Recomendaciones para la efectiva implementacin de una poltica integral

para el fomento de las energas renovables en El Salvador.

2014

1

RESUMEN

Este artculo plantea el problema del Cambio Climtico, y resalta la contribucin de las Energas

Renovables para su mitigacin. Para ese fin, identifica y analiza los obstculos que impiden el

desarrollo de las Energas Renovables en El Salvador, evala el desempeo de la actual poltica y

ofrece recomendaciones para el diseo de una poltica integral. En ese sentido, discutiremos las

barreras econmicas y regulatorias de mayor consenso, e identificaremos y evaluaremos otros

obstculos relacionados con la estructura del mercado y el marco regulatorio que impiden el

fomento de las Energas Renovables.

Este articulo sostiene que hay una serie de barreras regulatorias y fsicas que deben ser

superadas, en adicin a un marco de soporte, para lograr una transicin a tiempo hacia una matriz

de produccin de electricidad basada en fuentes renovables. Una poltica integral para el fomento

de las Energas Renovables debe tratar cada una de estas barreras de forma sistemtica. Partiendo

de las corrientes de pensamiento prevalecientes y las mejores practicas, ofrecemos

recomendaciones para el mejoramiento de la actual poltica para el fomento de las Energas

Renovables mediante la eliminacin de barreras y la implementacin de un marco regulatorio

apropiado. Muchas de las barreras identificadas obedecen a factores no econmicos, por lo que

pueden ser fcilmente superadas mediante intervencin regulatoria. Una vez estas barreras hayan

sido derribadas, ser prudente concentrarse en las restantes barreras econmicas.

Palabras Claves: energa renovable, regulacin elctrica, El Salvador

ABSTRACT

This article states the Climate Change problem and stresses the contribution of Renewable

Energy to mitigate such change. To that end, it identifies and analyzes the obstacles that

presently bar the rise of renewables in El Salvador, evaluates the performance of the current

policy and offers design recommendations for a comprehensive renewables policy. Therefore,

we will discuss the most widely cited economic and regulatory barriers and identify and

evaluates additional obstacles related to the electricity sectors market structure and regulatory

framework that prevents the deployment of renewables.

This article argues that there are a series of regulatory and physical barriers that need to be

overcome, in addition to a support mechanism, to drive a timely transition to a renewables-based

electricity sector. A comprehensive renewables policy is required to address systematically each

and every one of the existing barriers. Drawing on the prevailing literature and best practices, we

offer recommendations for the betterness of the current renewables policy. Many of the proposed

policy recommendations aim at non-economic barriers, which can be overcome through

regulatory intervention. Once these barriers have been removed, policy support for renewables

can focus on the remaining economic barriers.

Key Words: renewable energy, electric utility regulation, El Salvador

2

INDICE

Introduccin .... 2

1. La importancia de las Energas Renovables

y las barreras a su desarrollo. ... 6

2. La importancia de disear un marco de apoyo

al fomento de las fuentes renovables que incentive la transicin. ... 17

3. Revisin de la poltica para el fomento de las energas renovables

y su marco regulatorio en El Salvador. .... 21

Conclusiones .... 25

Bibliografa .. 27

Introduccin

Hoy en da hablar de Energas Renovables1 es referirse a la lucha contra el calentamiento global,

denominado como el fenmeno del Cambio Climtico. La humanidad no puede seguir creciendo

econmicamente mediante un patrn por el cual una quinta parte de la poblacin consume ms

de tres cuartas partes de los recursos naturales, mientras un tercio de la poblacin mundial no

tiene acceso al suministro elctrico. Ms aun, si hemos de limitar el calentamiento global a un

incremento de temperatura inferior a dos grados Celsius debemos transformar los modelos de

desarrollo econmico basados en altos contenidos de carbn en una economa baja en carbn

para el 2050.2 Esta situacin requerir de una transformacin rpida e integral del sector

1 Vid. GONZALEZ VELASCO, J., Energas Renovables, Editorial Reverte, Barcelona, 2009, pp. 45 46;

QUASCHNING, V., Understanding renewable energy systems, Earthscan, London, 2005, pp. 21 -22. Las fuentes de

energa renovable son recursos infinitos dentro de la expectativa de duracin de la humanidad. Las fuentes de

energa renovables pueden ser dividido en tres fuentes: energa solar, energa planetaria y energa geotrmica. La

expectativa de disponibilidad de estas energas es para la energa solar 3,900,000,000 PJ/ao; la energa planetaria

94,000 PJ/ao; y la energa geotrmica 996,000 PJ/ao. 2 Vid. ZEDILLO, E., Global warming: looking beyond Kyoto, Yale University Press, 2008, 14 20; PEON TORRE,

J., Desarrollo de fuentes renovables, en AAVV Energa y Regulacin en Iberoamrica, t. 1, Aranzadi, Navarra, 2008, pp. 235 - 236. El incremento del consumo energtico a escala global asociada a nuestro desarrollo econmico

en las ltimas dcadas esta claramente relacionado con el incremento de las tasas de emisin de CO2. Estos

incrementos de emisiones de CO2 estn haciendo que el valor medio de los niveles de la atmosfera terrestre estn

aumento de forma significativa desde los 280 ppm de la era preindustrial a los 390 ppm en los que nos encontramos

3

energtico. Desde una perspectiva global el uso de fuentes renovables representara nicamente el

9.2% por cien de la produccin.3 No obstante, los datos actuales confirman que en El Salvador el

uso de fuentes renovables representara nicamente el 57% de la produccin, principalmente en la

forma de hidroelectricidad y geotermia.4

La transicin al uso de fuentes renovables ha dejado de ser una preocupacin ambiental, y se ha

convertido en un asunto de relevancia econmica. La dependencia de petrleo para El Salvador

significa un promedio de consumo mensual de 1.20 millones BEP.5 Al mismo tiempo, el

mercado para la energa con bajo contenido de carbn tiene un gran potencial de crecimiento.

Afortunadamente, desde esta perspectiva el rpido desarrollo de fuentes renovables de

produccin de electricidad no es una cuestin nicamente de necesidad, sino tambin de

potencial para el desarrollo econmico.

Por lo tanto, no debe causar sorpresa que durante los ltimos veinticinco aos, los pases

industrializados han implementado polticas gubernamentales para promover la transicin hacia

el desarrollo de las fuentes renovables. Si bien los esfuerzos en el mejoramiento de la eficiencia

energtica son importantes, la transicin a tiempo hacia fuentes renovables para la produccin de

electricidad es esencial si se quiere que los actuales esfuerzos sean exitosos en la mitigacin del

cambio climtico.6

actualmente. Este incremento de los niveles de CO2 en la atmosfera esta reduciendo la emisin de calor al espacio, y

consecuentemente, producindose un incremento de la temperatura media del planeta, estimndose un ritmo de

crecimiento de la temperatura de 0.15C por dcada. Este incremento del contenido de CO2 en la atmosfera

incrementa tambin el nivel medio de los ocanos y una disminucin del rea terrestre cubierta por hielo. 3 Vid. SHUMWAY, E., et al, Energy Policy in Latin America Regulatory obstacles to intermittent renewable

energy generation, 4th

Annual Conference of the Latin American Association for Energy Economics, Montevideo,

April 2013, pp. 5-6; Banco Mundial, Base de Datos Libre, http://datos.bancomundial.org, visitada por ltima vez el

24 de septiembre de 2013. El dato reportado corresponde al porcentaje de produccin de energa limpia

(hidroelctrica, nuclear, geotrmica, solar, elica entre otras) sobre el total de produccin global para el 2010. 4 Vid. Consejo Nacional de Energa, Poltica Energtica Nacional 2010 2024, San Salvador, 2009, p. 18, 27;

SIGET, Boletn de Estadsticas Elctricas no13, 2011, Diciembre 2013, p. 32. A pesar que las fuentes renovables

para la generacin de electricidad representan el 57% (32% hidro, 14% geotrmico) de la produccin total, el

sistema marginalista para la formacin de precios en el mercado mayorista determina un precio principalmente

basado en combustibles fsiles, que se ve agravado por el tema de la estacionalidad hidrica. Para el 2011 la

capacidad instalada en El Salvador es de 1,472 MW, y la demanda promedio de 5,636.9 GWh. 5 Vid. Consejo Nacional de Energa, Boletn Estadstico Abril 2013 Mercado de Hidrocarburos,

http://www.cne.gob.sv/index.php?option=com_phocadownload&view=category&download=552:boletin-abril-

13&id=10:boletines-comb&Itemid=63, visitado ltima vez 14 de septiembre de 2013, Mayo 2013. 6 Vid. FORD, A., Global climate change and the electric power industry en AAVV Competitve electricity

markets: Design, implementation, performance, Elsevier, Amsterdam, 2008, pp. 501 503; SANCHEZ FORNIE,

4

A medida que la matriz tecnolgica para la produccin de electricidad se diversifica, y los

sistemas de distribucin y transmisin se expanden y mejoran, debemos actualizar las reglas que

norman la produccin, transmisin y suministro de electricidad. La regulacin del sector

elctrico en sus orgenes concesionaba, a las empresas elctricas verticalmente integradas, un

monopolio a cambio de una garanta de suministro a precios razonables de estas empresas.

Luego llegaron los tiempos de la liberalizacin y desregulacin del sector elctrico, que trajo

consigo la introduccin de la competencia en el segmento de la produccin y comercializacin

de electricidad, en conjunto con la regulacin por incentivos y derecho de acceso al segmento de

distribucin y transporte.7

Las normas y principios que regulan el sector elctrico fueron elaboradas para responder a los

desarrollos tecnolgicos en la produccin y distribucin de electricidad desde finales del Siglo

IXX. Las condicionantes de las Energas Renovables son difcilmente compatibles con la

regulacin del viejo modelo del monopolio natural.

Mientras que en el acuerdo conmutativo del viejo modelo monopolstico se asegura la estabilidad

financiera de las empresas elctricas, se sacrifico la innovacin y competencia. Dada la

transicin de la matriz de produccin de electricidad altamente dependiente de combustibles

fsiles hacia una matriz de tecnologas renovables, la regulacin debe evolucionar para asegurar

la mxima eficiencia mediante una transicin delicada que permita la innovacin tecnolgica, y

evite que heredemos a las futuras generaciones un modelo anticuado para la produccin y

suministro de electricidad.8

M., et al, Gestin de la demanda, generacin distribuida y redes inteligentes en AAVV Tratado de la Regulacin del Sector Elctrico, t. 1, Ed. Aranzadi, Navarra, 2009, pp. 734 - 736. Las redes elctricas, el consumo final elctrico

y la generacin juegan un papel relevante en este contexto energtico. Las redes inteligentes, el fomento de las

energas renovables y el desarrollo de la economa del hidrogeno constituyen las tres columnas de la tercera

revolucin industrial. El sector elctrico debe jugar un rol de liderazgo en la reduccin de las emisiones de carbono. 7 Vid. NEWBERRY, D., et al,, Regulation, public ownership and privatization of the English electricity industry

en AAVV International comparisons of electricity regulation, Cambridge Press, New York, 1996, pp. 27 28. 8 Vid. KAHN, A., The economics of regulation: Principles and institutions, Massachusetts Institute of Technology,

Massachusetts, 1988, pp. 10 14.

5

Cualquier intento por promover el uso de fuentes renovables o de evaluar los resultados de

dichos esfuerzos requiere de un entendimiento profundo de las barreras que se interponen en el

camino del fomento de las Energas Renovables. nicamente cuando se hayan identificado

dichas barreras se podrn disear e implementar polticas adecuadas para sobrevenirlas.

Los retos para lograr una transicin a tiempo hacia el uso de fuentes renovables han recibido

mucha atencin en la literatura econmica y de ingeniera. En contraste, la comunidad jurdica ha

prestado poca atencin a estos retos. Lo cual causa sorpresa, dado el hecho que la gran mayora

de polticas para la promocin de las fuentes renovables toman la forma de leyes, decretos o

actos administrativos, cuyo adecuado diseo e implementacin requiere de significativos

conocimientos jurdicos. Adems, cualquier poltica para promover las fuentes renovables en la

produccin de electricidad debe sobrevenir, no solo una serie de obstculos econmicos, pero

tambin una variedad de barreras relacionadas con aspectos regulatorios y fisicos.9

Este articulo tiene por objeto explorar los retos que tiene el sector elctrico de El Salvador para

lograr una transicin a tiempo de su matriz de produccin dependiente de combustibles fsiles a

fuentes renovables, y ofrecer recomendaciones para el mejoramiento de la actual poltica de

Energas Renovables. Con ese objetivo en mente, en la primera parte planteamos el problema del

Cambio Climtico, y los aportes de las Energas Renovables para mitigar el calentamiento

global. Luego hacemos un recuento de las principales barreras, regulatorias, fiscas y financieras,

que estas enfrentan para su efectiva implementacin e integracin a los mercados y redes

elctricas. En la segunda parte, enfatizamos sobre la importancia que tiene el diseo de un marco

de apoyo al fomento de las Energas Renovables como complemento de un marco regulatorio

que facilite su integracin. En la tercera parte haremos una revisin de la poltica de desarrollo

de las Energas Renovables en El Salvador, prestando especial atencin a la presencia de las

barreras y riesgos previamente identificados. Finalmente, plantearemos nuestras

recomendaciones para lograr la eliminacin de las barreras existentes, facilitar su integracin a

los mercados y redes elctricas, y asegurar la estabilidad y rentabilidad financiera de los

proyectos.

9 Vid. SANCHEZ FORNIE, M., et al, op. cit., pp. 753. La regulacin juega un papel relevante para identificar costes

y beneficios y decidir las formas de compartirlos entre los diferentes agentes involucrados.

6

1. La importancia de las Energas Renovables y las barreras a su desarrollo.

Durante el ltimo siglo, las actividades humanas han causado la emisin de grandes cantidades

de dixido de carbono y otros gases invernadero a la atmosfera. La mayora de estos gases

invernadero provienen de la combustin de combustibles fsiles para la produccin de

electricidad, aunque la deforestacin, los procesos industriales y algunas prcticas agrcolas

tambin emiten estos gases a la atmosfera. La acumulacin de gases invernadero causa que la

temperatura atmosfrica se incremente a niveles peligrosos para la salud humana y el bienestar

de los ecosistemas. Las decisiones que tomemos ahora sobre la cantidad de gases invernadero

tendrn un impacto en la atmosfera en el futuro prximo.10

Con la perspectiva de crecimiento de la demanda nacional en 3.5% anual para los prximos

quince aos, cualquier esfuerzo por reducir la emisin de gases efecto invernadero debe incluir

reformas estructurales al sector elctrico. Adicionalmente, las perspectivas de crecimiento de la

demanda global de electricidad sern fcilmente superadas si se contina con la actual tendencia

de vehculos elctricos continua. Los resultados de la electrificacin a gran escala del sector

transporte exigira una mayor necesidad para decarbonizar el sector elctrico; de lo contrario,

nicamente estaramos trasladando las emisiones de gases efecto invernadero de un sector a otro,

aunque un tanto menos intensivo en carbn.

Algunos avances tecnolgicos en el sector energtico pueden ayudar a disminuir el ritmo de

emisin de CO2 a la atmosfera, tal como es la sustitucin de centrales de produccin de

10

Vid. Informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico, Cambio Climtico 2007,

http://www.epa.gov/climatechange/ghgemissions/global.html (visitado por ultima vez el 26 de noviembre de 2012).

Los principales gases invernadero causado por las actividades humanas son: el Dixido de Carbono (CO2), que

representa el 57% de las emisiones; el Metano (CH4), que representa el 14% del total de emisiones; Oxido Nitroso

(N2O), que representa el 8% de las emisiones; gases fluorinados que representan el 1% de las emisiones. Las

emisiones globales de gases invernadero tambin pueden ser desglosados segn las actividades econmicas que

origen su produccin. Desde esta perspectiva el 26% de las emisiones se originan de la produccin de electricidad,

mediante la combustin de carbn, gas natural, y aceites. El 19% de las emisiones proviene de procesos industriales,

principalmente de las industrias qumica, metalrgica y mineral. Los usos de suelos, la modificacin de los usos de

suelo, y la industria forestal representan el 17% de las emisiones, mientras que las actividades agrcolas representan

el 14% La actividad del transporte terrestre, ferroviario, areo, martimo representa el 13%; las actividades

residenciales y comerciales representan el 8%; y el manejo de residuos solidos y lquidos representa el 3%.

7

electricidad a base de carbn y petrleo por centrales de ciclo combinado a base de gas natural.11

Sin embargo, es evidente que la apuesta mas clara para conseguir reducir las tasas de emisin de

CO2, y con esto estabilizar el nivel medio de CO2 en la atmosfera, es a travs de la sustitucin de

los sistemas de produccin de energa a base de fuentes convencionales por las que estn basadas

en tecnologas renovables, adems del fomento del ahorro y eficiencia energtica.

Todo lo anterior, explica y justifica la importancia global que estn adquiriendo las Energas

Renovables; pero que deben ser contrastadas con un problema econmico de difcil solucin. Los

costes marginales de instalacin, operacin y mantenimiento son, generalmente, superiores a los

precios de mercado de la electricidad. Esta situacin se vuelva aun mas grave si consideramos

que las energas convencionales no internalizan todos sus costos, especialmente los de carcter

ambiental, y los relacionados con la disponibilidad del combustible fsil a largo plazo. Si se

tuviera en cuenta los costos de emisin de CO2, o los costos derivados del riesgo de la escases de

los combustibles fsiles haran que los costes de las convencionales fueran superiores a las

renovables. Las externalidades positivas para la seguridad energtica y el desarrollo econmico y

social de las Energas Renovables no son consideradas tampoco. Adems, cada una de las

tecnologas renovables dispone de una realidad tecnolgica y econmica propia, y de un

potencial de crecimiento futuro que depende de diversos factores exgenos.12

Por otro lado, las reservas globales de petrleo se estn reduciendo, las regulaciones ambientales

sobre emisiones a la atmosfera son cada da mas estrictas, y la situacin geopoltica afecta el

control de los canales de suministro de combustibles fsiles tienden a incrementar los precios de

11

Vid. Informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico, Cambio Climtico 2007, pp.

53 63; BJORK, I., et al., Promoviendo el desarrollo de las energas renovables: Un manual para los reguladores internacionales de energa, National Association of Regulatory Utility Commissioners, Washington, D.C., 2011, pp.

45 47. Las fuentes de energa basadas en combustibles fsiles, usando petrleo, gas natural y carbn, generalmente no se consideran sostenibles porque normalmente se agotan a un ritmo relativamente rpido, y cualquier sustitucin

por procesos naturales es lenta. Adems, los combustibles fsiles contienen altos porcentajes de carbono y otros

gases de efecto invernadero de modo que su combustin produce dixido de carbono, un gas de efecto invernadero

que contribuye al cambio climtico, y otras emisiones peligrosas. 12

Vid. BJORK, I., et al, Promoviendo el desarrollo de las energas renovables: un manual para los reguladores

internacionales de energa, National Association of Regulatory Utility Commissioners, Washington, D.C., 2011, pp.

21 25; SHUMWAY, E., et al., op. cit., p. 7. La prctica actual en la medicin de costos de energa usa el costo nivelado de la electricidad, conocido como LCOE El LCOE es el precio constante en el que la electricidad debe de venderse para que una instalacin llegue al punto de equilibrio en su ciclo de vida, suponiendo que opere a toda

capacidad. La eliminacin de los subsidios para los combustibles fsiles convencionales competidores y las

sanciones, en forma de multas por los niveles de dixido de carbono, son formas de nivelar el campo de juego entre

las energas renovables y los recursos convencionales.

8

la electricidad producida a base de estos combustibles. Al mismo tiempo los avances

tecnolgicos tienden a disminuir los costos de la electricidad producida a partir de fuentes

renovables. La cuestin resulta, entonces, determinar si las fuerzas del mercado por si solas

pueden lograr la transicin efectiva de la matriz de produccin de electricidad de combustibles

fsiles a fuentes renovables de energa. Al parecer, las fuerzas de mercado son insuficientes para

promover la transicin hacia las fuentes renovables de energa en la matriz de produccin global

y de El Salvador, al ritmo necesario para lograr mitigar los efectos del Cambio Climtico.13

La literatura econmica tiende atribuir la escaza participacin de las fuentes renovables en la

produccin de electricidad a fallas de mercado, y otras imperfecciones y caractersticas de los

mercados elctricos que favorecen las tecnologas basadas en combustibles fsiles, y por ende

impiden el crecimiento de las fuentes renovables. Si bien los acadmicos se han ocupado de

clasificar para fines pedaggicos- las barreras que impiden el fomento de las fuentes

renovables, nosotros consideramos que no solo es importante identificar estas barreras, sino que

comprender el iter lgico de su aparicin. Solamente comprendiendo la lgica que concatena una

barrera con la otra, podremos disear una poltica que vaya derribando las barreras de una

manera sistemtica e integral.

A. La dificultad de atraer capitales al subsector de las fuentes renovables.

En ese orden de ideas, la primera barrera que enfrenta el crecimiento de las tecnologas

renovables es la dificultad para atraer capitales. Por un lado los inversionistas externos al sector

elctrico son reacios a invertir en el desarrollo de tecnologas, cuyo xito econmico depende en

gran medida depende de las decisiones de los entes reguladores o los rganos polticos. Esta

renuencia se vuelve mas acentuada por la historia de decisiones polticas y regulatorias, la cuales

se han caracterizado por su falta de consistencia. Como resultado, los inversionistas demuestran

13

Vid. Informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico, Cambio Climatico 2007 , pp.

54-57. Los resultados de estudios relacionan el escenario de los dos grados Celsius con la estabilizacin de la

concentracin atmosfrica de gases efecto invernadero debajo de 440 ppm. Para el 2010, el promedio anual de la

concentracin atmosfrica de gases efecto invernadero fue de 388.5 ppm. Bajo esta realidad, para lograr el objetivo

trazado los modelos indican que la participacin global de las fuentes renovables para la produccin de electricidad

deben alcanzar una participacin de mercado de 43 por cien para el 2030 y de 77 por cien para 2050.

9

un grado relativamente alto de aversin al riesgo relacionado con inversiones en fuentes

renovables para la produccin de electricidad.14

Por otro lado, los agentes del sector elctrico no tienen incentivos para fomentar el desarrollo de

tecnologas renovables. En la ausencia de polticas consistentes de largo plazo que fomenten el

desarrollo de las tecnologas renovables, el modelo actual regulatorio tendera a desincentivar la

inversin en desarrollo de las tecnologas renovables emergentes. El modelo regulatorio clsico

para las empresas de servicio publico de electricidad adopta el esquema de regulacin por tasa de

retorno. Bajo este enfoque regulatorio aprueba las tarifas basadas en el costo del servicio, mas

una tasa de retorno a las empresas de servicio publico. Inclusive el despacho de centrales de

generacin esta basado en el criterio de mnimo costo variable.15

A pesar que este esquema fomenta las inversiones de capital por encima del nivel optimo social,

conocido como el efecto Averch-Johnson,16

no necesariamente implica que se incentivara las

inversiones para desarrollar la produccin de electricidad a partir de fuentes renovables. De

hecho los entes reguladores rara vez admiten la inclusin de gastos de desarrollo en las base de

activos para fomentar las fuentes renovables. Histricamente, han sido los fabricantes de equipos

los motores principales de la innovacin tecnolgica de las tecnologas renovables.

B. El riesgo regulatorio por las barreras fsicas y regulatorias para el ingreso al mercado.

El riesgo regulatorio es la segunda barrera que impide el fomento de las fuentes renovables, el

cual es la principal causa lgica de la inhabilidad de atraer capitales al subsector. El riesgo

14

Vid. JOSKOW, P., Capacity payments in imperfect electricity markets: Need and design, en Utilities Policy, Vol.

16, No. 3, 2008, p. 161; MORMANN, F., Requirements for a renewables revolution, Ecology Law Quarterly, Vol.

38:903, 2011, pp. 918-919. La diversidad de tecnologas necesarias para lograr la transicin exitosa hacia fuentes

renovables requiere un esfuerzo de tal magnitud y complejidad, que exceden la paciencia de muchos inversionistas

externos al sector. Se argumenta que las reglas e instituciones del mercado cambian tan rpido, y los reguladores

interviene de tal manera sobre la formacin de precios que generan una incertidumbre tal cuyo efecto es desplazar

las inversiones. 15

Vid. DEVOTO, A., Modelos tarifarios y procesos de revisin en AAVV, Energa y regulacin en Iberoamrica, t. I, Aranzadi, Navarra, 2008, pp.La regulacin por Costo del Servicio es tambin conocida como

Regulacin por Tasa de Retorno (Rate of Return) en el Reino Unido. Una parte de la doctrina critica este mtodo por no generar incentivos para la eficiencia, ya que al permitrsele a la empresa regulada obtener la ganancia

permitida sobre el capital invertido, no hace diferencia si dichos activos son utilizados eficientemente o no. 16

Vid. STOFT, S., Power System Economics, John Wiley & Sons, Nueva York, 1996, pp. 86 88. Este efecto es la tendencia de los monopolios regulados de acumular mas capital del que necesitan.

10

regulatorio debe mitigarse tanto en su dimensin esttica, como su dimensin dinmica; o sea

tanto en la elaboracin congruente de la poltica sectorial y el marco regulatorio, como en la

aplicacin consistente y continuada de los mismos.17

El riesgo regulatorio esttico en relacin a las fuentes renovables para la produccin de

electricidad se refiere al modelo de mercado y estructura adoptado para el sector elctrico. Los

mercados elctricos se caracterizan por ser mercados cerrados, dominados por un bajo nmero de

agentes, y en algunos casos por una sola empresa verticalmente integrada propiedad del

gobierno. Los principales riesgos regulatorios estn relacionados con (i) cuestiones relacionadas

con la interconexin a la red, (ii) el pago por la garanta de suministro, y (iii) las reglas del

despacho centralizado.18

(i) Las cuestiones relacionadas con la interconexin a la red.

Los proyectos de produccin de electricidad a base de fuentes renovables tienen requerimientos

inflexibles para su emplazamiento, muchas veces lejos de las redes implantadas, y adems

condiciones particulares para su operacin. Adems, estos proyectos son generalmente- de

pequea y mediana escala en relacin a los proyectos basados en combustibles fsiles.19

La

exitosa integracin de proyecto basados en fuentes renovables requiere la inclusin en el marco

17

Vid. POSNER, R. Theories of economic regulation en The Bell Journal of Economics and Management Science, Vol. 5, no. 2, 1974, p. 335; SANTOS, V., El papel del regulador. Independencia y cooperacin con las instituciones. en AAVV Energa y Regulacin en Iberoamrica, Comisin Nacional de Energa, Ed. Aranzadi, Navarra, 2008, p. 391. La regulacin se ubica en la teora de los grupos de inters, en virtud del cual es inevitable la

captura del regulador por parte de los grupos de inters. Desde este punto de vista, incluso cuando el mercado

presente algn fallo o imperfeccin la accin de gobierno solamente empeorara la situacin porque su coste es

superior a los beneficios, en vista que el motivo real para la intervencin no es corregir los fallos del mercado, sino

otorgar ventajas y privilegios a interese privados que no han sido satisfechos por el libre juego de las fuerzas

econmicas. 18

Vid. MORMANN, F., Enhancing the investor appeal of renewable energy, publicado en Environmental Law, Vol.

42, 681, 2012, p. 707; SHUMWAY, E., et al., op. cit., pp. 3 - 4. La mera interconexin a la red no le garantiza al

generador la venta de toda su produccin. 19

Vid. VELASQUEZ, S., Generacin distribuida. El papel en la ampliacin del acceso a la energa en AAVV Energa y Regulacin en Iberoamrica, t. 1, Aranzadi, Navarra, 2008, pp. 291 292; BAUKNECHT, D., et al, Distributed generation and the regulation of electricity networks en AAVV Competitive electricity markets: Design, implementation, performance, Elsevier, Amsterdam, 2008, pp. 472 474. El concepto de generacin distribuida tiene su origen en los inicios mismos de generacin de electricidad. Desde una perspectiva moderna la

generacin distribuida se puede definir como la generacin o almacenamiento de energa elctrica a pequea escala,

mediante el empleo de tecnologas eficientes, conectada directamente a las redes de distribucin, con la opcin de

interactuar (retirar o inyectar) con la red elctrica.

11

regulatorio de la obligacin universal de acceso a redes,20

y la modificacin del esquema actual

de asignacin de los costos de la interconexin de los proyectos de fuentes renovables a la red.

Adicionalmente, la intermitencia de la produccin de los proyectos elicos y solares requerir

substanciales ampliaciones a la capacidad de transporte de las redes existentes para recibir las

inyecciones de electricidad cuando estos proyectos estn generando al pico de su capacidad. La

obligacin universal de acceso a la red parte de la premisa que la operacin de redes es un

monopolio natural, y tiene por objeto mitigar el abuso de poder de mercado, evitando la

discriminacin injustificada para interconectarse a la red. 21

En cuanto a los costos de interconexin de proyectos de fuentes renovables a la red, el esquema

vigente obliga al productor que requiere la interconexin a correr con los gastos de la lnea de

transmisin necesaria para interconectar el proyecto con la red, y de los refuerzos necesarios a la

red existente para recibir la electricidad producida. Si bien este esquema de asignacin de los

costos de interconexin en el productor ha funcionado bien para las centrales convencionales de

produccin de electricidad cuando se analiza en funcin de la inversin total para desarrollar

esos proyectos; es una inmensa barrera al desarrollo de fuentes renovables debido a que los

costos de interconexin imponen una carga mayor, debido a su menor escala en funcin de su

capacidad mxima, lo cual pone en riesgo su factibilidad financiera.22

20

Vid. ESTOA PEREZ, A., El acceso a las redes de transporte y distribucin, en AAVV Derecho de la regulacin econmica, t. III, Iustel, Madrid, 2, pp. 634 - 635; VILLAR ROJAS, F., El acceso de terceros a las redes de transporte y distribucin de electricidad en AAVV, Tratado de la Regulacin del Sector Elctrico, t. 1, Ed. Aranzadi, Navarra, 2009, pp. 560-561; NEBREDA PEREZ, J., Distribucin Elctrica Concurrencia de Disciplinas

Jurdicas, 2 ed., Civitas Ediciones, Madrid, 2003, pp. 521 522. En el sector elctrico, el acceso a la red de distribucin consiste esencialmente en el derecho del solicitante a transitar su energa por las redes de otro.

Realmente la institucin del ATR es una servidumbre de paso de electricidad, siendo el predio sirviente la red la que

pasa la electricidad y los predios dominantes los centros de produccin o las instalaciones de los usuarios. 21

Vid. ESTOA PEREZ, A., op. cit., p. 635; VILLAR ROJAS, F., op. cit., p. 559. El acceso se reconoce tanto a los

productores (acceso para generacin) como a los comercializadores o consumidores (acceso para consumo). 22

Vid. SANCHEZ FORNIE, M., et al, op. cit., p. 746; MORMANN, F., op. cit., p. 922. La literatura sobre

mercados elctricos distingue tres diferentes modelos para la asignacin de costos de la interconexin de proyectos a

la red. Bajo el modelo profundo el productor corre con los gastos de la lnea de transmisin para la interconexin a la red, y de los refuerzos necesarios a la red existente para recibir la electricidad producida. Bajo el modelo

superficial, el productor nicamente esta obligado a cubrir los costos de la lnea de interconexin del proyecto a la red, y el operador de la red es obligado a cubrir los gastos necesarios para reforzar la red existente. Por ultimo, el

modelo super-superficial el operador de la red es obligado a cubrir los gastos de la lnea de transmisin para la interconexin a la red, y de los refuerzos necesarios a la red existente.

12

(ii) El pago por la garanta de suministro.

El grado de capacidad de cada tecnologa para contribuir a la suficiencia y seguridad de

suministro, en otras palabras a la confiabilidad del sistema, es otro factor que debe ser revisado;

pues el esquema prevaleciente pone en desventaja a las centrales a base de fuentes renovables

frente a las que utilizan combustibles fsiles. Las energas renovables han sido tradicionalmente

limitadas en su potencia nominal segn la disponibilidad del recurso, y caracterizadas por su

discontinua produccin. Cada una de estas tiene distintas caractersticas respecto al insumo que

utilizan para la produccin de electricidad, y diferentes ciclos de disponibilidad, por lo que su

aporte a la suficiencia y seguridad del sistema no es fcil de determinar.23

Por otro lado, los principios de suficiencia y seguridad del suministro son esenciales para

asegurar cada da la disponibilidad de la potencia para atender la demanda ms un margen

adecuado de reserva. Adems, las inversiones en proyectos elctricos requieren que los retornos

obtenidos cubran los gastos fijos de instalacin, los gastos variables de produccin, y remunere

el capital invertido. En algunos mercados el pago por capacidad esta incluido en el precio de la

energa, pero el riesgo financiero que la central se remunere nicamente cuando sea despachada

es muy grande.24

Por eso, la remuneracin en los mercados elctricos distingue entre los pagos

por disponibilidad de capacidad que remunere en todo momento los gastos fijos, y un pago por

energa que cubra los gastos variables de generacin cuando las centrales sean efectivamente

despachadas.25

23

Vid. PEON TORRE, J., op. cit., pp. 250 251; SHUMWAY, E., et al., op. cit., p. 4. Los diseos regulatorios que no reconocen la contribucin de las energas renovables y las excluyen de los mecanismos de pago por potencia

estn discriminando de forma injusta frente a las tecnologas que si lo reciben. Las energas renovables aportan

capacidad independiente y diversificad, eliminan la dependencia de combustibles fsiles, permite el desarrollo

industrial y tecnolgico propio, y no genera riesgos polticos, ni medioambientales. 24

Vid. JOSKOW, P., op. cit., pp. 160-161. Adicionalmente, existe el riesgo en los mercados solo de energa que el

precio a las horas de demanda pico esta fijado administrativamente por debajo del punto de equilibrio del mercado, o

que la capacidad instalada se utilice a mxima capacidad por encima del margen de reserva prudencial. Esta

condicin fue denominada por Peter CRAMTON y Steven STOFT como el problema del dinero faltante (the missing money problem). 25

Vid. ARNEDILLO BLANCO, O., op. cit., p. 379. Todos los mecanismos de pago de capacidad ofrecen a los

generadores un pago asociado a su disponibilidad para producir energa cuando le sea requerido por el operador del

sistema. Las diferencias entre los mecanismos radican esencialmente en la forma en que se fija la cantidad a pagar a

cada unidad. Los pagos que recibe cada unidad surgen de un pago unitario (USD/MW-disponible) y una potencia

reconocida (capacidad firme) sobre la que se realiza el pago.

13

El objetivo del pago por capacidad es incentivar la inversin en el parque de generacin

mediante la garanta de disponibilidad del sistema. Este pago, que corresponde al aporte de la

unidad a la suficiencia y/o seguridad del sistema, pretende disminuir la incertidumbre del flujo

de ingresos de los generadores. En principio este mecanismo debera actuar en el corto plazo

incentivando la disponibilidad de las unidades generadoras. En el largo plazo debera incentivar

las inversiones necesarias para asegurar el abastecimiento de la demanda considerando su

crecimiento y el retiro de unidades que han cumplido su ciclo econmico.26

Ahora bien, la retribucin por la disponibilidad de potencia puede estar diseada en funcin de la

suficiencia o la seguridad del sistema, o ambos. Cuando el mecanismo se disea en funcin de la

suficiencia la potencia firme aparece como un complemento a la remuneracin percibida por

energa, lo que disminuye el riesgo financiero. Por otro lado, cuando el mecanismo se disea en

funcin de la confiabilidad la potencia firme es considerada como un atributo de las centrales

generadoras para aportar a la seguridad del sistema ante cualquier eventualidad. La tendencia

mundial es disear el pago de capacidad en funcin de la suficiencia, y dejar la seguridad como

servicio complementario.27

Esto debido a que se ha logrado consenso en la literatura econmica

que el pago de capacidad corresponde al incentivo de intencin, lo que va directamente ligado a

la suficiencia del sistema.

En el caso de las fuentes renovables, cuando el mecanismo de pago de capacidad se disea en

funcin del principio de seguridad se castiga su rentabilidad debido a la intermitencia de su

produccin. Por lo tanto, para compensar econmicamente la produccin de estas centrales, el

mecanismo de pago de capacidad debe disearse en funcin del principio de suficiencia, o sea

26

Vid. ARNEDILLO BLANCO, O., Inversin y seguridad de suministro en AA.VV. Tratado de la Regulacin del Sector Elctrico, t. 2, Ed. Aranzadi, Navarra, 2009, pp. 368 369; POTOTSCHING, A., El mercado mayorista en AAVV Tratado de Regulacin del Sector Elctrico, t. 2, Ed. Aranzadi, Navarra, 2009, p.362; JOSKOW, P., op. cit., p. 168. Es relevante destacar que cualquiera que sea el mtodo, en un mercado cuyos agentes

se comportan en forma competitiva y esta en equilibrio, la existencia de pagos por capacidad no incrementan la

remuneracin media de los generadores, y en consecuencia tampoco el precio medio de la energa. Su efecto es

bsicamente disminuir la volatilidad del flujo de caja de los generadores. 27

OREN, S., Capacity paymemts and supply adequacy in competitive electricity markets, VIII SEPOPE, Curitiba,

Brasil, Mayo 2000. A pesar que la implementacin del mecanismo de pago de capacidad, puede inducir a los

agentes del mercado de electricidad a conductas ineficientes y por lo tanto a una distorsin el precio, se aconseja su

uso en aquellos casos que el precio de la electricidad se haya intervenido administrativamente.

14

tomando en cuenta su habilidad de aportar capacidad al sistema, lo cual va en lnea con la

tendencia de asegurar la disponibilidad del suministro mediante los servicios complementarios.

(iii) Las reglas del despacho centralizado.

Producto de la liberalizacin de los mercados elctricos, los mercados mayoristas se han

organizado en la forma de pools mediante un despacho econmico basado en el criterio de

eficiencia y mnimo costo.28

Por lo que inclusive con la obligacin de acceso universal a la red

garantizada, los productores tendran dificultad en comercializar su electricidad debido a las

reglas de despacho centralizado de los mercados mayoristas.29

Los mercados mayoristas de electricidad se organizan como mercados a futuro con el objetivo de

asegurar un suministro estable. En estos mercados, los productores ofrecen su produccin para el

da siguiente en intervalos de mercado, generalmente de una hora cada uno. El da siguiente el

productor debe suministrar su oferta cuando llega el intervalo de mercado para el que ha sido

casado. De lo contrario, incurrir en desvos, que sern suplidos por el operador del mercado

mediante compras al mercado de oportunidad. Los costos para balancear los desvos de

produccin se pagan al precio marginal del mercado de los intervalos correspondientes.30

28

Vid. QUETGLAS, R., El mercado de produccin de energa elctrica y su marco legal. Evolucin, situacin actual y propuesta de mejora en AAVV, Tratado de la Regulacin del Sector Elctrico, t. 1, Ed. Aranzadi, Navarra, 2009, p. 658; FERRER, J., El funcionamiento del sistema elctrico. Sujetos. Separacin de Actividades. Planificacin, en AAVV, Derecho de la regulacin econmica, t. III, Iustel, Madrid, 2009, pp. 283; POTOTSCHING, A., El mercado mayorista en AAVV Tratado de Regulacin del Sector Elctrico, t. 2, Ed. Aranzadi, Navarra, 2009, pp. 336 337. Los mercados elctricos organizados o power exchanges son considerados un componente fundamental en el diseo de un mercado elctrico liberalizado. La regulacin de los

mercados elctricos debe fundamentarse en el anlisis de los problemas especficos que plantea la electricidad y el

sector elctrico por que condiciona de manea directa la seguridad del suministro y la posibilidad de organizar

transacciones comerciales eficientes. 29

Vid. MORMANN, F., Enhancing the investor appeal of renewable energy, op. cit., p. 708. Reconociendo la

prioridad de despacho para el fomento de la energa renovable, La Unin Europea emiti legislacin en el sentido de

requerir a los Estados miembros que aseguren el despacho prioritario de las centrales a base de fuentes renovables

(Directiva 2009/28/EC, 23/04/2009). 30

Vid. PAJUELO IGLESIAS, B., La gestin tcnica del sistema. El operador del sistema. Los procedimientos de operacin en AAVV, Derecho de la regulacin econmica, t. 1, Iustel, Madrid, 2009, pp. 479 484; SOLE MARTIN, C., La operacin del sistema en AAVV, Tratado de la Regulacin del Sector Elctrico, t. 1, Ed. Aranzadi, Navarra, 2009, pp. 580 582.

15

Muchas de las tecnologas renovables, tal como la solar y la elica, no pueden predecir su

produccin para el da siguiente con la certeza necesaria para ofertar en el mercado, sin incurrir

en un riesgo de mercado. Para el momento en que las tecnologas renovables pueden predecir su

produccin con suficiente certeza la casacin de ofertas del mercado ha cerrado en los mercados

nacionales y regionales, y la demanda restante en el mercado intra-diario es usualmente baja.

Dada su produccin intermitente, la produccin a base de fuentes renovables esta en una

considerable desventaja frente a la exposicin al riesgo de mercado frente a sus competidores

basados en combustibles fsiles. Por lo tanto, las reglas de despacho de los mercados mayoristas

deben otorgar prioridad de despacho para las tecnologas renovables.31

C. Las barreras producto del favorecimiento de los combustibles fsiles por polticas

sectoriales.

A lo largo y ancho del mundo, es un hecho que la generacin de electricidad a partir de

combustibles fsiles ha recibido desde hace mucho tiempo, y contina recibiendo, importantes

subsidios gubernamentales. En El Salvador el subsidio anual para la generacin de electricidad

es equivalente a US$221M.32

Los subsidios tienden a ser mayores en pases emergentes y

economas en transicin con el fin de mantener las tarifas bajas para el beneficio de familias de

bajo ingresos. Aunque en la practica estos subsidios benefician principalmente familias con

mayores ingresos e industrias, que tienden a consumir mas electricidad. Por lo tanto, estos

subsidios promueven el consumo ineficiente de electricidad, mientras que demoran las

inversiones en eficiencia energtica y el desarrollo de tecnologas renovables.33

31

Vid. STOFT, S., op. cit., pp. 217 223; MORMANN, F., Enhancing the investor appeal of renewable energy, op. cit., p. 708. 32

Vid. Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Rio Lempa, Informe de rendicin de cuentas 2012-2013,

http://www.cel.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=519&Itemid=213, visitado ultima vez 14

de septiembre de 2013, Julio 2013. Los datos reportados corresponden al periodo comprendido entre el 1 de junio de

2012 y el 31 de mayo de 2013. La estructura del subsidio aporta una contribucin a directa para el consumo de

electricidad de hasta 99 kWh-mes, proyectos de bombeo y rebombeo de agua en zonas rurales de beneficio

comunitario, equivalente a US$179M. Adems, aporta una contribucin indirecta en concepto de venta de energa a

precio preferencial para la Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) equivalente a

US$42M. Con dicho aporte, ANDA obtiene ahorros por US$40,6M, lo cual debera traducir en tarifas sostenibles

del servicio de provisin de agua, recoleccin y tratamiento de aguas negras. 33

Vid. MORMANN, F., op. cit., p. 922.

16

Los efectos distorsionantes de los subsidios gubernamentales agravan aun mas la precaria

situacin de las tecnologas renovables, ya que el nico elemento diferenciador de la

competencia es el precio. Dada la ausencia de un impuesto a las emisiones a la atmosfera de

gases de efecto invernadero o un sistema de certificados verdes negociables, los agentes del

mercado externalizan sus costos ambientales a la sociedad en general. Sin un impuesto a las

emisiones a la atmosfera de gases de efecto invernadero o un sistema de certificados verdes

negociables, ante los ojos de la mayora de consumidores las fuentes renovables parece que

suministran el mismo producto que los contaminantes combustibles fsiles.

Desafortunadamente, en trminos econmicos, un medio ambiente mas limpio es un bien

pblico cuya inapropiabilidad implica que la demanda de electricidad producida a partir de

fuentes renovables vendida al precio de mercado mas una prima estar siempre por debajo del

nivel social optimo. En otras palabras, los consumidores no pueden distinguir entre un electrn

verde y un electrn vestido de gris carbn.

2. La importancia de disear un marco de apoyo al fomento de las fuentes

renovables que incentive la transicin.

En vista que las centrales de generacin a partir de fuentes renovables tienen costes marginales

de instalacin, operacin y mantenimiento, generalmente, superiores a los precios de mercado de

oportunidad de la electricidad no pueden competir en coste frente a las energas convencionales.

Sin embargo, es de tomar en cuenta que a la fecha algunas tecnologas presentan costos

competitivos con las tecnologas convencionales. En la medida que se contine con la actual

reduccin de costos, todas las tecnologas renovables alcanzaran a ser competitivas en diferentes

periodos temporales.34

En el entretiempo, esta circunstancia hace que para alcanzar los objetivos

34

Vid. KOZULJ, R., La participacin de las fuentes renovables en la generacin de energa elctrica: inversiones y

estrategias en America Latina y el Caribe, Comisin Econmica para America Latina y el Caribe, ONU, Santiago

de Chile, 2010, p. 18; Banco Interamericano de Desarrollo, Energa renovable en America Latina: Visin y accin

del BID, Asuncin, Mayo 2010, p. 9. Los costos de inversin y los costos de generacin mediante energas

renovables son altamente variable entre pases y regiones. En general no se dispone de un inventario preciso de

dichos costos a nivel de cada tecnologa por regin. A manera de estimado el costo de capital para nuevas

tecnologas de generacin elctrica, sin costos de financiamiento e inters se estiman as: diesel: 400US$/kW; gas

(CCGT): 720US$/kW; elica: 1,400US$/kW; carbn: 1,500US$/kW; hdricas: 1,600US$/kW; nuclear:

2,500US$/kW; solar PV: 4,000US$/kW.

17

de las polticas de desarrollo de las energas renovables se requiera de marcos regulatorios de

apoyo que incentiven las inversiones privadas, adems de avances tecnolgicos que permitan

reducir el diferencial de costos, brindndoles a los inversionistas una oportunidad razonable de

obtener las utilidades apropiadas para los riesgos asumidos.35

La realidad actual es que, debido a la juventud de las tecnologas renovables, resultan ser ms

caras que las convencionales. As, la principal ventaja competitiva de las tecnologas renovables,

que es su nulo o escaso impacto ambiental comparado con las tecnologas convencionales,

resulta neutralizado por el hecho que las convencionales no estn obligadas a internalizar los

costes de sus impactos ambientales.36

Para disear un marco regulatorio que fomente el

desarrollo de las energas renovables hay que tomar en consideracin los ahorros o ingresos

derivados de la contribucin de la produccin de electricidad de fuentes renovables, y no solo los

costos de generacin. Existe la necesidad imperiosa de elegir un esquema de respaldo coherente

y comprometerse con l.

Alrededor del mundo se utilizan marcos de apoyo diferentes para promover las Energas

Renovables, los que incluyen feed-in-tariffs, cuotas y certificados, subsidios, incentivos

impositivos y fiscales, y subastas o licitaciones. Son muy diferentes entre s y depende de cada

pas determinar el modelo que mejor se adapta a su situacin, y a los objetivos que ha

identificado al buscar la promocin de las Energas Renovables.37

35

Vid. SAENZ DE MIERA CARDENAS, G., et al, La regulacin de las energas renovables en AAVV Tratado de la Regulacin del Sector Elctrico, t. 1, Ed. Aranzadi, Navarra, 2009, pp. 540 541; PEON TORRE, J., op. cit., pp. 240 - 242. Las energas renovables no se instalan en donde ms y mejores recursos naturales hayan, como podra

pensarse, sino donde mejores marcos regulatorios existan. Los mejores marcos son los ms predecibles y estables,

que mejor se adaptan a las necesidades de las inversiones intensivas en capital y de largo plazo. Las incertidumbres

que afronta el fomento de las renovables esta afectado por una serie de incertidumbres tales como la inseguridad

regulatoria en lo que se refiere a los cambios al rgimen econmico, la evolucin del desarrollo tecnolgico y sus

costes, la mayor o menor ambicin de lucha contra el cambio climtico, el mayor o menor impulso a las polticas de

ahorro y eficiencia energtica, y la revisin de objetivos en funcin de los compromisos internacionales, entre otros. 36

Vid. PEON TORRE, J., op. cit., pp. 252 253. Hasta ahora los mayores avances para la internalizacin de los costos medioambientales de las tecnologas convencionales se han dado en relacin con las emisiones de CO2 a la

atmosfera. Para reducir las emisiones, los organismos internacionales, han diseado un mecanismo de mercado que

permite valorar e internalizar los costos por las emisiones de CO2 incurridos por cada una de las tecnologas en su

proceso de produccin. No obstante, los costos medioambientales no solo guardan relacin con las emisiones de

CO2, los derrames de petrleo o los efectos del almacenamiento de residuos radioactivos. 37

Vid. GARCIA, A., et al, Regulatory design and incentives for renewable energy, Journal of Regulatory Economics, no. 41, Febrero 2012, pp. 317 319; PEON TORRE, J., op. cit., pp. 254 256. Uno de los ingresos o ahorros mas importante es el que guarda relacin con la disminucin de precios en el mercado mayorista de

electricidad. Como consecuencia de la agregacin de la oferta de renovables a la curva de oferta de produccin total,

18

Los marcos de apoyo para el fomento de las energas renovables se pueden clasificar en dos

grandes categoras, atendiendo a si los incentivos otorgados promueven de manera directa el

objetivo bsico de desarrollo; o si por el otro contrario, los incentivos otorgados promueven de

manera indirecta el fomento de las energas renovables, persiguiendo un fin distinto al desarrollo

de los renovables. Los marcos de apoyo directos pueden, a su vez clasificarse en dos subgrupos,

segn los incentivos contemplados estn basados en el precio o en cantidades. Entre los sistemas

de precios, pueden distinguirse el sistema de primas o tarifas (feed-in tariffs) y los marcos

fiscales de apoyo a las renovables. Entre los sistemas basados en cantidades, los ms relevantes

son los sistemas cuotas y certificados verdes negociables, y los sistemas de subastas publicas.38

Una de las principales dificultades a las que se enfrenta el regulador en el caso de las energas

renovables es el conocimiento preciso de la informacin relativa a los costos de instalacin,

operacin y mantenimiento; y especialmente, la evolucin de estos costos en el tiempo, tanto por

el incremento de la eficiencia de las tecnologas, como por el desarrollo de nuevas tecnologas.

Por lo tanto, en los sistemas basados en el precio, el regulador define la retribucin por MWh

que recibe del productor, pero en principio no puede controlar la cantidad de capacidad que se

instalara en respuesta a la seal de precio dada. La problemtica que surge de vincular la

produccin renovable al mercado, con una retribucin adicional, se concreta en que la volatilidad

del precio de mercado mayorista diario pueda resultar en que la retribucin de las renovables sea

excesiva o insuficiente. Por eso el marco regulatorio debe guardar relacin con la necesidad que

la produccin de fuentes renovables se incorpore a mecanismos de mercado de venta de energa

elctrica39

.

la tecnologa marginal mas cara es desplazada y no llega a fijar el precio para toda la produccin elctrica casada

con la curva de oferta. 38

Vid. SAENZ DE MIERA CARDENAS, G., et al, op. cit., pp. 542 544; PEON TORRE, J., op cit., p. 267. Los sistemas de apoyo directo basado en cantidades se empezaron a aplicar desde finales de los aos 1990 en varios

pases Europeos, Australia y en varios Estados de los Estados Unidos de America, con la idea aprovechar las

ventajas del mecanismo de mercado para reducir los costes. En el caso de la Unin Europea la mayora de pases se

ha decantado claramente por el sistema de Feed-In Tariff. Un segundo sistema utilizado es el de los Certificados

Verdes Negociables. Los sistemas fiscales son minoritarios, mientras que los de subasta han sido progresivamente

abandonados por su baja efectividad. Hay pases en los que se utilizan simultneamente varios de los sistemas

mencionados. 39

Vid. BJORK, I., et al, op. cit, p. 116. El precio de las ER es importante. Si el costo es demasiado elevado y la

energa basada en combustibles fsiles tiene un costo inferior, entonces el desarrollo de las ER se estancar. La

consideracin de los precios y de cmo se integran en la matriz energtica general es parte importante de la ecuacin

19

Por el otro lado, en los sistemas basados en cantidades el regulador define, a travs de la cuota, la

necesidad de la energa renovable, pero sin embargo no puede controlar la retribucin que

obtendr el productor por MWh, que se establece en el mercado. Desde el punto de vista terico,

se puede sostener que la eleccin entre los dos sistemas depender del riesgo que se quiera

mitigar. Por lo tanto, en el caso que se desee garantizar el precio pagado por MWh producido, el

regulador optara por los sistemas basado en el precio. Por el contrario, si lo que el regulador

persigue eliminar es el riesgo de alcanzar cierta capacidad instalada de energa renovable, optara

por el sistema basado en cantidades40

.

3. Revisin de la poltica para el fomento de las energas renovables y su

marco regulatorio en El Salvador.

La Poltica Energtica 2010 2024, presentada por el CNE establece como lneas estratgicas la

diversificacin de la matriz energtica, el fomento de las fuentes renovables de energa, el

fortalecimiento de la institucionalidad del sector energtico y proteccin al usuario, la promocin

de una cultura de eficiencia y ahorro energtico, ampliar la cobertura y tarifas sociales

preferentes, el fomento a la innovacin y desarrollo tecnolgico, y la integracin energtica

regional.41

regulatoria. El rendimiento del capital invertido resulta asimismo de importancia. Los inversores necesitan saber que

recibirn un rendimiento razonable por los recursos que destinan a un proyecto de ER, incluyendo su capital. No

resultar posible atraer a nuevos inversores sin un rgimen de tarifas que ofrezca un rendimiento confiable sobre un

perodo de tiempo suficiente como para cubrir lo invertido. 40

Vid. LESSER, J., et al, Design of an economically efficient feed-in tariff structure for renewable energy development, Energy Policy, vol. 36, no. 3, Marzo 2008, pp. 983 985; SAENZ DE MIERA CARDENAS, G., et al, op cit., p. 545. Desde una perspectiva econmica, en los sistemas basados en el precio, si el regulador quiere

alcanzar una cantidad Q* de energa, entonces deber definir una retribucin igual a P* de acuerdo a la curva de

Costes Marginales (CM*). Sin embargo si los costes son inferiores o superiores a los estimados las cantidades

realmente producidas sern diferentes. En el caso de que la curva de Coste Marginal sea inferior, entonces la

cantidad producida ser menor; mientras que si la curva de Coste Marginal es superior, entonces la cantidad final

ser mayor. Entonces, al finar el precio, la incertidumbre sobre los costos se traduce en riesgo respecto de la

cantidad de energa que ser instalada o producida. Por el contrario, en los sistemas basados en cantidades, la

cantidad mxima de renovables instalada viene dada por la obligacin de compra impuesto a los suministradores. La

cantidad de energa renovable realmente disponible ser igual a la deseada siempre y cuando la penalizacin por

incumplimiento de la obligacin sea mayor que el precio de los certificados verdes en el mercado. Sin embargo, la

retribucin que reciben los productores depender de los Costos Marginales. Entonces, al fijar la cantidad, la

incertidumbre sobre los costos de instalacin, operacin y mantenimiento se traduce en riesgo respecto al precio. 41

Vid. Ley de Creacin del Consejo Nacional de Energa, D.L. 404, de fecha 18 de septiembre de 2007. El Consejo

Nacional de Energa (CNE) fue creado con el objetivo de crear una institucin que sea rectora y normativa de la

20

En lo que se refiere a la diversificacin de la matriz energtica y el fomento de las Energas

Renovables se elaboro el Plan Maestro para el Uso de Energas Renovables para un periodo de

quince aos, o sea para el periodo comprendido entre 2012 2026. El Plan Maestro se elaboro

sobre la base de siete tipos de energas renovables y pretende ser un plan indicativo de desarrollo

para un horizonte de quince aos.42

A partir de Mayo de 2006 se impuso la obligacin a las distribuidoras de electricidad de adquirir

determinado porcentaje de su demanda, establecido en forma reglamentaria, mediante contratos

suscritos por medio de procesos de libre concurrencia aprobados por SIGET.43

Sobre este marco

de contratacin obligatoria se ha elaborado la obligacin para las distribuidoras de adquirir

electricidad producida a partir de fuentes renovables, en funcin de los objetivos establecidos en

la Poltica Energtica Nacional. No obstante, no se ha determinado un porcentaje mnimo

obligatorio de contratacin para el portafolio de fuentes renovables.44

Para facilitar la integracin de las centrales de produccin de electricidad a partir de fuentes

renovables en el esquema regulatorio del sector elctrico se realizaron una serie de reformas al

marco regulatorio a partir de 2007, relacionadas principalmente con la determinacin de la

poltica energtica nacional, as como tambin que se encargue de formular y coordinar la implementacin de esta

ltima. 42

Vid. Consejo Nacional de Energa, Plan Maestro para el Desarrollo de la Energa Renovable en El Salvador, San

Salvador, 2012, pp. 15-16. El Plan Maestro establece un objetivo de instalacin de capacidad renovable de

aproximadamente 670 MW durante el horizonte 2012 - 2026, repartida en 170 MW para PCHs, 60 MW para recurso

elico, 90 MW para tecnologa solar fotovoltaica, 200 MW para tecnologa solar trmica, 70 MW para geotermia,

45 MW para biomasa y 35 MW para biogs. 43

Vid. D.E. 57, de fecha 25 de mayo de 2006, publicado en el D.O. no. 100, T. 371, de fecha 1 de junio de 2006;

D.E. 11, de fecha 22 de enero de 2008, publicado en el D.O. no. 14, T. 378, de fecha 22 de enero de 2008; D.E. 88,

de fecha 2 de Julio de 2010, publicado en el D.O. no. 137, T. 388, de fecha 21 de julio de 2010; Acuerdo 264-E-

2010, de fecha 24 de septiembre de 2010. Inicialmente, en 2006, la obligacin de adquirir electricidad mediante

contratos resultado de procesos de libre concurrencia no contena obligacin mnima de adquisicin. Luego en 2008,

despus de ver que el mercado de contratos no alcanzaba su maduracin, se introdujeron reformas a fin de definir en

ochenta por ciento el porcentaje mnimo de contratacin obligatoria que las distribuidoras tendrn que suscribir

mediante contratos de libre concurrencia. Nuevamente en 2010, se incremento el porcentaje mnimo de contratacin

obligatoria, pasando del cincuenta por ciento al ochenta por ciento. 44

Vid. D.E. 80, de fecha 17 de abril de 2012, publicado en el D.O. no. 76, T. 395, de fecha 26 de abril de 2012;

SIGET, Acuerdo 120-E-2013, de fecha 23 de enero de 2013, Normas sobre procesos de libre concurrencia para

contratos de largo plazo respaldados con generacin distribuida renovable.

21

capacidad firme de las centrales de produccin a partir de fuentes renovables no convencionales,

la prioridad de despacho, y la remuneracin por su disponibilidad y produccin.45

En cuanto a la capacidad firme, el marco regulatorio sigue el principio de suficiencia. En ese

sentido, la capacidad firme de una unidad es aquella potencia que una unidad o central

generadora es capaz de inyectar al sistema con una alta probabilidad en el sistema elctrico, en

unos periodos horarios determinados. La capacidad firme de una unidad generadora de fuente

renovable de energa no convencional, tal como biomasa, elica, solar y, otras, depender de la

aleatoriedad de su recurso primario; y ser igual a la potencia media generable en el periodo

crtico de la capacidad firme correspondiente al ao de menor generacin multiplicada por la tasa

de disponibilidad. Lo cual implica que la capacidad firme de estas unidades no se vera

comprometida por la seguridad. 46

Sobre la remuneracin de la produccin de estas centrales, la regulacin ha creado una

distincin. Por un lado, las unidades de generacin que resulten adjudicadas comprometern en

sus contratos la totalidad de la energa que generen asociada a su capacidad, a cambio de un

precio monomico (US$/MW-h) por las inyecciones netas, por lo que las ofertas se basaran en

una potencia comprometida instalada o a instalar y una energa estimada anual por cada

proyecto.47

Por otro, lado la regulacin ha adoptado la regla del precio marginal para la

formacin del precio del mercado de oportunidad, mas un pago por capacidad firme para su

disponibilidad, para aquellas centrales que inyectan la energa al mercado mayorista.48

Esta

dualidad en el tratamiento de la remuneracin no permite la integracin econmica de las

centrales renovables en el mercado mayorista.

45

Vid. D.E. 80, de fecha 17 de abril de 2012. 46

Vid. D. E. 76, de fecha 29 de junio de 2011 publicado en el D.O. no. 121 T. 391, de fecha 29 de junio de 2011;

Art. 67-K Reglamento de la Ley de General de Electricidad, 6.8 y Anexo 15 del Reglamento de Operacin del

Mercado Mayorista y del Sistema de Transmisin basado en Costos de Produccin. 47

Vid. D.E. 15, de fecha 28 de enero de 2013, publicado en el D.O. no. 18, T. 398, de fecha 28 de enero de 2013;

Art. 86-B Reglamento de la Ley General de Electricidad. 48

Vid. Arts. 67-I, 67-L, 67-M Reglamento de la Ley General de Electricidad. Se entiende por costo marginal de

operacin al costo de abastecer un Kilowatt-hora adicional de demanda en ese intervalo. El cargo por capacidad se

determinar igual al costo por Kilowatt de inversin anualizado ms costo fijo de operacin de una unidad eficiente

para otorgar respaldo y capacidad adicional en el perodo de control del sistema, amplificado en un margen de

reserva y en un factor de prdidas correspondiente a las horas de mayor demanda.

22

La planificacin y coordinacin del despacho de las centrales de generacin se debe realizar con

el objeto de abastecer la demanda al mnimo costo esperado. Por lo que las unidades generadoras

sern despachadas conforme a sus respectivos costos variables de operacin. As pues las

centrales de generacin de energa no convencional, tales como biomasa, elica, solar y otras,

tendrn prioridad de despacho, para cuyos efectos se les considerar con costo variable de

operacin igual a cero.49

Complementariamente se ha promulgado la Ley de Incentivos Fiscales para el Fomento de las

Energas Renovables en la Generacin de Electricidad.50

Los incentivos que se le otorgan a los

generadores de energa a base de fuentes renovables son de carcter fiscal, y estn dirigidos a

proyectos a partir de recursos hidrulicos, geotrmicos, elicos, solares y de biomasa. Los

proyectos de hasta 20 MW de potencia gozaran durante diez aos de exencin de Derechos

Arancelarios de Importacin de maquinaria, equipos, materiales e insumos para las etapas de pre

inversin e inversin en la construccin de las centrales elctricas, incluyendo las lneas de

subtransmision necesarias para transportar la energa hasta las redes de transmisin o

distribucin. Los proyectos de hasta 10 MW estn exonerados del pago del Impuesto sobre la

Renta por un periodo de 10 aos. En el caso de los proyectos entre 10 y 20 MW esta exoneracin

ser por un periodo de 5 aos. En ambos casos, a partir de la entrada en operacin comercial. Los

proyectos que califiquen gozaran de exencin total del pago de todo tipo de impuestos sobre los

ingresos provenientes directamente de la venta de las Reducciones Certificadas de Emisiones

(RCE) en el marco del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) o mercados de carbono

similares.51

49

Vid. Arts. 67-B, 67-E del Reglamento de la Ley General de Electricidad. 50

Vid. D. L. no 462, de fecha 8 de noviembre de 2007, publicado en el Diario Oficial no. 238, T. 377, de fecha 20

de diciembre de 2007; Acuerdo 162-E-2012, de fecha 29 de febrero de 2012, Normativa tcnica para caracterizar los

proyectos que aprovechan las fuentes renovables en la generacin de energa elctrica. La presente norma tiene por

objeto establecer las especificaciones tcnicas de caracterizacin de los proyectos que aprovechan las fuentes

renovables en la generacin de energa elctrica, para gozar de los beneficios e incentivos fiscales. Se considerar

como nuevos proyectos de fuentes renovables de energa toda unidad de generacin que se instale a nivel nacional

de manera individual o en adicin a la existente en una instalacin que se encuentra en operacin. 51

El Salvador suscribi y ratifico la Convencin Marco de Cambio Climtico de Naciones Unidas en Agosto de

1995, y el Protocolo de Kyoto fue ratificado en Septiembre de 1998. A fin de dar cumplimiento a CMNUCC y al

PK, fue nombrado Autoridad Nacional Designada, el Ministerio de Medio ambiente y Recursos Naturales. Para este

fin, cre la oficina de cambio climtico basado en el Maco de las Naciones Unidad sobre el Cambio Climtico. El

Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), es uno de los componentes claves del Protocolo de Kyoto. El Salvador

cuenta con 6 proyectos registrados bajo el MDL, as como con ms de una decena de proyectos en el proceso de

registro.

23

CONCLUSIONES

El xito para la transicin de la matriz de produccin de electricidad hacia fuentes renovables no

solo depende del diseo idneo del marco de apoyo, sino tambin de la idoneidad de la

regulacin del mercado elctrico, que permita la integracin natural, fsica y econmica, de las

centrales renovables con el resto del sistema.

Para ese objetivo debe comenzar por trazarse un objetivo obligatorio de capacidad instalada de

Energas Renovables acorde con el espacio temporal del Plan Maestro para el Fomento de las

Energas Renovables. Para implementar dicho objetivo mnimo puede utilizarse el esquema de

contratacin obligatoria mediante procesos de libre concurrencia, a travs de los cuales se asigne

un porcentaje para fuentes renovables y el resto para energas convencionales. Dicho porcentaje

puede ajustarse gradualmente con el propsito de lograr una sustitucin paulatina del parque

generador convencional, utilizando la geotermia como base del sistema.

Para lograr satisfacer el objetivo trazado su principal reto ser atraer los capitales necesarios para

emprender las inversiones en centrales de generacin de fuentes renovables. En primer lugar se

debe crear un marco regulatorio que facilite la integracin natural de las Energas Renovables

con el sistema, de tal manera que brinde certeza a los inversionistas sobre sus flujos de ingresos.

Para lo cual consideramos importante la aplicacin consistente y sostenida, as como la

estabilidad del marco regulatorio, tomando en cuenta que los plazos extendidos necesario para

amortizar las inversiones exceden varios periodos gubernamentales.

Para lograr la integracin natural de las Energas Renovables con el sistema elctrico se debern

emprender una seria de reformas al marco regulatorio. Consideramos que el primer aspecto que

se debe tratar es el tema de los costos de interconexin. Para eso debe establecerse que las

inversiones necesarias para adecuar la red de distribucin para acoplar un proyecto de fuentes

renovables sern a cargo de la distribuidora, siendo el productor responsable nicamente de los

costos de la interconexin. La distribuidora por su parte debe tener el derecho de incluir dichas

inversiones en la base de activos remunerados por la tarifa. Esta medida significara una

importante reduccin en los costos de instalacin de las Energas Renovables, y en ultima

24

instancia ser absorbida por la demanda, quien es la mas beneficiada con las Energas

Renovables.

Una vez las centrales de generacin estn interconectadas al sistema, se debe procurar que la

garanta de prioridad de despacho de las centrales de fuentes renovables intermitentes, se vuelva

practicable mediante un mecanismo de despacho que pueda acoplar en la operacin en tiempo

real la intermitencia en la produccin renovable. Esta condicin tiene el agravante que en la

mayora de los casos las centrales de fuentes renovables sern en la modalidad de generacin

distribuida, por lo que sus inyecciones al sistema de distribucin estn fuera del radar del

operador del sistema de transmisin; y tendrn ante este, un efecto aparente de disminucin de

demanda. Esto se vuelve aun mas complicado ya que el marco fiscal de apoyo a las Energas

Renovables incentiva la instalacin de proyectos menores a 20MW, propios para la generacin

distribuida.

Habiendo logrado la interconexin de las centrales de fuentes renovables, y gozando estas de

prioridad de despacho, es menester asegurar que sus activos y toda su produccin sean

remunerados adecuadamente, de una manera consistente y sostenida en el tiempo. Dado que la

remuneracin en el mercado mayorista viene dada en la forma de un precio marginal igual al

costo marginal de operacin del sistema, y un pago por capacidad, habr que revisar la

conveniencia que las ofertas presentadas en los procesos de libre concurrencia para generacin

renovable sea en la forma de un precio monomico. Si bien este mecanismo reduce la

incertidumbre de ingresos ya que no debe considerarse la variable del pago por capacidad, lo

cierto es que crea un sub-mercado para las Energas Renovables que no permite su integracin

natural econmica.

Adicionalmente, crea una barrera ya que el mecanismo ya que el mecanismo para remunerar la

capacidad firme que las Energas Renovables aportan al sistema debe viabilizar la remuneracin

de la capacidad de aportar capacidad, y no se vean penalizadas por la falta de seguridad. Esto a

su vez, obliga a revisar el rgimen de los servicios complementarios, tales como la reserva

primaria, secundaria, y la reserva fra, de tal manera que sean compatibles con las caractersticas

25

de operacin de las Energas Renovables, y se garantice el principio de seguridad del sistema

elctrico.

Por ultimo, no debe perderse de vista que el actual esquema de subsidio al consumo de la

electricidad representa un gasto anual promedio de US$200M. El cual puede redirigirse,

mediante una apropiada poltica distributiva, hacia el fomento de las Energas Renovables y la

sustitucin de centrales generadoras que utilizan combustibles derivados del petrleo. Logrando

as lo que en Ingles se conoce como una low carbon economy.

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