependencia es-tructural del Estado latinoamericano, a loque en lenguaje marxista sería una super-estructura: el capitalismo internacional; lateoría del Estado burocrático autoritario

de Guillermo O’Donell9 y, recientemen-te, los aportes de Marcelo Cavarozzi10 consu modelo de la matriz estadocéntrica –que servirá de base para nuestro trabajo-,y los trabajos de Manuel Antonio Garre-tón11 y Norbert Lechner12 a propósito delas transiciones de los regímenes autorita-rios del Cono sur a la democracia.

Por otra parte, la discusión acerca delEstado se ha caracterizado por una mar-cada polarización ideológica, lo que haimpedido la consolidación de un cuerpoteórico sólido y consistente que haya ser-vido de insumo para los procesos políti-cos sobre la reforma del Estado, los cualeshan sido mucho más actos de voluntaris-mo tecnocrático que una juiciosa reflexiónacerca del papel que el Estado tiene ensociedades fragmentadas como las deAmérica Latina.

Para efectos de nuestra reflexión, pro-curaremos condensar los aspectos másimportantes de la discusión sobre el Esta-do en América Latina tratando de propo-ner una definición normativa que nos

7. Castaño Murillo, Gabriel y Ungar Bleier, Elizabeth. “Evolución y Desarrollo de la Ciencia Política co-lombiana: Un proceso en marcha”, en Revista de Estudios Sociales, núm. 4, Bogotá, Facultad de CienciasSociales, Universidad de los Andes, Fundación Social, 1999.

8. Cardoso, Fernando Enrique y Faletto, Enzo. Dependencia y desarrollo en América Latina. México, SigloXXI Editores, 29ª. ed., 1999.

9. O’Donnell, Guillermo & Schmitter, Philippe. Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusionestentativas sobre las democracias inermes. España, Paidós, 1994.

10. Cavarozzi, Marcelo. El capitalismo político tardío y su crisis en América Latina, Argentina, Homo SapiensEdiciones, Rosario, 1996.

11. Garretón, Manuel Antonio. Política y sociedad entre dos épocas: América Latina en al cambio de siglo,Argentina, Homo Sapiens Ediciones, 2000.

12. Lechner, Norbert, editor. Estado y política en América Latina. México, Siglo XXI Editores, 7ª. ed., 2000.


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permita servir de base teórica para las hi-pótesis que desarrollaremos en la parte fi-nal del ensayo.

La discusión sobre la naturaleza y elpapel del Estado en América Latina partede la distinción entre economía y políticapropia de las teorías liberales del sigloXIX13. La sociedad liberal decimonónicaentendía que la esfera de lo económico co-rrespondía a la sociedad civil, y la esferade lo político a la esfera de la sociedadpolítica o el Estado. Esta concepción par-te del supuesto que el mercado se equili-bra de manera autónoma con losintercambios materiales y simbólicos quese dan entre productores y consumidoresque, como agentes racionales que maxi-mizan su bienestar, siempre buscan inter-cambios eficientes. El Estado es unaentidad ajena a dichos intercambios, esuna entidad exógena que puede interve-nir para inducir ciertos resultados distri-butivos o modificar situaciones donde losactores no tienen incentivos para actuarde manera eficiente, como en el caso delos monopolios, y en general en las fallasde mercado14.

Este principio de la autonomía delmercado respecto del Estado está en la basedel desarrollo del capitalismo y encuentrasu primer escollo con la crisis de 1930,

cuando Keynes replantea la necesidad deque el Estado juegue un rol de interven-ción en la economía por medio de políti-cas económicas tendientes a estimular eldesarrollo, tales como alto gasto público,incluso deficitario si es necesario, y defen-sa del empleo para estimular la demandaagregada como supuesto de reactivaciónde la economía. Esta defensa del empleo,en una primera fase, estuvo orientada a lacreación de empleos públicos y al creci-miento incontrolado de las burocracias,tanto en Europa, Estados Unidos comoen América Latina, especialmente a partirde la segunda mitad del siglo XX.

La evolución del Estado en AméricaLatina ha estado articulada a las dinámi-cas globales y en esa medida ha jugado unpapel de mediador entre los intereses in-ternacionales y los intereses locales. SegúnFaletto, “En los países de desarrollo tardío,el Estado desempeña un papel clave en laacumulación de capital público y privado.En economías dependientes, a menudo, elEstado organiza por vía administrativa laacumulación. Con este fin por lo generalutiliza mecanismos como la regulación delcomercio exterior, todo los que se relacionacon la transferencia de ingresos de un sectora otro, el control de los tipos de cambio yotros similares”15.

13. Leal Buitrago, Francisco. Estado y Política en Colombia. Bogotá, Siglo XXI Editores, Cerec, 2ª. ed., 1989.

14. Stiglitz, Joseph, La economía del sector público. Barcelona España, Antoni Bosch, Editor, 1995.

15. Faletto, Enzo. “La especificidad del Estado en América latina”, en Revista de la Cepal, núm. 38, Santiagode Chile, agosto de 1989.


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Con el cambio de modelo de desa-rrollo de dependencia estructural al mer-cado mundial y de raigambre keynesianasucedido en los 50’s, hacia el llamadoModelo de Sustitución de Importacioneso de desarrollo hacia dentro, el Estado jugóun rol de inducción del desarrollo invir-tiendo en la base productiva para fomen-tar la industrialización. Este modeloinspirado en el Plan Marshall para la re-construcción de Europa, se implementóhasta la década de los 70 con indicadoresde crecimiento ininterrumpidos bastantesatisfactorios. Las tres estrategias del mo-delo fueron la reasignación de recursos ha-cia el sector industrial, inducción alcrecimiento de la demanda interna y apren-dizaje tecnológico. Allí el Estado jugó unpapel central como actor del desarrollo16,pero también, impulsando procesos de in-tegración social y de construcción de ciu-dadanía y de nacionalidad. La expansiónde los sistemas de salud, de previsión so-cial, de educación, de subsidio a la vivien-da, todas políticas de Estado, permitió que,simultáneamente con la modernizacióndel aparato estatal, se diera una moderni-zación de las sociedades. Éste es un hechoque debe reconocerse a la hora de evaluarla función del Estado en América Latinadurante esta época.

Este modelo de desarrollo hacia den-tro tuvo limitaciones estructurales que

hicieron crisis en la década de los 70 y,básicamente, hacen referencia a la distor-sión en los sistemas de precios en los dis-tintos mercados que producen restriccionesa las importaciones por la tasa de cambio,controles administrativos de los precios in-ternos sujetos al ciclo político y a la influen-cia de grupos de presión, tasas de interésreal negativas que no incorporaban el efec-to inflación, produciendo un efecto de acu-mulación que terminó desatándose en losprocesos inflacionarios del Cono Sur, y ri-gideces en el mercado laboral producto defijación de salarios en convenciones colec-tivas de sindicatos integrados en activida-des industriales y el Estado.

Estas restricciones internas empeza-ron a aislar a las economías latinoameri-canas del comercio mundial y a producirun endeudamiento para financiar el gastopúblico, en la medida en que indicadorescomo la tasa de productividad total de losfactores de producción empezaba a darseñales de alerta de ineficiencia económi-ca. Así, empieza a abrirse paso una corrien-te de pensamiento que señala la nocividadde la intervención estatal, puesto que laindustrialización subvencionada por elEstado tiene precios artificialmente bajosque deben ser compensados con más gas-to público, vía subsidios, razón por la cual,se hace necesario que el Estado deje quelos mecanismos de mercado sean los que

16. Muñoz Gomá, Oscar. Estrategias de desarrollo en economías emergentes: Lecciones de la experiencia latinoa-mericana. Santiago de Chile, Universidad de Chile, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Departa-mento de Ingeniería Industrial, Magíster en Gestión y Políticas Públicas. FLACSO, 2001.


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definan las asignaciones de recursos y deincentivos. A ello se suma la teoría sobrela falta de control de parte de las burocra-cias por parte de los políticos y de estospor parte de los electores, conocida comola teoría agente-principal, que indica quelos funcionarios públicos, lejos de repre-sentar y defender el interés general, comoagentes racionales buscan maximizar subienestar en detrimento de la las grandesmayorías y el Estado empieza a percibirsecomo un espacio capturado por interesesprivados cuya defensa de intereses afectala eficiencia económica17.

Existe una ruptura muy grave de co-nocimiento respecto del Estado entre lateoría económica y la teoría política. Sonmuy pocas las reflexiones que logran inte-grar los dos aspectos. Las llamadas refor-mas del ajuste estructural –sobre las quenos extenderemos en el acápite cuatro-estuvieron influidas por lecturas economi-cistas que no reconocen en el Estado elefecto de integración y de cohesión so-cial. De otra parte, los críticos de dichasreformas y de todo el paquete de medi-das del llamado Consenso de Washing-ton, médula del modelo neoliberal,difícilmente reconocen las críticas a la in-

eficiencia económica de la intervención elEstado y de cómo el déficit fiscal y el en-deudamiento público, más allá de afectarel crecimiento de las economías, puedenconvertirse en problemas sociales y polí-ticos que terminen afectando también laintegración y la cohesión social. El llama-do Consenso post Washington se perfilacomo un nuevo enfoque del desarrollo enque se reconoce la importancia del Esta-do en crear marcos institucionales que fa-ciliten la actuación de los mercados, perocon un alto grado de protección de lossectores más vulnerables de la sociedad18.

Para efectos de nuestro ensayo, la ver-sión que nos interesa de Estado, es decir,la teoría sobre la que nos basaremos, estáorientada a superar esta antinomia entresu papel económico y su papel político ysocial. Creemos que en la perspectiva we-beriana clásica, el Estado es tanto un vec-tor de integración social como un árbitrode los conflictos entre los actores privadosque detentan el monopolio de la coerción.Sin embargo, conciliar la esfera de lo po-lítico y la esfera de lo económico depen-derá del tipo de relaciones sociales en quese inscribe esa interacción. Para simplifi-car, podemos decir que en el modelo ce-

17. Prats i Catalá, Joan. Administración pública y desarrollo en América Latina. Centro Latinoamericanopara la Administración y el Desarrollo, Venezuela, 1999.

18. Stiglitz, Joseph. “Más instrumentos y metas más amplias para el desarrollo. Hacia el Consenso Post-Washington”, en, Revista Reforma y Democracia núm. 12. Centro latinoamericano para la Administracióny el Desarrollo, CLAD, Caracas, Octubre de 1998. Payne, Mark, “Instituciones políticas e Institucioneseconómicas: Nueva visión sobre el Estado y el mercado”, en, Revista Reforma y Democracia núm. 13Centro Latinoamericano para la Administración y el Desarrollo, CLAD, Caracas, Febrero de 1999.


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palino, lo económico se subordinó a lopolítico y en la era del ajuste estructural –era neoliberal- lo político se subordinó alo económico, y el Estado en cada mo-mento representó esa condición.

La necesidad de superar este reduc-cionismo de una esfera en la otra está ata-da a la tensión no resuelta entre economíacapitalista y Estado moderno. En la pri-mera, prima el interés privado frente aun Estado que tiene una pretensión derepresentación del interés general. Falettonos recuerda – y nosotros vamos más allá-,que la capacidad de acción económica deun Estado, ya sea en pos del crecimiento oen pos de la equidad, está vinculada con lacapacidad política del Estado, entendidacomo la capacidad para lograr un pacto so-cial que haga posible alcanzar objetivos eco-nómicos y sociales que, por un lado estimulenla iniciativa privada y promuevan el creci-miento, y de otro, facilite condiciones para queexista igualdad de oportunidades y corrija losdesequilibrios en la posesión de bienes19.

Hoy se acepta, entonces, que el papeldel Estado y del régimen político sigue sien-do el de la instancia que ofrece un marcoinstitucional donde se realizan los intercam-bios económicos y tiene la suficiente capa-cidad y legitimidad para arbitrar losconflictos que se susciten. Sin embargo,

cuando en los estados de América Latinase presenta déficit en su capacidad paragobernar –crisis de gobernabilidad y de le-gitimidad -, para imponer unas normas yhacerlas cumplir, el Estado tiene un rol másallá de facilitador de los intercambios eco-nómicos y debe poner énfasis en marcosnormativos que contribuyan con la inte-gración social para, de esa manera, impe-dir que ese vacío de poder sea cooptado porgrupos de interés en detrimento de lasgrandes mayorías. Mucho más cuandoexiste un conflicto tan intenso como en elcaso colombiano.

Para que esta proposición no se que-de al nivel de declaración de principios, esnecesario dotarla de un marco teórico conlas restricciones para el caso latinoameri-cano. Es decir, igual nos cuesta escapar dela tendencia teórica interpretativa de otrosmarcos teóricos elaborados en realidadessociales distintas a las nuestras. Somosconcientes de esa limitación que espera-mos solventar con el conocimiento quetenemos de nuestra realidad.

El enfoque teórico al que apelaremoses uno proveniente tanto de la cienciapolítica estadounidense como alemana, esel enfoque sistémico representado en au-tores como Gabriel Almond, David Eas-ton, Niklas Luhman y Claus Offe20, donde

19. Faletto, Enzo. “La especificidad del Estado en América latina”, en Revista de la Cepal núm. 38, Santiagode Chile, agosto de 1989.

20. Offe, Klaus. Contradicciones en el Estado de bienestar. Madrid, Alianza Universidad, 1990. Easton,David. “Categorías para el análisis sistémico de la política”, en Diez textos básicos de ciencia política. Ariel,Barcelona, 1992.


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el Estado es visto como un subsistemapolítico que hace parte de un sistema so-cial, caracterizado por su preeminenciasobre los otros subsistemas: el económi-co, el cultural, el ideológico y el normati-vo. El subsistema económico comprendela producción de bienes y servicios y losintercambios económicos, el subsistemanormativo comprende las estructuras decivilización primarias y secundarias y lasreglas de juego de las relaciones entre losindividuos, el subsistema cultural com-prende las representaciones sociales de losindividuos y la agregación colectiva deellas, el subsistema político comprende lasinstituciones que organizan, regulan y ar-ticulan las relaciones entre el Estado y lasociedad y establece el marco jurídico ylas reglas de funcionamiento que rigen elfuncionamiento de los otros subsistemas,pero el Estado no es el subsistema políti-co, éste se forma de las interacciones conla sociedad.

En este enfoque, y tal como lo ha se-ñalado Offe, el problema al que se enfrentael subsistema político es el de conservar elequilibrio –siempre inestable- entre sus ser-vicios reguladores y los recursos fiscales, yentre la aceptación de los ciudadanos a susnormas, evitando que los conflictos entrelas medidas políticas y económicas sean desuma cero. Es decir, evitando que los de-fectos de funcionamiento de lo político,

por ejemplo, tratando de resolver más de-mandas de las que el subsistema políticopuede resolver, y con ello se produzca undéficit fiscal, o que la falta de atención dedemandas que se tramitan por el sistemapolítico o directamente por los ciudada-nos, sea de tal magnitud que, salvaguar-dada la provisión fiscal, se derive en unconflicto de malestar social que puedeafectar el funcionamiento de los subsiste-mas y del sistema en general.

En esta perspectiva el Estado es másque una máquina burocrática: es el esta-bilizador del sistema que se manifiestacomo un entramado de redes políticas demediación y de regulación de los otrossubsistemas21, que tiene que cumplir a lavez con varias funciones: tiene que ser unactor autónomo con iniciativa y legitimi-dad para regular el sistema, es decir estarpor encima de los otros subsistemas, tieneque estar dotado de una organización bu-rocrática que sirva de comunicación entrelos intereses públicos y privados, y con lacapacidad de tramitar demandas sociales,y tiene que ser también un escenario denegociación y de confrontación entre losdistintos grupos de interés y entre los dis-tintos subsistemas, procurando conservarel funcionamiento de todo el sistema. ElEstado, como representante del interésgeneral, debe tener la capacidad de impo-ner las preferencias que representen ese

21. Lechner, Norbert. “Apuntes sobre las transformaciones del Estado”, en revista Foro, núm. 21, Bogotá,septiembre de 1993.


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interés general algunas veces contra laspreferencias de algunos grupos de interés–como en el caso de los sindicatos en lasreestructuraciones administrativas-, utili-zando la coerción, sin desestructurar elconjunto del sistema.

Este enfoque es válido y funcionalpara determinar el grado de estatalidad ode sociabilidad de un sistema. Allí dondepredomine el susbsistema político, dire-mos que el sistema es de tendencia estata-lista, como los estados de bienestareuropeos, y allí donde predomine la fuer-za de la organización social, diremos quees un sistema de tendencia socializante,como en los Estados Unidos.

En el caso de América Latina, el aná-lisis debe ser más cuidadoso porque esasesferas o subsistemas no están claramentediferenciados ni consolidados. El predo-minio del subsistema político no es repre-sentativo necesariamente de equilibriosistémico, como puede verse en los regí-menes populistas; tampoco, el predomi-nio del subsistema económico, o mejor,su autonomía respecto del subsistema po-lítico, es garantía de eficiencia económicae integración social, como pudo haber su-cedido en tiempos de la dictadura de Pi-nochet en Chile.

La no preeminencia del subsistemapolítico con los atributos reconocidos en

este modelo de integración, coordinacióny estabilización, en América Latina pro-duce un déficit de gobernabilidad quepuede terminar siendo corregido por re-gímenes autoritarios y dictatoriales comosucedió en el Perú de Fujimori o en el Chi-le de Pinochet, o por la preeminencia in-formal de grupos de interés que capitalizanpara sí los disfuncionamientos del sistema,como puede suceder con las redes de nar-cotraficantes en Perú y Colombia, o conlos grupos guerrilleros y grupos paramili-tares en el caso colombiano, tema del cualnos ocuparemos en el último acápite.

3. EL MARCO TEÓRICO

DE LA MATRIZ ESTADOCÉNTRICA:

PARA ENTENDER LA NATURALEZA

DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA

El enfoque de la matriz estadocéntrica(MEC), parte del supuesto de que las es-tructuras fundamentales de las sociedadeslatinoamericanas fueron resultado de laacción del Estado o, en términos del en-foque sistémico, de la acción del subsiste-ma político sobre los otros subsistemas22.

La MEC es una herencia de los mo-delos teóricos europeos que dan por sen-tado que el Estado es una especie derepresentación de la sociedad, su síntesis,pero que en el ámbito latinoamericano se

22. Cavarozzi, Marcelo. “Partidos Políticos, Desestatización y Reforma Estructural: ¿El Retorno de la Polí-tica en América Latina?”, en Democracia en Déficit. Gobernabilidad y Desarrollo en América Latina y el Caribe;Fernando Carrillo Flórez, Editor. Washington D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, 2001.


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resuelve con una relación desigual de fuer-za y de influencia en favor del Estado, es-pecíficamente en favor de los poderesejecutivos -los gobiernos- y en detrimen-to de los parlamentos y de la sociedad ci-vil, lo que da un signo distintivo a lapolítica y a la acción colectiva, pues el Es-tado adquiere una centralidad decisiva enla vida de las sociedades latinoamericanas.

Según Cavarrozzi23, lo que caracteri-za la matriz estadocéntrica como signo dis-tintivo de los regímenes políticos enAmérica Latina, es que las estructuras so-ciales, políticas y económicas, evoluciona-ron a partir de la acción del Estado. Lonacional fue posterior a lo estatal. El apor-te de O’Donnell, resaltado por Pérez Bal-todano24, es el de llamar la atención sobreel Estado en América Latina, que si bienha tenido un protagonismo fundamentalen la construcción de las identidades na-cionales, no es la síntesis de la sociedad y,su relativa hegemonía ha estado condicio-nada por una legitimidad desigual prove-niente de su escasa representatividad y desu dependencia económica externa. La dé-bil conducción política del Estado en lospaíses de América Latina, en términos degobernabilidad económica e integraciónsocial, constituye uno de los rasgos esen-ciales para entender los procesos políticos

que derivaron en los regímenes autorita-rios de los 70, y en los procesos de transi-ción a la democracia25.

Este período de centralidad estatal –entre la década del 30 y del 70 del siglopasado- trajo como consecuencia la incor-poración de sectores medios y populares,especialmente urbanos, a la esfera de lopolítico, con lo que el Estado incrementósu legitimidad y contribuyó a la consoli-dación de procesos de integración nacio-nal que venían dándose desde la época dela Independencia de las coronas españolasy portuguesa.

Esta aparente fortaleza del Estado enel modelo de la MEC resultó ser sólo unailusión. La dinámica de integración desectores medios al aparato estatal, comouna forma de atender las demandas en eco-nomías que no eran de pleno empleo, sinmodificar el sistema de incentivos de losfuncionarios públicos, y la baja capacidadde auto regulación de los intereses econó-micos, llevó a un copamiento irracional delaparato burocrático y a un sistema de pro-teccionismo exacerbado que a la postre con-dujo a las situaciones de endeudamientopúblico y precios artificiales en la econo-mía que llevaron a la crisis del modelo es-tadocéntrico, cuya signo más visible fueronlas dictaduras del Cono Sur.

23. Ibíd.

24. Pérez Baltodano, Andrés. “Estado, Soberanía y políticas públicas en América latina”, en Globalización, ciuda-danía y política social en América Latina: Tensiones y Contradicciones. Caracas, Venezuela, Nueva Sociedad, 1997.

25. O’Donnell, Guillermo & Schmitter, Philippe. Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusionestentativas sobre las democracias inermes, España, Paidós, 1994.


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Retomando a Cavarozzi, veamos cuá-les son los elementos centrales de la MEC:“El primero consiste en que, con esta matriz,con este modo de hacer política y de hacer eco-nomía, se amplió la participación política,que es otra manera de decir que la política demasas remplazó a los regímenes oligárquicos.Esto se dio a través de diferentes tipos de me-canismos y procesos. En algunos casos, comoMéxico y Bolivia, con procesos revoluciona-rios; en otros, a través de la implantación desistemas partidarios amplios; y en otros, tam-bién, con los desarrollos de formas de domi-nación carismática. Es decir, que el primerrasgo de esta matriz estadocéntrica es la am-pliación de la participación política.

El segundo elemento es la expansiónde las arenas públicas. ¿Qué quiere deciresto? Que durante la etapa estadocéntri-ca se dio una serie de procesos a nivel dela economía que ampliaron la esfera deintervención y de acción del Estado. Es-pecíficamente, se pueden mencionar doscomponentes de este proceso de expan-sión de las arenas públicas: por un lado,el hecho de que los países de América La-tina se volvieron más autárquicos, másautónomos, en función de su vinculacióntambién con la aparición de ideologías ypropuestas económicas nacionalistas. Porotra parte -y esta distinción es necesariaporque el primer componente obviamen-te se refiere a la relación con el exterior, y

el segundo más bien al manejo interno-,se expandió el manejo político de los pro-cesos económicos fundamentales. Paradecirlo muy sintéticamente, esta expansiónde las arenas públicas implicó, en el campode los procesos económicos, que el merca-do fue reemplazado por la política.

El tercer elemento de esta matriz eslo que yo llamaría la vigencia de una me-táfora del desarrollo nacional. Ocurrió condiferentes matices nacionales porque, porsupuesto, cobró diferentes ropajes, dife-rentes atributos simbólicos, dependiendode la historia política en que esa metáforase desarrollaba. Sin embargo, en México,Chile y Argentina, uno de los elementosbásicos de la matriz estadocéntrica fue lavigencia de esta metáfora del desarrollonacional26.

El período histórico de la implementa-ción de la MEC en América Latina va desdefinales de la Primera Guerra Mundialhasta la década de los 70’s y los 80’s, comoen el caso colombiano y uruguayo, que sonlos dos países que más retardaron en des-montar el modelo económico que carac-terizó este modelo de conducción política.

La reforma del ajuste estructural seorientó por darle un nuevo sentido al roldel Estado en el aspecto económico con ca-racterísticas que revisaremos en el acápitesiguiente. Sin embargo, nuestra hipótesises que la crisis de la MEC, y el consecuente

26. Cavarozzi, Marcelo. Consolidación democrática y orden político en América latina después del ajuste económico.Conferencia dictada en el Instituto Federal Electoral de Méjico, 1997. Se encuentra en www.deyecec.ice.org.mx.


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cambio de modelo económico, tambiénprodujeron el desmonte de una serie demecanismos de regulación y de mediaciónque habían facilitado los procesos de inte-gración social y nacional durante esos cin-cuenta años. Uno de los pactos implícitosque empezó a dar señales de desgaste en ladécada de los 70, fue justamente el delequilibrio fiscal y el de la inflación, los fac-tores que finalmente desatarían la crisis delmodelo.

Antes del ajuste, el Estado jugaba unpapel de asignación de costos y beneficiosentre los distintos actores sociales, pero elfenómeno inflacionario empezó a afectara los sectores medios, y el gasto públicocreciente a los sectores productivos, víamás impuestos o restricciones cambiariasque encarecían el crédito. La falta de con-ducción política equilibrada de esta ten-sión -como en el caso de Allende en Chile-,desató las dictaduras militares que al im-plementar medidas económicas de libera-lización de la economía, ajuste en labalanza de pagos, estabilización de los pre-cios relativos, privatizaciones, enviaronuna señal del tipo de reformas que debíanadoptarse independientemente del tipo derégimen político. El desmonte de la MEC

supuso entonces cambiar un sistema con

predominio del subsistema político -y aquíno vamos a decir si esto era mejor o no-,por uno donde predomina el subsistemaeconómico influido más por la dinámicainternacional del capital que por las lógi-cas internas de integración social, dada labaja institucionalidad de los actores polí-ticos para incidir en los procedimientos yen los resultados finales de producción yasignación.

4. UN REPASO A LAS REFORMAS

DEL AJUSTE ESTRUCTURAL Y A LA

CONCEPCIÓN DE ESTADO QUE LAS

INSPIRA. EL MARCO NORMATIVO

La reforma del Estado en América Latinaempieza a gestarse en la década de los 70,y se consolida en la década de los 80 delsiglo pasado. La reforma originada en losdesequilibrios macroeconómicos27 es laque nos interesa para efectos de nuestroanálisis, porque es esa la causa que demanera explícita se argumenta como ori-gen de los cambios experimentados du-rante el ajuste, sin que ello signifique quedescartemos que esa postura también esde naturaleza profundamente política, enla medida en que también se habló detransformar las democracias del continente

27. Por equilibrio macroeconómico entenderemos, como equilibrio interno, baja inflación, bajo desem-pleo y presupuesto fiscal balanceado -ingresos y gastos-; y como equilibrio externo, una balanza de pagossin déficit, y en caso de que exista, que este sea financiable . Ver, en Meller, Patricio. “El modelo econó-mico y la cuestión social”, en Revista Persona y Sociedad, Volumen XV, No. 1: Chile después de los Noventa:Encrucijadas de Nuestro Desarrollo, Santiago de Chile, Universidad Alberto Hurtado, ILADES, 2001.


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en democracias gobernables, en palabras delentonces secretario de Estado de los Esta-dos Unidos, Henry Kissinger28.

El desafío de la gobernabilidad enAmérica Latina puede entenderse como“por un lado, asegurar la permanencia deun orden político democrático, dotado deinstituciones cada vez más representativas yde mejor calidad, y garantizar la crecienteparticipación ciudadana en los procesos de-cisorios. Por el otro, avalar, con una accióngubernamental eficaz y eficiente, la moder-nización, la readecuación y el desarrollo sos-tenido de la economía nacional, con el finde lograr una creciente y equitativa redistri-bución de los recursos y los ingresos produci-dos por el desarrollo”29.

En la lógica de los artífices del ajusteestructural, la segunda parte de la ecua-ción no estaba funcionando y era necesa-rio un replanteamiento del rol del Estado–una reingeniería estatal- para asegurarque la primera parte de la ecuación se cum-pliera. En el Cono Sur, el procedimientose invirtió: recuperar el crecimiento eco-nómico prescindiendo de un orden polí-tico democrático.

En 1985, el entonces secretario delTesoro de los Estados Unidos, James Baker,defendió la necesidad de reformas estruc-turales para aliviar el tema de la deuda ex-

terna y del déficit fiscal en América Latina,como factores que podían hacer colapsar elsistema económico internacional. En 1989,el economista John Williamson, investi-gador del Institute for International Eco-nomics de Washington, sistematizó lasmedidas de política que se habían sugeri-do desde el Plan Baker, tales como libera-lización del comercio, disciplina fiscal, lasreformas tributarias, en especial las orien-tadas a reforzar los llamados impuestosindirectos, desregulación de actividades deservicio público, liberalización de las tasasde interés para hacerlas más competitivas,gasto público financiado, reducción dearanceles para abrir la economía a la inver-sión extranjera, reformas a la justicia ten-dientes a crear marcos institucionales dondese protejan los derechos de la propiedad,privatizaciones, descentralización, entreotras. Ese paquete de medidas fue conoci-do como el Consenso de Washington odecálogo de las políticas neoliberales. Erala vía para retomar la senda del crecimientoy la reducción de la pobreza.

Como señala Peter Bate, comentan-do un nuevo texto del Institute Interna-cional For Economics a propósito delConsenso de Washington: “A finales de losochenta y a principios de los noventa, mu-chos de los países de la región adoptaron ta-

28. Gascó Hernández, Mila. “Estados Unidos y América Latina: hora de decisiones”. Instituto Internacio-nal de Gobernabilidad de Cataluña, en www.iigov.org

29. Ungar, Elisabeth, editora. Gobernabilidad en Colombia, retos y desafíos, Bogotá, Departamento de Cien-cia Política, Universidad de los Andes, 1993.


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les políticas, si bien en forma selectiva y condiferentes grados de entusiasmo y éxito. Nofaltaron políticos que ganaron elecciones pro-metiendo defender la estabilidad económi-ca. Los ingresos por las privatizaciones deempresas públicas llenaron las arcas estata-les – y la de los consorcios internacionalesy otros inversionistas privados, agregamosnosotros quienes aprovechando las reglasde juego desigual y la dotación inicial derecursos para competir por esas adquisi-ciones, se hicieron a empresas estatales. Losministros de hacienda y los presidentes debancos centrales que velaban por la sobrie-dad fiscal y monetaria eran aclamados porlos inversores extranjeros que volcaron unflujo de capital sin precedentes en la región.América Latina, que había quedado a lazaga de otras regiones en vías de desarrollo,parecía lista para despegar”30.

El desequilibrio macroeconómicoentendido, en términos sencillos, como elcrecimiento del gasto público por encimade los ingresos fiscales, cuyo déficit por logeneral se financia con endeudamiento,tuvo un “impasse” en la década de los 80en América Latina, cuando el Banco de laReserva Federal de los Estados Unidosdecidió aumentar las tasas de interés en1981 para enfrentar la inflación en esepaís, lo que produjo un aumento inusita-

do en el servicio de la deuda que para lamayoría de los países resultó muy difícilde sostener.

Este desequilibrio generalmente semanifiesta en más inflación, que en eco-nomías cerradas, gracias a las restriccio-nes para financiar el déficit en la balanzade pagos, se vuelve un fenómeno incon-trolable, como en efecto sucedió en variospaíses de la región. En esta lógica, el obje-tivo central de las políticas de ajuste, porun lado es el de reducir el gasto del Esta-do y aumentar las fuentes de financiamien-to externas e internas para cubrir esedéficit. Las medidas externas están ínti-mamente relacionadas con políticas dedisciplina fiscal, y por esa vía preservar laconfianza internacional para endeuda-miento e inversión extranjera. En el fren-te interno, recorte de gasto y aumento deimpuestos que induzcan a un superávit enla cuenta corriente como indicador de unmayor esfuerzo de ahorro nacional.

4. 1. Las distintas generacionesde reformas.

En términos generales, cuando se hablade generaciones de reformas se quiere ha-cer referencia a una secuencia ideal de loque enfrentaba la reforma del Estado en

30. Kuczynski, Pedro Pablo y Williamson, John, editors. After The Washington Consensus. Restarting Growthand Reform in Latin America. Washington, Institute for International Economics, 2003. El comentario dePeter Bate aparece en la revista del Banco Interamericano de Desarrollo, BID Américas, en su versión dejunio de 2003, www.iadb.org.idbamerica y el texto completo de Kuczynski y Williamson enwww.iie.com.publications. Para efectos de nuestro ensayo lo usamos como referencia, especialmente elcapítulo de Kuczynski sobre la reforma del Estado, “Reforming the State”.


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la década de los ochenta en América Lati-na y en los países en desarrollo. En un pri-mer período, las reformas de primerageneración, se orientaron a los ajustes enla balanza de pagos, reestructuración delos incentivos y los precios relativos parahacer más competitivas las economías; enuna segunda fase, el objetivo central era lareducción del tamaño del Estado y crearescenarios institucionales –privatizaciones,descentralización y comisiones de regula-ción-, de manera que el sector privado ylos niveles subnacionales asumieran coneficiencia actividades económicas hasta en-tonces confiadas al Estado y, en especial,al Estado central. En una tercera fase, loque se ha denominado el Consenso PostWashington, el propósito es la readecua-ción institucional, el reforzamiento de lademocracia y el involucramiento de la so-ciedad civil en la gestión pública para ha-cer sostenibles, en el largo plazo, lasreformas estructurales.

Las reformas de primera generación,las del ajuste macroeconómico, no preci-saron da mayores consensos políticos. Dehecho, el secretario Baker señaló que esas

reformas podrían implementarse con unpequeño equipo de expertos sin necesidadde recurrir a negociaciones con el sistemapolítico31. Por esa razón, en países dondehubo ruptura institucional, como en elCono Sur, o partidos hegemónicos comoMéjico, fueron de mucha más eficaz adop-ción, debido a que no existía resistenciani social ni política. Esta primera genera-ción de reformas apuntaba a poner en or-den la casa y a restablecer la confianza enlos inversionistas.

Esta primera fase tuvo una políticasocial compensatoria para aliviar de ma-nera transitoria el impacto en el recortede muchos programas sociales, pero entérminos generales, los resultados en cuan-to a reducción de la pobreza, distribucióndel ingreso y mejoramiento de la calidadde vida de las personas, son realmente in-satisfactorios32. De hecho, se presentó evi-dencia empírica que justificaba que en ladécada de los 80 los resultados, en térmi-nos de equidad social, habían sido muypobres y eso explicaba el inconformismosocial por las reformas de ajuste33. De to-dos modos, hubo quienes sostuvieron que,

31. Bresser Pereira, Luis Carlos. Reforma estatal en los 90’s. Lógica y mecanismos de control. Documentopresentado al Seminario el Papel cambiante del Estado realizado en Hong Kong en septiembre de 1997,organizado por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y publicado posteriormente enHacia el rediseño del Estado, Bogotá, Departamento Nacional de Planeación, Tercer Mundo, 1999.

32. Vargas Hernández, José Gpe. “Los desafíos de la administración Pública en América latina”, en Estado,Gobierno y Gestión Pública. Revista Chilena de Administración Pública, núm. 1, Santiago, Universidad deChile, 2002.

33. Londoño, Juan Luis, y Székely, Miguel. Sorpresas distributivas después de una década de reformas. Latino-américa en los noventas. Capítulo 5, IDB, Pensamiento Iberoamericano, Banco Interamericano de Desarrollo;Documento de Trabajo 352, Madrid, España, 1998. Bandeira, Andrea y García, Fernando. “Reformas yCrecimiento en América Latina”, en Revista de la CEPAL, núm. 77, Santiago de Chile, agosto de 2002.


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al menos en una primera fase, era necesa-rio sacrificar equidad para obtener eficien-cia económica.

La discusión sobre el desempeño so-cial, de todos modos, no está zanjada de-finitivamente. En la literatura especializadase encuentran quienes defienden que, almenos el crecimiento económico, comocondición necesaria aunque no suficientepara reducir la pobreza, sí fue superior enlos 90’ al crecimiento en los 80’34, y atri-buyen dicha mejoría a la implementaciónde las reformas de ajuste. Por el contrario,hay quienes sostienen que el efecto de cre-cimiento fue indirecto35 y no puede atri-buirse directamente a las reformas. En unaposición intermedia encontramos quienesconsideran que la pobreza es un mal endé-mico de la región y que ésta no ha logradorevertirse ni siguiera en los momentos demayor crecimiento durante el períodoposterior a la Segunda Guerra Mundial36.Lo cierto es que la evidencia empírica co-incide en que las tasas de crecimiento de

las décadas de 1950 a 1970 no volvierona darse en América Latina. Ocampo37 in-dica que la tasa de crecimiento en esa épocade modelo de desarrollo estimulado porel Estado fue de 5.5% anual, en prome-dio; mientras que en los 90’, esa tasa sesituó en un 3.25 anual.

El regreso de la democracia en la re-gión venía acompañado del desafío demejorar el bienestar de los ciudadanos, locual, a la luz de las cifras de los indicado-res sociales, sigue siendo una tarea incon-clusa para la gran mayoría de países. Eltema de la concentración del ingreso si-gue siendo la gran asignatura pendientedel modelo de liberalización económica,pero aún no hay consenso en atribuir taldeterioro en la equidad al período de ajus-te. Londoño y Székely38 sostienen que “Ladinámica distributiva en América Latinapuede ser razonablemente explicada en tér-minos de la dotación y la distribución de losrecursos primarios, así como a la dinámicade acumulación de capital físico y humano

34. Lora, Eduardo y Panizza, Ugo. “Un escrutinio a las reformas estructurales en América Latina”, Brasil,Banco Interamericano de Desarrollo. Documento de trabajo 471, 2002. Bandeira, Andrea y García, Fer-nando, 2002. “Reformas y Crecimiento en América Latina”. En Revista de la CEPAL, núm. 77, Santiago deChile, agosto de 2002.

35. Escaith H y S. Morley, citado por Bandeira y García, Ob. cit., 2002.

36. Marulanda de Rey, Nohra. “América Latina: pobreza y desigualdad durante 50 años de reformas económi-cas y sociales”. Artículos de Gerencia Social. Programa de Apoyo a la Gestión Social, Bolivia, 2000. Véasetambién en, Thorp, Rosemary, Progreso, pobreza y exclusión: Una historia económica de América Latina en elsiglo XX. Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, 1998.

37. Ocampo, José Antonio, “Retomar la Agenda del Desarrollo”, en Revista de la CEPAL, No. 74. Santiagode Chile, 2001.

38. Londoño, Juan Luis, y Székely, Miguel. Sorpresas distributivas después de una década de reformas. Latino-américa en los Noventas. Capítulo 5, IDB, Pensamiento Iberoamericano, Banco Interamericano de Desarro-llo, Documento de Trabajo 352, Madrid, España, 1998.


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durante los últimos 25 años. La dinámicade la desigualdad del ingreso ha tenido suorigen además de los ciclos de ingreso y de lainversión, en la insuficiente acumulación decapital humano y en la profunda y crecientedesigualdad de oportunidad de educación”.

La lección para América Latina, se-gún estos autores, es que la reducción degasto público y la reasignación de recur-sos en gasto público social, por sí mismas,no resolverían los problemas de pobreza yde desigualdad: era necesario implemen-tar políticas públicas para enfrentar coninstrumentos eficaces estas deficiencias. Esdecir, los gobiernos, las elites políticas ytecnocráticas tenían un alto grado de res-ponsabilidad en traducir estabilizacióneconómica en bienestar social. Ese era eldesafío que nos llevó a las reformas de se-gunda generación.

Lo importante de destacar para efec-tos de nuestro análisis, es que es en esaprimera fase de reformas donde se dan lasprimeras puntadas hacia lo que debería serla disminución de la capacidad del Esta-do para satisfacer las demandas socialesbajo el argumento del ajuste interno. Unamedida económica que a la postre tendríaimpactos políticos que aún no han sidointernalizados por las sucesivas correccio-nes al proceso de ajuste, y que indica queun sector de economistas y de adminis-tradores de empresas, quienes han lidera-

do el proceso de estructuración y de im-plementación de la reforma del Estado enla región, o no entienden de manera inte-gral el papel del Estado o, de hacerlo, noes de su interés incorporarlo en sus reco-mendaciones.

Las reformas de segunda generación,las institucionales, se orientaron a dar unmayor papel al sector privado en la provi-sión de servicios públicos, y a la reduc-ción del papel del Estado en la asignaciónde los recursos, en la determinación de losprecios relativos y en los incentivos a losagentes económicos. Es la época de lasprivatizaciones, la externalización de ser-vicios que habían sido monopolio estatal(outsorcing), la descentralización y la in-corporación en la gestión pública de la lla-mada Nueva Gerencia Pública, quesuponía la implementación de herramien-tas propias de la gestión privada en el que-hacer estatal.

En esta segunda fase de reformas, ycomo consecuencia del auge de las teoríasneoinstitucionales39, en las que el Estadoes percibido como la esfera de legitimacióndonde los actores económicos y socialesrealizan los intercambios económicos conla mayor eficiencia económica posible, debereplantarse su papel con el fin de que pue-da proveer y consolidar un marco institu-cional que reduzca los costos de transacciónde dichos intercambios económicos, ga-

39. North, Douglas. “Instituciones, cambio y desempeño económico”, Santiago de Chile, Fondo de CulturaEconómica, Reimpresión, 1995.


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rantice los derechos de propiedad y hagarespetar las reglas de juego40.

Las reformas de la llamada tercerageneración apuntan a hacer sostenibles lasreformas de las dos primeras generacio-nes, bajo el supuesto de que es necesarioreforzar los procesos democráticos y defortalecer la función del Estado como ins-titución. Así mismo, busca incorporar enla gestión pública a la sociedad civil orga-nizada como factor de transparencia en laasignación de recursos públicos. Es unaetapa cuya visibilización e implementaciónes muy incipiente y que se caracteriza porplantear una nueva relación entre el Esta-do, el mercado y la sociedad civil comocondición del desarrollo41.

4.2. La naturaleza del Estado en laspolíticas de ajuste

En su informe sobre el desarrollo mun-dial de 1997, el Banco Mundial hizo ex-plícita su noción de Estado. Sin embargo,más que una definición normativa, se ocu-pó de una definición operativa, cuandoseñaló que: “Un Estado eficaz es imprescin-dible para poder contar con los bienes y ser-

vicios – y las normas y las instituciones- quehacen posible que los mercados prosperen yque las personas tengan una vida más salu-dable y feliz”42. A diferencia de la perspecti-va anterior, donde el Estado era entendidocomo un agente del desarrollo implicadodirectamente en actividades económicas,en la nueva concepción del Estado, éste esun catalizador e impulsor institucional deldesarrollo, lo que supone que por razonesde eficiencia económica, el sector privadonacional y transnacional, las organizacio-nes no gubernamentales, pueden y debencumplir tareas en la prestación de servi-cios públicos que antes estaban restringi-dos a la intervención estatal.

Uno de los primeros cambios que se-ñala el Banco debe darse para hacer viableuna reforma del Estado volcada hacia laeficiencia, es la necesidad de promoverconsensos políticos y sociales que permi-tan establecer una redefinición de las res-ponsabilidades del Estado. Es decir, undiálogo entre los distintos sectores políti-cos y sociales sobre cuál es el tipo de Esta-do que se necesita, tanto en su tamaño,como en el tipo de actividades que admi-nistrará directamente. Es decir, es un lla-

40. Parada J, Jairo. “Economía Institucional Original y Nueva Economía Institucional: semejanzas y dife-rencias”, en Revista Economía Institucional, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, primer semestrede 2003.

41. Reilly, Charles A. “El equilibrio entre el Estado, el mercado y la sociedad civil. Las ONG para un nuevoconsenso de desarrollo”, en Pobreza y desigualdad en América Latina, temas y nuevos desafíos. Víctor E.Tokman y Guillermo O’Donell; compiladores. España, Paidós, 1999.

42. Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo en transformación,Washington, 1998.


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mado de atención de que la receta de lareforma del Estado no puede aplicarse dela misma manera en todo tiempo y lugar.Éste fue un descubrimiento tardío para elBanco y para otros organismos financie-ros internacionales como el BID, pues sihay un déficit en la implementación delas reformas estructurales, justamente esel de los consensos políticos y sociales.

Durante la década que va de 1985 a1995 hay un excesivo peso en la lecturaeconómica de la reforma y un olvido delaspecto institucional y político de la mis-ma43. No en vano, en el Informe de 1997el Banco señalaba que se empezaba a te-ner conciencia –como si hubiera sido muydifícil preverlo antes-, de la complemen-tariedad entre Estado y mercado: el Esta-do provee el marco institucional donde elmercado se desenvuelve. El nombre delInforme sobre el Desarrollo Mundial de2002 del Banco Mundial, Institucionespara los mercados, es suficientemente de-mostrativo de lo que decimos.

Esta sinergia aparentemente naturaldel Estado con la economía es una ideali-zación de las relaciones entre la esfera po-lítica y económica. Como sostuvimos en

otra parte: “La debilidad de este modelo deanálisis – el neoinstitucional- es que ideali-za las relaciones entre Estado y sociedad, atri-buye un carácter casi mágico a lasinstituciones, de suerte que algunos autoreshablan de que North sustituye la mano in-visible del mercado por la mano invisible delas instituciones44.

Este déficit de pensamiento sobre elcontenido político y social de la reformadel Estado favoreció un enfoque orienta-do a la disminución del papel de éste, sinque ello estuviera acompañado de una re-forma cualitativa sobre su quehacer y, enespecial, sobre cómo llenar los vacíos quedejaba el hecho de pasar de ser un agentedel desarrollo a un socio estratégico delmismo. Según Bresser Pereira45, para elBanco Mundial reforma del Estado signi-fica downsizing (adelgazamiento o reduc-ción), y aún es muy incipiente la discusiónen esos escenarios -y por consiguiente, enlos gobiernos, donde las agendas están su-jetas a la línea programática de estos orga-nismos por razones de la dependencia enmateria de financiamiento y de carta depresentación ante los mercados internacio-nales-, para abordar con seriedad la refor-

43. Haggard, Stephan. “La Reforma del Estado en América Latina”, en Revista Reforma y Democracia, núm.11, Caracas, Venezuela, 1998.

44. Cuervo Restrepo Jorge Iván. “Ajuste estructural y desempeño económico en el Cono Sur”, en AméricaLatina: herencias y desafíos. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, colección Pretextos, núm. 22,2003. En esa oportunidad se señaló el siguiente texto como referente de esa discusión sobre la idealizaciónque supone el enfoque neoinstitucional: Valdivieso, Susana. “North y el cambio histórico: luces y sombrasde la Nueva Historia Institucional”, en Revista Economía Institucional, núm. 4; Bogotá, Colombia, Univer-sidad Externado de Colombia, Facultad de Economía, 2001.

45. Bresser Pereira, Luis Carlos. Reforma estatal en los 90’s. Ob. cit.


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ma cualitativa o reforma gerencial y másaún, la reforma política y social del Esta-do. El ajuste hizo estados más pequeños,pero no más eficaces ni eficientes, pues nose ocupó de mejorar la capacidad para pro-ducir políticas públicas.

La otra fuente teórica de donde seinspira la reforma del ajuste estructural delEstado es la nueva economía institucio-nal (NEI), que parte del supuesto antro-pológico (individualismo metodológico)según el cual, los individuos en sus deci-siones maximizan su bienestar, condiciónque también se aplica a los burócratas,quienes, respecto de los políticos, que sonsus nominadores, se encuentran en unasituación de asimetría de información yen una relación agente-principal, que hacemuy difícil que orienten su trabajo en ladefensa del interés general, pues tienden amaximizar su beneficio. Igualmente, lospolíticos respecto de sus electores tambiénse encuentran en una situación que hacemuy difícil que ajusten sus comportamien-tos a la defensa de un interés que no sea elde cada persona. Para la NEI, que se ali-menta de algunos conceptos de la llamadanueva microeconomía, la reforma institu-cional se entiende como la política públicaorientada a mejorar el desempeño econó-mico modificando una serie de restriccio-

nes sociales y entornos institucionales paraalterar los incentivos de los burócratas46.Para el enfoque neoinstitucional, el Estadoburocrático no contribuye en los intercam-bios económicos eficientes porque es ungenerador permanente de costos de tran-sacción que, por lo general, favorece a gru-pos de presión que lo han capturado para ladefensa de sus intereses. Por ello, la dis-minución de la intervención del Estadoes un objetivo de política, ya que es nece-sario impedir que sindicatos, burócratas ypolíticos modifiquen las reglas de juegoen su favor y hagan aún más ineficiente ycostoso el funcionamiento del Estado.

Las lecciones aprendidas sobre la re-forma del Estado en América Latina parael Banco Mundial destacan la importan-cia de las instituciones políticas en la elec-ción del tipo de reforma que se adopte yla legitimidad de los procesos de reforma,que no sólo deben atender el tema fiscal,sino en incrementar los niveles de gober-nabilidad de los países.

En esa medida, coincidimos con Bres-ser Pereira47 en que hacia el futuro, los te-mas que deberán hacer parte de unareformulación de la reforma del Estado se-rán los de establecer con claridad los ám-bitos de intervención del Estado donde elsector privado puede intervenir con ma-

46. Eggertsson, Thráinn. “Reforma estatal y teoría política institucional”, en Hacia el rediseño del Estado.Gandour, Miguel y Mejía, Luis Bernardo, compiladores. Bogotá, Tercer Mundo Editores, DepartamentoNacional de Planeación, 1999.

47. Breseer Pereira, Luis Carlos. “Reforma estatal en los noventa: Lógica y Mecanismos de Control”, enHacia el Rediseño del Estado. Gandour Miguel y Mejia Luis B., compiladores, Bogotá, Tercer Mundo Edito-res, Departamento Nacional de Planeación, 1999.


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yor eficiencia sin perder de vista la defensadel interés general, la definición de marcosregulatorios de las actividades privadas queincentiven la inversión y protejan al ciuda-dano, incrementar la gobernabilidad, pro-fundizar la democracia, fortalecer lasinstituciones como supuesto de todo lodemás, mayor participación de los nivelessubnacionales en la provisión de ciertosbienes públicos, y tener como fines de lagestión estatal, la reducción de la pobre-za, de la concentración del ingreso y ele-var la calidad de vida de estas y de futurasgeneraciones en una perspectiva de desa-rrollo sostenible.

5. LA REFORMA DEL ESTADO

EN COLOMBIA: ENTRE LA

REINSTITUCIONALIZACIÓN

Y EL PREDOMINIO DE LOS

PODERES FÁCTICOS. UNA RÁPIDA

CONTRASTACIÓN CON ALGUNOS

PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

“El Estado colombiano, mirado tanto his-tórica como comparativamente, es y ha sidodesde sus comienzos, un Estado pequeño,pobre y débil”48. Esa es la afirmación conque Ana María Bejarano empieza su ex-celente ensayo sobre el fortalecimientoselectivo del Estado durante el Frente Na-

cional y que le da pie para señalar que elproceso de construcción -y de reforma,agregamos nosotros- del Estado colombia-no se caracteriza por ser un tema jalonadopor el poder ejecutivo en función de inte-reses, necesidades y circunstancias que hi-cieron que se fortaleciera más en una áreasque en otras, según los condicionamien-tos de esos intereses, fundamentalmentelos tramitados por medio de los partidospolíticos Liberal y Conservador.

Hacemos nuestra esa precisión me-todológica para señalar que el Estado enColombia, como objeto de estudio, hasido, en unos casos sobredimensionado ensu capacidad de regulación y en otros sub-estimado en su capacidad de conducciónpolítica.

Nuestro punto de partida para anali-zar la reforma del Estado en Colombia esque nuestro Estado es un Estado poroso,metáfora que usaremos para llamar la aten-ción sobre que él tiene diferenciadas for-talezas y debilidades, tanto desde el puntode vista territorial como institucional. Siaceptamos que los dos atributos de la for-taleza de un régimen político en funciónde las articulaciones con la sociedad, comoatributo de gobernabilidad, son la insti-tucionalidad y la territorialidad49, el Esta-do colombiano tiene institucionalidad y

48. Bejarano, Ana María. “El fortalecimiento selectivo del Estado durante el Frente Nacional”, en RevistaControversia, núm. 169, Segunda Etapa, Bogotá, Cinep, noviembre de 1996.

49. Medellín, Pedro. Inestabilidad, incertidumbre y autonomía gubernativa restringidas: Elementos parauna teoría de la estructuración de Políticas Públicas en países de Baja Autonomía Gubernativa, en Revistadel CLAD, núm, 10 Caracas, 1993.


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territorialidad diferenciadas, es decir, haytemas, como el de la política económicacon un entorno de alta institucionalidad,y regiones como Bogotá, Medellín, Cali yen general, las capitales de los departamen-tos y otras ciudades intermedias, donde elEstado tiene una importante presencia yconsolidación territorial. En estos puntosnadie podría sostener con consistencia quehay un colapso del Estado50.

De otro lado, hay temas como el dela política social –que no el del gasto so-cial- con muy baja institucionalidad, olugares del territorio, con precaria o nin-guna presencia y consolidación territorial.La tesis de Ana María Bejarano es que di-cha selectividad puede explicarse en fun-ción de dos factores: Por un lado, el Estadoha crecido y se ha fortalecido allí dondeha habido desarrollo económico51, y tam-bién allí donde fue necesario que el Esta-do creciera para cumplir con el pacto dereparto burocrático que caracterizó elFrente Nacional, donde los criterios deeficiencia económica y racionalidad fun-cional no hacían parte de la agenda polí-tica de la reforma del Estado.

Compartimos plenamente esta tesis,y agregamos que para los efectos de unanálisis de la reforma del Estado en Co-lombia en el período del ajuste estructu-ral, sustentado en el adelgazamiento desu tamaño para contribuir a la reduccióndel déficit fiscal, ha permitido que se pro-fundice esta selectividad, tanto institu-cional como territorial, permitiendo-gracias a procesos que habría que anali-zar en cada caso y en cada región, peroque desbordan las pretensiones de esteensayo-, que el espacio dejado por el Es-tado, en especial en su incapacidad depenetrar todo el territorio mediante po-líticas integrales de seguridad, justicia ypolíticas tributarias y sociales compensa-torias a la transición del modelo de desa-rrollo, haya sido copado por lo quellamaremos los poderes fácticos.

La noción de poderes fácticos ha sidousada en la ciencia política contemporá-nea para denotar algunas situaciones comola chilena, donde luego de la transición ala democracia se habla del poder que dehecho ejercen los militares, los medios decomunicación, los gremios económicos y

50. Según Medellín, citando a Poulantzas y a Bobbio, “la autonomía relativa del Estado respecto de la sociedadestá referida a la Unidad de Poder Político (UPPI) y a la Unidad de Acción Institucional (UAI). La UPPI seconstruye en torno del conjunto de estructuras y prácticas institucionales de poder político que se generan cuandoel Estado, por sí solo, es capaz de producir y proyecta, poder coactivo en el control de las tensiones y los conflictos,poder jurisdiccional en el cumplimiento y aplicación de la ley, poder regulador en el encauzamiento pacífico de losprocesos políticos, económicos y sociales, y poder impositivo en la consecución de los recursos necesarios para finan-ciar el cumplimiento del funcionamiento del aparato burocrático. La UAI se construye en torno de las estructurasy prácticas organizacionales que se generan cuando el aparato estatal proyecta, por sí solo, un principio de especia-lización funcional y un principio de estructuración jerárquica del poder”. Ver Medellín, Pedro. Ob. cit.

51. Esta hipótesis se conoce como la Ley de Wagner, que postula que existe una respuesta positiva y dinámi-ca del gasto público en relación con el crecimiento de la economía. Ver, Uribe López, Mauricio. “La impor-tancia del Estado en Colombia”, en Revista Foro núm. 28, Bogotá, enero de 1996.


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la Iglesia Católica sobre las institucioneschilenas. Dichos poderes fácticos son lacondición de posibilidad de la institucio-nalidad chilena, son su límite natural52.

Nos valemos de esa expresión para se-ñalar que en Colombia existen unos poderesfácticos que le disputan al Estado territo-rialidad e institucionalidad, sin que locolapsen, sin que pierda la capacidad de con-ducción política y económica que caracte-riza a un Estado más o menos desarrollado.

Los poderes fácticos no son necesaria-mente ilegales, como las guerrillas, losparamilitares o los narcotraficantes. Tam-bién los hay legales, como los gremios eco-nómicos, las Ong o los sindicatos -cadauno con un ámbito de influencia distin-to-, que funcionan dentro de la legalidady ejercen su poder en las fisuras del Esta-do. Todos estos poderes se ejercen sin nin-gún control democrático, y a expensas delas instituciones.

Los poderes fácticos hacen presencia endos escenarios. Uno territorial, como elde la guerrilla en zonas de colonización,en zonas de actividad de frontera agríco-la, minera y allí donde hay cultivos ilíci-tos53. O como el de los paramilitares allídonde opera la guerrilla, pero tambiéndonde hay intereses económicos rentísti-cos sobre la tierra54.

Igualmente, está el poder que ejercenlos narcotraficantes, tanto en el nivel ru-ral, donde comparten su espacio, de ma-nera pacífica o no, con guerrilla y paras,como en el nivel urbano donde ejercen unaespecie de poder invisible de intimidaciónen sus zonas de influencia frente a las au-toridades judiciales y de policía55. Estecontrol territorial de los poderes fácticos ile-gales puede traducirse en control institu-cional, cuando la apuesta es la de penetrarlas administraciones municipales, comosucede en muchas partes del país.

52. Portales, Felipe. Chile: una democracia tutelada. Santiago de Chile, Sudamericana, 1999. La expresión lahizo popular el político de centro-derecha Andrés Allamand.

53. Camilo Echandía ha demostrado que la guerrilla hace presencia no sólo donde hay pobreza, sino tam-bién donde hay disputa de renta, pero consolida su poder allí donde hay insuficiencia estatal. Ver, “Expan-sión Territorial de las guerrillas colombianas: geografía, economía y violencia”, en Reconocer la paz paraconstruir la guerra. Deas, Malcolm, y Llorente, María Victoria, compiladores, Bogotá, Cerec, Norma, 1999.

54. Fernando Cubides ha documentado muy bien las razones de la presencia paramilitar más allá de la causainsurgente, generalmente asociada a proyectos de consolidación de latifundios o control de zonas de culti-vos ilícitos. Ver, “Los paramilitares y su estrategia”, en Reconocer la paz para construir la guerra. Deas, Mal-colm, y Llorente, María Victoria, compiladores, Bogotá, Cerec, Norma, 1999.

55. El poder ejercido por el narcotráfico hacia finales de la década de los 80, cuando acorraló a la sociedadurbana colombiana y a las instituciones, es una buena muestra de la influencia de un poder fáctico y decómo, rebasados ciertos límites, sí pueden hacer colapsar al Estado. El proceso constituyente de 1991,partidos más ciudadanía, para simplificar el fenómeno allí representado, fue la manera como se aconductó aeste poder fáctico para que se replegara a su justo espacio de influencia. Lo que demuestra que una de lashipótesis de este trabajo, la de la violencia como recurso de algunos poderes fácticos y como factor deestabilización del funcionamiento del sistema (sistema político-régimen político-Estado), tiene sus límites.Debo esta apreciación a Eduardo Pizarro en una conversación reciente en la ciudad de Bogotá.


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El otro escenario es el institucional,donde operan los poderes fácticos legales,como el clientelismo, los sindicatos, las or-ganizaciones no gubernamentales que, enlas recientes reformas del Estado han em-pezado a jugar un papel importante en laprestación de servicios sociales56; y gruposde interés y gremios económicos, de todotamaño y procedencia, que usufructúan elEstado en su debilidad, por lo general,mediante la corrupción, la evasión y la elu-sión tributaria, o presionando por mediode la financiación de campañas políticaspara obtener prebendas de todo orden parael ejercicio de su actividad económica sinla molesta intervención del Estado.

Recientemente el Banco Mundialpublicó un estudio57 en el que señala queel Estado colombiano está capturado porgrupos de interés. Allí el Banco define lacaptura del Estado “como la capacidad degrupos de interés para influir a través de prác-ticas corruptas en los procesos de decisiónpolítica en los ambientes, legislativos, ejecu-tivos y regulatorios”. Este estudio es unabuena evidencia empírica de la hipótesisde los poderes fácticos. Sin embargo, esaprecariedad de Estado y la persistencia delos poderes fácticos no es un síntoma decrisis de legitimidad ni de persistencia de

lo que en términos weberianos llamaría-mos crisis de dominación. Ni siquiera esun factor de desestabilización, a pesar delos altos índices de violencia.

En Colombia hay una desconfianzaestructural al Estado, que puede leersecomo un legado de la política del siglo XIX.En efecto, lo que podríamos visualizarcomo Estado, era el resultado de cada gue-rra civil materializado en una Constitu-ción en la que no se daban garantías alvencido, quien se veía obligado a recurrira la guerra para imponer su modelo deorganización política. Esa es nuestra im-pronta histórica que sólo se superó con elFrente Nacional.

El Estado que surge del Frente Na-cional es de una debilidad selectiva comoresultado de una apuesta política en la quehan participado partidos políticos y po-deres fácticos, lo que le da al aparato estataluna apariencia de porosidad, con zonas dealto desarrollo y alta legitimidad y capaci-dad de regulación, y zonas de muy bajainstitucionalización, con escasa legitimi-dad y muy poca capacidad de regulaciónde los conflictos sociales.

El Estado colombiano es un Estadocon distintos niveles de legitimidad, ocomo lo ha sostenido Ana María Bejara-

56. El modelo Forec para la reconstrucción del eje cafetero es un buen ejemplo de este desdoblamientoestatal. Ver, Cuervo Restrepo, Jorge Iván, La gestión de lo público más allá de lo estatal: La intervención delFondo para la reconstrucción y desarrollo social del eje cafetero, Forec. Universidad Nacional de Colombia, Redde Solidaridad Social, Armenia, 2003.

57. Banco Mundial. Corrupción, desempeño institucional y gobernabilidad: desarrollando una estrategia anti-corrupción para Colombia, Bogotá, 2002.


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no58, se trata de un Estado que se ha for-talecido de manera selectiva. Es decir, hayzonas de ese Estado, tanto a nivel territo-rial como temático, donde encontramosuna alta capacidad de regulación de con-flictos y de conducción política, y otras,donde esa regulación y esa conducción laejercen los poderes fácticos, en especial losilegales y el clientelismo. No podemoshablar, sin embargo, de un segundo co-lapso del Estado ni de una crisis de legiti-midad, lo que tenemos es un Estado delegitimidades desiguales y un sistema y unrégimen políticos que han logrado ciertaestabilidad y continuidad en medio de laviolencia.

Algunos de los textos que empezarona dar cuenta de este fenómeno de desmon-te del Estado en la década de los ochentaindicaban que la llamada irrupción delestado59 era un síntoma de la crisis de he-gemonía del régimen político. No hay talcrisis de hegemonía60. De una manera des-ordenada, amorfa, heterogénea, incomple-ta, el Estado colombiano, durante losúltimos cuarenta años, ha ido consolidan-do su hegemonía permitiendo que esos

poderes fácticos, que en el fondo no son unaamenaza para su gobernabilidad y persis-tencia, se apropien de ciertas esferas te-máticas y de ciertos territorios. Esteproceso de consolidación diferenciada desu hegemonía se vio reforzado con el pro-ceso constituyente que dio origen a laConstitución de 1991, a las institucionesallí contenidas como la Corte Constitu-cional, la autonomía del Banco de la Re-pública, la Defensoría del Pueblo, laFiscalía General de la Nación, la acciónde tutela, el gasto público social constitu-cionalizado, la descentralización políticoadministrativa, entre otros61.

Cuando se contrasta esta caracteriza-ción, que es el eje de nuestro ensayo, conla experiencia de otros países de la región,se encuentra que el desmonte de la matrizestadocéntrica en Chile dio como resulta-do un régimen político en el que convi-ven, por un lado, una alianza partidistade centro-izquierda, los llamados partidospor la Concertación por la Democraciaque ejerce, el poder desde 1990, con losllamados poderes fácticos chilenos en unasuerte de pacto ideológico sostenido por

58. Bejarano, Ana María. “El fortalecimiento selectivo del Estado durante el Frente Nacional”, en RevistaControversia, núm. 169, Segunda Etapa, Bogotá, Cinep, 1996.

59. Palacio, Germán, compilador. La irrupción del paraestado. Ensayos sobre la crisis colombiana. Bogotá,ILSA, CEREC, Bogotá, 1990.

60. Ni en sentido gramsciano como un bloque de poder heterogéneo que logra imponer sus representacio-nes sociales, ni en el sentido de Poulantzas como la manifestación hegemónica del Estado capitalista represen-tante de una clase dominante.

61. La elección de Álvaro Uribe Vélez puede entenderse como una manifestación más de un incipienteconsenso social de continuar con este fortalecimiento selectivo del Estado -basta revisar las apropiaciones degasto público militar- para enfrentar el poder fáctico de la guerrilla, cuyo poder de destrucción se convierteen un factor de desestabilización, incluso regional.


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la democracia que ha preservado el nú-cleo central de las reformas de ajuste es-tructural. Como dijimos en otro lado: “Elsigno distintivo del discurso económico de ladictadura, que algunos lo han calificadocomo el “lado bueno del régimen”62, fue elde haber optado por el sector privado comoel elemento dinamizador de la economía, endetrimento del papel que, en el desarrolloeconómico, podía jugar el Estado, tanto ensu fase de estímulo al crecimiento a la eco-nomía como de distribución de la riqueza.El hecho de que la Concertación haya respe-tado el modelo económico en sus componen-tes esenciales, y sólo haya introducidomodificaciones importantes en materia de re-distribución por medio de políticas sociales63,indica que el diseño institucional impuestopor la dictadura ha sido respaldado por losacuerdos políticos que se originaron en latransición a la democracia. Dichos acuerdospolíticos, que representan consensos socialesprecarios pero eficaces, han permitido undiseño institucional que explican, en parte,el buen desempeño económico de Chile”64.

Es un hecho que Chile fue el país quellevó hasta sus últimas consecuencias elmodelo de ajuste estructural y el país que,en términos relativos, ha obtenido mejor

desempeño económico en cuanto a creci-miento de la economía, del ingreso percápita, reducción de la pobreza y de dis-minución del tamaño del Estado, no asíen cuanto a equilibrio regional, mejor dis-tribución del ingreso y fortalecimiento dela ciudadanía.

De otro lado, la reforma del Estado enArgentina produjo un sobredimensiona-miento del sistema político y de los gobier-nos regionales inducido por la fuerza socialde los distintos sectores peronistas, en de-trimento del poder presidencial, lo que des-equilibró al régimen político que terminódevorado por los intereses partidistas.

La crisis de Argentina es, fundamen-talmente, una crisis del Estado, una crisisfiscal, una crisis de la burocracia de admi-nistrar el interés general, una crisis de fi-nanciamiento del sector público, una crisisde representatividad y de legitimidad desus instituciones políticas, es decir, unaacumulación de distintas crisis que, recor-dando a Waldman65, condujo a un proce-so de desintegración social sin precedentes,hoy recuperándose lentamente con la elec-ción de Néstor Kirchner.

Esta crisis política se manifiesta en uninestable equilibrio entre un hiperpresi-

62. Benavente, Andrés. “El Régimen de Pinochet de Carlos Huneeus”, en Revista Perspectivas, Volumen 5,Número 1; Universidad de Chile Departamento de Ingeniería Industrial, Santiago de Chile, Chile, 2001.

63. Meller, Patricio. “El Modelo Económico y la Cuestión Social”, en Revista Persona y Sociedad, VolumenXV núm. 1: Chile después de los Noventa: Encrucijadas de Nuestro Desarrollo, Universidad Alberto Hur-tado. ILADES; Santiago de Chile, Chile, 2001.

64. Cuervo Restrepo. Ob. Cit.

65. Citado por Juan Pablo Cafiero. Breve interpretación de la crisis argentina. Aportes desde el Diálogo Argen-tino, Buenos Aires, 2002.


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dencialismo atado a las demandas de losactores políticos, en especial los goberna-dores provinciales, la fragmentación delCongreso que sólo ofrece mayorías cir-cunstanciales que no permiten un soste-nido y creíble margen de maniobra a losgobiernos, sobre todo en materia de polí-tica económica, y una radical desafecciónde los ciudadanos con la intermediaciónpolítica. Es el ejemplo más claro en Amé-rica latina de crisis de representación y decrisis de legitimidad del sistema y del ré-gimen político producido por una refor-ma centrada en el cambio del rol delEstado en la economía sin complemen-tarse con una reforma en el campo políti-co y social.

En otra dirección, Uruguay es el paísque junto a Colombia más se demoró enimplementar las reformas de Ajuste Estruc-tural, gracias a la alianza partidista entre elpartido Colorado y el Partido Nacional oBlanco, que lograron un arreglo institucio-nal donde el Estado ha tenido un impor-tante papel benefactor. Es decir, latransición a la democracia supuso un acuer-do político e institucional que dejó muypoco espacio para la emergencia de poderesfácticos. Se trata de un régimen político dis-ciplinado por el sistema político con altosniveles de legitimidad que ha logrado im-portantes indicadores sociales.

Sin embargo, la vulnerabilidad de laeconomía es estructural. El impacto de lacrisis brasileña y argentina supone un de-safío actual para el Estado uruguayo, puesante el deterioro de los indicadores eco-

nómicos y sociales, el pacto político e ins-titucional que blindó al país contra unareforma de ajuste estructural radical, pare-ce estar llevando al límite sus posibilidadesde estabilización y traducción de las deman-das sociales en políticas públicas eficaces.

En los últimos tres años, entre otrascausas por la reducción de las exportacio-nes carne y el aumento de la presión definanciamiento de la previsión social, Uru-guay ha vivido una recesión que se reflejaen una caída en el PIB de 19.2% y en lasuscripción de un acuerdo con el FondoMonetario Internacional que establecióla necesidad de reducir el tamaño del Es-tado. Como consecuencia de este acuer-do, se aprobó la Ley de Estabilidad Fiscalpor medio de la cual se busca reducir eldéficit del sector público a 2.5% del PIB.

La reforma del Estado en el Perú es-tuvo signada por el cansancio de la socie-dad y de los organismos internacionalescon el gobierno populista de Alan Garcíaque hizo colapsar la economía peruana.Con la elección del outsider Fujimori sedieron los consensos necesarios para re-formar el Estado en un contexto de forta-lecimiento de las funciones de policía, dejusticia y militar como resultado de la lu-cha contra Sendero Luminoso, énfasis quefinalmente condujo a un rompimiento delrégimen político democrático con el go-bierno autoritario de 1992 y a una diso-lución del sistema político.

El consenso sobre la necesidad deapoyar al Estado en su lucha contra Sen-dero sin los suficientes controles demo-


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cráticos y sin las reformas institucionalesduraderas, llevó a una situación de colapsoinstitucional que impidió consolidar algu-nas de las reformas de ajuste implementa-das por Fujimori. El debilitamiento delEstado en temas que no fueran la seguri-dad y la justicia antiterrorista, permitió queen el interior del Estado peruano se incu-bara un poder fáctico de inmensas propor-ciones orquestado por el Consejeropresidencial Vladimiro Montesinos, con losresultados conocidos en términos de crisispolítica, crisis económica y crisis social que,el regreso a la democracia con el PresidenteToledo, no ha resuelto.

En la Constitución peruana de 1993,el rol del Estado fue definido como subsi-diario respecto del sector privado, y a pe-sar de las distintas reformas administrativasorientadas a reducir el tamaño del Esta-do, se sostiene que: “no se ha hecho un es-fuerzo suficiente para, con los mismosrecursos, brindar servicios de mejor calidady cobertura o, alternativamente, se haga me-nos oneroso al Estado si se mantiene el ac-tual nivel de calidad y cobertura deservicios”66. Ese es el camino que le esperaal Perú: reconstrucción de las institucio-nes democráticas, reforma del Estado parareactivar la economía y el empleo, fortale-cimiento institucional democrático parablindarse contra aventuras autoritarias

desinstitucionalizantes y políticas socialescon participación ciudadana orientadas amejorar las condiciones de vida de millo-nes de peruanos. Es decir, un esfuerzo deimplementación de reformas de segunday tercera generación con el saldo de apren-dizaje de la época Fujimori, en el sentidode que las instituciones, y en especial lasinstituciones democráticas cuentan a la horade tener un Estado más eficaz y eficiente.

En el caso venezolano, podemos de-cir que el impacto social de las medidaseconómicas del ajuste estructural en Ve-nezuela fueron capitalizadas por el Movi-miento Bolivariano del coronel HugoChávez, militar que había desafiado al ré-gimen político con su golpe de Estado de1992. El llamado caracazo de 1989 fue elprimer signo de alerta de un profundomalestar social y de una polarización po-lítica sin precedentes67. Esta manifestaciónsocial indicaba el rechazo de los sectoresmedios y populares al sistema político yal tipo de reformas al Estado, implemen-tadas durante la década de 1980, que ha-bían inducido un cambio radical de unaeconomía y una sociedad subsidiadas porla industria del petróleo, a una econo-mía abierta y liberalizada. La caída de losprecios del petróleo en 1998, el debilita-miento de los partidos Copei y AcciónDemocrática y el deterioro de los indi-

66. Ortiz de Cevallos, Gabriel y Pollarolo, Pierina. Reforma del Estado. Agenda para la primera Década.Instituto Apoyo, Lima, enero de 2000.

67. Medina, Medófilo y López Maya, Margarita. Venezuela: Confrontación social y polarización política,Bogotá, Ediciones Aurora, 2003.


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cadores sociales llevó al poder a HugoChávez, quien anunció una contra refor-ma antiliberal, que se vio cristalizada enla Constitución Bolivariana.

Esta propuesta de reforma del Estado,volcada a lo social, profundizó la polariza-ción política bolivariana entre sectores me-dios y populares, y sectores medios altos yelites empresariales y sindicales. Para unsector de la sociedad venezolana es inacep-table que un gobierno de corte populista ya costa de un recurso estratégico y nacionalcomo el petróleo, pretenda resolver desequi-librios estructurales sin la mediación de unainstitucionalidad neutral. En nuestra hipó-tesis, el poder de Chávez es percibido comoun auténtico poder fáctico que se apoderóde la institucionalidad venezolana con elapoyo de los sectores populares y sectoresde las Fuerzas Armadas.

Este breve panorama de cómo fueasimilada la reforma del Estado en algu-nos países de América Latina nos lleva alpunto final de la especificidad de la re-forma del Estado en Colombia, con unasnotas sobre la reforma del Estado delgobierno de Uribe.

5. 1. La especificidad de la reformadel Estado en Colombia

La expresión reforma del Estado se havuelto genérica y difusa. Si nos apoyamos

en la definición clásica del Estado, aque-lla unidad de poder político instituciona-lizado que monopoliza la coerción, y queestá compuesta por el territorio, la nación,la soberanía y el aparato burocrático, cuan-do hablamos de reforma del Estado, nosestamos refiriendo exclusivamente a la re-forma del aparato estatal y adicionalmen-te, a la reforma de la administraciónpública, es decir, la reforma de las institu-ciones que componen el poder ejecutivo.La reforma del ajuste estructural se con-centró en la reforma de estas institucionesdel gobierno, especialmente en su funciónde regulación y de intervención económi-ca, abarcando el nivel descentralizado.

Las reformas de segunda generaciónse orientaron a intervenir el aparato esta-tal en su conjunto, tanto el poder ejecuti-vo como el legislativo y el judicial, bajo elsupuesto de modificar todo el entornoinstitucional que hiciera posible la conso-lidación de las reformas económicas.

En Colombia hay dos niveles de re-formas. Propiamente la reforma adminis-trativa y del servicio civil enfocada en lasinstituciones del gobierno nacional y enlas instituciones locales que viene dándo-se desde 1950 de manera ininterrumpida.Cada gobierno ha tenido su concepciónde reforma del Estado68 y, generalmente,se tramitó por facultades extraordinariasdel Presidente de la República o mediante

68. Ibáñez Najar, Jorge Enrique. “Colombia: un estado en reforma permanente, en OPERA, núm. 2, Bogo-tá, Observatorio de Políticas, Ejecución y Resultados de la Administración Pública. Universidad Externadode Colombia, Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, 2002.


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decretos de Estado de Sitio en la vigenciade la Constitución de 1886, en todos loscasos sin concertación con la sociedad ci-vil –los ciudadanos- usuarios y los servi-dores públicos; y la reforma del Estado ensu conjunto –incluidos los tres poderes ylas relaciones entre ellos- que en Colom-bia se ha asimilado a reforma política, quea menudo se tramita por medio de unareforma constitucional y que se trata deuna reforma del régimen político y, espe-cial del sistema político.

Por ejemplo, la reforma del Estado delgobierno del presidente Uribe Vélez tieneun poco de todo. El Programa de Reno-vación de la Administración Pública es unareforma del aparato gubernamental cen-tral orientada al adelgazamiento del Esta-do, entendido como supresión y fusión deentidades y disminución de servidorespúblicos69. Es una reforma estrictamentecuantitativa que no está mediada por uncambio cualitativo en la gestión estatal. Nohay una reflexión sobre el principio deauto organización que soporta el funcio-namiento del Estado en Colombia y mu-cho menos en una lógica de aumentar lacapacidad gubernamental para elaborarpolíticas públicas.

Pero también hay una propuesta poruna reforma del conjunto del Estado dis-

persa en otras iniciativas gubernamenta-les, tales como el referendo, la reformapolítica recientemente aprobada, el pro-yecto de reforma a la justicia, el proyectode acto legislativo conocido como Estatu-to Antiterrorista y el Plan de Desarrollo“Hacia un Estado Comunitario”, expre-sión esta que denota el enfoque predomi-nante del Estado en el gobierno de UribeVélez. Un Estado gerencial, un Estado efi-ciente, un Estado cercano al ciudadano,expresiones frecuentes del nuevo discursoinstitucional donde se puede observar cier-ta disolución de la política, del Estadocomo garante de derechos y de proveedorde bienes y servicios en una lógica geren-cial de administrar los recursos existentesen la sociedad. Como bien lo señala unreciente ensayo, en la expresión Estadocomunitario “se hace énfasis en la crecientedisolución de la política en administración,en la representación de la sociedad como ununiverso autorregulado y en el desconoci-miento de la acción política como interme-diación y producción de orden70.

Tratando de rastrear algunas pistasteóricas sobre el origen del Estado comu-nitario nos encontramos con el republi-canismo contemporáneo. A grandesrasgos, el republicanismo defiende la pri-macía de la libertad sobre la tiranía, el

69. Para ello se expidió una Ley de Facultades Extraordinarias, la 790 de 2002, una serie de decretos, dedirectivas presidenciales y de circulares. Toda la información normativa se encuentra en www.dnp.gov.coAsí mismo, se hizo uso de las facultades contenidas en la ley 489 de 1989.

70. Bolívar, Ingrid Johanna. “El Estado Comunitario: más administración y menos política”, en RevistaForo, núm. 46, Bogotá, diciembre de 2002, enero de 2003.


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autogobierno de la sociedad civil, la de-fensa de valores cívicos, ciudadanos acti-vos políticamente sin la mediación degrupos de interés o partidos políticos, es-tabilidad institucional como presupuestode orden, la moral individual como patri-monio público, postulados que coincidencon algunas expresiones tomadas del pro-grama de gobierno del candidato UribeVélez y del Documento Bases para el Plande Desarrollo, tales como “más participa-ción ciudadana en las tareas cívicas”, “el com-promiso de los colombianos con los valoreséticos”, “el eje central del Estado Comunita-rio ha de ser la participación ciudadana”,“La recuperación de la seguridad es un obje-tivo primordial de la gestión y supuesto decrecimiento económico y equidad social” .

A propósito de la república, esa for-ma de Estado diferente del Estado liberaly del Estado democrático, que da origenal pensamiento republicano, NorbertoBobbio, en una conversación con Mauri-cio Viroli, ha dicho que: “La república esuna forma ideal de Estado basada en la vir-tud de los ciudadanos y el amor a la patria.Virtud y amor a la patria eran los ideales delos jacobinos que luego añadieron el Te-

rror”…” Para mí la república es un Estadoideal que no existe en ninguna parte. Es unideal retórico…”71.

En la idea de Estado comunitario sinduda hay una idealización de la sociedad,no sólo como universo autorregulado, sinotambién como el lugar de las virtudes cí-vicas que es necesario oponer a los actoresviolentos y al Estado burocrático al servi-cio de políticos y burócratas corruptos. ElEstado comunitario contra la corrupcióny la politiquería.

Nuestra reflexión sobre la reforma delEstado en Colombia parte del supuestohistórico de que el Estado, propiamentela instancia superior a los partidos políti-cos con capacidad de instaurar algún or-den, de monopolizar el uso de la fuerza,de darle alguna racionalidad al funciona-miento del aparato gubernamental, deconsolidar algún rasgo de soberanía fiscaly monetaria, se inició con la Constituciónde 1886 y durante el gobierno de Núñezy Caro72.

El llamado Quinquenio de RafaelReyes avanzó en el proceso de construc-ción del Estado, específicamente con lacreación de un Ejército Nacional que le

71. Bobbio, Norberto y Viroli, Mauricio. Diálogo en torno de la república. Tusquets, Barcelona, 2003. Paraver más del pensamiento republicano, ver Republicanismo contemporáneo. Igualdad, democracia deliberativay ciudadanía. Andrés Hernández, compilador, Bogotá, Siglo del Hombre Editores, Centro de EstudiosRegionales, CIDER, Universidad de los Andes, 2002.

72. Oquist, Paul. Violencia y política en Colombia. Bogotá, Instituto de Estudios Colombianos, bibliotecaBanco Popular, 1978. Palacios, Marco. Entre la legitimidad y la violencia. Colombia 1875-1994, Bogotá,Norma, 1995. Sierra Mejía, Rubén, editor. Miguel Antonio Caro y la cultura de su época. Universidad Nacio-nal de Colombia, Sede Bogotá, noviembre de 2002. Guillén Martínez, Fernando. La regeneración: primerFrente Nacional. Bogotá, Carlos Valencia Editores, 1986.


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permitió al Estado ejercer control sobre unabuena porción del territorio y pacificar larepública luego de la Guerra de los MilDías. Sólo hasta 1927 hubo nuevos esfuer-zos consistentes en el fortalecimiento delaparato estatal; en efecto, durante el gobier-no de Pedro Nel Ospina, y con ocasión dela Misión Kemmerer, se crearon institucio-nes importantes como el Banco de la Re-pública para consolidar la soberaníamonetaria, la Contraloría General de laRepública y la Superintendencia Bancaria.

Los problemas de los que debía ha-cerse el Estado en las tres primeras déca-das del siglo pasado estaban relacionadoscon dotación de infraestructura vial, ca-rreteras, puertos y ferrocarriles, organiza-ción de un sistema monetario y financieroque hiciera posible la inserción de la eco-nomía nacional en el mundo, la reformadel fisco y de las finanzas nacionales parafinanciar el funcionamiento del aparatoestatal. La llamada cuestión social, la in-tervención del Estado para corregir losdesequilibrios del crecimiento económi-co sólo aparece hasta el gobierno de Ló-pez Pumarejo y la reforma de 1936.

Como lo señala Tovar Zambrano, laintervención del Estado en la economíadurante las dos guerras mundiales fue no-table y estaba relacionada con el modeloeconómico predominante para esa época,

de corte keynesiano73. Los rubros del gas-to público dan cuenta de eso. Los gastosde administración y funcionamiento, esdecir, los correspondientes al ensamblajedel aparato estatal y los gastos de inver-sión en infraestructura vial constituían unaporción importante del presupuesto na-cional; no así en cuanto se refiere a la in-tervención social que, según TovarZambrano, fue un discurso más retóricoque real en la llamada Revolución en Mar-cha, si se mira el componente del gastosocial durante la década del 30.

Esta desigual intervención del Esta-do en la economía en la primera parte delsiglo XX, le permite decir al historiador:“El desarrollo desigual de la intervenciónestatal, con cierta presencia en lo económicoy una relativa ausencia en lo social, contri-buía a generar hondos desequilibrios en lasociedad, lo cual debió coadyuvar, al ladode otros factores, a la conformación de lascondiciones sociales de un escenario propiciopara la puesta en marcha del drama de laviolencia. En este sentido, probablemente nose trataría del derrumbe parcial del Estado,sino de la debilidad previa del Estado”74.

Durante la segunda mitad del siglo XX

la reforma del Estado no sólo estuvo atadaa las transformaciones de la economía na-cional e internacional, sino, especialmen-te, luego de superar la precariedad coercitiva

73. Tovar Zambrano. Bernardo. “Modernización y desarrollo desigual de la intervención estatal 1914-1946”.En Pasado y presente de la violencia en Colombia. Sánchez Gonzalo y Peñaranda, Ricardo, compiladores. 2ª.ed., Bogotá, CEREC, 1991.

74. Tovar Zambrano, Ob. cit.


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que lo caracterizó durante los años de laviolencia -1948-195375, se sintonizó con ladinámica política del Frente Nacional dela repartición burocrática paritaria.

En este período, que va de 1958 hasta1974, el crecimiento del aparato estatal,sobre todo a partir de la reforma de 1968,significó el predominio de una lógica polí-tica contra toda racionalidad económica,la cual sintetiza muy bien el ex presidenteLópez en entrevista a Ana María Bejaranocuando dice que: “la paridad imponía laobligación de nombrar un barrendero con-servador por cada barrendero liberal”76.

Es durante el Frente Nacional que eltamaño del Estado se incrementa de ma-nera importante gracias al acuerdo políti-co que sustentaba la necesidad de, por unlado satisfacer los apetitos de los políticosliberales y conservadores y, por el otro,proveer empleo y capacidad de consumoa un número importante de colombianoscomo elemento central de apoyo al creci-miento de la industria nacional.

La hipótesis de Ana María Bejaranoindica que durante la época del FrenteNacional el Estado fue objeto de un pro-ceso de fortalecimiento selectivo, y quedicho fortalecimiento, en términos de cre-cimiento físico medido por el gasto pú-blico, no significó mayor autonomíarespecto de los partidos, por el contrario,

a medida que crecía el aparato burocráti-co crecía la presión por hacerse a su con-trol. Este fortalecimiento selectivo serefiere a aumentos sostenidos en el rubrode defensa, seguridad, funcionamiento ad-ministrativo del Estado, políticas de fo-mento al desarrollo económico y gastosocial, así como debilitamiento en el ru-bro de justicia y policía, selectividad queexplicaría, entre otras causas, la falta deatención del Estado colombiano en la con-solidación de estructuras para tramitar losconflictos que han dado lugar a situacio-nes de violencia.

Uno de los puntos centrales de la tesisde Bejarano apunta a que durante ese pe-ríodo el Estado nunca llegó a constituirsecomo una instancia superior a los partidos.Argumento que nos permite decir que lareforma del Estado en Colombia en el pe-ríodo correspondiente al ajuste estructural-1985-2002-, se caracterizó, entre otros ele-mentos, justamente por blindar una por-ción importante del Estado al influjo delos políticos, eje de acción que, con altiba-jos, se ha ido acentuando en cada uno delos gobiernos y que constituye el leit motivde la reforma del Estado del gobierno Uri-be. Este blindaje técnico de temas estraté-gicos para el Estado -que puede leerse comouna subordinación de la política a la téc-nica, a la gerencia-, se encontró con un

75. Oquist, Paul. Violencia y política en Colombia. Bogotá, Instituto de Estudios Colombianos, BibliotecaBanco Popular, Bogotá, 1978.

76. Bejarano, Ana María. Ob. cit.


102

proceso aparentemente contradictorio dereinstitucionalización como fue el pro-ceso constituyente de 1991.

En efecto, al iniciarse la década de los90 existía consenso en ciertos núcleos tec-nocráticos (Departamento Nacional dePlaneación, Ministerio de Hacienda, Ban-co de la República, Presidencia de la Re-pública) de reducir el tamaño del Estado,para ajustar el aparato estatal a las exi-gencias de una economía cada vez másglobalizada que demandaba equilibriosmacroeconómicos y estructuras produc-tivas más competitivas.

Sin embargo, esta demanda tecnocrá-tica se encontró con un desafío mayorcomo fue el de la superación de la crisisque se había manifestado en la incapaci-dad del Estado para derrotar el llamadonarcoterrorismo y que, retomando de nue-vo a Ana María Bejarano, significó que elpaís a finales de la década de los 80 se en-contraba ante el desafío de superar unacrisis que tenía tres componentes: la inca-pacidad del Estado para imponer un or-den, un desencanto con las reglas del juegopolítico heredadas del Frente Nacional quereproducía la primacía de los dos partidoshistóricos, y el debilitamiento de la socie-

dad civil que no había internalizado unosmínimos de convivencia –que el Estadotampoco podía garantizar- y que se ma-nifestaba en los altos índices de violenciay de violaciones a los derechos humanos.77

La preeminencia de este desafío acer-ca de la legitimidad y supervivencia mis-mas del Estado y de la sociedad, hizo quela reforma del aparato estatal del ajusteestructural pasara a un segundo plano,tanto en su implementación como en sudebate democrático. La llamada aperturadel gobierno del gobierno de César Gavi-ria, que recogió y profundizó algunas delas medidas que habían empezado a adop-tarse durante el gobierno de Virgilio Barcorespecto de la liberalización de la econo-mía, estuvo acompañada de una transfor-mación institucional, el famoso revolcón,que no trascendió mucho a la opinión pú-blica y que fue agenciada por administra-dores de empresas y economistas quedesconocían el funcionamiento de un sis-tema tan complejo como el del Estado78.

El gobierno de Gaviria realizó una re-ingeniería institucional cuantitativa, es de-cir, suprimiendo y fusionando entidades alamparo del artículo 20 transitorio de laConstitución, sin que se avanzara en una

77. Bejarano, Ana María. “Recuperar el Estado para Fortalecer la democracia”, en Revista Análisis Políticonúm. 22. IEPRI, Universidad Nacional, Bogotá mayo - agosto de 1994.

78. Como dato curioso, muchas de las personas que acompañaron al presidente Gaviria en esa reformainstitucional agenciada desde la Consejería Presidencial para la Modernización del Estado y con el soportetécnico de la Facultad de Administración de Empresas de la Universidad de los Andes, son las mismaspersonas que acompañan al presidente Uribe en el Programa para la Renovación de la AdministraciónPública, bien sea desde Planeación Nacional, o desde las empresas comerciales creadas para realizar lasconsultorías correspondientes. Es decir, no ha habido renovación en el equipo de expertos encargados depensar y hacer la reforma del Estado, lo que hace suponer que los enfoques no sufrirán mayor modificación.


103

reestructuración de competencias y entre-gó una herramienta de gerencia sobre la quese tenían las más altas expectativas, comoera la ley 87 de 1993 sobre control inter-no, discurso que ha derivado lentamenteen una auditoría fiscal sin ofrecer mayoresresultados en cuanto a producir transfor-maciones radicales en la gerencia de los pro-cesos a cargo de las entidades públicas.

Tres elementos se destacan en el tipode Estado en la Constitución de 1991 encuanto a su transformación cualitativa enmateria de gestión y que es herencia delgobierno de Gaviria. El control interno (ar-tículo 209), la vigilancia de la ciudadaníasobre la gestión pública (artículo 270) y laevaluación de gestión y resultados (artícu-lo 343). Sobre el Control Interno, reitera-mos que es una herramienta que no ha sidoentendida y que no ha contribuido atransformar la capacidad administrativa ygerencial de las entidades del Estado; la eva-luación de gestión y resultados se concretóen el Programa Sinergia del DepartamentoNacional de Planeación, de muy difícil so-cialización e implementación y que tam-poco ha contribuido a transformar laeficacia y la eficiencia de la función admi-nistrativa en Colombia y hoy se encuentraempolvado entre los anaqueles de las enti-dades. La vigilancia ciudadana sobre la ges-tión pública tal vez ha sido el aspecto másdestacado de esta tríada, pero sólo en el

ámbito de transparencia y de probidad enlos recursos públicos, más no así en cuantoa una mejor gestión, dadas las asimetríasde información existentes entre ciudada-nía y funcionarios del Estado y a la bajacultura de control y al peso de la inerciaburocrático-normativa que rige a la admi-nistración pública de América Latina.

Esta discusión de por qué las refor-mas del ajuste estructural del Estado nohan contribuido a mejorar su eficiencia ysu eficacia, para el caso colombiano, vamás allá de la miopía de los expertos dever el funcionamiento de un sistema com-plejo como el que se crea entre el Estado yla sociedad o de haber reducido la refor-ma a un problema de tamaño. Como loseñala Les Metcalfe: “La privatización, lasubcontratación, la formación de agencias,la creación de mercados internos, y el uso detoda una gama de técnicas de ostión especí-ficas son casi un reflejo condicionado antelos problemas de la escasa eficacia estatal. Esimprescindible y urgente poner en marchaun proceso de revisión, si no queremos quela reforma se reduzca a un proceso autoli-mitador de utilización de soluciones conven-cionales de gestión de empresas”, “…estamosa punto de agotar la aplicación provechosade las prácticas de la administración de em-presas en el sector estatal, y sin embargo solohemos conseguido arañar la superficie de loque es propiamente la gestión pública”79.

79. Mescalfe, Les. “La gestión pública: de la imitación a la innovación”, en ¿De Burócratas a Gerentes?.Echebarría, Koldo & Mendoza, Xavier, en Losada Marrodan, Carlos, Editor. Banco Interamericano deDesarrollo, 1999.


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El autor distingue entre dos ámbitos,el focus y el locus. El locus es el dónde ins-titucional, la burocracia estatal; el focus esel qué de la gestión estatal, y señala queen las reformas del Estado tradicionalmen-te se han confundido los dos conceptos,especialmente haciendo el énfasis en ellocus, reduciendo burocracia e incorporan-do técnicas privadas y olvidando el quéde la gestión estatal. La diferencia de losámbitos de lo público y lo privado no estádada por la propiedad de la organizaciónque lo gestiona sino por la naturaleza mis-ma de los bienes y la interrelación de lasorganizaciones.

Como lo muestra Metcalfe, la consi-deración de que las dos formas de gestióneran iguales indujo procesos de reformasdel Estado de los años 80 sobre la tres E:eficacia, eficiencia y efectividad. Estos cri-terios se concretaron en un conjunto desoluciones que fueron tan utilizados quepodía preverse las soluciones antes de co-nocer los problemas: privatización, sub-contratación, creación de mercadosinternos y el uso de todas las técnicas deadministración privada. Pero ni las técni-cas tomadas de lo privado, ni las conside-raciones sobre la elección pública hanpodido dar una respuesta completa al pro-blema de la gestión de lo colectivo. Haydos rasgos fundamentalmente distintos enla gestión pública: 1) se gerencian las or-ganizaciones interrelacionadas y no orga-nizaciones autónomas, por lo cual lanegociación y la concertación son herra-mientas fundamentales, y 2) en los nive-

les superiores se debe gerenciar el marcoinstitucional, incluidos todos los subsis-temas, lo que naturalmente aumenta laincertidumbre sobre los resultados. Esteúltimo rasgo de gerenciar y producir elcambio hace que los sistemas de segui-miento y evaluación continuos sean críti-cos para la gestión pública.

Dirigir el proceso de generación delos marcos colectivos es una acción públi-ca independientemente de que sea reali-zada por el sector estatal o por el privado.Pero dado que crea marcos normativos quepor su propia naturaleza exigen juiciosvalorativos, debe ser colectivamente gene-rado y sometido en forma continua a es-crutinio, discusión y mejoramiento de losactores para los cuales son reglas de juego.Esto es lo que no han entendido nuestrosexpertos, que el Estado es un escenarioinstitucional mucho más complejo queuna empresa privada, que las negociacio-nes y los intercambios que están en juegodemandan más que voluntarismo geren-cial, demandan una compleja red de inte-rrelaciones sistémicas que el enfoquesistémico propuesto por Luhman nos ayu-da a visualizar, donde el aparato estatal, essólo uno de los componentes de ese uni-verso. Que en cada movimiento del Esta-do, inducido por el gobierno o por gruposorganizados de la sociedad, ampliándoseo retrayéndose, hay efectos que es necesa-rio visualizar, porque la retracción del apa-rato estatal -por razones de eficienciaeconómica-, allí donde no están consoli-dadas instituciones, donde la territoriali-


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dad y la institucionalidad son precarias,abre espacios que ocupan los poderes fác-ticos quienes imponen su universo de va-lores y su perspectiva de las instituciones.

Ese ha sido el argumento que hemostratado de desarrollar a lo largo de esteensayo: que la reforma del Estado enAmérica Latina y en Colombia, más alláde significar un adelgazamiento del apa-rato gubernamental para efectos fiscales -que es necesario realizar, por supuesto-,entraña una complejidad habida cuenta dela imbricación histórica entre Estado y so-ciedad en América Latina, no sólo en unalógica de provisión de bienestar y de pro-moción del desarrollo como en la épocadel Estado interventor, sino, y especialmen-te, como que el éste ha sido identificadocomo esa instancia que condensa el interésgeneral y de donde puede derivarse un or-den colectivo, siempre inestable, que ga-rantice unos mínimos de vida, de bienestary de prosperidad económica y felicidadpara la gran mayoría de ciudadanos. Lasdeficiencias en esas tareas, en sociedadesde baja autorregulación se suplen con vio-lencia y con el predominio de poderes almargen de las instituciones.

En sociedades como la nuestra, queno son precisamente sociedades de bien-estar, el Estado todavía tiene un rol quejugar en cuanto a dinamizar la economía,

o por lo menos en hacer más claras y equi-tativas las reglas de juego para participaren los distintos mercados. Y también encorregir los desequilibrios económicos,societales y regionales frente al desarrolloeconómico. En el trabajo de Londoño ySzékely, arriba citado80, una de las con-clusiones más importantes es que la luchacontra la pobreza no puede dejarse al ar-bitrio sólo del mercado -quien puede asig-nar de manera eficiente los preciosrelativos- ni del gasto social. Se precisa depolíticas sociales que logren trasformar esaasignación de gasto en más calidad de vida.Para lograr esto se necesita de un Estadoeficiente, eficaz y legítimo. En esa medi-da, cómo no desear más y mejor Estadopara zonas como el Putumayo, Arauca,Casanare, Chocó, los antiguos territoriosnacionales, sur de Bolívar, Bajo Cauca,Magdalena Medio, por solo nombrar al-gunos sitios donde el predomino de lospoderes fácticos es importante. Cómo nodesear que haya más presencia estatal -nosolo militar- en porciones del territorio cuyasoberanía es constantemente disputada poresos poderes fácticos armados. Como no re-conocer la importancia del Estado en loslogros de ciudades como Bogotá.

En eso no nos podemos equivocar.Puede que la receta del adelgazamiento delEstado haya funcionado en otras latitudes,

80. Londoño, Juan Luis, y Székely, Miguel. “Sorpresas Distributivas después de una década de reformas.Latinoamérica en los Noventas”. Capítulo 5, IDB, Pensamiento Iberoamericano, Banco Interamericano deDesarrollo; Documento de Trabajo 352, Madrid, España, 1998.


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y que de todos modos es necesario desacti-var el déficit fiscal que se origina en el ta-maño del Estado, especialmente el delgobierno central, pero no debemos olvidarque el país está en guerra y que antes dedebilitar al Estado debemos fortalecerlo.Debemos fortalecer la administración dejusticia, los organismos de control fiscal ydisciplinario, la institucionalidad local, es-pecialmente en cuanto hace relación consu capacidad de elaborar políticas públicassociales, la representatividad regional, elCongreso, los mecanismos de protecciónsocial, la inversión en educación y en sa-lud, en ciencia y tecnología. Debemos ele-var la legitimidad de nuestras instituciones,y la reforma del Estado del gobierno deUribe tiene un preocupante componentede debilitamiento institucional, de alte-ración de controles intraestatales y desubordinación de derechos ciudadanos a lapolítica de seguridad, que puede leersecomo un paso más para reforzar los ámbi-tos de influencia de algunos poderes fácticos.

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