REFLEXIONES ENTORNO A LA ESTRATEGIA DE COOPERACIÓNESPAÑOLA CON LOS PUEBLOS INDÍGENAS (ECEPI)

INTRODUCCION

Desde el año 2006 España dispone de un nuevo marco estratégico para el trabajo de cooperación con Pueblos Indígenas (PPII). En la Estrategia de Cooperación Española con los Pueblos Indígenas (ECEPI) se introduce un mandato claro para que todas las políticas, programas y proyectos de cooperación española adopten el “enfoque de derechos” propuesto por Naciones Unidas, así como una clara apuesta por el apoyo a procesos de transformación que contribuyan tanto al reconocimiento como al ejercicio de los de Derechos Humanos de los PPII. Pese a que España ha ratificado el “Convenio 169 de la OIT” y adoptado la “Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los PPII”, quedando ambos documentos ampliamente recogidos tanto en el “espíritu” como en la “letra” de la ECEPI, existe importantes dudas sobre la efectividad de estos esfuerzos para transformar realmente la política de cooperación con los PPII más allá de lo que pareciera ser una mera declaración de buenas intenciones.

LA ESTRATEGIA Y SU VINCULACIÓN CON EL CONVENIO 169 Y LA DECLARACION DE NACIONES UNIDAS.

La ECEPI es la herramienta más importante adoptada por la Cooperación Española para el trabajo con PPII. Orienta la actuación de todos aquellos actores de la cooperación internacional española, sea públicos o privados, que desarrollan actividades de cooperación de cualquier índole con PPII. El objetivo fundamental que busca alcanzar la ECEPI es el de contribuir al reconocimiento y ejercicio efectivo del derecho de los PPII a articular sus propios procesos de desarrollo social, económico, político y cultural (ECEPI: 18). Para ello establece una serie de principios básicos que deberán de respetar los distintos actores de la cooperación española a la hora de cooperar en materia de PPII, a saber: el principio de auto-identificación como criterio principal para determinar quiénes son Pueblos o individuos indígenas, el reconocimiento de la vinculación que existe entre la identidad, la cultura y la cosmovisión de los PPII y el control efectivo de sus tierras y territorios, el derecho al auto-desarrollo, entendido como la elaboración, aplicación y proyección de sus propios modelos y concepciones de desarrollo, definidos desde sus respectivas identidades diferenciadas, en orden a satisfacer adecuadamente sus necesidades individuales y colectivas; el derecho al consentimiento libre, previo e informado, incluido el derecho a rechazar propuestas de proyectos y actividades de cooperación para el desarrollo o de otra índole; la aplicación de un enfoque basado en procesos y en el reconocimiento de derechos (ECEPI: 18).

La trascendencia de la ECEPI no se puede entender separada de dos circunstancias de gran importancia en el reconocimiento, por parte de España, de los derechos humanos, individuales y colectivos, de los PPII. Nos referimos, en primer lugar, a la ratificación española del Convenio 169 de la OIT, realizada en febrero del 2007. Aunque el Convenio se ratifica con posterioridad a la elaboración de la ECEPI, no cabe duda de que ésta recoge la mayor parte de

los principios y derechos consagrados en el Convenio; pero más allá de éste hecho, la ratificación tiene importantes implicaciones jurídicas que España debe comenzar a aplicar no sólo en relación a las políticas públicas de cooperación internacional para el desarrollo. Tras su ratificación y debido a que el Convenio tiene el rango de un tratado internacional, éste pasa a convertirse en derecho nacional que debe ser respetado garantizado y promovido por todas las instituciones públicas nacionales y no sólo por aquellas dedicadas exclusivamente al mundo de la Cooperación Internacional, como pudiera haberse interpretado en un primer momento (Berraondo 2009: 131). Además, siendo derecho nacional, obliga también a los actores privados españoles, especialmente las empresas y ONGs, muchas de las cuáles realizan importantes actuaciones en territorios indígenas. Lo anterior significa que cobran rango de ley para el ordenamiento jurídico español, los derechos en favor de los PPII reconocidos en el Convenio como por ejemplo: el derecho al autogobierno y la autonomía, los derechos a la tierra y el territorio, la propiedad intelectual, el reconocimiento de las formas tradicionales de organización, etc. (Berraondo 2009: 132). Se sobreentiende entonces que dichos derechos pudieran ser reclamados por los PPII, u otros interesados, ante los tribunales españoles en función del principio de extraterritorialidad.

El segundo elemento de importancia para la ECEPI es la adopción por parte de España de la “Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas” que fue aprobada en Septiembre del 2007. Si bien la adopción de la declaración es posterior a la aprobación de la ECEPI, ésta última se enmarca plenamente en la filosofía y principios de la Declaración y la considera, en su versión de “Proyecto de Declaración”, como parte del “marco normativo internacional prioritario” a ser considerado en la materia (ECEPI: 65). Aunque la Declaración no tiene la misma fuerza jurídica vinculante que el Convenio 169 para los Estados que la han adoptado, al no tener el rango de tratado internacional, si constituye un documento de referencia fundamental para la protección de los derechos de los pueblos indígenas pues complementa y amplía los derechos ya reconocidos en el Convenio 169, por ejemplo haciendo mención expresa, entre otros, al derecho a la “ l ibre determinación” (Artículo 3 de la Declaración).

REFLEXIONES ENTORNO A LA EFECTIVIDAD DE LA ECEPI.

De lo analizado hasta aquí, es evidente que la ECEPI se enmarca en los esfuerzos que los países occidentales han realizado por incorporar en sus estrategias de desarrollo el enfoque de la cooperación al desarrollo basado en derechos, abandonando planteamientos paternalistas que habían sido la referencia en la cooperación a favor de los PPII en épocas anteriores (De la Fuente: 2008: 32). En este sentido la importancia del enfoque de derechos estriba en que implica “el reconocimiento del nuevo sujeto indígena como actor colectivo responsable de su propio desarrollo” lo que lleva aparejado que la cooperación internacional, en este caso la Española, se compromete con dos prioridades: “a) Respetar el principio del consenso previo, libre e informado, de los pueblos indígenas y sus organizaciones en la planificación y ejecución de proyectos que afecten a sus intereses. Y, b) Ajustar las

estrategias de cooperación no ya únicamente a la negociación con los gobiernos de los países, sino también y en la medida de lo posible en primer lugar, con los intereses y prioridades planteadas por las organizaciones indígenas en los Foros Internacionales, o en las consultas ad hoc planteadas para redefinir las políticas de cooperación al desarrollo de los pueblos indígenas”. (De la Fuente 2008: 32).

Evidentemente si consideramos que el enfoque de derechos consiste en “corregir las prácticas discriminatorias y el injusto reparto de poder que obstaculizan el progreso en materia de desarrollo” (NN.UU 2006), esto nos remite al tema del “poder”, pues se trata de revertir ese injusto reparto que ha caracterizado la histórica exclusión de los PPII y esto sólo se logrará entregando las herramientas a los PPII para que puedan “conquistar” o “ejercer” el “poder” de manera efectiva y real.

Aunque todavía es pronto para evaluar el grado de efectividad de la ECEPI como herramienta para transformar la política de Cooperación Española con los PPII, es claro que el principal problema en relación a este tema estriba en que la aplicación del enfoque de derechos propuesto por la ECEPI se plantea en el marco político-soberano de terceros países, cuyos Estados han contribuido y contribuyen todavía a la exclusión de los PPII. Se trata entonces de un asunto que nos remite al delicado tema de la “soberanía” nacional, especialmente en el caso de aquellos países que, contando con importantes poblaciones indígenas, no tienen un suficiente reconocimiento “efectivo” de los derechos de los PPII.

Un indicador objetivo de las dificultades que pueden encontrarse en la aplicación de la ECEPI, más allá de su mero valor retórico en la línea de las grandes declaraciones de principios, es la efectiva inclusión de los principios de la ECEPI tanto en las Comisiones Mixtas de Cooperación que celebra España con terceros países, así como en los documentos estratégicos que orientan la Cooperación Española en esos países, es decir, los antiguos “Documento de Estrategia País” (DEPs) y los “Planes de Actuación Especial” (PAEs) ahora denominados “Marcos de Asociación” en el nuevo Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012. Siguiendo las conclusiones establecidas por De La Fuente entorno a este tema (De La Fuente 2008: 36), se podría resumir que existirán mayores oportunidades de incluir el enfoque de derechos en los Marcos de Asociación y Comisiones Mixtas celebrados con aquellos países que más hayan avanzado en el reconocimiento efectivo de los derechos individuales y colectivos de sus PPII. Aún sin negar la importancia de la anterior conclusión y sin olvidar que la Cooperación Internacional debe “alinearse con las políticas nacionales”, es importante a su vez tener en cuenta que, al menos en América Latina la práctica totalidad de los países con poblaciones indígenas han ratificado el Convenio 169. La ratificación de Convenio, como ya vimos en este ensayo, lo convierte en ley de obligado cumplimiento en el ámbito nacional. Si como hemos dicho la ECEPI basa su apuesta por el enfoque de derechos en lo establecido en el Convenio y éste es de obligado cumplimiento para los países latinoamericanos, entonces es probable que la deficiente o nula inclusión de la ECEPI en los mencionados documentos no se deba sólo a la resistencia que presentan los países a recibir cooperación en este tema, en los

términos propuestos por la ECEPI, sino también a otros motivos que debieran al menos ser considerados en futuros análisis. De entre los motivos complementarios se pudieran señalar al menos dos, en primer lugar la notable falta de capacitación técnica y el desconocimiento de la problemática indígena, por parte de aquellos que formulan y negocian estos documentos y en segundo lugar el mayor o menor peso que tiene en la negociación política en materia de cooperación el resto de intereses de la política exterior española en el país que recibe la ayuda. Es decir, que si el tema de los PPII es políticamente sensible, como suele ocurrir, para el país receptor, y este es un país de importancia para España en otros capítulos de la política exterior, como pudieran ser el económico, o el político, será más difícil que los negociadores españoles se aventuren a impulsar un tema que, aunque sea de obligado cumplimiento por la ratificación del Convenio 169 en la mayoría de los países de América Latina, al final pudiera perjudicar las buenas relaciones bilaterales.

FUENTES CONSULTADAS.

BERRAONDO LÓPEZ, Mikel (2009). La Ratificación del Convenio No 169 por España: Reflexiones entorno a sus implicaciones. Programa Indígena. Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID).

DE LA FUENTE, Rosa (2008?). “Cooperación al Desarrollo y Pueblos Indígenas”. Módulo de Pueblos Indígenas en América Latina. Tema 2, Eje 2. Master Estudios Contemporáneos en América Latina. 2009-2010.

MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES Y COOPERACIÓN (2007). “Estrategia de la Cooperación Española con Pueblos Indígenas”.

NACIONES UNIDAS (2006). "Preguntas Frecuentes sobre el Enfoque de Derechos Humanos en la Cooperación para el Desarrollo”.

NACIONES UNIDAS (2007). “Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas”.