RECURSOS DE APELACIÓN EXPEDIENTES: SUP-RAP-16/2009...

RECURSOS DE APELACIÓN EXPEDIENTES: SUP-RAP-15/2009 Y SUP-RAP-16/2009 ACUMULADOS ACTORES: PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA Y PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL TERCERO INTERESADO: PARTIDO ACCIÓN NACIONAL MAGISTRADO PONENTE: FLAVIO GALVÁN RIVERA MAGISTRADA ENCARGADA DEL ENGROSE: MARÍA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA SECRETARIO: JORGE E. SÁNCHEZ- CORDERO GROSSMANN

México, Distrito Federal, a veinticinco de febrero de dos

mil nueve.

VISTOS, para resolver los autos de los recursos de

apelación SUP-RAP-15/2009 y SUP-RAP-16/2009

promovidos, respectivamente, por el Partido de la Revolución

Democrática y el Partido Revolucionario Institucional, en

contra del Consejo General del Instituto Federal Electoral,

para controvertir la resolución CG24/2009, de fecha

SUP-RAP-15/2009 Y ACUMULADO

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veintisiete de enero del año dos mil nueve, relativa al

procedimiento especial sancionador iniciando en contra del

Partido Acción Nacional, por hechos que presuntamente

constituyen infracciones al Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales, radicado en el expediente

identificado con la clave SCG/PE/PRI/JD10/MICH/005/2009,

y

R E S U L T A N D O:

I. Antecedentes. De lo narrado en las demandas y de

las constancias que obran en autos, se advierte lo siguiente:

1. Denuncia. El quince de enero de dos mil nueve, el

Consejero Presidente del Consejo Distrital 10 del Instituto

Federal Electoral, en el Estado de Michoacán, tuvo por

recibido el escrito de queja presentado por el Partido

Revolucionario Institucional, en contra del Partido Acción

Nacional, por presuntos hechos que estimó conculcatorios

del Código Federal de Instituciones y Procedimientos

Electorales.

La citada denuncia quedó radicada en el expediente

identificado con la clave PE/QPRI/JD10/MICH/001/2009.


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2. Facultad de atracción. Por acuerdo de fecha

veintitrés de enero del año en curso, el Secretario del

Consejo General del Instituto Federal Electoral, determinó

ejercer su facultad de atracción, al advertir que el partido

político denunciante adujo como motivo de inconformidad la

difusión en diversas demarcaciones distritales, de

propaganda alusiva a programas sociales cuya

implementación es a cargo del gobierno federal, lo cual, en

su concepto, es un hecho que rebasa la competencia de los

órganos distritales federales electorales para conocer de las

denuncias atinentes. El citado acuerdo no fue impugnado por

el partido político ahora demandante.

3. Acto impugnado. El veintisiete de enero de dos mil

nueve, el Consejo General del Instituto Federal Electoral

emitió la resolución CG24/2009, en la cual declaró infundado

el procedimiento especial sancionador incoado en contra del

Partido Acción Nacional.

La parte conducente de la resolución es al tenor

siguiente:

C O N S I D E R A N D O

1. Que en términos del artículo 41, base III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los diversos 104, 105, párrafo 1, incisos a), b), e) y f) y 106, párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Instituto Federal Electoral es un organismo público


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autónomo, depositario de la función estatal de organizar elecciones, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño, cuyos fines fundamentales son: contribuir al desarrollo de la vida democrática, preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos, garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones, y velar por la autenticidad y efectividad del sufragio. 2. Que el artículo 109, párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece como órgano central del Instituto Federal electoral al Consejo General, y lo faculta para vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, guíen todas las actividades del Instituto. 3. Que la Secretaría del Consejo General del Instituto Federal Electoral es la autoridad competente para tramitar el procedimiento administrativo especial sancionador, en términos de lo dispuesto en el artículo 367 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales vigente a partir del quince de enero de dos mil ocho, y será la encargada de elaborar el proyecto de resolución correspondiente, debiendo presentarlo ante el Presidente del Consejo General de éste Instituto, para que éste convoque a los miembros de dicho Consejo a una sesión en la que conozcan y resuelvan sobre el citado proyecto. 4. Que en virtud de que el partido denunciado no invocó ninguna causal de desechamiento o improcedencia, ni advertirse alguna que deba estudiarse en forma oficiosa por parte de esta autoridad electoral, corresponde realizar el análisis del fondo del presente asunto.

L I T I S

Sistematización de los agravios: Por razón de método, esta autoridad se avocará a estudiar los motivos de inconformidad que hace valer el partido impetrante sin tomar necesariamente en cuenta el orden en el que aparecen en el escrito de queja, ya que ello no causa afectación jurídica al quejoso, pues no es la forma como los agravios se analizan lo trascendental, sino que todos sean estudiados. Lo anterior guarda consistencia con el criterio sostenido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la tesis de jurisprudencia identificada con la clave S3ELJ 04/2000 visible en la página 23 de la Compilación Oficial


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de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, cuyo texto es el siguiente: AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN.- (Se transcribe) Bajo esta premisa, del análisis integral al escrito de queja, cuya trascripción corre agregada en el resultando I del presente fallo, se desprende que los motivos de inconformidad planteados por el Partido Revolucionario Institucional consisten en dilucidar: A) Si el Partido Acción Nacional, incurrió en alguna infracción a la normatividad electoral, derivada de la presunta difusión de propaganda alusiva a dicho instituto político y a programas sociales implementados por el gobierno federal, a través de espectaculares ubicados en el 10 Distrito Electoral en el estado de Michoacán, lo que a juicio del quejoso, constituye una indebida utilización de los programas sociales implementados por el gobierno federal con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para emitir su voto en un determinado sentido, hecho que en la especie podría contravenir lo dispuesto por el artículo 347, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. B) Si derivado de la propaganda referida en el inciso que antecede, existe alguna transgresión al principio de imparcialidad en el uso de recursos públicos, previsto en el artículo 134, párrafo séptimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el numeral 347, párrafo 1, inciso c) del Código Federal Electoral. C) Si el Partido Acción Nacional, incurrió en alguna infracción a la normatividad electoral, derivada de la presunta difusión de la propaganda referida en los incisos que anteceden, lo que juicio del quejoso constituye la realización de actos anticipados de campaña, hecho que en la especie podría contravenir lo dispuesto por el artículo 342, párrafo 1, inciso e) del Código Federal Electoral.

EXISTENCIA DE LOS HECHOS

En tales condiciones, resulta fundamental para la resolución del presente asunto, verificar la existencia de los hechos de los que se duele el partido impetrante, antes de valorar su legalidad o ilegalidad, toda vez que a partir de la determinación de la existencia de los mismos, podría o no resultar relevante para la resolución del presente asunto, entrar a conocer de las circunstancias precisas en que se realizaron los acontecimientos denunciados.


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Al respecto, conviene decir que el Partido Acción Nacional al comparecer a la audiencia de pruebas y alegatos a que se refiere el artículo 369 del código de la materia, reconoció expresamente la difusión de la propaganda materia de inconformidad. Sobre este particular, conviene reproducir la parte conducente de la contestación formulada por el partido denunciado, misma que a la letra señala lo siguiente: “… La propaganda denominada “acción es, o acción responsable” no encuadra en los supuestos de actos anticipados de precampaña o campaña en razón de que se trata de propaganda política, no es difundida por aspirantes, precandidatos o candidatos, no tiene por objetivo o finalidad promover a un apersona o candidatura en específico….en tanto que no reviste ninguna de las características definitorias de la propaganda electoral, dichos mensajes deben considerarse como manifestaciones de carácter político de un partido en ejercicio de su libertad de expresión. …” Asimismo, conviene señalar que el Vocal Ejecutivo de la 10 Junta Distrital Ejecutiva de este organismo público autónomo en el estado de Michoacán, implementó diversas diligencias de investigación con el objeto de allegarse de los elementos necesarios que permitieran conocer las circunstancias particulares en que se pudiesen haber desarrollado los hechos materia de inconformidad. Así las cosas, del desarrollo de las diligencias de investigación implementadas por el funcionario electoral antes aludido, se desprende que el Comité Directivo Estatal del Partido Acción Nacional en Michoacán, reconoció la existencia de una campaña publicitaria implementada a nivel nacional, consistente, entre otras cosas, en la colocación de diversos espectaculares en la ciudad de Morelia, Michoacán, sin que ello implique reconocimiento expreso o tácito respecto de la presunta infracción a la normatividad electoral federal. Sobre este particular, conviene reproducir el texto de la respuesta formulada por el partido denunciado, misma que en la parte conducente consigna lo siguiente: “… ÚNICO: En relación con la supuesta propaganda que aduce usted derivada de un supuesto procedimiento administrativo, informo que si se refiere a los espectaculares que se han colocado en la ciudad donde se hace alusión a la campaña ’acción responsable’, es una campaña nacional sobre propaganda política emitida por el partido desde nuestro Comité Nacional…”


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Como se observa, el Comité Directivo Estatal del Partido Acción Nacional en Morelia, Michoacán, reconoció haber implementado una campaña publicitaria a nivel nacional que por lo tanto incluye la ciudad en cuestión, tendente a difundir diversa propaganda en espectaculares. En este sentido y con el fin de obtener mayores elementos que permitieran obtener certeza respecto de las circunstancias de modo, tiempo y lugar de los hechos objeto del actual procedimiento, el Vocal Ejecutivo de la 10 Junta Distrital Ejecutiva de este organismo público autónomo en el estado de Michoacán, realizó diversas diligencias de investigación, las cuales quedaron asentadas en el acta circunstanciada de fecha diecinueve de enero de dos mil nueve, en la que se hizo constar, en lo que interesa lo siguiente: “En la ciudad de Morelia, Capital del Estado de Michoacán de Ocampo, siendo las 12:00 horas del día diecinueve de enero del año dos mil nueve, los suscritos Juan Reynoso Jaimes y Víctor Ochoa Sandoval, Vocal Ejecutivo y Vocal Secretario, de la Junta Distrital Ejecutiva, y Consejero Presidente y Secretario del 10 Consejo Distrital del Instituto Federal E lectoral, respectivamente, nos constituimos en debida y legal forma en la esquina que forma la calle Dátil y libramiento sur, frente a la desembocadura de la calle Almendra, en la colonia Lomas de la Huerta, donde damos fe de que en el interior de un taller de radiadores se encuentra instalada una estructura que sirve para la colocación elevada de espectaculares, uno de ellos colocado con visibilidad hacia el viento Oeste, y con la siguiente leyenda ‘Acción es: no doblegarse ante el crimen organizado. PAN, ACCIÓN RESPOMSABLE.’ Dicho espectacular mide aproximadamente 6 metros de largo por cuatro metros de alto. Enseguida se procedió a interrogar a dos jóvenes empleados del taller sobre so conocían a quienes contrataron la publicidad antes referida, respondiendo no tener mayores datos sobre el particular, ya que quien renta los espectaculares es la empresa RAKSA, con domicilio en la ciudad de México, sin que tenga mas datos que aportar y no proporcionaron sus nombres por no considerarlo necesario. ------------------------------A continuación nos trasladamos al domicilio ubicado en Calzada la Huerta, número 2335-C, esquina con la calle Pino Chino, del Fraccionamiento Los Pinos, donde en el interior de una negociación denominada ‘EURO CARS’, se encuentra instalada una estructura que sirve para la colocación elevada de espectaculares, y sobre la cual, en una de ellos se observa la siguiente leyenda: ‘ Acción es: Apoyar a mamás trabajadoras con guarderías y estancias infantiles. PAN, ACCIÓN RESPONSABLE,’ sin que se pudiese obtener mas información. El


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espectacular señalado mide aproximadamente ocho metros de largo por cinco metros de alto. ------------------------------Posteriormente nos ubicamos frente al número 1590 de la Avenida Morelos Norte, donde, en un comercio denominado ‘El Baúl de Andrea?, damos fe que en el interior de eso propiedad privada se encuentra instalada una estructura elevada en la cual, en su parte al ta se observa la siguiente leyenda: ‘Acción es: Firmeza para combatir la inseguridad. PAN, ACCIÓN RESPONSABLE.’ El espectacular referido mide aproximadamente seis metros de largo por cuatro metros de alto.------------------------------------------ Acto continuo nos trasládanos a la esquina que forman las calles de Privada Francisco I. Madero y Calzada Madero, numero 3173, de la Colonia Primo Tapia, (salida a charo), donde damos fe de las instalaciones de un espectacular con la siguiente leyenda: ‘Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular, PAN, ACCIÓN RESPOMSABLE.’ El espectacular de referencia mide aproximadamente cinco metros de largo por cuatro metros de alto, y sobre el no se pudieron obtener mayores datos.--------------------------------------------------- Posteriormente nos situamos frente al numero mil ciento veintidós, de la Calzada Ventura Puente, donde obsérvanos que en un techo de propiedad privada se encuentra un espectacular con la siguiente leyenda: ‘Acción es: No doblegarse ante el crimen organizado. PAN, ACCIÓN RESPONSABLE.’ El espectacular mide aproximadamente seis metros de largo, por cuatro metros de alto.------------------------ Se hace constar, que de todos los espectaculares se tomaron las vistas fotografías respectivas, asimismo, que en el 10 Distrito Electoral Federal no se detecto el espectacular ubicado en sentido Norte a Sur, sobre el Libramiento Sur, Periférico Sector Independencia, situado en una privada número 600, el cuyo interior, según el dicho de los quejosos, existe un negocio de refacciones usadas…” Como se observa, el funcionario público que intervino en la diligencia de investigación en cita, cumpliendo con los requisitos indispensables para conceder validez a sus afirmaciones, refirió haber visto la propaganda denunciada durante el lapso de tiempo aludido por el partido impetrante, lo que confirma la existencia de los hechos, sin que ello implique prejuzgar respecto de la existencia o no de la presunta infracción denunciada. A mayor abundamiento, conviene señalar que el partido impetrante aportó como elemento probatorio de sus afirmaciones, el acta notarial número 3070, instrumentada por el Notario Público número 7, con sede en la ciudad de Morelia, Michoacán, en la que se da cuenta de la presunta difusión de diversa


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propaganda en espectaculares, ubicados en el 10 Distrito Electoral de la entidad federativa en cuestión. Bajo esta tesitura, de los datos e imágenes consignados en las actas instrumentadas por el funcionario electoral y por el notario público referidas en los párrafos precedentes, se desprende la difusión de seis espectaculares que aluden a cuatro contenidos distintos (el promocional identificado como espectacular 1, se difundió en tres diferentes lugares), mismos que a continuación se reproducen:

ESPECTACULAR 1 Colocado sobre un fondo de color azul y blanco, en la parte central se observa la siguiente leyenda: “Acción es: No doblegarse ante el crimen organizado.”, posteriormente se aprecia el emblema del Partido Acción Nacional, seguido de la frase: “ACCIÓN RESPONSABLE”. De forma ilustrativa se presenta la imagen que muestra la fotografía a que se ha hecho referencia:

ESPECTACULAR 2 Colocado sobre un fondo de color azul y blanco, en la parte central se observa la siguiente leyenda: “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular.”, posteriormente se aprecia el emblema del Partido Acción Nacional, seguido de la frase: “ACCIÓN RESPONSABLE”. De forma ilustrativa se presenta la imagen que muestra la fotografía a que se ha hecho referencia:

ESPECTACULAR 3


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Colocado sobre un fondo de color azul y blanco, en la parte central se observa la siguiente leyenda: “Acción es: Apoyar a mamás trabajadoras con guarderías y estancias infantiles.”, posteriormente se aprecia el emblema del Partido Acción Nacional, seguido de la frase: “ACCIÓN RESPONSABLE”. De forma ilustrativa se presenta la imagen que muestra la fotografía a que se ha hecho referencia:

ESPECTACULAR 4 Colocado sobre un fondo de color azul y blanco, en la parte central se observa la siguiente leyenda: “Acción es: Firmeza para combatir la inseguridad.”, posteriormente se aprecia el emblema del Partido Acción Nacional, seguido de la frase: “ACCIÓN RESPONSABLE”. De forma ilustrativa se presentan la imagen que muestra la fotografía a que se ha hecho referencia:

Así tenemos que, con base en el instrumento notarial número 3070 y el acta circunstanciada levantada por el Vocal Ejecutivo de la 10 Junta Distrital Ejecutiva de este Instituto en la entidad federativa en cuestión, esta autoridad pudo allegarse de los elementos necesarios para arribar a la conclusión de que al menos el día diecinueve de enero de dos mil nueve, la propaganda aludida por el partido impetrante se encontraba colocada dentro de la demarcación territorial del Distrito Electoral de mérito. En efecto, de los elementos probatorios antes descritos, particularmente, el reconocimiento de los hechos del Partido Acción Nacional, así como el contenido de los instrumentos


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públicos de mérito, documentales públicas de las cuales se desprende la difusión de diversa propaganda en espectaculares por parte del partido denunciado, ubicados en el 10 Distrito Electoral en el estado de Michoacán, este órgano resolutor obtiene certeza respecto de la existencia de los hechos denunciados. La anterior conclusión encuentra su fundamento en la valoración conjunta que realizó este órgano resolutor a los elementos probatorios que obran en el presente expediente, así como del resultado de las diligencias de investigación implementadas por el Vocal Ejecutivo de la 10 Junta Distrital Ejecutiva de este Instituto en el estado de Michoacán, por lo que resulta válido arribar a la conclusión de que los hechos denunciados son ciertos en cuanto a su existencia. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 358, párrafo 1 y 359, párrafos 1, 2 y 3 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en los que se establece lo siguiente: “Artículo 358 1. Son objeto de prueba los hechos controvertidos. No lo será el derecho, los hechos notorios o imposibles, ni aquellos que hayan sido reconocidos. Tanto la Secretaría como el Consejo podrán invocar los hechos notorios aunque no hayan sido alegados por el denunciante o por el quejoso. En todo caso, una vez que se haya apersonado el denunciado al procedimiento de investigación, en el desahogo de las pruebas se respetará el principio contradictorio de la prueba siempre que ello no signifique la posibilidad de demorar el proceso, o el riesgo de que se oculte o destruya el material probatorio. (…) Artículo 359 1. Las pruebas admitidas y desahogadas serán valoradas en su conjunto, atendiendo a las reglas de la lógica, la experiencia y de la sana crítica, así como a los principios rectores de la función electoral, con el objeto de que produzcan convicción sobre los hechos denunciados. 2. Las documentales públicas tendrán valor probatorio pleno, salvo prueba en contrario respecto de su autenticidad o de la veracidad de los hechos a que se refieran. 3. Las pruebas documentales privadas, técnicas, periciales, e instrumental de actuaciones, así como aquellas en las que un fedatario haga constar las declaraciones de alguna persona debidamente identificada, solo harán prueba plena cuando a juicio del órgano competente para resolver generen convicción sobra la


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veracidad de los hechos alegados, al concatenarse con los demás elementos que obren en el expediente, las afirmaciones de las partes, la verdad conocida y el recto raciocinio de la relación que guardan entre si. (…)” Una vez sentado lo anterior, resulta procedente determinar si los hechos denunciados son susceptibles de constituir o no infracciones a la normatividad electoral federal.

PRONUNCIAMIENTO DE FONDO

5. Que, corresponde a esta autoridad dilucidar el motivo de inconformidad sintetizado en el inciso A) que antecede, relativo a la presunta infracción a la normatividad electoral por parte del Partido Acción Nacional, derivada de la difusión de propaganda alusiva a dicho instituto político y a programas sociales implementados por el gobierno federal, a través de espectaculares ubicados en el 10 Distrito Electoral en el estado de Michoacán, lo que a juicio del quejoso, constituye una indebida utilización de los programas sociales implementados por el gobierno federal con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para emitir su voto en un determinado sentido, hecho que en la especie podría contravenir lo dispuesto por el artículo 347, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. En principio, resulta atinente precisar que los partidos políticos constituyen una de las formas de organización política más importantes en el desarrollo electoral de nuestro país, siendo el medio a través del cual los ciudadanos participan en la vida política del mismo. En efecto, la génesis de los partidos políticos responde a la necesidad de lograr una verdadera representación nacional en el ejercicio del poder y ha sido una consecuencia natural de la organización política e ideológica de los ciudadanos en busca de lograr el acceso a los niveles de gobierno e influir en la toma de decisiones fundamentales del Estado. Dentro de nuestro sistema jurídico, con base en el marco constitucional, los partidos políticos son entidades de interés público cuyo fin se encamina a promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público. Así tenemos que, la naturaleza jurídica de los partidos políticos como entidades de interés público, deviene de una razón superior que pondera todo gobierno democrático, toda vez que son el medio legítimo para acceder al poder público, principio que sustenta a todo Estado de derecho.


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No obstante, es menester hacer hincapié en que la función de las entidades políticas en un Estado democrático, no sólo se limita a ser el medio a través del cual los ciudadanos participan en un proceso de elección de los gobernantes, sino que se erigen como entes que representan una determinada corriente o pensamiento. En esta tesitura, conviene señalar que los partidos políticos deben desarrollar actividades políticas permanentes, que obedecen a su propia naturaleza y con la finalidad constante de buscar incrementar el número de sus afiliados, así como actividades específicas de carácter político-electoral, que desarrollan durante los procesos electorales y tienen como objetivo básico la presentación de su plataforma electoral y la obtención del voto de la ciudadanía, buscando con ello que sus candidatos registrados obtengan los sufragios necesarios para acceder a los cargos de elección popular. Vista esta dualidad de actividades que desarrollan los partidos políticos, se evidencia la necesidad de establecer una clara diferenciación entre las mismas. A) Por actividades políticas permanentes, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha sostenido que deben entenderse como aquéllas tendientes a promover la participación del pueblo en la vida democrática del país y contribuir a la integración de la representación nacional, además de aquellas actividades encaminadas a incrementar constantemente el número de sus afiliados, a sostener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios, a la divulgación de su ideología y plataforma política. Estas actividades no se pueden limitar exclusivamente a los periodos de elecciones, por la finalidad misma que persiguen, siendo evidente que de ser así, restaría materia a la contienda electoral, en tanto que los ciudadanos no tendrían conocimiento de los objetivos y programas de acción de los partidos políticos intervinientes, que como ya se razonó, deben ser difundidos de manera permanente. B) Por cuanto a las actividades político-electorales que se desarrollan durante los procesos comiciales, cabe precisar que éstas tienen como marco referencial, el que los partidos políticos, como organizaciones de ciudadanos, hagan posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulen. Para el logro de ello, los partidos políticos tienen que realizar una serie de actos que van desde la selección de las personas que serán postuladas a un cargo de elección popular, hasta la realización de actos tendientes a obtener el triunfo en la elección respectiva, los que pueden identificarse como inherentes a los procesos electorales.


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Por su parte, la campaña electoral, en la legislación federal, se define como el conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos políticos nacionales, las coaliciones y los candidatos registrados, para la obtención del voto, entendiendo por actos de campaña, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 228, párrafo 2, del código electoral federal, las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos actos en que los candidatos o voceros de los partidos se dirigen al electorado para promover sus candidaturas. En relación con lo anterior, también es pertinente señalar que de conformidad con el párrafo 3, del mismo artículo, por propaganda electoral debe entenderse el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas. Sentado lo anterior, se arriba válidamente a la conclusión de que la propaganda política constituye el género de los medios a través de los cuales los partidos difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas, además de promocionar el voto, en tanto que la propaganda electoral una la especie de dichas actividades político-electorales, toda vez que se desarrollan sólo durante los procesos comiciales y su función se limita a la presentación de candidaturas a la ciudadanía con la finalidad de obtener el voto. Ahora bien, una vez sentadas las anteriores consideraciones procede realizar el análisis del contenido de los espectaculares materia de inconformidad cuyo texto a continuación se reproduce: “Acción es: No doblegarse ante el crimen organizado”; “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular.”; “Acción es: Apoyar a mamás trabajadoras con guarderías y estancias infantiles.”; y “Acción es: Firmeza para combatir la inseguridad.” Una vez detallado el contenido de los promocionales materia de inconformidad, esta autoridad colige que se trata de propaganda desplegada por el partido denunciado con el objeto de manifestar su afinidad con algunas actividades vinculadas al bienestar social desarrolladas por el gobierno federal y, que a su juicio, constituyen acciones responsables. Efectivamente, la propaganda materia de inconformidad hace referencia a diversas actividades que en su opinión realiza el gobierno federal, relacionadas con la seguridad, educación y el empleo, mismas que en su concepto se encuentran encaminadas a favorecer a los ciudadanos mexicanos, hecho que en la especie debe ser considerado dentro de las actividades políticas


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permanentes que de manera habitual desarrollan los partidos políticos con el objeto de difundir su ideología y programas de acción. Bajo estas premisas, podemos arribar válidamente a la conclusión de que la propaganda materia del presente procedimiento reúne los elementos necesarios para ser considerada como propaganda política, la cual es definida como el medio a través del cual los partidos políticos difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a una contienda electoral, lo que en la especie se encuentra permitido por la normatividad electoral. Al respecto, conviene reproducir el texto del artículo 7 del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, mismo que en la parte conducente señala que: 1. Por lo que hace a las infracciones imputables a los partidos políticos, deberá entenderse a lo siguiente: … b) Respecto al incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 del Código, así como de los supuestos señalados en el artículo 236 del mismo ordenamiento, específicamente, en lo relativo a la colocación, fijación o pinta de propaganda electoral, se estará a lo siguiente: … VI. La propaganda política constituye el género de los medios a través de los cuales los partidos, ciudadanos y organizaciones difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a un proceso electoral federal. En este sentido, conviene recordar que la función de las entidades políticas integrantes del sistema de partidos, no sólo se limita a ser el medio a través del cual los ciudadanos participan en un proceso de elección de los gobernantes, sino que se erigen como entes que representan una determinada ideología o pensamiento, siendo la propaganda el medio natural a través del cual los partidos difunden dicha ideología. Bajo este contexto, cabe decir que la finalidad intrínseca de la propaganda reviste una naturaleza inductiva, es decir, su propósito se encamina a influir en la voluntad de la sociedad a efecto de incrementar el número de sus partidarios o simpatizantes, a través de la divulgación de su ideología, plataforma política y en general de cualquier actividad que le rinda un beneficio frente a la ciudadanía.


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En tal virtud, si bien la propaganda de mérito podría influir en el ánimo de la ciudadanía al resaltar algunas de las tareas del gobierno federal emanado de sus filas, lo cierto es que la misma no presiona, coacciona o condiciona a los electores a emitir su sufragio a favor de dicho partido, toda vez que no amenaza su integridad física, económica o social, ni les condiciona la prestación de un servicio público o beneficio social a cambio de su voto. En esta tesitura, los argumentos vertidos por el partido quejoso en el sentido de que el Partido Acción Nacional utiliza de manera indebida los programas sociales implementados por el Gobierno Federal deviene infundada, en virtud que aun cuando las expresiones contenidas en los multicitados espectaculares hacen referencia a algunas actividades que desarrolla el gobierno federal en aras de satisfacer las necesidades de la colectividad, lo cierto es que su finalidad consiste en ganar adeptos frente a la población al presentarse como un partido político que comparte la implementación de apoyos sociales, actividad política que legalmente se encuentra permitida. No es óbice para lo anterior, la prohibición destinada, por una parte, al poder público, con el objeto de que difunda los programas sociales en beneficio de un determinado grupo político, y por otra, a los partidos políticos con el objeto de impedir su participación en la implementación de los mismos, así como su difusión con la finalidad de presionar o coaccionar a la ciudadanía a cambio de la prestación de un beneficio social. Al respecto, conviene reproducir el texto de los artículos 18 y 39 del Decreto de Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal 2009, en relación con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley General de Desarrollo Social, mismos que en la parte conducente establecen lo siguiente:

Decreto de Presupuesto de Egresos

Artículo Único: Se expide el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009. “Artículo 18. (…) Los programas y campañas de comunicación social se ejecutarán con arreglo a las siguientes bases: (…) V. La publicidad que adquieran las dependencias y entidades para la difusión de los programas sujetos a reglas de operación deberá incluir, claramente visible y audible, la siguiente leyenda: ‘Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el


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programa’. Sólo en los casos de los programas de desarrollo social y del Sistema de Protección Social en Salud, deberán incluirse, respectivamente, las leyendas establecidas en los artículos 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 39 de este Decreto. Para lo anterior, deberán considerarse las características de cada medio. (…) “Artículo 39. La operación del Sistema de Protección Social en Salud deberá sujetarse a lo siguiente: (…) XI. La Secretaría de Salud deberá incluir, tanto en el documento de identificación que presentan los beneficiarios para recibir los apoyos, establecido por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, como en las guías y materiales de difusión la leyenda: “El Seguro Popular es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”, y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la transparencia y evitar cualquier manipulación política de la afiliación o la prestación del servicio médico; XII. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, elaborará modificaciones a los lineamientos de difusión, en su caso, e incluirá en los materiales de difusión para el personal operativo, la siguiente leyenda: “El condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Seguro Popular es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos”, y (…)”

LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL

“Artículo 28. La publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.” La génesis de las hipótesis normativas antes transcritas encuentra su fundamento en la necesidad de salvaguardar un verdadero Estado Democrático, en el que sus gobernantes realicen actividades que sólo tengan como finalidad el bienestar de la


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población, garantizando a su vez que su difusión no constituya un instrumento que favorezca a un grupo para acceder al poder. En este contexto, resulta atinente precisar que si bien los ordenamientos en cuestión exigen que la propaganda relacionada con programas sociales sea ajena a cualquier partido político, precisando que uno de sus requisitos consiste en deslindarse expresamente de cualquier fuerza política, lo cierto es que dicha taxativa se dirige a la propaganda gubernamental, es decir, aquella que es difundida por los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro de los entes de los tres órdenes de gobierno. En tal virtud, las aseveraciones expuestas por el Partido Revolucionario Institucional en el sentido de que la propaganda difundida por el Partido Acción Nacional mediante los consabidos espectaculares al aludir a programas sociales es contraria a los cuerpos normativos referidos en los párrafos precedentes, deviene infundada, en virtud de que como se expuso, reviste el carácter de propaganda política y no gubernamental. En mérito de lo antes expuesto, se declara infundada la presente queja, respecto de los hechos sintetizados en el inciso A) del presente apartado. 6. Que una vez sentado lo anterior, corresponde a esta autoridad conocer el motivo de inconformidad sintetizado en el inciso B), que antecede, relativo a la presunta transgresión por parte del Partido Acción Nacional, al principio de imparcialidad previsto en el artículo 134, párrafo séptimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el numeral 347, párrafo 1, inciso c) del Código Federal Electoral. En ese sentido, la autoridad de conocimiento estima que es procedente declarar infundada la presente queja, en lo concerniente al tema que nos ocupa, con base en las siguientes consideraciones: Bajo esta premisa, conviene señalar que derivado de la implementación de la reforma constitucional y legal en materia electoral, se estableció, entre otras cosas, la obligación por parte de los servidores públicos de la federación, los estados y los municipios, de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. En este sentido, conviene señalar que el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que los partidos políticos nacionales contarán de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades.


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Al respecto, conviene reproducir el contenido del artículo en cuestión, mismo que a la letra establece: “Artículo 41 … II. La ley garantizara que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y señalara las reglas a que se sujetara el financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado. …” Como se observa, el artículo constitucional en cuestión establece como principio rector en materia electoral, la imparcialidad entre los partidos y candidatos contendientes. En este contexto, cabe decir que el principio de imparcialidad, además de asignar de manera equitativa el financiamiento y prerrogativas a los partidos políticos nacionales, exige que las autoridades gubernamentales se mantengan al margen del proceso, con el propósito de evitar que algún candidato, partido o coalición obtenga algún tipo de apoyo del Gobierno. En ese sentido, el artículo 134, párrafo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la obligación por parte de los servidores públicos de la federación, los estados y los municipios, de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. Al respecto, conviene reproducir el contenido del artículo en mención, mismo que a la letra establece: “Artículo 134 … Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo momento la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. …” Como se observa, nuestra Carta Magna establece como obligación de los servidores públicos de la federación, los estados y los municipios, aplicar con imparcialidad los recursos públicos que tienen bajo su reguardo, con el objeto de no afectar el equilibrio de la competencia entre los partidos políticos nacionales. De lo anterior, es posible desprender que la actuación imparcial de los servidores públicos a que se refiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entendida en función del principio


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de equidad en la contienda electoral, exige que las autoridades gubernamentales se mantengan al margen del proceso electoral, con el objeto de que ningún partido, candidato o coalición obtenga apoyo del gobierno que pueda afectar el equilibrio entre dichas entidades políticas. Empero, el presente asunto puede abordarse desde diversas ópticas y, por consiguiente, llegar a conclusiones distintas. En el caso, concurren dos principios, el de legalidad y el de equidad, ambos igualmente considerados en el texto constitucional. Por lo que respecta al principio de legalidad, la autoridad que aplica la norma está obligada a actuar apegada a su interpretación y aplicación estricta, partiendo, para el caso del ámbito sancionador electoral, del apotegma que prescribe que no hay falta no sanción sin ley (nullum crimen, nulla penae sine lege). Así pues, la legalidad implica la adecuación de las actos de autoridad a la norma; pues con ello se cumple la garantía establecida en el artículo 16 de la norma suprema. El principio de equidad, por su parte, en el ámbito electoral, implica que la autoridad electoral debe propiciar un trato igualmente válido a los partidos políticos, precandidatos y candidatos, entre otros aspectos, por lo que se refiere a la propaganda política y la electoral, evitando que existan condiciones de ventaja para unos y desventaja para otros. Puede afirmarse que en esta caso y desde una estricta lógica jurídica, no es dable aplicar, por analogía o mayoría de razón tanto lo preceptuado en la Constitución como en las normas secundarias, toda vez que se estaría yendo más allá de los extremos de la normatividad y donde la ley no distingue no le es dable a quien la aplica, distinguir. Es de deducirse que el Constituyente Permanente no reguló de manera expresa esta actividad, por lo que refiere a los partidos políticos y es que, por necesidad, no puede prever todos los posibles casos que se puedan presentar. Así pues, se está frente a la concurrencia de dos principios: El principio de legalidad vis á vis el principio de equidad. En el caso, tratándose de propaganda política en el marco de un proceso electoral, el principio de equidad debe traducirse en propiciar un trato igualmente válido para todos los partidos políticos, a fin de que puedan abordar los grandes temas del interés ciudadano, ya sea para apoyarlos, criticarlos, mejorarlos o comentarlos, dado que es parte del ejercicio democrático y por antonomasia del contenido de las campañas políticas. Vale considerar que un mensaje político no sólo se puede dar a propósito de una campaña electoral o con fines comiciales, sino


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que, como entidades de interés público, los partidos políticos promueven la participación del pueblo en la vida democrática del país, para lo cual, de acuerdo con la Constitución, están en aptitud de expresar opiniones o simplemente manifestar posiciones o criterios que influyan en la conciencia política nacional, respecto de problemas que atañen a la comunidad. Actuar de manera limitativa en este ámbito, conllevaría el riesgo de convertir a la propaganda política en un ejercicio estéril y abstracto, sin ningún fin práctico, pues se restringiría a los partidos políticos su capacidad de contrastar frente a los ciudadanos sus ideas, programas y principios. En efecto, convencer a la ciudadanía de un mejor programa de gobierno, que es el propósito principal de un partido político, necesariamente conlleva dar a conocer los grandes temas de gobierno y hacer propuestas o críticas en torno a ellos. Toda propaganda política implica juicios de valor respecto de los asuntos públicos; bien para apoyar las políticas implementadas y sugerir su continuidad, o bien, para criticarlas y proponer su cambio. El debate de ideas genera una ciudadanía más y mejor informada. Eso es inherente a toda democracia. Así pues, frente a la concurrencia de los principios constitucionales de legalidad y equidad, se hace necesaria su ponderación, formulando los criterios metodológicos atinentes. La ponderación debe partir de un juicio razonable a fin de buscar armonizar los principios que se conforman, pero no que se excluyan, en el entendido de que a través de ese ejercicio de ponderación no se privilegia la preponderancia de alguno de ellos a costa del otro, sino lo que se pretende es responder a una exigencia de proporcionalidad que establezca para el caso concreto un orden de preferencia entre los supuestos controvertidos atendiendo tanto a sus propiedades jurídicas como a sus situaciones fácticas. La ponderación de los principios que confluyen en una situación determinada en que se alega la concurrencia entre ellos, debe estar sujeta a una acción racional que preconice tal o cual principio a partir del respeto y observancia irrestricta de la ley. Así mismo, se debe partir de que se reconoce la validez de ambos principios (pari pasu electoral) estando en el entendido de que prevalece aquel, que en el caso, permite la congruencia del orden jurídico electoral. En consecuencia, conforme al asunto de la propaganda política del Partido Acción Nacional que aquí conocemos: Toda vez que se está inmerso en el ámbito de la sanción administrativa, por una parte y por otra, dadas sus características específicas y


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determinadas, y solamente por ello, debe optarse, con base en lo antes señalado, por darle preferencia al principio de legalidad. Por su parte, el principio de equidad encuentra su expresión funcional en la medida en que este criterio de legalidad en sus términos, y siempre y cuando se reúnan los elementos específicos de este caso concreto, sea aplicable a todos los partidos políticos y candidatos durante el desarrollo del proceso electoral 2008-2009, tomando en cuenta las circunstancias particulares de cada caso, así como las actuaciones y constancias que obren en los expedientes que se integren. En tal virtud, conviene señalar que durante los procesos electorales se debe salvaguardar el derecho de los ciudadanos a ejercer con plena libertad su prerrogativa al sufragio, con el objeto de evitar alguna presión, intimidación o coacción. Bajo esta premisa, es ineludible, el compromiso que deben tener los órganos y autoridades del poder público de mantenerse al margen del proceso electoral para no influir en el ánimo del elector y con ello, garantizar un voto libre y responsable. En el caso que nos ocupa, como ya se estableció, la naturaleza de la propaganda difundida por el Partido Acción Nacional es de carácter política, toda vez que su finalidad es promocionar su imagen mediante la referencia a diversas acciones gubernamentales que a su juicio constituyen acciones responsables, a efecto de incrementar el número de sus partidarios o simpatizantes, por lo que no existe algún elemento del cual se pueda desprender que dicha publicidad haya sido emitida por algún órgano de gobierno con el objeto de influir en la contienda electoral. En efecto, el artículo 134, párrafo séptimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, regula las conductas de servidores públicos, no así, de partidos, agrupaciones o coaliciones políticas, en virtud de que si bien dicho precepto legal establece las bases del principio de imparcialidad, cuyo ámbito de aplicación se limita a los servidores públicos de cualquiera de los órganos del estado, lo cierto es que la propia naturaleza de los partidos políticos impide que puedan utilizar programas o acciones sociales. Así las cosas, este órgano resolutor advierte que la propaganda objeto de análisis, no transgrede el principio de imparcialidad establecido previsto en el artículo 134, párrafo séptimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el numeral 347, párrafo 1, inciso c) del Código Federal Electoral, toda vez que la publicidad en cuestión fue difundida por una entidad política, particularmente por el Partido Acción Nacional, y por tanto, dicha propaganda no se encuentra


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dentro de las hipótesis normativas contempladas en el artículo constitucional de mérito. En efecto, la publicidad difundida por el Partido Acción Nacional reviste el carácter de propaganda política, en virtud de que su objeto principal es promover su imagen aludiendo diversas acciones y programas implementados por el gobierno federal, con la finalidad de difundir su ideología, programas y acciones. En este sentido, resulta atinente precisar que no obra en poder de esta autoridad algún elemento que permita desprender que dicha propaganda hubiese sido difundida por algún órgano o dependencia de los poderes públicos con el objeto de generar un impacto en la equidad que debe regir en toda contienda comicial, por lo que se propone declarar infundada la presente queja, respecto de los hechos sintetizados en el inciso B) del presente apartado. 7. Que una vez sentado lo anterior, corresponde a esta autoridad dilucidar el motivo de inconformidad sintetizado en el inciso C) que antecede, relativo a la presunta infracción a la normatividad electoral por parte del Partido Acción Nacional, derivada de la difusión de la propaganda referida en los considerandos que anteceden, lo que juicio del quejoso constituye la realización de actos anticipados de campaña, hechos que en la especie podrían contravenir lo dispuesto por el artículo 342, párrafo 1, inciso e) del Código Federal Electoral. En esta tesitura, cabe recordar que los partidos políticos son entidades de interés público, a través de los cuales los ciudadanos participan en un proceso de elección de los gobernantes, mismo que se encuentra sujeto a reglas específicas de tiempo y forma. Para el logro de ello, los partidos políticos tienen que realizar una serie de actos que van desde la selección de las personas que serán postuladas a un cargo de elección popular, hasta la realización de actos tendientes a obtener el triunfo en la elección respectiva, los que pueden identificarse como inherentes a los procesos electorales. En efecto, los partidos políticos desarrollan diversas actividades conocidas como político-electorales, las cuales se presentan durante los procesos comiciales, siendo su objetivo fundamental la presentación de su plataforma electoral y la obtención del voto de la ciudadanía, buscando con ello que sus candidatos registrados obtengan los sufragios necesarios para acceder a los cargos de elección popular. Bajo esta premisa, la legislación electoral define a la campaña electoral, como el conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos políticos nacionales, las coaliciones y los candidatos


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registrados, para la obtención del voto, entendiendo por actos de campaña, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 228, párrafo 2, del código electoral federal, las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos actos en que los candidatos o voceros de los partidos se dirigen al electorado para promover sus candidaturas. En relación con lo anterior, también es pertinente señalar que de conformidad con el párrafo 3, del mismo artículo, por propaganda electoral debe entenderse el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas. Por su parte, el Reglamento de Quejas y Denuncias en su artículo 7, inciso b), fracción VII define lo que debemos entender por propaganda electoral. Al respecto, conviene reproducir la hipótesis normativa en cuestión, misma que a la letra señala lo siguiente: “Artículo 7 … b) Respecto al incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 del Código, así como de los supuestos señalados en el artículo 236 del mismo ordenamiento, específicamente en lo relativo a la colocación, fijación o pinta de propaganda electoral, se estará a lo siguiente: … VII. Se entenderá por propaganda electoral, el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos os candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas. Asimismo, que la misma contenga las expresiones ‘voto’, ‘vota’, ‘votar’, ‘sufragio’, ‘sufragar’, ‘comicios’, ‘elección’, ‘elegir’, ‘proceso electoral’ y cualquier otra similar vinculada con las distintas etapas del proceso electoral. También se referirá a la difusión de mensajes tendientes a la obtención del voto a favor de algún servidor público, de algún tercero o de algún partido político, aspirante, precandidato o candidato. Finalmente, que contenga cualquier otro mensaje similar destinado a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, a favor o en contra de aspirantes, precandidatos, candidatos o partidos políticos. (...)


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Asimismo, el artículo 228, párrafo 4 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dispone que tanto la propaganda electoral como las actividades de campaña, deberán propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado, de los programas y acciones fijados por los partidos políticos en sus documentos básicos y, particularmente, en la plataforma electoral que para la elección hubieren registrado. Por otra parte, el mismo Código Electoral Federal establece que la propaganda que utilicen los partidos políticos durante la campaña electoral, deberá contener elementos que permitan a la sociedad en general, identificar al partido político, coalición o candidato en ella difundida, debiéndose sujetar a los límites establecidos en los artículos 6° y 7° constitucionales. Ahora bien, los actos que realizan los partidos políticos con el objeto de promover sus candidaturas y su plataforma electoral se encuentran sujetos a una temporalidad. Sobre este particular conviene reproducir el texto del artículo 237 del código electoral federal, mismo que en la parte conducente señala lo siguiente: Artículo 237 (...) 3. Las campañas electorales de los partidos políticos se iniciarán a partir del día siguiente al de la sesión de registro de candidaturas para la elección respectiva, debiendo concluir tres días antes de celebrarse la jornada electoral. 4. El día de la jornada electoral y durante los tres días anteriores no se permitirá la celebración ni la difusión de reuniones o actos públicos de campaña, de propaganda o de proselitismo electorales. (…) Como se observa, la temporalidad para el desarrollo de las actividades político-electorales que desarrollan los partidos políticos se encuentra delimitada por la normatividad electoral. En esta tesitura, se considerarán actos anticipados de campaña, el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones, expresiones, así como las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los partidos, sus militantes, voceros o candidatos a un cargo de elección popular se dirigen al electorado para promover dichas candidaturas o solicitar el voto a su favor, antes de la fecha de inicio de las campañas electorales respectivas. Al respecto conviene citar el artículo 7, párrafo 1, inciso c), fracción II del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, mismo que a la letra establece lo siguiente: “Artículo 7 …


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c) Respecto de los actos anticipados de campaña y precampaña se entenderá lo siguiente: … II. Actos anticipados de campaña; se considerarán como tales, el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones, expresiones, así como las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los partidos, sus militantes, voceros o candidatos a un cargo de elección popular se dirigen al electorado para promover dichas candidaturas o solicitar el voto a su favor, antes de la fecha de inicio de las campañas electorales respectivas. En este sentido, resulta relevante para el presente estudio precisar que la propaganda electoral debe cumplir con ciertas características reguladas por los artículos 228, párrafos 2, 3 y 4, y 232, párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, para que puedan considerarse como parte de una campaña electoral, a saber: • Presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas. • Propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones fijadas en sus documentos básicos y de la plataforma electoral que para la elección en cuestión, los partidos hubieren registrado. • Promover al candidato registrado para la obtención del voto de la ciudadanía en la jornada electoral. • Contener en todo caso, tratándose de la propaganda impresa, una identificación precisa del partido político o coalición que ha registrado al candidato. Por su parte, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ha emitido diversos criterios conforme a los que se puede definir con claridad los actos anticipados de campaña, mismos que de manera enunciativa se presentan a continuación:

ACTOS ANTICIPADOS DE CAMPAÑAOBJETIVO

• La promoción del candidato para obtener el voto de la ciudadanía en la jornada electoral. • La difusión de la candidatura y de la plataforma electoral

TEMPORALIDAD Actos realizados antes, durante o después del procedimiento interno de selección respectiva y previamente al registro constitucional de candidatos.

SUJETOS Militantes, simpatizantes, aspirantes, precandidatos o candidatos seleccionados o


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designados al interior de los partidos políticos o coaliciones.

REGULACIÓN ACTOS ANTICIPADOS DE CAMPAÑA. SE ENCUENTRAN PROHIBIDOS IMPLÍCITAMENTE (Legislación de Jalisco y similares). Tesis Relevante S3EL 016/2004.

En este contexto, es necesario precisar que, del análisis integral realizado al contenido de la propaganda en cuestión, esta autoridad electoral no advierte la existencia de alguna violación al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en atención a los siguientes razonamientos jurídicos: En primer término, conviene señalar que del análisis realizado al contenido de dicha propaganda, no se advierten elementos que pudieran indicar, siquiera en modo indiciario, que el Partido Acción Nacional hubiese realizado actos anticipados de campaña, es decir, que a través de la difusión de la citada propaganda haya promocionado a candidato alguno a efecto de obtener el voto de la ciudadanía en el próximo proceso federal electoral dos mil nueve, y menos aun, que difundiera su plataforma electoral, toda vez que el contenido de la misma únicamente hace alusión a la difusión de la ideología del Partido Acción Nacional, así como a programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas, y no así, a acciones de carácter electoral a efecto de presentar candidaturas a la ciudadanía con la finalidad de obtener el voto en una determinada elección. En la especie, esta autoridad considera que el contenido de la propaganda materia del actual procedimiento, no cumple con los requisitos para ser considerada propaganda electoral, toda vez que el hecho de que en ella se difunda la ideología del Partido Acción Nacional, así como programas y acciones implementados por el gobierno federal, no se considera elemento suficiente para acreditar lo aducido por el partido impetrante, en cuanto a que los hechos denunciados constituyen actos anticipados de campaña. En ese tenor, se considera que la propaganda de mérito no cumple con los requisitos para considerarse propaganda electoral, toda vez que en ella no se hace alusión a plataforma electoral alguna, ni se menciona el día en que se realizará la jornada electoral, y menos aun, se solicita el voto de los ciudadanos para ocupar un cargo de elección popular, debiendo tener en cuenta que la plataforma electoral es un programa de acción sustentado en la declaración de principios del partido político postulante, para que el electorado tenga conocimiento de lo que el candidato y el partido político se proponen efectuar en caso de obtener el triunfo en la elección respectiva.


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En efecto, la propaganda materia del actual procedimiento no puede ser considerada como propaganda electoral, en virtud de que del análisis integral al contenido de la misma se desprende que no contiene la fotografía y nombre de algún candidato a cargo de elección popular, en tal virtud, con la misma no se transgrede la normativa atinente a la propaganda electoral, pues no se invita a votar por algún candidato o partido político. Finalmente, tampoco se advierte que se cuente con elementos suficientes para afirmar que la propaganda en comento pudiera incidir en el normal desarrollo de alguna justa comicial, porque en modo alguno contiene expresiones vinculatorias con algún proceso electoral, ni tiene mensaje por el cual se invite a la emisión del voto, por lo que no puede afirmarse que los hechos objeto de análisis, pudieran influir en el desarrollo del proceso electoral federal dos mil ocho-dos mil nueve. Con base en los razonamientos antes esgrimidos, y en virtud que del análisis integral realizado a las constancias que obran en el expediente, esta autoridad no encuentra elementos suficientes que acrediten la existencia de alguna infracción a la normatividad electoral federal, es posible concluir que no existen elementos que acrediten que el Partido Acción Nacional transgredió lo dispuesto por el artículo 342, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, al no acreditarse la presunta realización de actos anticipados de campaña. 8. Una vez sentadas las anteriores consideraciones respecto de los motivos de inconformidad hechos valer por el Partido Revolucionario Institucional, podemos concluir que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, regulan la propaganda política, electoral o gubernamental, atendiendo al ente que la emite y difunde, a partir de lo cual se asignan fines y restricciones específicas, especialmente en materia de sanciones. En correspondencia, la estructura constitucional y legal, dio pie a la construcción de un nuevo capítulo en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en el que se define el régimen sancionador electoral. De manera inequívoca este libro séptimo, inicia desarrollando un catálogo de sujetos, actores políticos, sociales, personas físicas y morales, que pueden cometer infracciones y ser sancionados en materia electoral. De esa suerte, la autoridad ha de comenzar el análisis de las quejas presentadas, a partir del sujeto que presuntamente las comete, para luego verificar si los hechos impugnados colman alguna de las correspondientes infracciones.


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Es por eso, que la presente resolución edifica su argumento a partir del sujeto denunciado, para luego explorar las prohibiciones que le impone la ley. En este mismo sentido, la legislación electoral, desde la Constitución de la República, clasifica el tipo de propaganda por los sujetos que la emiten, a saber: Los partidos políticos emiten propaganda política y propaganda electoral; las instituciones públicas por su parte emiten propaganda gubernamental, y el conjunto de organismos y actores políticos y sociales están en condiciones de emitir opiniones y propaganda políticas en todo tiempo, excepto durante las campañas electorales, en radio y televisión. El Reglamento de Quejas y Denuncias, aprobado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, define en su artículo 7 a la propaganda política como “el género de los medios a través de los cuales los partidos, ciudadanos y organizaciones difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a un proceso electoral federal.” La misma disposición establece “Se entenderá por propaganda electoral, al conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas. (…)” “También se referirá a la difusión de mensajes tendientes a la obtención del voto a favor de algún servidor público, de algún tercero o de algún partido político, aspirante, precandidato o candidato. “Finalmente, que contenga cualquier otro mensaje similar destinado a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, a favor o en contra de aspirantes, precandidatos, candidatos o partidos políticos.” Por otra parte, esta resolución toma en cuenta las restricciones legales contenidas en el COFIPE, relacionadas con el contenido, temporalidad, ubicación y colocación de la propaganda. En cuanto al contenido, la única prohibición expresa que se encuentra en la Constitución y la ley, es la de emitir mensajes difamatorios y calumniosos en contra de las instituciones, los propios partidos y los candidatos. Por su parte el Reglamento de Quejas y Denuncias, impone un breve catálogo de restricciones en los contenidos en la propaganda electoral, supuestos y prohibiciones que no se observan en el análisis de la propaganda


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objeto de la denuncia, tampoco se aprecia que surtan efecto las restricciones de temporalidad que contempla la normatividad. Asimismo, existe la prohibición de difundir propaganda gubernamental, desde el inicio de las campañas electorales (federales y locales) hasta la conclusión de la jornada electoral. Con excepción de las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia. Esto quiere decir, que la prohibición temporal es tajante, si bien solo en el lapso de las campañas electorales. Es de tener en cuenta, la sincronía temporal a la que obliga el modelo constitucional: la emisión y difusión de la propaganda política es permanente; por su parte la propaganda electoral, de conformidad con el COFIPE, se produce y difunde solo durante la campaña electoral, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas y obtener el voto a favor del partido político. Mientras que la propaganda gubernamental es también permanente, pero debe cancelarse por completo (salvo las excepciones referidas), durante las campañas electorales. Así pues, un análisis coherente de todo este marco normativo nos lleva a la conclusión que los supuestos contenidos en el artículo 134 Constitucional, en el COFIPE y en el Reglamento de Quejas y Denuncias del IFE, no son aplicables a ningún partido político, cuya misión es justamente la de propiciar el debate programático y entre otras criticar o defender las acciones de gobierno. En otras palabras, a los partidos políticos les es permitido un tipo de propaganda política más amplia que a las instituciones gubernamentales, precisamente por que éstas no son patrimonio de un organismo político, sino instituciones de todos los mexicanos, y por lo tanto sujetas a restricciones más puntuales y estrictas. Por lo que toca al motivo de inconformidad señalado por el partido denunciante, según el cual la propaganda denominada “Acción ES” constituye un acto anticipado de campaña, se debe considerar que: Se trata de una propaganda que ocurre en el mismo tiempo y lugar que las otras campañas propagandísticas de los demás partidos políticos en el país. Son parte del debate político, del mismo modo que lo hacen simultáneamente el resto de partidos políticos en México. Por lo cual no hay ventaja que se produzca por anticipado, y por lo tanto no se vulnera el principio de equidad. Por otro lado, la propaganda denunciada ocurre bajo las modalidades y los medios permitidos por la ley (espectaculares y bardas), medios que son utilizados también por el conjunto de


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organizaciones que forman parte del sistema mexicano de partidos; por lo cual tampoco se genera una ventaja indebida. En este sentido, la propaganda materia de la denuncia, no puede considerarse electoral, dado que a través de ella se está difundiendo o promoviendo lo que el partido considera, es una buena acción o programa de gobierno y que corresponde a su ideología, programas y acciones. Queda claro que lo que hace el gobierno es siempre materia de debate público, al que los partidos asisten con los medios a su alcance, criticando o defendiendo, según su postura política. Una vez más, este debate es sostenido por el conjunto de partidos políticos permanentemente, por lo que no existe ventaja alguna generada por dicha propaganda. Del mismo modo se advierte que la propaganda en cuestión no tiene por objeto posicionar en el ánimo de los ciudadanos a sujeto alguno, aspirante o precandidato por lo que, nuevamente, no se genera distorsión en la competencia ni en el valor esencial de la equidad. En conclusión, la propaganda materia de la denuncia, cumple con las características de la propaganda política, que en ejercicio de sus prerrogativas difunden los partidos políticos. No existe disposición legal alguna, que prohíba a los partidos políticos la difusión de su propaganda política durante los procesos electorales. Por otro lado y en cuanto, a la presunta violación al artículo 134 constitucional, y sus correlativos en el Código Federal Electoral, esta violación tampoco se actualiza, dado que quien puede cometer infracciones a esa normatividad, son los servidores públicos y no los partidos políticos. 9. Que en atención a los antecedentes y consideraciones vertidos, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39, párrafos 1 y 2; 109, párrafo 1 y 370, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 118, párrafo 1, incisos h), w) y z) del ordenamiento legal en cita, este Consejo General emite la siguiente:

R E S O L U C I Ó N PRIMERO.- Se declarara infundado el procedimiento especial sancionador incoado en contra del Partido Acción Nacional, en términos de lo señalado en los considerandos 5, 6 y 7del presente fallo. SEGUNDO.- Notifíquese personalmente la presente Resolución. TERCERO.- En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto total y definitivamente concluido.


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II. Recursos de Apelación. Disconformes con la

mencionada resolución, por sendos escritos de treinta y uno

de enero de dos mil nueve, el Partido de la Revolución

Democrática y el Partido Revolucionario Institucional, por

conducto de su respectivo representante propietario ante el

Consejo General del Instituto Federal Electoral, interpusieron

los recursos de apelación que ahora se resuelven.

III. Trámite y remisión de expedientes. Mediante oficios

SCG-150/2009 y SCG-151/2009 de seis de febrero del año

dos mil nueve, recibidos en la Oficialía de Partes de esta Sala

Superior el mismo día, el Secretario del Consejo General del

Instituto Federal Electoral remitió los expedientes integrados

con motivo de los recursos de apelación promovidos por el

Partido de la Revolución Democrática y el Partido

Revolucionario Institucional, en los cuales obran, entre otros

documentos, los originales de las demandas presentadas por

los citados institutos políticos, original y copia certificada de

la resolución impugnada y los respectivos informes

circunstanciados.

IV. Terceros interesados. Durante el trámite respectivo

realizado por la autoridad responsable, compareció como

tercero interesado, en los recursos de apelación SUP-RAP-

15/2009 y SUP-RAP-16/2009, el Partido Acción Nacional, a


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través de su representante propietario ante el Consejo

General del Instituto Federal Electoral.

V. Recepción y turno a Ponencia. Recibidas en esta

Sala Superior las constancias respectivas, por acuerdo de

nueve de febrero del año en curso, la Magistrada Presidenta

de este Tribunal turnó los expedientes SUP-RAP-15/2009 y

SUP-RAP-16/2009 a la Ponencia del Magistrado Flavio

Galván Rivera, para los efectos previstos en el artículo 19 de

la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en

Materia Electoral.

VI. Radicación. Mediante proveídos de nueve de febrero

del año que transcurre, el Magistrado Instructor radicó en la

Ponencia a su cargo los expedientes de los recursos antes

citados.

En el expediente identificado con la clave SUP-RAP-

16/2009, el Magistrado Instructor ordenó reservar respecto

de la petición del Partido Revolucionario Institucional de

dictar medidas cautelares.

VII. Admisión y propuesta de acumulación. Por

acuerdos de dieciséis de febrero de dos mil nueve, el

Magistrado Instructor admitió las demandas de los recursos

de apelación al rubro anotados.


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En el citado proveído, el Magistrado Instructor propuso

al Pleno de la Sala Superior la acumulación del recurso de

apelación SUP-RAP-16/2009, al diverso recurso de apelación

SUP-RAP-15/2009, tomando en consideración que en ambos

casos se impugna la misma resolución y que se trata de la

misma autoridad demandada.

VIII. Promoción de Tercero Interesado. En fecha veinte

de febrero del dos mil nueve, el Partido Acción Nacional,

tercero interesado, presentó escrito en la Oficialía de Partes

de esta Sala Superior, por el cual hizo del conocimiento de

esta Sala Superior la colocación, por el Partido

Revolucionario Institucional en el Estado de Veracruz, de

espectaculares alusivos a programas sociales, razón por la

cual solicitó que se declare improcedente el recurso de

apelación SUP-RAP-16/2009.

Al respecto el Magistrado Instructor acordó tener por

recibido el mencionado escrito y agregarlo al expediente, a

fin de que surtiera los efectos legales procedentes, así como

reservar acerca de la petición de declaración de

improcedencia del recurso, para su resolución de manera

colegiada, por esta Sala Superior.


35

IX. Cierre de instrucción. Por acuerdos de veinticuatro

de febrero de dos mil nueve, el Magistrado Instructor declaró

cerrada la instrucción y ordenó formular el respectivo

proyecto de sentencia.

X. Engrose. El proyecto se listó, para su discusión y

votación en sesión pública convocada para el veinticinco de

febrero del presente año, donde fue rechazado por mayoría

de seis votos contra uno y se encargó el engrose a la

Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Sala Superior del Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente,

para conocer y resolver los recursos de apelación al rubro

indicados, con fundamento en los artículos 41, párrafo

segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción VIII, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186,

fracción V, y 189, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación; así como en los numerales 4 y 44,

párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios

de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de

recursos de apelación promovidos por partidos políticos

nacionales, a fin de impugnar la resolución dictada por el

Consejo General del Instituto Federal Electoral, en un


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procedimiento especial sancionador incoado en contra del

Partido Acción Nacional.

SEGUNDO. Acumulación. De la lectura de los escritos

de demanda, correspondientes a los recursos de apelación

SUP-RAP-15/2009 y SUP-RAP-16/2009, esta Sala Superior

advierte que existe conexidad en la causa, dada la identidad

del acto impugnado, además de que se trata de la misma

autoridad responsable; por tales motivos, con fundamento en

los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación; 31 de la Ley General del Sistema

de Medios de Impugnación en Materia Electoral; 73, fracción

I, y 74, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la Federación, a fin de resolver de manera

conjunta, congruente, pronta y expedita, se considera

conforme a Derecho decretar la acumulación del recurso de

apelación SUP-RAP-16/2009 al SUP-RAP-15/2009, por ser

éste el que se recibió primero, en la Oficialía de Partes de

esta Sala Superior.

En consecuencia, se debe glosar copia certificada de

los puntos resolutivos de la presente sentencia, a los autos

del recurso de apelación acumulado.

TERCERO. Agravios. Los conceptos de agravio hechos

valer por el Partido de la Revolución Democrática, en el


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recurso de apelación identificado con la clave de expediente

SUP-RAP-15/2009, son al tenor siguiente:

AGRAVIOS

AGRAVIO ÚNICO

FUENTE DEL AGRAVIO.- Es fuente de agravio el considerando 5 (cinco arábigo), en relación con los puntos resolutivos PRIMERO y TERCERO de la “RESOLUCIÓN DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL RESPECTO DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR INCOADO POR EL PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL, EN CONTRA DEL PARTIDO ACCIÓN NACIONAL, POR HECHOS QUE CONSIDERA CONSTITUYEN INFRACCIONES AL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, IDENTIFICADO CON EL NÚMERO DE EXPEDIENTE SCG/PE/PRI/JD10/MICH/005/2009”; y únicamente por lo que se refiere al espectacular difundido por el Partido Acción Nacional con la leyenda: “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular”; el cual fue materia del procedimiento especial sancionador cuya resolución se recurre.

CONCEPTO DE AGRAVIO.- La resolución impugnada, que es materia del presente recurso de apelación, resulta violatoria del principio de legalidad electoral y con ello de los artículos 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 105 párrafo 2 y 109 párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; toda vez que el Consejo General del Instituto Federal Electoral determina declarar infundado el procedimiento especial sancionador, sin hacer una distinción del contenido de los espectaculares difundidos por el Partido Acción Nacional.

En la resolución controvertida la responsable sostiene:

“Ahora bien, una vez sentadas las anteriores consideraciones procede realizar el análisis del contenido de los espectaculares materia de inconformidad cuyo texto a continuación se reproduce: “Acción es: No doblegarse ante el crimen organizado”; “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular.”; “Acción es: Apoyar a mamás trabajadoras con guarderías y estancias infantiles.”; y “Acción es: Firmeza para combatir la inseguridad.”

…

“Una vez detallado el contenido de los promocionales materia de inconformidad, esta autoridad colige que se trata de propaganda


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desplegada por el partido denunciado con el objeto de manifestar su afinidad con algunas actividades vinculadas al bienestar social desarrolladas por el gobierno federal y, que a su juicio, constituyen acciones responsables.

Efectivamente, la propaganda materia de inconformidad hace referencia a diversas actividades que en su opinión realiza el gobierno federal, relacionadas con la seguridad, educación y el empleo, mismas que en su concepto se encuentran encaminadas a favorecer a los ciudadanos mexicanos, hecho que en la especie debe ser considerado dentro de las actividades políticas permanentes que de manera habitual desarrollan los partidos políticos con el objeto de difundir su ideología y programas de acción.”

Como puede apreciarse, en la resolución impugnada, el Consejo General responsable realiza consideraciones genéricas sobre el contenido de los cuatro espectaculares materia de la queja, si tomar en cuenta que tienen con contenido diverso y que, en particular, el difundido con la leyenda: “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular”; contaba con características diversas, que hacían necesario que se ordenara su retiro inmediato y se impusiera una sanción al Partido Acción Nacional.

En efecto, la responsable pasó por alto que en el espectacular en referencia, el Partido Acción Nacional utiliza indebidamente y de manera explícita el Seguro Popular en su propaganda (el cual es un programa de asistencia social implementado por el Gobierno Federal), para influir en la voluntad de la sociedad a efecto de incrementar el número de sus partidarios o simpatizantes; lo cual es contrario al sistema jurídico que rige el establecimiento y operación de dichos programas públicos; constituyendo una infracción grave de dicho partido político, lo cual se agrava pues ha iniciado y se encuentra en curso el proceso electoral federal.

En el primer párrafo del considerando 5, que es materia de la presente impugnación, la responsable anuncia que analizará la conducta a la luz de la norma presuntamente violada, que es el artículo 347, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

No obstante, de una lectura cuidadosa de todas las partes que integran el considerando referido y de la resolución en su conjunto, puede apreciarse que no realiza un análisis de cada uno de los elementos del tipo administrativo a la luz de la conducta denunciada y, en particular, del espectacular con la leyenda: “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el


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seguro popular”; lo cual representa una clara violación al principio de legalidad.

De haber realizado dicho análisis, pudo haber acreditado con claridad que, dicho espectacular en particular, si viola lo dispuesto por el artículo 347, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que dispone textualmente:

Artículo 347

1. Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público:

…

e) La utilización de programas sociales y de sus recursos, del ámbito federal, estatal, municipal, o del Distrito Federal, con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido político o candidato; y

…

La norma legal de referencia, dispone que los sujetos a los que va dirigida dicha limitación, además de los Poderes de la Unión, de los poderes locales, órganos de gobierno municipales, órganos de gobierno del Distrito Federal, órganos autónomos, y cualquier otro ente público.

Al referirse a las autoridades de todos los órdenes de gobierno y, señalar, adicionalmente, a cualquier otro ente público, es claro que el legislador dejó abierta la posibilidad de incluir a otros sujetos de derecho público, en la prohibición de utilizar de programas sociales y sus recursos, del ámbito federal.

Al ser los partidos políticos entidades de interés público, es claro que el Instituto Federal Electoral debió incluirlos entre los sujetos con prohibición expresa para utilizar programas sociales en su propaganda.

Sin embargo, en la resolución controvertida, el Consejo General sostiene de manera dogmática que la prohibición de utilizar programas sociales “...se dirige a la propaganda gubernamental, es decir, aquella que es difundida por los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro de los entes de los tres órdenes de gobierno...”


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Lo inexacto de tal afirmación radica no solo en el hecho de que la responsable indebidamente excluye a los partidos políticos de la prohibición prevista por el artículo 347, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; sino porque omite realizar una interpretación sistemática y funcional de dicho precepto con lo dispuesto por el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 38 párrafo 1 inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; 1º y 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 18 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009.

De haber realizado dicha interpretación se hubiera percatado con facilidad que el artículo 38 párrafo 1 inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, obliga a los partidos políticos a conducir sus actividades dentro de los causes legales y que la Ley General de Desarrollo Social y el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, establecen con claridad meridiana la utilización de los programas sociales para fines partidistas, con mención especial al Seguro Popular.

El artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el señalado 38 párrafo 1 inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establecen de manera expresa la obligación de los partidos políticos de sujetarse al marco legal establecido.

La prohibición de utilizar programas sociales para fines electorales, se encuentra enmarcada dentro de un sistema jurídico nacional, que la responsable no analiza de manera armónica en la resolución impugnada.

En ese orden de ideas, pasó por alto que el Partido Acción Nacional, con el espectacular en controversia, vulnera los artículos que a continuación se reproducen:

Artículo 41.- (...)

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales.

Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la


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representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos.

Conforme a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es claro que una de las formas específicas de intervención de los partidos en el proceso electoral son los límites y prohibiciones de utilización de los programas gubernamentales previstos en el Presupuesto de Egresos y en la Ley de Desarrollo Social.

Por otra parte, la identificación y difusión simultánea de los programas de asistencia social por parte del Gobierno Federal y del Partido Acción Nacional, provoca una identidad en la percepción de la población y del ciudadano que viola el principio de neutralidad previsto en el artículo 134, párrafo sexto de la Constitución Federal:

Artículo 134.- Los recursos económicos de que dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal, así como sus respectivas administraciones públicas paraestatales, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

…

Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

De igual, y como se ha anticipado, el espectacular que menciona de manera expresa el Seguro Popular, vulnera lo dispuesto en los artículo 38 párrafo 1 inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales:

Artículo 38

1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales:

a) Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos;

Como se ha anticipado, existen disposiciones legales que establecen límites y prohibiciones dirigidas a los partidos políticos


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en la utilización de los programas de asistencia social, así como las reglas para su difusión en los medios de comunicación social a cargo del Gobierno Federal, que son las siguientes:

LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL

Artículo 1. La presente Ley es de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio nacional, y tiene por objeto:

…

Artículo 28. La publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”.

Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009

Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de noviembre de 2008

Artículo 18. Los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos, así como las dependencias y entidades podrán destinar recursos presupuestarios para actividades de comunicación social a través de la radio y la televisión, siempre y cuando hayan solicitado en primera instancia los tiempos que por ley otorgan al Estado las empresas de comunicación y éstos no estuvieran disponibles en los espacios específicos y en la vigencia solicitada.

…

V. La publicidad que adquieran las dependencias y entidades para la difusión de los programas sujetos a reglas de operación deberá incluir, claramente visible y audible, la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa”. Sólo en los casos de los programas de desarrollo social y del Sistema de Protección Social en Salud, deberán incluirse, respectivamente, las leyendas establecidas en los artículos 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 39 de este Decreto. Para lo anterior, deberán considerarse las características de cada medio.

Artículo 28. Los programas que deberán sujetarse a reglas de operación son aquéllos señalados en el Anexo 18 de este


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Decreto. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá incluir otros programas que, por razones de su impacto social, deban sujetarse a reglas de operación.

…

Las dependencias y entidades que tengan a su cargo dichos programas deberán observar las siguientes disposiciones para fomentar la transparencia de los mismos:

I. La papelería y documentación oficial para los programas deberán incluir la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa”. En el caso del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y del Sistema de Protección Social en Salud, se observará lo dispuesto, respectivamente, en los artículos 31 y 39 de este Decreto.

Todo el gasto en comunicación social relacionado con la publicidad que se adquiera para estos programas por parte de las dependencias y entidades, así como aquél relacionado con los recursos presupuestarios federales que se transfieren a las entidades federativas, municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, que se aplique a través de anuncios en medios electrónicos, impresos, complementarios o de cualquier otra índole, deberá señalar que se realizan con los recursos federales aprobados en este presupuesto e incluir la leyenda señalada en el artículo 18, fracción V, de este Decreto;

…

VIII. Las reglas de operación, los formatos, las solicitudes y demás requisitos que se establezcan para obtener los recursos o los beneficios de los programas; los indicadores de desempeño de los programas, y los medios de contacto de las unidades responsables de los mismos deberán estar disponibles en las páginas de Internet de las dependencias y entidades.

De igual manera, queda estrictamente prohibida la utilización de los programas de apoyo para promover o inducir la afiliación de la población objetivo a determinadas asociaciones o personas morales.

Artículo 31. Las reglas de operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades deberán considerar lo siguiente:

…

La Coordinación Nacional del Programa deberá incluir, tanto en el documento de identificación que presentan las beneficiarías para recibir los apoyos, como en las guías y materiales de difusión


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para las beneficiarías y las vocales de los comités de promoción comunitaria, la leyenda establecida en el artículo 28 de la Lev General de Desarrollo Social, y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la transparencia y evitar cualquier manipulación política del programa.

La Coordinación Nacional del Programa elaborará materiales de difusión para el personal operativo, con la siguiente leyenda: “El condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Programa Oportunidades es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos”.

Artículo 39. La operación del Sistema de Protección Social en Salud deberá sujetarse a lo siguiente:

…

XI. La Secretaría de Salud deberá incluir, tanto en el documento de identificación que presentan los beneficiarios para recibir los apoyos, establecido por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, como en las guías y materiales de difusión la leyenda: “El Seguro Popular es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”, y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la transparencia y evitar cualquier manipulación política de la afiliación o la prestación del servicio médico;

XII. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, elaborará modificaciones a los lineamientos de difusión, en su caso, e incluirá en los materiales de difusión para el personal operativo, la siguiente leyenda: “El condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Seguro Popular es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos”, y

…

En la resolución impugnada, si bien la responsable cita parcialmente dichas prohibiciones legales, concluye indebidamente que el espectacular en controversia no se encuentra limitado por NO tratarse de propaganda


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gubernamental, es decir, aquella que es difundida por los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro de los entes de los tres órdenes de gobierno.

Sobre el particular, el la resolución impugnada refiere:

“La génesis de las hipótesis normativas antes transcritas encuentra su fundamento en la necesidad de salvaguardar un verdadero Estado Democrático, en el que sus gobernantes realicen actividades que sólo tengan como finalidad el bienestar de la población, garantizando a su vez que su difusión no constituya un instrumento que favorezca a un grupo para acceder al poder.

En este contexto, resulta atinente precisar que si bien los ordenamientos en cuestión exigen que la propaganda relacionada con programas sociales sea ajena a cualquier partido político, precisando que uno de sus requisitos consiste en deslindarse expresamente de cualquier fuerza política, lo cierto es que dicha taxativa se dirige a la propaganda gubernamental, es decir, aquella que es difundida por los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro de los entes de los tres órdenes de gobierno.

En tal virtud, las aseveraciones expuestas por el Partido Revolucionario Institucional en el sentido de que la propaganda difundida por el Partido Acción Nacional mediante los consabidos espectaculares al aludir a programas sociales es contraria a los cuerpos normativos referidos en los párrafos precedentes, deviene infundada, en virtud de que como se expuso, reviste el carácter de propaganda política y no gubernamental.”

Tales afirmaciones son contrarias del principio de legalidad, pues la responsable pasa por alto que el artículo 38 párrafo 1 inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece con claridad la obligación de los partidos políticos de sujetarse a los causes legales.

En ese sentido, si la prohibición de utilizar programas sociales para fines electorales, se encuentra enmarcada dentro del sistema jurídico nacional, es inconcuso que obliga no solamente a los contenidos de la propaganda gubernamental, como de manera dogmática sostiene la responsable, sino a cualquier sujeto que pretenda utilizar en su propaganda los programas sociales con mención expresa, como en el caso que nos ocupa.

Todo lo anterior se agrava por que la responsable omitió considerar que el Decreto de Presupuesto de Egresos de la


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Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, establece una disposición expresa en el sentido de obligar a que en la difusión y operación del Seguro Popular se destacara que se trata de un programa de carácter público y que su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos.

Es decir, se desprende la intención expresa de los legisladores de desvincular la denominación del Seguro Popular, con la cualquier identificación con los partidos políticos.

Todo lo anterior se refuerza con el hecho de que el artículo 347, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dispone textualmente la prohibición para cualquier ente público de utilizar los programas sociales federales y sus recursos, con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido político o candidato.

No obra en demérito para lo anterior que en la resolución que es materia de la presente impugnación, la responsable afirme que:

“Bajo este contexto, cabe decir que la finalidad intrínseca de la propaganda reviste una naturaleza inductiva, es decir, su propósito se encamina a influir en la voluntad de la sociedad a efecto de incrementar el número de sus partidarios o simpatizantes, a través de la divulgación de su ideología, plataforma política y en general de cualquier actividad que le rinda un beneficio frente a la ciudadanía.

En tal virtud, si bien la propaganda de mérito podría influir en el ánimo de la ciudadanía al resaltar algunas de las tareas del gobierno federal emanado de sus filas, lo cierto es que la misma no presiona, coacciona o condiciona a los electores a emitir su sufragio a favor de dicho partido, toda vez que no amenaza su integridad física, económica o social, ni les condiciona la prestación de un servicio público o beneficio social a cambio de su voto.

En esta tesitura, los argumentos vertidos por el partido quejoso en el sentido de que el Partido Acción Nacional utiliza de manera indebida los programas sociales implementados por el Gobierno Federal deviene infundada, en virtud que aun cuando las expresiones contenidas en los multicitados espectaculares hacen referencia a algunas actividades que desarrolla el gobierno federal en aras de satisfacer las necesidades de la colectividad, lo cierto es que su finalidad consiste en ganar adeptos frente a la población al presentarse como un partido político que comparte la implementación de apoyos sociales, actividad política que legalmente se encuentra permitida.”


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Como puede apreciarse, el Consejo General estima que los espectaculares sujetos a su análisis, se limitan a “resaltar algunas de las tareas del gobierno federal emanado de sus filas” y que, por tanto, dicha propaganda “no presiona, coacciona o condiciona a los electores a emitir su sufragio a favor de dicho partido, toda vez que no amenaza su integridad física, económica o social, ni les condiciona la prestación de un servicio público o beneficio social a cambio de su voto”.

Sin embargo, lo subjetivo de dicha conclusión, deriva del hecho de que la responsable no analiza el contenido de las limitaciones legales antes señaladas, de manera armónica, con lo cual permite que se vulnere el bien jurídico tutelado por dichas normas, que es la utilización de programas sociales para fines partidistas, en particular en el espectacular en el cual se utiliza la denominación expresa del Seguro Popular.

Es importante además resaltar que el fallo controvertido viola el principio de congruencia interna y con ello del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues reconoce expresamente que “...la finalidad intrínseca de la propaganda reviste una naturaleza inductiva, es decir, su propósito se encamina a influir en la voluntad de la sociedad a efecto de incrementar el número de sus partidarios o simpatizantes...”.

No obstante que reconoce expresamente que la propaganda política se encuentra encaminada a incrementar en número de partidarios o simpatizantes, omite retirar aquella en la cual se utiliza de manera expresa la denominación del Seguro Popular, el cual es un programa público, con prohibición expresa de utilización para fines partidistas.

La incongruencia de la resolución deriva del hecho de que por un lado reconoce que la propaganda política está encaminada a incrementar el número de partidarios o simpatizantes, y por otro permite la utilización de recursos públicos (usar la denominación del Seguro Popular, implementado con recursos públicos federales), en propaganda partidista.

No debe perderse de vista que la prohibición legal de utilizar programas sociales para fines partidistas, se encuentra encaminada a evitar la confusión de los ciudadanos con los programas sociales implementados por los gobiernos de los distintos niveles (los cuales son creados e instrumentados con recursos públicos); lo cual puede generar una ventaja indebida para el partido que se encuentra en el gobierno, tal como ocurre en el caso que nos ocupa.


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De ahí que la afirmación de que dicha propaganda “...no presiona, coacciona o condiciona a los electores a emitir su sufragio a favor de dicho partido, toda vez que no amenaza su integridad física, económica o social, ni les condiciona la prestación de un servicio público o beneficio social a cambio de su voto...”, adolezca de una debida fundamentación y motivación, pues la inducción no solamente puede darse a los electores sino, como la misma responsable reconoce, a los ciudadanos en general, para que el partido político incremente el número de sus partidarios o simpatizantes, lo cual se vuelve más grave en el caso que nos ocupa, al tratarse de propaganda política difundida iniciado el proceso electoral federal.

Por otra parte, los conceptos de agravio hechos valer por el Partido Revolucionario Institucional en el recurso de apelación identificado con la clave de expediente SUP-RAP-16/2009, son al tenor siguiente:

PRIMERO APARTADO DE AGRAVIOS DE LA FALTA DE FUNDAMENTACION Y MOTIVACIÓN

1.- DE LAS FACULTADES DE ATRACCIÓN Otro atentado a la debida fundamentación y motivación se da en perjuicio de mis representados produciendo en su esfera jurídica agravios, no se pueden pasar por alto las normas procesales aplicables a los procedimientos especiales sancionatorios, veamos cómo deben ser, para posteriormente demostrar a Ustedes la manera en que la responsable actúa sin fundamento y sin motivo en el procedimiento: El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en cuanto a las denuncias en la modalidad que nos ocupa establece lo siguiente: “Artículo 371 1. Cuando las denuncias a que se refiere este capítulo tengan como motivo la comisión de conductas referidas a la ubicación física o al contenido de propaganda política o electoral impresa, de aquella pintada en bardas, o de cualquier otra diferente a la transmitida por radio o televisión, así como cuando se refieran a actos anticipados de precampaña o campaña en la que la conducta infractora esté relacionada con ese tipo de propaganda se estará a lo siguiente: a) La denuncia será presentada ante el vocal ejecutivo de la Junta Distrital del Instituto que corresponda a la demarcación territorial en donde haya ocurrido la conducta denunciada;


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b) El vocal ejecutivo ejercerá, en lo conducente, las facultades señaladas en el artículo anterior para el Secretario del Consejo General del Instituto, conforme al procedimiento y dentro de los plazos señalados por el mismo artículo; c) En su caso, el proyecto de resolución será presentado para su conocimiento y votación ante el Consejo Distrital respectivo; d) Fuera de los procesos electorales federales, la resolución será presentada ante la Junta Ejecutiva del distrito electoral de que se trate; y e) Las resoluciones que aprueben los consejos o juntas distritales del Instituto podrán ser impugnadas ante los correspondientes consejos o juntas locales, cuyas resoluciones serán definitivas. 2. En los supuestos establecidos en el párrafo 1 del presente artículo, si la conducta denunciada constituye una infracción, generalizada o reviste gravedad, la Secretaría del Consejo General del Instituto podrán atraer el asunto. Esto es que mi representado, mediante escrito, en acato a la normativa por el que se dio inicio a la queja cuya resolución hoy se apela, fue presentado ante la Junta Distrital del Distrito 10 del Estado de Michoacán con cabecera en la Ciudad de Morelia, debiendo haber sido sustanciado y resuelto por ese mismo órgano electoral.

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN

La responsable al no tener los motivos suficientes para atraer el asunto, causa en mi representado un agravio pues el asunto debió haber sido resuelto por la Junta Distrital y en caso de inconformidad de cualquiera de las partes, la Junta Local conocería en última instancia para resolver en definitiva, se pudiera alegar por parte de la autoridad que la queja fue atraída, porque la conducta denunciada es una infracción generalizada, lo que no ocurre en la especie; dado que la responsable se enteró de la existencia de la propaganda en todo el país hasta que en la diligencia de alegatos y ofrecimiento de pruebas la representación del Partido Acción Nacional lo expresó. Por otra parte que reviste gravedad, puede considerarse válido, pues por el modo en que resuelve prácticamente considera la denuncia de los hechos como un asunto irrelevante, entonces no puede ser grave como para atraer un asunto, según la responsable y a pesar de ello, el asunto fue atraído por el órgano central para su sustanciación y resolución con lo que se violentó en perjuicio de mi representado la motivación que todo acto de autoridad debe tener para poder llevarse a cabo de manera fundamentada, lo que desde nuestro punto de vista redunda en falta de motivación en lo que pretende


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fundar y causa agravio a mis representados es la omisión de observancia de este importante principio al no dar a conocer a los justiciables cómo justifica la atracción de un asunto que no es de su competencia, pues si fuera generalizada la conducta o si fuera grave la resolución definitivamente que hubiera sido en otro sentido. 2.- DE LA PROPAGANDA GUBERNAMENTAL La fundamentación y la motivación se suponen mutuamente, pues sería imposible desde el punto de vista de la lógica jurídica citar disposiciones legales sin relacionarlas con los hechos de que se trate, ni exponer razones sobre hechos que carezcan de relevancia para dichas disposiciones. En este sentido José María Lozano lo expresaba con gran claridad: “ La Constitución quiere que se funde y motive la causa del procedimiento, esto es, que se exprese el motivo de hecho que lo autoriza y el derecho con el que se procede”. (Tratado de los derechos del hombre, México, Imprenta del Comercio de Dublán y Compañía, 1876, Págs.-129-130).- Representación ante el Consejo General del IFE En nuestros tiempos y en interpretación y aplicación del artículo 16 constitucional, la interpretación más clara y precisa de los requisitos de fundamentación y motivación exigidos por ese artículo, la ha formulado la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando ha expresado: FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. (Se transcribe). En virtud de lo anteriormente expuesto, tenemos claro que la garantía de fundamentación impone a las autoridades el deber de precisar las disposiciones jurídicas que aplican a los hechos de que se trate y en los que apoyen o funden incluso, su competencia, así como deben expresar los razonamientos que demuestren la aplicabilidad de dichas disposiciones todo lo cual se debe traducir en una argumentación o juicio de derecho. Pero por otra parte, y de manera complementaria, la garantía de motivación exige que las autoridades expongan los razonamientos con base en los cuales llegaron a la conclusión de que tales hechos son infundados como acontece en la especie, ya que normalmente debe resolver con base en el análisis de las pruebas, lo cual se debe exteriorizar en una argumentación o juicio de hecho. En este sentido, deben tenerse en cuenta las tesis de jurisprudencia establecidas por nuestros más altos tribunales, tales como la visible en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, tomo IV, segunda parte, Pág. 622, bajo el rubro “ FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN”; la visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, num. 54,


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junio de 1992, pág.-49, bajo el rubro “FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN”.- En consecuencia, estamos ante la presencia de actos, que se han dado a través del proceso y en particular el aquí impugnado, que no ha sido debidamente motivado, por cuanto no basta mencionar las consecuencias que la responsable considera, sino conocer cómo es que llega a tales alcances; lo que insistimos en el presente caso no ha sucedido. Veamos en primer término los fundamentos legales en lo que concierne a la propaganda gubernamental y las disposiciones legales que le resultan aplicables, destacando lo que se refiere a diversos programas como los que contiene la Ley General de Desarrollo Social, misma que establece: “Artículo 28. La publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.” Encontramos disposiciones que de haber interpretado la responsable las normas con un criterio sistemático y funcional, hubiese podido en cumplimiento a la fundamentación, emitir resolutivos debidamente motivados en la norma jurídica; lo anterior tomando en cuenta al resolver que es necesario actuar sancionando al infractor y suspendiendo la ilegal campaña publicitaria de Programas de Gobierno implementada por el Partido Acción Nacional, dado que no se puede vincular la publicidad de los programas gubernamentales con los partidos políticos, pero veamos cuáles son las normas y de qué manera limitan la publicidad o propaganda gubernamental: Así, la Ley General de Desarrollo Social, así como el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2009, que en el tema que nos ocupa, establece: “Artículo 18. (...) Los programas y campañas de comunicación social se ejecutarán con arreglo a las siguientes bases: (...) V. La publicidad que adquieran las dependencias y entidades para la difusión de los programas sujetos a reglas de operación deberá incluir, claramente visible y audible, la siguiente leyenda: ‘Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa’. Sólo en los casos de los programas de desarrollo social y del Sistema de Protección Social en Salud, deberán incluirse, respectivamente, las leyendas establecidas en los


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artículos 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 39 de este Decreto. Para lo anterior, deberán considerarse las características de cada medio. Tenemos entonces la clara intención del legislador de dejar aparte de la propaganda de los partidos políticos a aquella mediante la cual difunden su publicidad las dependencias del Gobierno Federal, es decir, es claro lo que en el párrafo citado se enfatiza: los programas de Gobierno Federal son ajenos a cualquier partido político, disposición que desde luego incluye al Partido Acción Nacional. Dentro de las disposiciones del Decreto en consulta y en lo que se refiere concretamente al Seguro Popular del Sistema de Protección Social en Salud, puede leerse lo siguiente: “Artículo 39. La operación del Sistema de Protección Social en Salud deberá sujetarse a lo siguiente: I al X... XI. La Secretaría de Salud deberá incluir, tanto en el documento de identificación que presentan los beneficiarios para recibir los apoyos, establecido por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, como en las guías y materiales de difusión la leyenda: “El Seguro Popular es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”, y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la transparencia y evitar cualquier manipulación política de la afiliación o la prestación del servicio médico; Como puede verse en lo que se subraya, existe la disposición de que este programa del Gobierno Federal, deberá siempre ser ajeno a cualquier partido político, lo que incluye al Partido Acción Nacional, a pesar de ser el Instituto Político del que proviene el titular del Ejecutivo. Por último, en cuanto al Decreto, en el mismo artículo 39 encontramos de manera general, refiriéndose a la difusión de los programas de la Secretaría de Salud, lo siguiente: XII. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, elaborará modificaciones a los lineamientos de difusión, en su caso, e incluirá en los materiales de difusión para el personal operativo, la siguiente leyenda: “El condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Seguro Popular es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos”, y


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El sentido de tales restricciones redunda en la necesaria separación de los programas institucionales de las autoridades y la propaganda sea política o electoral de los partidos políticos. Esto es, que ningún partido político puede hacer suya la propaganda de las dependencias del Gobierno Federal porque quien lo haga, incurre en faltas a las leyes y deberá ser sancionado, como ocurre en el caso concreto, en el que la responsable apartándose de la legalidad prefiere que las acciones denunciadas y que son contrarias al derecho, se sigan dando. A mayor abundamiento, sirve de apoyo a lo antes señalado, lo expuesto en el Dictamen por el que se aprueba la Ley General de Desarrollo Social en el Poder Legislativo, en el sentido de que en ningún momento establece o incluye a los partidos políticos como autoridad responsable o que pueda manipular el programa o programas de desarrollo social, en ningún aspecto, menos en su difusión, como lo establece la disposición del artículo 28 de la propia Ley General de Desarrollo Social. Lo cual se puede ver incluso en el propio Dictamen del Legislador cuando se definen las competencias: “Se crea el Sistema Nacional para el Desarrollo Social que será una garantía para la concurrencia, colaboración, coordinación y concertación entre los niveles de gobierno y los sectores social y privado. Dicho sistema tiene por objeto integrar la participación de los sectores público, social y privado en el cumplimiento de los objetivos, estrategias y prioridades de la Política Nacional de Desarrollo Social; establecer la colaboración entre las dependencias y entidades federales; promover la concurrencia, vinculación y congruencia de los programas, acciones e inversiones de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, con los objetivos, estrategias y prioridades de dicha política, así como fomentar la participación de las organizaciones y, en general, de los sectores social y privado en el desarrollo social; coordinar las acciones orientadas a la consecución de los objetivos, estrategias y prioridades de la política nacional de desarrollo social e, impulsar la desconcentración y descentralización de los recursos y acciones para el desarrollo social.” “En cuanto a las competencias se señala que el Sistema es coordinado por la Secretaría de Desarrollo Social. Dentro del Sistema, la Secretaría coordinará la correspondencia entre el Programa Nacional de Desarrollo Social, los programas sectoriales y aquellos que formulen las entidades federativas.” La propia Ley establece las competencias sin considerar a los partidos políticos, de acuerdo con el propio texto de Ley: “Capítulo


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De las Competencias Artículo 39. La coordinación del Sistema Nacional compete a la Secretaría, con la concurrencia de las dependencias, entidades y organismos federales, de los gobiernos municipales y de las entidades federativas, así como de las organizaciones. La Secretaría diseñará y ejecutará las políticas generales de desarrollo social. Al efecto, coordinará y promoverá la celebración de convenios y acuerdos de desarrollo social. La Secretaría coordinará la correspondencia entre el Programa Nacional de Desarrollo Social, los programas sectoriales y los de las entidades federativas, promoviendo que la planeación sea congruente, objetiva y participativa. Artículo 40. En el ámbito de sus atribuciones y en congruencia con las disposiciones de esta Ley las legislaturas de los estados, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y los municipios emitirán normas en materia de desarrollo social, tomando en cuenta sus particularidades.” Por su parte el artículo 9 de la Ley señala: “Artículo 9. Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el poder Ejecutivo Federal, en sus respectivos ámbitos, formularán y aplicarán políticas compensatorias y asistenciales, así como oportunidades de desarrollo productivo e ingreso en beneficio de las personas, familias y grupos sociales en situación de vulnerabilidad, destinando los recursos presupuéstales necesarios y estableciendo metas cuantificables.” En esta disposición no se advierte la participación de entes como partidos políticos. Para mayor abundamiento de lo anterior, quienes tienen como atribución el desarrollo social son los entes públicos de acuerdo con lo establecido en el artículo 17 de la Ley General de Desarrollo Social. “Artículo 17. Los municipios serán los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de desarrollo social, de acuerdo a las reglas de operación que para el efecto emita el Ejecutivo Federal, excepto en los casos expresamente asignados, legal o administrativamente, a una dependencia, entidad u organismo federal, estatal o del Distrito Federal.”

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Al determinar el Consejo General de Instituto Federal Electoral, que la propaganda de los medios espectaculares, materia de la impugnación, encajan en el concepto de propaganda política y, más aún, se entienden, dice el IFE, dentro de las actividades de carácter permanente de los partidos políticos comete una violación a la debida motivación y fundamentación pues pasa por alto las normas anteriormente citadas, permitiendo con la resolución que se impugna una clara invasión de esferas legales


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de actuación, pues como se verá más adelante la función de un Partido Político no es ensalzar al Ejecutivo difundiendo sus programas y acciones de Gobierno; que no se confunda, los partidos perseguimos fines muy distintos que el publicitar el quehacer gubernamental, no puede permitirse bajo ninguna circunstancia que actos como los denunciados se sigan dando sin que medie sanción por llevarlos a cabo, se debe poner un límite a la propaganda de los partidos con medidas ejemplares, pues de no darse, en un futuro todos los partidos podremos mediante maniobras ilegales, disfrazar la propaganda gubernamental bajo el manto de la propaganda política burlando así el sentido que se quiso dar a las normas jurídicas que en materias diversas prevén los mismos fines. El Consejo General del Instituto Federal Electoral, al resolver infundada la queja por la que se denunciaron actos contrarios a la ley no hace en sus razonamientos la ilación concreta de que, los actos prohibidos o acotados en tiempo por leyes de materia diversa, hay ocasiones en que convergen, como en el caso concreto sucede, y será sólo mediante un análisis integral a las normas aplicables, las pruebas aportadas, los hechos narrados y los argumentos de las partes como podrá resolver fundada y motivadamente. La conceptualización hecha por el Consejo General resulta irrelevante para la litis sustancial planteada, ya que la impugnación se dirige al uso indebido de los programas sociales, donde no importa la temporalidad, es decir, resulta irrelevante si la propaganda es política o electoral, y más aún si es relativa a las actividades permanentes o de campaña, ya que lo importante es el uso indebido. El uso indebido no tiene temporalidad. Es una prohibición absoluta prevista en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, así como en la Ley General de Desarrollo Social. Esto es, no importa si el Partido Acción Nacional desplegó su campaña de difusión con objeto de promover la “vida democrática” (actividades permanentes) o con el objeto de promover el voto a su favor, el hecho es que en cualquier caso, con las reglas específicas que para cada caso debe observar, no debe usar los programas sociales para uso distinto al desarrollo social. Causa agravio a mi representado que el Consejo General del IFE señale que la propaganda del PAN tiene como objetivo: “ganar adeptos frente a la población al presentarse como un partido político que comparte la implementación de apoyos


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sociales, actividad política que legalmente se encuentra permitida”, Sin embargo, olvida la litis del asunto, la prohibición absoluta y explícita, de usar los programas sociales para cualquier fin distinto al del desarrollo social, así sea ganar adeptos. El Consejo General del IFE, cuando aborda el contenido del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009 (artículo 18, fracción V, y 39, fracciones XI y XII) y la Ley General de Desarrollo Social (artículo 28), señala: “resulta atinente precisar que si bien los ordenamientos en cuestión exigen que la propaganda relacionada con programas sociales sea ajena a cualquier partido político, precisando que uno de sus requisitos consiste en deslindarse expresamente de cualquier fuerza política, lo cierto es que dicha taxativa se dirige a la propaganda gubernamental, es decir, aquella que es difundida por los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro de los entes de los tres órdenes de gobierno” Esta interpretación es limitada y errónea, ya que si bien las disposiciones legales señaladas prevén la incorporación de una leyenda en la propaganda gubernamental, la prohibición del uso de los programas sociales para un fin distinto al desarrollo social es una prohibición absoluta, válida para todos los ciudadanos de la República. La conclusión del Consejo General del IFE se basa en que la prohibición contenida en la leyenda sólo aplica para las entidades gubernamentales, lo cual es inexacto, ya que si bien se refiere a que la leyenda debe incorporarse a los elementos de comunicación que utilicen las entidades de gobierno, la prohibición que dicha leyenda incorpora, se dirige a todos los habitantes de la República y esto es así, en virtud de la motivación de la incorporación de la prohibición del uso distinto a los programas sociales: que no se utilicen más que en beneficio de la sociedad, de tal manera que nadie se aproveche de ellos para ninguna otra cosa (por supuesto no para la propaganda política o propaganda electoral).

SEGUNDO APARTADO DE AGRAVIOS DEL FRAUDE A LA LEY

Se inicia el planteamiento del presente apartado de agravios tomando como referencia la parte atinente de la exposición de motivos de las Reformas a la Carta Magna, para acreditar la justa pretensión de mi representado de que se sancione y se haga cesar la propaganda denunciada por parte del Partido Acción Nacional, y para así poder desentrañar el verdadero sentido que las autoridades electorales deberán dar a las nuevas disposiciones


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aplicables en materia electoral, es así que los legisladores refieren: “En una nueva Base III del Artículo 41 quedan establecidas las normas constitucionales del nuevo modelo de comunicación entre los partidos y la sociedad, tanto en periodos electorales como no electorales. … Se establecen, finalmente, disposiciones a fin de que durante los periodos de campañas electorales toda propaganda gubernamental, de los tres órdenes de gobierno, sea retirada de los medios de comunicación social, con las excepciones que señalará la propia norma constitucional.” Tenemos entonces que los legisladores quisieron imprimir a la nueva modalidad de comunicación entre los partidos políticos y los ciudadanos con un modelo distinto al que se había venido utilizando y que no es otra cosa que los gobiernos federal, estatales y municipales en los plazos marcados por la ley, no difundieran propaganda gubernamental, claro está con las excepciones del caso y que se señalan puntualmente en la normativa como puede verse a continuación en el texto del artículo 41 de la Carta Magna: “Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas. Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia. Apartado D. Las infracciones a lo dispuesto en esta Base serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten, violatorias de la ley. Del extracto constitucional antes citado se desprende con meridiana claridad que la difusión de propaganda gubernamental deberá ser suspendida como ya se vio en la exposición de motivos; esto tiende a proteger el entorno electoral de posibles


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interferencias de los poderes públicos federal, de las entidades y de los municipios en las actividades de los partidos y no tiene otro motivo que el de dejar a salvo las intervenciones tan comunes y que han motivado controversias que hasta esta H. instancia judicial se han tenido que resolver, en muchos casos con la nulidad de los comicios; en ese mismo tenor las recientemente aprobadas reformas a la Constitución, incluyen la imparcialidad es decir, el comportamiento que todos los servidores públicos sean del estamento que sean, deberán asumir en los tiempos electorales, ordenándoles que la propaganda que difundan en el ejercicio de sus encargos no deberá incluir imágenes o símbolos que impliquen promoción, numeral constitucional que a continuación se cita: Artículo 134. .. … … … … Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público. Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar. Ahora bien, queda claro que la propaganda gubernamental e institucional no debe mezclarse con la propaganda política; la primera, tiende a difundir el quehacer de las autoridades públicas de manera institucional y con características informativas dirigido a los ciudadanos, y la segunda, es decir la propaganda política, es la que los partidos políticos realizan dirigida también a la ciudadanía, pero persigue una finalidad muy distinta, se trata de ganar popularidad. La propaganda gubernamental puede definirse como: aquella que es difundida por los poderes públicos, los organismos autónomos,


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las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro de los entes de los tres órdenes de gobierno. En tanto que la propaganda política, es a decir del numeral 7, fracción VI del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral: “el género de los medios a través de los cuales los partidos, ciudadanos y organizaciones difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a un proceso electoral federal.” Como puede verse, son distintas clases de propaganda atendiendo en primer término al origen y en último al objetivo. No se hubiese intentado la denuncia de los hechos que se controvierten, si las dos variantes de la propaganda se dieran en sus contextos legales, pero el hecho de mencionar: “GUARDERÍAS Y ESTANCIAS INFANTILES, SEGURO POPULAR, COMBATE AL CRIMEN ORGANIZADO Y A LA INSEGURIDAD,” ni son los objetivos de un Partido, y sí son mensajes propios del quehacer del Gobierno Federal, con lo que, como se mencionó a la responsable, estamos de frente a un Fraude a la Ley. Se entiende por Fraude a la Ley una situación en la cual, para evitar la aplicación de una norma jurídica que no favorece o interesa, una persona se ampara en otra u otras, llamadas normas de cobertura, y busca dar un rodeo que le permita sortear la prohibición o las obligaciones que le imponía la norma vulnerada, es decir, dentro del ámbito de aplicación de las prohibiciones. Al respecto, resulta aplicable la siguiente Tesis de Jurisprudencia: Registro No. 169882 Localización: Novena Época Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVII, Abril de 2008 Página: 2370 Tesis: l.4o.C.25 K Tesis Aislada Materia(s): Común FRAUDE A LA LEY. SUS ELEMENTOS. De lo establecido por los diferentes autores, así como las disposiciones existentes en la materia, se pueden extraer como elementos definitorios del fraude a la ley, los siguientes: 1. Una norma jurídica de cobertura, a cuyo amparo el agente contravendrá otra norma o principio. 2. Una norma, principio o valor jurídicos que rigen o delimitan a la norma de cobertura. 3.


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La existencia de ciertas circunstancias de la aplicación de la norma 1, que revelan la evasión de 2. CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO. Por tanto, resulta inconcuso que el Partido Acción Nacional busca obtener beneficio con los programas y obras públicas del Gobierno Federal, lo que indiscutiblemente ocasiona la violación a los principios de equidad y de imparcialidad de los poderes públicos. Es claro que el Partido Acción Nacional pretende sustentar su campaña política y electoral con base en los programas y gestiones del gobierno Federal y lo hace buscando ganar electores con base en los recursos públicos que se emplearon para las obras o programas de Gobierno difundidos. Resulta claro que el artículo 134 constitucional prohíbe la propaganda personalizada, ello implica que los servidores públicos no puedan utilizar esta para beneficio propio, pero también es claro que los partidos políticos no pueden hacer propias las gestiones de gobierno y menos con fines electorales, ya que estas conductas indiscutiblemente violentan la equidad en la contienda ya que, la obra y gestión de gobierno indiscutiblemente ocasionan una ventaja para los partidos que gobiernan, y ello produce una ventaja ilegal en el proceso electoral, esto ha sido criterio del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la resolución SUP-JRC-83/2008, que en su parte considerativa resuelve lo siguiente al estudiar la difusión de logros de Gobierno: “El objetivo de esa disposición es limitar la difusión de logros de gobierno en forma previa a la jornada electoral, a efecto de inhibir ventajas indebidas sobre el electorado, que puedan ser obtenidas por los partidos políticos que detentan el poder. El plazo que comprende la prohibición no sólo se refiere a que la colocación de propaganda se realice dentro de los treinta y cinco días previos a la jornada electoral, sino que comprende la propaganda fijada con anterioridad a ese plazo, pues lo que se busca es evitar de cualquier modo la promoción de logros de gobierno, que puede afectar la libertad de decisión de los electores al momento de emitir el sufragio. Sobre esta base, este órgano jurisdiccional estima que asiste razón a la coalición adora, pues la obligación de no difundir logros persigue proteger a los electores, para que no sean indebidamente influenciados por la propaganda, por lo que se conculca dicho precepto, si se difunden logros gubernamentales en el plazo de veda, independientemente de cuándo se coloquen los elementos de propaganda respectivos. …


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En cuanto a la conducta debe precisarse que la misma consiste en la difusión, entendida como la acción y efecto de propagar o divulgar logros o programas de gobierno. La difusión no puede conceptuarse como equivalente a colocación o fijación, porque de explicarlos como expresiones sinónimas, se desconocería la finalidad de la norma jurídica de referencia que es impedir la realización de conductas que, en forma directa y actual, o bien, de manera indirecta o por sus efectos, impidan la vigencia de los principios de imparcialidad de los servidores públicos y de equidad de la competencia entre los partidos políticos, según se prevé en los artículos 116, fracción IV, incisos b) y g), y 134, párrafos sexto y séptimo, de la Constitución General de la República. Esto es, quien afirme que se subvirtió la prohibición contenida en el artículo 177, párrafo tercero, de la Ley Electoral de Baja California Sur, en términos de lo dispuesto en el 60 de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral estatal, tendría que acreditar: a) La realización de la conducta (difundir logros o programas de gobierno); b) La condición temporal (la difusión ocurre dentro el plazo de treinta y cinco días anteriores al día de la jornada electoral): c) El objeto de la conducta (logros o programas de gobierno); d) La afectación a los bienes jurídicos tutelados (imparcialidad de los servidores públicos de gobierno de los Estados y Municipios, así como equidad de la competencia de los partidos políticos), y e) En su caso, la responsabilidad de los sujetos activos (autoridades estatales y municipales, así como los legisladores locales). En consecuencia, es suficiente con demostrar que la difusión de los logros o programas ocurrió dentro del plazo de restricción o veda (treinta y cinco días anteriores al de la jornada electoral), para que se colme el elemento normativo de referencia. Por ello, es intrascendente la circunstancia de que la colocación o fijación de logros o programas, cuando sea a través de medios fijos (como sucede con los espectaculares, mamparas, pendones, pintas en elementos firmes o permanentes, o bien, móviles, como lo son los vehículos) o electrónicos (como lo sería internet), hubiere ocurrido en forma anterior al plazo, porque la conducta prohibida es la “acción y efecto de difundir”. El elemento normativo relativo a los sujetos activos, también, de acuerdo con la interpretación funcional de la norma jurídica precisada, comprende a toda persona individual o colectivamente considerada. Es decir, se trata de un sujeto común o indiferente y no propio o exclusivo. Esto es, está prohibido que cualquier persona realice actos de difusión de logros o programas de


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gobierno y que de esa forma impida que prevalezcan condiciones equitativas en el desarrollo de los procesos electorales y que, por el contrario, se afecten sus resultados en perjuicio de los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos. En suma, es independiente que el servidor público sea un autor material o intelectual e, incluso, que no sea responsable de la difusión de los logros o programas de gobierno, puesto que se debe atender a la finalidad de la norma en cuestión, lo cual coincide con la necesidad de proteger ciertos bienes jurídicos constitucionales de relevancia fundamental, como se anticipó. De una manera distinta, se desconocería una prohibición implícita y admitiría la realización de un fraude a la ley. … Aunque es claro que la restricción está sujeta a un plazo (treinta y cinco días anteriores al día de la jornada electoral), esa referencia normativa no puede entenderse como una autorización para válidamente realizar actos de difusión de logros o programas de gobierno el día de la jornada electoral, porque derivado del principio de constitucionalidad y legalidad, las autoridades electorales no pueden desconocer las prohibiciones implícitas que derivan de la misma Constitución General de la República, como lo son los principios de imparcialidad de los servidores públicos y equidad en la contienda electoral. La necesidad de preservar condiciones jurídicas y fácticas que permitan la vigencia de dichos principios justifica que también en el día en que los ciudadanos sufragan, también persista esa restricción legal, porque los electores deben ejercer su derecho de votar, de manera universal, libre, secreta y directa, y los candidatos, los partidos políticos y las coaliciones deben ser votados en forma libre, auténtica y periódica. No podría predicarse que una elección es auténtica si los ciudadanos están sujetos a la difusión, en plena jornada electoral, de mensajes gubernamentales o de los legisladores, y que los electores ejercieron su voto en forma enteramente libre, cuando estuvieron sujetos a una suerte de presión.” La prohibición a la difusión de obra y logros de gobierno que se plasma en el artículo 134 constitucional, en la que expresamente no se permite la utilización de símbolos (como el escudo de Acción Nacional) conlleva una la protección a bienes jurídicos tutelados por el derecho electoral, por un parte el principio de imparcialidad de los servidores públicos que busca que el ejercicio del Poder Público no afecte en la libertad del votante, y por otra la equidad en la contienda, es decir que, el partido en el poder no tenga ventajas ilegales derivadas de los programas y gestiones de gobierno, como lo hace el Partido de Acción Nacional.


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De la definición del Fraude a la Ley procedo a continuación a enumerar porqué las acciones denunciadas lo constituyen: • Debido a la vinculación que existe entre el PAN y el Gobierno Federal, se trata de difundir “logros” y programas, evitando la aplicación de las disposiciones constitucionales ya citadas; • Se hace ver como propaganda política una propaganda gubernamental, al amparo de las normas electorales; y • Sortean la prohibición de la norma. Estos tres puntos en la primera de las hipótesis, por el hecho siguiente: • Que el partido denunciado, de manera dolosa, haga suyos los programas y acciones del Gobierno Federal, para que los ciudadanos asocien y relacionen al PAN con los programas sociales federales descritos. En este tema, es decir el del Fraude a la Ley y en qué consiste, se ha analizado por esta misma H. Autoridad jurisdiccional en materia electoral; baste para el caso transcribir el razonamiento que en el asunto que se identifica como SUP-RAP-248/2008 en el que refieren: “Una violación directa a las leyes se identifica como la adecuación exacta de los hechos a los supuestos normativos que regulan una situación jurídica determinada, mientras que las violaciones por medios o mecanismos distintos pueden actualizarse cuando existan conductas que, si bien, parecieran no encuadrar directamente en el supuesto establecido en la norma, su ejecución genera la afectación al bien jurídico en ella tutelado, esto es, que el resultado obtenido con dichas conductas genere el mismo resultado que se pretendió inhibir con el establecimiento de la norma. Conforme con lo anterior, dicho tipo de conductas transgresoras del orden jurídico pueden identificarse con la figura que se ha identificado en la doctrina como fraude a la ley, la que sustancialmente puede describirse como aquella conducta que aparentemente se encuentra permitida en el orden jurídico, pero su comisión activa o pasiva por el agente o agentes, se encuentra dirigida a trasgredir el orden jurídico, configurando con ello una infracción articulada con conductas aparentemente lícitas pero cuyo resultado genera consecuencias conculcatorias de la norma. Partiendo de dicha figura, puede válidamente concluirse que es posible configurarse una violación en materia político-electoral, a lo dispuesto en los párrafos séptimo y octavo del articulo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando un funcionario público u órgano de gobierno federal, local o municipal, directamente o a través de terceros, orquesten la difusión de la imagen de los propios servidores, con base en los


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actos realizados en ejercicio de la función pública que desempeñan, verbigracia, que se contrate, se instruya, se promueva o se presione de cualquier forma a los medios de comunicación para difundir las actividades de un funcionario público. Lo anterior porque, el objeto del constituyente y del legislador fue evitar que se difunda la imagen de los servidores públicos con base en recursos públicos, así como salvaguardar la equidad en la contienda electiva, de donde se desprende que la finalidad de la norma es evitar, precisamente, que se generen situaciones de inequidad en la contienda por la investidura y recursos de que disponen los funcionarios públicos. En esta tesitura, es posible advertir que, en sentido amplio puede llevarse a cabo la difusión de la imagen de un servidor público, tomando como base las actividades desempeñadas en ejercicio del cargo que se ostenta; lo que, por una parte, pudiera considerarse como un acto lícito porque en la respectiva difusión, en estricto sentido, no se emplearon recursos públicos, sin embargo, la difusión con medios diversos toma como base, los actos desempeñados en ejercicio de una función pública, lo que presupone que el medio para la promoción personalizada, se cimienta en recursos del Estado y en el ejercicio de cargos públicos. Por tanto, es válido concluir que puede configurarse una violación a lo dispuesto en los párrafos séptimo y octavo del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante la ejecución de conductas aparentemente lícitas.”

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Estamos entonces ante violaciones a la Constitución, mediante un mecanismo distinto que se actualiza al existir la difusión de programa y acciones de gobierno que parecen no encuadrar en las prohibiciones por estar llevándolas a cabo un Partido Político, que aparentemente tiene autorización para hacer propaganda política pero, su ejecución genera la afectación al bien jurídico tutelado; entonces, el resultado obtenido con dichas conductas genera el mismo resultado que se pretendió inhibir por los legisladores, al haber establecido ese espíritu en la norma. Hemos señalado párrafos atrás que existe toda una serie de hechos, en la presente causa, que por su propia naturaleza y por su trascendencia político-social, constituyen hechos notorios y públicos, e innegables, constituyéndose así el soporte básico de su notoriedad. Para fortalecer las anteriores expresiones en cuanto a la notoriedad de estos hechos, es importante hacer cuando menos un breve examen de carácter doctrinal y jurisprudencia en la


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materia. Rafael de Pina en el Diccionario de Derecho, editorial Porrúa Pág.290 lo define como: “Hecho (o acto) cuyo conocimiento se da por su puesto en relación con cualquier otra persona que se halle en posesión de la cultura media correspondiente a un determinado circulo social y que, por consiguiente, no renecesita ser aprobado al juez en el proceso para que lo tome en consideración en el momento de dictar la sentencia, siempre que haya sido afirmado oportunamente. La relevancia de la carga de la prueba del hecho notorio no implica la de la alegación del mismo. Como ejemplos de hechos notorios pueden señalarse: los acontecimientos históricos trascendentales los sucesos de la actualidad reseñados uniformemente por la prensa, la importancia de las ciudades, las verdades científicas admitidas generalmente como tales, las fechas de las efemérides nacionales, etc.” En el citado Diccionario de Derecho de Rafael de Pina, tenemos incluso que en el catálogo de Aforismos, Máximas y Reglas Jurídicas en la Pág. 501 señala de los Hechos Notorios lo siguiente: Notorium non eget probatione. (Lo notorio no requiere prueba.) Asimismo se cita para el caso, a fin de robustecer el campo de análisis y las afirmaciones vertidas en torno a la notoriedad de estos hechos señalados, así como su trascendencia jurídica, las siguientes tesis jurisprudenciales: “HECHOS NOTORIOS. Es notorio lo que es público y sabido de todos o el hecho cuyo conocimiento forma parte de la cultura normal propia de un determinado círculo social en el tiempo en que ocurre la decisión. Sexta Época: Amparo Civil directo 5380/36. compañía Limitada del Ferrocarril Mexicano. 7 de mayo 1941. Cinco votos. Amparo directo 7676/58. José J. Rojo, Suc. De. 8 de enero de 1960. Mayoría de votos.. Amparo directo 5586/59. Mosaicos Saborit. 22 de septiembre de 1961. Cinco votos. Amparo directo 6553/59. Arturo Castillo Díaz. 28 de junio de 1962. Cinco votos.” “HECHOS NOTORIOS, CARACTERÍSTICA DE LA INVOCACIÓN OFICIOSA DE LOS. De la redacción empleada por el capítulo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, se desprende que la invocación de hechos notorios por parte de los tribunales es una facultad establecida en su favor por el legislador, como una


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herramienta más para que estén en mejor aptitud de dirimir las controversias ante ellos planteadas, que les permite echar mano de hechos que, aun cuando no hubieren sido alegados ni probados por las partes, son lo bastante notorios e importantes como para dilucidar una contienda judicial determinada; esto es, la invocación de hechos notorios no es una obligación, sino una facultad meramente potestativa. Entonces, el empleo de esa facultad queda al arbitrio de los juzgadores, porque la calificación de notoriedad de un hecho cualquiera es una cuestión completamente subjetiva. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL TERCER CIRCUITO. Amparo en Revisión 337/88. Conjunto Desarrollo Brisasol, S.A., de C.V. y coagraviados, 1o de junio de 1989. Unanimidad de votos. Ponente: Francisco José Domínguez Ramírez, Secretario: Gerardo Domínguez.” De lo anterior podemos sintetizar: 1. La notoriedad de los hechos señalados se deriva de la difusión en todos los medios de comunicación nacionales y locales, y su consecuente conocimiento por parte del ciudadano común; 2. Esta notoriedad así mismo, conduciría a lo innecesario de su prueba, a pesar de lo cual, a fin de sustentar fehacientemente los elementos fácticos esgrimidos, se han ofrecidos pruebas de diverso orden de todos y cada uno de ellos; 3. Esta notoriedad podría haber sido simplemente evidenciada requiriendo el ejercicio oficioso de su consideración, como lo establece la misma jurisprudencia citada, sin embargo, ha sido sustentada, fundada y relacionada en un ejercicio sobreabundante de derechos y obligaciones aplicables al actor de la presente causa, para facilitar la labor jurisdiccional; y 4. Por último, deben considerarse en consecuencia, plenamente probados los hechos esgrimidos, y por supuesto, más allá de todo requerimiento adicional de prueba y sustentación.

TERCER APARTADO DE AGRAVIOS DE LA INDEBIDA CONCATENACIÓN DE LAS PRUEBAS

OFRECIDAS CON LOS HECHOS Y ARGUMENTOS En este apartado, considero necesario abordar el tema de las pruebas en materia de quejas y si bien es cierto, la norma procesal que define la procedencia de las quejas en cuanto a los elementos de convicción, exige de manera disyuntiva el ofrecimiento o aportación de “pruebas o indicios con los que se cuente” en el asunto que por ahora nos ocupa y según los cánones procesales en la valoración de indicios y pruebas, éstos al menos deben estar relacionados con los hechos que se


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denuncian en la resolución que se impugna, entonces la responsable, debe valorar el peso específico y fuerza probatoria de los elementos ofrecidos por las partes, sin olvidar que existen diferencias entre las pruebas y los indicios, siendo las primeras, todas las contenidas en el catálogo que al efecto ha establecido el legislador, tanto en I Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral como en el Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, ordenamientos a los que acudimos en consulta; es así que a continuación enumero las pruebas susceptibles de ser ofrecidas en la materia según cada uno de los ordenamientos legales antes citados: Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral En su artículo 14, admite las siguientes pruebas:

Documentales públicas Documentales privadas Técnicas Presuncionales legales y humanas Instrumental de actuaciones

En su numeral 2 hace referencia a las pruebas testimoniales y confesionales, cuando éstas consten en acta levantada ante fedatario público, recibidas directamente de los declarantes, debidamente identificados y que asienten razón de su dicho. Por su parte, el Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, establece en su artículo 34 que se pueden admitir en la tramitación de las quejas las siguientes pruebas:

Representación ante el Consejo General del IFE Documentales públicas Documentales privadas Técnicas Pericial contable Presuncional legal y humana Instrumental de actuaciones

En su numeral 2, hace referencia a las pruebas testimonial y confesional cuando éstas consten en acta levantada ante fedatario público, recibidas directamente de los declarantes debidamente identificados y que asienten razón de su dicho. Como puede verse sólo difieren en el catálogo en lo que a la Pericial contable se refiere; así, al no resultar aplicable al caso concreto, tenemos que en lo medular coinciden. En la resolución que por este medio se recurre, la responsable cuenta con el siguiente acervo probatorio: 1. Placas fotográficas de los anuncios espectaculares que motivaron la denuncia.


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2. Certificación de fedatario público mediante la que se hace constar en instrumento notarial que los hechos denunciados existen y que al momento de la fedatación se encontraban en los lugares señalados. 3. La confesión expresa que consta en el desarrollo de la diligencia de fecha 25 de enero de desahogo de pruebas y alegatos, en la que recibiendo directamente del declarante el Dr. Rolando de Lassé Cañas, Director Jurídico del Instituto Federal Electoral, quien fue designado por el Secretario Ejecutivo para la conducción de la diligencia, actuación en el expediente en la que la representación del Partido Acción Nacional admite por conducto del licenciado Roberto Gil Zuarth, representante propietario del Partido Acción Nacional la existencia de la propaganda denunciada, por tanto de manera espontánea y expresa se admiten los hechos directamente ante el encargado de la diligencia, debidamente identificado el declarante y asentando con mucho en sus argumentos, la razón de su dicho. Independientemente de contar con la Presuncional y la Instrumental de actuaciones. Tenemos entonces que las fotografías, meros indicios, se acompañan de documental pública que certifica que los hechos que en ellas constan, son ciertos y aunado a la confesión expresa y reconocimiento pleno de los hechos por parte de quien ostenta la representación del Partido Acción Nacional, da razón de su dicho y se arriba a la verdad. En cuanto a la valoración que las autoridades deben hacer de tales pruebas, el artículo 16 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación indica hacerlo de la siguiente manera: “Valoración de las pruebas 1. Las pruebas admitidas y desahogadas serán valoradas en su conjunto, atendiendo a las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica, así como a los principios rectores de la función electoral, con el objeto de que produzcan convicción sobre los hechos denunciados. 2. Las documentales públicas tendrán valor probatorio pleno, salvo prueba en contrario respecto de su autenticidad o de la veracidad de los hechos a que se refieran. 3. Las documentales privadas, técnicas, periciales, e instrumental de actuaciones, así como aquellas en las que un fedatario haga constar las declaraciones de alguna persona debidamente identificada, sólo harán prueba plena cuando a juicio del órgano competente para resolver generen convicción sobre la veracidad de los hechos alegados, al concatenarse con los demás elementos que obren en el expediente, las afirmaciones de las


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partes, la verdad conocida y el recto raciocinio de la relación que guardan entre sí. A su vez, el Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, señala en el artículo 45, numeral 3 lo siguiente: “Valoración de las pruebas 1. Las pruebas admitidas y desahogadas serán valoradas en su conjunto, atendiendo a las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica, así como a los principios rectores de la función electoral, con el objeto de que produzcan convicción sobre los hechos denunciados. 2. Las documentales públicas tendrán valor probatorio pleno, salvo prueba en contrario respecto de su autenticidad o de la veracidad de los hechos a que se refieran. 3. Las documentales privadas, técnicas, periciales, e instrumental de actuaciones, así como aquellas en las que un fedatario haga constar las declaraciones de alguna persona debidamente identificada, sólo harán prueba plena cuando juicio del órgano competente para resolver generen convicción sobre la veracidad de los hechos alegados, al concatenarse con los demás elementos que obren en el expediente, las afirmaciones de las partes, la verdad conocida y el recto raciocinio de la relación que guardan entre sí. Ambos ordenamientos coinciden en lo medular, respecto a las pruebas y la valoración a que están obligadas las autoridades que tengan a su cargo el desahogo de los procedimientos como el que nos ocupa, en el que se tiene de manera irrefutable, derivado de que las documentales ofrecidas hacen prueba plena, que la verdad legal en este asunto es que los hechos denunciados son ciertos, sin que amerite mayor discusión en este punto.

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Como se puede apreciar, si bien es cierto que la responsable cuenta con diversas pruebas, que a la luz de lo argumentado deben ser consideradas como de pleno valor demostrativo, también lo es que ninguna de ellas es vinculada de manera directa con los hechos que denuncia mi representado, razón más que suficiente como para que pueda ser declarada como fundada la presente impugnación. Por eso, en cuanto a las pruebas que obran en el expediente mediante las cuales se intenta concluir en declarar como infundada la Queja, es de señalarse que éstas son suficientes para poder acreditar los hechos denunciados y arrojan fuerza de convicción plena pudiendo ser utilizadas como soporte para imponer sanción al denunciado. Una vez que ha quedado demostrado que mi representado denuncia hechos reales y que acata en todo momento las reglas


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procesales para que la autoridad cuente con un panorama amplio al resolver, es en el punto de la vinculación de lo demostrado con lo denunciado en donde la responsable se aparta de un razonamiento coherente para determinar si hay o no violaciones a las normas electorales. Es público y notorio en virtud de la infinidad de mensajes televisivos, radiofónicos, en medios escritos y en espectaculares, que el Gobierno Federal difunde sus “logros y acciones”, por ejemplo: el programa de guarderías y estancias infantiles para madres que trabajan; el Seguro Popular; el combate al crimen organizado y; el combate a la inseguridad. Todo ello sin que amerite ser probado por ser hecho notorio y que curiosamente coinciden con el contenido de los espectaculares denunciados y de cuya existencia no puede dudarse; el agravio en sí, en este punto, consiste en que si por una parte se tienen pruebas con eficacia probatoria plena, y por la otra hechos notorios que no ameritan ser demostrados, y si en la denuncia se vinculan ambos aspectos, la responsable no tiene por qué omitir esta íntima relación entre los espectaculares y la propaganda institucional del Gobierno Federal, por lo que es de solicitarles desde este momento Distinguidos Magistrados, y apelando a su prudente y buen arbitrio como juzgadores en el asunto que nos ocupa, que no desoigan estas consideraciones y se otorgue pleno valor probatorio a las pruebas ofrecidas para su desahogo y a los hechos notorios, vinculándolos de manera directa con los argumentos planteados en el presente asunto desde su denuncia.

CUARTO APARTADO DE AGRAVIOS DE LOS ACTOS ANTICIPADOS DE PRECAMPAÑA

Para el correcto planteamiento del presente apartado es menester saber qué, cuando y cómo son las precampañas, de ahí, analizar cuales son los actos en las precampañas para poder concluir que los que suceda antes de las precampañas, necesaria y lógicamente deberá ser un acto anticipado de precampaña y campaña, así el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece lo siguiente: “Artículo 212 1. Se entiende por precampaña electoral el conjunto de actos que realizan los partidos políticos, sus militantes y los precandidatos a candidaturas a cargos de elección popular debidamente registrados por cada partido. 2. Se entiende por actos de precampaña electoral las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los precandidatos a una candidatura se dirigen a los afiliados, simpatizantes o al electorado en general, con el objetivo de


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obtener su respaldo para ser postulado como candidato a un cargo de elección popular. 3. Se entiende por propaganda de precampaña el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante el periodo establecido por este Código y el que señale la convocatoria respectiva difunden los precandidatos a candidaturas a cargos de elección popular con el propósito de dar a conocer sus propuestas.” Del artículo citado se puede desprender que: • Los partidos políticos pueden hacer precampañas, no solo los militantes y precandidatos; y • Propaganda de precampaña son imágenes y publicaciones que durante éstas se difunden. • Por su parte el artículo 7, párrafo 1, inciso c), fracción II del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, establece lo siguiente: “Artículo 7 c) Respecto de los actos anticipados de campaña y precampaña se entenderá lo siguiente: … II. Actos anticipados de campaña; se considerarán como tales, el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones, expresiones, así como las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los partidos, sus militantes, voceros o candidatos a un cargo de elección popular se dirigen al electorado para promover dichas candidaturas o solicitar el voto a su favor, antes de la fecha de inicio de las campañas electorales respectivas. Entonces, cualquier acción de un Partido Político que se lleve a cabo con la intención de posicionarse ante el electorado, durante la precampaña, es en sí un acto de precampaña, a pesar de que no se haga mención de precandidatos, y lo que se haga antes de los plazos señalados y con tal proximidad al inicio del tiempo legal de las precampañas, necesariamente tiene que resultar en un acto anticipado de precampaña. El PAN realiza actos anticipados de precampaña y campaña que no solo dañan a mi Partido, sino a todos los partidos, pues por palabras de la misma autoridad responsable, puede leerse en la Resolución, dentro de las apreciaciones en cuanto al fondo del asunto: “En esta tesitura, conviene señalar que los partidos políticos deben desarrollar actividades políticas permanentes, que obedecen a su propia naturaleza y con la finalidad constante de buscar incrementar el número de sus afiliados,...”


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Entonces, el incremento en la simpatía por un partido, afecta y causa un daño irreparable a los demás partidos, máxime en las etapas del proceso electoral que ahora transcurren; el daño ahí está, y no nada más contra el PRI, se daña a todas las entidades de interés público que participan en este proceso. Sin embargo la responsable resuelve así: “En primer término, conviene señalar que del análisis realizado al contenido de dicha propaganda, no se advierten elementos que pudieran indicar, siquiera en modo indiciarlo, que el Partido Acción Nacional hubiese realizado actos anticipados de campaña, es decir, que a través de la difusión de la citada propaganda haya promocionado a candidato alguno a efecto de obtener el voto de la ciudadanía en el próximo proceso federal electoral dos mil nueve, y menos aun, que difundiera su plataforma electoral, toda vez que el contenido de I misma únicamente hace alusión a la difusión de la ideología del Partido Acción Nacional, así como a programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas, y no así, a acciones de carácter electoral a efecto de presentar candidaturas a la ciudadanía con la finalidad de obtener el voto en una determinada elección. En la especie, esta autoridad considera que el contenido de la propaganda materia del actual procedimiento, no cumple con los requisitos para ser considerada propaganda electoral, toda vez que el hecho de que en ella se difunda la ideología del Partido Acción Nacional, así como programas y acciones implementados por el gobierno federal, no se considera elemento suficiente para acreditar lo aducido por el partido impetrante, en cuanto a que los hechos denunciados constituyen actos anticipados de campaña. En ese tenor, se considera que la propaganda de mérito no cumple con los requisitos para considerarse propaganda electoral, toda vez que en ella no se hace alusión a plataforma electoral alguna, ni se menciona el día en que se realizará la jornada electoral, y menos aun, se solicita el voto de los ciudadanos para ocupar cargo de elección popular, debiendo tener en cuenta que la plataforma electoral es un programa de acción sustentado en la declaración de principios del partido político postulante, para que el electorado tenga conocimiento de lo que el candidato y el partido político se proponen efectuar en caso de obtener el triunfo en la elección respectiva. En efecto, la propaganda materia del actual procedimiento no puede ser considerada como propaganda electoral, en virtud de que del análisis integral al contenido de la misma se desprende que no contiene la fotografía y nombre de algún candidato a cargo de elección popular, en tal virtud, con la misma no se


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transgrede la normativa atinente a la propaganda electoral, pues no se invita a votar por algún candidato o partido político. Finalmente, tampoco se advierte que se cuente con elementos suficientes para afirmar que la propaganda en comento pudiera incidir en el normal desarrollo de alguna justa comicial, porque en modo alguno contiene expresiones vinculatorias con algún proceso electoral, ni tiene mensaje por el cual se invite a la emisión del voto, por lo que no puede afirmarse que los hechos objeto de análisis, pudieran influir en el desarrollo del proceso electoral federal dos mil ocho-dos mil nueve. Con base en los razonamientos antes esgrimidos, y en virtud que del análisis integral realizado a las constancias que obran en el expediente, esta autoridad no encuentra elementos suficientes que acrediten la existencia de alguna infracción a la normatividad electoral federal, es posible concluir que no existen elementos que acrediten que el Partido Acción Nacional transgredió lo dispuesto por el artículo 342, párrafo 1, inciso e) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, al no acreditarse la presunta realización de actos anticipados de campaña. Razonamiento que resulta contrario al sostenido por esta H. Autoridad jurisdiccional en el asunto SUP-JRC-179/2005, en el que se explica claramente que no son necesarios tantos elementos como pretende la responsable para concluir cuándo se trata de actos anticipados, en el caso que citamos se refiere a campañas pero resulta aplicable e ilustrativo para el asunto de precampañas que en este punto se aborda, juicio del cual a continuación me permito citar textualmente lo siguiente: “Se pretende equiparar los actos anticipados con los actos de campaña en sí mismos (con la limitación de los primeros) al exigirse que una persona se ostente como candidato, solicite el voto y más aún, que publicite plataforma electoral o programa de gobierno. Los elementos invocados por la autoridad responsable no son los únicos que pueden constituir un acto anticipado de campaña, porque si en conformidad con el criterio del tribunal responsable, es posible que un partido realice actos anticipados de campaña, éste lo puede hacer incluso sin contar con candidato para una elección determinada. - Los partidos políticos tienen derecho a promover sus documentos básicos y sus principios, para lo cual pueden realizar libremente sus actividades, pero éstas deben ajustarse a los principios del Estado democrático, entre otras cuestiones, mediante el respeto a la libre participación de los demás partidos, así como a los derechos de los ciudadanos y la abstención de realizar actos anticipados de campaña.


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- Ese derecho de los partidos tiene limitantes, pues si su ejercicio transgrede preceptos normativos o conculca principios rectores de la función electoral, su ejercicio puede trasformarse en el abuso de un derecho conculcador de los principios de equidad y legalidad. - En el expediente SUP-JRC-31/2004 resuelto por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se determinó, que la prohibición de realizar actos de campaña de manera anticipada, busca garantizar una participación igualitaria y equitativa de los partidos políticos, para evitar que una determinada opción política obtenga ventaja ante el resto de los participantes en el proceso electoral. - Al exigir el tribunal responsable como elementos de los actos anticipados de campaña, que se publicite al supuesto candidato, la plataforma electoral o el programa de gobierno, hace una supervisión nula de los actos anticipados, pues debe tomarse en cuenta, que la plataforma electoral se registra dentro de los cinco días previos al inicio del plazo para el registro de candidatos, con lo cual los actos anticipados se acotarían a esos cinco días precisamente. - Es incorrecto exigir, que para actualizarse un acto anticipado de campaña, éste deba tener por objeto posicionar a un supuesto candidato; porque en México el derecho electoral se sustenta sobre la base de un régimen de partidos políticos, por lo que, cuando se habla de opción política, no sólo se hace referencia a los candidatos, sino a partidos políticos; en consecuencia, si la prohibición de realizar actos anticipados de campaña, busca garantizar la participación igualitaria y equitativa de los participantes, para evitar la ventaja de una opción política, debe entenderse que los actos anticipados de campaña no se constriñen a aquellos en los que se promueve un candidato, sino también a los que dan publicidad a un partido político.” Ahora bien, respecto de las consideraciones y conclusiones que sirvieron de base a la resolución emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral para determinar que los hechos denunciados por nuestra representación en el Distrito electoral 10 del estado de Morelia, atribuibles al Partido Acción Nacional, no constituyen actos anticipados de campaña, debe decirse también que adolece de contradicción y por lo tanto falta de congruencia, como se procede a demostrar. En el punto 5 de la resolución que hoy se combate mediante la apelación, capítulo denominado PRONUCIAMIENTO DE FONDO, la autoridad responsable señala lo siguiente: “En esta tesitura, conviene señalar que los partidos políticos deben desarrollar actividades políticas permanentes, que


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obedecen a su propia naturaleza y con la finalidad constante de buscar incrementar el número de sus afiliados, así como actividades específicas de carácter político-electoral, que desarrollan durante los procesos electorales y tienen como objetivo básico la presentación de su plataforma electoral y la obtención del voto de la ciudadanía, buscando con ello que sus candidatos registrados obtengan los sufragios necesarios para acceder a los cargos de elección popular. Vista esta dualidad de actividades que desarrollan los partidos políticos, se evidencia la necesidad de establecer una clara diferenciación entre las mismas. A) Por actividades políticas permanentes, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha sostenido que deben entenderse como aquéllas tendientes a promover la participación del pueblo en la vida democrática del país y contribuir a la integración de la representación nacional, además de aquellas actividades encaminadas a incrementar constantemente el número de sus afiliados, a sostener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios, a la divulgación de su ideología y plataforma política. Estas actividades no se pueden limitar exclusivamente a los periodos de elecciones, por la finalidad misma que persiguen, siendo evidente que de ser así, restaría materia a la contienda electoral, en tanto que los ciudadanos no tendrían conocimiento de los objetivos y programas de acción de los partidos políticos intervinientes, que como ya se razonó, deben ser difundidos de manera permanente. B) Por cuanto a las actividades político-electorales que se desarrollan durante los procesos comiciales, cabe precisar que éstas tienen como marco referencial, el que los partidos políticos, como organizaciones de ciudadanos, hagan posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulen. Para el logro de ello, los partidos políticos tienen que realizar una serie de actos que van desde la selección de las personas que serán postuladas a un cargo de elección popular, hasta la realización de actos tendientes a obtener el triunfo en la elección respectiva, los que pueden identificarse como inherentes a los procesos electorales”. Ahora bien, una vez sentadas las anteriores consideraciones procede realizar el análisis del contenido de los espectaculares materia de inconformidad cuyo texto a continuación se reproduce: “Acción es: No doblegarse ante el crimen organizado”; “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular.”; “Acción es: Apoyar a mamás trabajadoras con guarderías estancias infantiles.”; y “Acción es: Firmeza para combatir la inseguridad.”


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Una vez detallado el contenido de los promocionales materia de inconformidad, esta autoridad colige que se trata de propaganda desplegada por el partido denunciado con el objeto de manifestar su afinidad con algunas actividades vinculadas al bienestar social desarrolladas por el gobierno federal y, que a su juicio, constituyen acciones responsables. Efectivamente, la propaganda materia de inconformidad hace referencia a diversas actividades que en su opinión realiza el gobierno federal, relacionadas con la seguridad, educación y el empleo, mismas que en su concepto se encuentran encaminadas a favorecer a los ciudadanos mexicanos, hecho que en la especie debe ser considerado dentro de las actividades políticas permanentes que de manera habitual desarrollan los partidos políticos con el objeto de difundir su ideología y programas de acción. Bajo estas premisas, podemos arribar válidamente a la conclusión de que la propaganda materia del presente procedimiento reúne los elementos necesarios para ser considerada como propaganda política, la cual es definida como el medio a través del cual los partidos políticos difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a una contienda electoral, lo que en la especie se encuentra permitido por la normatividad electoral.” Como se puede advertir, el Consejo General intenta definir cuando se trata de actividades ordinarias permanentes (propaganda política) y cuando se refiere a actividades políticas electorales (de campaña) toda vez que, en las dos definiciones, considera como inherentes aquellas que tienen como finalidad difundir su ideología, plataforma política y programas de acción. Luego, en forma por demás incongruente, analiza los elementos que contiene la propaganda generalizada que ha venido difundiendo el Partido Acción Nacional, encontrando que sí se difunden los programas de acción que, de acuerdo con la propia responsable, son propios de los procesos electorales desarrollan de manera explícita el contenido de los mismos y que son la base de la plataforma electoral y política que se difunde para hacer posible el acceso de los ciudadanos al poder público y, no obstante, arriba a la conclusión errónea de que tal propaganda publicada por el partido político denunciado debe ser considerado dentro de las actividades políticas permanentes que de manera habitual desarrollan los partidos políticos con el objeto de difundir su ideología y programas de acción. Se dice que es errónea esta conclusión en virtud de que, la propaganda denunciada en la queja que dio origen al


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procedimiento especial sancionador, publicita acciones y propuestas de gobierno que son la característica principal de la propaganda electoral que se difunda por los candidatos de un partido político o coalición para convencer a la ciudadanía de que la opción que presentan es la mejor y así, buscar el voto de los electores en la jornada electoral constitucional. En efecto, si se analizan de manera objetiva las expresiones insertas en la propaganda electoral difundida por el Partido Acción Nacional, encontramos con toda claridad que se refieren a acciones y propuestas que se llevan a cabo tanto en el ejercicio de gobierno actual como en lo futuro, tales como: No doblegarse ante el crimen organizado”; Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular.”; Apoyar a mamas trabajadoras con guarderías y estancias infantiles.”; Firmeza para combatir la inseguridad.” Es evidente que dichas expresiones son propias de las propuestas que presentan los candidatos con motivo de una campaña electoral y no como consecuencia de sus actividades ordinarias permanentes, ya que esas acciones solamente pueden tener su consecución cuando tales candidatos obtengan el triunfo y formen parte de los órganos de gobierno, en particular el poder legislativo de donde emanan y tienen destino las iniciativas en materia de seguridad social y seguridad pública. Lo anterior es así, toda vez que no es factible admitir que fuera del ejercicio de gobierno se puedan llevar a la realización efectiva las propuestas que plantea el Partido Acción Nacional en su campaña y que, por lo mismo, forman parte de la plataforma electoral que actualmente integra dicho instituto político con miras a obtener el triunfo en la elección constitucional federal 2009, como se puede leer de la página del sitio oficial de Internet del citado instituto político al tenor del siguiente contenido:

Página Principal | Plataforma Electoral


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17 ENERO 2009

Plataforma Electoral Vota:

| Total Votos: 0 Noticias

Temas: Democracia | Elecciones | Acción Nacional |

Propuestas concretas para el triunfo en 2009 Con el objetivo de consultar y recopilar las propuestas de la militancia panista, se llevaron a cabo los cuatro foros regionales que abarcaron las 32 entidades federativas del país. La intención de “tocar base” con la militancia, solicitar su opinión para verter en la Plataforma sus propuestas fue un éxito. En los foros se trabajó en cada uno de los cinco temas torales: seguridad y justicia, economía, igualdad de oportunidades, democracia con calidad y medio ambiente. En promedio cada mesa de reflexión y propuesta contó con la participación de 50 personas. En total, se logró una asistencia entusiasta y de alta calidad de casi mil panistas que hicieron propuestas concretas, con el sello panista, valientes, viables y de interés


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popular, para la elaboración del documento que guiará a nuestros candidatos en los próximos comicios. • Seguridad • Energía • Educación • Salud • Acción Nacional Ver todos

Directorio CEN \ Ligas de interés \ Ir a sitio anterior

Como se puede apreciar, el objetivo principal de las acciones en materia de seguridad, por ejemplo, constituyen “Propuestas concretas para el triunfo en 2009”, con base en temas como seguridad y justicia, economía, igualdad de oportunidades, democracia con calidad y medio ambiente. Luego entonces, es por demás contrario a toda lógica que la autoridad responsable intente circunscribir como “actividades ordinarias permanentes” la propaganda electoral del Partido Acción Nacional en la que se difunden propuestas y acciones de gobierno concretas, que están íntimamente relacionadas con su principal objetivo en el proceso electoral: obtener el triunfo en la elección de 2009. En tal virtud, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no puede pasar por alto que los actos de propaganda denunciados son el medio del que se vale actualmente el Partido Acción Nacional para lograr el “triunfo de sus candidatos” mediante una publicidad disfrazada de “institucional”, con la clara finalidad de defraudar el contenido de la ley en el tiempo que ésta prohíbe llevar a cabo actos de campaña. Ahora bien, es precisamente a la luz del artículo 228 numerales 1 al 4 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que deben analizarse el asunto sometido a la consideración de ese Alto Tribunal, dándole la justa dimensión y apreciación en relación con los hechos denunciados, evitando caer en interpretaciones aisladas y disfuncionales que solamente truncan la efectividad de las normas abriendo enormes “huecos” para permitir la actuación fraudulenta de los sujetos a quienes van dirigidas, en este caso los partidos políticos. Los dispositivos legales mencionados en el párrafo anterior textualmente señalan lo siguiente. “Artículo 228 1. La campaña electoral, para los efectos de este Código, es el conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos


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políticos nacionales, las coaliciones y los candidatos registrados para la obtención del voto. 2. Se entiende por actos de campaña las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los candidatos o voceros de los partidos políticos se dirigen al electorado para promover sus candidaturas. 3. Se entiende por propaganda electoral el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas. 4. Tanto la propaganda electoral como las actividades de campaña a que se refiere el presente artículo, deberán propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones fijados por los partidos políticos en sus documentos básicos y, particularmente, en la plataforma electoral que para la elección en cuestión hubieren registrado.” Puede advertirse que la norma transcrita define en los numerales 1, 2 y 3, lo que debe entenderse por campaña electoral, actos de campaña y propaganda electoral en las que encontramos como elemento común el relativo a la actividad que realizan los partidos ante el electorado para promover o presentar sus candidaturas, por lo que, en primera instancia, puede decirse que si falta alguno de esos elementos, como sería el no mencionar expresamente la palabra “candidato”, “voto”, etc., nos encontramos ante propaganda o actos que no tienen que ver con una campaña o contienda electoral. Así lo consideró el Consejo General en la resolución que hoy se combate mediante la apelación al concluir que: Página 57 “Bajo estas premisas, podemos arribar válidamente a la conclusión de que la propaganda materia del presente procedimiento reúne los elementos necesarios para ser considerada como propaganda política, la cual es definida como el medio a través del cual los partidos políticos difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a una contienda electoral, lo que en la especie se encuentra permitido por la normatividad electoral.” Página 73 En la especie, esta autoridad considera que el contenido de la propaganda materia del actual procedimiento, no cumple con los requisitos para ser considerada propaganda electoral, toda


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vez que el hecho de que en ella se difunda la ideología del Partido Acción Nacional, así como programas y acciones implementados por el gobierno federal, no se considera elemento suficiente para acreditar lo aducido por el partido impetrante, en cuanto a que los hechos denunciados constituyen actos anticipados de campaña. En ese tenor, se considera que la propaganda de mérito no cumple con los requisitos para considerarse propaganda electoral alguna, ni se menciona el día en que se realizará la jornada electoral, y menos aún, se solicita el voto de los ciudadanos para ocupar un cargo de elección popular, debiendo tener en cuenta que la plataforma electoral es un programa de acción sustentado en la declaración de principios del partido político postulante, para que el electorado tenga conocimiento de lo que el candidato y el partido político se proponen efectuar en caso de obtener el triunfo en la elección respectiva. Sin embargo, la autoridad responsable desdeña el contenido del artículo 228 numeral 4 transcrito con anterioridad en el cual se establece de manera indubitable que tanto la propaganda electoral como las actividades de campaña a que se refiere el presente artículo, deberán propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones fijados por los partidos políticos en sus documentos básicos; lo cual está plenamente demostrado respecto de la propaganda denunciada. Por si fuese poco lo anterior, el Consejo General introduce una apreciación totalmente subjetiva y sostiene que la difusión de los programas y propuestas de gobierno que publicita el Partido Acción Nacional en su propaganda tienen como finalidad “influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a una contienda electoral”, lo cual no tiene más sustento que la sola opinión de quien la emite. En efecto, la conclusión apuntada no tiene fundamento legal visible, sino que se trata de una interpretación imaginaria de la intención que conllevan los mensajes insertos en la propaganda del Partido Acción Nacional, como si la propia autoridad responsable deseara que esa fuera la verdadera intención del partido denunciado, pero que a la luz del razonamiento y la lógica jurídica no es posible atender, por el contrario, es más evidente la violación a los tiempos que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales marca para la realización de actos de campaña como los que se ventila en el presente asunto.


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Este actuar del Consejo General genera al menos las siguientes interrogantes: ¿De dónde deriva la autoridad responsable su conclusión, en el sentido de que la finalidad de la propaganda denunciada es influir en los ciudadanos para que adopten conductas sobre temas de interés social y no, como lo es, influir en ellos para que sus candidatos obtengan el triunfo con base en las propuestas y programas de gobierno que difunde el partido político denunciado en su publicidad? ¿Por qué no consideró que, de acuerdo con el artículo 228 del código electoral federal, en la propaganda electoral se propicia la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones de un partido político y que esto es propio de una contienda electoral? ¿No es extraño que a la autoridad responsable no le merezca siquiera una consideración el hecho de que el Partido Acción Nacional haya empezado a difundir este tipo de propaganda precisamente en el transcurso del proceso electoral federal? ¿No es acaso, mediante la difusión de propuestas de apoyo y solución de problemas en los temas como seguridad social y pública, que los candidatos de posicionan y presentan ante el electorado? ¿No son los temas difundidos en la propaganda denunciada la base de la plataforma electoral que desarrolla actualmente el Partido Acción Nacional con miras a obtener el triunfo en la elección federal de 2009 de acuerdo con su propio sitio de Internet? El planteamiento de estas interrogantes, y muchas más que se pueden derivar de la actuación ilegal del Consejo General, plasmada en su resolución, nos lleva necesariamente a sostener que la propaganda del Partido Acción Nacional tiene como verdadera finalidad el posicionar a su partido frente al electorado mediante la utilización los programas de gobierno federal y propuestas de acciones de gobierno que sus candidatos desarrollarán en el transcurso de la campaña electoral, utilizando una estrategia “disfrazada” de legalidad, pero que en realidad trata de esconder una actividad a todas luces ilícita y que conlleva un verdadero fraude a la ley electoral federal. En ese sentido, consideramos orientador el criterio sustentado por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder judicial de la Federación en la Sentencia recaída en el expediente SUP-RAP/098/2003 en donde se sostiene lo siguiente: “Esta aseveración encuentra sustento al tenor del precedente emitido por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la


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Federación conocido como Teoría del Velo Develado o del Levantamiento del Velo, donde se impone a la autoridad la obligación de mirar más allá de lo que puede aparentar licitud, cuando en realidad lo que se pretende es el fraude a la ley. No se debe arribar a conclusiones aisladas y comprendidas exclusivamente desde razonamientos simples y sin ver mas allá de la conducta desplegada por el actor, cuyo fin efectivo fue defraudar a la ley y no dejar rastro de su ilícito, esto último atento a los criterios que en la materia imperan como lo es en el caso lo contenido en la resolución emitida en el expediente SUP-RAP-018/2003, y que se conoce como la teoría del “Levantamiento del Velo de las personas Jurídicas”. “De tal forma y atendiendo a dicha teoría debe tomarse en cuenta que el juzgador tiene facultades para mirar más allá de la entidad legal que constituya una persona moral o un ente colectivo, a efecto de estar en aptitud de descubrir aquellas conductas o fines contrarios a la ley que pudieran encontrarse ocultos o tuvieran apariencia de licitud al amparo de los beneficios reconocidos en la ley para la personalidad de las asociaciones. Así, a través de esta figura doctrinaria se debe poner un coto eficaz y completo al abuso ahora evidenciado, consistente en el financiamiento ilegal de la campaña del señor Vicente Fox en beneficio consecuente del Partido Acción Nacional, esto por medio de personas morales o entes colectivos, quienes se valieron de apoyos y privilegios que les da la ley en su actuación. En las relatadas condiciones, es claro que el Consejo General del Instituto Federal Electoral tuvo a su disposición y pudo allegarse suficientes elementos para desentrañar la verdadera intención que el Partido Acción Nacional tiene al difundir su publicidad, valiéndose de acciones y propuestas concretas de gobierno que son aplicables a las campañas electorales y, por lo tanto, esa H. Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación debe revocar la resolución impugnada en la materia de impugnación a que se refiere el presente agravio.

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Causa agravio a mi representado que a pesar de haber dotado de medios probatorios a la responsable y de haber relacionado los hechos con todas las conductas contrarias a la ley vinculándolos entre sí, ésta resuelva que no se trata de actos anticipados de precampaña por no tener el denunciado precandidatos, no difundir la fecha de la elección, etcétera, pasando por alto lo que de una presunción legal y con el


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acervo probatorio ya detallado permite en el sentido de conocer las verdaderas intenciones de la denunciada de aventajar a los demás partidos iniciando una campaña publicitaria días antes del arranque oficial de las precampañas y lo que es peor, ni siquiera considera la responsable que sea viable la adopción de medidas cautelares; declare infundada la Queja, y permita en la impunidad al Partido Acción Nacional, seguir contraviniendo preceptos constitucionales de obligatorio acatamiento por todos los mexicanos.

QUINTO AGRAVIO MEDIDAS CAUTELARES

En relación con el agravio que le causa a mi representada, la determinación contemplada en el RESULTANDO IV, fojas 21, del numeral sexto, de las Medidas Cautelares, en el que se resuelve NO acordar de conformidad la petición hecha por mi representado, “en virtud de que aún cuando se tuviera por acreditado que el Partido Acción Nacional hubiese difundido la propaganda materia de inconformidad, esta autoridad estima que su contenido no es susceptible de producir algún daño irreparable al partido quejoso, ni de vulnerar los principios rectores del proceso electoral o afectar algún bien jurídico tutelado constitucional y legalmente, nos permitimos expresar los siguientes agravios. Contrario a lo que sostiene la responsable, el contenido de dicha propaganda, Sí produce un daño irreparable al partido, al violar el principio de equidad en la competencia entre los partidos políticos; así como, al vulnerar la garantía individual de los ciudadanos al derecho a la información, estrechamente vinculado con el derecho a conocer la verdad, y al no ofrecer información manipulada, incompleta o falsa, bajo el argumento de que únicamente se difundió la ideología del Partido Acción Nacional, así como programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas, y de la misma forma violentar el derecho de votar libremente, es decir, sin influencias mediáticas que sugieran la emisión del voto hacia el Partido Acción Nacional. En efecto, abundando más al respecto, me permito señalar que el artículo 134 Constitucional, establece que “Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. El párrafo séptimo del mismo artículo señala: “Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así


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como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos;” Por otra parte, el octavo párrafo señala: “La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público. El precepto, anteriormente señalado, se inserta con la finalidad de dar mayor claridad al presente agravio, en el sentido de que: A) Ningún partido político, tiene porqué hacer propaganda con acciones de gobierno, dado que en primer término no es autoridad facultada para difundirlas. En efecto, un partido político es un ente de interés público, y tiene como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público de acuerdo con los programas, principios e ¡deas que postulen y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, tal y como lo señala el artículo 41, Fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A lo anterior, pudiéramos complementar que el Partido Acción Nacional está integrado por ciudadanos, y no por servidores públicos, entonces en consecuencia no pueden tomar las atribuciones que no se les ha concedido. Como podrá observarse, en ninguna parte de lo dispuesto por el artículo 41 Constitucional, señala que un partido político, es una autoridad, que dependa de alguno de los tres niveles de gobierno, sea ejecutivo, legislativo o judicial, y que sus integrantes son servidores públicos, pues de acuerdo a la interpretación sistemática del artículo 134 Constitucional, se establece que los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados, y que sus servidores públicos, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su


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responsabilidad; entonces son dichas autoridades, y servidores públicos, quienes sí están obligadas a ejercer dichos recursos para los fines ahí descritos, pero no como un logro en particular de un militante, ni de principios, ni valores de un partido político, sino como una obligación, que determina el mandato constitucional de hacer, y por ende de rendir cuentas. En efecto, la responsable confunde y avala el hecho de que el Partido Acción Nacional, haga propaganda con acciones de gobierno, traducidos como si dicho partido fuera un órgano desconcentrado o descentralizado de la Administración Publica Federal, para difundir dichas acciones de gobierno, o incluso considerándolo como si éste fuere la Oficina de Comunicación Social del Ejecutivo, al justificar que el partido haga promoción de los: “programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas”, y es obvio que ello implica que el Partido Acción Nacional, SI influya a su favor violando el principio de equidad de la competencia entre los partidos políticos, acción prohibida por el artículo 134 Constitucional. Pero aún lo que resulta peor, es que la responsable, reconozca que el Partido Acción Nacional sí hace propaganda, pero los justifica afirmando que sólo lo hace para dar a conocer los programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas, que finalmente, cualquiera en su sano juicio, entiende que se está apropiando de la actividad gubernamental, que se traducen en programas sociales, en beneficio de captar futuros votantes a favor de su partido y en consecuencia de sus futuros candidatos. Por otra parte la responsable OMITE, “darse cuenta”, de que el hecho de que el Partido Acción Nacional haga propaganda con programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas como así lo sostiene, a fojas 72, de la resolución; éstos programas fueron instrumentados con recursos públicos. Así también al permitir que el Partido Acción Nacional, haga propaganda con programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas, esta avalando que un Partido Político, (ente público) adquiera NUEVOS DERECHOS Y OBLIGACIONES, pues le permite que tome atribuciones que nunca le han sido conferidas, ni constitucionalmente, ni a través del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, mismos que se encuentran consagrados en los artículos 36 y 38, y que solicito se tengan por reproducidos como si a la letra se insertasen. Por otra parte, la atribución que le otorgó el Consejo en la resolución impugnada al Partido Acción Nacional, de permitir hacer propaganda con programas y acciones implementados


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por los gobiernos emanados de sus filas como así lo sostiene, a fojas 72, de la resolución; aunque éstos sean instrumentados con recursos públicos; implica que el Consejo legisle a través de sus resoluciones, otorgando facultades, pero careciendo éste de competencia constitucional para hacerlo, pues una resolución del Consejo, nunca podrá estar por encima del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ni mucho menos de la Constitución. Recapitulando el presente inciso, las únicas facultadas para rendir cuentas a los gobernados de los programas y acciones de gobierno, son las propias autoridades gubernamentales, y éstas no tienen representación, ni pueden delegar su promoción a un partido político, sirviendo esta conclusión, para entrar el inciso B). B) En efecto, las autoridades gubernamentales, son quienes informen sobre sus programas y acciones de gobierno, pero además de forma veraz; porque no sólo es un derecho de la ciudadanía, consagrado en el artículo 6º Constitucional que consagra la garantía del derecho a la información, sino es una obligación de las autoridades; de que a la ciudadanía no se le oculte la verdad sobre los programas, acciones de gobierno y aun mas allá, sobre sus servidores públicos; y no así, que sea un partido político el que informe a la ciudadanía de los programas y acciones de gobierno implementados por los gobiernos emanados de sus filas, tal y como erróneamente, lo aprueba, lo ve con muy buenos ojos y lo sostiene la responsable en la resolución impugnada, a fojas 73 tercer párrafo que en su parte conducente señala: “únicamente hace alusión a la difusión de la ideología del Partido Acción Nacional, así como a programas y acciones implementados por los gobiernos emanados de sus filas,” el subrayado es nuestro con el afán de resaltar, la incongruencia y falta de sensibilidad con que resuelve la responsable en temas tan delicados como es el hecho de que un Partido Político, sea el portavoz de un gobierno para publicitar los actos de éste emanados. Para ahondar en el presente inciso, es menester señalar que el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consigna el derecho de todo ciudadano para manifestar libremente sus ideas, con la única condición de que no ataque la moral, derechos de terceros, provoque algún delito o perturbe el orden público. En este caso el Partido Acción Nacional, violenta los derechos de los ciudadanos a elegir libremente a sus representantes, y a militantes del Partido Revolucionario Institucional, pues con la resolución del Consejo se le otorgan nuevos derechos y obligaciones, y a mi


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representada se le deja en un completo estado de inequidad pues no se le conceden esos mismos derechos y obligaciones. Así mismo, señala que el derecho a la información será garantizado por el Estado, y que toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública. Pero finalmente, seguimos hablando de una autoridad gubernamental no del Partido Acción Nacional. De igual manera el criterio sustentado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, La Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XI, Abril de 2000, Página: 72 Tesis: P. XLV/2000, Tesis Aislada, obliga a informar con veracidad a la ciudadanía, cuidando y velando por el derecho a la información, por ello es que con la negativa del Consejo de decretar la medida cautelar solicitada, afectó en vía directa y de manera irreparable ese bien jurídico tutelado constitucional y legalmente por las siguientes razones: 1.- Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido dos criterios orientadores para identificar los actos que por sus consecuencias dentro del juicio son de imposible reparación: el primero, considerado como regla general, dice que los actos procesales son de imposible reparación: cuando afectan de manera cierta e inmediata algún derecho sustantivo previsto en la Constitución Federal, ya que en ese caso, la afectación no podría repararse aun obteniendo sentencia favorable en el juicio, por haberse consumado irreparablemente la violación a la garantía individual correspondiente; 2.- El segundo, considerado como complementario, se refiere a que los actos procesales son de ejecución irreparable cuando afectan en grado predominante o superior. En este sentido, el hecho de que el Consejo considere, no haber concedido la medida cautelar, porque no le producía algún daño irreparable a mi representada, y que no se vulneran los principios rectores del proceso electoral o afectar algún bien jurídico tutelado constitucional y legalmente, es contradictorio y es carente de toda fundamentación y motivación, dado que era a todas luces visible que si se nos ocasionaba un agravio de imposible y difícil reparación, porque nos deja en estado de inequidad, al crear en el electorado, una conciencia de permanencia del PAN, con mensajes subjetivos en los que implícitamente promociona a sus futuros candidatos y ello si nos causa afectación imposible de reparar, porque lleva una ventaja que difícilmente puede empatarse, al querer aparentar que no transgrede la norma electoral y cometiendo fraude a la ley.


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Es por ello, que el hecho de que el Consejo haya negado la medida cautelar no tiene justificación alguna, pues con ello ocasionó perjuicios a derechos sustantivos del gobernado, como de mi representado, que una vez podrían ser consumados e irreparables, o que nos afectan en grado predominante o superior. Por otra parte, es equivocada la pretensión de la responsable de querer confundir la identidad y naturaleza del acto del que nos quejamos con los argumentos esgrimidos por la denunciada, mismos que se enderezan a tratar de explicar, y en su caso, justificar el porqué el acto denunciado se estima contrario al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y por ende incluso inconstitucionales, pues independientemente del número o variedad de dichos conceptos, ello no produce una segmentación o multiplicación del acto o actos reclamados cuando la identidad y precisión de ellos aparece debidamente delimitada. Por tanto, para determinar la procedencia de la queja, esto es, tratándose de actos que dentro del procedimiento tengan sobre las personas o las cosas una ejecución que sea de imposible reparación, deben considerarse los efectos que producen de manera objetiva y jurídica y no las argumentaciones que constituyan su justificación, pues éstos en todo caso, constituyen el fondo la queja. Ello es así, porque la consideración de los efectos del acto constituyen el presupuesto de la procedibilidad de la medida cautelar, previo al análisis de los argumentos de la queja, ya que de lo contrario se atentaría contra la lógica elemental y la estructura de este medio de control constitucional, haciendo nugatoria la procedencia de la medida cautelar y en su momento con la consumación del daño irreparable. Por otra parte, de conformidad con el criterio, Registro No. 176707, Localización: Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXII, Noviembre de 2005, Página: 111, Tesis: P./J. 144/2005, Jurisprudencia, Materia(s): Constitucional; señala que la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que en el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales, serán principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia. Asimismo señala que las autoridades electorales deberán de gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado que en materia electoral el principio de legalidad significa la garantía


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formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales actúen en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo; el de imparcialidad consiste en que en el ejercicio de sus funciones las autoridades electorales eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista; el de objetividad obliga a que las normas y mecanismos del proceso electoral estén diseñadas para evitar situaciones conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma, y el de certeza consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades locales de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que su propia actuación y la de las autoridades electorales están sujetas. Por su parte, los conceptos de autonomía en el funcionamiento e independencia en las decisiones de las autoridades electorales implican una garantía constitucional a favor de los ciudadanos y de los propios partidos políticos, y se refiere a aquella situación institucional que permite a las autoridades electorales emitir sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes de superiores jerárquicos, de otros Poderes del Estado o de personas con las que guardan alguna relación de afinidad política, social o cultural. Finalmente, solicitar a ésta H. Autoridad, que se proceda de conformidad con el artículo 13 ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL POR EL QUE SE MODIFICA EL REGLAMENTO DE QUEJAS Y DENUNCIAS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, EN ACATAMIENTO A LA SENTENCIA EMITIDA POR LA H. SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN DE FECHA VEINTISIETE DE AGOSTO DE DOS MIL OCHO, RECAÍDA AL EXPEDIENTE SUP-RAP-135/2008, en el sentido de que se ordene a la secretaría, a fin de lograr la cesación de los actos o hechos que constituyen la presunta infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procesos electorales o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en el Código, hasta en tanto se emite la resolución definitiva que ponga fin al procedimiento; lo anterior ya que dichos actos son irreparables y sus efectos no podrían retrotraerse, además de ser materialmente imposibles de restituirlos al estado en que se encontraban antes de que ocurrieran los actos denunciados,


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acreditándose la existencia del derecho de mi representado del cual se pide la tutela en el proceso. En segundo término, se debe dejar en claro que la resolución que motiva el presente medio de impugnación, sin duda atenta a la debida fundamentación y motivación, principios en que se basará la expresión de los distintos agravios, permitiéndome en ese tenor las siguientes consideraciones jurídicas:

SEXTO APARTADO DE AGRAVIOS DE LA INCONGRUENCIA DE LA RESOLUCIÓN

Para iniciar el presente análisis, se considera oportuno que previo al estudio del asunto que por ahora nos ocupa, debemos dejar en claro lo que dentro del sistema jurídico del Estado Mexicano debe entenderse por el principio de congruencia. Este consiste en que las sentencias deben ser congruentes no sólo consigo mismas, sino también con la litis tal como quedó formulada por medio de los escritos de demanda, contestación, réplica y duplica. Sostienen los jurisconsultos que hay dos clases de congruencia, la interna y la externa. La primera consiste en que la sentencia no contenga resoluciones ni afirmaciones que se contradigan entre sí. No faltan autores que sostengan que la violación de este principio produce la nulidad del fallo. La congruencia externa exige que la sentencia haga ecuación con los términos de la litis.

CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Las autoridades jurisdiccionales han sostenido con claridad este principio, tan es así que se han pronunciado al respecto como a continuación nos permitimos citar: Novena Época Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: VI, Agosto de 1997 Tesis: XXI.2o.12K Página: 813 SENTENCIA. CONGRUENCIA INTERNA Y EXTERNA. El principio de congruencia que debe regir en toda sentencia estriba en que ésta debe dictarse en concordancia con la demanda y con la contestación formuladas por las partes, y en que no contenga resoluciones ni afirmaciones que se contradigan entre sí. El primer aspecto constituye la congruencia externa y el segundo, la interna. En la especie, la incongruencia reclamada corresponde a la llamada interna, puesto que se señalan concretamente las partes de la sentencia de segunda instancia que se estiman contradictorias entre sí, afirmándose que mientras en una parte se tuvo por no acreditada la personalidad del demandado y, por consiguiente,


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se declararon insubsistentes todas las promociones presentadas en el procedimiento por dicha parte, en otro aspecto de la propia sentencia se analiza y concede valor probatorio a pruebas que específicamente fueron ofrecidas y, por ende, presentadas por dicha persona; luego, esto constituye una infracción al principio de congruencia que debe regir en toda sentencia. SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉSIMO PRIMER CIRCUITO. Amparo directo 261/97. Gabriel Azcárraga García. 5 de agosto de 1997. Unanimidad de votos. Ponente: Gonzalo Hernández Cervantes. Secretaria: Ma. del Rosario Alemán Mundo. Véase: Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen XI, Cuarta Parte, página 193, tesis de rubro: “SENTENCIAS, CONGRUENCIA DÉLAS.”. Octava Época Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo: XlV-Julio Página: 515 CONGRUENCIA, CONCEPTO DE. Las sentencias no sólo han de ser congruentes con la acción o acciones deducidas, con las excepciones opuestas y con las demás pretensiones de las partes que se hubieran hecho valer oportunamente, sino que deben ser congruentes con ellas mismas, es decir, por congruencia debe entenderse también la conformidad entre los resultandos y las consideraciones del fallo. SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEXTO CIRCUITO. Queja 4/88. Irma de Ceballos Romay. 8 de marzo de 1988. Mayoría de votos. Ponente: José Galván Rojas. Secretario: Vicente Martínez Sánchez. Octava Época Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo: Vil-Enero Página: 362 PRINCIPIO DE CONGRUENCIA. QUE DEBE PREVALECER EN TODA RESOLUCIÓN JUDICIAL. En todo procedimiento judicial debe cuidarse que se cumpla con el principio de congruencia al resolver la controversia planteada, que en esencia está referido a que la sentencia sea congruente no sólo consigo misma sino también con la litis, lo cual estriba en que al resolverse dicha controversia se haga atendiendo a lo planteado por las partes, sin omitir nada, ni añadir cuestiones no hechas valer, ni


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contener consideraciones contrarias entre sí con los puntos resolutivos. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo en revisión 731/90. Hidroequipos y Motores, S. A. 25 de abril de 1990. Unanimidad de votos. Ponente: Samuel Hernández Viazcán. Secretario: Aristeo Martínez Cruz. Con todo lo anterior como base, tenemos que la resolución objeto de la presente impugnación nos causa agravio al ser claramente incongruente en los siguientes extremos: En la litis fijada desde el origen mismo del asunto que por ahora nos ocupa, referimos que los denunciados mediante mensajes en anuncios espectaculares hacen difusión de programas del Gobierno Federal, que se está ante verdaderos actos anticipados de precampaña y campaña por los plazos que en este momento transcurren y que en franco Fraude a la Ley, intentando esquivar las normas jurídicas sobrepasando con mucho lo que puede ser propaganda política, se está violentando la norma. En el tenor de la denuncia, podemos desprender con claridad los siguientes elementos: • Que los espectaculares existen. • Que se difunden programas y acciones del Gobierno Federal; • Que se trata de burlar a la ley por parte de los denunciados; y • Que se solicitó se tomaran las medidas cautelares. Todos estos elementos, no son tomados literalmente por la autoridad para razonar el sentido de la resolución pues resuelve sin vincular las pruebas aportadas, lo que deviene en la incongruencia de la resolución. I. Es incongruente la resolución que se impugna dado que el órgano central en ejercicio de atribuciones en casos extraordinarios, como cuando se trata de violaciones generalizadas o de casos graves, puede ejercer la facultad de atracción, pero con la resolución de que la queja es infundada resulta incongruente si se trata de una violación grave o generalizada, con lo que la incongruencia llega al extremo. II. Es incongruente también en el sentido de que en condiciones muy parecidas la autoridad competente, es decir la Junta Distrital correspondiente al Distrito 8 en la misma Ciudad de Morelia, resuelve de modo diametralmente opuesto a la queja presentada por las mismas razones, expediente que se identifica como CD08/QPRI/CD08/MICH/001/2009 y cuyos resolutivos me permito transcribir:


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“PRIMERO.- Se declara parcialmente fundada la queja presentada por el Partido Revolucionario Institucional en contra del Partido Acción Nacional, en términos de lo expuesto en el considerando 8 de la presente resolución. SEGUNDO.- Se ordena al Partido Acción Nacional sean retirados definitivamente los espectaculares donde promociona programas de gobierno federal, referidos en el cuerpo de la presente resolución, en un plazo perentorio de cuarenta y ocho horas a partir de la aprobación de la presente resolución. TERCERO.- Dése vista con copia del presente expediente al Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el estado de Michoacán. CUARTO.- Notifíquese personalmente la presente resolución.” Esta incongruencia en cuanto a los criterios con que se resuelven los procedimientos especiales sancionadores dejan en completa incertidumbre a quienes como mis representados participamos en los procesos electorales, pues ya resulta dudoso y desconocido el sentido que pueden tomar los razonamientos y resoluciones de dos órganos de una misma autoridad, uno tutelando y protegiendo el debido desarrollo del proceso electoral y el otro, superior jerárquicamente, soslayando y permitiendo impunemente que un partido se burle de la ley con artimañas. Cuando el razonamiento es congruente por parte de una autoridad que resuelve, por lo menos cabe preguntar: ¿Es propaganda política promover acciones y programas del Gobierno Federal antes del inicio de las precampañas? Esta es una pregunta elemental que necesariamente la responsable debió hacerse para poder al menos congruentemente resolver el presente asunto que hoy motiva este medio de impugnación, cosa que seguramente no hizo y es por ello que resaltamos las incongruencias de una resolución a un asunto procedente de origen y fundado en sus pretensiones, para que sea esta H. Sala Superior quien ordene la modificación del fallo ante tales incongruencias.

SÉPTIMO APARTADO DE AGRAVIOS DE LA FALTA DE EXHAUSTIVIDAD

El principio de exhaustividad, obliga a la autoridad del conocimiento al estudio integral del asunto, a ese respecto, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se ha pronunciado permitiéndome al efecto citar la siguiente tesis: EXHAUSTIVIDAD PRINCIPIO DE. LAS AUTORIDADES ELECTORALES DEBEN OBSERVARLO EN LAS RESOLUCIONES QUE EMITAN. (Se transcribe).


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CONCEPTOS DE VIOLACIÓN La responsable omite en su resolución la obligada aplicación de este principio de exhaustividad, en virtud de las siguientes consideraciones: Como ya se ha mencionado en el agravio que antecede, la responsable ha faltado a este principio al no relacionar ni vincular los elementos de convicción que tuvo a su alcance, con los hechos que se están dando, pues resuelve que difundir programas y acciones del Gobierno Federal antes del inicio de las precampañas es hacer propaganda política. No hay exhaustividad en la resolución de la responsable, porque a pesar de habérsele hecho notar que se está consumando un Fraude a la Ley pretende que, “se considerarán actos anticipados de campaña, el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones, expresiones, así como las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los partidos, sus militantes, voceros o candidatos a un cargo de elección popular se dirigen al electorado para promover dichas candidaturas o solicitar el voto a su favor, antes de la fecha de inicio de las campañas electorales respectivas”, sin tomar en cuenta la temporalidad en que se dan lo hechos pero omite en perjuicio de el principio de exhaustividad hacer un análisis más amplio del contexto real en que los hechos denunciados se suscitan. Con este razonamiento sin sustento lógico, la responsable de manera por demás anormal, procesalmente hablando, concluye que los denunciados están actuando dentro de lo que señala la normatividad electoral. Por todo lo anterior debe ser revocada la resolución impugnada.

CUARTO. Análisis sobre procedibilidad del juicio.

En cuanto al escrito del compareciente tercero

interesado, Partido Acción Nacional, de fecha veinte de

febrero del año en curso, en el cual hace diversas

manifestaciones relativas a la colocación por parte del

Partido Revolucionario Institucional en el Estado de Veracruz,

de espectaculares en la citada entidad federativa, que hacen


96

promoción de programas sociales oficiales, con lo cual,

desde su perspectiva, el Partido Revolucionario Institucional

es incongruente respecto de lo alegado en su escrito de

demanda que dio origen al recurso de apelación SUP-RAP-

16/2009, puesto que, en concepto del tercero interesado, el

partido apelante está realizando conductas idénticas a las

que atribuye al Partido Acción Nacional y por las que

pretende se le impongan sanciones. Sobre esa base, el

tercero interesado Partido Acción Nacional solicita se declare

improcedente el recurso de apelación citado, por considerarlo

frívolo.

Tal pretensión es infundada.

Al respecto es de señalar que el artículo 9, párrafo 3,

de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en

Materia Electoral establece:

Artículo 9…

3. Cuando el medio de impugnación no se presente por escrito ante la autoridad correspondiente, incumpla cualquiera de los requisitos previstos por los incisos a) o g) del párrafo 1 de este artículo, resulte evidentemente frívolo o cuya notoria improcedencia se derive de las disposiciones del presente ordenamiento, se desechará de plano…

Por su parte, el Diccionario de la Real Academia

Española de la Lengua, vigésima segunda edición (Madrid,


97

2001, página 1092), del vocablo frívolo, en su primera

acepción, proporciona la siguiente definición:"(Del. Lat.

Frívolus) adj. Ligero, veleidoso, insustancial."

Tomando en consideración lo anterior, se puede

apreciar que el vocablo frívolo, contenido en el invocado

artículo 9, párrafo 3, está empleado en el sentido de

inconsistente, insustancial o de poca sustancia.

De este modo, un medio de impugnación se considera

de carácter frívolo, cuando se reduce a cuestiones sin

importancia, es decir, sin fondo o sin sustancia.

Sirve de criterio orientador, en la parte que interesa, la

Tesis de Jurisprudencia emitida por esta Sala Superior,

consultable en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y

Tesis Relevantes 1997-2005, páginas ciento treinta y seis a

ciento treinta y ocho, intitulada "FRIVOLIDAD

CONSTATADA AL EXAMINAR EL FONDO DE UN MEDIO DE

IMPUGNACIÓN. PUEDE DAR LUGAR A UNA SANCIÓN AL

PROMOVENTE".

Ahora bien, el escrito de impugnación del Partido

Revolucionario Institucional, no se puede considerar frívolo,

porque al expresar sus conceptos de agravio pretende

evidenciar la ilegalidad de la resolución emitida en el


98

procedimiento especial sancionador; por tanto, con

independencia de que a la postre los agravios puedan ser

desestimados por inoperantes o infundados, es de advertir

que no se trata de manifestaciones que a priori puedan ser

calificados como intrascendentes o carentes de sustancia.

Efectivamente, el medio de impugnación promovido por

el Partido Revolucionario Institucional no se puede considerar

carente de importancia o insustancial, pues en el escrito de

apelación se plantean cuestiones que podrían implicar la

conculcación de normas constitucionales o legales que, en

caso de ser fundadas, podrían provocar la revocación o

modificación de la resolución impugnada, con la finalidad de

que se ordene el retiro inmediato de la propaganda que

vincula los programas sociales del Gobierno Federal con el

Partido Acción Nacional y en su caso, sancione al partido

político infractor.

En el análisis de una posible actitud frívola del

demandante en el recurso que se resuelve, no es posible

incluir la conducta extra procesal que menciona el tercero

interesado, atribuida al apelante, por las siguientes razones:

a) Se trata de conductas ajenas a la litis, en la que se

juzga sobre la legalidad de una resolución, en la que el


99

Partido Acción Nacional fue exonerado, por conductas que el

apelante considera transgresoras del orden jurídico.

b) El contenido y calificación de la propaganda que el

tercero interesado atribuye al Partido Revolucionario

Institucional, no puede ser efectuado por esta Sala Superior,

porque ese análisis corresponde a la autoridad ante la que,

en su caso, sean denunciados los hechos por quien estime

que se vulnera alguna norma con esas conductas.

En consecuencia, no ha lugar a declarar la

improcedencia del recurso, solicitada por el tercero

interesado.

Al haber sido desestimada la causal de sobreseimiento

hecha valer, son irrelevantes los medios probatorios

acompañados al escrito de veinte de febrero del año en

curso.

QUINTO. Análisis sobre solicitud de medidas

cautelares.

En el acuerdo dictado por el Magistrado Instructor el

nueve de febrero del año en curso, se reservó proveer sobre

la solicitud de medidas cautelares, dirigida por el partido

político demandante a esta Sala Superior, para que fuera


100

este tribunal, actuando en forma colegiada, el que decidiera

sobre tal petición.

Al respecto, esta Sala Superior considera en principio,

que la facultad de dictar medidas cautelares, en el

procedimiento administrativo sancionador especial

corresponde de manera expresa a la autoridad administrativa

electoral, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 368,

párrafo 8, del Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales, de tal suerte que este tribunal,

no cuenta con facultades legales para proveer, de manera

directa, las peticiones sobre la aplicación de ese tipo de

medidas; es decir, el análisis que se haga en esta instancia

deberá versar sobre la impugnación de las decisiones que

haya tomado al respecto la autoridad responsable, ya sea

que haya negado o concedido las medidas cautelares

solicitadas.

En el caso que se analiza, a la solicitud de aplicación de

medidas cautelares formulada en el escrito de denuncia de

origen por el partido político ahora apelante, recayó el

acuerdo de veintitrés de enero del año en curso, dictado por

el Secretario del Consejo General del Instituto Federal

Electoral, en el cual denegó al denunciante lo solicitado, en

estos términos:

…


101

7) En relación con la solicitud formulada por los impetrantes, relativa a decretar las medidas cautelares que sean procedentes en el presente asunto, no ha lugar a acordar de conformidad, en virtud de que aun cuando se tuviera por acreditado que el Partido Acción Nacional hubiese difundido propaganda materia de inconformidad, esta autoridad estima que su contenido no es susceptible de producir algún daño irreparable al partido quejoso, ni de vulnerar los principios rectores del proceso electoral o afectar algún bien jurídico tutelado constitucional y legalmente.

…

El citado proveído fue notificado al partido político

ahora demandante el veintitrés de enero del año en curso,

como consta en la cédula de notificación que obra en el

cuaderno accesorio único del expediente registrado con la

clave SUP-RAP-15/2009, sin que en autos se advierta que

tal determinación haya sido impugnada. En consecuencia, la

solicitud que ahora dirige el demandante a esta Sala Superior

es inoperante, por haber quedado firme la determinación

dictada al respecto, en el procedimiento especial sancionador

de origen.

SEXTO. Estudio de fondo. Previamente al análisis de

los conceptos de agravio, cabe señalar que en el recurso de

apelación, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 23,

párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de

Impugnación en Materia Electoral, se debe suplir la

deficiencia en la exposición de los conceptos de agravio,

siempre y cuando exista una expresión mínima de razones de


102

oposición al acto impugnado o éstos puedan ser deducidos

claramente de los hechos expuestos; consecuentemente, la

regla de la suplencia aludida se observará en esta sentencia,

cuando se cumpla con alguna de las condiciones señaladas.

Los conceptos de agravio formulados por el Partido de

la Revolución Democrática se pueden sintetizar en los

siguientes planteamientos:

1) La autoridad responsable no tuvo en cuenta que la

propaganda mediante un “espectacular” que contiene el

mensaje: “Acción es: Apoyar la economía de millones de

mexicanos con el seguro popular” actualiza la infracción

prevista en el artículo 347, párrafo 1, inciso e) del Código

Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, debido

a que los partidos políticos quedan comprendidos en el

concepto de “cualquier otro ente público”, como sujeto

activo de la conducta sancionada en la citada norma.

2) La autoridad responsable debió interpretar en forma

sistemática y funcional el artículo citado en el inciso que

antecede, relacionado con los artículos, 41 y 134, párrafo

sexto, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos; 38, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de

Instituciones y Procedimientos Electorales; 1º y 28, de la Ley

General de Desarrollo Social y 18 del Decreto de Presupuesto


103

de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil

nueve, para concluir, que el Partido Acción NAcional cometió

la conducta infractora denunciada.

Por su parte, los conceptos de agravio del Partido

Revolucionario Institucional se pueden sintetizar, en estos

términos:

1) Indebido ejercicio de la facultad de atracción del

Consejo General del Instituto Federal Electoral, del

procedimiento sancionador que tuvo su origen en la Junta

Distrital 10 del Instituto Federal Electoral, en el Estado de

Michoacán.

2) Incorrecta fundamentación y motivación de la

resolución impugnada, al no tener en cuenta que al caso

concreto le son aplicables las normas prohibitivas contenidas

en los artículos, 9, 17, 28, 39 y 40 de la Ley General de

Desarrollo Social, relacionados con los artículos 18, 39,

fracciones XI y XII, del Decreto de Presupuesto de Egresos,

de la Federación, cuya interpretación sistemática y funcional

habría llevado a la autoridad responsable a sancionar al

Partido Acción Nacional, por violación a la prohibición legal,

de utilizar programas sociales para fines distintos al

desarrollo social, al estar basada la publicidad partidista, en

programas oficiales enfocados al desarrollo social.


104

3) Actualización en el caso, de la figura ilícita atípica

denominada “fraude a la ley” en virtud de que el partido

político denunciado, en el ejercicio de una conducta que en

principio puede ser considerada lícita, por las circunstancias

en las que la realizó, en realidad lo que hizo fue violar la

prohibición contenida en el artículo 134 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, con lo que vulneró

los principios de imparcialidad y de equidad en la difusión de

propaganda oficial que dan sustento a esa norma.

4) Violación al principio de exhaustividad, por no haber

analizado las circunstancias de tiempo en la que se

desarrollaron los hechos denunciados y omitir la

adminiculación entre las pruebas ofrecidas y los hechos

denunciados, además de no tener en cuenta diversos hechos

notorios, consistentes en la propaganda oficial del gobierno

federal, similar a la efectuada por el partido político

denunciado, atinentes a programas y acciones como son,

guarderías y estancias infantiles para madres que trabajan;

seguro popular; combate al crimen organizado y combate a la

inseguridad.

5) Indebida exigencia de elementos formales por parte

de la autoridad responsable, para analizar si la propaganda

denunciada constituye o no actos anticipados de


105

precampaña o anticipados de campaña, sin tener en cuenta

las circunstancias del caso, como es la época en la que el

partido político denunciado realiza la propaganda denunciada

y su relación con programas del gobierno federal.

6) Incongruencia en la resolución impugnada, debido a

que: a) la responsable confundió conceptos relativos a

actividades políticas permanentes; actividades político-

electorales que se desarrollan durante los procesos

comiciales; propaganda política y propaganda electoral; b) la

responsable ejerció la facultad de atracción, sobre la base de

que se trataba de violaciones generalizadas o de un caso

grave; sin embargo, resolvió que la queja es infundada; c)

existe un procedimiento sancionador diverso, en el que los

hechos denunciados son similares, seguido ante la Junta

Distrital 8 del Instituto Federal Electoral en Morelia,

Michoacán, en el cual se dictó una resolución

diametralmente opuesta a la impugnada, puesto que se

declaró fundada la queja.

7) Ilegalidad de la denegación de dictar medidas

cautelares respecto de los actos denunciados.

Por razón metodológica, el análisis de los conceptos de

agravio se hará en un orden distinto del propuesto por los

partidos políticos apelantes, abordando en primer plano los


106

planteamientos atinentes a cuestiones de carácter

procedimental y, enseguida los temas que corresponden al

fondo de la resolución impugnada.

Agravios atinentes a aspectos procedimentales.

Del ejercicio de la facultad de atracción por la autoridad

responsable y la denegación de aplicar medidas cautelares.

Respecto al planteamiento relacionado con el ejercicio

de la facultad de atracción ejercida por el Consejo General

del Instituto Federal Electoral, de la queja originalmente

registrada con la clave PE/QPRI/JD10/MICH/001/2009 en el

10 Consejo Distrital del Instituto Federal Electoral en el

Estado de Michoacán, y en relación con las razones por las

que el demandante considera que fue ilegal la denegación de

dictar medidas cautelares en el procedimiento especial

sancionador esta Sala Superior considera que los agravios

son inoperantes.

En efecto, como se destacó en párrafos precedentes, el

veintitrés de enero del año en curso, el Secretario del

Consejo General del Instituto Federal Electoral dictó acuerdo

en el cual, denegó al Partido Revolucionario Institucional,

denunciante las medidas cautelares solicitadas. En ese

mismo proveído resolvió ejercer la facultad de atracción


107

prevista en el artículo 371, párrafo 2, del Código Federal de

Instituciones y Procedimientos Electorales, en estos

términos:

…

Tomando en consideración que en los archivos de este instituto obran antecedentes relativos a la presunta difusión de propaganda con un contenido similar al antes referido en el 08 Distrito Electoral de la citada entidad federativa, dando lugar a que la conducta denunciada se pudiese haber actualizado en dos distritos federales electorales, lo que excede la competencia de los órganos distritales de este Instituto en el Estado de Michoacán, en términos del articulo 371, párrafo 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con lo previsto en el numeral 16, párrafo 1, inciso d); 75, párrafo 2, incisos a) y d) del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, la Secretaría del Consejo General ejerce su facultad de atracción para conocer de los mismo;

7) En relación con la solicitud formulada por los impetrantes, relativa a decretar las medidas cautelares que sean procedentes en el presente asunto, no ha lugar a acordar de conformidad, en virtud de que aun cuando se tuviera por acreditado que el Partido Acción Nacional hubiese difundido propaganda materia de inconformidad, esta autoridad estima que su contenido no es susceptible de producir algún daño irreparable al partido quejoso, ni de vulnerar los principios rectores del proceso electoral o afectar algún bien jurídico tutelado constitucional y legalmente.

…

El citado proveído fue notificado al partido político

ahora demandante el veintitrés de enero del año en curso,


108

como consta en la cédula de notificación que obra en el

cuaderno accesorio único del expediente registrado con la

clave SUP-RAP-15/2009, sin que en autos se advierta que

tal determinación haya sido impugnada dentro del plazo

previsto en el artículo 8, de la Ley General del Sistema de

Medios de Impugnación en Materia Electoral. En

consecuencia, los agravios que ahora aduce el demandante

para controvertir tanto el ejercicio de la citada facultad de

atracción de la queja, por la autoridad responsable, como la

denegación de dictar medidas cautelares son inoperantes, al

haber quedado firme la determinación dictada al respecto, en

el procedimiento especial sancionador de origen.

Por otra parte, este tribunal considera infundado el

agravio en el que el demandante aduce, que la resolución

impugnada es incongruente, porque en un principio, la

responsable atrajo la queja, por considerar que se trataba de

violaciones generalizadas o de un caso grave y, no obstante

ello, concluyó al resolver la queja, que la denuncia es

infundada.

El demandante parte de una premisa incorrecta,

consistente en que la calificación que hizo la responsable

respecto de los hechos denunciados, para sustentar el

ejercicio de la facultad de atracción, la debió vincular al

decidir el sentido de la resolución de la queja.


109

Se considera que tal premisa es incorrecta, porque el

análisis que la autoridad administrativa electoral haga de los

hechos objeto de denuncias en procedimientos

sancionadores como el que se analiza, en aplicación del

artículo 371, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales debe ser entendida como una

determinación provisional, para el solo efecto de justificar el

conocimiento de asuntos que, ordinariamente

corresponderían a un órgano distinto. De esta manera, los

criterios de generalidad y gravedad, a los que se refiere el

artículo citado, no pueden servir de base, ni vinculan a la

responsable, respecto del sentido que deba tener la

resolución de fondo que se dicte, puesto que esta última

debe ser el resultado de todo el procedimiento sancionador

regulado en los artículos 367 a 371 del Código Federal de

Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual implica

una serie concatenada de actos de mayor complejidad, que

la simple apreciación, hecha en una primera aproximación,

con los elementos con que cuente en ese momento la

autoridad electoral, para decidir si ejerce o no la citada

facultad de atracción.

De la falta de exhaustividad.


110

Esta Sala Superior considera inoperantes los agravios

en los que se aduce falta de exhaustividad en la resolución

impugnada, sobre la base de que la autoridad responsable

omitió adminicular debidamente las pruebas ofrecidas con los

hechos denunciados. Esto es así, porque lo alegado se

reduce a un argumento genérico, sin mayor desarrollo

argumentativo, que pudiera llevar a este tribunal a alcanzar

conclusiones distintas de aquellas a las que arribó la

responsable. Ello es así, porque el demandante no expresa

cómo debieron ser adminiculadas las pruebas y a qué

conclusiones debía arribar la responsable, al valorar las

pruebas ofrecidas en el procedimiento sancionador (en

cuanto a la existencia de los hechos) como sería, por

ejemplo, alguna circunstancia relativa a la fecha de inicio de

la conducta infractora.

Además, en el caso, no es motivo de controversia la

existencia de los hechos materia de la denuncia, en tanto

que en el curso del procedimiento sancionador, el partido

político denunciado, aceptó ante la autoridad responsable,

ser el sujeto autor de la propaganda tildada de ilegal. En

consecuencia, el análisis que efectuó la responsable se

refiere a una cuestión de Derecho y no de hecho y, por ende,

con independencia de la generalidad del agravio, tampoco se

advierte en qué puede afectar al demandante la supuesta

falta de adminiculación de las pruebas, cuando la existencia


111

de los hechos denunciados y la autoría del partido

denunciado en su ejecución, no están controvertidos.

Por otra parte, esta Sala Superior considera infundada

la diversa alegación relativa a la falta de exhaustividad,

respecto a que la responsable no tuvo en cuenta al resolver,

las circunstancias temporales de ejecución de la conducta

infractora.

Se llega a tal conclusión, porque de la lectura atenta de

la resolución impugnada se advierte que la responsable, en el

capítulo intitulado “EXISTENCIA DE LOS HECHOS” de la

resolución impugnada, sostuvo que como resultado de la

valoración de las pruebas, consistentes en la aceptación de

la existencia de los hechos, por el partido político

denunciado, el instrumento notarial exhibido por el

denunciante y de la inspección practicada por el Vocal

Ejecutivo de la 10 Junta Distrital Ejecutiva del Instituto

Federal Electoral en el Estado de Michoacán arribó a la

conclusión de que, “al menos el día diecinueve de enero de

dos mil nueve, la propaganda aludida por el partido

impetrante se encontraba colocada dentro de la demarcación

territorial del Distrito Electoral de mérito”.

Más adelante, en el desarrollo de los considerandos

séptimo y octavo de la resolución impugnada la responsable


112

precisó, que “los actos que realizan los partidos políticos con

el objeto de promover sus candidaturas y su plataforma

electoral se encuentran sujetos a una

temporalidad…”…“Como se observa, la temporalidad para el

desarrollo de las actividades político-electorales que

desarrollan los partidos políticos se encuentra delimitada por

la normatividad electoral. En esta tesitura, se considerarán

actos anticipados de campaña…antes de la fecha de inicio de

las campañas electorales respectivas”… “se trata de una

propaganda que ocurre en el mismo tiempo y lugar que las

otras campañas propagandísticas de los demás partidos

políticos en el país”.

Con independencia de que tales argumentos sean

correctos o no, fundados o infundados, se destacan con el

solo fin de demostrar que, contrariamente a lo aducido por el

partido político ahora demandante, la autoridad responsable

sí tuvo en cuenta, al resolver, la temporalidad de la conducta

denunciada. Algo distinto es, que el demandante planteara

agravios en contra de las consideraciones relativas a dicha

temporalidad, sin embargo, el agravio consiste en que en la

resolución impugnada no se analizó esa circunstancia y, por

ende, al no haber quedado acreditada su afirmación, el

agravio en análisis es infundado.

De la incongruencia de la resolución impugnada.


113

El partido político demandante aduce, que la resolución

impugnada es incongruente, porque existe un procedimiento

sancionador diverso, seguido ante la Junta Distrital 8 del

Instituto Federal Electoral en Morelia, Michoacán, en el que

los hechos denunciados son similares y en el cual se dictó

una resolución diametralmente opuesta a la impugnada,

puesto que se declaró fundada la queja.

Esta Sala Superior considera que el agravio en análisis

es infundado.

En efecto, conforme con la doctrina generalmente

aceptada, las sentencias que dicten los jueces habrán de

cumplir con el principio de congruencia.

La congruencia de una sentencia puede ser analizada

desde la perspectiva interna o externa.

La congruencia externa implica la necesidad de que en

la sentencia o resolución, se resuelva sobre lo pedido; se

analice todo lo pedido en la demanda; no se conceda más de

lo pedido; se analicen los hechos planteados, debidamente

probados.


114

La congruencia interna exige que en la estructura de la

sentencia, tanto en la parte considerativa, como resolutiva,

no existan consideraciones contradictorias entre sí, como

sucedería, por ejemplo, si en los puntos resolutivos se

decreta el sobreseimiento en el juicio, cuando en las

consideraciones se analizó el fondo del problema.

Como se advierte, para decidir sobre la legalidad de la

sentencia que sea objeto de análisis, el aspecto de

congruencia de una sentencia, como requisito exigible al

operador de la norma, no puede ser examinado en función de

lo que se haya decidido en otras sentencias, debido a que

ello en todo caso remite a un planteamiento sobre falta de

certeza; pero no de incongruencia de la sentencia per se.

Respecto a la falta de certeza que alega el

demandante, no pasa inadvertido que existe la posibilidad de

que respecto de hechos similares, que incidan en un mismo

problema jurídico, se puedan dictar resoluciones con sentido

opuesto entre sí, como sucede en el caso, en el que el

demandante alega que una Junta Distrital distinta a la

autoridad responsable dictó una resolución en un asunto en

el que fueron denunciados hechos similares, y ahí se resolvió

en sentido opuesto a la resolución impugnada. Tampoco

escapa a la atención de esta Sala Superior, que la diferencia

de criterios de los diversos órganos resolutores sobre un


115

mismo tema, puede eventualmente llevar a un cierto grado

de afectación al principio de certeza para los justiciables;

pero para corregir esa diferencia de criterios existen

mecanismos diseñados en la ley, por virtud de los cuales, a

la postre, los órganos de alzada, especialmente aquellos que

constituyen la última instancia jurídica, unifican los criterios

respecto de un mismo problema jurídico, como sucede,

verbigracia, con el propio recurso de apelación que se

resuelve. Sin embargo, se insiste, para examinar si la

sentencia impugnada es o no congruente, el parámetro frente

al que se debe analizar este requisito es la propia sentencia y

no otras resoluciones.

En esas condiciones, el agravio en examen es

infundado.

Respecto a que los hechos denunciados son notorios.

Esta Sala Superior considera inoperantes los agravios

relativos a demostrar que se está ante hechos notorios y

que, por ende, no requieren de prueba a cargo del

denunciante.

Se arriba a esta conclusión, porque el demandante

pretende establecer, que aunque los hechos denunciados son

notorios, desahogó diversas pruebas para acreditar su


116

existencia y, en consecuencia, no debe ser sujeto de

“requerimiento adicional de prueba”; sin embargo, como se

explicó en párrafos precedentes, en el caso, no está

controvertida la existencia de los hechos materia de la

denuncia, en tanto que en el curso del procedimiento

sancionador, el partido político denunciado, aceptó ante la

autoridad responsable, ser el sujeto autor de la propaganda

tildada de ilegal. En consecuencia, el desarrollo dogmático

que hace el demandante respecto de cuáles son los hechos

que conforme a la doctrina y la jurisprudencia deben ser

estimados como notorios, a efecto de hacer patente que,

aunque se trató de hechos notorios, desahogó pruebas

durante el procedimiento sancionador, es inoperante porque

no conduce a fin práctico alguno, como sería el arribar a

conclusiones distintas respecto de la existencia de tales

hechos, lo cual, como se dijo, no se encuentra controvertido.

En cuanto al fondo del asunto, se analizarán los

conceptos de agravio, en dos vertientes:

I. La atinente a la existencia de actos anticipados de

precampaña y de campaña y,

II. La relativa a la ilicitud de la conducta denunciada,

por la alegada violación a la normativa precisada en párrafos

precedentes.


117

I. Análisis de los planteamientos de fondo respecto de

actos anticipados de precampaña y de campaña.

Sobre este tema, el planteamiento del demandante

Partido Revolucionario Institucional en los agravios

transcritos se centra, en que la propaganda denunciada,

aceptada en cuanto a su autoría y contenido por el

denunciado Partido Acción Nacional, se traduce en actos

anticipados de precampaña y de campaña, y que la autoridad

responsable exigió indebidamente, la acreditación de ciertos

elementos formales, tales como la inclusión de la imagen y el

nombre del candidato, la solicitud del voto a la ciudadanía, la

mención de algún proceso electoral, entre otros, así como

que se incurre en incongruencia, porque la responsable

confundió conceptos relativos a actividades políticas

permanentes; actividades político-electorales que se

desarrollan durante los procesos comiciales; propaganda

política y propaganda electoral.

Se debe precisar, que en la denuncia formulada ante el

10 Consejo Distrital del Instituto Federal Electoral en Morelia,

Michoacán, el ahora demandante adujo únicamente la

comisión de actos anticipados de campaña. Por ende, el

análisis que se haga de los agravios versará sobre ese


118

aspecto, que es el que fue objeto de juzgamiento por la

autoridad responsable en el procedimiento de origen.

Para el estudio de lo planteado, conviene tener

presentes, las definiciones contenidas en las fuentes legales

y reglamentarias aplicables, relativas a lo siguiente:

Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral

Artículo 7 Cuestiones aplicables al catálogo de infracciones contenidas en el Código 1. Por lo que hace a las infracciones imputables a los partidos políticos, deberá atenderse a lo siguiente: b) Respecto al incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 del Código, así como de los supuestos señalados en el artículo 236 del mismo ordenamiento, específicamente en lo relativo a la colocación, fijación o pinta de propaganda electoral, se estará a lo siguiente: VI. La propaganda política constituye el género de los medios a través de los cuales los partidos, ciudadanos y organizaciones difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a un proceso electoral federal. VII. Se entenderá por propaganda electoral, al conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas. Asimismo, que la misma contenga las expresiones “voto”, “vota”, “votar”, “sufragio”, “sufragar”, “comicios”, “elección”, “elegir”, “proceso electoral” y cualquier


119

otra similar vinculada con las distintas etapas del proceso electoral. También se referirá a la difusión de mensajes tendientes a la obtención del voto a favor de algún servidor público, de algún tercero o de algún partido político, aspirante, precandidato o candidato. Finalmente, que contenga cualquier otro mensaje similar destinado a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, a favor o en contra de aspirantes, precandidatos, candidatos o partidos políticos. c) Respecto de los actos anticipados de campaña y precampaña se entenderá lo siguiente: II. Actos anticipados de campaña; se considerarán como tales, el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones, expresiones, así como las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los partidos, sus militantes, voceros o candidatos a un cargo de elección popular se dirigen al electorado para promover dichas candidaturas o solicitar el voto a su favor, antes de la fecha de inicio de las campañas electorales respectivas. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

Artículo 26 1. El programa de acción determinará las medidas para: a) Realizar los postulados y alcanzar los objetivos enunciados en su declaración de principios; b) Proponer políticas a fin de resolver los problemas nacionales; c) Formar ideológica y políticamente a sus afiliados infundiendo en ellos el respeto al adversario y a sus derechos en la lucha política; y d) Preparar la participación activa de sus militantes en los procesos electorales Artículo 228 1. La campaña electoral, para los efectos de este Código, es el conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos políticos nacionales, las coaliciones y los candidatos registrados para la obtención del voto.


120

2. Se entiende por actos de campaña las reuniones públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que los candidatos o voceros de los partidos políticos se dirigen al electorado para promover sus candidaturas. 3. Se entiende por propaganda electoral el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante la campaña electoral producen y difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas. 4. Tanto la propaganda electoral como las actividades de campaña a que se refiere el presente artículo, deberán propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones fijados por los partidos políticos en sus documentos básicos y, particularmente, en la plataforma electoral que para la elección en cuestión hubieren registrado. 5. Para los efectos de lo dispuesto por el párrafo séptimo del artículo 134 de la Constitución, el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados como propaganda, siempre que la difusión se limite a una vez al año en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral.

Conviene precisar, que si bien las definiciones legales y

reglamentarias, como las transcritas, proporcionan un punto

de partida para distinguir la naturaleza de los actos de que

realizan los partidos políticos, no se trata de clasificaciones

taxativas sino enunciativas, pues en ellas no se pretende

establecer una especie de tipo normativo, sino destacar las

características que, al estar presentes de una manera


121

preponderante en la conducta denunciada, permitan ubicarla

en alguna de tales divisiones.

Por ende, no es posible pensar que la ausencia en la

propaganda que emitan los partidos, de expresiones

evidentes relacionadas con elementos formales

proporcionados por las definiciones citadas, implique

necesariamente que no se trate de actos que puedan ser

considerados en alguna de tales clasificaciones, ya que la

determinación definitiva, de la clase de acto ante el que se

esté, sólo es posible mediante el análisis de todas sus

circunstancias y características particulares. Ese examen,

evidentemente, sólo es posible realizarlo frente a hechos

concretos, teniendo solamente como punto de partida (pero

no como único elemento) las definiciones mencionadas.

Otra manera de pensar, podría llevar al absurdo de

afirmar, por ejemplo, que sólo son actos anticipados de

campaña, los que se realizan antes del período de campaña

electoral, o que sólo es propaganda electoral, la que se

efectúe durante la etapa de campaña electoral, con riesgo de

caer en un reduccionismo conceptual, que a ningún fin útil

conduciría.

Hechas las respectivas precisiones, se analizan los

agravios del demandante Partido Revolucionario Institucional


122

sobre el tema en análisis, el cual aduce esencialmente lo

siguiente:

1) La responsable se pudo haber allegado de

suficientes elementos para desentrañar la verdadera

intención del Partido Acción Nacional al difundir acciones y

propuestas concretas de gobierno, aplicables a campañas

electorales. Incluso la responsable pudo, a través de una

presunción legal, y con las pruebas desahogadas, “conocer

las verdaderas intenciones del partido denunciado,

consistentes en obtener ventaja frente a los demás partidos,

mediante una campaña publicitaria anterior a la etapa de

precampañas”.

El agravio es inoperante, en virtud de que el

demandante no señala cuáles son las pruebas que a su

criterio se pudo haber allegado la autoridad responsable;

tampoco precisa cuál es la presunción legal a la que se

refiere, es decir, no señala la norma que contenga una

hipótesis aplicable al caso y que, una vez actualizada deba

entenderse como necesaria la consecuencia prevista en la

propia norma. Tampoco explica, así sea de manera

incipiente, como es que, con la valoración de las pruebas

desahogadas, se deba llegar a la necesaria conclusión de que

“la intención” del partido demandante, al difundir logros y

acciones de gobierno, fue la de obtener una ventaja indebida,


123

en forma anticipada a la etapa de precampaña y de campaña

electoral.

2) La resolución es incongruente, porque la responsable

afirmó, por una parte, que en la propaganda denunciada hay

difusión de programas de acción y, por otra, consideró que

tales programas de acción son propios de los procesos

electorales y constituyen la base de la plataforma electoral y

política que se difunde para hacer posible el acceso de los

ciudadanos al poder público; para luego concluir, que los

hechos objeto de la denuncia constituyen “actividades

políticas permanentes que de manera habitual desarrollan los

partidos políticos con el objeto de difundir su ideología y

programas de acción”.

El agravio es infundado.

Se afirma lo anterior, porque en la resolución

impugnada no se advierte que la responsable haya

considerado que las acciones de gobierno difundidas en la

propaganda denunciada sean lo mismo que el programa de

acción del partido denunciado, o que haya identificado al

programa de acción, con la plataforma electoral de ese

instituto político.


124

Lo cierto es, que en el desarrollo de las consideraciones

de la resolución impugnada, la responsable definió en

algunos casos, y en otros acudió a las definiciones

normativas o a las que esta Sala Superior ha emitido en

diversas ejecutorias, respecto de conceptos como:

actividades políticas permanentes; actividades específicas de

carácter político-electoral; actividades político-electorales;

campaña electoral; actos de campaña; propaganda electoral;

programa de acción y propaganda política.

Sin embargo, en ninguna parte de la resolución

impugnada se encuentra la incongruencia alegada por el

demandante, es decir, en ninguna parte se encuentra la

afirmación en el sentido de equiparar a las acciones de

gobierno difundidas en la propaganda objeto de la denuncia,

con el programa de acción del partido, o entre el programa

de acción y la plataforma electoral y, por ende, el agravio es

infundado.

3) Los programas y acciones contenidos en la

propaganda denunciada corresponden a la plataforma

electoral del Partido Acción Nacional, en el proceso electoral

en curso.

El agravio es inoperante.


125

En primer lugar, existe un obstáculo de carácter

procedimental, lógico y temporal para la afirmación que hace

el demandante, en el sentido de que los programas y

acciones contenidos en la propaganda denunciada

corresponden a la plataforma electoral del Partido Acción

Nacional. Ello es así, porque el examen de la resolución

impugnada se debe hacer en función del estado que

guardaban las cosas, al momento de la denuncia de los

hechos que motivaron el procedimiento de origen y, en el

caso, la fecha en la que fue presentada la queja (enero de

dos mil nueve) es anterior a la fecha que señala el artículo

222, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales, el cual prevé, que la plataforma

electoral deberá presentarse para su registro ante el Consejo

General, dentro de los quince primeros días de febrero del

año de la elección. Este último término previsto en el

artículo citado, es incluso posterior al de presentación del

recurso de apelación, el cual fue interpuesto por el

demandante Partido Revolucionario Institucional el día treinta

y uno de enero de dos mil nueve.

En consecuencia, el agravio en el que el demandante

pretende demostrar la identidad entre la propaganda

denunciada y el programa de acción del Partido Acción

Nacional para el proceso electoral en curso es inoperante,

porque se basa en un documento que no pudo ser valorado y


126

analizado por la autoridad responsable u objetado por el

partido denunciado, ya que en la época en la que se

presentó la queja y la fecha en que fue dictada la resolución

impugnada, simplemente ese documento no existía.

No pasa inadvertido, que el partido demandante insertó

en el texto del escrito de demanda del recurso que se

estudia, imágenes y textos que afirma corresponden a “la

página del sitio oficial de Internet del citado instituto

político…”.

Al respecto, esta Sala Superior considera pertinente

emitir las siguientes consideraciones:

La imagen y texto insertos en la demanda de apelación

constituyen un elemento probatorio que, en aplicación de lo

dispuesto en el artículo 16, párrafo 3, de la Ley General del

Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral,

solamente producen un indicio de su existencia y contenido,

sin que obre en autos otro elemento probatorio que lo

corrobore.

Con independencia de lo anterior, aunque se conceda

valor al documento en cita, respecto a su existencia y

contenido, puesto que no fue objetado por el partido tercero

interesado, no contiene la plataforma electoral del Partido


127

Acción Nacional para el proceso electoral dos mil nueve y,

por ende, no sirve de base para sostener la afirmación del

demandante, respecto a que la propaganda denunciada

corresponde al contenido de la plataforma electoral.

En efecto, en ese documento se aprecia la imagen de

seis personas sentadas en una mesa, con un micrófono al

frente y un cartel de fondo, en el que se aprecia la imagen de

un estudiante joven, sonriente y se menciona la realización

de “Foros Regionales Plataforma Electoral 2009-2012” con

el logo del Partido Acción Nacional. El texto que sigue a esa

imagen dice lo siguiente:

17 ENERO 2009-02-2009

Plataforma electoral

Vota: *****

Total de Votos: 7 *****

Noticias

Temas: Democracia | Elecciones | Acción Nacional |


128

Propuestas concretas para el triunfo en 2009

Con el objetivo de consultar y recopilar las propuestas

de la militancia panista, se llevaron a cabo los cuatro foros

regionales que abarcaron las 32 entidades federativas del

país.

La intención de “tocar base” con la militancia, solicitar

su opinión para verter en la Plataforma sus propuestas fue un

éxito.

En los foros se trabajó en cada uno de los cinco temas

torales: seguridad y justicia, economía, igualdad de

oportunidades, democracia con calidad y medio ambiente.

En promedio cada mesa de reflexión y propuesta contó

con la participación de 50 personas. En total, se logró una

asistencia entusiasta y de alta calidad de casi mil panistas

que hicieron propuestas concretas, con el sello panista,

valientes, viables y de interés popular, para la elaboración del

documento que guiará a nuestros candidatos en los próximos

comicios.

Seguridad Energía

Educación

Salud

Acción Nacional

Ver todos

Directorio CEN | Ligas de interés | Ir a sitio anterior

La redacción e imágenes del documento en análisis

permiten advertir, que no se trata de la plataforma electoral

del Partido Acción Nacional para el proceso electoral dos mil


129

nueve, sino en todo caso, de consultas efectuadas al

respecto, por lo que, como se dijo, la afirmación del

demandante, respecto a que la propaganda denunciada

corresponde al contenido de la plataforma electoral de

cualquier modo carecería de sustento.

4) La responsable no tuvo en cuenta el artículo 228,

párrafo 4, del COFIPE, que prevé que “tanto la propaganda

electoral como las actividades de campaña a que se refiere el

presente artículo, deberán propiciar la exposición, desarrollo

y discusión ante el electorado de los programas y acciones

fijados por los partidos políticos en sus documentos

básicos.”

El agravio es inoperante.

Es cierto que el artículo citado prevé lo que afirma el

demandante respecto a que, en la propaganda electoral que

difundan y en sus actividades de campaña, los partidos

políticos están obligados a propiciar la exposición, desarrollo

y discusión ante el electorado de los programas y acciones

fijados en sus documentos básicos. Sin embargo, de ahí no

se sigue, que quede demostrado que el contenido de la

propaganda denunciada es coincidente con el de la

plataforma electoral del Partido Acción Nacional para el


130

proceso electoral en curso, lo cual, como se dijo, no quedó

acreditado por el demandante.

5) La propaganda que un partido político lleve a cabo

con la intención de posicionarse ante el electorado,

relacionada con programas de gobierno y realizada con

anterioridad a la etapa de precampaña o de campaña, se

debe considerar un acto anticipado a éstas, sin que para

tener por acreditada la infracción deba exigirse, como lo hizo

la responsable, la existencia de elementos formalistas

derivados de la normativa aplicable, como lo son: la

promoción expresa de algún candidato; la fotografía y el

nombre de éste; la solicitud del voto a la ciudadanía; o la

difusión de la propaganda electoral.

Esta Sala Superior estima que el anterior punto de

agravio es infundado, en razón de las siguientes

consideraciones y fundamentos de derecho.

En primer término, conviene precisar que, de la

interpretación funcional y sistemática de los artículos 212,

228, 342 y 343 del Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales, se arriba a la conclusión de que

los actos anticipados de campaña que constituyen una

infracción atribuible a los partidos políticos, aspirantes,

precandidatos o candidatos a cargos de elección popular, son


131

aquellos que tienen las características propias de los actos

legalmente autorizados para las precampañas y las

campañas, pero que se emiten fuera de los periodos

legalmente establecidos.

El artículo 212 del Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales, establece que se entiende por

precampaña electoral el conjunto de actos que realizan los

partidos políticos, sus militantes y los precandidatos a

candidaturas a cargos de elección popular debidamente

registrados por cada partido.

El párrafo 2, del citado precepto, estatuye que se

entiende por actos de precampaña electoral las reuniones

públicas, asambleas, marchas y en general aquellos en que

los precandidatos a una candidatura se dirigen a los afiliados,

simpatizantes o al electorado en general, con el objetivo de

obtener su respaldo para ser postulado como candidato a un

cargo de elección popular.

En el párrafo 3 se precisa que por propaganda de

precampaña se entiende el conjunto de escritos,

publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y

expresiones que durante el periodo autorizado por el Código

y el que señale la convocatoria respectiva difunden los


132

precandidatos a candidaturas a cargos de elección popular

con el propósito de dar a conocer sus propuestas.

Como se ve, los actos de precampaña tienen las

siguientes características:

1) Son actos realizados por los partidos políticos, sus

militantes y los precandidatos a candidaturas a cargos de

elección popular debidamente registrados por cada partido.

2) Las reuniones públicas, asambleas, marchas y en

general aquellos en que los precandidatos a una candidatura

se dirigen a los afiliados, simpatizantes o al electorado en

general, tienen el objetivo de obtener su respaldo para ser

postulado como candidato a un cargo de elección popular.

3) La propaganda de precampaña se entiende el

conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones,

proyecciones y expresiones que durante el periodo

autorizado por el Código y el que señale la convocatoria

respectiva difunden los precandidatos a candidaturas a

cargos de elección popular con el propósito de dar a conocer

sus propuestas.

Lo anterior permite concluir que el propósito de los

actos de precampaña es el de obtener el respaldo de la


133

ciudadanía para ser postulado como candidato a un cargo de

elección popular y dar a conocer las propuestas del

interesado.

De lo anterior se sigue que los actos anticipados a la

precampaña que están prohibidos deben tener las

características principales de los que están permitidos, con la

única diferencia que de los prohibidos se emiten fuera del

periodo legal de precampañas.

En esas condiciones, los actos anticipados de

precampaña son todos aquellos que tienen el propósito de

obtener el respaldo de la militancia y/o ciudadanía para ser

postulado como precandidato al interior de un partido o

candidato a un cargo de elección popular y dar a conocer las

propuestas del interesado.

Situación similar acontece con la regulación jurídica de

los actos de las campañas electorales.

A propósito de éstas, el artículo 228 del Código,

establece que la campaña electoral es el conjunto de

actividades llevadas a cabo por los partidos políticos

nacionales, las coaliciones y los candidatos registrados para

la obtención del voto.


134

En el párrafo 2 del citado precepto, se establece que

por actos de campaña se entienden las reuniones públicas,

asambleas, marchas y en general aquellos en que los

candidatos o voceros de los partidos políticos se dirigen al

electorado para promover sus candidaturas.

El párrafo 3 del artículo invocado, señala que se

entiende por propaganda electoral el conjunto de escritos,


expresiones que durante la campaña electoral producen y

difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y

sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la

ciudadanía las candidaturas registradas.

En el párrafo 4 del precepto en cuestión, se establece

la obligación de que, tanto en la propaganda electoral como

en las actividades de campaña respectivas, se deberá

propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el

electorado de los programas y acciones fijados por los

partidos políticos en sus documentos básicos y,

particularmente, en la plataforma electoral que para la

elección en cuestión hubieren registrado.

Lo anterior permite concluir, de similar manera a la que

se hizo con respecto a las características de los actos de


135

precampaña, que los actos de campaña tienen las siguientes

características:

1) Son el conjunto de actividades llevadas a cabo por

los partidos políticos nacionales, las coaliciones y los

candidatos registrados para la obtención del voto.

2) Se entienden las reuniones públicas, asambleas,

marchas y en general aquellos en que los candidatos o

voceros de los partidos políticos dirigidos al electorado para

promover sus candidaturas.

3) La propaganda electoral es el conjunto de escritos,


expresiones que durante la campaña electoral producen y

difunden los partidos políticos, los candidatos registrados y

sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la

ciudadanía las candidaturas registradas.

4) Existe la obligación, tanto en la propaganda electoral

como en las actividades de campaña respectivas, de

propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el

electorado de los programas y acciones fijados por los

partidos políticos en sus documentos básicos y,

particularmente, en la plataforma electoral que para la

elección en cuestión hubieren registrado.


136

En suma, de la interpretación conjunta de los artículos

212 y 228 del Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales, se establece que una propaganda

partidista constituye actos anticipados de precampaña y

campaña, cuando se hace con el objetivo de promover la

precandidatura o candidatura de un aspirante en concreto y

se dan a conocer sus propuestas.

Ahora bien, el artículo 342, párrafo 1, inciso e) del

Código, establece que constituye infracción de los partidos

políticos la realización anticipada de actos de precampaña o

campaña atribuible a los propios partidos.

El artículo 344, párrafo 1, inciso a), del Código,

establece que constituyen infracciones de los aspirantes,

precandidatos o candidatos a cargos de elección popular la

realización de actos anticipados de precampaña o campaña,

según sea el caso.

Esta Sala Superior, de manera reiterada, incluso antes

de las reformas constitucionales y legales del 2007-2008

que regularon las precampañas, sostuvo que los actos de

éstas tienen como objetivo fundamental promover a las

personas que participan en una contienda de selección

interna de determinado partido político, conforme a sus


137

estatutos o reglamentos y acorde con los lineamientos que la

propia ley comicial establece, a efecto de obtener el apoyo

de los miembros partidistas que se encuentran distribuidos

en la comunidad para lograr alguna candidatura y ser

postulados a un cargo de elección popular por el instituto

político de que se trate, o bien, divulgar entre la ciudadanía a

las personas que resultaron triunfadoras en dicho proceso de

selección.

En concepto de la Sala Superior, los actos de

precampaña se caracterizan porque solamente se tratan de

actividades llevadas a cabo para la selección interna de

candidatos o de la difusión de las personas que fueron

electas, sin que tengan como objeto la propagación de la

plataforma electoral de un partido político, ni la obtención del

voto de los electores para la integración de los distintos

órganos de representación popular el día de la jornada

electoral, ya que estos últimos actos serían objeto de las

campañas electorales que inician una vez que los partidos

políticos obtienen el registro de sus candidatos ante el

órgano electoral correspondiente, los cuales debieron ser

previamente seleccionados por el partido postulante.

Este órgano jurisdiccional ha reiterado que en la

precampaña se busca la presentación de quienes participan

en una contienda interna de selección de un partido político,


138

para obtener el apoyo de los militantes y simpatizantes, y

lograr la postulación a un cargo de elección popular, o de los

precandidatos que resultaron electos conforme al proceso

interno de selección, sin que de manera alguna sea dable el

llamamiento de la ciudadanía para la obtención del voto el día

de la elección, mientras que en la campaña electoral se

difunde a los candidatos registrados por los partidos

políticos, para lograr la obtención del voto a favor éstos, el

día de la jornada electoral.

En los actos de precampaña o de selección interna de

los candidatos de los partidos políticos, tanto los dirigentes,

militantes, afiliados y simpatizantes de los mismos, realizan

de acuerdo con sus estatutos, actividades que no obstante

tener el carácter de actos internos son susceptibles de

trascender al conocimiento de toda una comunidad en la que

se encuentran inmersas sus bases, ello a través de los

medios convencionales de publicidad (carteles,

espectaculares, engomados, reuniones, etc.), tendientes a

lograr el consenso para elegir a las diversas personas que

reúnan los requisitos legales necesarios para ser candidatos y

que tengan el perfil que se identifique con la ideología

sustentada con el propio partido, lo que hace necesario que

se lleve a cabo una consulta con las bases partidistas, cuyo

resultado conlleva a elegir al candidato que consideran

idóneo para ser postulado por el instituto político,


139

cumpliéndose con ello el procedimiento democrático para la

selección de aquél.

A su vez, los actos de campaña electoral tienen lugar

en el plazo legalmente permitido en el Código Federal de

Instituciones y Procedimientos Electorales.

Con base en ello, este Tribunal en diversas ejecutorias

ha concluido que para que un acto pueda considerarse como

de campaña electoral es indispensable que tenga como fin

primordial la difusión de las plataformas electorales de los

partidos políticos participantes en una elección y la

consecuente obtención del voto.

En ese sentido, consideró que tal actividad

propagandística está diseñada para llevarse a cabo en una

temporalidad determinada, la que se encuentra acotada a la

contienda electoral, puesto que no debe perderse de vista

que cualquier acto de ese tipo que se dé fuera de los plazos

que comprende la campaña electoral, en principio, no podría

considerarse como propaganda electoral; sin embargo,

cualquier acto encaminado a la obtención del voto fuera del

período destinado a la ley electoral para las campañas

electorales debe estimarse prohibido.


140

Ello, porque el propósito de la propaganda electoral es

ejercer influencia sobre los pensamientos, emociones o actos

de un grupo de personas para que actúen de determinada

manera, adopten ciertas ideologías o valores, cambien,

mantengan o refuercen sus opiniones sobre temas

específicos.

Sirven de apoyo las tesis de jurisprudencia P./J. 1/2004

y P./J. 65/2004, sustentadas por el Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, visibles respectivamente en

las páginas 632 y 813, Tomos XIX, Febrero de 2004 y XX,

Septiembre de 2004, Novena Época, del Semanario Judicial

de la Federación y Su Gaceta, de rubros: "PRECAMPAÑA

ELECTORAL FORMA PARTE DEL SISTEMA

CONSTITUCIONAL ELECTORAL." y "PRECAMPAÑA

ELECTORAL. CONCEPTO Y FUNCIÓN, CONFORME A LA

LEY ELECTORAL DE QUINTANA ROO."

También sirve para ilustrar las consideraciones

apuntadas la tesis relevante número S3EL 118/2002,

sustentada por esta Sala Superior, visible en las páginas

810-811, de la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis

Relevantes 1997-2005, bajo el epígrafe: "PROCESO

INTERNO DE SELECCIÓN DE CANDIDATOS Y PROCESO

ELECTORAL. SON DISTINTOS, EN SU ESTRUCTURA Y

FINES, AUN CUANDO PUEDAN COINCIDIR TANTO EN EL


141

TIEMPO COMO EN ALGUNOS DE SUS ACTOS (Legislación

de San Luis Potosí y similares)."

Esta Sala Superior ha venido construyendo el criterio de

que pueden acontecer actos anticipados de campaña, en el

lapso comprendido entre la selección o designación interna

de los candidatos y el registro constitucional de su

candidatura ante la autoridad electoral administrativa,

durante el desarrollo del propio procedimiento y antes del

inicio de éste, cuando dichas conductas sean ejecutadas por

cualquier militante, aspirante o precandidato.

En otras palabras los actos anticipados de campaña

requieren un elemento personal pues los emiten los

militantes, aspirantes, precandidatos o candidatos de los

partidos políticos; un elemento temporal, pues acontecen

antes, durante o después del procedimiento interno de

selección respectivo previamente al registro constitucional de

candidatos y un elemento subjetivo, pues los actos tienen

como propósito fundamental presentar su plataforma

electoral y promover el candidato para obtener el voto de la

ciudadanía en la jornada electoral.

Cabe aclarar que los mismos elementos se pueden

predicar, guardadas las diferencias, respecto de los actos

anticipados de precampaña.


142

Lo anterior, sobre la base del valor jurídicamente

tutelado mediante la prohibición legal de realizar actos

anticipados de precampaña y campaña, consistentes en

mantener a salvo el principio de equidad en la contienda, los

cuales no se conseguirían si previamente al registro partidista

o constitucional de la precandidatura o candidatura se

ejecutan ese tipo de conductas a efecto de posicionarse

entre los afiliados o la ciudadanía para la obtención del voto,

pues en cualquier caso se produce el mismo resultado, a

saber: inequidad o desigualdad en la contienda partidista o

electoral, ya que, por una sana lógica, la promoción o

difusión de un precandidato o candidato en un lapso más

prolongado, produce un mayor impacto o influencia en el

ánimo y decisión de los votantes, en detrimento de los

demás participantes que inician su precampaña o campaña

en la fecha legalmente prevista; es decir, con tal prohibición

se pretende evitar que una opción política se encuentre en

ventaja en relación con sus opositores, al iniciar

anticipadamente la precampaña o campaña política

respectiva, lo que se reflejaría en una mayor oportunidad de

difusión de su plataforma electoral y del aspirante

correspondiente.

Incluso, respecto de los actos anticipados de campaña,

la Sala Superior ha sostenido que son aquéllos realizados por


143

los militantes, aspirantes, precandidatos o candidatos de los

partidos políticos, antes, durante o después del

procedimiento interno de selección respectivo previamente al

registro constitucional de candidatos, siempre que tales

actos tengan como objetivo fundamental la presentación de

su plataforma electoral y la promoción del candidato para

obtener el voto de la ciudadanía en la jornada electoral.

Lo anterior se sostuvo en el SUP-RAP-64/2007 y su

acumulado SUP-RAP-66/2007.

En ese contexto, es dable concluir que los actos

anticipados de precampaña y campaña, son ilegales

solamente si tienen como objeto presentar a la ciudadanía

una candidatura o precandidatura en particular y se dan a

conocer sus propuestas, requisitos éstos que debe reunir una

propaganda emitida fuera de los periodos legalmente

permitidos para considerar que es ilícita; elementos que,

contrariamente a lo aducido por el apelante, constituyen

requisitos sustanciales indispensables para acreditar la

ilegalidad de este tipo de actos.

Ahora bien, en el caso concreto, la propaganda objeto

de la denuncia de origen es del tenor siguiente:


144

“Acción es: No doblegarse ante el crimen

organizado”;

“Acción es: Firmeza para combatir la

inseguridad.”

“Acción es: Apoyar a mamás trabajadoras con

guarderías y estancias infantiles.”; y

“Acción es: Apoyar la economía de millones de

mexicanos con el seguro popular.”

El medio en el que se hizo la propaganda consiste en

anuncios de los denominados “espectaculares”.

En todos los espectaculares descritos se agrega el

emblema del Partido Acción Nacional y en un rectángulo, con

apariencia de sello, se lee: “Acción responsable”.

Las circunstancias generales en las que se realizó la

propaganda son las siguientes:

a) Se trata de hechos realizados a partir del veintidós

de diciembre de dos mil ocho, según la denuncia y

aceptación del partido político denunciado, como lo destacó

la autoridad responsable. La autoridad responsable tuvo por

demostrado, “que al menos el día diecinueve de enero de dos

mil nueve, la propaganda aludida por el partido impetrante se

encontraba colocada dentro de la demarcación territorial del


145

Distrito Electoral de mérito”. Esta afirmación no es objeto de

controversia por alguna de las partes.

b) En la resolución impugnada, la autoridad responsable

tuvo por demostrado también, sin que exista controversia al

respecto por alguna de las partes, lo siguiente:

…

Sobre este particular, conviene reproducir el texto de la respuesta

formulada por el partido denunciado, misma que en la parte

conducente consigna lo siguiente: “Único. En relación con la

supuesta propaganda que aduce usted derivada de un supuesto

procedimiento administrativo, informo que si se refiere a los

espectaculares que se han colocado en la ciudad donde se hace

alusión a la campaña acción responsable, es una campaña

nacional sobre propaganda política emitida por el partido desde

nuestro Comité Nacional…” El Comité Directivo Estatal del

Partido Acción Nacional en Morelia, Michoacán, reconoció haber

implementado una campaña publicitaria a nivel nacional que por

lo tanto incluye la ciudad en cuestión, tendente a difundir diversa

propaganda en espectaculares

…

c) La propaganda se hizo mediante seis anuncios

espectaculares en el distrito electoral 10, con sede en

Morelia, Oriente, en el Estado de Michoacán. La constatación

del número, contenido y ubicación de propaganda mediante

espectaculares la hizo la autoridad responsable, previa


146

valoración del material probatorio, sin que exista controversia

al respecto por alguna de las partes.

d) Simultáneamente a los hechos denunciados, se

difundió propaganda oficial a favor de programas como el

seguro popular y demás acciones publicitadas, en medios

masivos de comunicación. Esto es invocado como hecho

notorio por el demandante y no se encuentra controvertido

por alguna de las partes.

I.1. Ahora bien, respecto a los espectaculares relativos

a: “Acción es: No doblegarse ante el crimen organizado”;

“Acción es: Firmeza para combatir la inseguridad”, esta Sala

Superior considera que los agravios son inoperantes.

En efecto, el demandante aduce al respecto que:

1) La propaganda denunciada tiene como objetivo

posicionar al Partido Acción Nacional frente al electorado

mediante la utilización de los programas del gobierno federal

y propuestas de acciones que sus candidatos desarrollarán

en la campaña electoral.

2) La propaganda denunciada es el medio del que se

vale el partido denunciado, para lograr el triunfo de sus


147

candidatos, en un momento no permitido por la ley (anterior

a la etapa de campaña electoral).

3) La publicidad de acciones y propuestas de gobierno

es la característica principal de la propaganda electoral de los

candidatos de un partido político, para convencer a la

ciudadanía de que son la mejor opción y así, buscar el voto

de los electores, en la jornada electoral de que se trate.

4) El contenido de la propaganda denunciada no se

puede entender referido a actividades ordinarias permanentes

del partido político denunciado, porque las acciones

publicitadas sólo podrían ser alcanzadas, si los candidatos

obtuvieran el triunfo y formaran parte de los órganos de

gobierno, en especial del poder legislativo.

Los agravios son inoperantes. Esto es así, porque

todas las alegaciones del demandante al respecto se

sustentan en una premisa, consistente en que la publicidad

se refiere a programas oficiales del gobierno federal. Sin

embargo, esa premisa no está acreditada, como se explica

enseguida.

En los mensajes: “Acción es: No doblegarse ante el

crimen organizado”; y “Acción es: Firmeza para combatir la

inseguridad” esta Sala Superior no advierte un vínculo que


148

lleve a concluir, de manera natural y necesaria, que el partido

denunciado promueve programas y acciones exclusivas del

gobierno federal.

En efecto, el combate al crimen organizado y la

inseguridad son acciones atinentes a todo Estado de Derecho

que se precie de serlo, en virtud de que, si no se garantiza

un mínimo de seguridad a quienes habitan su territorio, se

ponen en riesgo otros valores que corresponden a las

sociedades humanas, como son la vida, la libertad, la

propiedad, etcétera.

Por tanto, no se puede afirmar, que se trate de

actividades exclusivas del gobierno federal, o del partido en

turno en el poder y, al no estar acreditada la premisa

fundamental, en la que descansan los restantes argumentos

del demandante, tampoco quedan demostradas las restantes

alegaciones.

I.2 Por otra parte, en lo atinente a los mensajes:

“Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos

con el seguro popular.” y “Acción es: Apoyar a mamás

trabajadoras con guarderías y estancias infantiles.” los

agravios se consideran infundados, en razón de lo siguiente:


149

Respecto de estos dos espectaculares bajo análisis

destaca:

a) El seguro popular y las estancias infantiles para

apoyar a madres trabajadoras son programas regulados por la

Ley General de Desarrollo Social, relacionada con el Decreto

de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio

fiscal 2009.

b) En el ramo 12 (Salud) del Presupuesto de Egresos de

la Federación para el año 2009 publicado en el Diario Oficial

de la Federación de veintiocho de noviembre de dos mil

ocho, se encuentra identificado el denominado “Seguro

Popular”.

En el Ramo 20 (Desarrollo social) también se encuentra

identificado el “Programa de Estancias Infantiles para apoyar

a Madres Trabajadoras”.

c) La propaganda analizada no hace alusión a la imagen

o el nombre de algún candidato, la solicitud del voto a la

ciudadanía, la mención de algún proceso electoral específico

o cargo de elección popular; elementos que, como se expuso

con antelación, resultan indispensables para la configuración

de los actos anticipados de precampaña y campaña.


150

d) En el contexto de los mensajes, se puede entender,

que el Partido Acción Nacional es el que “apoya la

economía” de millones de mexicanos, con el Seguro Popular;

que el Partido Acción Nacional es el que “apoya” a madres

trabajadoras, con Guarderías y Estancias Infantiles.

e) La fecha en la que se constató la realización de la

propaganda es, conforme a lo razonado por la autoridad

responsable, “…al menos el día diecinueve de enero de dos

mil nueve…”

Todo lo anterior permite colegir, que la propaganda bajo

análisis, si bien hace referencia a programas y acciones

concretas actuales, plenamente identificables como

programas sociales federales, así como su difusión tuvo lugar

en el transcurso del proceso electoral federal, lo cierto es que

tales cuestiones resultan insuficientes para configurar los

actos anticipados de precampaña y campaña, toda vez que

para ese efecto resultaría necesaria la concurrencia de

elementos sustanciales como lo son la promoción de un

precandidato o candidato, la difusión de propuestas, la

solicitud del voto, la referencia a un proceso comicial

específico o a un cargo de elección popular, entre otros.

Aunado a ello, no existe restricción alguna para la difusión de

propaganda política, como la sujeta a análisis, durante el

periodo previo al inicio de las precampañas.


151

II. Análisis de fondo respecto de la ilicitud de la

propaganda objeto de la denuncia, por violar disposiciones

diversas a las reglas de temporalidad de las campañas

políticas.

En principio, conviene tener presente que los artículos

41, párrafo 2, fracción III, apartado C y 134 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano; 347


Electorales; así como 2, inciso h) del Reglamento del

Instituto Federal Electoral en materia de Propaganda

Institucional y Político Electoral de Servidores Públicos,

disponen que:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

“Artículo 41 (…) La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases: (…) III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social. Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a


152

las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas. Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.” “Artículo 134 Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.”

Código Federal de Instituciones y Procedimientos

Electorales.

“Artículo 347 1. Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público:


153

c) El incumplimiento del principio de imparcialidad establecido por el artículo 134 de la Constitución, cuando tal conducta afecte la equidad de la competencia entre los partidos políticos, entre los aspirantes, precandidatos o candidatos durante los procesos electorales; d) Durante los procesos electorales, la difusión de propaganda, en cualquier medio de comunicación social, que contravenga lo dispuesto por el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución; e) La utilización de programas sociales y de sus recursos, del ámbito federal, estatal , municipal, o del Distrito Federal, con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido político o candidato; y” Reglamento del Instituto Federal Electoral en Materia de Propaganda Institucional y Político Electoral de Servidores Públicos. “Artículo 2 Se considerará propaganda político electoral contraria a la ley, aquella contratada con recursos públicos, difundida por instituciones y poderes públicos federales, locales, municipales, o del Distrito Federal, órganos autónomos, cualquier ente público de los tres órganos de gobierno o sus servidores públicos; a través de radio, televisión, prensa, mantas, bardas, anuncios espectaculares, volantes u otros medios similares que contenga alguno de los elementos siguientes: (…) h) Cualquier otro mensaje similar destinado a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, a favor o en contra de aspirantes, precandidatos, candidatos o partidos políticos.”

El contenido de estos artículos permite advertir que sus

disposiciones están dirigidas a sujetos específicos como son

autoridades, órganos de gobierno y servidores públicos, sin


154

que en ninguno de las hipótesis se haga referencia a partidos

políticos.

Esto es así porque el artículo 41 constitucional habla de

propaganda gubernamental; el 134 constitucional de

servidores públicos de la federación y de las entidades

federativas, así como de los municipios y delegaciones del

Distrito Federal; el 347 del código comicial federal se refiere

a las autoridades o los servidores públicos en los distintos

ámbitos de gobierno, y el 2 del Reglamento de Instituciones,

a poderes públicos y órganos en los ámbitos de gobierno.

La referencia a los partidos políticos, que hacen las

disposiciones transcritas, está vinculada a los efectos y

consecuencias que pueden producirse con motivo de las

conductas infractoras en que pueden incurrir esas

autoridades, instituciones, órganos de gobierno y servidores

públicos, en virtud de que se afecte la equidad en la

competencia electoral; más no con relación a que dichos

partidos políticos puedan considerarse responsables, con

motivo de propaganda que lleven a cabo los sujetos antes

descritos.

Esto resulta lógico, dado que a los partidos políticos no

se les confiere, dentro de sus atribuciones, el manejo de los

recursos a cargo de esas autoridades, instituciones, órganos


155

y servidores públicos, como para responsabilizarlos con

motivo de la propaganda en donde se promocione a un

partido político determinado.

En consecuencia, contrariamente a lo sustentado, no

existe base legal para estimar, que con motivo de la

propaganda que dio origen a la denuncia, el Partido Acción

Nacional haya transgredido alguna de las disposiciones

pretranscritas, como se detalla a continuación.

II.1 De la violación a la prohibición contenida en el

artículo 347, párrafo 1, inciso e), del Código Federal de


Esta Sala Superior considera infundado el concepto de

agravio en que se aduce que la autoridad administrativa

electoral no analizó cada uno de los elementos de la

infracción establecida en el artículo 347, párrafo 1, inciso e),


Electorales, específicamente el relativo a los sujetos

destinatarios de la prohibición de utilizar programas sociales

y sus recursos, con la finalidad de inducir o coaccionar a los

ciudadanos para votar a favor o en contra de algún partido

político o candidato, pues como se verá a continuación, no

existe base legal para identificar a un partido político con la

denominación cualquier otro ente público,


156

Para ello es necesario analizar las reformas al Código

Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

publicadas en el Diario Oficial de la Federación de catorce de

enero de dos mil ocho.

En la exposición de motivos de la iniciativa de

modificación, particularmente, en el aspecto que es materia

de estudio, se estimó que desde la promulgación del Código

en mil novecientos noventa, éste había carecido de

disposiciones que regularan suficientemente los

procedimientos para sancionar conductas prohibidas en la

Constitución y en la propia Ley.

A efecto de subsanar la omisión apuntada, en la

iniciativa se propuso un nuevo Libro Séptimo,

correspondiente a los procedimientos para la imposición de

sanciones a los sujetos que incurrieran en conductas

prohibidas, y en la que se quiso establecer con precisión las

sanciones aplicables.

Al respecto, en la exposición de motivos se señala que:

“Para los propósitos antes señalados, en el título primero del nuevo libro se definen los sujetos que pueden incurrir en infracciones, se tipifican las conductas sancionables y se determinan las sanciones aplicables por parte de la autoridad


157

administrativa, es decir, por el Consejo General del Instituto Federal Electoral”.

En el dictamen emitido por la Comisión de Gobernación

de la Cámara de Diputados (en su calidad de cámara

revisora) se retoma el señalamiento de las omisiones en que

incurría el Código anterior, para establecer sanciones

aplicables a conductas violatorias de la norma; así mismo, en

dicho dictamen, con relación al capítulo primero del nuevo

Libro Séptimo, se destaca lo siguiente:

“En el capítulo primero se establece quiénes pueden ser sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las normas del Código, las conductas sancionables y las sanciones que pueden ser impuestas. Se incorporan como sujetos sancionables a los aspirantes a cargos de elección popular, los ciudadanos, o cualquier persona física o moral; las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobiernos municipales; órganos de gobiernos de Distrito Federal, órganos autónomos, y cualquier otro ente público; los concesionarios y permisionarios de radio o televisión; las organizaciones de ciudadanos que pretendan formar partido político; las organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra agrupación con objeto social diferente a la creación de partidos políticos, así como sus integrantes o dirigentes. El apartado de infracciones se ha sistematizado para agrupar este tipo de faltas de acuerdo al sujeto infractor. De esta manera se enlistan las infracciones de los partidos políticos, de los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular, de las personas físicas y morales. También se incorporaron al texto del código nuevas infracciones que pueden ser cometidas por las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público; las infracciones de los notarios públicos, los concesionarios o permisionarios de radio y televisión, las


158

conductas infractoras de las organizaciones de ciudadanos que pretendan constituir partidos políticos, así como de las organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra agrupación con objeto social diferente a la creación de partidos políticos. En relación con los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión, se perfeccionó la redacción de la norma precedente. El catálogo de sanciones a imponer por las infracciones de las normas del código se reorganizó tomando como criterio al sujeto infractor. Así mismo, al final del capítulo se fijan reglas para la individualización de la sanción.”

Las expresiones vertidas en la exposición de motivos y

en el dictamen precedentes, cobran concreción puntual en la

implementación del nuevo Libro Séptimo denominado De los

regímenes sancionador electoral y disciplinario interno.

En el título primero de dicho libro De las faltas

electorales y su sanción, tiene relevancia su primer capítulo

por su vinculación primordial al presente estudio, dado que

se refiere a sujetos, conductas sancionables y sanciones.

El capítulo en comento está integrado por los artículos

340 a 355, que para efectos esquemáticos (específicamente)

corresponderían a los tres grupos a que se refiere el capítulo:

a) sujetos, b) conductas infractoras y c) sanciones.

Del procedimiento legislativo antes mencionado,

destaca la expresa intención del legislador de organizar las

infracciones en orden a los sujetos responsables, de lo que


159

se obtiene que, por criterio legal expreso, el catálogo de

sanciones referido a cada sujeto responsable es de carácter

taxativo y excluyente, lo que significa que se separaron las

infracciones y las sanciones en que podría incurrir cada

sujeto, con la intención de no mezclar o confundir las

conductas ilícitas en que cada uno podría incurrir.

El carácter excluyente de la organización legal de las

conductas consideradas como ilícitas, se traduce en que las

infracciones que el legislador sistematizó por separado para

un sujeto, no son aplicables a otro diferente, ya que para

cada uno rige el conjunto de infracciones previamente

determinado por el legislador.

Esta circunstancia expresamente manifestada por el

legislador, consistente en su voluntad de sistematizar las

infracciones en orden al sujeto responsable, constituye un

principio de interpretación que orienta la forma de resolver el

tipo de casos sometidos a esta Sala Superior.

Tomando en consideración lo expuesto, se abordará el

análisis de los tres grupos citados, con relación particular a la

materia de estudio, es decir, a la propaganda del Partido

Acción Nacional motivo de denuncia, que involucra temas

atinentes a partidos políticos, propaganda y programas de

gobierno.


160

a) Sujetos.

En el artículo 341 se particulariza quiénes son sujetos

de responsabilidad por infracciones cometidas a las

disposiciones electorales contenidas en el Código, y en los

incisos que componen el párrafo 1 de ese numeral, se

precisan los distintos grupos de sujetos de responsabilidad,

de los que son de destacarse los identificados con los incisos

a), c) y f):

a) Los partidos políticos.

c) Los aspirantes, precandidatos y candidatos a cargos

de elección popular.

f) Las autoridades o los servidores públicos de

cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes

locales; órganos de gobierno municipales; órganos de

gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos y

cualquier otro ente público.

Es evidente que al mencionarse en incisos diferentes a

los partidos políticos y a los demás sujetos de

responsabilidad, el legislador quiso diferenciar los grupos de

sujetos imputables, por lo que no habría razón, para


161

considerar que en la denominación ente público —inciso f)—

deba considerarse también a los partidos políticos.

Lo anterior se ve reforzado porque como se verá a

continuación, el legislador establece el catálogo de

infracciones que se pueden imputar a cada uno de los grupos

de sujetos responsables, y al respecto debe resaltarse que en

el grupo específico de los partidos políticos se relacionan,

puntualmente, las conductas sancionables que le son

atribuibles.

Del mismo modo, lo previsto en la Ley General de

Desarrollo Social y en el Presupuesto de Egresos de la

Federación citados, respecto de la propaganda de los

programas sociales, evidencia que las obligaciones a las

cuales se refieren dichas normas, tienen como sujetos a

todas las dependencias y organismos, así como a los

servidores públicos del Ejecutivo Federal, de los poderes

ejecutivos de las entidades federativas y de los municipios,

así como a los del Poder Legislativo, en sus respectivas

competencias y según les corresponda de acuerdo a sus

atribuciones (artículos 4 de la Ley mencionada y 28 del

Presupuesto).

b) Conductas infractoras.


162

Con relación a los partidos políticos, en el artículo 342,

párrafo 1 incisos a), e), g), h) y j), se prevén hipótesis

sancionables que vinculan propaganda.

Esas hipótesis se refieren a lo siguiente:

1. El cumplimiento de las obligaciones previstas en el

artículo 38 del propio Código, que en materia de propaganda

política o electoral, se refieren a abstenerse de cualquier

expresión que denigre a las instituciones y a los partidos o

que calumnie a las personas; así como abstenerse de utilizar

símbolos religiosos, expresiones, alusiones o

fundamentaciones de carácter religioso.

2. Realización anticipada de actos de precampaña o

campaña.

3. Realización de actos de precampaña o campaña en

territorio extranjero, cuando se acredite que se hizo con

consentimiento de algún partido político, sin perjuicio de que

se determine la responsabilidad de quien hubiera cometido la

infracción.

4. Incumplimiento de las demás disposiciones atinentes

a precampañas y campañas electorales.


163

5. Difusión de propaganda política o electoral que

contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los

propios partidos.

Con relación a los aspirantes, precandidatos o

candidatos a cargos de elección popular debe tenerse en

cuenta lo que dispone el artículo 344, párrafo 1, incisos a) y

f), en donde se establece como infracción, que realicen actos

anticipados de precampaña o campaña; así como el

incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas

en el Código.

Por último respecto de autoridades y servidores

públicos, en lo que interesa a este estudio, el artículo 347

párrafo 1 inciso e) dispone a la letra:

“Artículo 347. 1. Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público (…). e) La utilización de programas sociales y de sus recursos, del ámbito federal, estatal, municipal o del Distrito Federal, con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido político o candidato; (…)”

En esa transcripción se hace evidente que la utilización

de programas y de sus recursos con fines electorales está


164

prohibido específicamente a los servidores públicos y a las

autoridades descritas en la transcripción precedente.

c) Sanciones.

Por último se estima pertinente mencionar que en el

artículo 354 se establecen las infracciones que se pueden

imponer a cada uno de los sujetos responsables, y de manera

diferenciada, se determinan las que se pueden imponer a:

a) Partidos políticos.

b) Agrupaciones políticas nacionales.

c) Aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de

elección popular.

d) Ciudadanos, dirigentes y afiliados a los partidos

políticos o de cualquier persona física o moral.

e) Observadores electorales u organizaciones de

observadores electorales.

f) Concesionarios o permisionarios de radio y televisión.

g) Organizaciones de ciudadanos que pretendan

constituir partidos políticos.


165

h) Organizaciones sindicales, laborales o patronales, o

de cualquier otra agrupación con objeto social diferente

a la creación de partidos políticos, así como sus

integrantes o dirigentes en lo relativo a la creación y

registro de partidos políticos.

La enumeración de sanciones aplicables a los sujetos

relacionados en los incisos anteriores, encuentran

correspondencia con los especificados en el artículo 341

(referido a los sujetos de responsabilidad) salvo los

identificados en los incisos f), g), h) y l) de dicho artículo,

que se enlistan a continuación

“f) Las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público;

g) Los notarios públicos;

h) Los extranjeros; (…)

l) Los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión; (…)”

Respecto de estos sujetos responsables, en el artículo

355, párrafos 1, 2, 3 y 4 se dan los lineamientos respectivos

para el trámite que debe seguirse, y se pueda advertir de

manera general, que la Autoridad Administrativa Electoral

toma conocimiento de la infracción, integra expediente y


166

remite a la autoridad conducente (Auditoría Superior o

equivalente a la entidad federativa; Colegio de Notarios;

Secretaría de Gobernación) para los efectos que establezca

las leyes aplicables.

Por último en los párrafos 5 a 7 del artículo 355 se dan

los lineamientos para la individualización de las sanciones

que habrá de aplicar la Autoridad Administrativa Electoral.

Así, en función de las afirmaciones realizadas en la

exposición de motivos de la iniciativa de modificaciones al

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales,

del dictamen de la Cámara de Diputados y del análisis de las

disposiciones del texto vigente de dicho Código, es posible

arribar a las conclusiones siguientes.

- A los sujetos responsables, que ya relacionaba el

texto anterior del Código, se incorporaron otros, que

realizaban conductas que el Código no tipificaba como

sancionables de manera expresa.

- En el capítulo primero del Libro Séptimo se clasifica

claramente a los distintos grupos de sujetos responsables.

Entre esos grupos diferenciados se encuentran, entre otros:

a) los partidos políticos; b) aspirantes, precandidatos y

candidatos a cargos de elección popular, y c) las autoridades


167

o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la

unión; de los poderes locales; órganos de gobierno

municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal;

órganos autónomos, y cualquier otro ente público.

- En las hipótesis de conductas que dan lugar a fincar

responsabilidad a los partidos políticos, no se especifica

alguna que describa como hecho sancionable el hacer

propaganda con referencia a programas sociales, o hechos

que pongan en peligro al Estado.

- Entre la descripción de conductas que producen

infracción, vinculadas a programas sociales, se encuentran

únicamente las imputables a las autoridades o los servidores

públicos de cualquiera de los poderes de la unión; de los

poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos

de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y

cualquier otro ente público, al prohibírseles utilizar programas

sociales y sus recursos con la finalidad de inducir o

coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra

de cualquier partido político.

- Aunque en la relación de los sujetos responsables del

párrafo anterior se incluye la denominación cualquier otro

ente público, en esta categoría no es posible ubicar a los

partidos políticos, pues éstos corresponden a un grupo


168

específico diverso de sujetos responsables, y de igual forma,

se establecen las infracciones particulares que se pueden

imputar a dichos partidos políticos.

- El análisis previo a estas conclusiones permite

observar, que el legislador ordinario racionalmente estableció

determinados grupos de sujetos responsables; los catálogos

de conductas imputables a cada uno de esos grupos, y las

sanciones que en su caso se pueden imponer a la mayoría de

esos grupos de sujetos responsables.

- Entonces no hay base admisible, para sustentar que

hipótesis de conductas sancionables atribuibles a los

servidores públicos y a las autoridades (vinculados

específicamente con programas sociales y sus recursos)

puedan ser trasladadas al ámbito de los partidos políticos, ya

que si ésta hubiera sido la intención del legislador, esas

conductas las habría considerado también dentro del

catálogo de conductas sancionables respecto de los partidos

políticos.

- Por tanto la denominación cualquier otro ente público

debe referirse a órganos de gobierno [no relacionados en el

artículo 341, párrafo 1, inciso f)], que por sus propias

atribuciones manejen programas sociales y sus recursos,


169

como podría ser una empresa de participación estatal

mayoritaria.

- Ante la falta de hipótesis legal en donde se establezca

responsabilidad de partidos políticos por realizar propaganda

vinculada a programas sociales, no hay duda que se está

ante la falta o ausencia de tipicidad, cuando un partido

político realiza actos de la índole apuntada, y ante la

exigencia de estricta tipicidad que rige en el Derecho

Administrativo Sancionador Electoral, no es posible tomar

elementos de supuestos legales concernientes a servidores

públicos y autoridades, para aplicarlos a los partidos políticos

y encuadrar su conducta como sancionable.

Todas estas consideraciones dan lugar a sostener que

conforme al análisis de los artículos que conforman el

capítulo primero del Libro Séptimo del Código Federal de

Instituciones y Procedimientos Electorales, no existe

disposición que describa como infractora una conducta, en la

que un partido político realice propaganda con referencia a

programas sociales o hechos que pongan en peligro al

Estado.

II.2 De la violación a prohibiciones en materia de

Desarrollo Social.


170

De igual manera, resulta inexacto que la propaganda en

cuestión, resulte violatoria de disposiciones de la Ley General

de Desarrollo Social y del Decreto del Presupuesto de

Egresos de la Federación para el año dos mil nueve.

En efecto, en los artículos 4, 15, 18, 22 y 28 de la Ley

General de Desarrollo Social establecen:

“Artículo 28. La publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: "Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”. Artículo 4. La aplicación de la presente Ley corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de sus dependencias y organismos, a los poderes ejecutivos de las entidades federativas y a los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias; así como las que les competen, de acuerdo a sus atribuciones, al Poder Legislativo. Artículo 15. La Elaboración del Programa Nacional de Desarrollo Social estará a cargo del Ejecutivo Federal en los términos y condiciones de la Ley de Planeación. Artículo 18. Los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de interés público, por lo cual serán objeto de seguimiento y evaluación de acuerdo con esta Ley; y no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación. Artículo 22. En el Presupuesto Anual de Egresos de la Federación, se establecerán las partidas presupuestales específicas para los programas de desarrollo social y no podrán destinarse a fines distintos.


171

“Artículo 28. La publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: "Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”.

Por su parte, el Presupuesto de Egresos de la

Federación para el Ejercicio Fiscal 2009.

“Artículo 18. Los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos, así como las dependencias y entidades podrán destinar recursos presupuestarios para actividades de comunicación social a través de la radio y la televisión, siempre y cuando hayan solicitado en primera instancia los tiempos que por ley otorgan al Estado las empresas de comunicación y éstos no estuvieran disponibles en los espacios específicos y en la vigencia solicitada.

V. La publicidad que adquieran las dependencias y entidades para la difusión de los programas sujetos a reglas de operación deberá incluir, claramente visible y audible, la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa”. Sólo en los casos de los programas de desarrollo social y del Sistema de Protección Social en Salud, deberán incluirse, respectivamente, las leyendas establecidas en los artículos 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 39 de este Decreto. Para lo anterior, deberán considerarse las características de cada medio.”

“Artículo 39. La operación del Sistema de Protección Social en Salud deberá sujetarse a lo siguiente:

XI. La Secretaría de Salud deberá incluir, tanto en el documento de identificación que presentan los beneficiarios para recibir los apoyos, establecido por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, como en las guías y materiales de difusión la leyenda: “El Seguro Popular es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”, y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la transparencia y evitar cualquier


172

manipulación política de la afiliación o la prestación del servicio médico;

XII. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, elaborará modificaciones a los lineamientos de difusión, en su caso, e incluirá en los materiales de difusión para el personal operativo, la siguiente leyenda: “El condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Seguro Popular es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos”, y”

La utilización de propaganda relativa a los programas de

desarrollo social por parte de los partidos políticos como

mecanismo de promoción política, no desnaturaliza, ni afecta

la imparcialidad, tampoco lesiona la equidad y, menos aun,

atenta en contra de la dignidad de las personas.

La implementación, ejercicio y vigilancia de los

programas de desarrollo social corresponden al estado, a

través de los servidores y órganos del Ejecutivo Federal, de

los Estados y a los gobiernos de los Municipios, así como a

los poderes legislativos, en el ámbito de sus atribuciones, y

son ejercidos de acuerdo con las partidas presupuestales del

Estado.

Lo anterior implica que dichos programas, los recursos y

su aplicación compete y están a disposición exclusivamente

de los órganos gobiernos federal, sin que sea permitido que


173

los partidos políticos, los candidatos, ni alguna otra persona

o ente pueda disponer su aplicación, control y vigilancia.

El ejercicio de los programas sociales, al provenir del

ejercicio del gasto público, es una cuestión de orden público,

lo cual garantiza que el programa llegue a la población

destinada para ese efecto, sin que para ello exista algún tipo

de condicionamiento, presión, restricción o reserva para

entregar los beneficios respectivos, como se evidencia a

continuación.

En los artículos 1, 2, 7, 10, 11, 18, 22, y 39 de la Ley

General de Desarrollo Social establece que:

• Dicha ley es de orden público e interés social, cuyo objeto

es garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales,

asegurando el acceso de toda la población al desarrollo

social; señalar las obligaciones del Gobierno; establecer

las instituciones responsables del desarrollo social y definir

los principios, así como lineamientos generales a los que

debe sujetarse la Política Nacional de Desarrollo Social;

fomentar el sector social de la economía; regular y

garantizar la prestación de los bienes y servicios

contenidos en los programas sociales.


174

• Queda prohibida cualquier práctica discriminatoria en la

prestación de los bienes y servicios contenidos en los

programas para el desarrollo social.

• Toda persona tiene derecho a participar y a beneficiarse

de los programas de desarrollo social, de acuerdo con los

principios rectores de la Política de Desarrollo Social, en

los términos que establezca la normatividad de cada

programa.

• Los beneficiarios de los programas de desarrollo social

tienen los siguientes derechos y obligaciones: Recibir un

trato respetuoso, oportuno y con calidad; Acceder a la

información necesaria de dichos programas, sus reglas de

operación, recursos y cobertura; Tener la reserva y

privacidad de la información personal; Presentar denuncias

y quejas ante las instancias correspondientes por el

incumplimiento de esta Ley; Recibir los servicios y

prestaciones de los programas conforme a sus reglas de

operación, salvo que les sean suspendidos por resolución

administrativa o judicial debidamente fundada y motivada;

Presentar su solicitud de inclusión en el padrón; Participar

de manera corresponsable en los programas de desarrollo

social; Proporcionar la información socioeconómica que

les sea requerida por las autoridades, en los términos que


175

establezca la normatividad correspondiente, y Cumplir la

normatividad de los programas de desarrollo social.

• La Política Nacional de Desarrollo Social tiene, ente sus

objetivos, el propiciar las condiciones que aseguren el

disfrute de los derechos sociales, individuales o

colectivos, garantizando el acceso a los programas de

desarrollo social y la igualdad de oportunidades, así como

la superación de la discriminación y la exclusión social.

• Los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo

social son prioritarios y de interés público, por lo cual

serán objeto de seguimiento y evaluación de acuerdo con

esta Ley; y no podrán sufrir disminuciones en sus montos

presupuestales, excepto en los casos y términos que

establezca la Cámara de Diputados al aprobar el

Presupuesto de Egresos de la Federación.

• En el Presupuesto Anual de Egresos de la Federación se

establecerán las partidas presupuestales específicas para

los programas de desarrollo social y no podrán destinarse

a fines distintos.

• La coordinación del Sistema Nacional compete a la

Secretaría de Desarrollo Social, con la concurrencia de las

dependencias, entidades y organismos federales, de los


176

gobiernos municipales y de las entidades federativas, así

como de las organizaciones.

Conforme con estas bases, se puede afirmar que como los

programas de desarrollo social están a cargo del Estado, a

través de sus distintos niveles de gobierno, y como las

políticas de desarrollo social no podrán ser discriminatorias

en la prestación de los bienes y servicios, los bienes jurídicos

que se tratan de garantizar son:

Por un lado, el eficaz ejercicio de las políticas nacionales

de desarrollo social y de los recurso públicos destinados a

ellos, razón por la cual se acota la actuación de los órganos

encargados de su implementación y se les imponen

prohibiciones específicas para que no distorsionen dichos

programas.

Por otro, el derecho de la población a recibir y ser

beneficiarios de tales programas, garantizado el libre acceso

a los bienes y servicios que los conforman, en condiciones

de igualdad de oportunidades, sin discriminación o exclusión

social, ni sujetos a condición alguna.

Esos valores jurídicos no se ven trastocados por la

propaganda que realizan los partidos políticos, cuando

incluyen como elementos los programas sociales que llevan a


177

cabo los gobiernos, porque los partidos no son los sujetos

que legalmente ejercen esos programas de desarrollo social,

por ende, desde un punto de vista material no están en

posibilidad de determinar las condiciones de ejercicio y

aplicación de dichos beneficios, mucho menos de disponer a

quienes se incluyan como beneficiarios, precisamente porque

el derecho a recibir los bienes y servicios es general, no

discriminatorio ni excluyente.

En ese sentido, al no existir posibilidad jurídica ni material

de que los partidos políticos dispongan y asignen los

beneficios que otorgan los programas de desarrollo social,

resulta inconcuso que la sola referencia de dichos conceptos

en la propaganda política que realizan, no entraña violación a

los bienes jurídicos que se resguardan en las normas citadas.

Por los mismos motivos, resulta evidente que la utilización

de propaganda relativa a los programas de desarrollo social

por parte de los partidos políticos, como mecanismo de

promoción política, no afecta la imparcialidad, ni la equidad

en las contiendas entre los partidos políticos y, menos aun,

puede entenderse que vulnera la dignidad de las personas

beneficiadas por aquellos programas, dado que dicha

propaganda no se traduce en un elemento que pudiera de

algún modo condicionar, discriminar o excluir la aplicación de

los programas de desarrollo social.


178

Su contenido permite observar que no prevén como

sujetos responsables a los partidos políticos, ya que es clara

la intención del legislador de referirse a las autoridades,

instituciones, órganos de los varios ámbitos de gobierno y

servidores públicos, vinculados con la publicidad y la

información relativa a los programas de desarrollo social.

A dichos sujetos responsables se dirigen las

disposiciones transcritas a efecto de prohibirles que, en la

publicidad atinente a dichos programas, se inserten

elementos que beneficien a un partido político, y al efecto,

se obliga a insertar leyendas donde se explicite que el

programa es ajeno a cualquier partido político.

Pero se insiste, esas disposiciones se dirigen a los

miembros del gobierno vinculados con la publicidad que debe

darse a esos programas, más no a los partidos políticos,

dado que a éstos no se les confiere atribuciones para

contratar la publicidad de esos precisos programas, ni se les

otorgan recursos al efecto.

Más aún debe asentarse, que para el caso de que

cualquier persona u organización estime que existen

conductas transgresoras a las disposiciones de la Ley

General de Desarrollo Social, particularmente por cuanto


179

hace a programas sociales, la persona u organización estará

facultada para presentar la denuncia correspondiente ante la

Contraloría Social, quien atenderá e investigará, en su caso,

las quejas y denuncias atinentes, e incluso dicha contraloría

podrá presentar, en su caso, ante las autoridades

competentes, las quejas y denuncias que puedan dar lugar al

fincamiento de responsabilidades administrativas, civiles o

penales relacionadas con dichos programas sociales.

Lo anterior en términos de los artículos 10, fracción IV,

67, 69 y 71 de la ley general citada.

Es así, que queda evidenciado el que son autoridades

distintas a la administrativa electoral, las competentes para

conocer e investigar los hechos vinculados a la transgresión

de las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social,

específicamente, los relacionados con programas sociales.

Lo hasta aquí considerado sirve de base para sustentar

que por un lado, que el Partido Acción Nacional no puede

figurar como sujeto de responsabilidad en términos del

artículo 134 constitucional —por cuanto hace al presente

tema de estudio— y, por otro lado, que la autoridad

administrativa electoral no tiene facultades para conocer, en

su caso, de la transgresión a las disposiciones de la Ley

General de Desarrollo Social.


180

Lo anterior, no significa que los partidos políticos no

puedan incurrir en responsabilidad en el ámbito electoral, en

caso de vulnerar lo dispuesto en la Ley General de Desarrollo

Social, por ejemplo, cuando se pruebe que actúan en

contubernio o complicidad con alguna autoridad para

aprovecharse de los programas sociales o cuando se

demuestra que accedieron de cualquier manera a información

privilegiada, de carácter reservado o confidencial en poder de

algún órgano o funcionario de gobierno, cuyo deber era el de

resguardarla, afectando con ello los principios rectores del

derecho electoral, lo cual, desde luego, dependerá de las

pruebas aportadas en cada caso concreto. Además, esas

específicas conductas que en su caso pudieran darse,

tendrían que ser valoradas para determinar si se ajustan o no

a la legalidad o si pueden llegar a constituir una infracción, la

cual podría ser incluso de naturaleza diversa a la que ahora

pretenden el partido recurrente se tenga por demostrada,

según la norma que se contravenga o los valores o bienes

jurídicos que se trastoquen.

Esta última consideración, encuentra su fundamento en

lo previsto en el artículo 342, párrafo 1, inciso a), en relación

con los artículos 41, fracción I, de la Constitución General de

la República; 38, párrafo 1, incisos a), del Código Federal de

Instituciones y Procedimientos Electorales; 28 de la Ley


181

General de Desarrollo Social, así como 18, fracción V, y 39,

fracciones XI y XII, del Presupuesto de Egresos de la

Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil nueve. En efecto,

cabe arribar a dicha conclusión, porque en el primero de los

dispositivos legales se prevé que el incumplimiento de las

obligaciones señaladas en el artículo 38 del código de la

materia es una infracción en que pueden incurrir los partidos

políticos, y tanto en el artículo constitucional como en el

segundo precepto legal citado se establece que los partidos

políticos nacionales son entidades de interés público que

sujetan su intervención en el proceso electoral a las formas

específicas que se determinan en la ley y que tienen la

obligación de conducir sus actividades dentro de los cauces

legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los

principios propios de un Estado democrático de derecho.

Esto no implica que el servidor público o la autoridad sea

desplazada como sujeto activo de los tipos atinentes, sino

que el partido político como sujeto normativo tenga un

carácter secundario, cuando su actuar implique la

vulneración de dichas prohibiciones. Entre dichos cauces

legales que los partidos políticos deben observar está el

respeto al carácter público de los programas de desarrollo

social y, por tanto, el que estos últimos son ajenos a los

partidos políticos, así como el que tales programas no

pueden ser usados para fines distintos al desarrollo social, lo

cual necesariamente no sucede si el partido político o cierto


182

candidato, en acuerdo, complicidad o connivencia con un

servidor público, pero bajo alguno de tales supuestos (la

participación del servidor público), es beneficiado con el

programa, por condicionarse el acceso a los mismos por

cuestiones políticas o electorales, o bien, cuando un servidor

público promueve el voto a favor o en contra de un partido

político o candidato (lo cual es una responsabilidad directa),

con conocimiento y aceptación de un partido político o

coalición (en una suerte de coparticipación secundaria o

derivada).

En la especie, al analizar la leyenda que aparece en los

espectaculares, según las fotografías que obran en autos, se

advierte que las mismas están referidas, textualmente, a lo

siguiente: “Acción es: No doblegarse ante el crimen

organizado”; “Acción es: Firmeza para combatir la

inseguridad”; “Acción es: Apoyar a mamás trabajadoras con

guarderías y estancias infantiles”, y “Acción es: Apoyar la

economía de millones de mexicanos con el seguro popular”.

Asimismo, también consta el distintivo electoral del Partido

Acción Nacional y una frase adicional enmarcada y que dice

“ACCIÓN RESPONSABLE”. De tales reproducciones

textuales del contenido de los espectaculares en cuestión, no

se advierte algún mensaje expreso o implícito que

desconozca el carácter público de los programas de

desarrollo social y que lo vincule al partido político, en forma


183

tal que para acceder a ese beneficio sea necesaria la

realización de alguna conducta específica por el interesado

en favor del Partido Acción Nacional o alguno de sus

miembros, precandidatos o candidatos, o bien, en contra de

algún adversario político. Tampoco se desprende que dicho

programa sea usado con un fin distinto al desarrollo social,

porque se condicione su acceso al mismo por cuestiones

políticas o electorales, o bien, se promueva el voto a favor o

en contra de cierto partido político o candidato. En suma el

recurrente no desvirtúa la conclusión anterior con sus

consideraciones expuestas en el recurso de apelación.

En adición a lo expuesto, es de apuntar que no existe la

posibilidad de construir un tipo administrativo basado en la

contravención a principios como el de equidad en la

contienda.

En efecto, el juzgador, so pretexto de interpretar un

principio constitucional, no está autorizado para construir un

tipo administrativo, en la medida en que ello genera diversos

problemas:

1. Normas ex post que impiden a los sujetos orientar su

conducta conforme a Derecho. No se le puede exigir a los

ciudadanos, en general, incluyendo a los partidos, que

obedezcan una norma que no existe cuando emiten su


184

conducta y que conocen hasta que el juez la construye en la

sentencia.

De conocer la “norma” al momento de emitir la

conducta, es probable que los sujetos no incurran en la

prohibición de dicha “norma”, por lo cual es injusto, desde la

política criminal, sancionar a un sujeto por una conducta que

no tenía amenaza de sanción.

Lo anterior conduce a sancionar a un sujeto por lo que

en su momento hizo bajo el amparo del Derecho, sin darle

oportunidad de que, previo a su emisión, decidiera continuar

o no con la consumación de dicha conducta.

En estos supuestos, se priva o se le dificulta

desproporcionadamente al sujeto la defensa que tiene

cualquier otro ciudadano, basada en un error de derecho, por

virtud del cual se excluye la culpabilidad como elemento del

ilícito administrativo, al actuar bajo la creencia de que la

conducta estaba permitida por ausencia de prohibición

expresa.

2. Invasión de la competencia legislativa. En principio,

solamente el legislador está facultado para describir

conductas que considera ilícitas y amenazarlas con sanción.


185

El legislador dicta la política criminal y la política de

derecho administrativo sancionador, a partir de las

ponderaciones que efectúa por cuestiones de oportunidad

política, por lo cual, es válido que, derivado de su

procedencia democrática, decida cuáles son las conductas a

las que les asocia una sanción y esa decisión debe respetarse

por el juzgador, debido a que los jueces no pueden decidir,

con criterios de oportunidad política, si es sancionable o no

una conducta, puesto que la constitución no les concede esa

facultad democrática.

En el ámbito del derecho administrativo sancionador, el

juez también debe ser especialmente sensible a la voluntad

del legislador quien en nombre de la comunidad que

representa democráticamente decide si autoriza, incentiva,

tolera o prohíbe ciertas conductas con la finalidad de

conseguir ciertos objetivos.

Así, por ejemplo, es dable pensar que el legislador

consideró positivo no prohibir la propaganda política de

partidos basadas en el trabajo gubernamental, en aras de

fomentar un debate más nutrido y competitivo.

En efecto, es dable considerar que el legislador

privilegió la posibilidad de integrar al debate público el

análisis, así sea crítico, de las políticas de gobierno, ya que


186

precisamente en eso radica una democracia deliberativa, esto

es, en la posibilidad de incluir en la deliberación pública todos

los temas que atañen a la comunidad, como son las obras y

el trabajo de gobierno, ya sea para apreciarlos positivamente

o lo contrario.

El legislador pudo adoptar con esta decisión, en su

concepto, medidas idóneas para allegar mayor información a

la ciudadanía, fomentar un debate basado en logros

partidistas, para desplazar la propaganda negra o la

carismática que se venía privilegiando en los procesos

electorales recientes y, sobre todo, maximizar la libertad de

expresión de los partidos políticos frente al electorado.

En otras palabras, si el legislador tolera ciertas

conductas es porque ya efectuó un ejercicio de ponderación

y tomó la decisión política formalizada en las normas, de que

resulta conveniente autorizar, incluso alentar, ciertas

conductas para fomentar o conseguir ciertos objetivos.

En suma, el legislador decidió no prohibir el tipo de

conductas en estudio, ya que reguló la prohibición para un

sujeto específico que son las autoridades y, por supuesto, a

quienes coadyuven a su consumación. Lo anterior sin

perjuicio de que, de demostrar el acuerdo entre autoridad y

partido, se actualizará la ilicitud pero por complicidad, no


187

porque exista un tipo expreso que sancione la conducta

aislada de un partido político.

3. La creación de un nuevo supuesto de infracción

puede generar una regulación incompleta. Si se llega a

construir judicialmente una nueva norma, por ejemplo, que

establezca: “está prohibido que la propaganda política de los

partidos políticos y coaliciones emplee de cualquier manera

programas sociales del gobierno”, se estaría creando un tipo

administrativo que requeriría de otras normas que permitan

garantizar su aplicación.

Respecto de la exigencia de lex certa, Alejando Nieto1

afirma que no basta con que la ley aluda simplemente a la

infracción, ya que el tipo ha de ser suficiente, es decir,

contener una descripción de sus elementos esenciales; y si

no sucede se produce una segunda modalidad de

incumplimiento del mandato de la tipificación: la

insuficiencia.

En concepto del citado autor, aquí surge el problema de

determinar qué es lo esencial, o no lo es, en el tipo. Una

parte, afirma, la realiza la doctrina pero en el extremo, se

decide casuísticamente por los Tribunales.

1 NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador, 4ª ed., Tecnos. Madrid, España. 2006. pp. 297 a 311 y 347 a 349.


188

El mandato de tipificación exige en todo caso la

presencia de una lex certa que permite predecir con

suficiente grado de certeza las conductas infractoras y por lo

mismo, se sabe a qué atenerse en cuanto a la

responsabilidad y eventual sanción.

La suficiencia de la tipificación es una exigencia de la

seguridad jurídica y se concreta, en la predicción razonable

de las consecuencias jurídicas de la conducta. A la vista de

la norma debe saber el ciudadano que su conducta

constituye una infracción y, además, conocer cuál es la

respuesta punitiva que a la misma depara el ordenamiento.

En resumen: la tipificación es suficiente cuando consta en la

norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la

sanción y de la correlación entre una y otra.

Es cierto, concede Nieto, que la descripción rigurosa y

perfecta de la infracción es, salvo excepciones,

prácticamente imposible. El detallismo del tipo tiene su límite

dice y por ello la doctrina alemana se contenta, por ejemplo,

con la simple exigencia de “mayor precisión posible”, que es

lo que se debe pretender y se dirige al legislador para que

perfecciones y remate su obra.

Pero, hay necesidad, entonces de un mínimo de

precisión. No obsta a la suficiencia de la descripción la


189

circunstancia de que en el tipo aparezcan incrustados

conceptos jurídicos indeterminados2 cuya utilización en la ley

es con frecuencia inevitable (cuando no hay más remedio) y,

por ende, lícita; y tampoco, los conceptos cuya delimitación

permite un margen de apreciación

En resumidas cuentas, Alejandro Nieto concluye que:

La tipificación puede ser lo bastante flexible como para

permitir al operador jurídico un margen de actuación a la hora

de determinar la infracción y la sanción concretas, pero no

tanto como para permitirle que “cree” figuras de infracción

supliendo las imprecisiones de la norma.

En el caso, la creación del ilícito atípico, como toda

norma, estaría destinada a su plena eficacia, de tal manera

que resultaría necesario regular y establecer otras normas

que aseguren esa eficacia.

Por ejemplo, se debe determinar con claridad quienes

podrían denunciar este tipo de propaganda, pues por

ejemplo, en el artículo 368 del Código Federal de

Instituciones y Procedimientos Electorales, se establece que

cuando la conducta infractora esté relacionada con

propaganda política o electoral en radio y televisión durante

2 Estos conceptos al interpretarse deben tener como base el principio de in dubio pro libertate, para evitar que el juzgador se convierte en legislador con el riesgo de la arbitrariedad. Susana Huerta (2000. p. 44) citada por García Nieto, op. cit. nota 1. p. 311.


190

la realización de los procesos electorales de las entidades

federativas, la autoridad electoral administrativa competente

presentará la denuncia ante el Instituto Federal Electoral y

que los procedimientos relacionados con la difusión de

propaganda que denigre o calumnie sólo podrán iniciar a

instancia de parte afectada.

Los órganos de gobierno que implementan esas

políticas o a quienes se les pueden atribuir los logros de

gobierno no tienen facultades legales para impedir ese uso,

pues en la legislación electoral, al menos, no se regula los

casos de la legitimación.

En el caso sería necesario precisar que la denuncia por

el uso de programas o trabajos gubernamentales puede

presentarse por cualquier interesado, por ejemplo, por los

demás partidos, excluyendo la posibilidad de que solamente

se presente por la autoridad u órgano de gobierno que

ejecutó la obra, el programa social o el que consiguió el

objeto materia de la propaganda.

Otra cuestión que debe resolverse es el relativo al tipo

de programas sociales cuyo uso se prohíbe en las

propagandas políticas de los partidos.


191

Por ejemplo, puede darse el caso de un partido que no

estando actualmente en el poder, se adjudica o presume de

logros alcanzados en gobiernos anteriores o remotos, con

funcionarios procedentes de sus filas.

Esto es, partidos que estuvieron en el poder, que

lograron ciertas metas y que ahora reinvindican los logros,

pues al parecer, solamente se está prohibiendo la utilización

de actuales programas sociales o logros de gobierno y no se

incluyen los implementados en el pasado que también

pueden ser objeto de alguna propaganda política.

4. La equidad no es el único principio en juego. Es

verdad que puede afectarse la equidad cuando un partido

aprovecha las circunstancias consistentes en que miembros

extraídos de sus filas ocupan cargos públicos y se han

conseguido ciertos logros gubernamentales o aplicado

programas de gobierno que en su momento fueron propuesta

partidista.

Sin embargo, no hay que enfatizar tanto la importancia

de este principio, pues no es el único que está en juego,

pues como dice Alexy, ningún principio se presenta solo en

una cuestión jurídica, ya que suelen venir acompañados.


192

En el caso, también está de por medio la libertad de

expresión de los partidos políticos, el derecho de acceso a la

información de los ciudadanos, el principio de legalidad, en

su modalidad específica de estricta tipicidad, así como el de

certeza y seguridad jurídica.

Al respecto, esta Sala Superior ha sostenido que los

partidos políticos, como entidades de interés público tienen

derecho a exponer sus opiniones y críticas sin más

limitaciones que las de carácter constitucional.

Se ha considerado que la libertad de expresión tiene

una posición preferente respecto de otros derechos

fundamentales, en la medida en que permite el libre flujo de

información y opiniones, favorables al debate público.

Respecto del principio de libertad de expresión, es

importante tomar en consideración que esta Sala Superior ya

ha considerado que en lo atinente al debate político, se

ensancha el margen de tolerancia frente a juicios valorativos,

apreciaciones o aseveraciones vertidas en esas

confrontaciones, cuando se actualice en el entorno de temas

de interés público en una sociedad democrática.

Lo anterior, según se advierte de la tesis:


193

“LIBERTAD DE EXPRESIÓN E INFORMACIÓN. SU MAXIMIZACIÓN EN EL CONTEXTO DEL DEBATE POLÍTICO.—El artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce con el carácter de derecho fundamental a la libertad de expresión e información, así como el deber del Estado de garantizarla, derecho que a la vez se consagra en los numerales 19, párrafo 2, del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles y 13, párrafo 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, disposiciones integradas al orden jurídico nacional en términos de lo dispuesto por el artículo 133 del propio ordenamiento constitucional. Conforme a los citados preceptos, el ejercicio de dicha libertad no es absoluto, encuentra límites en cuestiones de carácter objetivo, relacionadas con determinados aspectos de seguridad nacional, orden público o salud pública, al igual que otros de carácter subjetivo o intrínseco de la persona, vinculados principalmente con la dignidad o la reputación. En lo atinente al debate político, el ejercicio de tales prerrogativas ensancha el margen de tolerancia frente a juicios valorativos, apreciaciones o aseveraciones vertidas en esas confrontaciones, cuando se actualice en el entorno de temas de interés público en una sociedad democrática. Bajo esa premisa, no se considera transgresión a la normativa electoral la manifestación de ideas, expresiones u opiniones que apreciadas en su contexto, aporten elementos que permitan la formación de una opinión pública libre, la consolidación del sistema de partidos y el fomento de una auténtica cultura democrática, cuando tenga lugar, entre los afiliados, militantes partidistas, candidatos o dirigentes y la ciudadanía en general, sin rebasar el derecho a la honra y dignidad reconocidos como derechos fundamentales por los ordenamientos antes invocados.”

En el SUP-JDC-393/2005, se abordó el tema relativo a

las características esenciales del derecho a la libertad de

expresión, principalmente, desde la perspectiva de un

militante frente al partido, sin embargo, los caracteres

esenciales del derecho son aplicables, mutatis mutandi, a los

partidos políticos frente a la ciudadanía en general.


194

Al resolver dicho asunto, se sostuvo, en esencia, que la

libertad de manifestación de las ideas en el ámbito de lo

político, en general, y en el campo político-electoral, en

particular, incluido el sistema constitucional de partidos

políticos, contribuye a la consolidación de un debate público

libre y bien informado.

En consecuencia, se estimó que el derecho de libertad

de expresión merece la más vigorosa protección

constitucional, aun más cuando tiene lugar o recae sobre

entidades de interés público, como lo son los partidos

políticos, que, dados sus fines constitucionalmente

encomendados, al tener semejante status constitucional (a

diferencia de lo que ocurre cuando la libertad de expresión se

refiere a conductas privadas carentes de interés público), han

de soportar un mayor riesgo en la afectación de algunos de

sus derechos (por ejemplo, el derecho a la intimidad) que las

personas privadas. Pero ello no implica, en modo alguno, la

supresión o el sacrificio ilimitado de los derechos de las

personas públicas.

En la ejecutoria, se dijo que los partidos políticos tienen

asignada constitucionalmente una función preponderante

como instrumentos fundamentales para la participación

política de los ciudadanos y el desarrollo de la vida


195

democrática, ya que tienen el status constitucional de

entidades de interés público.

Se sostuvo que el interés de la sociedad en los

aspectos relevantes de la vida de los partidos políticos, el

cual se ejerce a través del Estado, tiene por objeto asegurar

la sujeción puntual y efectiva de los partidos políticos

nacionales al orden jurídico. Así de conformidad con lo

establecido en el artículo 38, párrafo 1, inciso a), del Código

Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es

obligación de los partidos políticos nacionales conducir sus

actividades dentro de los cauces legales y ajustar su

conducta y la de sus militantes a los principios del Estado

democrático. Esto es, los partidos políticos –como todos y

cada uno de los órganos del poder público- están vinculados

a la Constitución y, en general, al sistema jurídico nacional.

Lo anterior, se mencionó en la sentencia, tiene su razón

de ser en el papel que los partidos políticos están llamados a

realizar en un Estado constitucional democrático de derecho,

es decir, en atención a las finalidades constitucionales que,

como entidades de interés público, tienen encomendadas.

Esto es, están obligados a regir sus actividades por el

principio de juridicidad y los principios del Estado

democrático no sólo por mandato legal sino también por

razones de congruencia con el régimen político en el que son


196

actores fundamentales de conformidad con su encuadre

constitucional.

Bajo esta perspectiva, se estableció en la ejecutoria,

que una interpretación distinta implicaría prohijar la

existencia de feudos o zonas de inmunidad, cuya existencia

o permanencia es incompatible con un Estado constitucional

democrático de derecho, porque no puede haber democracia

sin el sometimiento pleno al derecho de todos los sujetos

jurídicos, incluidos todos y cada uno de los órganos del

poder público y, en particular, los partidos políticos, en tanto

entidades de interés público.

La sentencia refirió que la declaración de principios de

todo partido político nacional –a la que deben adecuarse el

programa de acción y los estatutos partidarios- debía

establecer la obligación de observar la Constitución y de

respetar las leyes e instituciones que de ella emanen de

conformidad con la ley electoral federal.

Consecuencia de lo anterior, se precisó que ningún

estatuto de los partidos políticos nacionales puede

contradecir la Constitución Federal en virtud del principio de

supremacía constitucional (artículo 133).


197

Así, finalmente se estableció que toda vez que una

condición necesaria del Estado constitucional democrático de

derecho, es el sometimiento al derecho y debido a que los

partidos políticos tienen que sujetar su conducta a los

principios del Estado democrático, entonces tienen que

sujetar necesariamente su actuación al principio de

juridicidad y, en tal virtud, observar y respetar los derechos y

libertades fundamentales establecidas en la Constitución,

como lo es la libertad de expresión.

La valoración positiva en una propaganda política de un

partido que efectúa respecto de un programa social o la

adjudicación de un logro gubernamental y que parece

confundirse con propaganda institucional, no es más que un

juicio de valor que en el debate puede ser sometido a

confrontación, en la medida en que no se rebase el derecho a

la honra o la dignidad, razón por la cual es necesario

ponderar este derecho fundamental concreto de la libertad de

expresión frente al principio, por cierto, demasiado abstracto,

de la equidad.

También se encuentra el principio de acceso a la

información que, en alguna medida involucra la propaganda

política, en la medida en que proporciona datos a los

ciudadanos del quehacer político de los partidos y de sus

logros obtenidos, con base en lo cual puede formar su


198

convicción, en asociación con otra información que se le

allegue a través de otros medios.

Los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica,

están estrechamente vinculados con el principio de tipicidad

y lex certa, respecto de los supuestos de ilicitud, los cuales,

desde luego, merecen una ponderación cuando se enfrentan

con el mencionado principio de equidad en la contienda, de

tal manera que sería necesario demostrar que la equidad es

más importante que todos los principios antes mencionados

y que es suficiente para derrotarlos y privilegiar la equidad en

la medida en que se maximiza su eficacia, mientras que los

otros principios se afectan en sentido proporcional, útil y

necesario para conseguir el objetivo más importante.

5. En su caso, la equidad no se pone en riesgo

absoluto, pues existen mecanismos legales que permiten

superar ese riesgo. En primer lugar, debe tomarse en cuenta

que el principio de equidad no necesariamente se vulnera por

la situación de que los partidos políticos invoquen, de

cualquier manera, los programas sociales.

Los partidos, al adjudicarse o alabar los supuestos

logros de gobierno procedente de sus filas, adoptan una clara

posición clientelista o favoritista que admite información o


199

propaganda en sentido contrario, de carácter crítico o

aclarador.

En un ambiente de auténtico debate público hay

quienes apoyan una decisión y la valoran positivamente y,

desde luego, hay quienes critican esa decisión y la valoran

negativamente.

Precisamente en eso radica la libertad de expresión en

un ambiente democrático, que permite a todas las opiniones

poner en la mesa de debate cualquier postura, de tal manera

que la opinión pública se forma a partir de las opiniones

convergentes, disidentes o hasta contradictorias, siendo que,

lo único que no se permite, es desactivar uno de los

elementos del diálogo.

Dice Cruz Parcero, al referirse a este tema, que cuando

se justifica la libertad de expresión (en abstracto) se suelen

incluir razones que sólo se aplican a un tipo de expresión, la

política y ésta se justifica no sólo en términos de intereses o

valores del individuo sino por el servicio que presta a la

sociedad en general, de ahí que reciba un mayor grado de

consideración y que su restricción suela verse como un tema

más delicado que cuando se afecta otro tipo de libertad de

expresión.


200

Entonces, para restringir la libertad de expresión debe

verse el interés individual y el servicio o utilidad pública que

tiene el mismo para justificarlo3.

En efecto, a toda afirmación le cabe una negación, o

mejor dicho, en el debate público, debe permitirse que, en

ejercicio de la libertad de opinión, a toda tesis siempre se le

pueda oponer una antítesis, siendo que al eliminar la

posibilidad de una postura, se elimina automáticamente la

otra.

Si el legislador decide que los partidos políticos no

pueden capitalizar en su propaganda política los logros del

gobierno emanado de sus filas, automáticamente se priva de

la posibilidad de introducir al debate público un elemento que

puede servir de orientación de la opinión pública y al cual se

le puede oponer la crítica, el descontento o la refutación.

Por otro lado, existen mecanismos que permiten

superar y equilibrar la lucha por el poder cuando un partido

aprovecha que el gobierno es ocupado por sus militantes y

que, por poner algunos ejemplos, consisten en el

otorgamiento de un financiamiento especial para propaganda

política y política electoral a favor de los partidos y un

ambiente de libertad de expresión que permite a los medios 3 Cruz Parcero, Juan Antonio, La Libertad de Expresión y los Límites Impuestos ensayo contenido en Estudios sobre la Reforma Electoral 2007. Hacia un nuevo modelo. TEPJF. México, 2008. p 203.


201

de comunicación corregir la información, aclararla y criticarla

a través de la opinión.

En efecto, la legislación concede expresamente un

presupuesto especial a los partidos políticos para realizar su

propaganda política y su propaganda política electoral, el

cual, desde luego, atiende a criterios de equidad, lo que

permite a los partidos políticos oponer propaganda que

manifieste ideas contrarias o debatir la autenticidad de los

logros invocados por otros partidos.

Por otro lado, existe la posibilidad de que los medios de

comunicación y la propia ciudadanía, a través de la libertad

de expresión y el derecho de acceso a la información, se

forme su propio criterio con la información que le allegan los

partidos en su propaganda, lo cual puede resultar o no

favorable al partido que se adjudica un programa social, por

ejemplo, porque se pone de relieve su ineficacia, la

confluencia de variadas voluntades políticas en su

consecución o, por ejemplo, cuando se demuestra la

incapacidad profesional o los bajos salarios que tienen los

funcionarios encargados de dicho programa gubernamental.

6. Los partidos políticos tienen el deber de proponer

acciones de gobierno para solucionar problemas políticos y

conseguirlos es parte de sus finalidades legales y


202

constitucionales. Debido a sus características más

elementales, los partidos políticos siempre adoptan una

ideología que tiende a diferenciarlos de otros y su objetivo

final, como medios para que los ciudadanos ocupen cargos

de elección popular, es el de conseguir que su ideología y

sus propuestas de solución sean llevadas a la práctica.

En razón de lo anterior, no tiene nada de extraño y de

antijurídico, considerar que un partido que logró su objetivo

final, no pueda presumir de ello y tenga que excluir de su

discurso general los logros obtenidos, siendo que para esa

finalidad están constituidos.

Sería ilógico que los partidos políticos tuvieran por

finalidad legal proponer soluciones políticas y que una vez

adoptadas tuviera que acallarlas o no valerse de ello para

conseguir adeptos.

Lo anterior se traduciría en un contrasentido, pues

primero les impone obligaciones y derechos y cuando los

ejerce se les impone prohibiciones, en la medida en que la

constitución y la ley impone a los partidos políticos la

encomienda de permitir a los ciudadanos acceder a los

cargos de elección popular y les obliga a proponer soluciones

gubernamentales, siendo que, cuando logra esos cometidos,


203

en ejercicio de sus deberes y derechos, se les prohíbe

divulgar o adjudicarse esos logros.

Inclusive, esta Sala Superior, al resolver el recurso de

apelación identificado con la clave SUP-RAP-74/2008,

sostuvo, en esencia, que la imagen positiva que la

ciudadanía posea de los servidores públicos de elección

popular, así como de la actuación de los gobiernos

claramente identificados con una fuerza política, es parte de

un acervo susceptible de ser capitalizado por los partidos

políticos y los candidatos en las contiendas electorales, en

tanto no se vulnere directa y claramente la imparcialidad en

la actuación de los servidores públicos y la equidad en la

contienda electoral.

En conclusión, se estima que el tipo de propaganda

cuestionada, la cual se ordenó retirar por parte del Consejo

Local del Instituto Federal Electoral en Michoacán, no puede

considerarse ilegal, al no encontrarse prohibida por la

legislación electoral.

7. Validez de la propaganda política que incluye logros

del Gobierno, por ser conforme con los fines y documentos

básicos del partido.


204

Por otro lado, adicionalmente a las consideraciones

expuestas, se estima que la propaganda cuestionada no

puede considerarse ilegal, porque los partidos políticos se

encuentran en la posibilidad de incluir en sus promocionales,

contenido referente a los logros de gobierno obtenidos por

los funcionarios que fueron promovidos por dicho instituto

político, si se parte de la base de que, entre sus finalidades

se encuentran las relativas a promover la participación del

pueblo en la vida democrática, entre cuyos elementos se

encuentra sin duda el relativo al debate político de las

acciones del gobierno en turno, así como el escrutinio

público y la crítica de las acciones o programas de gobierno

que respalda o promueve el partido, no sólo para que la

ciudadanía las conozca sino además, para que puedan ser

objeto de valoración por los electores, a efecto del ejercicio

pleno e informado de sus derechos político electorales, tanto

de afiliación política como el de votar por alguno de dichos

partidos o el de ser votado postulándose a un cargo de

elección popular, promovido por un determinado partido

político.

Esas finalidades de los institutos políticos derivan

precisamente de lo establecido en el artículo 41, base I,

constitucional, al imponerles el objetivo de promover la

participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a

la integración de la representación nacional y como


205

organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de

éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los

programas, principios e ideas que postulan y mediante el

sufragio universal, libre, secreto y directo.

Para ese propósito se instituyeron a los partidos

políticos y se les reconoció el carácter de entidades de

interés público, e incluso, para garantizar los fines

encomendados se exige, entre otras cosas que, su

conformación y actuación se ajuste a los requisitos y

lineamientos que se establezcan en la ley.

Acorde con lo anterior, los artículos 24, párrafo 1,

inciso a), 25, párrafo 1, inciso b), y 26, párrafo 1, incisos a)

y b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos

Electorales establecen que, los partidos políticos nacionales

deberán formular sus documentos básicos, tales como la

declaración de principios y, en congruencia con ellos, el

programa de acción, así como los estatutos que normen sus

actividades.

De igual modo se exige un contenido esencial mínimo

en los documentos constitutivos, como al señalar que la

declaración de principios invariablemente contendrá entre

otros aspectos, la obligación de observar la Constitución y de

respetar las leyes e instituciones que de ella emanen, así


206

como los principios ideológicos de carácter político,

económico y social que postule; o bien, al disponer que el

programa de acción determinará, en lo atinente, las medidas

para realizar los postulados y alcanzar los objetivos

enunciados en la declaración de principios, para lo cual

propondrá las políticas a fin de resolver los problemas

nacionales.

Como se aprecia, al ser los partidos políticos el

conducto para que los ciudadanos pueden acceder a los

cargos públicos de elección popular (diputado federal,

senador o Presidente de la República), se requiere para que el

electorado conozca e identifique las diversas opciones

políticas, que tales institutos políticos difundan, a través de

su propaganda, los programas, principios e ideas políticas,

económicas y sociales que postulan, lo mismo que las

políticas diseñadas como mecanismos de su propuesta para

resolver los problemas nacionales.

Elementos que son indispensables a fin de que la

ciudadanía cuente con la información suficiente para estar en

posibilidad de adoptar, razonablemente, la manera en la cual

puede ejercer sus derechos políticos ante las opciones que

promueven los partidos y que estime más conveniente a sus

intereses, más acorde a sus ideas o convicciones políticas, o

afines a sus prospectos de gobierno, etcétera.


207

De esta suerte, se colige que los programas, principios

e ideas políticas, económicas y sociales que postulan, así

como las políticas que propongan para resolver los problemas

nacionales, forman parte de la esencia y fines de los

partidos, al tiempo que constituyen medios útiles para

alcanzar los fines encomendados constitucionalmente,

relativos a promover la participación política de los

ciudadanos, así como constituirse en medios aptos para la

promoción a los cargos públicos.

En este contexto, se tiene que si entre los objetivos de

los partidos políticos se encuentra el de promover estrategias

de gobierno, que luego son materializadas por los actos de

gobierno que realizan los gobernantes que fueron postulados

por dichos partidos, entonces se estima conforme a derecho

que tales entidades de interés público puedan emplear en su

propaganda política los logros alcanzados en el Gobierno,

incluso no solo cuando resultan acordes con los programas,

principios e ideas políticas, económicas y sociales que

postulan, en su declaración de principios, programa de

acción o estatutos, sino incluso cuando no lo son y se

pretende formular críticas o juicios de valor sobre dichas

políticas de gobierno, pues esa es la forma natural u ordinaria

en la cual pueden a su vez formular propuestas y opciones


208

políticas o de gobierno distintas a las oficiales, con miras a la

resolución de los problemas nacionales.

Ciertamente, esta Sala Superior no advierte del marco

constitucional y legal aplicable, restricción alguna que impida

a los partidos políticos utilizar en su propaganda política,

aquellos logros del Gobierno cuyo origen devenga de los

programas, principios e ideas políticas, económicas y

sociales que postulan, consignados en sus documentos

básicos y plataformas electorales.

En ese contexto, la propaganda denunciada que realizó

el Partido Acción Nacional, en la cual se alude al programa

social federal relativo al seguro popular y otros, pueden

insertarse en la dinámica anterior, por lo siguiente:

De los principios de doctrina del Partido Acción

Nacional, concretamente de los apartados “5. Democracia”

párrafo segundo, “7. Humanismo Económico” párrafo

octavo, “12 Campo y Ciudad” párrafo cuarto, y “13.

Municipio y Sistema Federal” se advierte, que el tema de la

salud constituye uno de los temas de su línea política.

Incluso en el documento constitutivo Programa de

Acción Política del propio partido se determina, en el

apartado “I. Oportunidades paras las Personas”, se alude en


209

el numeral 3 a la “Universalidad en la salud y calidad de

vida”, así como en el párrafo quinto del apartado

denominado “Pensamos en México”, que:

“La salud es la base para aspirar a mejores niveles de vida. Ningún esfuerzo en educación o empleo será eficaz si la población no cuenta con condiciones de salud. Garantizar el acceso de toda la población a los servicios de salud es indispensable pues en México aún existen deficiencias en la cobertura de servicios de salud. La incorporación del seguro popular y la construcción de clínicas y hospitales ha atenuado la problemática, pero falta mucho por hacer.”

El tema de la salud es recurrente en el citado

documento, tal como se puede apreciar en los apartados 1)

“Por un Desarrollo Humano Sustentable para México”; 9)

“Transformación social”; 14) “Oportunidades para las

personas”; 18 a 20 “Universalidad en la salud y calidad de

vida”; 38 “Niñez con futuro”; 39 “Jóvenes, desarrollo

integral de sus capacidades”; 40 “Adultos mayores con

oportunidades”; 41 “Respeto a las personas con

discapacidad”; 48 “La Familia es base para el desarrollo de

las personas”; 55 “Municipio, compromiso con el desarrollo

local”; 58 y 59 “Las comunidades rurales y urbanas son

ámbitos para la solidaridad”; 60 “Pueblos indígenas, respeto

y promoción de sus derechos”; 109 “Equilibrio responsable

de las finanzas públicas”; y, 125 “Superación de la pobreza

para el desarrollo de las personas”.


210

Una situación similar ocurre respecto de los programas

sociales dirigidos a “apoyar a las mamás trabajadoras con

guarderías y estancias infantiles”, en cuyo caso, el Programa

de Acción Política del citado instituto político, establece, en

lo conducente, que:

I. Oportunidades para las Personas Creemos en el valor de las personas 13) Acción Nacional sustenta su acción política en el respeto a la dignidad de la persona, donde la defensa y promoción de los derechos humanos y el ejercicio de la libertad responsable, ocupan un lugar preponderante. El derecho a la vida desde la concepción hasta la muerte natural, a la igualdad, a la propiedad y a la seguridad jurídica deben destacar en un sistema democrático. Toda autoridad legítima se debe fundamentar en ellos. Su violación quebranta el Estado de Derecho y restringe la libertad. La Constitución debe reconocerlos plenamente y, frente a los abusos del poder, garantizar su defensa. 14) La salud, la educación y el empleo son derechos sociales de toda persona que Estado y sociedad deben impulsar para el mejoramiento de la calidad de vida. Nuestra política también implica el compromiso de preservar a las futuras generaciones las condiciones necesarias para su bienestar. 15) La discriminación por razón de sexo, edad, raza, religión, pensamiento, posición social, patrimonio genético o cualquier característica individual o colectiva debe ser rechazada. Una sociedad para todos implica también el diseño de políticas integrales y transversales dirigidas a mujeres, niños, jóvenes, adultos mayores y personas con discapacidad.

De esta suerte, si la difusión de mensajes

propagandísticos con referencia a ciertos programas sociales

no es contraria a derecho, sino que coadyuva al debido

cumplimiento de los fines de los partidos políticos, al tiempo


211

que se constituye en uno de los elementos esenciales para la

discusión o debate político, y se inserta a su vez en los

contenidos que los partidos pueden incluir legalmente en sus

declaraciones de principios o en sus programas de acción,

entonces es válido concluir que la propaganda objeto de la

denuncia, en la cual se hace referencia al programa de salud

social denominado seguro popular y otro, no es contraria a

derecho, sino por el contrario debe estimarse permitida,

amén de resultar lícito que los partidos puedan exponer las

líneas políticas de los logros de gobierno, tanto para

resaltarlos como para criticarlos, con el propósito de plantear

como propaganda política las propuestas de resolución de los

problemas nacionales que promueven.

II.3 Del fraude a la ley.

A partir de lo expuesto en párrafos precedentes, es de

declararse infundado, el disenso planteado por el Partido

Revolucionario Institucional, en que sostiene que se actualiza

un fraude a ley, en tanto que, el partido actor tiene como

premisa el hecho de que la propaganda utilizada por el

Partido Acción Nacional no encuentra justificación jurídica en

dispositivo legal alguno y que contraviene disposiciones

expresas que prohíben la difusión de programas de desarrollo

social; sin embargo, como ha quedado evidenciado, no existe

disposición alguna que limite a los partidos políticos utilizar


212

dicha clase de propaganda. Más aún, como se afirmó, el

despliegue de ésta contribuye al debate político al generar

una sociedad mejor informada a efecto de que pueda elegir la

opción política que mejor se adapte a sus expectativas.

En esas condiciones, dado que los agravios analizados

no admiten servir de base para revocar o modificar la

resolución recurrida, lo procedente es confirmar ésta última.

Por lo fundado y considerado, esta Sala Superior:

R E S U E L V E:

PRIMERO. Se acumula el recurso de apelación SUP-

RAP-16/2009, al SUP-RAP-15/2009, por lo cual se ordena

agregar copia certificada de los puntos resolutivos al

expediente acumulado.

SEGUNDO. Se confirma la resolución CG24/2009

impugnada, emitida el veintisiete de enero de dos mil nueve

por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en la

que declaró infundado el procedimiento especial sancionador

incoado en contra del Partido Acción Nacional, por la

presunta utilización de programas sociales en su propaganda.


213

NOTIFÍQUESE, personalmente al Partido de la

Revolución Democrática y al Partido Revolucionario

Institucional, así como al tercero interesado Partido Acción

Nacional, en los domicilios señalados en autos; por oficio a la

autoridad responsable, anexando la copia certificada de la

sentencia, y por estrados a los demás interesados, en

términos de lo dispuesto en los artículos 26, 27, 28, 29,

párrafos 1 y 3, inciso a) y 48, párrafo 1, incisos a), b) y c),

de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en

Materia Electoral.

En su oportunidad, devuélvanse las constancias

respectivas y remítase el expediente al archivo jurisdiccional

de este Tribunal Electoral, como asunto definitivamente

concluido.

Así lo resolvieron, por mayoría de cinco votos, los

Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto en

contra de los Magistrados Flavio Galván Rivera y Manuel

González Oropeza, ante el Secretario General de Acuerdos,

quien autoriza y da fe.


214

MAGISTRADA PRESIDENTA

MARÍA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA

MAGISTRADO

CONSTANCIO CARRASCO DAZA

MAGISTRADO

FLAVIO GALVÁN RIVERA

MAGISTRADO

MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA

MAGISTRADO

JOSÉ ALEJANDRO LUNA RAMOS


215

MAGISTRADO

SALVADOR OLIMPO

NAVA GOMAR

MAGISTRADO

PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

MARCO ANTONIO ZAVALA ARREDONDO

VOTO PARTICULAR QUE, CON FUNDAMENTO EN EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 187 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EMITE EL MAGISTRADO FLAVIO GALVÁN RIVERA, RESPECTO DE LA SENTENCIA DICTADA AL RESOLVER EL RECURSO DE APELACIÓN IDENTIFICADO CON LA CLAVE SUP-RAP-15/2009 Y ACUMULADO SUP-RAP-16/2009 Con el debido respeto a los Magistrados que integran la

mayoría, emito voto particular, por no coincidir con la

determinación emitida en el recurso de apelación antes

mencionado, que confirma la resolución emitida por la

autoridad responsable, mediante la cual consideró que la


216

propaganda hecha por el Partido Acción Nacional, no es

violatoria de la prohibición de utilizar programas sociales,

para fines distintos al desarrollo social y no constituye actos

anticipados de campaña.

Al respecto, considero que la resolución impugnada debe ser

revocada, sobre la base de las consideraciones que expuse

en el proyecto que originalmente formulé, en estos términos:

SEXTO.

I.2 Por otra parte, en lo atinente a los mensajes:




agravios se consideran fundados.

En efecto, además de las circunstancias generales del

caso, que han sido señaladas en párrafos precedentes, en lo

particular, respecto de los restantes dos espectaculares en

análisis destaca:

a) El seguro popular y las estancias infantiles para

apoyar a madres trabajadoras son programas instituidos

oficialmente, regulados por la Ley General de Desarrollo


217

Social, relacionada con el Decreto de Presupuesto de Egresos

de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil nueve.

b) En el Ramo Doce (Salud) del Presupuesto de Egresos

de la Federación para el año dos mil nueve, 2009 publicado

en el Diario Oficial de la federación de veintiocho de

noviembre de dos mil ocho, se encuentra identificado el

denominado “Seguro Popular”.

En el Ramo Doce (Salud) también se encuentra

identificado el “Programa de Estancias Infantiles para apoyar

a Madres Trabajadoras”.

c) La propaganda analizada no contiene menciones

generales, relacionadas con acciones que puedan ser

entendidas como el objetivo de cualquier partido político, o

que puedan ser parte de su programa de acción, en un

sentido amplio, como un desiderátum a lograr en el largo

plazo, como podría ser, lograr que exista cobertura total en

la prestación de servicio médico a todos los mexicanos o en

la atención de hijos de madres que tengan que trabajar. Por

el contrario, el contenido de la propaganda analizada permite

conectar el mensaje, con un servicio o programa concreto

en cuya planeación y diseño, principalmente, participa el

gobierno federal en turno. Estos programas son, el “Seguro

Popular” y el “Programa de Estancias Infantiles para Apoyar


218

a Madres Trabajadoras”. Es decir se trata de acciones y

programas que ocurren en el plano fáctico en la actualidad y

que tienen en la conciencia colectiva, un referente con el

gobierno en turno, con la oficialidad.

d) En el contexto de los mensajes, se puede entender,

que el Partido Acción Nacional es el que “apoya la

economía” de millones de mexicanos, con el Seguro Popular;

que el Partido Acción Nacional es el que “apoya” a madres

trabajadoras, con Guarderías y Estancias Infantiles.

e) La fecha en la que se constató la existencia de la

propaganda es, conforme a lo razonado por la autoridad

responsable, “…al menos el día diecinueve de enero de dos

mil nueve…”

Todo lo anterior permite colegir, que la propaganda en

análisis, en el contexto temporal y conceptual en el que se

desarrolla, puede derivar en generar un posicionamiento de la

imagen del partido denunciado, en el electorado, al identificar

a ese partido, con programas y acciones concretas, actuales,

plenamente identificables como provenientes de la oficialidad

del gobierno federal en turno, lo cual, conforme a las reglas

de la lógica y la sana crítica a que se refiere el artículo 16,

párrafo 1, de la Ley General de Medios de Impugnación en

Materia Electoral, es susceptible de verse reflejado en la


219

decisión de los electores que sean beneficiarios de esos

programas o que deseen tener acceso a ellos.

A todas las circunstancias señaladas en el párrafo que

antecede, hay que agregar, que los actos examinados se

sitúan en una etapa previa a las campañas electorales del

proceso electoral en curso, las cuales iniciarán el día treinta

de abril del año en curso, conforme al artículo 223, párrafo

1, inciso b) y 237 párrafo 3, del Código Federal de


En consecuencia, aunque en los mensajes no se

contengan elementos como los que señaló la responsable,

tales como, la imagen o el nombre de algún candidato; la

solicitud del voto a la ciudadanía; la mención de algún

proceso electoral específico o cargo de elección popular, lo

expuesto en párrafos precedentes permite concluir, que los

espectaculares que contienen los mensajes: “Acción es:

Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro

popular.” y “Acción es: Apoyar a mamás trabajadoras con

guarderías y estancias infantiles.” constituyen actos

anticipados de campaña imputables a ese partido político.

Se destaca además, que en la resolución impugnada, la

autoridad responsable sostuvo:


220

Bajo estas premisas, podemos arribar válidamente a la conclusión de que la propaganda materia del presente procedimiento reúne los elementos necesarios para ser considerada como propaganda política, la cual es definida como el medio a través del cual los partidos políticos difunden su ideología, programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos para que adopten determinadas conductas sobre temas de interés social, y que no se encuentran necesariamente vinculadas a una contienda electoral, lo que en la especie se encuentra permitido por la normatividad electoral. …

En tal virtud, si bien la propaganda de mérito podría influir en el ánimo de la ciudadanía al resaltar algunas de las tareas del gobierno federal emanado de sus filas, lo cierto es que la misma no presiona, coacciona o condiciona a los electores a emitir su sufragio a favor de dicho partido, toda vez que no amenaza su integridad física, económica o social, ni les condiciona la prestación de un servicio público o beneficio social a cambio de su voto. … En el caso que nos ocupa, como ya se estableció, la naturaleza de la propaganda difundida por el Partido Acción Nacional es de carácter política, toda vez que su finalidad es promocionar su imagen mediante la referencia a diversas acciones gubernamentales que a su juicio constituyen acciones responsables, a efecto de incrementar el número de sus partidarios o simpatizantes, por lo que no existe algún elemento del cual se pueda desprender que dicha publicidad haya sido emitida por algún órgano de gobierno con el objeto de influir en la contienda electoral.

…

En efecto, la publicidad difundida por el Partido Acción Nacional reviste el carácter de propaganda política, en virtud de que su objeto principal es promover su imagen aludiendo diversas acciones y programas implementados por el gobierno federal, con la finalidad de difundir su ideología, programas y acciones. En este sentido, resulta atinente precisar que no obra en poder de esta autoridad algún elemento que permita desprender que dicha propaganda hubiese sido difundida por algún órgano o


221

dependencia de los poderes públicos con el objeto de generar un impacto en la equidad que debe regir en toda contienda comicial, por lo que se propone declarar infundada la presente queja, respecto de los hechos sintetizados en el inciso B) del presente apartado.

Es decir, para la responsable se trata de propaganda

política, sin que esa afirmación haya sido motivo de

impugnación por alguna de las partes.

Por tanto, al haber quedado acreditada la conducta

infractora imputable al Partido Acción Nacional, en violación

a lo dispuesto en el artículo 342, párrafo 1, inciso e), del

Código Comicial citado, por la difusión de propaganda

política que se traduce en actos anticipados de campaña, la

resolución impugnada debe ser revocada, para el efecto de

que la autoridad responsable tenga por acreditada dicha

infracción, en los términos que han sido expuestos y en

consecuencia, proceda a imponer la sanción que

corresponda.

Para ese efecto, la autoridad responsable deberá

calificar la gravedad de la conducta e individualizar la sanción

que en Derecho proceda.

II. Análisis de fondo respecto de la ilicitud de la

propaganda objeto de la denuncia, por violar disposiciones


222

diversas a las reglas de temporalidad de las campañas

políticas.

II.2 De la violación a prohibiciones en materia de

Desarrollo Social.

Respecto a los agravios en los que se plantea que la

propaganda iniciada por el Partido Acción Nacional en el

mes de diciembre de dos mil ocho, mediante anuncios

espectaculares en el Estado de Michoacán viola la

prohibición establecida en la Ley de Desarrollo Social

relacionada con el Decreto de Presupuesto de Egresos de la

Federación citado, respecto del uso de programas sociales,

para fines distintos al desarrollo social, esta Sala Superior

considera que los agravios son fundados.

En efecto, como se señaló al examinar el planteamiento

sobre actos anticipados de campaña, el contenido de la

propaganda denunciada es el siguiente:

“Acción es: No doblegarse ante el crimen

organizado”;

“Acción es: Firmeza para combatir la

inseguridad.”

“Acción es: Apoyar a mamás trabajadoras con

guarderías y estancias infantiles.”; y


223

“Acción es: Apoyar la economía de millones de

mexicanos con el seguro popular.”

El medio en el que se hizo la propaganda consiste en

anuncios de los denominados “espectaculares”.

En todos los espectaculares descritos se agrega el

emblema del Partido Acción Nacional y en un rectángulo, con

apariencia de sello, se lee: “Acción responsable”.

Las circunstancias generales y las particulares en las

que se hizo la propaganda han sido destacadas en párrafos

precedentes, al examinar el planteamiento analizado en el

punto I de esta ejecutoria.

Ahora bien, esta Sala Superior considera lo siguiente:

II.2.2. Por otra parte, en lo atinente a los mensajes:




agravios se consideran fundados.

En efecto, esta Sala Superior considera que la conducta

denunciada es infractora de la prohibición de usar los

programas sociales, para fines distintos a los del desarrollo


224

social. Se arriba a esa conclusión, mediante la interpretación

sistemática y funcional de lo dispuesto en los artículos, 41

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

23, 24, 25, 38, párrafo 1, inciso a) y 342, párrafo 1, inciso

a), del Código Federal de instituciones y Procedimientos

Electorales; 15, 18, 22 y 28, de la Ley General de Desarrollo

Social, relacionados con los artículos y 18, fracción V; 28,

fracción I, 30, fracción I, 31, párrafo cinco, 39, fracciones XI

y XII, del Decreto del Presupuesto de Egresos de la

Federación para el año 2009.

La conclusión propuesta tiene sustento en lo siguiente:

Los artículos citados son del tenor siguiente:

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

Artículo 38



Artículo 342

1. Constituyen infracciones de los partidos políticos al presente Código:

a) El incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables de este Código;


225

Ley General de Desarrollo Social

Artículo 28. La publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: "Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social". Artículo 15. La Elaboración del Programa Nacional de Desarrollo Social estará a cargo del Ejecutivo Federal en los términos y condiciones de la Ley de Planeación. Artículo 18. Los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de interés público, por lo cual serán objeto de seguimiento y evaluación de acuerdo con esta Ley; y no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación. Artículo 22. En el Presupuesto Anual de Egresos de la Federación, se establecerán las partidas presupuestales específicas para los programas de desarrollo social y no podrán destinarse a fines distintos.

Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal

2009

Artículo 18. Los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos, así como las dependencias y entidades podrán destinar recursos presupuestarios para actividades de comunicación social a través de la radio y la televisión, siempre y cuando hayan solicitado en primera instancia los tiempos que por ley otorgan al Estado las empresas de comunicación y éstos no estuvieran disponibles en los espacios específicos y en la vigencia solicitada. Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y hasta la conclusión de la jornada comicial, sólo


226

podrán realizarse erogaciones en materia de servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en caso de emergencia, las cuales se sujetarán a los mecanismos de supervisión de la Secretaría de Gobernación. Asimismo, deberán observar lo dispuesto en los artículos 41, fracción III, Apartado C, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 2, numeral 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en cuanto a la limitación para difundir en los medios de comunicación social toda propaganda gubernamental durante el tiempo que comprendan las campañas electorales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial. El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Gobernación, observando lo dispuesto en el párrafo segundo de este artículo, supervisará la administración y distribución de los tiempos fiscales cubiertos por las empresas de comunicación que operan mediante concesión federal. Dicha distribución se realizará en la proporción siguiente: 40 por ciento al Poder Ejecutivo Federal; 30 por ciento al Poder Legislativo, tiempos que se distribuirán en partes iguales a la Cámara de Diputados y a la Cámara de Senadores; 10 por ciento al Poder Judicial, y 20 por ciento a los entes autónomos. La Secretaría de Gobernación conforme a lo previsto en el párrafo segundo de este artículo dará seguimiento a la utilización de los tiempos fiscales. Asimismo, estará facultada para reasignar estos tiempos cuando no hubieren sido utilizados con oportunidad o se encuentren subutilizados, de conformidad con las disposiciones generales que al efecto emita. Las reasignaciones se ajustarán a la proporción prevista en este artículo. Con base en lo anterior, la Secretaría de Gobernación informará bimestralmente a la Cámara de Diputados sobre la utilización de los tiempos fiscales, así como sobre las reasignaciones que, en su caso, realice. Los programas de comunicación social y las erogaciones que con base en estos programas realicen las dependencias y entidades deberán ser autorizados por la Secretaría de Gobernación en el ámbito de su competencia, de conformidad con las disposiciones generales que para tal efecto publique en el Diario Oficial de la Federación.


227

Todas las erogaciones que conforme a este artículo realicen las entidades deberán ser autorizadas de manera previa por el órgano de gobierno respectivo o su equivalente. Durante el ejercicio fiscal no podrán realizarse ampliaciones, traspasos de recursos de otros capítulos o conceptos de gasto al concepto de gasto correspondiente a servicios de comunicación social y publicidad de los respectivos presupuestos ni podrán incrementarse dichos conceptos de gasto, salvo cuando se trate de mensajes para atender situaciones de carácter contingente o cuando se requiera para promover la venta de productos de las entidades para que éstas generen mayores ingresos. En ambos supuestos se requerirá, de manera previa, que las modificaciones correspondientes sean autorizadas por la Secretaría de Gobernación para ser incluidas en los programas de comunicación social y la autorización presupuestaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La Secretaría de Gobernación informará a la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía de la Cámara de Diputados y a la Secretaría de la Función Pública, dentro de los 10 días naturales siguientes a la fecha en la que se emita la autorización, sobre las razones que justifican la ampliación, traspaso o incremento de recursos, así como sobre su cuantía y modalidades de ejercicio. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, remitirá a la Cámara de Diputados un informe que contenga la relación de todos los programas y campañas de comunicación social, desglosadas por dependencias y entidades, así como la programación de las erogaciones destinadas a sufragarlos. Asimismo, deberá contener la descripción de las fórmulas, modalidades y reglas para la asignación de tiempos oficiales. Dicho informe deberá presentarse una vez autorizados los programas de comunicación correspondientes. Los programas y campañas de comunicación social se ejecutarán con arreglo a las siguientes bases: I. Los tiempos oficiales sólo podrán destinarse a actividades de difusión, información o promoción de los programas y acciones de las dependencias o entidades, así como a las actividades análogas que prevean las disposiciones aplicables;


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II. Las dependencias y entidades no podrán convenir el pago de créditos fiscales, ni de cualquier otra obligación de pago a favor de la dependencia o entidad, a través de la prestación de servicios de publicidad, impresiones, inserciones y demás actividades en materia de comunicación social. Los medios de difusión del sector público podrán convenir con los del sector privado la prestación recíproca de servicios de publicidad; III. Las erogaciones realizadas en materia de comunicación social se acreditarán con órdenes de transmisión, en las que se especifique la tarifa convenida, concepto, descripción del mensaje, destinatarios, cobertura y las pautas de difusión en medios electrónicos. Para medios impresos se acreditará con órdenes de inserción, en las cuales se deberá especificar la tarifa convenida, concepto, descripción del mensaje, destinatarios, la cobertura y circulación certificada del medio en cuestión; IV. Las dependencias y entidades, previo a la contratación de servicios de producción, espacios en radio y televisión comerciales, deberán atender la información de los medios sobre cobertura geográfica, audiencias, programación y métodos para medición de audiencias, así como su capacidad técnica para la producción, postproducción y copiado. La Secretaría de Gobernación dará seguimiento a la inclusión de los medios públicos en los programas y campañas de comunicación social y publicidad de las dependencias y entidades, y V. La publicidad que adquieran las dependencias y entidades para la difusión de los programas sujetos a reglas de operación deberá incluir, claramente visible y audible, la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa”. Sólo en los casos de los programas de desarrollo social y del Sistema de Protección Social en Salud, deberán incluirse, respectivamente, las leyendas establecidas en los artículos 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 39 de este Decreto. Para lo anterior, deberán considerarse las características de cada medio. Artículo 28. Los programas que deberán sujetarse a reglas de operación son aquéllos señalados en el Anexo 18 de este Decreto. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá incluir otros programas que,


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por razones de su impacto social, deban sujetarse a reglas de operación. La Cámara de Diputados, a través de la comisión ordinaria que en razón de su competencia corresponda, podrá emitir opinión sobre las reglas de operación que el Ejecutivo Federal haya emitido conforme a lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a más tardar 30 días naturales posteriores a su publicación en el Diario Oficial de la Federación, con el objeto de que la aplicación de los recursos se realice con eficiencia, eficacia, economía, honradez y transparencia. El Ejecutivo Federal, por conducto de la dependencia a cargo del programa sujeto a reglas de operación correspondiente, dará respuesta a la Cámara de Diputados en un plazo que no excederá de 30 días naturales posteriores a la recepción de la opinión respectiva. Las dependencias y entidades que tengan a su cargo dichos programas deberán observar las siguientes disposiciones para fomentar la transparencia de los mismos: I. La papelería y documentación oficial para los programas deberán incluir la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa”. En el caso del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y del Sistema de Protección Social en Salud, se observará lo dispuesto, respectivamente, en los artículos 31 y 39 de este Decreto. Todo el gasto en comunicación social relacionado con la publicidad que se adquiera para estos programas por parte de las dependencias y entidades, así como aquél relacionado con los recursos presupuestarios federales que se transfieren a las entidades federativas, municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, que se aplique a través de anuncios en medios electrónicos, impresos, complementarios o de cualquier otra índole, deberá señalar que se realizan con los recursos federales aprobados en este presupuesto e incluir la leyenda señalada en el artículo 18, fracción V, de este Decreto; II. Los programas que contengan padrones de beneficiarios deberán publicar los mismos conforme a lo previsto en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública


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Gubernamental. Los programas deberán identificar en sus padrones o listados de beneficiarios a las personas físicas, en lo posible, con la Clave Única de Registro de Población y, en el caso de personas morales, con la Clave de Registro Federal de Contribuyentes. La información que se genere será desagregada, en lo posible, por sexo, grupo de edad, región del país, entidad federativa, municipio o demarcación territorial del Distrito Federal. Las dependencias y entidades deberán enviar a la Cámara de Diputados, a más tardar el último día hábil de noviembre, la información, los criterios y/o las memorias de cálculo mediante los cuales se determinaron los beneficiarios; III. Las dependencias y entidades que tengan a su cargo la ejecución de los programas del Consejo Nacional de Fomento Educativo, CONAFE; del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, INEA; de IMSS-Oportunidades; de Atención a Personas con Discapacidad, a cargo del DIF; de Atención a Familias y Población Vulnerable, a cargo del DIF; de Apoyo al Empleo, PAE; de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa, S.A. de C.V., de Abasto Rural, a cargo de Diconsa, S.A. de C.V.; y de Desarrollo Humano Oportunidades; deberán publicar en el Diario Oficial de la Federación durante el primer bimestre del ejercicio fiscal, el monto asignado y la distribución de la población objetivo de cada programa social por entidad federativa; IV. La Secretaría de Desarrollo Social en el caso del Programa de Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa, S.A. de C.V., actualizará permanentemente los padrones y publicará en el Diario Oficial de la Federación, durante el primer bimestre del ejercicio fiscal, el número de beneficiarios por entidad federativa y municipio. Asimismo, se harán del conocimiento público los nombres de los proveedores de leche de Liconsa, S.A. de C.V., en términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; V. En el Sistema Integral de Calidad en Salud y el Programa Escuelas de Calidad, las secretarías de Salud y de Educación Pública darán prioridad a las localidades en donde opere actualmente el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades; VI. En el caso de programas que no cuenten con padrón de beneficiarios deberán manejarse invariablemente mediante convocatoria abierta y, en ningún caso, se podrá etiquetar o predeterminar de manera específica recursos a determinadas


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personas físicas o morales u otorgarles preferencias o ventajas sobre el resto de la población objetivo; VII. Poner a disposición del público en general un medio de contacto directo, en el cual se proporcione asesoría sobre el llenado de los formatos y sobre el cumplimiento de los requisitos y trámite que deben observarse para obtener los recursos o los beneficios de los programas, y VIII. Las reglas de operación, los formatos, las solicitudes y demás requisitos que se establezcan para obtener los recursos o los beneficios de los programas; los indicadores de desempeño de los programas, y los medios de contacto de las unidades responsables de los mismos deberán estar disponibles en las páginas de Internet de las dependencias y entidades. De igual manera, queda estrictamente prohibida la utilización de los programas de apoyo para promover o inducir la afiliación de la población objetivo a determinadas asociaciones o personas morales. Artículo 30. Los programas de subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social se destinarán, en las entidades federativas, en los términos de las disposiciones aplicables, exclusivamente a la población en condiciones de pobreza y de marginación de acuerdo con los criterios oficiales dados a conocer por la Secretaría de Desarrollo Social, mediante acciones que promuevan la superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación; protección social y programas asistenciales; el desarrollo regional; la infraestructura social básica y el fomento del sector social de la economía; conforme lo establece el artículo 14 de la Ley General de Desarrollo Social, y tomando en consideración los criterios que propongan las entidades federativas. Los recursos de dichos programas se ejercerán conforme a las reglas de operación emitidas y las demás disposiciones aplicables. Para estos fines, el Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social considera la siguiente estructura: I. Los programas para el Desarrollo de Zonas Prioritarias; Hábitat; de Empleo Temporal; de Atención a Jornaleros Agrícolas; de Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras; de Rescate de Espacios Públicos; 70 y más; 3x1 para Migrantes; de Opciones Productivas; de Apoyo a los


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Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares, y II. Los programas de Ahorro y Subsidio para la Vivienda, Tu Casa; Vivienda Rural; de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas, para Implementar y Ejecutar Programas de Prevención de la Violencia Contra las Mujeres; de Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa, S.A. de C.V.; Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa, S.A. de C.V.; de Abasto Rural a cargo de Diconsa, S.A. de C.V.; de Desarrollo Humano Oportunidades; de Coinversión Social y, del Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías, FONART. Los recursos considerados en el Programa Hábitat, destinados a la conservación de las ciudades mexicanas declaradas Patrimonio Mundial por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, UNESCO, deberán aplicarse para cada una de dichas ciudades. Los recursos aportados por la Federación a este programa serán de hasta el 70 por ciento del monto de los proyectos, correspondiendo el 30 por ciento restante a la aportación de la entidad federativa, de los municipios y los sectores social y privado. En los términos de los convenios de coordinación suscritos entre el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, y los gobiernos de las entidades federativas se impulsará el trabajo corresponsable en materia de superación de pobreza y marginación y se promoverá el desarrollo humano, familiar, comunitario y productivo. Este instrumento promoverá que las acciones y recursos dirigidos a la población en situación de pobreza se efectúen en un marco de coordinación de esfuerzos, manteniendo en todo momento el respeto a los órdenes de gobierno, así como el fortalecimiento del respectivo Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal. Derivado de este instrumento se suscribirán acuerdos y convenios específicos y anexos de ejecución en los que se establecerán: la distribución de los recursos de cada programa o región de acuerdo con sus condiciones de rezago, marginación y pobreza, indicando en lo posible la asignación correspondiente a cada municipio; las atribuciones y responsabilidades de la federación, las entidades federativas y municipios, y las


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asignaciones presupuestarias de los órdenes de gobierno en que concurran en sujeción a los programas concertados. Los convenios a que se refiere este artículo, deberán ser publicados en el Diario Oficial de la Federación y en el correspondiente medio oficial de difusión de la entidad federativa que corresponda, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la fecha en que queden íntegramente suscritos. A efecto de fortalecer la formulación, ejecución, e instrumentación de programas, acciones e inversiones en materia de desarrollo social, se promoverá la celebración de convenios, acuerdos o bases de coordinación interinstitucional entre las dependencias y entidades. Con el propósito de fortalecer las estrategias para la atención a las Zonas de Atención Prioritaria, así como para el desarrollo integral de los municipios con los mayores rezagos en el país, Estrategia 100x100, las dependencias y entidades que participen en ellas identificarán las acciones que se desarrollen en este ámbito de acción e informarán a la Secretaría de Desarrollo Social, dentro de los 20 días naturales posteriores a cada trimestre, los avances físicos y presupuestarios en el ejercicio de dichas acciones, a nivel de localidad. En el caso de acciones desarrolladas en zonas rurales aisladas y de difícil acceso, dicha información podrá ser enviada en un plazo distinto al señalado anteriormente, previa opinión favorable de la Secretaría de Desarrollo Social. Cuando las secretarías de Hacienda y Crédito Público, de la Función Pública o de Desarrollo Social, en el ámbito de sus respectivas competencias, detecten faltas de comprobación, desviaciones, incumplimiento a los convenios o acuerdos, o incumplimiento en la entrega oportuna de información relativa a avances y metas alcanzadas, la Secretaría de Desarrollo Social, después de escuchar la opinión del gobierno de las entidades federativas, podrá suspender la radicación de los recursos federales e inclusive solicitar su reintegro, sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones aplicables. Para el control de los recursos que se asignen a las entidades federativas, la Secretaría de la Función Pública convendrá con los gobiernos respectivos, los programas o las actividades que permitan garantizar el cumplimiento de las disposiciones aplicables.


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Los ejecutores de los programas deberán informar trimestralmente a las entidades federativas y a la Secretaría de Desarrollo Social los avances de ejecución físicos y financieros. Artículo 31. Las reglas de operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades deberán considerar lo siguiente: I. Los criterios para la inclusión de localidades en el medio rural y urbano. Las localidades seleccionadas deberán contar con acceso a servicios básicos de salud y educación que permitan operar en forma simultánea los tres componentes del programa. Para la sustitución de las bajas naturales del padrón, se atenderá prioritariamente al criterio señalado en el párrafo anterior. Sólo podrán realizarse compensaciones a las bajas del padrón una vez que hayan sido identificadas las familias y localidades sujetas a incorporación. Asimismo, identificadas las localidades y familias que sustituyen las bajas naturales se podrán realizar sus compensaciones sin afectar el presupuesto regularizable del programa. En el presente ejercicio fiscal, el programa mantendrá una cobertura de atención de al menos cinco millones de familias beneficiarias. El padrón de beneficiarios y sus actualizaciones serán remitidos a las comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública, de Desarrollo Social y a la Auditoría Superior de la Federación. Esta información deberá identificar a los beneficiarios por municipio o demarcación territorial en el caso del Distrito Federal, la fecha de afiliación o baja y deberá publicarse en la página de Internet de la Secretaría de Desarrollo Social; II. La metodología de puntajes para la identificación, inclusión y recertificación de las familias en el programa será única para todo el país, pudiendo diferenciar entre zonas rurales y urbanas. Esta metodología deberá considerar el levantamiento de cédulas individuales de información socioeconómica a las familias; III. Los criterios para atender la demanda de incorporación de familias tanto en localidades aún no atendidas como en localidades ya atendidas a través de un proceso de densificación;


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IV. Las condiciones y mecanismos para otorgar el incentivo para la conclusión de la educación media superior, denominado Jóvenes con Oportunidades; V. El esquema de operación que incluya las condiciones de la prestación de los servicios de salud y educación básica y media superior para la población beneficiaria; la producción y distribución de los complementos alimenticios; los criterios para certificar la asistencia a estos servicios de cada uno de los miembros de la familia, los montos, mecanismos y medios para la entrega de los apoyos y su periodicidad. Las becas educativas; el apoyo monetario para alimentación; el apoyo para compensar el alza de alimentos y el apoyo monetario para el consumo de fuentes de energía, se otorgarán invariablemente en efectivo a la madre de familia o, en caso de ausencia o incapacidad por enfermedad, a la persona miembro de la familia encargada de la preparación de los alimentos y el cuidado de los niños; VI. Los criterios para certificar la asistencia a las unidades de salud de los integrantes del hogar a las citas programadas, de acuerdo con su edad y riesgo de salud, y de la madre de familia y los jóvenes a las pláticas mensuales de educación para la salud, así como los correspondientes a la asistencia regular de los menores y jóvenes a los planteles educativos; VII. La definición de responsabilidades de cada una de las dependencias involucradas en el programa para la certificación del cumplimiento de asistencia de las familias beneficiarias, tanto en el componente de salud como en el de educación y la entrega de los apoyos a nivel central y en las entidades federativas, así como para la ampliación y la elevación de la calidad de los servicios. El cumplimiento de asistencia a unidades de salud y los planteles educativos, debidamente registrado, será indispensable para el otorgamiento de los respectivos apoyos. La entrega de éstos no podrá condicionarse al cumplimiento de otros requisitos o contraprestaciones, por lo que las reglas de operación deberán contemplar mecanismos para que se detecte y corrija la presencia de requerimientos adicionales; VIII. Los criterios de recertificación para las familias y los criterios y mecanismos para la verificación permanente de las condiciones socioeconómicas de las familias beneficiarias, así


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como para atender el incremento demográfico en las localidades, y para la sustitución de bajas del padrón por incumplimiento de corresponsabilidades; IX. Los criterios y mecanismos para la actualización permanente del padrón, así como los correspondientes a la seguridad en el manejo de información y de los listados de liquidación; X. Los mecanismos de detección y resolución oportuna de problemas específicos que permitan fortalecer la operación del programa en sus diversos componentes: entrega y distribución de complementos, certificación de corresponsabilidad del componente educativo, depuración del padrón, entre otros; XI. Los mecanismos para promover alternativas dentro del sistema financiero para la entrega de los apoyos con oportunidad; XII. Los mecanismos para asegurar la complementariedad de acciones con otros programas; para aprovechar la información y el padrón del programa para focalizar otros subsidios complementarios y no duplicarlos, y para definir la transición de beneficiarios de otros programas federales que otorgan subsidios con el mismo objetivo de evitar duplicidad; XIII. En su caso, las propuestas que, durante el año inmediato anterior, hubiesen sido presentadas y aprobadas por el Comité Técnico de la Coordinación Nacional del Programa con relación a la complementariedad de acciones a favor de las familias beneficiarias, y XIV. Se podrán otorgar apoyos a los adultos mayores que formen parte de hogares beneficiarios, incluyendo las condiciones, los montos, procedimientos y la corresponsabilidad en salud adecuada a su condición. Será responsabilidad de la Coordinación Nacional del Programa coordinar la operación de éste apegándose estrictamente a las reglas de operación del mismo, dar seguimiento y evaluar su ejecución. Corresponderá a cada una de las dependencias y entidades que participan en su operación el estricto apego a las reglas de operación, el seguimiento de cada uno de los componentes bajo su responsabilidad, así como la debida y oportuna resolución de problemas específicos que pudieran afectar la operación del programa. Además, corresponde a la


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Coordinación Nacional del Programa dar a conocer periódicamente a la población las variaciones en su padrón activo, así como los resultados de su evaluación, en los términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Asimismo, deberá dar a conocer, en los términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la relación de localidades en las que opera el programa y el número de familias beneficiarias en cada una de ellas por entidad federativa, municipio y localidad; el calendario de entrega de apoyos por entidad federativa, municipio y localidad, posterior a la entrega de los mismos, y el ajuste semestral de los apoyos monetarios conforme el incremento observado en el semestre inmediato anterior en el subíndice de los precios de la canasta básica de consumo del Índice Nacional de Precios al Consumidor. La Coordinación Nacional del Programa deberá incluir, tanto en el documento de identificación que presentan las beneficiarias para recibir los apoyos, como en las guías y materiales de difusión para las beneficiarias y las vocales de los comités de promoción comunitaria, la leyenda establecida en el artículo 28 de la Ley General de Desarrollo Social, y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la transparencia y evitar cualquier manipulación política del programa. La Coordinación Nacional del Programa elaborará materiales de difusión para el personal operativo, con la siguiente leyenda: “El condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Programa Oportunidades es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos”. El presupuesto del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades se distribuye conforme a lo señalado en el Anexo 19 de este Decreto. Los recursos del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades no podrán ser traspasados a otros programas. Podrán realizarse traspasos no regularizables en las asignaciones del programa entre las secretarías de Desarrollo Social, de Educación Pública


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y de Salud en los términos de las disposiciones aplicables. De lo anterior, se informará trimestralmente a la Cámara de Diputados. El presupuesto para el componente de salud se ejercerá bimestralmente con base en una cuota igual por familia atendida, multiplicada por el padrón activo correspondiente, y entregado con dicha periodicidad a los proveedores de los servicios de salud, tanto de los servicios estatales de salud como del IMSS-Oportunidades y del IMSS-Régimen Ordinario. El Comité Técnico de la Coordinación Nacional del Programa deberá reunirse al menos bimestralmente y será responsable de auxiliar al Coordinador Nacional y al Consejo de la Coordinación Nacional del Programa en las tareas que le sean encomendadas; aprobar el proyecto de reglas de operación del programa, así como de las modificaciones que le presente el Coordinador Nacional; llevar el seguimiento del programa conforme a los lineamientos que fije el Consejo; adoptar medidas que permitan una operación más eficiente y transparente; revisar el cumplimiento de las responsabilidades de cada una de las dependencias y entidades que participan en el programa; así como facilitar la coordinación con las dependencias y entidades participantes, para la operación de los diversos componentes del programa. Dicho Comité operará con base en el reglamento interno que al efecto emita el Consejo. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, normará la evaluación del programa, de conformidad con lo establecido en la Ley General de Desarrollo Social. En los términos de las reglas de operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, en cada entidad federativa se establecerá un comité técnico conformado por las dependencias federales y estatales involucradas en la planeación, programación y operación del programa que promuevan una mejor ejecución del mismo, con estricto apego a dichas reglas de operación. Se solicitará a los ayuntamientos que colaboren con el programa, con el apoyo logístico y de seguridad pública, rigiéndose por los principios de no partidismo, transparencia y honestidad.


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La Coordinación Nacional del Programa notificará por escrito a la Secretaría de la Función Pública, previa sanción del Comité Técnico de la Coordinación Nacional del Programa, sobre problemas operativos que hayan persistido por más de 3 meses y que repercutan seriamente en la consecución de los objetivos del programa, para que se apliquen las medidas que correspondan. Artículo 39. La operación del Sistema de Protección Social en Salud deberá sujetarse a lo siguiente: I. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, difundirá antes del 15 de enero los criterios para la definición de la población sujeta a la afiliación en el medio rural y urbano, prioritariamente a madres embarazadas y niños recién nacidos, los cuales deberán ser públicos y objetivos; II. El padrón de beneficiarios y sus actualizaciones serán remitidos por la Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, de conformidad con las disposiciones aplicables, a las comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública, de Salud, así como a la Auditoría Superior de la Federación. Esta información deberá identificar al número de beneficiarios por familia y entidad federativa, y su fecha de afiliación. Dicha información deberá destacar las familias unipersonales por cada entidad federativa, y el porcentaje que éstas representan del total de las familias afiliadas; III. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, emitirá, en su caso, modificaciones a los lineamientos operativos, antes del 30 de enero, que incluyan los criterios para el esquema de registro y comprobación de la aportación solidaria estatal a que hace referencia la Ley General de Salud; IV. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, deberá dar a conocer semestralmente, en los términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la relación de localidades en las que opera el Sistema y el número de familias beneficiarias en cada una de ellas por entidad federativa, así como el monto de las cuotas


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familiares y las cuotas y aportaciones estatales y federales por entidad federativa; V. Los recursos federales que se transfieren a las entidades federativas por concepto de cuota social y aportación solidaria federal, deberán ser ejercidos conforme a las siguientes disposiciones: a) Por concepto de remuneraciones de personal directamente involucrado en la prestación de servicios de atención médica a los afiliados al Sistema, se podrá destinar hasta el 40 por ciento de los recursos transferibles; b) Por concepto de adquisición de medicamentos, material de curación y otros insumos necesarios para la prestación de servicios a los afiliados al Sistema, hasta el 30 por ciento de los recursos transferidos; c) Para acciones de promoción, prevención y detección oportuna que estén contenidas en el Catálogo Universal de Servicios de Salud, CAUSES, se destinarán no menos del 20 por ciento de los recursos transferidos; d) Para poder destinar de los recursos transferibles hacia acciones de conservación y mantenimiento, deberán estar explícitamente relacionadas tanto las unidades médicas como los recursos necesarios para estas acciones en el anexo IV del Acuerdo de Coordinación que suscriba la Secretaría de Salud con las entidades federativas; e) Los recursos federales transferibles hacia proyectos de inversión en infraestructura médica nueva deberán cumplir con los siguientes requisitos: i. Los proyectos de obras a desarrollar deberán estar incluidos en el Plan Maestro de Infraestructura que emita la Secretaría de Salud; ii. Los gastos de operación asociados al funcionamiento de la infraestructura nueva serán responsabilidad de las entidades federativas, con cargo a su presupuesto, y iii. Deberá realizarse una adecuada planeación de los recursos para garantizar que los destinados a obras nuevas no presenten un impacto adverso en el financiamiento del resto de los rubros


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a los que debe ser destinado el gasto para garantizar las intervenciones y medicamentos asociados al Catálogo Universal de Servicios de Salud; f) Para el otorgamiento de los servicios de salud, de las intervenciones contenidas en el Catálogo Universal de Servicios de Salud, de las Caravanas de la Salud, en localidades donde no existe infraestructura instalada de los Servicios Estatales de Salud, con la finalidad de incrementar la afiliación en dichas localidades y garantizar la prestación de servicios y el abasto de medicamentos a los afiliados al Sistema, y g) Se podrá destinar hasta el 6 por ciento de los recursos transferidos para el gasto operativo y para el pago de personal administrativo de la unidad de protección social en salud correspondiente a cada entidad federativa, de conformidad con los lineamientos que emita la Comisión Nacional de Protección Social en Salud. Las disposiciones señaladas anteriormente deberán formar parte del anexo IV del Acuerdo de Coordinación que suscriba la Secretaría de Salud con las entidades federativas para la instrumentación del Sistema de Protección Social en Salud en las entidades. Dichas disposiciones podrán ajustarse, siempre y cuando la entidad federativa demuestre ante la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, que las características estatales o perfil de salud de la población afiliada lo ameritan; VI. Las entidades federativas deberán informar trimestralmente a la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, los siguientes aspectos de la compra de servicios a prestadores privados: nombre del prestador privado; el padecimiento del Catálogo Universal de Servicios de Salud que es atendido, y el costo unitario por cada intervención contratada. Esta información deberá ser publicada en las páginas de Internet de las Unidades de Protección Social en Salud en las entidades federativas, y de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud; VII. Para efectos de la compra de medicamentos y equipamiento, las entidades federativas deberán informar semestralmente a la Comisión Nacional de Protección Social en Salud y publicar en la página de Internet de la Unidad de Protección Social en Salud de la entidad federativa: el nombre del proveedor, el evento de licitación y el costo unitario,


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particularmente de las claves de medicamentos adquiridos. Dicha información deberá ser publicada en la página de Internet de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud; VIII. El ejercicio de los recursos federales que se transfieran a las entidades federativas por concepto de cuota social y aportación solidaria federal para la adquisición de medicamentos asociados al Catálogo Universal de Servicios de Salud, deberá sujetarse a los precios de referencia que determine la Secretaría de Salud. Dichos precios deberán estar orientados a reducir los costos unitarios de adquisición; IX. Los indicadores de monitoreo y evaluación del Sistema de Protección Social en Salud deberán ser publicados en la página de Internet de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, así como en las de los gobiernos de las entidades federativas de forma trimestral. Dichos indicadores deberán ser construidos por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud con base en la información que ésta determine y que para tales efectos estarán obligados a aportar dichos gobiernos; X. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, deberá levantar semestralmente una encuesta de satisfacción entre los usuarios del Sistema de Protección Social en Salud y sus resultados deberán ser publicados en su página de Internet; XI. La Secretaría de Salud deberá incluir, tanto en el documento de identificación que presentan los beneficiarios para recibir los apoyos, establecido por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, como en las guías y materiales de difusión la leyenda: “El Seguro Popular es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”, y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la transparencia y evitar cualquier manipulación política de la afiliación o la prestación del servicio médico; XII. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, elaborará modificaciones a los lineamientos de difusión, en su caso, e incluirá en los materiales de difusión para el personal operativo, la siguiente leyenda: “El condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra


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de algún partido o candidato. El Seguro Popular es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos”…

Conforme a lo transcrito, esta Sala Superior considera

lo siguiente:

El artículo 342, párrafo 1, inciso a), del Código Federal

de instituciones y Procedimientos Electorales prevé, como

infracción imputable a los partidos políticos, el

incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo

38.

El artículo 38, párrafo 1, inciso a), por su parte,

establece como obligación a cargo de los partidos políticos,

entre otras, conducir sus actividades dentro de los cauces

legales.

Esta Sala considera que la expresión dentro de los

cauces legales prevista en el artículo transcrito no se limita a

la normativa electoral, sino que implica a todo el

Ordenamiento que forma el Sistema Jurídico Nacional

Mexicano, de manera que la obligación citada, a cargo de los

partidos políticos, debe entenderse como la sujeción de

éstos, al conjunto total de normas que integran dicho

sistema nacional.


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Esto es así, porque los partidos políticos son personas

jurídicas de interés público y, por ende, están sujetos al

cumplimiento de los deberes que impone el ordenamiento

jurídico a todas las personas, entendido el concepto

personas, en un sentido amplio, incluyendo a las personas

morales.

En efecto, en conformidad con lo dispuesto en el

artículo 41, de la Constitución Federal, la ley determina las

normas y requisitos para su registro legal y las formas

específicas de su intervención en el procedimiento electoral;

los fines de los partidos políticos deben ser acordes con los

programas, principios e ideas que postulan. El propio artículo

41, párrafo 1, Base I, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos confiere a los partidos políticos el

carácter de entidades de interés público y establece el deber

de sujetar su actuación al principio de legalidad, entre otros.

Por otra parte, en conformidad con lo dispuesto en los

artículos 22, párrafo 4; 23 y 25, párrafo 1, inciso a), del


los partidos políticos nacionales tienen personalidad jurídica,

gozan de derechos y prerrogativas y quedan sujetos a las

obligaciones que establecen la Constitución y el mencionado

Código; para el logro de sus fines establecidos en la

Constitución, deben ajustar su conducta a las disposiciones


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establecidas en el citado Código Federal Electoral, para lo

cual el Instituto Federal Electoral vigilará que sus actividades

se desarrollen con apego a la ley.

Lo anterior se corrobora con lo dispuesto en el artículo

25, párrafo 1, inciso a), en el que se prevé que la

declaración de principios invariablemente contendrá la

obligación de observar la Constitución y de respetar las leyes

e instituciones que de ella emanen.

Sobre esa base, los partidos políticos están sujetos a

las obligaciones que derivan, incluso, de normas distintas al

Régimen Jurídico Electoral Mexicano, como es la Ley General

de Desarrollo Social, la cual, conforme a su artículo 1, es un

ordenamiento de orden público e interés social, de

observancia general en todo el territorio nacional, la cual

previene además, en su artículo 22, que las partidas

presupuestales específicas para los programas de desarrollo

social se establecerán en el Presupuesto Anual de Egresos de

la Federación, con lo cual, esta última normativa adquiere

especial importancia respecto de ese tipo de programas.

Ahora bien, esta Sala considera que en los artículos

transcritos de la Ley General de Desarrollo Social,

relacionados con el Decreto de Presupuesto de Egresos de la

Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil nueve, está


246

prevista una prohibición dirigida a un sujeto universal, que

incluye a los partidos políticos en su calidad de personas

morales de interés público, que los constriñe a no hacer uso

de los programas de contenido social, para fines distintos del

desarrollo social, con independencia de cuáles sean esos

fines distintos.

En efecto, en la normativa transcrita se advierte con

especial insistencia, la exigencia de que en la propaganda

que se refiera a programas de desarrollo social debe quedar

claro, lo siguiente:

- son programas ajenos a los partidos políticos.

- está prohibido su uso para fines distintos al desarrollo

social.

- está prohibido su uso para fines distintos a los

establecidos en el programa.

- su otorgamiento o continuidad no depende de partidos

políticos o candidatos.

- se debe evitar la manipulación política.


247

Esa reiteración de contenidos y de referencia a

prohibición de usar los programas sociales para fines

distintos al desarrollo social, a mantenerlos ajenos a los

partidos políticos y a evitar la manipulación política, conduce

a establecer, sin lugar a dudas, que en principio, en tales

disposiciones legales se encuentra prevista principalmente la

obligación a cargo de las dependencias y entidades oficiales,

de incluir en la publicidad que hagan, para la difusión de tales

programas, las leyendas consistentes en: “Este programa es

público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el

uso para fines distintos al desarrollo social.” y “Este

programa es público, ajeno a cualquier partido político.

Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos

en el programa” y similares.

Sin embargo, sería un contrasentido que las normas

citadas obligaran a incluir en la propaganda respectiva, una

leyenda dirigida a prohibir cierta conducta, y que tal

prohibición no tuviera soporte en la propia norma. Es decir,

no sería lógico que la prohibición sólo fuera una mención

contenida en una leyenda obligatoria en la publicidad de que

se trate y no constituyera un verdadero enunciado

prohibitivo, contenido en la propia norma.

Esto se corrobora, con el contenido del Decreto de

Presupuesto de Egresos de la Federación citado, el cual en


248

su artículo 28, fracción VIII, párrafo 2, contiene disposición

expresa, que no se refiere a la obligación de incluir las

leyendas señaladas, sino que establece claramente e

independientemente de cualquier otra determinación, la

siguiente prohibición, textualmente:

Artículo 28. … VIII. Las reglas de operación, los formatos, las solicitudes y demás requisitos que se establezcan para obtener los recursos o los beneficios de los programas; los indicadores de desempeño de los programas, y los medios de contacto de las unidades responsables de los mismos deberán estar disponibles en las páginas de Internet de las dependencias y entidades. De igual manera, queda estrictamente prohibida la utilización de los programas de apoyo para promover o inducir la afiliación de la población objetivo a determinadas asociaciones o personas morales.

De lo anterior se desprende además, que la prohibición

va dirigida a todo sujeto que esté en aptitud de “usar” (en un

sentido amplio) los programas de desarrollo social. Esto es

así, si se atiende a la exposición de motivos, tanto de la Ley

de Desarrollo Social, como a la esencia misma de los

programas de desarrollo social.

En efecto, en la exposición de motivos de la citada ley,

se destacó la iniciativa de ley emitida por la fracción

parlamentaria del Partido de la Revolución Democrática en el


249

año dos mil uno, en la que se hizo énfasis en la necesidad

de:

- garantizar el derecho al desarrollo social sustentable.

- suprimir la actuación clientelar, corporativa del

estado.

- reducir la gestión pública centralizada y discrecional,

de los programas sociales.

- incrementar recursos destinados a la salud, la

alimentación, la educación y la vivienda.

- evitar medidas compensatorias, corporativas y

paternalistas.

- crear un pacto nacional de largo alcance en el tiempo.

- cerrar espacios de discrecionalidad y de impunidad en

la satisfacción de los derechos sociales.

- imprimir transparencia, eficacia y certidumbre tanto

para los beneficiarios, como para las instituciones de los tres

niveles de gobierno que operan los programas sociales.

- la evaluación obligatoria de los programas de

desarrollo social.

Por su parte en la propia exposición de motivos, se

destacó también, la iniciativa formulada el seis de diciembre

de dos mil uno, por el grupo parlamentario del Partido Acción

Nacional, en la que se hizo patente la necesidad de:


250

- propiciar nuevas condiciones democráticas para el

desarrollo integral del país.

- redistribuir las funciones públicas, repartir

equitativamente los servicios económicos de la sociedad y

modernizar los instrumentos técnicos de productividad

nacional.

- instaurar un desarrollo social basado en el respeto a la

dignidad humana.

- desterrar prácticas paternalistas, que conciben la

pobreza de un modo asistencialista.

- que la función subsidiaria del Estado se ejerza con

oportunidad, eficiencia, equidad, participación y eficacia.

- establecer en el municipio la base empírica de

planeación del desarrollo social.

- que la evaluación tenga como objetivo, más allá de la

propaganda del poder, nutrir de experiencia, realismo e

imparcialidad los nuevos ciclos de planeación.

Los motivos destacados, permiten establecer, que los

ejes rectores de la Ley General de Desarrollo Social, tienen

sustento en la auténtica aplicación de los diversos programas

de contenido social, exclusivamente para la atención de los

problemas y carencias a las que se enfrentan los estratos de

población en Estado de desventaja, sin la intervención

discrecional del poder ejecutivo en turno.


251

Ello implica además, la separación tajante, absoluta,

entre tales programas y cualquier otro ente, especialmente

los partidos políticos, para evitar que una acción de justicia

social dirigida a los estratos más desfavorecidos de la

sociedad sea manipulada para fines diversos al desarrollo

social. Por otra parte, del propio contenido, objeto y

substancia de este tipo de programas se advierte también

que ante todo, se trata de proteger la dignidad de las

personas, pues es claro que quienes se encuentran en estado

de necesidad no deben ser colocados en una situación, en la

que tengan que sacrificar sus propias convicciones, entre

otras, respecto de cuestiones políticas, con tal de acceder a

beneficios que contribuyan a paliar su condición de

precariedad, porque eso afectaría su dignidad.

En otras palabras, se trata de que los programas

destinados al desarrollo social sean usados exclusivamente

para sus fines y no para favorecer la imagen de alguna

entidad, como pudiera ser algún partido político

(especialmente algún partido político) o funcionario, ni para

condicionar en manera alguna, la aplicación del programa y la

entrega de los beneficios que comprende.

Por ende, si en el caso ha quedado acreditado que el

Partido Acción Nacional hizo propaganda política, que se

tradujo en el uso de programas sociales, para fines distintos


252

al desarrollo social, lo cual se actualizó con la sola mención

de tales programas, en su propaganda política, con ello violó

la prohibición contenida en las disposiciones transcritas, que

constriñe a los partidos políticos, a abstenerse de usar

programas sociales, para fines distintos al desarrollo social,

con independencia del resultado que ese uso indebido

provoque.

Al actuar ilícitamente, como lo hizo, el partido político

denunciado incumplió su obligación de conducir sus

actividades dentro de los cauces legales, prevista en los

términos expuestos, en el artículo 38, inciso a) del Código

Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En consecuencia, al haber incumplido con esa

obligación, el Partido Acción Nacional incurrió en la

infracción prevista en el artículo 342, párrafo 1, inciso a) del

citado cuerpo normativo, que prevé que, constituyen

infracciones de los partidos políticos, “a) El incumplimiento

de las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás

disposiciones aplicables de este código”.

La actualización de la conducta infractora señalada,

debe llevar a la imposición de alguna de las sanciones

previstas en el artículo 354 del propio código comicial, al


253

partido denunciado en el procedimiento sancionador de

origen.

En consonancia con lo expuesto, la resolución

impugnada debe ser revocada, para el efecto de que la

autoridad responsable dicte una nueva, en la que tome como

base, que ha quedado acreditada la infracción a la que se

refieren las consideraciones que anteceden, en los términos

que han sido expuestos y en consecuencia, proceda a

imponer la sanción que corresponda, para lo cual, la

autoridad responsable deberá calificar la gravedad de la

conducta e individualizar la sanción que en Derecho proceda.

SÉPTIMO. En virtud de que en el caso se resuelve un

medio de impugnación en un procedimiento especial

sancionador, regulado en los artículos 367 a 371 del Código

Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual

es de naturaleza predominantemente preventiva y correctiva,

atendiendo al tipo de conductas infractoras y al daño que

pueda ocasionar su continuación, la autoridad responsable,

inmediatamente que sea notificada de esta ejecutoria y con

independencia de la resolución de imposición de sanciones

que se le ordenó, deberá requerir al Partido Acción Nacional,

por conducto de su representante en el ámbito en el que se

originó la denuncia, para que en el plazo de veinticuatro

horas, retire la propaganda que ha sido declarada ilegal en


254

esta ejecutoria, fijada en los lugares objeto de la denuncia de

origen, con apercibimiento que, de no cumplir en el plazo

señalado, la responsable, por conducto de sus órganos

facultados para ello, lo hará inmediatamente vencido el plazo

concedido al partido denunciado, siendo a costa del partido

infractor, los gastos que ello origine, todo ello en aplicación

del artículo 370, párrafo 2, del Código Federal de


A todo lo anterior, en adición a las razones emitidas en

las consideraciones transcritas, debe quedar claro que lo

propuesto no constituye la creación de un tipo administrativo

de infracción que no esté contemplado en el ordenamiento

jurídico que se analiza. Por el contrario, en el desarrollo de

las consideraciones expuestas, llego a la conclusión de que

el Partido Acción Nacional incurrió en la infracción prevista

expresamente en el artículo 342, párrafo 1, inciso a) del


consistente en el incumplimiento de las obligaciones

señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables

del mencionado código; ello es así, en virtud de que, al

actuar como lo hizo, incumplió la obligación prevista en el

artículo 38, inciso a), del citado cuerpo normativo,

consistente en conducir sus actividades dentro de los cauces

legales, al haber violado prohibiciones contenidas en las

disposiciones citadas de la Ley General de Desarrollo Social,


255

en relación con el Decreto de Presupuesto de Egresos de la

Federación, para el Ejercicio Fiscal dos mil nueve.

Sobre esa base, tampoco se puede sostener, que en el

caso exista invasión a la competencia legislativa, al razonar

como se hace en el proyecto que propuse, puesto que

desarrollo una interpretación sistemática de la normativa

Constitucional, del Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales y de la ley y Decreto citados y se

concluye que la prohibición a la conducta desplegada por el

partido denunciado sí se encuentra en dicho sistema

normativo.

Con independencia de lo anterior, no sería invasión a la

competencia legislativa, la integración de alguna norma

prohibitiva, a partir de la interpretación de las normas

aplicables. Ello es así, porque es un Principio General del

Derecho, previsto en el artículo 18 del Código Civil Federal,

que el juez está obligado a dictar sentencia en los casos que

resuelve, sin que pueda alegar obscuridad o insuficiencia de

la Ley, aunque en el caso, insisto, no planteo integración

alguna, como sería la analogía o mayoría de razón, sino la

aplicación de una norma prohibitiva al caso concreto, por

estimar que el Partido Acción Nacional incurrió en la

infracción denunciada.


256

Por otra parte, considero que no puede ser argumento

justificativo de la conducta del Partido Acción Nacional, el

que la propaganda desplegada sea parte de su plataforma

electoral, porque con independencia de que esa afirmación

sea o no exacta, ello no le autoriza a violar la prohibición de

usar programas sociales, para fines distintos al desarrollo

social.

Finalmente, en la argumentación que propongo, no se

hace alusión al principio de equidad, porque como expliqué

en las consideraciones transcritas, la violación se configura,

por el solo uso de la denominación de los programas sociales

oficiales, con independencia del resultado que pueda obtener

el partido infractor.

Por las razones expuestas es que emito este voto

particular, por considerar que se debe revocar la resolución

impugnada.

MAGISTRADO

FLAVIO GALVÁN RIVERA

VOTO QUE EMITE EL MAGISTRADO MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA EN EL SUP-RAP-15/2009 y ACUMULADO


257

Disiento con el sentido de la ejecutoria que confirma la

resolución CG/24/2009 y su acumulada, dictada por el

Consejo General del Instituto Federal Electoral, en la que se

determino declarar infundado el procedimiento sancionador

en contra del Partido Acción Nacional, por lo que formulo

voto particular en los siguientes términos.

En la queja presentada por el Partido Revolucionario

Institucional éste denuncio al Partido Acción Nacional por

utilizar en su propaganda fijada en espectaculares el

programa social del Seguro Popular y de las Estancias

infantiles. El Instituto Federal Electoral determino declarar

infundado el procedimiento al estimar que no se violaban

disposiciones electorales. En el proyecto de la mayoría se

confirma la resolución al considerar que en efecto, el Partido

denunciado no incurrió en violación alguna al valerse de

programas sociales en su propaganda política.

Así, la litis en el presunto asunto consiste en

determinar si el uso por parte de un partido político, el

Partido Acción Nacional en el presente caso, de programas

públicos sociales en su propaganda política, es legal o no lo

es.


258

Previo a argumentar los motivos de mi disenso quiero

precisar el marco normativo que regula la propaganda

institucional y la propaganda política de los partidos políticos.

El párrafo I del artículo 41 de nuestra Constitución

Política dispone:

… “Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.”

A su vez, el referido precepto, en su Apartado C

dispone:

“Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.”

El Código Federal de Instituciones y Procedimientos

Electorales, establece respecto de los partidos políticos lo

siguiente:

“Artículo 38


259



Artículo 342

1. Constituyen infracciones de los partidos políticos al presente Código:

a) El incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables de este Código;

…”

Finalmente, el Reglamento de quejas y denuncias del

Instituto Federal Electoral define, en su artículo 7, la

propaganda política como el género de los medios a través

de los cuales los partidos políticos difunden su ideología,

programas y acciones con el fin de influir en los ciudadanos

para que adopten determinadas conductas sobre temas de

interés social.

De las normas transcritas se advierte que la propaganda

política de los partidos políticos tiene como finalidad difundir

su ideología, programas y acciones. Incluso, tratándose de

esta propaganda dentro de las campañas electorales, ésta

debe tener como base los programas y acciones fijados en

base a sus documentos básicos y a la plataforma electoral

formulada para la elección correspondiente.


260

Por disposición constitucional, los partidos políticos

tienen como fin el de promover la participación de los

ciudadanos en los procesos electorales y hacer posible su

acceso al ejercicio del poder público mediante su postulación

a los cargos de elección popular.

Para lograr esta finalidad, los partidos postulan

candidatos a los diversos cargos, en base a un programa de

acciones acorde con la ideología de cada partido y su

plataforma electoral. Es decir, el partido político debe apoyar

al candidato para que éste pueda participar en la contienda y

ganar. A su vez, el candidato se compromete a respetar la

ideología y el programa de acción del partido que lo postula.

Así, se establece entre ellos una relación de intercambio de

recursos colectivos y recursos personales que se unen hacia

el mismo fin, ganar una elección. Ahora bien, esta relación

entre el partido y el candidato, sea éste afiliado o no al

partido, tiene una vigencia limitada en el tiempo, es decir una

vez electo el candidato, éste deviene un funcionario público,

debiendo rendir cuentas a la sociedad y el partido sólo puede

interferir en su función, en el ámbito privado, en caso de que

no cumpla con los compromisos partidistas de campaña.

En el caso de un candidato electo, éste deja de ser un

candidato de partido para convertirse en servidor público,

aplicando políticas en beneficio de la comunidad, muchas de


261

las cuales sólo pueden concretarse mediante la aprobación

de las Cámaras del Congreso, es decir de los otras fuerzas

políticas. Este es un principio fundamental que los partidos al

ser independientes del gobierno, no deben beneficiarse en

sus campañas de las políticas públicas adoptadas en ley y,

que en todo caso, sólo los servidores públicos podrían

publicitar pues los programas educativos y de salud son de

todos los mexicanos.

La elaboración y la aplicación de las políticas públicas es

un proceso complejo que si bien puede tener su origen en

promesas de campaña, en la mayoría de los casos provienen

de situaciones coyunturales y de negociaciones con los

diversos sectores sociales y con las fuerzas políticas, incluida

aquella de la que emana el funcionario público encargado de

dichas políticas.

Así, las acciones de gobierno no son más que la

consecuencia de políticas públicas llevadas a cabo por dos

órganos del Estado, el Poder Ejecutivo y, en su caso, el

Legislativo.

Por ello, una vez que el gobierno decide y determina las

políticas públicas, éstas pierden su etiqueta “partidista” y se

convierten en acciones del Estado, en razón de que en su

configuración e implementación participan otras


262

organizaciones del Estado: el congreso y la administración

pública.

Una acción que se inscribe en una política pública, es

decidida u ordenada por el gobierno, de la extracción

partidista que sea; así el impulso de una política pública

puede tener tintes partidistas, pero una vez instrumentada, la

política deja de ser del partido. Ello es aún más patente

cuando la aplicación de esa política requiere de la aprobación

de las Cámaras del Congreso, porque se convierte todavía

más en una acción colectiva, y al ser de todos no puede ser

de nadie.

Cuando el artículo 134 y el 41 Constitucionales prohíben

que los servidores públicos o los órganos de gobierno

publiciten sus programas en tiempos de campaña electoral,

la prohibición se extiende igualmente a los partidos políticos

pues corresponde a ellos llevar a cabo las campañas

políticas.

Así, las acciones de gobiernos son acciones del Estado,

que por su carácter, salen del ámbito semi-privado de los

partidos políticos, para pertenecer únicamente al espacio

público. El gobierno debe ser siempre el gobierno del Estado.

El fin último que persigue toda democracia es el de lograr un

gobierno neutral, que si bien tiene una ideología propia, su


263

actuar y, por ende, sus acciones son de todos, es decir

alcanzar el fin de la partidocracia del Estado.

En este marco teórico cabe preguntarse entonces si es

válido y legal que el partido político que postuló al ciudadano

que dirige al Gobierno haga suyas las acciones del gobierno

del Estado y promocione su imagen ante el ciudadano y el

electorado a partir de dichas acciones, como si éstas y sus

beneficios fuesen de su exclusiva propiedad, sobre todo

cuando dichos programas ya han sido aprobados por los

demás partidos políticos.

En mi opinión, la respuesta es no. Un partido político,

aunque represente en un momento dado a la mayoría de los

electores y que el gobierno haya sido su candidato, no puede

apropiarse de las políticas públicas y de las acciones del

gobierno y presentarlas como propias, y menos fundar en

ellas su propaganda política.

Estimar lo contrario, implicaría que todos los partidos

políticos representados en el Congreso y que votaron a favor

de determinadas políticas públicas, las hagan suyas en sus

campañas políticas, lo que en obvio de razones tendría como

consecuencia desnaturalizar el debate político. Además, éste

en periodo electoral tiene por definición que basarse en


264

propuestas y programas a futuro, no en actos consumados y

del dominio público.

Esta Sala Superior ha sostenido en múltiples ocasiones

que, en aras de respetar los principios constitucionales

rectores de los procesos electorales, los funcionarios

públicos deben respetar el principio de imparcialidad y no

intervenir en estos procesos. Por ello, con base en los

principios de reciprocidad y de proporcionalidad los partidos

políticos que postularon a los candidatos electos no deben

interferir y menos sacar ventaja de las acciones del

gobierno.

Por ello, es necesario definir la frontera entre la

propaganda política de un partido político y la propaganda de

las instituciones públicas respecto de las acciones de

gobierno. Para ello, la primer pregunta consiste en definir la

separación entre los actos de los funcionarios electos a un

cargo de elección popular previa postulación de un partido

político y el partido que los postulo. Si bien la percepción que

tiene la ciudadanía del desempeño de un servidor público así

como la actuación de un gobierno plenamente identificado

con un partido político, y más aún en un sistema de partidos

como el nuestro, constituye parte del acervo de los partidos

políticos, no por ello puede realizar propaganda política que

presente acciones de gobierno como actos de su propiedad.


265

Contrariamente a lo afirmado por la mayoría en la

presente ejecutoria, no compete al partido político

promocionar los logros del gobierno, éste tiene a su acceso

todos los medios de comunicación para hacerlo, en tiempos

de procesos electorales y sobre todo fuera de ellos. Tan es

así, que toda la ciudadanía sabe, por ejemplo, que el

programa del Seguro Popular fue propuesto desde el año

2001 por el entonces Presidente Vicente Fox, y aprobado, en

su momento, por las dos Cámaras del Congreso. Por lo

tanto, el programa por sí mismo no requiere de propaganda

partidista para ser ubicado por los ciudadanos. Es por lo

tanto, un programa que no requiere del apoyo de un partido

político, dentro de un proceso electoral, puesto que ya está

en la ley.

Los partidos políticos tienen la obligación de informar a

los ciudadanos de su ideología, su programa y su plataforma,

de manera a que éstos tengan conocimiento de las diversas

opciones políticas que tienen y tomen una decisión fundada.

Pero, ni la Constitución, ni el Código Electoral incluyen en la

propaganda política de los partidos a las acciones del

gobierno, simplemente porque éstas no les competen.

Como ya lo señalé las políticas públicas y las acciones

del gobierno que emana de ellas son un producto colectivo


266

del Poder Ejecutivo, de la administración pública y, en su

caso, de las Cámaras del Congreso, por lo que ya no

pertenecen sólo al titular de un Poder, sino a un conjunto de

órganos que mediante consenso hicieron posible la aplicación

de dichas políticas.

En efecto, el hecho de que una determinada política

pública haya generado ciertos resultados, supóngase que

benéficos o encomiables, no puede dar lugar a que una

determinada organización propague como propio un éxito

que, finalmente, correspondió a la mayoría de los partidos

políticos y representantes populares.

Uno de los argumentos definidos en la sentencia de la

mayoría establece que ante la posibilidad de que algún

partido opositor al mayoritario critique a éste por las políticas

del gobierno, le da el derecho de promover ante la ciudadanía

las acciones benéficas del gobierno. No comparto este

criterio. Considero que en este supuesto, dicho partido podrá

replicar las críticas que le enderecen los partidos de

oposición, e incluso, los entes públicos, en su caso,

igualmente podrán replicar, institucionalmente, las

afirmaciones de los partidos de oposición.

Estimar que cualquier partido político pueda hacer su

propaganda política con base en las acciones de gobierno


267

implica una evasión a las prohibiciones legales. En efecto, el

Presupuesto de Egresos de la Federación establece como

regla que en la publicidad de las dependencias en la difusión

de sus programas deberán precisar que el programa es

público y ajeno a cualquier partido político. Dicha regla es

reiterada por la Ley de Desarrollo Social, en su artículo 39,

que dispone “El seguro popular es público ajeno a cualquier

partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos

al desarrollo social”. Estas normas establecen principios de

sentido común.

No obstante, las autoridades electorales no podemos

autorizar sanciones con base en este fundamento, pues el

sujeto obligado por estas leyes son los servidores públicos y

no los partidos políticos.

A su vez, el Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales establece en su artículo 228 la

prohibición de que durante las campañas electorales se de la

difusión de informes de gobierno con fines electorales.

Esta prohibición responde ante todo a la inquietud del

legislador de que el principio de equidad en la contienda

electoral sea respetado por parte de los órganos del Estado.

Por lo tanto, si la difusión de los programas sociales con

fines electorales está prohibida, a contrario sensu también lo


268

está que los partidos políticos se valgan de dichos programas

en su propaganda política.

En la realidad cotidiana de permitir que los partidos

políticos usen las acciones del gobierno como propias para

fines de propaganda y electorales, equivaldría a tener

simultáneamente la difusión en los medios de comunicación

social por parte de la administración pública de sus

programas sociales y la propaganda política de un partido

político promoviendo los mismos programas. Es decir, se

vulneraría el principio de equidad en el acceso a los tiempos

de propaganda político-electoral, ya que dicho partido se

vería también beneficiado por la difusión del gobierno.

He sostenido en otros votos, que en diversos países

como México, los órganos electorales y, por ende, los

partidos políticos son considerados órganos constitucionales

autónomos u órganos extrapoder, a la par de los poderes

tradicionales. Nuestra Constitución Política define a los

partidos políticos como entidades de interés público, libres

de cualquier interferencia bien gubernamental o social.

Este poder electoral lo constituyen los mismos

ciudadanos organizados individualmente, en partidos

políticos, siendo éstos elementos indisolubles de la

democracia representativa. Pero como todo poder, nadie


269

duda que los partidos políticos con un poder político que, en

ocasiones, concentra competencias constitucionales que

podrían considerarse superiores a los órganos del Estado,

deben estar sujetos a las mismas garantías constitucionales

de cualquier institución pública, empezando por la división de

poderes.

Esta Sala Superior debe garantizar la vigencia de todos

los principios constitucionales, y con el mismo énfasis velar

en que se respete la distancia que debe existir entre el

gobierno del Estado y el partido político mayoritario en aras

de garantizar la plena equidad en la contienda político-

electoral. Así mismo, debe velar por prevenir posibles fraudes

a la ley amparados en el principio de la libertad de expresión

que rige el debate político.

Por todo lo anterior, disiento del criterio y del sentido de

la ejecutoria de la mayoría, al estimar que los agravios del

partido actor son fundados, en base a lo dispuesto por los

artículos 41 Constitucional y 38 y 342 del Código Federal de

Instituciones y Procedimientos Electorales, que interpretados

de manera sistemática y funcional, dan lugar a una

responsabilidad del partido denunciado por el uso indebido de

los programas sociales del gobierno.


270

Los anteriores razonamientos motivan mi disenso con las

consideraciones que sustentan la ejecutoria mayoritaria, por

lo que esta Sala debiera haber revocado la resolución

impugnada en el presente juicio, y ordenar al Instituto

Federal Electoral iniciar un procedimiento administrativo

sancionador en contra del Partido Acción Nacional por el uso

indebido de los programas del gobierno del Estado

consistentes en el Seguro Popular y el de las guarderías

infantiles, por contravenir el régimen genérico de las

disposiciones constitucionales y legales que he explicado.

MAGISTRADO

MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA

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