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1 Programa «Contribución a las Metas Ambientales del Perú» (ProAmbiente) Rediseño de Procesos del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre Documento de trabajo N° 6
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Programa «Contribución a las Metas Ambientales del Perú» (ProAmbiente)
Rediseño de Procesos del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre
Documento de trabajo N° 6
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Contenido
04
Siglas y acrónimos
08
Presentación
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Identificación del problema y diseño de plan de asesoría
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Implementación del plan de asesoría
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Efectos de la asesoría
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Conclusiones
38
Recomendaciones
41
Anexos
06
Índice de figuras y cuadros
4
Siglas y acrónimos
AGRORURAL Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural ANP Área Natural ProtegidaARA Autoridad Regional AmbientalARFFS Autoridad Regional Forestal y de Fauna SilvestreATFFS Administración Técnica Forestal y de Fauna SilvestreBMZ Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de AlemaniaCAS Contrato Administrativo de ServiciosCGFFS Comité de Gestión Forestal y de Fauna SilvestreCIP Colegio de Ingenieros del PerúCITE MADERA Centro de Investigación Tecnológica de la MaderaCITES Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna
SilvestreCONAFOR Consejo Nacional ForestalDAR ONG Derecho, Ambiente y Recursos NaturalesDS Decreto SupremoEAE Evaluación Ambiental EstratégicaEDA Evaluación de Desempeño AmbientalGIZ Agencia de implementación de la Cooperación AlemanaGORE Gobierno RegionalIICA Instituto Interamericano de Cooperación para la AgriculturaINDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad IntelectualINIA Instituto Nacional de Innovación AgrariaINPE Instituto Nacional PenitenciarioLFFS Ley Forestal y de Fauna SilvestreLOPE Ley Orgánica del Poder EjecutivoMAPRO Manuales de ProcedimientosMEF Ministerio de Economía y FinanzasMINAGRI Ministerio de Agricultura y RiegoMINAM Ministerio del AmbienteMINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y TurismoMOF Manual de Organización y FuncionesOECD/OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicosOEFA Organismo de Evaluación y Fiscalización AmbientalOF Ordenamiento ForestalOGPP Oficina General de Planificación y PresupuestoOIT Organización Internacional del TrabajoONGEI Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e InformáticaONPE Oficina Nacional de Procesos ElectoralesOPD Organismo Público DescentralizadoORACLE Sistema de Gestión de Base de DatosOSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y MineríaOSINFOR Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre OTE Organismo Técnico EspecializadoPA Procedimientos Administrativos PAP Presupuesto de Asignación de PersonalPCM Presidencia del Consejo de MinistrosPDRC Plan de Desarrollo Regional Concertado PEI Plan Estratégico InstitucionalPGMF Plan General de Manejo Forestal y de FaunaPIA Procesos Institucionales de ApoyoPIAM Procesos Institucionales de Análisis y MejoraPIE Procesos Institucionales Estratégicos
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PIP Procesos Institucionales Periódicos PIU Procesos Institucionales ÚnicosPLEXUS Metodología de administración de recursos e insumos de una empresaPMF Plan de Manejo ForestalPNCBMCC o PNCB Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio ClimáticoPNF Plan Nacional ForestalPNFFS Plan Nacional Forestal y de Fauna SilvestrePNMGP Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública 2021PNPFMFC Programa Nacional de Plantaciones Forestales Maderables con Fines ComercialesPO Plan Operativo POA Plan Operativo AnualPOI Plan Operativo InstitucionalPOMF Plan Operativo de Manejo ForestalPPR Presupuesto por ResultadosRLFFS Reglamento de la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna SilvestreROF Reglamento de Organización y FuncionesRRHH Recursos HumanosRUC Registro Único del ContribuyenteSEIA Sistema Nacional de Evaluación de Impacto AmbientalSENACE Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones SosteniblesSENASA Servicio Nacional de Sanidad AgrariaSERFOR Servicio Nacional Forestal y de Fauna SilvestreSERNANP Servicio Nacional de Áreas Naturales ProtegidasSERVIR Autoridad Nacional del Servicio CivilSGP Secretaría de Gestión PúblicaSINAFOR Sistema Nacional ForestalSINANPE Sistema Nacional de Áreas Protegidas por el EstadoSNIFFS Sistema Nacional Información Forestal y de Fauna SilvestreSPDE Sociedad Peruana de Eco desarrolloSUNAT Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración TributariaTUPA Texto Único de Procedimientos AdministrativosUGFFS Unidades de Gestión Forestal y de Fauna SilvestreUICN Unión Internacional para la Conservación de la NaturalezaUIT Unidad Impositiva TributariaVUCE Ventanilla Única de Comercio ExteriorZEE Zonificación Ecológica EconómicaZF Zonificación Forestal
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Índice de figuras
FIGURA 1 Modelo de un Sistema de Manejo de la Calidad orientado hacia los procesos ............................................ 11
FIGURA 2 Proceso de producción de bienes y servicios .................................................................................................... 13
FIGURA 3 Proceso de asesoría al SERFOR ............................................................................................................................ 14
FIGURA 4 Mapa de Macroprocesos de SERFOR .................................................................................................................. 19
FIGURA 5 Mapa detallado del Macroproceso de Planeamiento Institucional y sus procesos ...................................... 20
FIGURA 6 Proceso metodológico para el rediseño de los procesos operativos del SERFOR ........................................ 23
FIGURA 7 Diagrama sobre autorización de desbosque (situación actual) ...................................................................... 26
FIGURA 8 Diagrama y metodología de identificación de puntos críticos......................................................................... 28
FIGURA 9 Mensajes empleados en la campaña comunicacional promovida por SERFOR ............................................ 30
FIGURA 10 Modelo CAF de las Administraciones Públicas de la Unión Europea ............................................................ 38
FIGURA 11 Procesos Forestales y la participación de diferentes actores ........................................................................ 39
CUADRO 1 Actores y roles asumidos en el proceso de asesoría ...................................................................................... 15
CUADRO 2 Formato de matriz............................................................................................................................................... 17
CUADRO 3 Ficha detallada de Macroproceso de Gestión de Comunicación e Imagen Institucional...........................21
CUADRO 4 Referencias sobre puntos críticos y posibles mejoras ................................................................................... 27
CUADRO 5 Resultado de trabajo grupal “Autorización de Desbosque” ........................................................................... 29
CUADRO 6 Formulario de requerimiento para estimación de costos ............................................................................. 33
CUADRO 7 Relación de Decretos Supremos aprobados y en gestión ............................................................................. 35
Índice de cuadros
Índice de figuras y cuadros
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Rediseño de Procesos del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre
Documento de trabajo N° 6
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1. Presentación
El Programa “Contribución a las Metas Ambientales del Perú” (ProAmbiente) de la Cooperación Alemana, imple-mentada por la GIZ, se inició en enero de 2014, con una duración prevista de tres años. Actúa por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desa-rrollo (BMZ) de Alemania. Su objetivo es apoyar al logro de las metas peruanas relacionadas con el uso sosteni-ble y la conservación de ecosistemas para la protección de la biodiversidad, así como para la mitigación y adap-tación al cambio climático.
ProAmbiente trabaja en cuatro campos de acción: 1. Manejo sostenible del bosque2. Gestión y política ambiental3. Financiamiento ambiental y climático4. Innovación en biodiversidad
Además, tiene un importante componente de asesoría en organización y gestión, dirigido a instituciones nacio-nales y regionales relevantes.
Para la puesta en marcha de sus acciones, ProAmbiente trabaja junto con entidades contraparte1 de nivel nacio-nal y regional. A nivel nacional, las principales contrapar-tes son: el Ministerio del Ambiente (MINAM), el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP), el Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático (PNCB), el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE), el Ministerio
1 Entidades públicas del Estado peruano con quienes se acuerdan conve-nios de cooperación internacional.
Rediseño de Procesos del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre
de Agricultura y Riego (MINAGRI), el Servicio Nacional Fo-restal y de Fauna Silvestre (SERFOR), el Ministerio de Eco-nomía y Finanzas (MEF) y el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (CONCYTEC). A ni-vel subnacional, trabaja junto a los gobiernos regionales de San Martín, Amazonas, Ucayali, Madre de Dios y Are-quipa, según temas específicos.
El campo de acción 1, “Manejo sostenible del bosque” fortalece los procesos de gobernabilidad institucional y los instrumentos de gestión entre sus distintas contra-partes, con el fin de promover el uso estandarizado de información. En este sentido, trabaja de manera conjun-ta y articulada con el componente de asesoría2 en orga-nización y gestión, brindando asistencia técnica al SER-FOR en la identificación, desarrollo y mejora continua de los procesos internos como elemento importante del desarrollo organizacional, respondiendo a la política de modernización de la gestión pública y su visión del cam-bio cultural dentro de las entidades públicas.
El 18 de julio del 2013 se aprobó el Reglamento de Or-ganización y Funciones de SERFOR, como ente rector del
2 En el marco del Programa ProAmbiente, la GIZ realizó una licitación internacional para implementar el componente de Asesoría en Desarrollo Organizacional, como resultado de este proceso se contrató al consorcio integrado por GITEC y PACT Perú, siendo GITEC el líder del consorcio. El trabajo se inició el 6 de diciembre de 2013 (PN 2012.2216.5-002.00). El equipo a cargo del componente es integrado por Uwe Cusnick y José Carlos Rodríguez; además del tema de diseño e implementación de procesos en SERFOR se desarrollan proyectos como el diseño e implementación de la Agenda Ambiental 2015-2016, el proceso de Evaluación de Desempeño Ambiental – EDA en el marco del Programa País suscrito por el Perú con la OECD, asesoría para la implementación de la Evaluación Ambiental Estra-tégica – EAE en el Perú, así como el diseño de procesos estandarizados de certificación y fiscalización ambiental para los gobiernos subnacionales.
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SINAFOR3 ; posteriormente, en septiembre del 2013, se nombró a su directora ejecutiva, Fabiola Muñoz Dodero. Quien en diciembre del mismo año indicó que uno de los temas prioritarios para el desarrollo institucional de la Autoridad Forestal es el diseño e implementación de los procesos, basándose en las políticas de modernización de la gestión pública que promueve la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).
En base a este requerimiento, a inicios del año 2014, el Programa ProAmbiente elaboró el Plan de Asesoría para el Diseño e Implementación de Procesos. En marzo del 2015, se entregó el producto principal: el Manual de Pro-cesos (MAPRO), en el que se describe y analiza el proce-so de asesoría realizado para elaborar el MAPRO, a la vez que se proponen recomendaciones para avanzar en la fase de implementación de los procesos de la entidad.
2. Identificación del problema y diseño de plan de asesoría
2.1 identificación del problema
La directora ejecutiva en una de sus presentaciones plantea la pregunta ¿hacia dónde vamos? todos coinci-den en la idea de lograr el manejo sostenible del patri-monio forestal y de fauna silvestre. Continúa con ¿cuál es el problema principal del sector forestal, que no per-mite el manejo sostenible del patrimonio forestal y de fauna silvestre? Una vez más se coincide que es la defo-restación.4
Para SERFOR la deforestación es el principal problema a enfrentar. Se observa una pérdida5 de 1’469,724 ha de bosque amazónico entre los años 2000 a 2013; habién-dose registrado el pico más alto (151,714 ha) entre 2008 y 2009, así como una tasa promedio de 141,700 ha/año, hasta 2013.”Esto indica que la tendencia de pérdida del bosque ha ido en aumento y que posiblemente la pro-yección para los próximos años seguirá este camino.
Uno de los factores que incide en este problema es la débil institucionalidad del sector forestal. Empezó como Servicio Forestal y de Caza (1968), Dirección General Forestal de Caza y Tierras (1969), luego se le denominó Dirección Forestal y de Caza (1973), en ese mismo año la Dirección General de Investigación Agraria toma a su cargo el tema de investigación forestal y de fauna, se for-man los Centros de Investigación y Capacitación Fores-tal y de Fauna (Cajamarca y Pucallpa) (1970). Continúa la Dirección General Forestal (1975), se promulga la Ley Forestal y de Fauna Silvestre N°21147 y pasa a ser Di-rección Forestal y de Fauna como órgano normativo, y
3 La LOPE define los sistemas funcionales y administrativos. Dentro de los sistemas funcionales esta SINAFOR cual ente Rector es SERFOR.4 Exposición de la directora ejecutiva de SERFOR, titulada ¨Proceso de Implementación del SERFOR en el Marco de la Política de Modernización de la Gestión del Estado¨, en el Evento-Taller Regional Latinoamericano de Educación Forestal. Dato sobre deforestación obtenido del avance del Proyecto OTCA – SERFOR – MINAM – Monitoreo de Cobertura Forestal en la Región Amazónica.5 Ídem3
el Instituto Nacional Forestal y de Fauna, como órgano ejecutivo de investigación, promoción y fomento (1980), la Dirección General Forestal y de Fauna, asume las ac-tividades de reforestación, extracción y conservación, creando los Distritos Forestales (1987), luego bajó de ni-vel a ser una Intendencia Forestal y de Fauna Silvestre dentro del Instituto Nacional de los Recursos Naturales (1992), volvió posteriormente a ser la Dirección Gene-ral Forestal y de Fauna Silvestre, regresando al MINAG (2008). Actualmente, se denomina Servicio Nacional Fo-restal y de Fauna Silvestre con la nueva Ley forestal y de Fauna Silvestre N° 29763 del año 2011. Todos estos cambios se han dado en los últimos 43 años, sin que la comunidad forestal haya organizado y realizado frentes de lucha efectivos para hacer prevalecer sus conoci-mientos, experiencia, propiedad de los recursos fores-tales y principios6.
Otro aspecto identificado en el diagnóstico institucional es la ausencia de trabajo y valorización de los recursos forestales dentro del patrimonio forestal, así como tam-poco su consideración explícita en las cuentas naciona-les. Las actividades forestales no se identifican de forma manifiesta con su nombre, pasan a ser parte de las ac-tividades agrarias -por ejemplo, en el aprovechamiento de la madera-; siendo que únicamente se ha considera-do su valor en la extracción de los recursos forestales. En el caso de las plantaciones forestales, todas fueron comunales o de carácter social, habiendo operado sin costos reales y carentes de un enfoque empresarial. Ge-neralmente estas actividades se realizaron con financia-miento del Estado, la cooperación técnica y el Cuerpo de Paz, exigiendo a las comunidades campesinas su mano de obra, sus terrenos, los caminos de acceso y el man-tenimiento de plantaciones, en algunas ocasiones con el apoyo de las escuelas y municipalidades. Muy poco se ha hecho esto con las comunidades nativas de la selva, a excepción de los Comités de Reforestación sobre los que no hay evidencia de un impacto positivo.
De lo descrito anteriormente se derivan varios proble-mas del sector forestal:
a. Deficientes servicios a los clientes de la DGFFS
El 73.6% de los usuarios del sector forestal no tuvieron respuesta a sus solicitudes, quedando insatisfechos7 de la calidad del servicio público; aproximadamente 80% de los trámites se atienden fuera del plazo establecido en el TUPA, inclusive algunos expedientes llegan a 10 años de demora, como el caso de un permiso para establecer un área de conservación privada en Madre de Dios8 . Por otro lado, no siempre se tiene claridad sobre el sustento
6 Efraín Palti y Gonzalo Silva Santisteban, Relaciones Institucionales Vin-culadas a la Agricultura: informe del Programa Acción de Coyuntura, del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura-IICA. Dic 1989. Lucila Pautrat, Patricia Torres & Catty Samaniego. Sobre la Institucionalidad Forestal en el Perú. Sociedad Peruana de Ecodesarrollo-SPDE. 2010.7 Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), Informe Anual 2010 Transparencia en el Sector Forestal Peruano: Promoviendo Proyecto de Transparencia en el Sector Forestal.8 Declaración del usuario Kurt Hole, en la reunión-taller para elaborar el mapeo de los MAPRO sobre áreas de conservación privada.
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legal de los requisitos que son solicitados a los adminis-trados (usuarios) y en algunos casos los requisitos no tienen fundamentos legales sino que fueron iniciativas de los propios funcionarios que han permanecido en el tiempo.
Por otro lado, los usuarios no tienen facilidades para la presentación de sus consultas y reclamos, general-mente no son escuchados por los funcionarios. La DG-FFS está acostumbrada y predispuesta a considerar al usuario como un infractor al que es necesario perseguir, revelando un prejuicio de presunción de culpa hacia los administrados. En ese contexto, se ha normado exclu-sivamente para el control y sanción, perdiendo la vista del manejo forestal y la necesidad de la promoción del sector.
b. Problemas de la compliance (conformidad o confian-za de los administrados hacia la institución) e inte-gridad en el sector público fomentado por las actitu-des de los mismos empresarios.
El estado de ineficiencia e ineficacia ha contribuido a que el sector forestal pierda la credibilidad de los usuarios. Asimismo, los administrados han desarrollado la mala práctica de emplear a los intermediarios ilegales que rondan las puertas de las Administraciones Técnicas Fo-restales y de Fauna Silvestre, mal llamados “Inrenitas”, para obtener autorizaciones fraudulentas o agilizar los trámites; esta modalidad casi se ha institucionalizado y se puede observar en regiones como Ucayali. El creci-miento de la tala ilegal y el negocio de las “guías de trans-porte”, evidencian la falta de capacidad de la autoridad para velar por el adecuado manejo forestal.
El descrédito del sector público forestal ha ocasionado que los usuarios busquen otras alternativas en el mismo ámbito; por ejemplo, la mayoría de las iniciativas sobre plantaciones forestales son gestionadas en AGRORURAL, ya que el proceso es más sencillo, rápido, y exige menos requisitos, además consideran que esta entidad tiene una mejor conexión con el sector productivo. Se observa que el propio MEF convocó a AGRORURAL para integrar el equipo técnico que debe estudiar los costos de las plantaciones, a pesar que el ente rector de plantaciones forestales es la DGFFs, según la Ley Forestal N°27308, todavía vigente. En ese marco, las comunidades campe-sinas que realizan plantaciones forestales asesoradas y apoyadas por AGRORURAL, tienen problemas para re-gistrarlas personalmente debido a la distancia de las ofi-cinas de la autoridad forestal respecto a sus campos de trabajo. En vista de esta situación, lo hacen ahora a tra-vés de AGRORURAL, gracias a los acuerdos entre SERFOR y AGRORURAL y el DS N° 017 – MINAGRI- SERFOR, que ha solucionado esta dificultad.
Desde hace décadas es sabido que los Planes de Mane-jo Forestal no se elaboran correctamente, sino que se suelen copiar los inventarios y los mapas de otros pla-nes, siendo muchos de ellos aprobados por la autoridad forestal. Con la creación del OSINFOR (como organismo supervisor de los títulos habilitantes), se han revisado los Planes de Manejo Forestal de todas las concesiones
forestales y denunciado la existencia de falsos Planes Operativos Anuales – POA. Ahora se está acusando a varios ingenieros forestales que elaboraron dichos do-cumentos, los mismos funcionarios que los revisaron y aprobaron; sin embargo, la autoridad forestal aún no ha sancionado esta conducta. Recientemente, SERFOR, ha asumido la responsabilidad de dar solución a este pro-blema.
Se observa también el empleo de instrumentos que han perdido vigencia. Por ejemplo, la excesiva facilidad con la que se otorgan las autorizaciones de cultivos de palma aceitera en bosques primarios y secundarios. Esto se de-bería a que el Reglamento de Clasificación de Tierras por Capacidad de Uso Mayor, tiene indicadores y paráme-tros obsoletos que son susceptibles de interpretaciones legales a favor de la ocupación de tierras forestales y la tala de bosques primarios.
c. Carencia de procesos operativos
Habiendo identificado los problemas institucionales respecto a los usuarios, estos pueden resumirse en: re-quisitos innecesarios, excesivos pasos y demora de los trámites, retraso para realizar la verificación de campo, consultas interinstitucionales innecesarias, marco nor-mativo desactualizado y falta de información general y cartográfica, entre otros. Se evidencia que la entidad cuenta con instrumentos de gestión que no responden a la realidad, como el TUPA vigente.
Por otro lado, se carece de procesos operativos de la en-tidad en los que se pueda apreciar cuál es el proceso de producción, cómo participan las diferentes unidades, cuál es el producto y sub productos que deben ser desa-rrollados en cada etapa y cuáles son los indicadores de desempeño que permiten evidenciar si la entidad rea-liza su trabajo de forma idónea. Todas estas carencias son plenamente incongruentes con la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, que en su ter-cer pilar define como prioritaria la gestión de procesos orientada al ciudadano, la necesidad de contar con pro-cedimientos simplificados y de construir la entidad en base a estos lineamientos.
2.2 Formulación y ejecución del plan de asesoría
SERFOR solicitó al Programa ProAmbiente, implemen-tado por la GIZ, contar con el apoyo en el rediseño de sus procesos institucionales, tarea que quedó en manos del Campo de Acción 1 de ProAmbiente, quienes junto al equipo de asesoría organizacional prepararon y acor-daron el plan de asesoría de la entidad, instrumento orientador del trabajo conjunto realizado desde enero del 2014 hasta los primeros meses del año 2015.
Para la concepción y puesta en marcha de la Asesoría en Diseño e Implementación de Procesos, se propone emplear como marco conceptual la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP), así como la guía: ISO/TC 176/SC 2/N 544R2 Diciembre 2003 © ISO 2003l, enfoque basado en procesos para los sistemas de gestión - documento que proporciona orientación en
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esa materia-. El propósito es mejorar la eficacia y eficien-cia para lograr los objetivos definidos. Esto está dentro del entendimiento de la organización como una red de procesos llevados por un sistema de gestión. En este sentido, la gestión de procesos es la clave de sistemas de gestión de la ISO 9001:2008, su revisión del 2015, así como de los modelos de excelencia para la administra-ción púbica: Common Assessment Framework (CAF, mo-delo de trabajo para la administración pública). Desde el principio la exigencia de la directora ejecutiva de SERFOR fue que el nuevo sistema sea certificable según la ISO 9001 para comprobar a los financiadores nacionales e internacionales del sistema forestal y de SERFOR la con-fiabilidad en el desempeño del SERFOR.
Este modelo permite introducir un sistema de gestión orientado a la eficiencia de los procesos claves de la en-tidad pública y la calidad de su producto, que se traduce en la satisfacción del ciudadano. Los beneficios de incor-porar la gestión de procesos en SERFOR, son los siguien-tes:
» Una labor orientada al cliente entendido como ciu-dadano.
» Comprender las necesidades y cumplir con los re-querimientos de los ciudadanos y clientes.
» Integrar y alinear los procesos para permitir el logro de los resultados planificados.
» Capacidad para centrar los esfuerzos en la eficacia y eficiencia de los procesos.
» Considerar los procesos en términos que aporten valor.
» Proporcionar confianza a los clientes y otras partes interesadas respecto al desempeño coherente de la organización.
» Transparencia de las operaciones dentro de la or-ganización.
» Reducir costos y tiempos de ciclo a través del uso eficaz de los recursos.
» Mejores resultados, coherentes y predecibles.
» Proporcionar oportunidades para enfocar y priori-zar las iniciativas de mejora.
» Estimular la participación del personal y la claridad de sus responsabilidades.
Figura 1: Modelo de un Sistema de Manejo de la Calidad orientado
hacia los procesos
ISO 9000:2008
ProductoInput
Resultado
Valor agregadoInformación
A PC D
Mejoramiento continuo
Manejo de los recursos
Medición, análisis y mejoramiento
Conducción
Realización del producto
Usuarios/Clientes
(y otros partidos
interesados)
Exigencia
Usuarios/Clientes
(y otros partidos interesados)
Satisfacción
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En el marco normativo del proceso de Modernización de la Gestión del Estado y Simplificación Administrativa, la Presidencia del Consejo de Ministros viene haciendo es-fuerzos en el sentido de contribuir a mejorar la calidad de los servicios que brindan las diferentes entidades del Estado. Para tal efecto, ha generado los siguientes dis-positivos legales:
» Acuerdo Nacional: objetivo IV “Estado eficiente, transparente y descentralizado”.
» Políticas de Estado: afirmación de un estado eficien-te y transparente.
» Cartas Iberoamericanas: Función Pública, Calidad en la Gestión Pública.
» Ley Nº 27678 Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, tiene por objeto establecer los principios y la base legal para iniciar el proceso de modernización de la gestión del Estado en todas sus instituciones e instancias a favor, principalmente, del ciudadano.
» Ley Nº 29158 “Ley del Poder Ejecutivo (LOPE)”, esta-blece los principios y las normas básicas de organi-zación, competencias y funciones del Poder Ejecuti-vo, como parte del Gobierno Nacional; las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los Gobiernos Regionales y Locales; y, la naturaleza y requisitos de creación de las entidades públicas y los Sistemas Administra-tivos que orientan la función pública, en el marco de la Constitución Política del Perú y la Ley de Bases de la Descentralización. Esta Ley regula el principio de servicio al ciudadano señalando que las entidades del Poder Ejecutivo están al servicio de las personas y de la sociedad; actúan en función de sus necesi-dades, así como del interés general de la nación. La LOPE crea dentro de los sistemas administrativos, el Sistema de Modernización de la Gestión Pública.
» Ley Nº 27444 “Ley del Procedimiento Administrativo General”. Regula las actuaciones de la función ad-ministrativa del Estado y el procedimiento adminis-trativo común desarrollado en las entidades de la Administración Pública. Asimismo, controla los prin-cipios y demás aspectos que rigen al procedimiento administrativo.
» D.S. N° 070 – 2013 – PCM “Modificación del Regla-mento de la Ley de Transparencia”.
» D.S. Nº027-2007-PCM “define y establece políticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Central” en materia de sim-plificación administrativa (política Nº 10), donde se hace referencia a la necesidad de promover la per-manente y adecuada simplificación de trámites, con la finalidad de reducir los tiempos en la atención de los servicios.
» D.S. Nº079-2007-PCM “aprueban lineamientos para la elaboración y aprobación del TUPA y establecen
disposiciones para el cumplimiento de la Ley de Si-lencio Administrativo”.
» D.S. Nº 064-2010-PCM “que aprueba la metodología de determinación de costos de los procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusi-vidad comprendidos en los TUPA de las entidades públicas, en cumplimiento del numeral 44.6 del ar-tículo 44º de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General”.
» Resolución Ministerial Nº 228-2010-PCM “aprueba Plan Nacional de Simplificación Administrativa”.
» Resolución de Secretaría de Gestión Pública Nº 002-2010-PCM-SGP “que establece los mecanismos y plazos para la implementación gradual de la nue-va metodología de determinación de costos para todas las entidades públicas, en cumplimiento de la Primera Disposición Complementaria Final del De-creto Supremo Nº 064-2010-PCM”.
» Resolución de Secretaría de Gestión Pública Nº 003-2010-PCM-SGP “que aprueba la Guía Metodo-lógica de Determinación de Costos de los procedi-mientos administrativos y servicios prestados en exclusividad, en cumplimiento de la Segunda Dispo-sición Complementaria Final del Decreto Supremo Nº 064-2010-PCM”.
» D.S N°007-2011-PCM “que aprueba la Metodología de Simplificación Administrativa y establece dispo-siciones para su implementación, para la mejora de los procedimientos administrativos y servicios pres-tados en exclusividad”.
» D.S. N°004-2013-PCM “que aprueba la Política Na-cional de la Modernización de la Gestión Pública”, instrumento orientador de la modernización de la gestión pública en el Perú, que establece la visión, los principios y lineamientos para una actuación co-herente y eficaz del sector público, al servicio de los ciudadanos y el desarrollo del país.
» RM N°156 -2013-PCM “Guía para Mejorar la Aten-ción a la Ciudadanía”.
Tal y como se propone en la Política Nacional de la Mo-dernización de la Gestión Pública (PNMGP), una organi-zación al servicio del ciudadano necesariamente deberá cambiar el tradicional “Modelo Lineal” de organización funcional y migrar hacia una “Organización Concurren-te” por procesos contenidos en las cadenas de valor de cada entidad, que aseguren que los bienes y servicios públicos de su responsabilidad, coordinen integralmen-te, cumplan con la normatividad y generen resultados e impactos positivos para el ciudadano. Los procesos son definidos como una secuencia de actividades que trans-forman una entrada o insumo (una solicitud de un bien o un servicio), en una salida (la entrega de un bien o ser-vicio), añadiéndole un valor en cada etapa de la cadena (mejores condiciones de calidad, precio, rapidez, facili-dad, comodidad, entre otros).
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Procesos de soporte
Un concepto importante para la participación voluntaria y comprometida del personal, es que la transformación organizacional, se puede lograr, haciendo una revisión del “verdadero contrato” que se diferencia del contrato en el papel, porque va más allá de las funciones. Es el que implica las relaciones psicológicas, sociales y cultu-rales entre empleados de todos los niveles.
Es pertinente resaltar las etapas o pasos para lograr una transformación de los procesos de acuerdo a las normas vigentes, y, si es necesario, modificar algunas, como en el caso del nuevo SERFOR. Estas normas son: 1) Levantamiento de la información, 2) Análisis y sínte-sis, 3) Consenso sobre el diagnóstico, 4) Visión inicial de los cambios, 5) Estrategias de priorización, 6) Diseño del grupo priorizado, 7) Consenso sobre la transformación,
8) Organización para la implementación, 9) Diseño del Plan detallado 10) Plan de comunicación, 11) Ejecución, 12) Evaluación de impacto y 13) Mejora continua.
Transformar una institución burocrática es más comple-jo que crear una nueva. En este caso, los funcionarios técnicos pareciera se han convertido en abogados, por-que se dedican más a resolver problemas por las nor-mas legales, complicando los protocolos técnicos de las actividades. Estas iniciativas de cambio pueden ser mo-destas o ambiciosas, pudiendo adoptar diferentes varie-dades de transformación.
En este gráfico de la PNMGP se muestra una secuencia lógica y moderna en el sentido de la gestión de una or-ganización. Un conjunto de insumos se organizan en una
POLÍTICAS DE ESTADO Y DE GOBIERNO
Insumo Actividad Producto Resultado Específico
Resultado Final
Procesos de producción de bienes y servcios
DEM
AND
AS D
E LO
S CI
UD
ADAN
OS • Medicamentos
• Médicos• Enfermeras• Equipamiento• Infraestructura• Personal
administrativo
• Atención médica• Distribución de
medicamentos• Procesos
administrativos
• Prestación de salud
• Población sana • Mejores estándares de vida
CIU
DAD
ANO
S SA
TISF
ECH
OS
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
Figura 2: Proceso de producción de bienes y servicios
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secuencia de actividades que permiten la prestación de un servicio, que genera un resultado específico; a su vez, este tiene una contribución a un resultado final.
En el caso de SERFOR, en el desarrollo de la asesoría se debe estructurar también esta secuencia lógica,9 de ma-nera que se pueda evidenciar el valor agregado de la or-ganización y su contribución.
9 Para llegar a este punto, SERFOR debería definir los resultados específicos y finales; es decir, no solo los productos entendidos como la identificación de bienes y servicios que entrega. Lo anterior, permitiría una clara articula-ción con el presupuesto por resultados.
Figura 3: Proceso de asesoría al SERFOR
Revisión de marco normativo• Ley vigente• TUPA y MAPRO de nivel nacional y regional• Definición de servicios que responden a la ley1
2Elaboración del mapa de Macro procesos• Revisión documentaria y entrevistas• Preparación y presentación del Mapa y revisión por
parte de la entidad
3Diseño de procesos• Reconstrucción de procesos • Identificación de puntos críticos• Optimización de procesos• Documentación de procesos
4Elaboración de manual de procesos y apoyo en la preparación del TUPAMAPRO 1MAPRO 2Propuesta preliminar del TUPA
5
6
Plan de implementación de procesos
Monitoreo y evaluación de procesos
El proceso metodológico constó de seis grandes pasos y un grupo de actividades realizadas con la entidad, con-forme se implementó la asesoría.
Por otro lado, se acordó una estructura de conducción de la asesoría en la que han sido definidos diferentes niveles y roles como se aprecia siguiente matriz.
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Actores Rol y función MINAGRI/ SERFOR
Equipo de ProAmbiente
Grupo de gestión estratégica
Orientar el desempeño de la asesoría y su implementación. Sus funciones requieren de:• Aprobar el plan.• Revisión de los avances.• Aprobar cambios y coordinar a otros
niveles (MINAGRI, otros).
Está integrado por: Fabiola Muñoz Dodero, directora ejecutiva de SERFOR
Coordinador del Campo de Acción 1:Gregor FischenichDirectora de Programa:Silke Spohn
Grupo coordinador
Rol: coordina la gestión del plan de asesoría. Sus funciones son:• Brindar aporte para el desarrollo de
los productos de la asesoría.• Facilitar el desarrollo de las
actividades, a fin de evitar que se presenten contratiempos.
• Dar cuenta de los avances al grupo de gestión estratégica.
Representantes de SERFOR :Silvia HookerDaniel HuamánJosé Valdivia
Asesores en organización y gestión, nacional e Internacional:José Carlos RodriguezUwe Cusnick
Equipo asesores GIZ Desarrollo Organizacional
Funciones:• Desarrollo de la estrategia de
Desarrollo Organizacional y de la concepción de implementación.
• Liderar el equipo técnico en coordinación con los equipos del mapeo de los procesos del cliente SERFOR, de los expertos forestales involucrados y los administrados (clientes de los servicios y productos de SERFOR).
• Aseguramiento de la calidad del proceso de asesoría, de sus productos y gestión de los riesgos para alcanzar los objetivos acordados.
• Informar al grupo coordinador y reportar al grupo de gestión estratégica
• Primer nivel del sistema de escalamiento.
José Carlos RodriguezUwe Cusnick
Equipo técnico
Función: desarrollo de los productos relacionados con:• Mapas de macroprocesos y procesos• Diseño de procesos.• Elaboración de manual de procesos• Propuesta de TUPA.• Diseño de plan de implementación• Monitoreo y evaluación.
• Funcionarios de la entidad a cargo del diseño e implementación de los procesos.
• Consultores de otras entidades de cooperación.
Consultores de corto plazo:Katherine Bolaños, a cargo del rediseño de procesos operativos.Julio Ocaña, como asesor técnico.Ximena López, a cargo del diseño de los procesos no operativos.Además de un equipo consultor para elaborar el TUPA.
Cuadro 1: Actores y roles asumidos en el proceso de asesoría
10
10 Son las personas que asumieron la coordinación del proceso en distintos momentos ya que dejaron la entidad o se dedicaron a otras responsabilida-des.
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3. Implementación del plan de asesoría
3.1 Revisión del marco normativo
Se han revisado las normas que precisan las funciones sustantivas del SERFOR y que directamente involucran a los “procesos operativos”, lo que ha permitido identifi-car las materias de competencia. Entre los documentos analizados, se encuentran aquellos que corresponden al marco normativo del SERFOR y las normas que regulan el funcionamiento de la entidad.
Del Marco normativo de SERFOR
• Principales normas sustantivas utilizadas para la elaboración del ROF SERFOR.
• Plan operativo institucional 2014, 2013 y de años anteriores que dan cuenta de los productos gene-rados por la Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre (DGFFS).
• Texto Único de Procedimientos Administrativos del Ministerio de Agricultura y Riego – TUPA – MI-NAGRI. R.M. N° 0041-2015-MINAGRI.
• Descripción del estado de situación del proceso de transferencia de funciones a los Gobiernos Regio-nales y de Administradores Técnicos Forestales y de Fauna Silvestre.
• Manuales de procesos y procedimientos, directi-vas y otros documentos descriptivos de SERFOR al respecto (o aquel que daba cuenta de los procesos de la DGFFS).
• Estadísticas 2013 y 2012 relacionadas a los produc-tos de SERFOR (procedimientos, servicios, otros productos).
• Consultoría para la Elaboración del ROF y otras que pudieran ser relevantes.
Documentos legales
• Decreto Supremo N° 009-2013-MINAGRI, Polí-tica Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, del 13.AG.2013.
• Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, del 22.07.2011.
• Ley N° 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, del 16.07.2000.
• Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrati-vo General, del 10.04.2001.
• Ley Orgánica Nº 26821 del Aprovechamiento Sos-tenible de los Recursos Naturales.
• Decreto Supremo Nº 008-2002-AG, que aprueba el Texto Único de Procedimientos Administrativos
(TUPA) del MINAGRI, modificado con Resolución Ministerial Nº 212-2011-AG, del 02 de junio de 2011.
• Ley N°27588, Ley que establece prohibiciones e in-compatibilidades de los funcionarios y servidores públicos, del 12.12.2001.
• Decreto Supremo N° 019-2002-PCM, que establece prohibiciones e incompatibilidades de los funcio-narios y servidores públicos, del 07.03.2002.
• Decreto Supremo N° 014-2001-AG y sus modifica-torias, Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, del 09.04.2001.
• Decreto Supremo N° 007-2013-MINAGRI, Regla-mento de Organización y Funciones del Servi-cio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, del 18.07.2013.
• Decreto Supremo N° 016-2014-MINAGRI, que mo-difica el Reglamento de Organización y Funciones del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, del 03.09.2014.
• Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo, del 06.07.2007.
• Decreto Ley N° 21080 del 21.01.1975 que aprueba la Convención sobre el Comercio de Especies Ame-nazadas de la Fauna y Flora Silvestre – CITES.
• Decreto Supremo N° 030-2005-AG, que aprueba el Reglamento para la implementación de la Conven-ción sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES) en el Perú.
• Decreto Supremo N° 001-2008-MINAM, que modi-fica el Reglamento para la implementación de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES) en el Perú.
• Resolución Ministerial Nº 0545-2014-AG, que aprueba la Directiva Sectorial “Normas para la for-mulación, aprobación y actualización de directivas” del 02.10.2014.
Mediante la identificación de productos, servicios y procesos (Política Forestal, Plan Nacional Forestal, Au-torizaciones, Licencias, Permisos, servicios exclusivos y servicios no exclusivos), se elaboró una matriz, que ha permitido sistematizar el marco normativo; así como identificar los órganos o unidades relacionadas a los procesos (incluye unidades forestales de al menos tres gobiernos regionales). Esto, ha permitido desarrollar el levantamiento de información para el diseño de activi-dades.
Por un lado, se ha logrado identificar y priorizar procesos de gran importancia para el SERFOR. Mientras que por el
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otro, hay un grupo importante de procesos y productos que no están debidamente identificados ya que no son procesos asociados al TUPA. No obstante, la entidad y la propia cooperación técnica y financiera invierten aún im-portantes recursos en ellos. Por ejemplo, en inventario forestal y de fauna silvestre, promoción de la actividad forestal, capacitación, asistencia técnica, investigación, gestión del conocimiento, entre otros.
Hay que mencionar que en la revisión de las dos Leyes forestales y de fauna silvestre, se ha notado que un 40% de las actividades de la ley anterior aparecen en la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre; las modificaciones en la nueva Ley corresponden al capítulo de las Comunida-des Nativas, a la inclusión de la Regencia Forestal, a la modificación sobre el Plan de Manejo General y a la for-mulación y aprobación de los POAs. Asimismo, contem-pla la liberación de varios requisitos para las plantacio-nes forestales, en especial para las guías de transporte forestal y la consideración de los cultivos forestales en el dispositivo de Ley N°27360, que aprueba las Normas de Promoción del Sector Agrario.
Cabe destacar dos disposiciones complementarias muy importantes de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, que complementan la formulación del MAPRO del SERFOR:
» QUINTA. En el plazo de sesenta días, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, el Ministerio de Agricultura, con la participación del SERFOR y en coordinación con el Ministerio del Ambiente, adecua el reglamento de clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor en con-cordancia a lo establecido en la presente Ley.
» OCTAVA. En el plazo máximo de sesenta días na-turales a partir de la entrada en vigencia del regla-mento de la presente Ley, el SERFOR elabora el re-glamento del Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (SINAFOR), el cual se aprueba mediante decreto supremo refrendado por el Mi-nistro de Agricultura.
Estos dispositivos bien elaborados y en forma partici-pativa -como se ha formulado el MAPRO-, contribuirán significativamente a la aplicación de los procesos y pro-cedimientos elaborados.
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Cuadro 2: Formato de matriz
3.2 Elaboración del mapa de macroprocesos
El enfoque tradicional en las entidades públicas es un en-foque funcional y no de procesos. Con este cambio orga-nizacional las entidades públicas se acercan al paradig-ma que las empresas privadas aplican desde principios de los años noventa. En ese sentido, las áreas dentro de las entidades funcionan como departamentos estancos, que “se gestionan verticalmente, con la responsabilidad por los resultados obtenidos dividida entre unidades funcionales (…). Esto conlleva a la escasa o nula mejo-ra para las partes interesadas, ya que las acciones están frecuentemente enfocadas en las funciones más que en el beneficio global de la organización.” 11
De acuerdo con el documento Orientación sobre el con-cepto y uso del Enfoque Basado en Procesos para los Sistemas de Gestión, Documento ISO/TC 176/SC 2/N 544R2, “El enfoque basado en procesos introduce la ges-tión horizontal, cruzando las barreras entre diferentes unidades funcionales y unificando sus enfoques hacia las metas principales de la organización. También mejo-ra la gestión de las interfaces del proceso”.
De acuerdo con el enfoque de procesos, en las entidades públicas podemos encontrar diferentes tipos, los cuales pueden clasificarse de la siguiente manera12 :
• Procesos estratégicos o para la gestión de una or-ganización: incluyen procesos relativos a la plani-ficación estratégica, establecimiento de políticas, fijación de objetivos, provisión de comunicación, aseguramiento de la disponibilidad de recursos necesarios y revisiones por la dirección.
• Procesos operativos o de realización: son los pro-cesos relacionados con las funciones sustantivas de la entidad, es decir, aquellas ejercidas directa-
11 “Orientación sobre el concepto y uso del Enfoque Basado en Pro-cesos para los Sistemas de Gestión”. Documento ISO/TC 176/SC 2/N 544R2. 12 De acuerdo con los documentos “Orientación sobre el concepto y uso del Enfoque basado en procesos para los sistemas de gestión”, documento ISO/ TC 176/SC 2/ N 544R2 y “Guía para la implementación del Sistema de Con-trol Interno de las Entidades del Estado”, aprobada mediante Resolución de Contraloría General N° 458-2008-CG.
18
mente sobre su ámbito de competencia e indis-pensables para el cumplimiento de su finalidad, resultando en la prestación de servicios a la pobla-ción o la regulación o promoción de determinada actividad social o económica, también conocidos como procesos esenciales13 .
• Procesos de apoyo o para la gestión de recursos: incluyen todos aquellos procesos para la provisión de los recursos que son necesarios en los procesos estratégicos, operativos y de medición de la enti-dad.
• Procesos de medición, análisis y mejora: incluyen aquellos necesarios para medir y recopilar datos, así como para realizar el análisis del desempeño y la mejora de la eficacia y la eficiencia. Incorpora procesos de medición, seguimiento, auditoría, ac-ciones correctivas y preventivas, siendo una parte integral de los procesos estratégicos, operativos y de apoyo.
Un proceso es el “conjunto de actividades relacionadas entre sí, que se desarrollan en una serie de etapas se-cuenciales y que transforman insumos añadiendo valor, a fin de entregar un resultado específico, bien o servicio a un destinatario, usuario externo o interno, optimizan-do los recursos de la organización”14 .
En las entidades públicas, las dependencias tienen nom-bres definidos, pero los procesos no; en esa lógica, es-tos se fragmentan por áreas. Un enfoque de procesos, parte de analizar cuáles son los insumos usados y cuál es el resultado, independientemente del área que lo ha realizado. En ese sentido, para definir los procesos ope-rativos es clave tener claro los siguientes elementos de la caracterización de un proceso:
• Entrada/Insumos/Requisitos: qué insumos se han usado para iniciarlo.
• Salida/Resultados: cuál es el producto o servicio creado.
• Cliente: para quién lo hacemos.
• Objetivo: para qué lo realizamos.
• Propietario: quién es el responsable del proceso.
El Mapa de Macroprocesos es un diagrama en que se vi-sualiza y clasifican aquellos de carácter institucional. Los macroprocesos se definen como un conjunto o agrupa-ción de procesos de similares características y naturale-za, cuyo ámbito institucional es de muy alto nivel (refle-jando la forma en cómo está organizada la institución). Asimismo, ambos niveles interactúan para cumplir el
13 Fuente: Guía metodológica complementaria para el análisis de las matri-ces de delimitación de competencias y distribución de funciones sectoria-les. 14 Fuente: Guía metodológica complementaria para el análisis de las matri-ces de delimitación de competencias y distribución de funciones sectoria-les.
objetivo. A continuación se presenta el Mapa de Macro-procesos de SERFOR:
Este producto incluyó también las fichas detalladas de macroprocesos, que describen su alcance, identificando su tipo (estratégico, de medición, de análisis y mejora, operativo y de apoyo), así como el objetivo del macropro-ceso, los insumos o entradas, los productos o salidas, los clientes y usuarios, y finalmente el conjunto de procesos que lo conforman, describiendo éstos últimos de mane-ra sucinta. En el siguiente gráfico, se puede observar, a manera de referencia, el Mapa detallado de macropro-cesos de planeamiento institucional y sus procesos.
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Cuadro 3: Ficha detallada de Macroproceso de Gestión de Comunicación e Imagen Institucional
Código y nombre del Macroproceso
E-03. Macroproceso de Gestión, Comunicación e Imagen Institucional
Tipo de macro proceso Estratégico
Objetivo del macroprocesoDesarrollar acciones orientadas a la difusión interna (personal) y externa (ciudadanía y actores relevantes), sobre el quehacer de la institución y logros alcanzados. De igual manera, en materia de imagen institucional, se centra en el desarrollo de eventos y otras actividades orientadas a fortalecer la relación y posicionamiento ante la comunidad, instituciones nacionales y extranjeras y otros actores clave relacionados al ámbito de su competencia.
Insumos o entradas (desde Proveedores/áreas internas o proveedores externos)
• Plan Estratégico Institucional.• Requerimientos de difusión.• Requerimientos de acciones de prensa.• Información del entorno.• Información y contenidos provenientes de los medios de comunicación.• Benchmarking de estándares en materia de comunicación e imagen.
Productos o Salidas (hacia clientes/usuarios) • Plan de comunicaciones.
• Acciones de prensa.• Acciones protocolares y eventos.• Publicaciones y otros productos de difusión.• Informes de monitoreo de medios de comunicación.• Estándares en materia de comunicación e imagen.
Clientes: Internos y Externos • Órganos y unidades orgánicas de SERFOR.• Ministerio de Agricultura y Riego.• Ciudadanía en general.• Otros actores relacionados con SERFOR.
Descripción de los procesosEl Macroproceso de Gestión de Comunicación e Imagen Institucional abarca los siguientes procesos:E-03.1. Proceso de Formulación y/o Actualización del Plan de Comunicaciones: comprende la formulación y/o actualización de los distintos elementos del plan para el periodo de formulación, entre los principales se encuentran: diagnóstico comunicacional, objetivos de comunicación, público objetivo, estrategias de comunicación, mensajes, acciones de comunicación, cronograma y presupuesto.E-03.2. Proceso de Ejecución de Acciones de Prensa: comprende el desarrollo de las acciones orientadas a informar a la ciudadanía, usuarios y otros actores relevantes, de las acciones y resultados de la gestión institucional, a través de la realización de conferencias, entrevistas, notas de prensa y acciones comunicacionales (campañas), entre otras.E-03.3. Proceso de Ejecución de Acciones Protocolares y Eventos: comprende la participación en la realización de acciones protocolares y eventos institucionales.E-03.4. Proceso de Elaboración de Publicaciones y otros Productos de Difusión: comprende la elaboración de distintas publicaciones y otros productos de difusión institucional, tales como pósters, avisos, folletería, publicaciones diversas, piezas gráficas en general, información publicada en el portal institucional y en el portal de transparencia, memoria institucional, entre otros.E-03.5. Proceso de Monitoreo de Medios: comprende la evaluación diaria o periódica de medios de comunicación (Tv, escrito, radial, redes sociales), sumillas diarias de noticias, así como de información (política, económica, social, etc.), publicaciones y noticias vinculadas a la institución y su ámbito de competencia.E-03.6. Proceso de determinación de estándares: comprende las acciones para la determinación de estándares en materia comunicacional y de imagen.
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15 Procedimiento que lleva a la mejora continua basado en la comparación constante con instituciones o empresas más eficientes en un determinado proce-so.
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El producto Mapa de Macroprocesos ha sido elaborado entre los meses de enero y abril del 2014, en su desarro-llo se han tomado en consideración los aspectos plan-teados en el Plan de Asesoría acordado con SERFOR. El documento muestra el detalle de cada uno de los ma-croprocesos a través de sus respectivas fichas, a la vez que indica sus objetivos, así como los insumos o entra-das, productos o salidas, e identificación y descripción de procesos que lo conforman. Además, se presenta el mapa detallado de macroprocesos y procesos, que ex-presa gráficamente la relación entre ambos.
Se debe tener en cuenta que el producto elaborado a inicios del 2014, es preliminar, ya que posteriormente ha sido revisado y actualizado al concluir con el diseño y/o rediseño de los procesos operativos y no operativos de SERFOR. Al concluir con el resideño se establecieron las precisiones en la definición de los procesos en cada uno de los macroprocesos, también se han incorporado nuevos procesos operativos considerando los planes y estrategias del SERFOR para los próximos años.
3.3 Rediseño de los procesos operativos
Los procesos operativos están relacionados con las fun-ciones sustantivas de la entidad, es decir, aquellas ejer-cidas directamente sobre su ámbito de competencia e indispensables para el cumplimiento de sus objetivos, resultando en la prestación de servicios a la población o la regulación o promoción de determinada actividad social o económica, también conocidos como procesos esenciales.
Las orientaciones metodológicas empleadas han sido:
a. Identificar claramente la necesidad del cambio. Los clientes dicen, por ejemplo: “Perdí una oportunidad de financiamiento de investigación porque no ob-tuve una autorización”, “En nuestra comunidad no tenemos los fondos para pagar los estudios que nos indican que debemos entregar”, “Por qué me piden este requisito que ya presenté tantas veces”…
b . Construir un claro liderazgo del proceso. El mismo debe ser liderado por el más alto nivel de la organi-zación, éste ha ser el principal promotor del cambio para impulsar el proceso, asignar responsabilidades y tomar decisiones de forma oportuna. Paralela-mente, debe existir una conducción operativa con los distintos niveles de la organización.
c. Manejo de la resistencia. Las personas están habi-tuadas a su rutina de trabajo, esto les genera una zona de comodidad16 y generalmente se resisten a cambiar, ya que un nuevo escenario les puede pro-vocar incertidumbre. En el caso de SERFOR, un fac-
16 En el ámbito de la psicología, la zona de confort es un estado de compor-tamiento en que la persona opera en una condición de “ansiedad neutral”, utilizando una serie de comportamientos para conseguir un nivel constante de rendimiento sin sentido del riesgo (White 2009).
tor adicional que incrementó la incertidumbre ha sido la propia reorganización de la entidad, consi-derando que se encontraba en tránsito ya que aún funcionaba la DGFFS. Entre los factores clave para el manejo de la resistencia tenemos la comunicación en cascada: desde la dirección hasta el nivel operati-vo, la toma de decisiones conjunta, la identificación de refuerzos positivos a los primeros avances que se logren, etc.
d. Promover la participación de actores clave:
* Facilitadores del proceso: conocen la metodo-logía.
* Prestadores del servicio/productores: el propio personal del SERFOR, conoce el proceso actual y también ha identificado posibilidades de me-jora.
* Clientes: los que usan los servicios de la entidad y además conocen los problemas.
* Expertos externos: profesionales que por su conocimiento quieren aportar en el tema.
e. Gestionar un proceso de rediseño progresivo. Hay más de 200 procedimientos en los procesos operati-vos de SERFOR, siendo muy complejo y desgastante empezar con todos a la vez. Por esa razón, se eligió un grupo de procesos basados en su importancia en vista de su alineamiento con los objetivos de la organización, la demanda de los clientes, y la posi-bilidad de lograr resultados iniciales que alienten el esfuerzo del grupo.
f. Planificación y flexibilidad. Se debe contar con un plan de trabajo que debe ser monitoreado para identificar mejoras y de esta forma introducir cam-bios, como organizar grupos de trabajo con líderes motivados, que cuenten con capacidad para entu-siasmar a sus propios compañeros y establecer re-laciones de confianza con los clientes.
Estas orientaciones metodológicas se han empleado en diferentes momentos de los seis pasos definidos para el rediseño de procesos.
Teniendo en cuenta, la complejidad de los temas ligados al quehacer sustantivo de la entidad, las experiencias fallidas en el sector cuando se ha trabajado en proyec-tos de similares características, y la desconfianza de los clientes y de los propios trabajadores de la entidad, se definieron orientaciones metodológicas como parte de un método de trabajo basado en siete pasos.
Partiendo del criterio de procesos con mayores volúme-nes de atención de usuarios y con altos niveles de que-jas (insatisfacción, impacto del usuario, impacto en las actividades que realiza el usuario, y tiempos excesivos). Esto, enfocado al caso de procesos misionales -se refie-re a la priorización de procedimientos administrativos-
23
Figura 6: Proceso metodológico para el rediseño de los procesos operativos
del SERFOR
Paso 1: Priorización de temas de SERFOR
consistentes con los criterios17 establecidos en el Decreto Supremo N° 007-2011-PCM, que aprueba la Metodología de Simplificación. Igualmente, esta priorización de temas responde al enfoque de la Política Nacional de Moderni-zación de la Gestión Pública, la que revela la necesidad
17 Ver acápite 4.1.3.3. Tercer paso: Priorizar procedimientos administrativos a simplificar.
de una gestión pública orientada a resultados al servicio del ciudadano.
En el primer grupo de temas que han sido priorizados tenemos: plantaciones, permisos de desbosque, vicuña, concesiones de conservación y ecoturismo, permiso de exportación, registro de consultores, autorización para realizar investigación científica, licencia y autorización de caza y promoción.
En el segundo grupo de temas priorizados tenemos: zoocriaderos, zoológicos, centros de custodia, centros de rescate y centros de custodia temporal; viveros y la-boratorios de cultivo in vitro y viveros forestales; con-cesiones maderables, concesiones no maderables y de fauna silvestre; autorizaciones de plantas de transfor-mación y depósito de flora y fauna; permisos y autoriza-ciones de aprovechamiento forestal y de fauna silvestre en predios privados; comunidades nativas, campesinas y asociaciones vegetales; tenencia de aves de presa; per-miso de importación o reexportación; bosques locales, árboles y arbustos arrastrados por los ríos; concesiones de reforestación, concesiones para plantaciones en tie-rras del Estado.
Paso 2: Conformación de grupos de trabajo
La Dirección Ejecutiva seleccionó a los coordinadores. Al inicio estuvo Silvia Hooker, posteriormente Daniel Huamán, en la última fase la OGPP del SERFOR, quienes se ocuparon de la coordinación general; mientras que la coordinación técnica estuvo a cargo de José Carlos Minaya y Rocío Chancayauri. Los coordinadores lidera-ron los equipos de apoyo por cada tema priorizado, en conjunto ellos conforman el grupo de trabajo. El mismo que fue capacitado de forma básica en la metodología a emplear, así como también algunas técnicas para apo-yar el proceso; por otro lado, se les explicó los roles de los diferentes actores, así como también el cronograma de trabajo acordado con SERFOR en el nivel estratégico.
La mayor parte del grupo de coordinadores y equipo de apoyo estuvo a cargo de los procedimientos priorizados como parte de sus funciones habituales. Los coordi-nadores tenían conocimiento tanto del quehacer en el campo forestal y en el de fauna silvestre. Otro aspecto positivo fue que uno de los coordinadores -José Carlos Minaya- participó liderando el diseño de procesos del SNIFFS, Módulo Control, que ha realizado el sector con el apoyo de la cooperación norteamericana.
76 Presentación
de propuesta de rediseño
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Priorización de temas para el
rediseño
Conformación de grupos de
trabajo
Levantamiento de procesos
actuales
Talleres de rediseño
Elaboración de propuesta de
rediseño
Rediseño detallado y
documentación
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Tema Responsable del tema
1. Vicuña Karina Santti/José Verano
2. Plantaciones en predios privados Próspero Yance/ Carlos Cabrejos
3. Desbosque Giovanna Ramos
4. Concesiones de ecoturismo y conservación Jaime Bendezú/ Gian Carlo Pezo
5. Permiso de exportación con fines comerciales Varinia Phumpiu
6. Registro de consultores Julio Lara/Carlos Minaya
7. Licencia y autorizaciones de caza Jessica Oliden/Christian Abramonte
8. Autorización de investigación científica Isela Arce/Alex Cruz
9. Promoción y competitividad Elena Rubio
Responsables asignados para el primer grupo de temas
Tema Responsable del tema
10. Zoocriaderos, zoológicos, centros de custodia, centros de rescate y centros de custodia temporal Christian Abramonte
11. Viveros y laboratorios de cultivo in vitro y viveros forestales Rosario Bravo
12. Concesiones maderables Carlos Minaya
13. Concesiones no maderables y de fauna silvestre Gian Carlo Pezo
14. Autorizaciones de plantas de transformación y depósito de flora y fauna Carlos Minaya
15. Permisos y autorizaciones de aprovechamiento forestal, fauna silvestre y otras asociaciones vegetales en predios privados y comunidades nativas y campesi-nas.
Carmen Rosa Fernández
16. Tenencia de aves de presa Christian Abramonte
17. Permiso de importación o reexportación Karina Santti
18. Bosques locales Giovanna Ramos/ Dora Castillo
19. Árboles y arbustos arrastrados por los ríos Gian Carlo Pezo
20. Concesiones de reforestación, concesiones para plantaciones en tierras del Estado Carlos Cabrejos
Responsables asignados para el segundo grupo de temas
25
Son varios los aspectos críticos para el funcionamiento de los equipos de trabajo: la dificultad para desligarse de sus funciones habituales y disponer del tiempo acor-dado para implementar el plan de rediseño, la dificultad para desligarse de su enfoque de trabajo, así como la competencia.
Paso 3: Levantamiento de procesos actuales
Se llevaron a cabo reuniones exploratorias con cada gru-po de trabajo por tema priorizado para el análisis del estado de situación del proceso, la identificación de los procedimientos administrativos que lo comprenden, las mejoras realizadas, el marco normativo vigente, entre otros aspectos clave.
Posteriormente, se realizó un taller con cada grupo de trabajo para la identificación de la cadena de valor para
21. Cambio de uso de la tierra Giovanna Ramos/Tony Torres
22. Permiso de exportación con fines de búsqueda de mercado, con fines persona-les, con fines de investigación y difusión cultural Alex Cruz
23. Planes de manejo: para concesiones no maderables y manejo de fauna silvestre Gian Carlo Pezo
los temas pertinentes y el mapeo de proceso actual a lo largo de la cadena de valor o segmentos de ésta.
En esta fase se han generado dos productos:
• Diagrama de flujo sobre el proceso actual en la enti-dad.
• Ayuda memoria del Taller 1 (alcance, base legal, pro-blemática y espacios de mejora).
Los productos 1 y 2 fueron revisados por los grupos, que hicieron recomendaciones para expresar con mayor cla-ridad la “práctica” actual. A continuación, a manera de referencia, se presenta el producto 1 en el caso de “Auto-rización de Desbosque”. En el gráfico se puede observar el proceso y los actores que intervienen.
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Paso 4: Talleres de rediseño
Realización de talleres de rediseño con la participación de los Grupos de Trabajo de SERFOR, usuarios/adminis-trados, otras entidades públicas relacionadas a los pro-cesos y expertos. En los talleres se explicaba el trabajo realizado por SERFOR para optimizar sus procesos, la
metodología general del trabajo y las técnicas que serían empleadas en los talleres. Una de las más importantes técnicas estaba relacionada con la identificación de los puntos críticos y qué tipo de sugerencias podían formu-larse para resolverlos según la perspectiva del partici-pante, este análisis debía realizarse luego de presentar el diagrama de flujo sobre el proceso actual.
Cuadro 4: Referencias sobre puntos críticos y posibles mejoras
Puntos críticos (o espacios de mejora) Sugerencias/recomendaciones
* Requisitos innecesarios, no pertinentes, excesivos, cos-tosos, no claros, o que pueden ser obtenidos por la pro-pia entidad.
* Eliminar requisitos.
* Plazos o tiempos de espera excesivos. * Eliminar actividades que no agregan va-lor, actividades que no son consistentes.
* Costos excesivos. * Rediseñar actividades que no son ade-cuadas técnicamente.
* Requiere de desplazamientos sucesivos del usuario a la entidad. * Desarrollar actividades en paralelo.
* Son cuellos de botella o acumulación de expedientes de trámites.
* Ajustar criterios para la toma de decisio-nes.
* Actividades que no agregan valor, actividades que no son consistentes, o actividades que no son adecuadas técnicamente.
* Establecer convenios entre SERFOR y otras entidades públicas para obtener información y dejar de solicitarla al usuario.
* No crean un entorno favorable para la competitividad de empresas o desarrollo de individuos, generan sobre-costos.
* Disminuir el número de desplazamien-tos del administrado a la entidad, pues son cuellos de botella o acumulación de expedientes de trámites.
* No son acordes a los objetivos de SERFOR y la Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre. * Fortalecer puntos de control de calidad.
* Presentan errores, reprocesos, fallas, inconsistencia de información.
* Eliminar procedimientos administra-tivos que no son exigencia del marco normativo vigente.
* Marco normativo presenta espacios de mejora (falta de-sarrollar, se requiere hacer ajustes, hay que derogar).
* Aprovechar el uso y potencialidades de la tecnología de información.
* Aspectos de gestión: organización no adecuada, dispo-nibilidad de recursos y personal. Otros: poco o nulo gra-do de soporte en sistemas informáticos, etc.
28
De acuerdo a la metodología, los participantes se acerca-ban al mapeado del rediseño y pegaban sus etiquetas en cada uno de los puntos críticos que habían identificado o también lo hacían para eliminar pasos, diferenciándolos por los colores. Una vez agotada la participación, orien-tados por una metodología para la identificación de pun-
tos críticos, espacios de mejora y recomendaciones, se discutían punto por punto las propuestas de mejora. En cuanto a los requisitos exigidos, duración de los proce-sos y la calidad del producto obtenido, los inconvenien-tes, limitaciones y todo lo que pudiera perjudicar.
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y de los requisitos, así como la estimación del plazo en el TUPA de los procedimientos administrativos rediseña-dos.
La propuesta ofreció una pauta clara que facilitó el de-sarrollo requerido para concluir con el rediseño del pro-ceso.
Paso 6: Presentación de propuestas de rediseño
La propuesta de rediseño fue presentada a los diferen-tes actores que han participado en el proceso de traba-jo. Es clave contar con la presencia de los clientes o ad-ministrados, los expertos en el tema y las autoridades sectoriales, que pueden darle mayor impulso a la imple-mentación de la propuesta de rediseño.
Para el primer grupo de procedimientos, el día 27 de Ju-nio del 2014, se realizó la presentación de la propuesta de rediseño, ante un auditorio de más de 300 personas, entre las que se encontraban, representantes de la alta dirección del MINAGRI, cooperación internacional, per-sonal del SERFOR, administrados, entre otros. La directo-ra ejecutiva de SERFOR señaló que el proceso de trabajo está orientado a recuperar la confianza del ciudadano con el sector público, ofreciendo procesos ágiles y trans-parentes.
Como se puede observar con el empleo de indicadores de colores, se identificaron los puntos críticos. Esta me-todología se ha ejecutado efectivamente en los 14 talle-res. A partir de estas conclusiones, cada grupo presentó en un cuadro los principales problemas identificados. El resultado del trabajo grupal ha sido el “Documento de sistematización con puntos críticos y las propuestas de rediseño para cada tema priorizado”.
Además, en cada taller se precisó el objetivo del procedi-miento, el producto esperado, la identificación por par-te de los usuarios del producto que se ofrece, los pun-tos críticos y las propuestas de mejora. A continuación -como referencia- se observa el resultado del trabajo efectuado en el caso del grupo a cargo de “Autorización de Desbosque”.
Paso 5: Elaboración de propuesta de rediseño
Su desarrollo requirió reuniones de trabajo entre el coordinador y el equipo de apoyo de cada tema priori-zado para la elaboración de una propuesta preliminar. En un segundo momento, se dio la revisión de esta pro-puesta con un usuario elegido, y, finalmente, se realizó la revisión con la directora ejecutiva de SERFOR.
El producto -resultado del trabajo de grupo- ha sido el rediseño del flujo, la identificación del marco normativo
Cuadro 5: Resultado de trabajo grupal “Autorización de Desbosque”
Objetivo: Ofrecer al usuario un procedimiento ágil y simplificado para la obtención de su autorización de desbosque en contribución al desarrollo del país.
Producto: Rediseño del proceso autorización de desbosque.
Usuarios:Los titulares de contratos de operaciones petroleras, mineras, industriales o de cualquier otra naturaleza, que por las condiciones propias de sus actividades dis-tintas a las forestales, deban realizar desbosque.
Problema y puntos de mejora:
1. Atraso por derivación de documento al evaluador.
2. Muchos pasos (informe de la DICFFS, opiniones del SERNANP, de la DGAAA, solicitud de información a su sector por la certificación ambiental).
3. Retraso para realizar la verificación de campo.
Propuestas de mejora:
1. Se plantea el uso de formulario online. Las observaciones serán remitidas a esta plataforma virtual, para acceso del usuario y alerta de plazo.
2. Se incluye en el trámite online la generación del mapa con las coordenadas ingresadas por el usuario.
3. Se elimina pasos (solicitud de opinión al SERNANP, DGAAA, otros sectores) para las solicitudes que cuenten con certificación ambiental.
4. Se ajusta alcance de actividad: verificación de campo supeditado solo a tres condiciones especiales.
30
El día 11 de julio del 2014 se realizó una presentación para el segundo grupo de procedimientos, ante las Au-toridades de los Gobiernos Regionales y los Administra-dores Técnicos Forestales y de Fauna Silvestre.
Además de la presentación en ambos eventos, el día lu-nes 21 de julio entre las 5:30 y las 6:30 p.m. se llevó a cabo la reunión de presentación del trabajo que realiza ProAmbiente con SERFOR. La exposición estuvo a cargo de la directora ejecutiva del SERFOR, Fabiola Muñoz; la consultora, Katherine Bolaños; Uwe Cusnick y José Car-los Rodríguez.
La reunión se desarrolló a solicitud de la alta dirección del MINAGRI, participaron: el ministro Juan Manuel Beni-tes Ramos y el viceministro de políticas, César Sotoma-yor Calderón, además de otros 12 funcionarios (directo-res generales y de organismos adscritos al MINAGRI). El ministro señaló el interés que tiene en apoyar los cam-bios derivados del rediseño que se lleva a cabo (entre ellos el paquete de reformas normativas) y encargó pú-blicamente al viceministro coordinar con la Cooperación Alemana, para contar con la asesoría que le permita trabajar en el rediseño de los procesos operativos más emblemáticos e importantes en las direcciones y orga-nismos adscritos al ministerio.
Paso 7: Rediseño en detalle y documentación
Para lograr el rediseño de procesos se desarrolló el esquema detallado de la “visión de rediseño”, que fue preparada en el Paso 5 (se encuentra en las presenta-ciones). Esto, permitió dar claridad al enfoque de los pro-cedimientos, al esbozo del flujograma, las brechas entre requisitos, pasos, tiempo promedio actual, y el resultado esperado tras el rediseño.
Es así que en el marco de las actividades a desarrollarse para la elaboración del MAPRO, el diseño detallado del rediseño de procesos se constituyó en el componente principal. Esta labor se realizó con los grupos de trabajo del SERFOR, para lo cual se capacitó previamente al gru-po de líderes de procesos y equipo técnico de apoyo (26 de agosto del 2014).
He aquí los instrumentos desarrollados, que han sido explicados en la capacitación y posteriormente aplica-dos por los equipos:
• Metodología para elaboración de directiva de pro-cedimiento administrativo18 (ver Anexo 5).
• Metodología para elaboración de ficha MAPRO de procedimiento administrativo (ver Anexo 2).
Asimismo, se realizó un seguimiento al personal capa-citado en el desempeño de sus funciones y relacionado a los procesos rediseñados. El equipo de consultores estaba en línea permanentemente con ellos, además se había establecido una coordinación e intercambio constante entre los capacitados coordinadores/líderes. Se consiguió establecer una mesa de ayuda o línea de consultas liderado por el equipo de ProAmbiente.
Las directivas detalladas y lineamientos, son parte im-portante para la aplicación efectiva del Manual de Pro-cesos. A través de estos documentos, se pueden cono-cer los aspectos que caracterizan los macroprocesos, procesos y procedimientos. Lo podemos apreciar en el ejemplo del levantamiento del proceso de registro de plantaciones forestales y asociaciones vegetales cultiva-das en predios de propiedad privada y comunal, donde se identificaron diversos aspectos que los caracterizan: su alcance, base legal, e identificación de problemática y espacios de mejora. La misma lógica se ha desarrollado para los 14 procesos priorizados.
Luego de un ensayo con un ejemplo piloto, se dejó que los responsables por temas elaboraran un primer borra-dor que era revisado por el equipo consultor de ProAm-biente; posteriormente esta propuesta debía ser revi-sada por el equipo de Asesoría Jurídica y por la Unidad de Racionalización del SERFOR. Finalmente, se realizó la presentación a la Dirección Ejecutiva para las últimas su-gerencias o correcciones de cada una de las directivas y las Fichas MAPRO19 .
3.4 Diseño de los procesos no operativos
Bajo esta denominación identificamos a los procesos es-tratégicos de apoyo para la gestión de los recursos y los de medición, análisis y mejora.
18 Se desarrolló siguiendo la Directiva sectorial del MINAGRI, “Normas para la Formulación, Trámite, Aprobación y Actualización de Directivas” aprobada por RM N° 0536-2002-AG, y para la aplicación sectorial en órganos, organis-mos y proyectos del MINAGRI, que incluye el SERFOR. 19 En el anexo 3 se puede observar las fichas MAPRO para los procedimien-tos operativos que han sido desarrolladas en este Paso 7.
Figura 9: Mensajes empleados en la campaña comunicacional promovida por SERFOR
31
• Procesos estratégicos o para la gestión de una or-ganización. Incluyen procesos relativos a la plani-ficación estratégica, establecimiento de políticas, fijación de objetivos, provisión de comunicación, aseguramiento de la disponibilidad de recursos ne-cesarios y revisiones por la dirección.
• Procesos de apoyo o para la gestión de recursos. In-cluyen todos aquellos procesos para la provisión de los recursos que son necesarios en los procesos es-tratégicos, operativos y de medición de la entidad.
• Procesos de medición, análisis y mejora. Incluyen aquellos procesos necesarios para medir y recopi-lar datos para realizar el análisis del desempeño y la mejora de la eficacia y la eficiencia. Consideran procesos de medición, seguimiento y auditoría, ac-ciones correctivas y preventivas, y son una parte in-tegral de los procesos estratégicos, operativos y de apoyo.
El proceso de trabajo seguido para el diseño de los pro-cesos no-operativos fue el siguiente:
a. Revisión de documentos de gestión de la entidad y otros: En esta actividad se realizó la revisión de la Ley de creación de SERFOR, su ROF, así como los do-cumentos de gestión relacionados con la creación y puesta en funcionamiento de la entidad. Se incluyó también la revisión y análisis de los documentos de gestión o los relacionados para el diseño de los pro-cesos de la entidad.
b. Identificación de procedimientos administrativos: Se consideró el análisis de los procedimientos no operativos; los cuales se determinaron en base a la normativa sustantiva.
c. Elaboración de matriz de procesos y productos se-gún marco normativo: Se elaboró la matriz de pro-cesos y productos, identificando los procedimientos no operativos. La matriz incluye la siguiente infor-mación por cada proceso: insumos, proveedores, procesos o procedimientos, productos, usuario o cliente, objetivo del proceso, base legal, fuentes de información.
d. Benchmarking para la identificación de procesos es-tratégicos, de apoyo, de medición, análisis y mejora de SERFOR: Se utilizó el marco normativo que regula los sistemas administrados del Estado, así como un benchmarking de entidades destacadas por su en-foque de gestión por procesos y sistemas de gestión de calidad. Si bien la expectativa se orientó a tomar como referencia el trabajo que efectúan organis-mos como INDECOPI, OSINERMING y el SENASA, la información que se obtuvo de estas entidades fue parcial. No siempre fue posible disponer de toda la información y si bien estas entidades tienen un im-portante desarrollo, este es aún heterogéneo, ha-biendo unas áreas más desarrolladas que otras.
e. Apoyo en la elaboración del mapa detallado de ma-croprocesos y procesos a nivel 1: a este nivel se vi-
sualizó el diagrama de bloques para cada uno de los macroprocesos relevados en el nivel 0, identifican-do los procesos que lo conforman.
f. Elaboración de los procesos estratégicos, de apoyo, y de medición, análisis y mejora de SERFOR: Estos procesos se han basado en el benchmarking, la nor-matividad vigente y el conocimiento de expertos y del propio equipo consultor, a fin de plantear los diseños óptimos de procesos de SERFOR. En esta etapa se diseñaron las fichas de los procesos y pro-cedimientos20, así como los diagramas de flujo de los procesos estratégicos, de apoyo y de medición, análisis y mejora, según las pautas brindadas.
g. Identificación de recomendaciones específicas para el diseño de los perfiles de puestos: Basado en los procesos diseñados, y en las buenas prácticas exis-tentes, se brindaron recomendaciones específicas para la elaboración de los perfiles de puestos del personal de las unidades de apoyo y asesoría, que tienen a su cargo la conducción de los procesos en SERFOR.
Si bien el equipo consultor trabajó de forma sistemá-tica en el diseño de estos procedimientos, a diferencia de los procesos operativos, no se pudo contar con un equipo contraparte en SERFOR durante todo el periodo de la asesoría, dado que el personal que debía dedicar-se a este tipo de funciones recién fue contratado entre los meses de agosto y diciembre del 2014. Este proceso se dificultó más por la rotación o cese de los directivos y funcionarios responsables y los conocedores. En este ínterin, varias decisiones fueron aplazadas y acuerdos cambiados en el camino. Adicionalmente, en este am-biente de incertidumbre y recargada labor, el equipo estaba tenso, indeciso sobre el devenir de su trabajo, lo que no abonó en favor del proceso.
3.5 Elaboración del manual de procesos
Tal y como se ha descrito en las secciones anteriores, conjuntamente con el equipo de la SERFOR, se ha logra-do un significativo avance en el diseño del Manual de Procesos (MAPRO).
El “Manual de Macroprocesos, Procesos y Procedimien-tos de SERFOR” se organiza en primer término presen-tando el mapa de macroprocesos de su organización. A partir de ahí se muestra el detalle de cada uno de ellos, identificando -a través de las fichas- el objetivo, insumos o entradas, productos o salidas, e identificación y des-cripción de los procesos que lo conforman. Asimismo, se presenta el mapa detallado de macroprocesos y proce-sos, que muestra gráficamente la relación entre ambos Seguidamente se desarrolla el esquema de procesos, subprocesos y procedimientos. Finalmente se elaboran las fichas de procedimientos priorizados.
El MAPRO contiene las fichas elaboradas para procesos no operativos (esta categoría engloba tres tipos de pro-
20 En el anexo 4, se puede observar las fichas MAPRO para los procedimien-tos operativos que han sido desarrolladas en este Paso 7.
32
cesos: de apoyo, estratégicos, de medición y mejora) y operativos. Las fichas reflejan los diseños o contenido propuesto por los especialistas en las directivas. Este de-sarrollo se ha presentado en dos versiones:
• MAPRO 1: contiene las fichas de procedimientos (no operativos y operativos), pero para el caso de los operativos, sólo aquellos que tienen marco norma-tivo vigente.
• MAPRO 2: contiene las fichas de procedimientos operativos, con marco normativo vigente y marco normativo propuesto (propuestas que se reflejan en las directivas a diciembre del 2014).
Asimismo, incorporamos 48 directivas de los procedi-mientos rediseñados, que han sido elaboradas en base a las disposiciones establecidas en la Directiva Sectorial “Normas para la Formulación, Trámite, Aprobación y Ac-tualización de directivas”, aprobada por la Resolución Ministerial N° 0536-2002-AG, por ser esta una Directiva Sectorial del Ministerio de Agricultura y Riego (las Direc-tivas Sectoriales son aquellas que contienen las disposi-ciones de aplicación en los órganos, organismos y pro-yectos del ministerio).
Tanto en los MAPRO 1 y 2 los procedimientos operativos rediseñados son aquellos que están relacionados con el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) del SERFOR, por lo tanto hay un importante grupo de procesos que aún no han sido desarrollados.
Cabe mencionar que toda esta información (en versión electrónica), fue entregada al equipo de la unidad de OGPP del SERFOR en enero del año 2015. La OGPP ha sido la unidad con la que el equipo de ProAmbiente ha coordinado el trabajo desde finales del año 2014.
4. Efectos de la asesoría
Además de la enorme expectativa y entusiasmo que el proceso ha generado en el personal del SERFOR y en especial en los clientes de los servicios que pres-ta la entidad, se pueden apreciar los primeros efectos del proceso de elaboración del Manual de Procesos en tres aspectos: 1. En la incorporación de cambios en los instrumentos de gestión como la elaboración del TUPA (versión preliminar); 2. En el nivel normativo, debido a la preparación y aprobación de decretos supremos para hacer viable la implementación de los procesos, y 3. En la incorporación de la entidad en el proceso piloto de implementación del modelo de Gestión del Rendimiento que implementa SERVIR.
4.1 Elaboración del TUPA (versión preliminar)
El TUPA, es un documento de gestión que contiene toda la información relacionada a la tramitación de procedi-mientos que los administrados realizan ante sus distin-tas dependencias. El objetivo es contar con un instru-mento que permita unificar, reducir y de preferencia simplificar todos los procedimientos (trámites) que per-mitan proporcionar óptimos servicios al usuario.
El trabajo efectuado con el SERFOR, incluyó la estimación de los costos de los 14 procedimientos derivados de los procesos rediseñados, que cuentan con una base legal que permite su aplicación inmediata, así como también la evaluación legal de requisitos, instancias administra-tivas, silencios administrativos aplicables y plazos. Toda esta información se encuentra contenida en el proyecto de TUPA.
a. Identificación de los insumos generados por el pro-ceso de rediseño de los procesos operativos
El alcance del rediseño realizado por los especialistas de SERFOR ha considerado la formulación del macroproce-so y los procesos críticos a nivel operativo (denominados nivel 1 y 2), por lo que no se ha logrado obtener detalles sobre los subprocesos y procedimientos (denominados nivel 3 y 4). Para determinar los procedimientos adminis-trativos que serían afectados por el rediseño, se identi-ficaron ocho procesos rediseñados a nivel operativo, los cuales serían el punto de partida para el análisis.
Estos ocho procesos fueron identificados junto a los especialistas responsables del proceso de rediseño de SERFOR. En una secuencia lógica, cada uno de estos pro-cesos debería generar subprocesos y procedimientos. Sin embargo, se optó por revisar y analizar los flujos en reuniones específicas con los profesionales especiali-zados de cada uno de los procesos, con la finalidad de identificar los procedimientos administrativos derivados de los procesos rediseñados.
Inicialmente se determinaron 42 procedimientos admi-nistrativos, no obstante, debido a que la base legal per-tinente para algunos de ellos se encuentra en proceso de aprobación, se priorizaron únicamente 14. Algunos presentan modalidades diversas en virtud a las temá-ticas diferenciadas, calificación, requisitos y autoridad competente que debe tener cada procedimiento en par-ticular dando como resultado dieciocho modalidades de procedimientos administrativos que constituyen los ob-jetos de costos.
Cabe señalar que se realizó el costeo preliminar de los 42 procedimientos administrativos, considerando da-tos iniciales basados en data histórica del Ministerio de Agricultura y el flujo de procedimientos diseñado bajo un enfoque de procesos optimizado en línea, mediante infraestructura tecnológica basada en la web.
Finalmente, se costearon los 14 procedimientos que fueron priorizados considerando los datos iniciales his-tóricos y proyectados de SERFOR, así como el flujo de procedimientos en su situación actual. Aquellos que no fueron priorizados, mantendrían el costo vigente según el TUPA del Ministerio de Agricultura.
Se realizaron diversas reuniones de trabajo con los espe-cialistas de cada uno de los procedimientos, gracias a las cuales se lograron definir las características del flujo de los mismos (actividades, tiempos, áreas, tipos de activi-dad) y de los recursos que contienen (personal, material, equipo, entre otros). Asimismo, se obtuvo información detallada que sirvió para complementar el análisis ne-
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cesario destinado al cálculo de costos (demanda anual, plazo actual del trámite, y otros). Toda esta información referida a los procedimientos administrativos, se conso-lidó mediante la Tabla ASME, herramienta que resulta útil para procesar la información y llevarla a su registro en el aplicativo MICOSTO21.
Como producto de esta actividad, se determinó el inven-tario de procedimientos administrativos que conforma el TUPA de SERFOR.
b. Recopilación de información de costos unitarios y anuales de los recursos.
21 Elaboración de los costos que sustentan las tasas por cobros indicados en el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de SERFOR, en base al rediseño de procesos de la entidad. El costeo se ha desarrollado haciendo uso del aplicativo MICOSTO y en concordancia a los criterios y lineamientos metodológicos descritos en el Decreto Supremo N° 064-2010-PCM “Metodología de costos de procedimientos administrativos para enti-dades de gobierno local, regional y nacional”, la Resolución de Secretaría de Gestión Pública N° 003-2011-PCM “Guía metodológica de costeo de procedi-mientos administrativos” y otros documentos relacionados.
Cuadro 6: Formulario de requerimiento para estimación de costos
Requerimiento N°1 Costos anuales de personal por cargo de las unidades orgánicas involucradas en el procedimiento administrativo
Unidad orgánica (Incluir ATF )
Cargo (Según las tablas ASMEs)
Modalidad laboral (CAS, 276, 798)
Costo bruto anual (Ingreso anual que incluye remuneración, gratificación, escolaridad y
ESSALUD)
Requerimiento N°2 Costos anuales de los bienes y servicios de SERFOR (áreas involucradas y que utilicen los recursos según tabla ASME)
Bien o servicio (Según las tablas ASMEs) Costo unitario Costo anual 2015
(Proyectado)
N° documento de SUSTENTO (orden de compra, de servicio,
cotización o informe de la Of. de Administración
Requerimiento N°3 Costos anuales de depreciación de activos (unidades orgánicas involucradas)
Denominación (computadora,
impresora, muebles)
Cantidad (adquiridas desde el año 2012 e incluir las
adquisiciones proyectadas en el 2015)
Costo unitario promedio
Computadora
Impresora
Requerimiento N°4 Estadísticas
Unidad orgánica Cantidad de trabajadores 2015
Cantidad de computadoras 2015 Cantidad de impresoras 2015
Se elaboró un requerimiento de información basado en los gastos de personal, material, equipos y estadísticas a ser determinadas por la Oficina de Administración de SERFOR. Se empleó el siguiente formulario para el re-querimiento:
c. Registro en el aplicativo MICOSTO y determinación del costo de procedimientos administrativos:
Se desarrolló el costeo de los procedimientos en el apli-cativo MICOSTO utilizando el usuario oficial de SERFOR: 07879893. El acceso web al aplicativo informático es el siguiente: http://sgp.pcm.gob.pe/micosto.
Luego se procedió a realizar la configuración de los pro-cedimientos administrativos, efectuando la selección or-denada de las actividades específicas, se ingresó la dura-ción de cada actividad (en minutos), los recursos que se consumen en cada actividad, así como la cantidad a ser consumida (de darse el caso).
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El proceso de costeo se desarrolló considerando una versión preliminar, en la cual los especialistas del SER-FOR tuvieron la oportunidad de hacer ajustes y presen-tar una versión final al personal del nivel administrativo y directivo.
El costeo se ha realizado sobre un inventario de 14 pro-cedimientos administrativos priorizados; sin embargo, el universo total es mayor a los 40 procedimientos. Cabe señalar que el marco metodológico de costos plantea que el proceso de información para la determinación de costos no identificables (fijos) se realiza a un nivel insti-tucional; es decir, se debe desarrollar considerando el universo total de procedimientos administrativos. Por lo tanto, si ocurre un cálculo posterior de los no prioriza-dos, se deberá actualizar el costo de los 14 cuyos costos han sido presentados en su oportunidad.
Las actividades identificadas en el flujo de desarrollo de los procedimientos administrativos se basaron en la situación actual del SERFOR, considerando personal e infraestructura existente al momento de realizar la asis-tencia técnica. Las modificaciones futuras en el perso-nal y/o infraestructura, implicarán actualizaciones en los costos. Los que resultan ser altos considerados con los derechos de tramitación contenidos en el TUPA del Mi-nisterio de Agricultura, e inclusive comparados a otros procedimientos administrativos de Instituciones del go-bierno nacional. Se cuenta con toda la documentación que sustenta el costo de los Procedimientos Administra-tivos contenidos en la propuesta de TUPA del SERFOR.
d. Elaboración del formato del TUPA del SERFOR
Se hicieron informes sobre los requerimientos legales para la realización del TUPA. Estos informes se han refe-rido a los siguientes temas:
* Sobre la situación legal del SERFOR, se realizó la re-visión de la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N° 29763), que determinó la creación el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre – SERFOR, así como de su reglamento de organización y funciones (Decreto Supremo N° 084-2013-MINAGRI). La revi-sión señalada, tenía por objeto específico determi-nar qué órganos de SERFOR actuarían en los proce-dimientos administrativos contenidos en el TUPA y cuáles serían las instancias para tales efectos.
* Sobre los procedimientos legales y requisitos que deben cumplirse para la elaboración del TUPA, se elaboró un informe explicativo de su alcance, requi-sitos y procedimiento de aprobación.
* La priorización de procedimientos administrativos ha sido definida por SERFOR. El equipo consultor ha colaborado en la revisión de los mismos, sus etapas, requisitos y determinación de costos.
Como resultado del trabajo se preparó el proyecto de TUPA, con la evaluación legal de requisitos, instancias administrativas y silencios administrativos aplicables, costos y plazos.
4.2 Efectos en el nivel normativo
Paralelamente a la elaboración del rediseño de proce-sos, se identificaron los cambios que debían ser incorpo-rados en la preparación de la propuesta de reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre que tiene 167 ar-tículos, con sus respectivos incisos. Los cambios fueron preparados por cada uno de los miembros de equipos de los MAPRO, haciéndolos llegar a la coordinadora del reglamento, a través de los coordinadores de los equi-pos de MAPRO y de la Dirección de Promoción del SER-FOR. Por otro lado, se iban identificando las normas exis-tentes que se tenían que derogar con la vigencia de la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre; paralelamente, también se identificaron las nuevas normas que comple-mentarían esta nueva Ley N° 29763 y permitirían la im-plementación de los nuevos procesos rediseñados.
Se han obtenido buenos resultados, ya que para la pre-sentación del 11 de julio, ante los GORES y ATFFs se dis-cutieron todos los artículos implicados, pasando para la deliberación del grupo intersectorial un número de 105, que no coincidían.
En consecuencia, el rediseño de procesos planteó un escenario de marco normativo que requería ajustes. Tras las actividades de mapeo y rediseño de procesos llevadas a cabo durante junio y julio del 2014, el SERFOR procedió a la identificación de las normas que exigían ser modificadas para viabilizar la implementación de los rediseños proyectados en el corto plazo. Es así que se elaboró una lista de decretos supremos necesarios de formular, los mismos que fueron encargados a especia-listas responsables de SERFOR para su elaboración, que posteriormente fueron revisados por la Oficina de Ase-soría Jurídica de SERFOR. Apreciemos un ejemplo en el siguiente cuadro.
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Cuadro 7: Relación de Decretos Supremos aprobados y en gestión
Número Procedimiento Nombre Situación
N°012-2014-MINGRIEstablecer un régimen de promoción para el aprovechamiento de la Caesalpinea tincto-rea.
Régimen de Promoción del Aprovechamiento Sostenible de la Tara Caesalpinea tinctorea y la declara de interés nacional.
Aprobado
N°013-2014-MINAGRI
Establecer medidas que regulen, promuevan y faciliten la incorporación de personas na-turales o jurídicas a los registros conducidos por el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, como resultado de los procedimien-tos administrativos pertinentes.
Régimen de Promoción de incor-poración de personas naturales y jurídicas a los registros conduci-dos por el SERFOR.
Aprobado
N°014-2014-MINAGRI
Regular, promover y simplificar los procedi-mientos para desarrollar las actividades de conservación, manejo y aprovechamiento sostenible de los camélidos sudamericanos silvestres otorgados en custodia y usufructo.
Régimen de promoción para el aprovechamiento y comerciali-zación de la fibra de camélidos sudamericanos silvestres.
Aprobado
N°016-2014-MINAGRI
Modificación e incorporación, según el caso, el artículo 6 los literales j), p), q) y r) en el artículo 10, los literales k) y l) en el artículo 12, el artículo 13. El artículo 17-A, el artículo 30, el artículo 45, los literales r) y s) del artículo 46, los literales n) y ñ) del artículo 48 del ROF del SERFOR aprobado por DS N° 007-2013-MINA-GRI.
Modificación del Reglamento de Organización y Funciones del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre - SERFOR, apro-bado con Decreto Supremo Nº 007-2013-MINAGRI.
Aprobado
N°017-2014-MINAGRIEstablecer un régimen de promoción de la inversión privada en plantaciones forestales en tierras de propiedad privada.
Régimen de promoción de plan-taciones forestales en tierras de propiedad privada.
Aprobado
Sin númeroEstablece normas para el manejo y tenencia de fauna silvestre en cautiverio.
Gestión
Sin número Concesiones forestales con fines no madera-bles: conservación y ecoturismo.
Aprueba normas para promover el acceso a concesiones fores-tales con fines maderables y no maderables.
Gestión
Sin número
Autorización de aprovechamiento de pro-ductos forestales no maderables y/o fauna silvestre en concesiones para ecoturismo o conservación (incluye actividades de ecoturis-mo en concesiones para conservación).
Aprueba normas para promover el acceso a concesiones fores-tales con fines maderables y no maderables.
Gestión
Sin número Otorgamiento de concesiones no maderables otros productos del bosque.
Aprueba normas para promover el acceso a concesiones fores-tales con fines maderables y no maderables.
Gestión
Sin número Autorización de Desbosque.
Regula la necesidad excepcio-nal del estado para el retiro de cobertura forestal del patrimonio nacional forestal.
Gestión
Sin númeroEstablecimiento y otorgamiento de bosques locales (para organizaciones o gobiernos loca-les), en superficies de hasta 500 hectáreas.
Regula la necesidad excepcio-nal del estado para el retiro de cobertura forestal del patrimonio nacional forestal.
Gestión
Sin númeroAutorización para el cambio de uso de tierras con cobertura boscosa y que tengan aptitud agropecuaria.
Regula la necesidad excepcio-nal del Estado para el retiro de cobertura forestal del patrimonio nacional forestal.
Gestión
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Tomando nuevamente el ejemplo de las plantaciones fo-restales, se implementó un trabajo de consistencia entre la lógica del rediseño y las últimas adecuaciones al regla-mento de la Ley N°29763 Ley Forestal y de Fauna Silves-tre. En esta parte, se generó la propuesta de Decretos Supremos, acerca de la promoción de las plantaciones forestales en tierras de propiedad privada, aspecto que fue planteado por los mismos usuarios que estaban par-ticipando en la formulación de los rediseños detallados. El SERFOR gestionó de inmediato el DS N° 017- 2014 – MINAGRI que fue firmado el 20 de octubre del 2014.
4.3 incorporación de serfor en el proceso liderado por servir
La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), realizó el piloto de implementación del modelo de Gestión del Rendimiento. Las entidades que participaron fueron la Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil (SUCAMEC), el Instituto Nacional Penitenciario (INPE), el Servicio Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR) y SERVIR.
La reforma del Servicio Civil tiene como fin último mejo-rar la calidad y oportunidad de los servicios que se pres-tan a la ciudadanía. Así, busca mejorar el desempeño de los servidores, a través de la profesionalización, la ins-tauración del principio de mérito y el ordenamiento de las reglas que regulan sus deberes y derechos.
Entre los beneficios para los funcionarios públicos que ofrece la reforma del Servicio Civil se tienen:
• Mayores ingresos vía prestaciones (gratificaciones) y CTS.
• Mayor remuneración pensionable.
• Carrera y capacidad de progresión y movilidad en-tre entidades.
• Mayor permanencia (por carrera).
• Capacitación, mayor equidad remunerativa, clari-dad en régimen sancionador, entre otros.
Según lo indicado por la Secretaría General del SERFOR, el MEF ha destinado importantes recursos para el año 2015 para las entidades que serán parte del piloto de implementación.
5. Conclusiones
Para formular las conclusiones se han tomado en cuen-ta aspectos generales como el análisis del documento de sistematización en primer lugar, luego las entrevistas realizadas, la revisión de documentos y levantamiento de información, declaraciones de los expositores, entre-vistas en los eventos del MAPRO y los eventos externos forestales -especialmente las entrevistas institucionales y de expertos del entorno con opinión imparcial-.
Como aspectos específicos se ha considerado 1) La insti-tucionalidad del SERFOR en relación con el MAPRO, y 2) La relación del MAPRO con el RLFFS, los GORES y ATFFS.
5.1 Sobre el SERFOR
a. El SERFOR ahora es un Organismo Técnico Especiali-zado (OTE), con autonomía técnica y administrativa, on ventajas comparativamente diferentes y supe-riores a las de la DGFFS, con más posibilidades que antes. Motivo por el cual se ha iniciado el camino para pasar de un enfoque vertical a un enfoque de procesos. Diseñando y rediseñando sus procesos y procedimientos, con la expectativa de optimizar su funcionamiento.
b. El SERFOR logrará la modernización del Sector Fo-restal, basado primero en la convicción del cambio que han adquirido los directivos y parte de los pro-fesionales y, segundo, por haber iniciado el cumpli-miento de los cinco pilares de la Política de Moder-nización de la Gestión del Estado: 1) Alineamiento de políticas públicas (PNFFS, POI, PEI y PDC-GORES), 2) Presupuesto por Resultados, 3) Gestión por pro-cesos, simplificación administrativa y organización institucional (MAPRO), 4) Servicio civil meritocrático y 5) El sistema de información, seguimiento y moni-toreo para la gestión del conocimiento (manifestado por la directora ejecutiva del SERFOR en la Semana Forestal de noviembre del 2014).
c. El SERFOR, ha tomado (con la nueva Ley Forestal) la decisión política de modernizar la gestión pública del sector forestal, con el enfoque de trabajo de la entidad reorientada hacía el servicio al ciudadano, en vez de dedicarse exclusivamente al control fores-tal. Según lo expresado por la Dirección Ejecutiva de la entidad, quien además indicó que la expectativa es “hacer que el SERFOR sea una institución de ca-lidad mundial con altos estándares en sus activida-des y una buena gestión de los bosques”.
d. La metodología empleada ha sido un elemento cla-ve en el desarrollo de la asesoría, al haber permi-tido la participación del personal de la entidad, el involucramiento de los clientes/administrados en la identificación de los problemas22 y alternativas de solución,
El aporte de expertos de la universidad y de otras entidades especializadas (cooperación técnica, ins-titutos, organizaciones no gubernamentales), y gre-mios empresariales.
22 En los rediseños, además de los puntos críticos en cada uno de los pro-cesos, se discutieron temas específicos importantes relacionados con los mismos y que determinan la conservación y sostenibilidad de los recur-sos forestales. Como en el caso del ejemplo de la “Cadena de valor de la vicuña”, al margen de los requisitos, plazos y número de pasos a seguir, se relevó la conservación de la vicuña y el acceso de la población más pobre a una actividad que los podría sacar de la pobreza. También se comentó que el trabajo de reducir los pasos en los procesos, va de la mano con la con-cepción y objetivos finales de las actividades, principalmente, el dar servicio de calidad a los clientes.
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e. Los líderes de las empresas y otras instituciones han respondido satisfactoriamente a la convocato-ria para el rediseño de los procesos, a pesar de las exigencias y el aumento de nivel de esfuerzo solici-tado. Ninguno se ha negado a participar cuando se le ha requerido. Esto evidencia la sorpresa de ser invitados, la enorme expectativa existente y el afán por contribuir en la mejora de la gestión forestal en el país.
f. La participación del sector privado fue creciendo progresivamente del primer taller de rediseño al noveno. Las propuestas planteadas por los parti-cipantes productores y empresarios, han influido significativamente en modificar la concepción de los técnicos del SERFOR respecto a las actividades fo-restales.
g. Al momento se ha realizado un importante avance en el desarrollo del Manual de Procesos, que se evi-dencia en las dos versiones del MAPRO. Este instru-mento solo cubre el 25% de los procesos operativos de la entidad, por lo tanto existe aún una importan-te brecha que cubrir. No obstante, es conveniente que se avance en la pronta aprobación e implemen-tación del MAPRO, dado que su implementación y constatación de beneficios potenciales (para los clientes, funcionarios y otras entidades) será el prin-cipal dinamizador para seguir con la estrategia de mejora continua de la entidad.
h. En cuanto al TUPA, solo se tiene un pequeño grupo de procedimientos actualizados. Uno de los proble-mas que se observa en este grupo, es la carencia de una línea de base que permita saber a ciencia cierta si los costos estimados son menores a los que eran invertidos anteriormente; tampoco se tiene claridad si los plazos estimados son menores a los que real-mente eran empleados por la entidad (DGFFS).
i. El personal antiguo, con experiencia, conocedor de las actividades del sector forestal del SERFOR (DG-FFs y ATFFs) seleccionado y capacitado para partici-par en el MAPRO, se ha apropiado progresivamente de las estrategias propuestas que están basadas en la política de modernización de la gestión pública.
j. Los rediseños de procedimientos administrativos proveerán elementos que aportarán al diseño de los perfiles de puestos de SERFOR, consistentes con el nuevo enfoque de procesos y demandas que des-de el rediseño se hayan precisado.
k. La institucionalidad del sector forestal se organiza en torno al SINAFOR, que tiene al SERFOR como ente rector, y a diferentes sectores como organismos adscritos (p.e. OSINFOR) y a los gobiernos subna-cionales (gobiernos regionales y locales). Este gran sistema se encuentra actualmente en un proceso de estructuración y formalización. La mayor parte de estas entidades intervienen en los macroprocesos forestales pero al estar esos aun débilmente estruc-turados, es necesario mejorar los niveles de coor-
dinación para subsanar los múltiples vacíos que afectan la actividad forestal. La consolidación de la institucionalidad requiere de un cuidado especial de los funcionarios y gestores, en virtud de los riesgos físicos y legales que implica la gestión forestal.
l. Paralelamente al desarrollo del proceso, se ha desa-rrollado una estrategia de comunicación al interior de la entidad y hacia fuera de la misma: entre estas se puede mencionar la presentación del proceso a toda la alta dirección del Ministerio de Agricultura y Riego, la participación del SERFOR en los eventos or-ganizados por el Colegio de Ingenieros del Perú; los eventos de presentación de los resultados del redi-seño. En todos estos espacios se manifestaba que la visión de la entidad permitirá que los ciudada-nos accedan a los servicios de forma fácil, eficiente y transparente. Esta estrategia contribuyó a lograr apoyo para la implementación de las iniciativas de cambio, así como para recoger sugerencias e inclu-sive las críticas de los diferentes actores.
5.2 Sobre el RLFFS, GORES Y ATFFS
a. Las Administraciones Regionales de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre, en el ámbito de competencia de los gobiernos regionales, y las Ad-ministraciones Técnicas Forestales que aun depen-den del SERFOR, son los órganos ejecutivos de las actividades del sector forestal, por lo tanto respon-sables de la modernización de la gestión pública del sector forestal en el ámbito de su competencia, sin ignorar la responsabilidad a nivel nacional de la sede del SERFOR.
b. El aporte de los Gobiernos Regionales (GORES) y las Administraciones Técnicas Forestales y de Fauna Silvestre (ATFFS), en la reunión de “Política de Mo-dernización de la Gestión del Estado y su aplicación al sector Forestal y de Fauna Silvestre”, fueron signi-ficativos para la formulación del MAPRO, sin desme-recer el aporte y coordinación que realizaron para el Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Lógicamente el RLFFS tiene relación muy estrecha con el MAPRO, ya que se deriva de él. Fueron en to-tal 74 participantes que contribuyeron, discutieron, analizaron y tomaron acuerdos unánimes.
c. Los procesos fueron expuestos en su totalidad y conciliados con los GORES Y ATFFs. habiendo co-mentarios positivos sobre ellos y expectativas de que se puedan implementar en el corto tiempo.
d. Simultáneamente al rediseño de los procesos, el SERFOR viene aplicando una estrategia para el for-talecimiento de las ATFFs: les ha hecho participes del proceso de rediseño, ha incrementado los sala-rios -de 900 a 1,800 nuevos soles-, se ha iniciado la contratación de personal nuevo y a equipar las AT-FFs. Asimismo, los concursos CAS han mejorado -de 1,500 a 4,500 nuevos soles-. Este contexto favorece-rá la implementación de los procesos rediseñados.
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6. Recomendaciones
a. Es importante señalar que el cliente SERFOR no pi-dió un mejoramiento de los procesos actuales sino un rediseño radical en el sentido de una reingenie-ría -Business Process Reengineering, (BPR)-. Lo débil desde el principio fue que no había ninguna esta-dística de los procesos, tampoco una definición de los KPI (Key Performance Indicators), ni datos sobre el tiempo requerido para desarrollar los productos, cuantas personas trabajaban y en qué calidad pa-saban por los procesos productivos. Además, para una gran parte de procesos no existía una descrip-ción básica del proceso de producción. Esto limitaba la eficiencia del rediseño desde el principio y su ben-chmarking con los procesos existentes.
Considerando que el BPR estructura la organización según los procesos claves del negocio, esto ha sido complicado porque la estructura organizacional for-malizada en el ROF del SERFOR ya existía por lo me-nos en papel.
b. El rediseño de procesos es parte de un desarrollo organizacional que implica la estructura de la orga-nización como la cultura organizacional. Para una entidad pública tradicional es al principio bastante difícil entender al administrado como un cliente que se debe satisfacer según sus derechos legales. Dar un certificado o autorización no es regalo de la ad-ministración sino que obtenerlo en tiempo, costo y calidad adecuados es el derecho de un ciudadano y base de un Estado de Derecho moderno, lo que se conoce desde finales de los años 1980 como New Public Management (Nueva Gestión Pública o NGP). Este cambio cultural en las entidades públicas men-ciona como imprescindible la misma Política de la Modernización de la Gestión Pública. A este respec-to todavía hay mucho potencial de mejoramiento. La recomendación es pensar si uno de los nuevos modelos de excelencia, como el CAF de las adminis-traciones públicas de la Unión Europea, puede ser un medio para liderar una nueva gestión y avanzar con ello en el cambio cultural del sistema forestal más allá del SERFOR.
Figura10: Modelo CAF de las Administraciones Públicas de la Unión Europea
AGENTES FACILITADORES RESULTADOS
Liderazgo Procesos
Personas
Estrategia y Planificación
Resultados en las Personas
Resultados orientados a
los ciudadanos/clientes
Resultados en la sociedad
INNOVACIÓN Y APRENDIZAJE
Alianzas y Recursos
Resultados Clave de Rendimiento
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c. La exigencia del SERFOR fue el rediseño de sus pro-cesos. SERFOR tiene su central en Lima y los ATFFS en las regiones donde no existe una autoridad re-gional forestal, es decir, dónde todavía no se han transferido los mandatos forestales a los Gobiernos regionales, por lo que SERFOR puede diseñar sola-mente los procesos forestales bajo su alcance. En un momento dado es importante: a) definir bien las intersecciones con los macroprocesos forestales – aquí entendidos como los procesos forestales que pasan por diferentes entidades independientes del SERFOR y b) que SERFOR en su función como ente rector del sistema forestal SINAFOR tenga una con-cepción de cómo puede liderar y supervisar las par-tes de los macroprocesos forestales que están bajo la facultad de otras entidades sin interferir en la autonomía de otras entidades estatales, sectoriales o de otros niveles del gobierno. Posiblemente esto necesita una estrategia más allá de los lineamientos que puede dar SERFOR.
d. Es imprescindible tener listo y aprobar el MAPRO para su aplicación progresiva, en las actividades de la Administración de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre, con el fin de contribuir a detener la deforestación de los bosques y servir mejor al ciu-dadano.
e. Establecer en SERFOR una organización para la im-plementación del proyecto de desarrollo organiza-cional o modernización (sede central y ATFFS), con prioridad de los siguientes componentes: personal (RRHH, capacitación, gestión con los involucrados, stakeholders (partes interesadas), grupos de poder y SERFOR); procesos (rediseño de procedimientos TUPA, continuar con los procesos operativos críti-cos no abordados, así como orientación y atención
al ciudadano); tecnología, equipamiento, conectivi-dad (plataforma de trámite, sistemas de soporte a los procesos operativos, de apoyo y asesoramiento, computadoras, conexión a internet); normativa (re-glamento, decreto supremo, normas complementa-rias, directivas, etc.) y comunicación. Asimismo, Se requiere un nivel estratégico (jefe o coordinador de proyecto) y un nivel más táctico operativo (líderes por componente). Esta organización asesora, brin-da seguimiento y debe trabajar “codo a codo” con la estructura de SERFOR (los cargos que tienen bajo su responsabilidad a los órganos, áreas y funciones). Definir los mecanismos de seguimiento y evalua-ción de avances y logros (en un nivel más estraté-gico y otro operativo). El coordinador del proyecto reporta a la dirección ejecutiva.
f. Fortalecer e integrar a los cargos clave ligados al proyecto, aquellos que dirigen la Oficina de Recur-sos Humanos, Oficina de Tecnologías de Informa-
ción, Oficina de Servicios al Usuario y Trámite Docu-mentario (tener en cuenta que los rediseños tienen su punto de inicio aquí), los que a la fecha no han participado activamente del proceso.
g. Diseñar una estrategia para la implementación en SERFOR (sede central) y sobre todo en las ATFFS, te-niendo en cuenta que se aprobó una modificación al ROF (DS N°016-2014 MINAGRI), la cual genera que un número relevante de trámites que se hacían en sede central se pasen a ejecutar en las ATFFS.
h. Diseñar un plan u hoja de ruta con actividades cla-ve, así como definir responsables, deadlines (fechas límite de entrega), indicadores y metas claras en el tiempo. Cuantificar los recursos requeridos para lle-var adelante el plan u hoja de ruta. Estos recursos
Figura 11: Procesos Forestales y la participación de diferentes actores
Marco Legal
Sector ARF/GoReSERFOR
SINAFOR
Organización y Gestión
Estructura Personal
Procesos
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deberán programarse en el POI y el presupuesto institucional. Sobre aquellos que no sea factible ob-tener por recursos ordinarios, se deberá gestionar el apoyo de la cooperación.
i. Diseñar una estrategia comunicacional y ejecutarla desde la dirección ejecutiva y voceros definidos, con ideas fuerza o mensajes precisos, tanto al interior de SERFOR como al exterior.
j. Definir aliados clave y fortalecer relaciones con és-tos: SERVIR, SGP, ONGEI, entre otras entidades, para generar condiciones que permitan la implementa-ción de los procesos. SERVIR ofrece condiciones para el desarrollo de los equipos de trabajo, la SGP de la PCM brinda el marco de referencia para la apli-cación de la política de modernización de la gestión pública, mientras que la ONGEI deberá acompañar y asesorar el proceso de aplicación de desarrollo de tecnologías de información para la digitalización de los procesos.
k. Fortalecer las capacidades de los recursos humanos teniendo en cuenta varios aspectos:
• Fortalecimiento y actualización de competen-cias técnicas relacionadas a los procedimientos administrativos rediseñados.
• Capacitación en materia de los ajustes y cam-bios derivados del rediseño de procedimientos administrativos.
• Fortalecimiento de aspectos relacionados al uso de la plataforma de trámites en línea.
• Difusión de enfoque de atención al ciudadano, modernización de la gestión pública, gestión por procesos, gestión del cambio.
l. Los rediseños de procedimientos administrativos, potencialmente, pueden identificar mejoras en el diseño organizacional expresado en el Reglamento de Organización y Funciones del SERFOR; por ejem-plo, relacionado a la instancia resolutoria del pro-cedimiento, elemento que debería ser consistente con las funciones asignadas en el ROF al órgano o unidad orgánica.
m. Si bien los gobiernos regionales con competencias forestales transferidas conocen el trabajo que se ha realizado en el SERFOR para el rediseño de sus pro-cesos operativos, y además tienen interés de utili-zarlos, SERFOR debe diseñar una estrategia para la aprobación de los procedimientos luego de su ade-cuación al nivel regional; posteriormente, deberá acompañar su implementación y operación.
n. El desarrollo de una estrategia para el empleo de tecnologías de información para aplicar los pro-cesos rediseñados es un tema pendiente. En vista de ello es necesario analizar las alternativas tecno-lógicas más indicadas, conociendo el avance en el diseño e implementación de la automatización del
“Módulo Control del SNIFF”, que realiza la entidad con el apoyo de la cooperación norteamericana.
o. El software con mejor performance para atender re-querimientos similares al del SERFOR son el SAP23 y el ORACLE24 . Sería importante tomar contacto con la representación en Perú de ambas empresas o con ingenieros de sistemas especializados en imple-mentar este tipo de proyectos para conocer sus re-comendaciones, perfilar un proyecto que responda a las necesidades del SERFOR y estimar los costos de implementación y operación. Este conocimien-to puede ser una buena base para avanzar en este tema. Por la magnitud de recursos que se necesitan para este tipo de proyectos, una opción sería incor-porarlo como parte de un “paquete de trabajo” con financiamiento de la cooperación financiera inter-nacional.
p. Los procesos ayudan a construir institucionalidad, esto en un contexto en el que más bien se aprove-cha de la falta de institucionalidad, tal y como se indica en el diagnóstico propuesto en el “Plan Na-cional de Lucha Contra la Corrupción del Sector Fo-restal y de Fauna Silvestre” aprobado el 11 de febre-ro mediante una resolución25 de Dirección Ejecutiva. Transparencia Internacional determinó que el Perú ocupa el puesto 83 de 177 países según el Índice de Percepción de Corrupción 2013. Según Proética: la corrupción es percibida como el segundo proble-ma del país para los peruanos. En el caso del sector forestal las denuncias de funcionarios de distintos poderes del Estado evidencian estas afirmaciones.
q. La implementación de los procesos requiere tam-bién de una lucha frontal contra la corrupción, en caso contrario prevalecerán los intereses asociados con las prácticas indebidas e ilícitas. La implemen-tación, monitoreo y evaluación del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción del Sector Forestal y de Fauna Silvestre es un esfuerzo que va en esta dirección. Será importante que se cuenten con los recursos que permitan que los objetivos propuestos se alcancen.
r. El SERFOR y el Alto Comisionado para la lucha con-tra la tala ilegal, deberían de coordinar y establecer alianzas estratégicas para que las funciones de su-pervisión y control de los organismos fiscalizadores y de control (estipuladas en las leyes forestales), se amplíen con la finalidad de ejecutarlas en áreas que no estén bajo concesiones o títulos habilitantes.
23 SAP Business Suite es un conjunto de programas que permiten a las empresas ejecutar y optimizar distintos aspectos como los sistemas de ventas, finanzas, operaciones bancarias, compras, fabricación, inventarios y relaciones con los clientes. Ofrece la posibilidad de realizar procesos específicos de la empresa o crear módulos independientes para funcionar con otro software de SAP o de otros proveedores.24 Oracle Database es un sistema de gestión de base de datos objeto-rela-cional (u ORDBMS por el acrónimo en inglés de Object-Relational Data Base Management System), desarrollado por Oracle Corporation. Se considera a Oracle Database como uno de los sistemas de bases de datos más com-pletos, destacando: soporte de transacciones, estabilidad, escalabilidad y soporte multiplataforma.25 Nro. 016-2015-SERFOR-DE
41
Anexos
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Anexo 1: Fichas detalladas de macroprocesos (nivel 1)
Las fichas detalladas de macroprocesos describen su alcance e identifican su tipo (estratégico, medición, análisis y mejora, operativo y de apoyo), el objetivo del macroproceso, los insumos o entradas, los productos o salidas, los clientes y usuarios, y, finalmente, el conjunto de procesos que lo conforman, describiendo éstos últimos de manera sucinta.
La notación utilizada en los mapas detallados de macroproceso es:
SÍMBOLO REPRESENTACIÓN
Representa a un macroproceso institucional, que es un conjunto de procesos de similar naturaleza.
Representa a un proceso, el cual es un conjunto de actividades relacionadas entre sí, que transforman los insumos o entradas, en productos o salidas.
Representa las partes interesadas que interactúan con cada uno de los macroprocesos y sus procesos.
Representa la dirección del flujo de insumos y productos.
Conector que se utiliza para indicar continuidad del diagrama, relaciona procesos dentro de la misma página.
Representa el insumo o entrada ingresando al proceso.
Representa el producto o salida saliendo del proceso.
La codificación de los macroprocesos es la siguiente:
E: Macroprocesos estratégicos. Ej. E-01.
M: Macroprocesos de medición, análisis y mejora. Ej. M-01.
O: Macroprocesos operativos. O-01.
A: Macroprocesos de apoyo. A-01.
A
ProcesoInsumo o entrada
Producto de salidaProceso
Partes interesadas
Proceso
Macroprocesos InstitucionalesMacroprocesos Institucionales
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Anexo 2: Fichas de procedimientos (nivel 3)
Las fichas de procedimientos describen cada procedimiento, precisando aquellos elementos que los caracterizan.
Ficha de Procedimiento: Nombre del Procedimiento
1. Objetivo:
2. Alcance:
3. Cliente:
4. Salidas:
5. Insumos o entradas:
6. Suministrador:
7. Base legal:
8. Documentos asociados:
9. Requisitos:
10. Definiciones:
11. Formularios:
12. Indicadores de desempeño:
13. Frecuencia:
14. Procedimiento: secuencia de actividades, entrada, tiempo, flujograma del procedimiento, y salida.
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Anexo 3: Fichas de procedimientos opera-tivos elaboradas
Fichas de procedimientos operativos con marco norma-tivo vigente:
O-02.3.1.1F. Autorización para la extracción y traslado de camélidos sudamericanos silvestres con fines de repo-blamiento
O-02.3.1.2F. Autorización para la recolección de frutos y semillas de Caesalpina spinosa “tara o taya” en estado silvestre
O-02.3.5.1F. Aprobación de la Declaración de Manejo para el aprovechamiento sostenible de camélidos sud-americanos silvestres
O-03.3.1.1F. Otorgamiento de la Guía de Transporte de Fauna Silvestre para especímenes de camélidos suda-mericanos silvestres
O-03.5.1.1F. Emisión de certificado (s) de Inscripción en el Registro Único de Camélidos Sudamericanos Silvestres del Perú (RUCSSP) para fibra de vicuña y sus productos
O-03.5.4.1F. Autorización de funcionamiento de planta de transformación primaria, depósito y/o establecimien-to comercial de productos forestales y/o de fauna silves-tre
O-03.5.6.1F. Inscripción en el Registro de personas natu-rales y jurídicas que prestan servicios en materia forestal y de fauna silvestre
O-03.5.7.1F. Registro de plantaciones forestales en pre-dios de propiedad privada y/o comunal
O-03.6.1.1F. Permiso (s) de exportación CITES para fibra de vicuña y sus productos
O-03.8.1.1F. Otorgamiento de la licencia de uso de la marca VICUÑA PERÚ o VICUÑA PERÚ ARTESANÍA
O-03.8.2.1F. Licencia de Caza Comercial
O-03.8.2.2F. Licencia de Caza Deportiva
O-03.8.2.3F. Licencia de Cetrería
Fichas de Procedimientos Operativos con marco norma-tivo pendiente de aprobación:
O-02.3.1.3F.Autorización para el aprovechamiento de productos no maderables en bosques naturales
O-02.3.1.4F.Autorización de Caza o Captura de fauna sil-vestre con fines comerciales
O-02.3.1.5F.Autorización de Caza o Captura de fauna sil-vestre con fines deportivos
O-02.3.1.6F.Autorización para la realización de activida-
des de investigación científica de flora y fauna silvestre fuera de ANPs
O-02.3.1.7F.Autorización de Centros de propagación (vi-veros y/o laboratorios de cultivo in vitro) de especies or-namentales de flora silvestre
O-02.3.1.8F.Autorización de extracción de especies orna-mentales de flora silvestre para implementar centros de propagación (viveros de especies ornamentales y labo-ratorios de cultivo in vitro), fuera de ANPs
O-02.3.1.9F.Autorización de aprovechamiento de pro-ductos forestales no maderables y/o fauna silvestre en concesiones para ecoturismo o conservación
O-02.3.1.10F.Autorización de extracción de especímenes silvestres para plantel reproductor de zoocriaderos y zoológicos
O-02.3.1.11F.Autorización de desbosque
O-02.3.1.12F.Autorización de cambio de uso
O-02.3.1.13F.Autorización de aprovechamiento de pro-ductos forestales maderables en bosques secos ubica-dos en tierras de propiedad privada
O-02.3.1.14F.Autorización para el manejo y aprovecha-miento de especies de fauna silvestre en predios priva-dos (comunidades nativas, comunidades campesinas y predios particulares)
O-02.3.2.1F.Establecimiento de bosques locales
O-02.3.4.1F.Concesión para conservación o ecoturismo por concesión directa
O-02.3.4.2F.Concesiones para otros productos del bos-que (excepto fauna silvestre)
O-02.3.4.3F.Concesiones de fauna silvestre
O-02.3.6.1F.Permiso de aprovechamiento de productos no maderables en predios privados con fines comercia-les
O-02.3.6.2F.Permiso de aprovechamiento de productos forestales maderables en bosques en tierras de propie-dad privada
O-03.1.1.1F.Evaluación de Planes de Manejo para conce-siones (conservación o ecoturismo)
O-03.3.1.2F.Otorgamiento de Guía de Transporte Fores-tal
O-03.3.1.3F.Otorgamiento de Guía de Transporte de Fauna Silvestre (excepto camélidos silvestres)
O-03.5.2.1F.Inscripción en el Registro de comerciante ex-portador de productos forestales y Registro de comer-ciante y exportador de fauna silvestre
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O-03.5.3.1F.Registro de tenencia de aves de presa y es-pecímenes de fauna silvestre mantenidos en cautiverio
O-03.5.4.2F.Cesión en uso para sistemas agroforestales (a solicitud de parte)
O-03.5.4.3F.Aprobación de proyecto de centros de ma-nejo de fauna en cautividad (zoocriaderos, zoológicos, centros de rescate y centros de custodia temporal)
O-03.5.4.4F.Autorización de funcionamiento de centros de manejo de fauna en cautividad (zoocriaderos, zooló-gicos, centros de rescate y centros de custodia temporal)
O-03.5.5.1F.Registro de instituciones científicas naciona-les depositarias de material biológico (jardines botáni-cos, museos y otros)
O-03.6.1.2F.Permiso o certificado de exportación (excep-to de camélidos silvestres) de importación y reexporta-ción de especímenes, productos y subproductos de flora y fauna silvestre incluidos en los apéndices de la CITES
O-03.6.1.3F.Permiso de exportación de flora y fauna sil-vestre incluidas como mercancías restringidas excepto especies CITES
O-03.7.1.1F.Autorización de extracción de aves de presa del medio natural
O-03.7.1.2F.Autorización de reingreso a parcelas de cor-ta anual del Plan Operativo Anual (POA) culminado, para el aprovechamiento de árboles aprovechables en pie in-cluyendo especies no autorizadas inicialmente
O-03.7.1.3F.Autorización de movilización de saldos de productos maderables
O-03.7.1.4F.Autorización para el intercambio de especí-menes nacidos en cautiverio, entre zoológicos naciona-les con zoológicos extranjeros
O-04.7.1.1F. Supervisión de los procesos de acopio, lim-pieza y transformación de la fibra de camélidos sudame-ricanos silvestres
O-06.1.1.1F.Autorización para realizar estudios de patri-monio forestal y de fauna silvestre, fuera de ANPs en el marco del SEIA
Anexo 4: fichas de procedimientos no ope-rativos elaboradas
Fichas de Procedimientos Estratégicos priorizados
E-02.2.1.1F. Elaboración del Plan Operativo Institucional
E-03.6.1.1F. Atención de solicitudes de comunicación in-terna
Fichas de Procedimientos de Medición, Análisis y Mejora prio-rizados
M-01.1.1.1F. Modificación de documentos de gestión
M-01.4.1.2F. Aprobación de convenios
M-01.4.1.3F. Monitoreo, Renovación y Resolución de Convenios de Cooperación Interinstitucional
M-03.2.1.1F. Evaluación del Plan Operativo Institucional
Fichas de Procedimientos de Apoyo priorizados
A-01.1.1.1F. Selección e Incorporación de personal CAS
A-01.1.1.2F. Selección e Incorporación de personal de planilla
A-01.2.1.1F. Administración de planillas de pago
A-02.1.1.1F. Formulación y Aprobación del Plan Anual de Contrataciones
A-02.1.1.2F. Modificación del Plan Anual de Contratacio-nes
A-02.2.1.1F. Solicitud y atención de pedidos de bienes
A-02.2.1.2F. Solicitud y atención de pedidos de servicios
A-02.3.1.1F. Adquisición de bienes y contratación de ser-vicios
A-03.1.1.1F. Atención de requerimientos de soporte téc-nico
A-03.2.1.1F. Diseño, desarrollo e implementación de sis-temas de información
A-04.1.1.1F. Absolución de consultas legales
A-04.2.1.1F. Elaboración y aprobación de proyectos nor-mativos
A-05.1.1.1F. Atención de reclamos y quejas
A-05.1.1.2F. Orientación a usuarios
A-05.1.1.3F. Atención de solicitudes de acceso a la infor-mación
A-05.2.1.1F. Recepción, digitalización y derivación de do-cumentos
A-05.2.2.1F. Notificación de documentos
A-05.3.1.1F. Organización de archivos
A-05.3.1.3F. Selección y eliminación de documentos
A-05.3.1.5F. Digitalización de documentos
A-05.3.1.6F. Servicio Archivístico
A-06.1.1.1F. Formulación y aprobación del presupuesto institucional de apertura
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A-06.2.1.1F. Ejecución del presupuesto
A-06.3.1.1F. Seguimiento y Evaluación del presupuesto
A-07.1.1.1F. Uso y rendición del fondo para pagos en efectivo
A-07.1.1.2F. Registro y pago de órdenes de compra y de servicio
A-07.1.2.1F. Asignación de viáticos por comisión de ser-vicios nacional e internacional y/o encargos al personal
A-07.1.2.2F. Control y rendición de cuentas de viáticos por comisión de servicios nacional e internacional y/o encargos asignados al personal
Anexo 5: Manual para elaboración de directivas de procedimientos rediseñados
El esquema para elaborar las directivas de procedimientos rediseñados que a continuación se presenta sigue las dis-posiciones establecidas en la Directiva Sectorial “Normas para la formulación, trámite, aprobación y actualización de directivas”, aprobada por la Resolución Ministerial No. 0536-2002-AG, por ser esta una Directiva Sectorial del Ministe-rio de Agricultura y Riego (las Directivas Sectoriales son aquellas que contienen las disposiciones de aplicación en los Órganos, Organismos y Proyectos del Ministerio). De manera complementaria se han agregado algunos elementos para clarificar su entendimiento (descripción de cada acápite y ejemplos).
ESQUEMA
DENOMINACIÓN
Determinar el nombre de la directiva, cuidando de reflejar concretamente los objetivos y fines que se persigan y además facilite su identificación.
Para el caso de las directivas de los procedimientos administrativos rediseñados se deberá precisar el nombre del procedimiento administrativo, consistente con lo establecido en el Texto único de procedimientos administrativos (TUPA).
Ejemplos:
• “Procedimiento para el otorgamiento de autorización de funcionamiento o renovación de funcionamiento de depósitos o establecimientos comerciales de productos forestales y de fauna silvestre”.
• “Procedimiento para el otorgamiento de Licencia de Caza o Captura de Fauna Silvestre con fines comerciales”.
• “Procedimiento para el Registro de Regentes”.
DIRECTIVA
Indicar si la directiva es sectorial, general o de órgano.
Se tienen los siguientes tipos de directivas según lo establecido en la Directiva Sectorial “Normas para la formulación trámite, aprobación y actualización de directivas”.
• Directivas Sectoriales: son aquellas que contienen las disposiciones de aplicación en los órganos, organismos y proyectos del ministerio.
• Directivas Generales: son aquellas que contienen disposiciones cuya aplicación corresponde a más de un órga-no del ministerio o de los organismos públicos o proyectos.
• Directivas de Órgano: son aquellas que contienen disposiciones de aplicación en un solo órgano del ministerio o de los organismos públicos o proyectos.
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NÚMERO
Para las Directivas Generales de organismos públicos y proyectos y las Directivas de Órgano, consignar el número correlativo que corresponda, seguido del año en que se aprueba y las siglas de la institución, las del despacho del viceministro y del órgano u órganos que formulen la directiva(s).
Ejemplos:
• Directiva N° 001-2014-SERFOR-DGPCFFS
• Directiva N° 002-2014-SERFOR-DGGSPFFS
FORMULADA POR
Consignar el nombre del órgano u órganos que originan la directiva.
Ejemplo (s):
• La presente directiva ha sido formulada por la Dirección General de Política y Competitividad Forestal y de Fauna Silvestre del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR).
• La presente directiva ha sido formulada por la Dirección General de Gestión Sostenible del Patrimonio Forestal y de Fauna Silvestre del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR).
FECHA
Consignar la fecha de aprobación de la directiva.
I. OBJETIVO
Indicar en forma concreta y precisa lo que se pretende alcanzar con las disposiciones de la directiva.
Ejemplo (s):
• Definir y uniformizar el procedimiento para el otorgamiento de permisos de extracción forestal con fines in-dustriales o comerciales…
• Definir y uniformizar el procedimiento para la inscripción en el registro de regentes.
• Establecer y actualizar los lineamientos y responsabilidades del proceso de otorgamiento de otorgamiento del procedimiento X, emitido por la entidad.
• Establecer los mecanismos a seguir por las diferentes Direcciones y ATFFS para la ejecución de acciones rela-cionadas al aprovechamiento de la fauna en concesiones de ecoturismo.
• Definir y establecer las normas para la ejecución del procedimiento de X.
II. FINALIDAD
Describir en forma concreta y precisa los fines que se pretenden lograr para el cumplimiento del objetivo.
Ejemplo (s):
• Asegurar y garantizar que el proceso de otorgamiento X, el cual brinda facilidades a comunidades campesinas, se desarrolle de manera eficiente dentro de las políticas establecidas por SERFOR.
• Optimizar la organización, planificación, ejecución y sistematización, de acciones que se orienten al desarrollo y promoción de la actividad forestal en el Perú.
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III. BASE LEGAL
Considerar todas las disposiciones legales o administrativas que sustenten la directiva que se formule, indi-cando el número nomenclatura, artículos e incisos, así como la fecha de publicación de las mismas.
Ejemplo (s):
• Decreto Legislativo N° 20530 “Régimen de Pensiones y Compensaciones por Servicios Civiles Prestados al Es-tado no comprendidos en el DL N° 19990”, del 26 de Febrero de 1974 (Arts. 39° al 45°).
IV. ALCANCE
Determinar el ámbito funcional y/o estructural de aplicación de la directiva precisando los Órganos o Dependen-cias del Organismo Público.
Ejemplo (s):
• La presente directiva es de aplicación en las diferentes Administraciones Técnicas Forestales y de Fauna Silves-tre del SERFOR.
• La presente directiva es de aplicación en la Intendencia Forestal y de Fauna Silvestre a través de la Dirección de Conservación de la Biodiversidad, las Administraciones Técnicas Forestales y de Fauna Silvestre y la Oficina de Servicios al Usuario y Trámite Documentario.
• La presente directiva es de aplicación de la Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre a través de la Di-rección de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre y la Dirección de Información y Control Forestal y de Fauna Silvestre, quienes tienen a su cargo la conducción de “El Registro”, de acuerdo a lo señalado en los artículos 61° y 62° del Reglamento de Organización y Funciones (ROF) MINAGRI.
• Las disposiciones que contiene esta directiva son de carácter general y aplicable a todas las unidades organi-zativas de la entidad.
• Estas disposiciones alcanzan a todas las dependencias de la entidad que participan directa e indirectamente en el procedimiento X.
V. NORMAS
Para la mejor determinación y aplicación de este rubro considerar los criterios básicos que se señalan:
• Las normas deben enmarcarse dentro de los objetivos y fines planteados para la directiva.
• Precisar y detallar las normas de carácter general contenidos en la base legal sustentatoria.
• Describir las normas en forma clara y concreta y en un lenguaje propio de una disposición administrativa.
• No considerar aspectos que corresponda a otros rubros.
Ejemplo (s):
Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
El Artículo 11°, señala que las Plantaciones Forestales son ecosistemas forestales constituidos a partir de la intervención humana mediante la instalación de una o más especies forestales, nativas o introducidas, con fines de producción de manera o productos forestales diferentes a la madera, de protección, de restauración ecológica, de recreación, de provisión de servicios ambientales o cualquier combinación de los anteriores. No son plantaciones forestales los cultivos agroindustriales ni los cultivos agroenergéticos.
VI. MECÁNICA OPERATIVA
Precisar en forma secuencial el procedimiento a seguir para el desarrollo de las acciones normadas, indicando quiénes deben ejecutarlas, cómo y con qué medios se cuenta para cada operación.
La mecánica operativa se precisará de la siguiente manera:
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• Describir el procedimiento según las etapas, por ejemplo: etapa de inicio del procedimiento, etapa de evalua-ción del expediente, etapa de resolución.
• Para cada etapa describir el actor o quién ejecuta las acciones, así como las acciones que realiza. Las acciones deben ser descritas precisando entre otros elementos (consideraciones a tener en cuenta, criterios de deci-sión, reglas a aplicar, etc.). Asimismo deberá identificar los formularios relacionados a las acciones.
• Precisar los medios con los que cuenta, haciendo precisión en medios manuales y medios tecnológicos (posi-bilidad de contar con la plataforma de trámites).
Ejemplo (s):
El procedimiento para el otorgamiento de autorización de funcionamiento de depósitos o establecimientos comerciales de productos forestales y de fauna silvestre comprende las siguientes etapas:
» Inicio del procedimiento
» Evaluación del Expediente
» Resolución
» Registro
6.1. Etapa de inicio del procedimiento
El personal encargado de mesa de partes de las Sedes de la Administración Técnica de Control Forestal y de Fauna Silvestre ejecutará las siguientes acciones:
5.1.1. Recepción y verificación de los requisitos. Asimismo, se verificará que el solicitante no sea infractor a la legislación forestal, con deuda pendiente de pago.
5.1.2. Preparar el expediente para el otorgamiento de la autorización de funcionamiento o renovación de fun-cionamiento de depósitos o establecimientos comerciales de productos forestales y de fauna silvestre.
5.1.3. Registrar el expediente en el libro de solicitudes de autorizaciones correspondiente, codificarlo y foliarlo.
6.2. Etapa de evaluación del expediente
El responsable de la sede de Administración Técnica Forestal y Fauna Silvestre, ejecutará las siguientes acciones:
6.2.1. Constatar que los requisitos (ver Anexo 1) para el otorgamiento de la autorización, se encuentren con-forme a las disposiciones establecidas sobre la materia, de acuerdo al Formato D8F3 (Anexo 2).
6.2.2. En el caso de existir observaciones se deberá poner en conocimiento del solicitante, a fin de que las absuelva, teniendo un plazo máximo de 30 días, para lo cual se cursará carta al interesado.
6.2.3. Elaborar el Informe Técnico, según Formato D8F4 (Anexo 3), en el cual se deberá concluir si el caso es favorable26 o desfavorable27 ; elevándolo a la Administración Técnica de Control Forestal y de Fauna Silvestre.
6.3. Etapa de resolución
El Administrador Técnico Forestal y de Fauna Silvestre, ejecutará las siguientes acciones:
6.3.1. Analizar el Informe Técnico de la Sede de Administración y Control Forestal y Fauna Silvestre, y en el caso de encontrarlo conforme suscribirlo.
6.3.2. Suscribir la Resolución Administrativa autorizando el funcionamiento de depósitos o establecimientos comerciales de productos forestales y de fauna silvestre e inscribiendo a la empresa en el registro creado para el caso, según el Formato D8F5 (Anexo 4).
26 Cuando se haya cumplido satisfactoriamente con todos los requisitos y mecanismos procedimentales exigidos. 27 Casos: 1) Cuando no se levantaron las observaciones señaladas en el punto 6.2.2, en los 30 días de plazo establecido y 2) Cuando las observaciones seña-ladas en el punto 6.2.2 no fueron debidamente subsanadas.
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6.3.3. Suscribir la Autorización para depósitos o establecimientos comerciales de productos forestales y de fauna silvestre, según Formato D8F6 (Anexo 5).
6.3.4. Remitir a la Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre, una copia de la Resolución Administrativa y la Autorización debidamente firmados, señalados en los puntos 6.3.2 y 6.3.3.
6.3.5. En el caso que el Informe Técnico sea desfavorable por no haber cumplido con absolver las observa-ciones señaladas en el punto 6.2.2, en los 30 días de plazo establecido, la autoridad de oficio o a solicitud del interesado declarará el abandono del procedimiento, a través de una Resolución Administrativa, según el Formato D8F7 (Anexo 6).
6.3.6. En el caso que el Informe Técnico sea desfavorable por que no fueron debidamente subsanadas las ob-servaciones señaladas en el punto 6.2.2, se deberá emitir la Resolución Administrativa, según Formato D8F8 (Anexo 7), denegando la solicitud de Autorización.
6.4. Etapa de registro
El personal autorizado de la Administración Técnica de Control Forestal y de Fauna Silvestre deberá registrar en una Base los Datos, establecido según el Formato D8F9 (Anexo 8), la correspondiente autorización. Asimis-mo, deberá remitir trimestralmente, a la Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre, la relación de depósi-tos y/o establecimientos comerciales de productos forestales y de fauna silvestre inscritos en su dependencia (impreso y en formato digital).
VII. DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA
Considerar las disposiciones que no habiéndose considerado en el rubro “Normas” contribuye al logro de los objetivos y finalidad de la directiva.
Este rubro también se empleará para dejar sin efecto directivas o disposiciones que se están modificando.
VIII. DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Considerar las disposiciones de carácter no permanente las mismas que una vez producidos sus efectos deja-rán de ser vigentes.
IX. RESPONSABILIDAD
Considerar a las jefaturas de los Órganos del Organismo Público como responsables del cumplimiento de la directiva.
Ejemplo (s):
La Dirección General de Gestión Sostenible del Patrimonio Forestal y de Fauna Silvestre del SERFOR y la Oficina de Servicios al Usuario y Trámite Documentario, son los responsables de la implementación y cumplimiento de la presente directiva, a nivel nacional.
FIRMA DE LA AUTORIDAD QUE APRUEBA LA DIRECTIVA
La autoridad competente aprobará mediante su firma al final del documento, teniendo en cuenta para ello el nivel de aprobación (Jefes de Instituciones cuando se trate de Directivas Generales de los Organismos Públicos, Jefes de Órgano cuando se trate de Directivas de Órgano de los Organismos Públicos).
ANEXOS
Considerar formularios utilizados, así como las instrucciones sobre su uso.
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