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1 Instituto para la Integración del Saber Departamento de Investigación Institucional Área Política Proyecto: ESTADO, SOCIEDAD Y CULTURA DEMOCRATICA EN LA REFORMA DEL ESTADO ARGENTINO “Las políticas sociales comparadas entre los años ‘60 y ‘90 en Argentina” Investigadora: Susana Freier
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Instituto para la Integración del Saber
Departamento de Investigación Institucional
Área Política
Proyecto: ESTADO, SOCIEDAD Y CULTURA
DEMOCRATICA EN LA REFORMA DEL ESTADO
ARGENTINO
“Las políticas sociales comparadas entre los años ‘60 y ‘90 en
Argentina”
Investigadora: Susana Freier
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INDICE
Marco Teórico.....................................................................................3
Objetivo General..............................................................................21
Hipótesis............................................................................................48
Metodología.......................................................................................48
Conclusiones....................................................................................121
Propuestas........................................................................................126
Bibliografía.......................................................................................130
Apéndice 1: Salud Materno Infantil..............................................136
Apéndice 2: Página web BID..........................................................141
Anexo 1: Informantes Clave entrevistados...................................143
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“Las políticas sociales comparadas entre los años ‘60 y ‘90 en Argentina”
MARCO TEÓRICO
En el marco del proyecto de investigación “La deuda social Argentina”, nos proponemos
contribuir a determinar cuáles son las políticas sociales más eficaces y equitativas para
nuestra sociedad.
En primer lugar, expondremos los conceptos clave para nuestra investigación. Comenzaremos
definiendo a las “Políticas públicas” como el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que
lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado, los
ciudadanos y el propio gobierno consideran como prioritarios. (Manuel Sáez Tamayo, 1997),
y a las “Políticas sociales” como las acciones u omisiones del Estado, que operan en el campo
de la redistribución del ingreso y comparten con el resto de las políticas públicas, las
funciones de acondicionar el contexto para el desarrollo de la sociedad capitalista, impedir el
conflicto social y lograr consenso político. (Isuani, 1989) Hay una relación de género
(políticas públicas) a especie (políticas sociales) entre las políticas públicas y las políticas
sociales. Toda política social es una política pública, pero sólo algunas políticas públicas son
políticas sociales.
Para Bustelo (2000), la política social desde su origen y su desarrollo histórico, está
identificada con la idea de fortalecer la sociedad y en tratar de encontrar los equilibrios
relativos y / o relaciones más simétricos entre los distintos sectores sociales que la componen.
Es política porque se realiza en el ámbito de intereses, transacciones, acuerdos y luchas entre
las distintas formas organizativas de una sociedad particular. De esta manera puede ser
concebida como la política destinada a “construir una sociedad” y sobre todo, a como
construir democráticamente una sociedad justa.
Concepto de pobreza: distintas interpretaciones
Históricamente, en el campo de las políticas sociales se han tomado como parámetro para
determinar la pobreza, tres conceptos fundamentales: subsistencia, necesidades básicas y
pobreza relativa, los que analizaremos a continuación.
El concepto de subsistencia hace referencia al ingreso que una familia debe obtener para
satisfacer sus necesidades tradicionales y así mantener su eficiencia física. Este concepto ha
sido muy resistido porque sólo considera las necesidades materiales y no las sociales. Las
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personas no son sólo individuos que necesitan una dieta mínima para satisfacer
requerimientos de su energía física. Ellas también son “person as sociales”, dado que la
sociedad les demanda determinados roles como trabajadores, miembros de una familia y
como ciudadanos. Además, las personas necesitan no sólo bienes, sino también servicios,
especialmente individuales y públicos. La cantidad y el costo de una canasta básica de
alimentos varían según los roles que desempeñan las personas, según su cultura alimentaria,
según haya o no auto-producción en la familia y según sea la disponibilidad de los bienes en
el mercado. La estimación de estos costos puede ser tan dificultosa como incluir otros ítems
relacionados a la satisfacción de necesidades no materiales.
Este concepto es consistente con una política económico-social conservadora, por su énfasis
en el individuo y por sus escasas implicancias económicas si se implementan reformas
sociales.
El concepto de necesidades básicas es una extensión del concepto de subsistencia e incluye el
conjunto de necesidades requeridas por una comunidad como un todo y no sobre las
necesidades individuales o de las familias para su supervivencia física. Implica considerar la
estructura de servicios universales y públicos con que una comunidad puede contar
particularmente en salud y educación. Pero definir el “conjunto de necesidades” de una
comunidad forma parte de la dificultad del concepto, ya que resulta difícil determinar cuáles
son los criterios para escoger y caracterizar los bienes y servicios a ser incluidos. Por lo tanto,
necesitaríamos contar con investigaciones cualitativas y cuantitativas especiales acerca de la
pobreza y de su estructura para poder luego diseñar las medidas de política social adecuadas
para combatirla.
El concepto de necesidades básicas representa un avance con respecto al de subsistencia,
puesto que incluye la idea de servicios públicos mínimos universales, particularmente en
salud y educación. Se incluyen las necesidades que emanan del trabajo, de las obligaciones de
la familia, de la participación política, de la ciudadanía y, en general, de mayores niveles de
igualdad social. Así podría admitirse que la lucha contra la pobreza requiere de una
combinación de medidas, entre las que se incluirían el crecimiento económico, una
redistribución del ingreso y de la riqueza, y una mayor eficiencia y participación de las
instituciones democráticas.
El concepto de pobreza relativa incluye indicadores sobre necesidades materiales e
inmateriales y su relación con el ingreso. Abarca también un análisis de la relación cambiante
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entre la privación relativa y el ingreso a lo largo del tiempo y entre los distintos niveles de
ingreso.1
Son pobres, tanto aquellos que son víctimas de una mala distribución de los ingresos y de la
riqueza como aquellos a quienes sus recursos materiales e inmateriales no les permiten
cumplir con las demandas y hábitos sociales que como ciudadano se les exige.
Respecto del tema, Isuani, Lo Vuolo y Tenti Fanfani (1991) nos recuerdan que en las
primeras fases del Estado-nación moderno existía el predominio de una concepción
exclusivamente moral de la pobreza, lo que sustentó un conjunto de acciones públicas
claramente orientadas a incidir sobre el plano de las mentalidades y conductas de los pobres.
De este modo la lucha contra la pobreza, en el contexto norteamericano por ejemplo, se
basaba, en dos paradigmas teóricos: “cultur alista” y “situacionista”.
El paradigma “culturalista” sostiene que la pobreza está relacionada con la manera de ser de
los pobres, en virtud de que los miembros de esta clase comparten un conjunto de actitudes y
valores comunes que los distinguen del resto de la población. La causa principal de la pobreza
sería la orientación centrada en el presente y no la falta de ingreso o bienestar.
La pasividad, el fatalismo, el irracionalismo, la imprevisión, la falta de interés en el trabajo y
otros valores similares y asociados (“vicios”) caracterizarían la cultura de los pobres.
En cambio, para el paradigma “situacionista” , los valores y prácticas de los pobres son un
conjunto de respuestas racionales a las distintas situaciones de la vida de los individuos. Sus
conductas, en tanto pobres, no estarían dictadas por una serie de valores, sino que serían
resultado de una deliberación, esto es, de una respuesta racional a la situación.
Los dos paradigmas analizados son sistemas explicativos que eluden una explicación
estructural del fenómeno. La coincidencia entre ambos es que consideran a la pobreza como
un fenómeno individual. Para los “culturalistas” la pobreza está relacionada con las actitudes
o valores del individuo; y para los “situacionistas” con un cálculo rac ional de la persona. La
pobreza era considerada como un fenómeno que afectaba a ciertos individuos que no estaban
en condiciones de integrarse al sistema capitalista. La organización racional del mercado no
aseguraba la subsistencia del conjunto de la población. Debido a ello, se diseña una estrategia
que combina caridad privada con beneficencia pública, y que tiende a definir la relación entre
1 Las sociedades modernas están pasando a través de procesos de intensos y rápidos cambios de manera que no es realista mantener constante la relación entre necesidades y nivel de ingresos. Por ejemplo, durante un período corto de tiempo, nuevos productos entran en el mercado; las costumbres y hábitos sociales se transforman, las relaciones laborales y la situación de empleo cambian dramáticamente; la distancia social entre ricos y pobres puede ampliarse, etc.
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el que da y el que recibe como una relación de tutela, basada en el derecho (o el deber) del
que otorga el auxilio y no en el derecho de quien lo recibe.
Ambas explicaciones tienden a hablar de la pobreza como si ésta fuera un objeto que puede
definirse por sí mismo y no como un elemento dentro de una estructura.
Como veremos a continuación, estas ideas, que hemos esbozado, fueron influidas e influyeron
en la formulación moderna de las políticas sociales.
Principales ideas en la evolución del pensamiento de la Política Social
Es en “Ciudadanía y Clase Social” de Thomas H. Marshall donde el concepto de ciudadanía
aparece como un punto central en una formulación de derechos que intenta superar lo
puramente formal y procedimental (Marshall, 1952) Este sociólogo construye el concepto de
ciudadanía analizando la historia de Inglaterra, desde la Revolución Industrial hasta el
nacimiento del Estado de Bienestar. La ciudadanía moderna es un estatus social que atribuye
derechos y deberes a los nuevos estratos sociales que surgieron en la Revolución Industrial a
partir de la segunda mitad del siglo XVII. Distingue tres componentes y fases en el desarrollo
de la ciudadanía: civil, política, y social. Analizaremos estos tres conceptos.
La “ciudadanía civil” atribuye al individuo una serie de derechos asociados a la libertad: la
libertad física, la de palabra, la de pensamiento, la de religión; el derecho de poseer títulos de
propiedad y de firmar contratos; y el derecho a una justicia independiente a partir del
principio de igualdad ante la ley.
En segundo lugar la “ciudadanía política”, que se desarrolla en el siglo XIX, que con siste en
el derecho a participar en el ejercicio del poder político, a elegir y ser elegido, al sufragio
general y la participación política.
En tercer lugar la “ciudadanía social”, que se afirma a través del siglo XX y consiste en el
derecho a tener un nivel adecuado de educación, de salud, de habitación y de seguridad social,
según los estándares prevalecientes en la comunidad política de referencia.
Marshall afirmaba que lo que distingue a la ciudadanía civil, política y, principalmente a la
social, - todas asociadas al principio de la libertad – es su tensión respecto a la igualdad.2
Sostuvo que los derechos civiles no entran en contradicción con la lógica del mercado: no
sólo no entran en contradicción sino que tienen un efecto sinergético. En lo que se refiere a la
2 Marshall consideraba al capitalismo y la lógica del mercado como un sistema de desigualdad. Entonces, la pregunta era: ¿Cómo puede estabilizarse un sistema social cuando desde la base hay una oposición radical entre los principios de igualdad y de la libertad?
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ciudadanía política, admitió que en un comienzo representaba algún peligro potencial al
ampliar las bases para que grupos anteriormente excluidos, como la naciente clase obrera
participasen de la lucha política. Pero fue por esta misma posibilidad que la ciudadanía
política abrió paso al reformismo social y a la exclusión de la vía revolucionaria violenta a
través de la afirmación de los derechos políticos y de la igualdad durante las luchas sociales
del siglo XX.
La ciudadanía social sería el núcleo del problema, dado que ésta está limitada por el sistema
de estratificación social que proviene del capitalismo y debilita su desarrollo. La extensión de
los derechos sociales, expresados en un sistema de servicios sociales (salud, educación,
habitación, etc.) no puede tener como objetivo la igualdad de los ingresos. Los derechos
sociales brindan una mejor calidad de vida, pero no pueden modificar el sistema básico de
estratificación social que se deriva de la lógica del mercado.
Zincone (1987) entendió los derechos sociales como habilitaciones para su ejercicio, como
desarrollo de capacidades y por lo tanto, abiertos a la posibilidad de su conquista. Los
derechos sociales no son dádivas, y presuponen la constitución de actores que “ganen” el
espacio político que posibilite su implementación efectiva.
En 1881, en Alemania, el canciller Otto Von Bismark introdujo un sistema de “Seguro
Social” para los trabajadores industriales, basándose en los seguros privados y en seguros
sociales que habían sido implementados en menor escala en Austria, Francia y Bélgica.
Bismark tenía conciencia de la débil posición de los trabajadores en la sociedad industrial y
era escéptico ante las soluciones meramente voluntarias e individuales a través del mercado.3
El sistema era financiado por las contribuciones de los trabajadores, de los empleadores y del
Estado, que respaldaba económica y políticamente el funcionamiento del sistema en su
conjunto como parte de una responsabilidad pública. El seguro cubría los emergentes de
accidentes de trabajo, de la invalidez, de la enfermedad y de la ancianidad en un esquema
donde todos respondían solidariamente por los riesgos.
William Beveridge4 en “El Seguro Social y sus Servicios Correlativos” (1942) ideó un
sistema para generar solidaridad entre clases sociales, entre los empleadores y los empleados,
incluyendo a los trabajadores por cuenta propia y a los desempleados. En “Pleno Empleo en
3 Políticamente, el seguro social fue introducido como parte de la construcción de la república germano-prusiana integrando Estados anteriormente independientes y como una medida explícita para incluir en ella al nuevo proletariado industrial emergente. 4 En Gran Bretaña, después de la Segunda Guerra Mundial.
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una Sociedad Libre” (1944), Beveridge plantea la relación cercana que hay entre empleo y
seguro. Este autor consideraba al empleo como modo de inclusión social, y consideraba que el
seguro tenía un rol macroeconómico al funcionar como un “estabilizador automático” del
ciclo económico. En su obra hay influencia del pensamiento de Keynes.
Es a partir de entonces que se descarta el seguro social para trabajadores, y se comienza a
mencionar la Seguridad Social: un piso universal de beneficios igual para todos los
ciudadanos –trabajadores o no- a través del cual una comunidad otorga una protección
mínima, sin considerar si cada uno de ellos contribuyó o no con el sistema.
Beveridge fue también un gran impulsor de políticas estatales activas para combatir el
desempleo.
Richard Titmuss en “Ensayos sobre el Estado de Bienestar” (1958), y en obras posteriores
(Titmuss, 1974) reconoció la función distributiva de la política social. Avanzó sobre las
formulaciones anteriores al plantear que la responsabilidad pública no terminaba solamente
con la provisión de servicios sociales; se trataba de construir mayores márgenes de igualdad
social como creciente expansión de la ciudadanía, cuyos derechos no se agotaban por la mera
provisión de servicios públicos. Un piso mínimo de protección universal para todos los
ciudadanos era sólo un comienzo, Titmuss añadía una visión de la política social como un
sistema redistribuidor de ingresos. La política social estaba formada por: la política fiscal, la
política de empleo e ingresos y los beneficios ocupacionales, y la administración de los
sectores sociales. Mediante la política fiscal se financiaba de un modo progresivo la oferta de
servicios sociales. Éstos eran concebidos como responsabilidad pública, sin tomar en
consideración la contribución o no de cada persona. Los impuestos, gravámenes y
excepciones tenían también la función adicional de “corregir” las más extremas desigualdades
en la distribución del ingreso.
Titmuss, fue el pionero en la formulación operativa del concepto de igualdad de
oportunidades como igualdad en el punto de partida al inicio de la vida. Esto se conseguía,
entre otras cosas, a través de la grabación a la transferencia de la riqueza a lo largo del tiempo
(impuesto a la herencia)
La política de empleo e ingresos y los beneficios ocupacionales (vacaciones, asignaciones
familiares) formaba también parte de la política social, dado que Titmuss consideraba que el
acceso a un empleo productivo y un salario justo tenían un fuerte impacto sobre la
distribución funcional del ingreso.
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Como dijéramos anteriormente, la política social estaba integrada también por la
administración de los sectores sociales: las políticas educativas, de salud, de vivienda, etc.
La contribución principal de Titmuss está dada por el carácter predominantemente
redistributivo de la política social entre pobres y ricos, a través de un sistema de
transferencias públicas, desde los que más poseían hacia los que más necesitaban.
Diferentes teorías en torno a la equidad
Existiría un cierto consenso en las estadísticas internacionales respecto de que América es la
región menos equitativa del mundo. Esta realidad no sólo se presenta en el plano de la
distribución de ingresos, sino que también afecta otras áreas como el acceso al crédito, las
posibilidades de educación, la salud, etc. Por eso nos interesa analizar las diferentes teorías
que se manejan en torno a la equidad y que se relacionan con las políticas sociales que tendrán
como correlato o respuesta.
Osvaldo Giordano (2000) analiza el tema de la equidad con la lógica de que el punto de
partida es el de una sociedad organizada bajo los parámetros de la democracia y el capitalismo
y donde el eje ha sido la búsqueda del equilibrio entre la máxima libertad individual posible y
la ayuda social estrictamente necesaria. Esto último para evitar que el combate contra la
pobreza se convierta en un dispositivo distribucioncita que ponga en peligro la libertad
individual y los frutos del esfuerzo de las personas que no son pobres. Identifica tres
corrientes de pensamiento:
- la que le da mayor importancia a la libertad individual (la más estrictamente liberal). Se dio
en la década del 70, con un gran desarrollo con Ronald Reagan en los EE.UU. y con
Margaret Thatcher en el Reino Unido. Para esta corriente, las intervenciones del Estado no
deben ir en contra de las inclinaciones humanas, y deben reducirse a lo mínimamente
necesario. En esta línea de pensamiento, el derecho a la propiedad privada es el único derecho
que merece llamarse como tal y desempeña un papel clave en la formulación de las
recomendaciones de política sobre cómo debe ser la intervención del Estado, quién debe
concentrarse en la protección contra la apropiación injusta y que el intento de forzar a
cualquier persona a contribuir con una parte de sus legítimas pertenencias al bienestar de los
demás, es una violación de los derechos fundamentales de la propiedad. En síntesis, la lucha
contra la pobreza debería limitarse a las conductas altruistas de la sociedad. Robert Nozik
(1980) es el referente contemporáneo más importante de este enfoque.
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-En contraposición a este pensamiento se erige un enfoque que relativiza la preponderancia
absoluta de la libertad individual dando lugar al concepto de garantía de un mínimo decente.
El punto de coincidencia con la posición anterior es la libertad de cada individuo de tener una
vida digna gracias a su propio esfuerzo, pero se distancia al sostener que si a alguien no le
resulta posible tener una vida digna, esa parte de los recursos debe ser conseguida a través de
la ayuda de la comunidad. Este enfoque propone ayudar a cada persona, brindándole lo que le
falta para vivir decentemente. En esta perspectiva, Charles Fried (1980), considera que la
beneficencia debería ser considerada como un deber, no obstante, aclara que la condición para
la ayuda es que la persona no pueda procurarse ese mínimo decente por sí misma, con un
esfuerzo razonable. Mientras que en la concepción anterior, la beneficencia sólo podía ser
considerada como producto del altruismo.
En estas dos corrientes de pensamiento, el eje propositito gira en torno a otorgar preeminencia
a las libertades individuales por sobre los objetivos igualitarios.
-Una tercera corriente de pensamiento incorpora aspectos de igualitarismo dentro del marco
libertario. La noción de que la preocupación de la sociedad debe estar al servicio de un
requerimiento básico de igualdad en el bienestar neto de los individuos, o al menos de
igualdad en la posibilidad de alcanzarlo, es la línea en la que se inscriben John Rawls (1973) y
Amartya Sen (2000)
Rawls es el autor de la Teoría de la Justicia más influyente de los últimos 30 años. Este autor
desarrolla su teoría básicamente sobre 3 principios, que se explicitan en el cuadro siguiente
Cuadro Nº 1 Principios de Rawls
1.
"El principio de la mayor igual
libertad"
Toda persona tiene derecho a igual libertad en un
esquema de libertad para todos.
2.
"El principio de la equitativa
igualdad de oportunidades"
Las desigualdades sociales y económicas deben
estar asociadas a posiciones abiertas para todos
en igualdad de oportunidades.
Principios
3.
"El principio de la diferencia"
Las desigualdades deben suponer el mayor
beneficio para los miembros menos aventajados
de la sociedad.
Cuadro Nº 1 Fuente: elaboración propia sobre la base de “La Teoría de la Justicia”. Rawls (1973)
Desde la óptica liberal, si hay una prioridad, ésta pertenece a la libertad. Rawls considera que
muchas clases de derechos (desde las libertades personales a los de propiedad) tienen una
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prioridad política casi absoluta frente a consecución de objetivos sociales (incluidas la
eliminación de las privaciones y de la miseria)
Desde la óptica de Rawls también, basándose en sus tres principios, el primero (”El principio
de la mayor igual libertad”) tiene prioridad absoluta sobre el segundo (“El principio de la
equitativa igualdad de oportunidades”), y el segundo (“El principio de la equitativa igualdad
de oportunidades” sobre el tercero (“El principio de la diferencia”) Esta regla estipula q ue en
situaciones de incertidumbre, es racional elegir aquel curso de acción cuya peor alternativa
sea la menos mala comparada con las peores alternativas de los otros cursos de acción. La
prioridad de la libertad garantiza que nadie pueda ser privado de sus derechos máximos, en
aras de un supuesto beneficio colectivo, si esa privación no es aceptable para él y no le es
compensada con la ampliación de otras libertades de que él pueda gozar. El principio de la
diferencia hace que la posición social y económica peor no pueda ser muy mala, pues, según
él, las únicas desigualdades admisibles son aquellas necesarias para incentivar una mayor
producción que tenga como resultado que los menos favorecidos estén mejor que en una
situación de estricta igualdad.
Con respecto a la justicia, Rawls adopta una concepción a la que denomina “justicia con
equidad” 5. Nino (1988) explica que “según esta posición los principios de justicia son los
principios que elegirían personas libres y puramente racionales, que sólo se preocuparan por
su propio interés, si estuvieran en una posición de igualdad. Siendo las condiciones de esta
elección fair (equitativas o imparciales) cualesquiera que fueran los principios que resultaran
elegidos serían los principios de la justicia”. Rawls s ostiene que estas personas terminarían
eligiendo por unanimidad estos dos principios de justicia: Primer principio: Cada persona
debe tener un derecho igual al sistema total más extenso de libertades básicas (de conciencia,
de palabra, contra detenciones arbitrarias, de voto, etc.) que sea compatible con un sistema
similar de libertades para todos. Segundo principio: Las desigualdades sociales y económicas
deben ser dispuestas de modo tal que ellas satisfagan estas dos condiciones: 1) ellas deben ser
para el mayor beneficio de los que se encuentran en la posición social menos aventajada (el
denominado “principio de diferencia”), y 2) ellas deben adjudicarse a funciones y posiciones
abiertas a todos bajo condiciones de una equitativa igualdad de oportunidades.
Coincidimos con Nino en que “Rawls defiende una regla de prioridad entre estos dos
principios, según la cual, cuando se traspasa un cierto nivel mínimo de desarrollo económico
(lo que da lugar a una concepción “especial” de justicia), el primer princi pio tiene absoluta
5 Justice as fairness.
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prioridad “lexicográfica” sobre el segundo, lo que quiere decir que debe satisfacerse
completamente antes de pasarse a satisfacer el segundo. Una libertad menos extensa no puede
justificarse por la obtención de beneficios económicos y sociales sino sólo en aras de
fortalecer el sistema total de libertades (en cambio, cuando no se ha pasado un umbral mínimo
de desarrollo económico, rige la teoría de la justicia “general”, según la cual todos los bienes
-libertades, oportunidades, riquezas, etc.- están en un mismo nivel y pueden intercambiarse
unos con otros.” Cuando Rawls hace referencia a las libertades no considera solamente a
aquellas establecidas por las normas jurídicas, sino también la posibilidad de su ejercicio
efectivo6.
En "Desarrollo y libertad", Sen (2000) rediseña la estructura conceptual de las nociones
filosóficas liberales. Graficaremos en el siguiente cuadro las premisas de Sen.
Cuadro Nº 2 Premisas de A. Sen
Premisas
Las libertades individuales
Las oportunidades sociales
Los servicios económicos
Las garantías de transparencia
La seguridad
Constituyen aspectos
instrumentales de un
fin más trascendente,
que es la libertad de
los individuos de
vivir como les
gustaría
Cuadro Nº 2 Fuente: elaboración propia sobre la base "Desarrollo y libertad", Sen A. (2000)
Según Sen, las mayores condiciones para el pleno desarrollo de las personas se dan en los
países desarrollados. Es justamente en estos países donde se presentan en forma más acabada
los 5 aspectos instrumentales señalados, es decir: están garantizadas las libertades
individuales, existen las mayores oportunidades sociales en términos de nutrición, salud,
educación básica y vivienda, funcionan más eficientemente los servicios económicos, hay
mayor transparencia en los actos de gobierno, y hay una mayor preocupación por la
seguridad de la gente por parte de los dirigentes. En contraposición, observa que los países
latinoamericanos no cuentan con cada uno de los cinco aspectos instrumentales, y que, si bien
adoptaron en las dos últimas décadas transformaciones políticas en pos de garantizar las
libertades individuales y las transformaciones económicas, fueron dejados de lado los 6 Lo que Rawls llama valor de la libertad.
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aspectos relacionados con las oportunidades sociales, la transparencia de los actos de gobierno
y la seguridad, obteniendo como resultado que las condiciones para el desarrollo individual
son menores y más precarias que las que prevalecen en los países desarrollados.
Desde este punto de vista, los elementos fundantes para brindar las condiciones de bienestar
son, con igual grado de importancia: la democracia, la economía de mercado, las instituciones
políticas de control ciudadano y la igualdad de oportunidades7. Los cinco aspectos
instrumentales de Sen deben estar presentes en forma concurrente. No sirve tener democracia
sin eficiencia económica o tener democracia y eficiencia económica sin la posibilidad de
acceder a los frutos de la libertad y el crecimiento.
Luego de haber descripto brevemente las nociones filosóficas básicas que tratan los aspectos
teóricos sobre la equidad en el marco de sociedades democráticas y capitalistas, es evidente
que el combate contra la pobreza no debiera entenderse como la distribución de recursos en
orden a igualar a desiguales. Sino que luchar contra la pobreza implica generar las fuerzas
correctoras para garantizar las libertades individuales, la eficiencia de la economía, el control
ciudadano y la igualdad de oportunidades. La teoría de la equidad dibuja el marco sobre el
cual debe asentarse una organización social que busque el progreso con equidad. Sus
principales aristas son: la democracia, la propiedad privada, la economía de mercado, la
igualdad de oportunidades y los mecanismos republicanos de control social. Dentro de este
marco y para sacar a las personas de la pobreza “transitoria” 8 las medidas específicas, según
Amartya Sen, son:
-Un entorno económico de crecimiento.
-Intervenciones activas en el mercado laboral (reforma competitiva de la legislación laboral,
servicios de intermediación laboral, capacitación)
-Intervenciones pasivas (subsidios al desempleo)
Las acciones para combatir la “pobreza estructural” 9 son las mismas que para luchar contra la
pobreza transitoria, y además acciones especiales para superar las barreras que genera la
7 Entendiéndose por igualdad de oportunidades las políticas tendientes a brindar a aquellos ciudadanos que no pueden conseguir por con sus propios medios, la infraestructura básica para vivir, la nutrición, la salud y la educación básica. 8 Por pobreza transitoria entendemos la situación de aquellas personas que se encuentran durante un tiempo acotado, generando un flujo de ingreso por debajo de la línea de pobreza. Este tipo de pobreza está asociado al desempleo transitorio en personas con baja capacidad de ahorro y acceso al crédito. 9 Por pobreza estructural o persistente entendemos la situación de aquellas personas que en forma permanente generan un flujo de ingresos por debajo del umbral, independientemente de los ciclos de la actividad económica. Está estrechamente asociada con el desempleo permanente, el subempleo y la informalidad laboral y tiene sus raíces en ciertas características personales y familiares que actúan como barreras a la superación del problema
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pobreza estructural y que están ligadas a carencias en infraestructura básica, salud y
educación.
Políticas sociales implementadas a través del tiempo, sus huellas en Argentina
Según Laguado (1999) a partir de los años 40, el Banco Mundial empezó a definir naciones
pobres basándose en el monto del PBI. Con esta interpretación la pobreza, dejó de convertirse
en un fenómeno multidimensional para pasar a ser una patología universal asociada al
desarrollo de la economía.
En ese orden de ideas algunas naciones son declaradas como necesitadas de asistencia, la que
está casi siempre condicionada a la aplicación de políticas tecnocráticas, acompañadas de
recetas abstractas y universales.
Las políticas públicas sociales fueron dirigidas al mundo del trabajo, con apoyo en salud,
educación e infraestructura. Así la inversión estatal tendía a que las políticas sociales
completaran a los salarios insuficientes. Esto explica el desarrollo de programas, que si bien
llegaban a la población pobre urbana, no incluían a grandes cantidades de población que no
estaban vinculadas a los sectores del trabajo formal. El eje no era la pobreza sino un
complemento del ingreso.
La ejecución del gasto público de los sectores desprotegidos por las políticas universales no
fue parte de una política de estado, sino que se circunscribió a partidas presupuestarias
asignadas a la libre disposición de cuerpos colegiados (senadores, diputados, concejales.) Así
el gasto para pobres se asignaba a clientelas y los recursos se repartían según la correlación
de fuerzas que imperaba en los distintos niveles legislativos.
En los años 50, se iniciaron los programas de desarrollo y superación de la pobreza que
partieron de suponer el subdesarrollo y la incapacidad de los pobres para definir sus intereses.
Fue entonces cuando comenzó a sostenerse que el crecimiento económico era indispensable
para erradicar la pobreza, mientras pasaban a un segundo plano los problemas no económicos.
Por ese camino se consolidan lo que podríamos llamar tres dogmas de las políticas de
intervención de pobreza:
- Es un problema tan grave que debe ser manejado por profesionales.
- Los problemas deben medirse en términos de recursos y necesidades.
(baja calidad de la alimentación, salud, educación, etc.) y que son las determinantes en la persistencia intergeneracional de la pobreza.
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- Los responsables deben ser instituciones oficiales encargadas de identificar y
resolver necesidades.
De este modo se afianzó la pobreza como un conjunto de “carencias” o “deficiencias”.
En los años 60 el Estado tuvo un papel central, tuvo que ver tanto en inversiones productivas
y en infraestructura, como en la expansión de bienes y servicios de uso colectivo para la
satisfacción de los trabajadores en general.
El modelo iniciado en la posguerra, que caracterizaba la Argentina del ‘60, se basaba en
políticas sociales que aspiraban a ser universales, con una fuerte intervención del Estado en la
producción, en el campo regulatorio y en el pleno empleo.
Las Políticas Sociales en Argentina, en la década del ‘60 fueron de carácter semi-universal, en
el área de salud, educación y servicios sociales y estaban dirigidas hacia la población que
contaba con un trabajo formal.
Los programas implementados giraban en torno al trabajador protegido por la legislación y
que, como tal constituía el sujeto de los derechos sociales, así se convertía en un sujeto
colectivo y de esta forma se insertaba e integraba a la sociedad nacional.
La educación se convirtió en un derecho universal en el sentido genuino, en tanto igualaba
individuos como ciudadanos, cualquiera sea su lugar en la estructura social. La
responsabilidad socializadora asumida por el Estado Nacional en materia educativa se
relacionaba con el carácter de bien público y socialmente necesario de la educación.
En cambio, con respecto a la salud, el carácter cuasi-universal del sistema se derivaba de su
constitución junto con la expansión del trabajo formal y su alcance a una extensa gama de
categorías ocupacionales, que dieron base a la calificación de “trabajador”. La cobertura de
salud se dio por medio de obras sociales, ligadas a la integración del mercado formal de
trabajo. Por definición, el sistema no ha sido universalista.
Box Nº 1 El modelo desarrollista: “El balance global del modelo desarrollista en relac ión con la estructura social muestra algunas bondades prometidas por sus estrategas- este modelo comprende la experiencia frondicista y la época de Onganía- pero también muchos rasgos que difícilmente podrían ser catalogados como tales. Por un lado es cierto que se verificó una notoria modernización y complejización de la división general del trabajo en todos los sectores productivos – incluido el sector público-, cuya manifestación más evidente fue la rápida expansión de puestos de trabajo entre la clase media asalariada. Pero, por otro lado son impactantes otros hechos, como el aumento del cuentapropismo obrero, incremento del empleo precario, franco estancamiento o deterioro de los niveles de bienestar de los sectores sociales más modestos, que justifican que también se califique al modelo desarrollista como excluyente. Si bien el desarrollismo llevó a un elevado crecimiento económico global y a una innegable modernización de la estructura social, ambos elementos se lograron al precio de marginar a una parte considerable de la población de los logros del desarrollo económico.
“Susana Torrado, Estructura Social de la Argentina. 1945.1983.1986”.
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En esta década se propone un cambio en las estrategias de intervención en asistencia y
promoción social, que supone un avance en términos de responsabilidades directas (no sólo
financiamiento) del Estado. Entra en vigencia, de la mano de la ideología de la Alianza para el
Progreso, el denominado “desarrollo de comunidades” (Tenti, 1989; Goldbert, 1996) En ese
momento, la unidad de intervención pasa del individuo a la comunidad sobre la que hay que
intervenir para concientizar a la población y movilizar, a los efectos de constituir a los
sectores más desfavorecidos en actores sociales capaces de conformarse como “agentes de su
propio desarrollo” (Tenti, 1989) En lo institucional, este cambio de direc ción se plasmó en la
creación de un Departamento de desarrollo de Comunidades dependientes de la Dirección
Nacional de Promoción Comunitaria de la Subsecretaría de Promoción y Asistencia Social del
Ministerio de Bienestar Social de la Nación (Tenti, 1989)
En el campo de la política social, el sujeto estuvo constituido por los grupos vulnerables
desde el punto de vista biológico (las madres gestantes, los lactantes y niños menores de cierta
edad) La asistencia hacia estos grupos no era sistematizada y quedaba en manos de iglesias u
organizaciones de beneficencia, que atendían las necesidades de la población marginal en
forma voluntaria, discontinua, con discrecionalidad de la acción distributiva y dependencia
del receptor.
A mediados de los años 70, Beccaria y Carcioffi (1997) afirman que la economía argentina
mostraba síntomas inequívocos de agotamiento, estancamiento de la producción, altas tasas de
inflación, caída de la inversión, desequilibrio externo, déficit fiscal crónico y creciente.
En los años 80, los síntomas se habían transformado en una profunda crisis que contribuyó a
generar las condiciones para una reestructuración de la interacción entre Estado y Sociedad.
Las políticas sociales universalistas y de cobertura igualitaria fueron debilitándose al mismo
tiempo que se modificaba el significado y el alcance de las políticas asistenciales.
En los años 90, Laura Golbert y E. Tenti Fanfani (1994) destacan que, frente al vertiginoso
proceso de globalización que hace ilusoria una estrategia de desarrollo al margen del
capitalismo mundial, y frente a las transformaciones profundas que se producen en las
sociedades organizadas en torno al trabajo, los rasgos más significativos que ofrece la
experiencia latinoamericana y en especial la argentina, son la creciente desigualdad social, el
aumento del desempleo, precarización laboral y la extensión y profundización de la pobreza.
Siguiendo a Susana Hintze (2000) y cotejando con la realidad observamos que, con la crítica
al Estado de Bienestar que reveló el fracaso de las políticas universales dirigidas
prioritariamente a la población empleada y denunció el clientelismo que encareció los costos
17
de intermediación por ineficiencia y corrupción, la política social comenzó a preocuparse por
los más pobres argumentando la necesidad de trazar políticas específicas para ellos.
En este contexto y como principal política frente a la pobreza, se desarrolló el concepto de
“focalización”, que consiste en dirigir el gasto público social hacia los sectores más pobres y
eliminar todo subsidio público directo o indirecto destinado a los sectores medios. Según
Susana Hintze (2000) las políticas sociales a partir de la “Reforma del Estado” están
conformadas por nuevos rasgos que se caracterizarán por la “ privatización”, en consonancia
con el modelo, se profundiza la separación público-privado y se postula que la producción
debe desenvolverse fundamentalmente en este último ámbito. El Estado debe hacerse cargo
solamente de aquello que no entra en el amplio campo del mercado. También por la
“ universalidad restringida” , en aquellos casos en que se sigue reconociendo a las políticas su
naturaleza universal, se realizan modificaciones de grado, sólo atención primaria de la salud,
educación básica, etc. Las intervenciones serán “focal izadas” en aquellos que realmente las
necesitan, siempre han existido políticas y programas focalizados y orientados a ciertos
sectores en función de condiciones biológicas o económico-sociales. Y finalmente un
“ aumento del peso de las políticas asistenciales”, consideradas como compensatorias del
ajuste estructural, que pierden su carácter residual y adquieren mayor centralidad.
Box Nº 2
Ajustes económicos y “Estado de Malestar”
En la Argentina – y en otros países de América Latina- se aplicaron una gran variedad de “paquetes de ajuste”, con el
fin último de asegurar el pago de la deuda externa.
En los primeros tiempos, se trató de lograr un equilibrio en la balanza de pagos, a través, fundamentalmente, de la
expansión de las exportaciones, la reducción de las importaciones y la obtención de un superávit de la balanza
comercial. Sin embargo, estas metas no se alcanzaron: ni el escenario internacional se comportó de acuerdo con las
hipótesis formuladas, ni las medidas aplicadas por los gobiernos de turno fueron eficaces. Se pasó entonces a una
nueva modalidad de ajuste económico, que propuso obtener los fondos necesarios para hacer frente a los
compromisos externos a través de la reducción del déficit fiscal. Esta vez, las variables elegidas para intentar
alcanzar el equilibrio fueron dos: el aumento de los ingresos del estado y la reducción del gasto público. Esta última
modalidad de ajuste económico tuvo como resultado la exclusión de crecientes sectores de la población de los
beneficios de la política social y, también, una ineficiente asignación del gasto social. Desde el punto de vista de los
pobres, el llamado “Estado de Bienestar” se transformó en un Estado ausente o presente sólo en forma circunstancial
o fragmentada, en particular en relación con la prestación estatal de servicios sociales en salud y educación. De la
crisis del “Estado de Bienestar” y sus intentos de reforma se pasó así a la producción del “Estado de Malestar”.
Desde el punto de vista de la percepción colectiva o el estado de ánimo particularmente de los sectores de bajos
ingresos, el Estado de Malestar se introdujo en un “estado de desesperanza” y un “estado de descreimiento”,
provocados por la caída generalizada de las expectativas relacionadas con el mejoramiento de la calidad de vida.
Eduardo Bustelo
“Producción del Estado de Malestar”
Ajuste y política social en América Latina. 1991
18
Gasto Social durante la década de los ‘90
Analizaremos las influencias que tuvieron las reformas de los años ‘90 en el sistema de
políticas sociales. Entre ellas se destacan las diferentes expresiones de la descentralización,
que se pusieron de manifiesto en educación y salud, así como la implementación de políticas
focalizadas, representadas en un gran crecimiento en la oferta de programas nacionales. Todo
esto produjo una modificación de la estructura del gasto social para intentar compensar los
desajustes producidos por la política económica imperante en la década.
Cuadro Nº 3 Evolución del Gasto Consolidado en Argentina
Cuadro Nº 3: Fuente: sobre la base de datos del INDEC y de la Dirección de Gastos Sociales Consolidados.
Ministerio de Economía (2001)
De este cuadro surge claramente la rigidez del Gasto Social con relación al Gasto Total. El
gasto social es pro-cíclico, y por lo tanto no cumple eficientemente la función de
estabilizador; para lograrlo debiera ser anti-cíclico, ya que en momentos de caída de actividad
debería brindar protección a aquellos que han quedado desprotegidos.
Podemos inferir que el aumento de la marginalidad económica y social en medio de la
expansión, convivió con la paradoja de que el gasto consolidado del Estado Nacional y las
provincias aumentó en forma sostenida. Dentro de los componentes del gasto, el social es el
más importante. Éste se mantuvo durante los años de las reformas económicas por encima del
60% del gasto total (Giordano, 2000), pero resultó insuficiente para enfrentar la exclusión
creciente de los sectores que quedaban fuera del mercado laboral.
19
El gasto social del Estado se supone razonable a niveles internacionales. Aún así, la pobreza
se fue multiplicando. Pensamos que esto se debió a que su distribución no fue todo lo
eficiente y equitativa que debiera haber sido.
Cuadro Nº 4 Composición del Gasto Social
Monto %
Función (Millones $)
Previsión social 22.393 37,4
Educación, Cultura, Ciencia y Técnica 13.994 23,3
Salud 13.802 23,0
Promoción y Asistencia Social 3.221 5,4
Otros servicios urbanos 2.671 4,4
Trabajo 2.518 4,2
Vivienda y Urbanismo 1.077 1,8
Agua Potable y Alcantarillado 279 0,5
Total 59.945 100
Cuadro Nº 4. Fuente: Cuadro propio, teniendo en cuenta los porcentajes de cada función, sobre la base de la
Dirección de Gastos Consolidados. Ministerio de Economía. 2001.
Sin embargo, como observamos en el cuadro precedente, no todo el gasto social tiene como
finalidad la asistencia social, gran parte se destina al pago de los beneficios jubilatorios
(ocupan el primer lugar con el 37,4% del total), al mantenimiento del sistema público de salud
y educación (ocupan, cada uno aproximadamente el 23,3 % del total), o sea que más del 80%
del gasto social está destinado a estos rubros, el resto va a vivienda, infraestructura y otros
tipos de programas.
Del análisis de los datos del cuadro Nº 4, se desprende qué proporción de todo el gasto social
es destinada para luchar contra la pobreza. Pero de estos datos no podemos deducir qué parte
de ese gasto es aplicada a la asistencia social, entendiéndose como tal, la ayuda directa a
quienes viven por debajo del umbral de ingresos de la pobreza.
Los programas sociales son el conjunto de acciones que el Estado ejecuta para combatir la
vulnerabilidad social de ciertos segmentos de la población, entre los que se encuentra la
pobreza. Tienen la particularidad de ser focalizados en función del segmento al que se
pretende llegar y no son derechos adquiridos, por lo cual presentan una gran flexibilidad en su
formulación.
20
Debido a la escasa información provincial y municipal existente respecto al gasto en políticas
focalizadas, es difícil estimar cuánto del gasto social consolidado se destina a la asistencia
social.
Cuadro Nº 5 Participación del gasto de los programas sociales
en el total del gasto
P r o g r a m a s s o c i a l e s 5 %
$ 3 0 0 0 m i l l o n e s
G a s t o s o c i a l 9 5 %
$ 5 7 . 0 0 0 m i l l o n e s
G a s t o s o c i a lP r o g r a m a s s o c i a l e s
Cuadro Nº 5: Fuente: Dirección de Gastos Sociales Consolidados (2001) y Gabinete Social (2002)
Según Osvaldo Giordano, estos montos fueron estimados bajo el supuesto de un gasto
provincial en programas sociales de $ 600 millones.
En el ámbito del Estado Nacional existieron en los años 90 entre 57 y 60 programas que
representaron un gasto anual de $ 2.400 millones10. De estos programas, una proporción muy
importante es ejecutada a través de entidades intermedias, como los municipios, sindicatos,
ONGs y entidades religiosas. Algunos cuentan con financiamiento de organismos
internacionales (BID y Banco Mundial, entre los más importantes) mientras que otros se
financian exclusivamente con recursos propios.
Según los informes de la Jefatura de Gabinete y Siempro (2001) respecto al tipo de
prestación, 11 programas otorgaron subsidios monetarios por un monto de 1.531 millones de
pesos y 5 programas distribuyeron alimentos y / o vestimenta, con recursos por 173 millones
de pesos anuales. Los 48 programas restantes brindaron asistencia técnica comunitaria,
capacitación y equipamientos.
10 No se incluye el gasto en vivienda (FONAVI) dentro de los programas sociales nacionales
21
La escasa información, no permite un análisis completo y apropiado del ámbito de las
provincias, sin embargo es posible estimar que los recursos destinados a este tipo de acciones
representan un gasto anual cercano a los 600 millones de pesos anuales. Hay programas que
no pudieron ser identificados. La mayoría de las provincias, y también algunos municipios,
tienen otros programas adicionales que se estima representan una suma que superaría los 100
millones de pesos al año.
La superposición y descoordinación de acciones contribuyeron a generar un gasto elevado y
magros resultados. Al analizar conjuntamente la política social implementada y la evolución
de la pobreza, resulta preocupante la ineficiencia. Desde 1995 hasta antes del default, el
número de personas pobres creció en 5 millones y el de indigentes en cerca de 2 millones, a
pesar de que el Estado Nacional y los Provinciales destinaron 3 mil millones de pesos por año
exclusivamente a programas sociales.
Debido a la ineficiencia del gasto social, nos preguntamos al igual que Robert Castel (1997)
si discutir sobre políticas sociales implica, analizar y decidir cómo prevenir y contrarrestar los
procesos de vulnerabilidad y desafiliación, o bien implica discutir cuál es el papel que debe
cumplir el Estado en la definición e implementación de una política social inclusiva.
OBJETIVO GENERAL
Analizar y comprender los modelos de políticas sociales implementados en los años 60 y 90,
teniendo en cuenta el carácter tecnocrático o participativo de las mismas.
La tecnocracia
Como introducción al desarrollo de lo que son las políticas sociales tecnocráticas,
explicaremos lo que significa la tecnocracia, que en las condiciones políticas clásicas, se
refiere a un sistema de gobierno en que los expertos especializados gobiernan en virtud de su
conocimiento especializado ocupando posiciones en las instituciones políticas y económicas
dominantes.
Pareciera que para los tecnócratas, la promoción de economías de mercado abierto, la
competitividad internacional y la estabilidad financiera se antepondrían a las políticas a las
que les atañe la formación de consenso, el manejo de conflictos y la equidad social.
En algunos contextos, los tecnócratas asocian la democratización con demandas de corte
populista que pudieran subvertir sus visiones y sus planes macroeconómicos, es así como en
22
muchas de las democracias nuevas en las que se están tratando de aplicar reformas
económicas, se tiende a relegar residualmente y a un segundo plano a las políticas sociales, en
vez de hacerlas más abarcativas y que sean de avanzada.
Frank Fisher (1994) analiza la tecnocracia en los Estados Unidos. Considera que, en la
actualidad, es un lugar común decir que vivimos en la edad de la especialización. Diversos
autores se refieren a la tecnocracia con los términos siguientes: “América Organizacional”,
“ Economía de la Información” y “Sociedad tecnotrónica”.
Fisher afirma que, los tecnócratas y los promotores de la tecnocracia creen que la democracia
es un sistema inapropiado para tomar decisiones. Agrega que la tecnocracia ha tomado
diversas formas, y que incluso en un mismo país ésta ha variado en diferentes escenas
institucionales. Por esa razón sostiene que no hay una única teoría de la tecnocracia, pero que
hay un grado de acuerdo general respecto al uso de la “especialización técnica”. Puede
organizarse la especialización para servir a diferentes funciones e intereses y da lugar a una
teoría de formación y decisión gubernamental diseñada para promover las soluciones técnicas
a los problemas políticos, se apoya en un proyecto político que defiende a los expertos como
la base dominante para la organización del poder político. De esta manera, el administrativo
técnicamente entrenado y los expertos de la política determinan a menudo la dirección y
desarrollo de la política económica y social. Observa que, la naturaleza específica de las
prácticas tecnocráticas al nivel operacional de toma de decisiones no siempre es fácil de
identificar, ya que se da en ambientes administrativos y al contrario de las prácticas políticas
tradicionales, no despliega ni líderes, ni barricadas, pero que en cambio se mueve
silenciosamente a través de las jerarquías administrativas del sistema político y económico.
Asevera que los políticos todavía escogen una opción de política sobre otra, pero cada vez son
más los expertos quienes forman el marco de trabajo deliberativo dentro de los cuales los
políticos deben escoger. Advierte que la coherencia histórica que define el pensamiento
tecnocrático es una profunda animosidad asentada hacia la política. La misión común de este
proyecto de racionalidad es “rescatar” la política pública de las irracionalidades e
indignidades de los políticos, esperando dirigirlo con métodos racionales, analíticos y
científicos. Los tecnócratas, según Fisher, ven a la política como un problema en vez de como
una solución. En el contexto Occidental, esta visión se manifiesta en una creencia en que las
crisis de malestar presupuestario contemporáneas, la inflación, la polución, la pobreza, la
escasez de energía, el declive educativo, el crimen y así sucesivamente, se deben atribuir
23
principalmente a la manera en que la formación de decisión es organizada en los gobiernos
democráticos estructurados.
Analizaremos los criterios racionales con los que se manejan los tecnócratas a través de la
obra de Jürgen Habermas (1984) Sintetizamos su pensamiento con respecto a este tema en el
siguiente cuadro.
Cuadro Nº 6 La racionalidad según Habermas
Racionalidad
Técnica Normativa
Basada sobre criterios
Técnicos
Económicos
Funcionales
Políticos
Morales
Éticos
Religiosos
Basada en La jerarquización La negociación
Se preocupa Por los medios Por los fines
Cuadro Nº 6 Fuente: elaboración propia sobre la base “Teoría de la acción comunicativa” Jürgen Habermas (1984) Las acciones destinadas a introducir profesionales dotados de orientación gerencial y
neutralidad política, reclutados en el sector privado, y con formación económica, se remonta
al grupo Pinedo-Prebisch en la década del 30. Ya por entonces había cierta resistencia a
introducir un grupo tecno-burocrático. Tilman Evers (1989) destaca la asimetría de recursos
entre diferentes sectores del aparato estatal según la temática a la que se dediquen (ubica a los
organismos ligados a la gestión económica-financiera en una punta del desarrollo, y a cajas
de jubilaciones, entre otros, en el extremo de la carencia de recursos)
En Argentina, la modalidad estatal surgida con el peronismo iría apuntando, de modo
discontinuo y no en una forma muy consecuente, a las empresas estatales como un espacio de
experimentación de la modernidad administrativa y de instauración de “roles tecnocráticos".
Los mecanismos clientelistas neutralizaron las frecuentes tentativas de “profesionalización”
de la Administración Pública. Según Daniel Campione (2000) en esos tiempos existían serias
dificultades para introducir un grupo tecno-burocrático en una administración que se dividía
entre un crudo clientelismo y la formación burocrática tradicional.11 Posteriormente, durante
el golpe de Estado de 1966, los enfoques tecnocráticos y el personal con esa formación fue
propuesto como reemplazo liso y llano de las instancias vistas como políticas.
11 En esos años coexistían en el aparato estatal "jóvenes brillantes" en la Dirección del Banco Central y la secretaría de Hacienda, con bolsones de clientelismo indiscriminado, como los míticos "langosteros" del Ministerio de Agricultura, personal sin calificación, que no cumplía una función específica.
24
En Argentina, desde el advenimiento de la democracia en 1983, este criterio de elección de
tecnócratas se advierte en la búsqueda de diferentes mecanismos para lograr un staff de
funcionarios estables que desempeñen funciones gerenciales y puedan resolver los problemas
que presenta el aparato público tanto al interior del mismo como en relación con los
ciudadanos, como consecuencia, el primer grupo que se creó con este objetivo fue el Cuerpo
de Administradores Gubernamentales (año 1985) Este cuerpo, seleccionado de manera
rigurosa y transparente, tiene la lógica de insertar cuadros generalistas en las distintas
organizaciones públicas a los fines que desplieguen acciones de reforma o se gestionen
programas específicos.
En la década del 90, con el sistema Nacional de Profesión Administrativa (SINAPA) se
crearon las funciones ejecutivas a cargos críticos. Son consideradas funciones ejecutivas
aquellas que tienen “ … incidencia en la prestación de servicios esenciales para la comunidad,
en la participación en la reforma del Estado, en la gestión de políticas públicas o en el manejo
de recursos presupuestarios…” (Decreto 994/91) Estos cargos son concursados quedando una
terna a discreción del funcionario público del organismo.
Posteriormente aparecieron los Economistas del Gobierno y los abogados del Estado, cuyo
objetivo era especializar en profesiones para el cumplimiento de actividades específicas en
algún ámbito ministerial con vinculación en la temática.
Si bien para estas clases de funcionarios existen mecanismos de participación y evaluación de
desempeño, la realidad ha demostrado que en el nivel de libertad de decisión poco se ha
avanzado. La preparación de estos funcionarios y las exigencias para el acceso al cargo son de
alta especialización, sin embargo la posibilidad real de ejecución de políticas públicas ha sido
sumamente limitada chocándose con estructuras racional-burocráticas de las que no han
podido salir.
En este sentido, para Gustavo Blutman (2001) se ha constituido más que una gerencia una
tecno-burocracia pública. Hablamos de tecno-burocracia pública para referenciar al grupo de
profesionales especializados, que si bien tienen una alta capacitación, su nivel de
participación en las decisiones es limitada a cuestiones exclusivamente técnicas.
Según Daniel Campione (2000) en nuestro país, en 1989, emergió con fuerza una tendencia
que comienza cuando el poder estatal queda debilitado y una parte de grupos empresarios
aparecen como únicos actores con capacidad efectiva de decisión. De allí, según Campione,
25
partió la decisión de ocupar los cargos concluyentes del aparato estatal con empresarios.
Piensa que quienes estaban en el gobierno concibieron una idea que era simple y seductora a
la vez, los mejores gerentes privados serían los mejores gerentes públicos, los hacedores de
una empresa exitosa pueden lograr un país exitoso.
También el Estado en reforma ha necesitado de otro tipo de personas que requerían del
manejo de herramientas técnicas y el conocimiento de un mercado sumamente mundializado,
lo que da espacio para los nuevos tecnócratas estatales. En consecuencia, a partir de 1991,
gran parte de los cargos de la cúpula estatal fueron ocupados por hombres de fuerte perfil
tecnocrático, no necesariamente atados a lealtades partidarias, que combinaban sólidos lazos
con el poder económico nacional e internacional con una importante competencia técnica.
Esto también fue la respuesta al hecho de que al volverse permanente la lógica del ajuste y la
reducción, se haya constituido una verdadera profesionalidad del ajuste, que tiende a realizar
permanentemente estudios y evaluaciones sobre la mejor manera de reducir gastos, personal y
mejorar los sistemas de gestión. Entonces comienza a exigírsele al Estado que funcione con
criterios propios de una empresa capitalista, con administradores tomados de la misma, y con
ésta como ejemplo, al que se supone siempre eficiente, bien orientado, con personal directivo
y cuadros de la mejor calidad.
¿Cómo describiríamos a los tecnócratas autóctonos?
“Consumismo tecnológico” (Kliksberg, 1995), es un sector socio cultural que atraviesa el
ámbito estatal y el privado, e incluso se mueve con comodidad entre ambos, y que es
beneficiado y también está cautivado por los avances de la tecnología, está atado a la
admiración irrestricta por la informática y las comunicaciones. Las calificaciones
profesionales de este sector son decisivas y, en general, están ligadas a la administración y al
management, e invadieron la gestión pública y la privada. Sus programas de capacitación, la
lectura habitual de los aspirantes a gerentes modernos y su lenguaje se reconoce en términos
como: “planeamiento estratégico”, “calidad total”, “reingeniería”, etc.
Resulta interesante destacar el hecho de que al Estado se lo ha privado de una "racionalidad
pública" para introducirlo en una imitación de los modelos de administración privada, que
facilita la utilización del aparato estatal al servicio de intereses particulares, de esta manera las
finalidades sociales que siguen a cargo del Estado pierden alcance, convirtiéndose en una
débil red de seguridad, imposibilitada de figurar en agenda alguna, reduciéndose la acción
social a mero asistencialismo.
26
Patrimonialismos modernos y políticas tecnocráticas
Nos parece relevante hacer referencia en esta investigación a la distinción que hace Peter
Evans (1996) entre "Estados Predatorios" que se caracterizan por la apropiación de las rentas
públicas (corrupción) por parte de los funcionarios, incentivan a los privados a dirigir sus
actividades "productivas a las de corrupción improductiva y que no proporcionan bienes
colectivos", y donde la sociedad es la presa de un predador o gobernante, similar al
patrimonialismo weberiano; y "Estados Desarrollistas", que son los que extraen el excedente,
pero ofrecen bienes colectivos, incentivan la inversión privada a largo plazo, suplen las
capacidades empresariales y de capital de riesgo del sector privado. Para ello necesitan de un
aparato administrativo "aislado y dotado de coherencia corporativa", que se debe completar
con una red de relaciones informales internas y externas, es decir que establezcan vínculos
con el capital privado, pero manteniendo el Estado cierta autonomía, para poder formular de
manera independiente sus propios objetivos y quienes deben llevarlos a cabo (los burócratas)
consideren esa tarea como importante para su carrera. Esto se denomina "autonomía
enraizada" y le otorga al Estado Desarrollista la clave de su eficacia. En los procesos sociales
bajo este modelo, las decisiones las toma el poder político que ocupa el centro de la estructura
burocrática y que es quien define cuales son las cuestiones o los problemas sociales que va a
atender el Estado, lo que también desencadena un proceso hacia adentro y otro hacia actores
privilegiados de la sociedad civil, a quienes decide beneficiar, frente a una sociedad que se
convierte en espectadora de un proceso de cambio social que se legitima a partir de la
transformación alcanzada. Desde esta perspectiva los Estados latinoamericanos se situarían en
una zona intermedia, ni totalmente predatorios, ni totalmente desarrollistas. Los Estados
latinoamericanos se diferencian básicamente por el modo en que se accede a los cargos
públicos, las amplias facultades del ejecutivo para designar a su arbitrio en detrimento del
reclutamiento meritocrático, los modos de relacionarse con la sociedad y la orientación de sus
políticas, entre otras.
En los párrafos siguientes intentaremos caracterizar a estas burocracias y sus relaciones con la
sociedad.
Según Oszlak (1980), en los patrimonialismos modernos, las burocracias se modifican según
el régimen y pueden ser "jerárquicas", “funcionales”, o “presupuestarias”. En las primeras, las
“jerárquicas”, el centro lo ocupa quien gobierna. El gobernante decide sobre designaciones,
traslados, remociones. La discrecionalidad se minimiza en razón del monopolio de las
decisiones. El enroque político es común y se realiza en función de los intereses del
27
gobernante. Las burocracias son "funcionales” cuando coexisten organismos altamente
calificados con dependencias que se mantienen en el atraso, lo que produce un aparato
administrativo fragmentado, dividido, que hace difícil la coordinación de las políticas públicas
y fomenta soluciones personalistas. Las burocracias "presupuestarias" requieren un estricto
control de recursos por parte del gobernante, tanto en la recaudación como en la asignación de
los mismos. Suelen contar con aceitados mecanismos de presupuesto y con movimientos de
fondos por fuera del mismo, Esto resulta imprescindible para su funcionamiento al posibilitar
la discrecionalidad de fondos, los que tienden a fortalecer un discurso fundacional, en los
casos en que los gobernantes se instituyan como modernizadores a los que el pueblo debe
estarles agradecido. En los procesos sociales bajo un modelo patrimonial-desarrollista, las
decisiones las toma el poder político, que ocupa el centro de la estructura burocrática y que
define cuáles son las cuestiones o los problemas sociales que atenderá el Estado. El definir la
agenda, implica una definición política sobre la cuestión, que desencadena a su vez dos
procesos que también controla: uno, hacia adentro de la burocracia, y otro hacia actores
privilegiados de la sociedad civil, a quienes decide beneficiar. Esto implica individualizar las
relaciones, dando forma a lo que Enrique Cardoso llamó "anillos burocráticos" refiriéndose a
las relaciones entre grupos de industriales y burócratas, cuyas finalidades son optimizar sus
intereses particulares. Esto muestra un aparato estatal con una autonomía enraizada
parcialmente en términos de Evans frente a una sociedad que se convierte en espectadora de
un proceso de cambio social que se legitima a partir de la transformación alcanzada.
El patrimonialismo moderno configura una categoría analítica, rescatada de las tipologías de
dominación de Max Weber (1983) construidas para describir las relaciones de poder en las
sociedades precapitalistas basadas en la tradición. Un caso especial es la “patrimonial”, donde
el que gobierna no es un “superior”, sino un señor personal y su cuadro administrativo no está
constituido por “funcionarios”, sino por “servidores”. La designación de funcionarios es el
elemento clave parra transformar a los Estados en el gobierno privado de quienes poseen el
poder necesario para el ejercicio de la dominación.12
Según Márquez y Godau (1985), la evolución de la teoría de la burocracia ha llevado a que
actualmente se comprenda su accionar inserto en la dinámica de un proceso social, lo que
12 Las categorías weberianas también pueden ser útiles para analizar formas combinadas de dominación patrimonial y carismática, que le otorgan un mayor grado de complejidad a estos fenómenos modernos. Los rasgos característicos de la forma patrimonial son: falta de competencias fijas según las normas objetivas; jerarquía racional fija de un sistema de nombramientos y ascensos regulados; de formación profesional; de sueldo fijo o de sueldo pagado en dinero.
28
permite visualizarla como escenario de luchas o la “arena”, donde convergen diferentes
grupos y fracciones de la sociedad que integran las coaliciones dominantes. A su vez los
aparatos estatales constituyen importantes instrumentos de acción: como mecanismos para
llevar a cabo proyectos gubernamentales y como marco y freno a la participación política.
Lo anterior nos lleva a preguntarnos sobre las particularidades que asumen los actores sociales
en estos patrimonialismos modernos. La palabra actor nos remite a “acción”, la que puede ser
definida en términos de capacidades. Para Arendt (1958), la capacidad de romper con
procesos predecibles depende de la acción, ya que es la actividad humana exclusiva de los
hombres encargada de introducir lo novedoso. Esto es porque que la presencia del actor social
posibilitaría modificar el rumbo de la historia. Pero, el ejercicio personalista del poder ejerce
una acción desmovilizadora. En sociedades de tipo tradicional y dependientes del Estado, el
ejercicio personalista del poder y la desmovilización, impiden la constitución de actores con
las capacidades antes mencionadas.
Los esfuerzos para restringir la participación en la elaboración de políticas, así como el
contenido de la política social, pueden dar como resultado que la política sea formalmente
democrática, pero que la elaboración de políticas sea autoritaria.
En relación con la participación de los tecnócratas en las Políticas Sociales, Ernesto Isuani
(1991) percibe que se produce una especie de división del trabajo que dificulta la
comprensión de la marcha de un programa. Esto sucede porque considera que las poblaciones
objeto consolidan el poder de los planificadores-tecnócratas gracias al desarrollo de los
medios de recolección, almacenamiento y análisis de la información (que da lugar a
implicaciones políticas), entonces se produce una disociación entre el diagnóstico y el
tratamiento de un determinado programa social.
• El especialista interviene como el evaluador experto que sirve para marcar al individuo y
otorgarle un perfil que lo clasifique en una columna determinada. Con base en este
diagnóstico del experto, el cliente es asignado administrativamente a un servicio.
De modo que un determinado conjunto de individuos vistos por un experto no es
seguido y asistido por ellos.
• Como consecuencia, la gestión de las poblaciones-cliente se vuelve autónoma de los
expertos.
En otras palabras, unos son los que conciben, diseñan, administran y evalúan los sistemas de
prestación y otros son los especialistas que prestan los servicios concretos. Éstos últimos están
29
generalmente subordinados al grupo de los administradores. Esta división del trabajo es la
fuente de muchos conflictos.
El operador práctico de campo (médico, asistente social, nutricionista, etc.) tiende a
convertirse en un simple auxiliar y ejecutor del administrador-experto, a quien debe brindarle
información para que pueda hacer las evaluaciones y diseñar los eventuales cambios de rumbo
de los programas.
Coincidimos con a Isuani, quien hace hincapié en el nivel macro-social, donde sostiene que se
desarrollan formas de control, se tratan de asignar destinos diferentes a los individuos en
función de la capacidad de cada uno de asumir las exigencias de la competitividad y de la
rentabilidad. Este fenómeno conduciría a una sociedad dual o en dos velocidades: por un lado
un sector competitivo de alta productividad y tecnología que obedece a las reglas inexorables
del mercado y por el otro un campo de actividades que constituyen en refugio para los
marginales (educación “no formal”, atención “primaria de la salud”, empleo “especial”,
vivienda “mínima”, etc.)
¿Ciudadano o cliente?
En regímenes patrimonialistas, el ejercicio de la violencia simbólica tiende, en el campo de
las políticas sociales, a operar en dirección a diluir la auto-representación del sujeto como
portador de derechos; planteando un conflicto entre el ciudadano autónomo y el cliente.
La institucionalización de las relaciones clientelares es funcional a este tipo de dominación
que venimos desarrollando, en la medida que la fortalece: hay un sujeto de acción (el
gobernante) y otro objeto de la misma (los gobernados) La desigualdad es minimizada al
nivel de enunciaciones discursivas que apelan a la pertenencia a una misma comunidad, a
compartir los mismos orígenes, a "ser uno más del pueblo". Al plantearse estas relaciones
como de intercambio recíproco, permanece oculta su dimensión simbólica o cultural que se
produce a través del proceso de aprendizaje del clientelismo que posibilita su reproducción,
constituyendo al dominado en cómplice de esa dominación. Finalmente, nos interesa
incorporar al planteo la irresuelta relación entre la formalización de los derechos de
ciudadanía y su posibilidad de ejercicio, es decir entre titularidades y provisiones. Siguiendo a
Dahrendorf (1990), entendemos el concepto de titularidad como la relación entre la persona y
el bien de consumo cuyo acceso y control está legitimado; y el de provisión como el bien
material o inmaterial que constituyen las opciones reales sobre las que se ejerce la titularidad.
Creemos que esta tensión se plantea principalmente en la efectivización de la ciudadanía
30
social, pero no es exclusiva de este ámbito.
Políticas sociales participativas
En las sociedades latinoamericanas se está dando un crecimiento continuo de abajo hacia
arriba de la presión por estructuras de participación y también hay una exigencia sobre el
grado de autenticidad de esas estructuras. La población demanda participar. ¿Por qué esa
necesidad? Según Kliksberg y Tomassini (2000), la población busca respuestas que no
encuentra, ante una región caracterizada por ser la más desigual del mundo, donde se
observan severas inequidades en la distribución de los ingresos, inadmisible en sistemas
democráticos alcanzados después de largas luchas. La experiencia, muchas veces frustrada o
de resultados limitados, en las políticas de enfrentamiento a la pobreza e inequidad, ha dejado
como uno de sus saldos favorables la constatación de que en la participación comunitaria
puede haber potencialidades de gran consideración para obtener logros significativos y al
mismo tiempo mejorar la equidad.
Las políticas sociales participativas fueron objeto de grandes controversias. Hoy, se está
produciendo un nuevo consenso. Así podemos observar como los organismos internacionales
de mayor peso las están adoptando en algunos casos como estrategia de acción, y en otros
como política oficial.
Los Informes sobre Desarrollo Humano de las Naciones Unidas indican en todos los casos,
que la participación es una estrategia imprescindible en el abordaje de los problemas sociales.
En 1993, la OCDE reconoce que “la participación más a mplia de todas las personas es el
principal factor para fortalecer la cooperación para el desarrollo”.
En 1996, el Banco Mundial señala “ la nueva dirección que el Banco está tomando en apoyo
de la participación” y señala que la gente afectada por interve nciones para el desarrollo debe
ser incluida en los procesos de decisión.
El BID editó en 1997 el “Libro de consulta sobre participación », en su introducción se afirma
que « la participación no es solamente una idea sino una nueva forma de cooperación para el
desarrollo en la década de 1990”.
Otros organismos de cooperación internacional globales, regionales, sub-regionales y
nacionales están sumándose al nuevo consenso.
La participación tuvo en América Latina una legitimidad de carácter moral, como derecho
básico de todo ser humano, con apoyo en las cosmovisiones religiosas y éticas predominantes
31
en la región. También tuvo una legitimidad política, con el apego de dicha propuesta al ideal
democrático.
Ahora se agrega a estas legitimidades otra de carácter diferente, que no excluye las anteriores,
sino que se suma a ellas: la participación tiene una legitimidad macroeconómica y gerencial.
Es percibida como una alternativa con ventajas competitivas netas para producir resultados en
relación con las vías tradicionalmente utilizadas en las políticas públicas. Aparece la
participación, no como “imposición de algún sector, sino como una oportunidad”.
Se advierte entonces, una participación inducida desde abajo, orientada a la construcción de
identidades basadas en estilos de vida y de consumo. La participación es entendida como
generación de procesos que tornan poderosos a individuos y comunidades, que mediante la
construcción de mecanismos participativos permitan a los ciudadanos detectar sus
necesidades y fortalecer su autonomía para informar y negociar las demandas de políticas y
sociales ante el Estado y también ante el mercado.
Como toda oportunidad, la participación enfrenta fuertes resistencias de diversa índole. Esto
es evidente si se observa la brecha que separa el “discurso” sobre la participación, de sus
realidades de implementación concretas. En el discurso, el consenso parece total y la voluntad
de llevar adelante la participación parece potente. En la realidad, el discurso no ha sido
acompañado por procesos serios y sistemáticos de implementación.
Bernardo Kliksberg (1998), propone “ Seis tesis no convencionales sobre participación”, que
nos van a ser de gran ayuda para comprender como la participación, según su punto de vista,
fortalece a las políticas sociales. Estas tesis son las siguientes: 1) La participación da
resultados; 2) La participación tiene ventajas comparativas; 3) La participación enfrenta
fuertes resistencias e intereses; 4) la participación enfrenta fuertes resistencias e intereses; 5)
se requieren políticas orgánicas y estratégicas para hacer avanzar la participación; y 6) la
participación se halla en la naturaleza misma del ser humano.
Primera tesis: la participación da resultados
“Según enseña la experiencia concreta, promover y p oner en marcha modelos participativos
genuinos significa, en definitiva, gerenciar con excelencia. En el campo social, la
participación da resultados muy superiores a los de otros modelos organizativos como los
burocráticos y los paternalistas.
Uno de los estudios más significativos al respecto es el llevado a cabo por el Banco Mundial
sobre 121 proyectos de dotación de agua potable a zonas rurales, efectuados en 49 países de
32
Asia, África y A. Latina (1994,1996) Los proyectos estaban apoyados por 18 agencias
internacionales. Se seleccionó el agua como tema central de la evaluación, debido a que la
falta de acceso al tema del agua potable es un problema que afecta a varios sectores de la
población pobre.
La investigación recogió información sistemática sobre dichos proyectos y realizó análisis
cuantitativos y cualitativos comparativos entre ellos. Al mismo tiempo se efectuaron
exámenes de la evolución de los proyectos, durante períodos que en algunos casos eran
superiores a los 10 años. Se estudiaron 140 variables y se introdujeron diversas precauciones
metodológicas. Los resultados finales pueden apreciarse en el siguiente cuadro
Cuadro Nº 7 Resultados finales de la participación
Variable
Nivel de participación de los beneficiarios
Total de
proyectos
Bajo Mediano Alto
Nivel de
efectividad de los
proyectos
Bajo
21
6
0
27 (22%)
Mediano 15 34 5 54 (45%)
Alto 1 18 21 40 (33%)
Total de proyectos 37 (31%) 58 (48%) 26 (21%) 121 (100%)
Cuadro Nº 7: Efectividad según los niveles de participación de la comunidad en proyectos rurales de agua.
Fuente: D Narayan, “the contribution of people’s contribution:121 rural water supply projects”, Workshop
on Participatory Development, Banco Mundial, 1994.
El cuadro clasifica los proyectos según el nivel de participación de los beneficiarios en
proyectos con baja, mediana y alta participación.
A su vez cruza esa clasificación con la identificación de los proyectos que tuvieron baja,
mediana y alta efectividad en términos de metas buscadas.
En los proyectos con baja participación, sólo el 3 % tuvo alta efectividad, mientras que en los
de mediana participación, el 31 % tuvo alta efectividad ( se multiplicó un 10 % la efectividad)
y a los de alta participación, la efectividad llega a su tope: el 81 % de los proyectos tuvo alta
efectividad.
La participación de la comunidad cambió radicalmente los grados de logro de meta de los
proyectos:
- el mantenimiento de los sistemas de agua instalados en buenas condiciones,
- la extensión alcanzada del porcentaje de población,
33
- la mayor igualdad en el acceso,
- beneficios económicos generales,
- beneficios ambientales,
Según señalan los investigadores, la participación fue un factor fundamental del grado de
poder de la comunidad. Influyó fuertemente en la adquisición, por parte de los miembros de la
comunidad, de nuevas habilidades organizativas y de destrezas relacionadas con el manejo del
agua y el fortalecimiento de la organización comunitaria.
En América Latina, numerosas experiencias en marcha indican que la participación
comunitaria puede arrojar resultados. Revisaremos tres de ellas, que en la actualidad son
referentes internacionales, llevadas a cabo en áreas muy diferentes:
El caso de Villa Salvador en Perú: 50 mil familias pobres se instalaron a comienzos de los
años setenta en un vasto arenal ubicado en las afueras de Lima, desprovisto de todo tipo de
recursos y distantes de las vías de acceso. A ellas se fueron sumando otras familias marginales
y se conformó una población de 250 mil habitantes. Adoptaron un diseño urbanístico
altamente descentralizado. El municipio está constituido por manzanas y cada grupo de
manzanas tiene su propio parque central y espacios para la deliberación comunitaria, la
recreación y la cultura. Los habitantes se organizaron sobre la base de modelos altamente
participativos, con directivos por cada grupo de manzanas y más de mil espacios
organizativos donde se desarrollan las actividades básicas de la villa. En dos décadas, en
condiciones económicas muy difíciles, levantaron con su esfuerzo comunitario gran parte de
la infraestructura física. Construyeron 38.000 viviendas, 60 locales comunitarios, 64 centros
educativos, 22 bibliotecas populares, 41 núcleos de servicios integrados de salud, educación y
recuperación nutricional, 4 centros de salud, farmacias. etc. Su esfuerzo comunitario
permitió lograr metas sociales de envergadura. El analfabetismo es del 3,5 % inferior a la
media nacional. Asisten a la escuela primaria casi la totalidad de los niños y a la secundaria
un porcentaje mucho mayor que la media del país. La mortalidad infantil es marcadamente
menor que la nacional, y lo mismo sucede con la mortalidad bruta. Hubo concreciones muy
significativas en agricultura y se estableció un parque industrial de microempresas. Se
desenvolvió una intensa vida productiva, social y cultural en medio de condiciones
económicas muy adversas, con resultados muy diferentes de los de otras poblaciones
marginales. Esta experiencia ha recibido continuos lauros mundiales.
34
La UNESCO la premió como una de las más desafiantes experiencias de educción popular y
las Naciones Unidas la reconocieron como promotora ejemplar de formas de vida
comunitaria. Recientemente, con apoyos de organizaciones de la sociedad civil, se ha
transformado en uno de los primeros municipios de la región que ha incorporado la
informática al servicio de la democracia.
El caso de las Ferias de Consumo Familiar de Barquisimeto en Venezuela: implica la
incursión de la participación comunitaria en un terreno económico difícil, como es el de la
comercialización de productos de consuno masivo. Son una red de 50 organizaciones donde
participan productores agrícolas, cooperativas, asociaciones civiles y parroquias, los que logra
hacer llegar a la cuarta ciudad de Venezuela productos verdes y otros a precios un 40 % más
baratos que los del mercado. Estas ferias compran a los pequeños productores sus cosechas a
precios justos y las venden a la población durante los fines de semana. Comenzaron con un
capital de 4.000 dólares y venden actualmente 25 millones de dólares anuales.
Cumplen múltiples funciones al mismo tiempo: organización de los productores agrícolas,
apoyo a la producción popular, educación nutricional, formación en el trabajo y una
contribución clave al abaratamiento del costo de vida de los sectores populares.
Han debido competir en el mercado con cadenas comerciales altamente especializadas y con
fuertes recursos financieros; sin embargo han alcanzado un posicionamiento creciente que las
ha convertido en uno de los principales comercializadores de alimentos del país.
En la base de sus logros se halla un sistema organizativo de participación activa. Identifican
como fundamentos de su organización las siguientes actividades: reunión semanal de
planificación y evaluación por grupos, rotación de responsabilidades, toma de decisiones por
consenso, información para todos, disciplina y vigilancia colectivas, descentralización e
integración, espacios de encuentro fuera de la tarea, etc. Consideran que sus logros han tenido
como pilares una historia de formación de capital humano y social, la potenciación del capital
social sobre el capital financiero y formas de gestión novedosas. Se definen como un proyecto
de vida, y no sólo productivo, orientado por valores como la solidaridad, la responsabilidad
personal y de grupo, el amor al trabajo como medio para alcanzar el desarrollo personal y
comunitario, la iniciativa personal y el respeto.
El caso del Presupuesto Municipal Participativo de Porto Alegre en Brasil: Con una
población de 1.300.000 habitantes y serios problemas sociales, el alcalde electo de Porto
Alegre, abrió en 1989 un proceso por el cual las inversiones del presupuesto municipal serían
35
decididas por toda la ciudadanía de manera participativa. Fuertes críticas vaticinaron una
suerte incierta al propósito de hacer ingresar la participación en un área tan técnica. El
municipio estableció un sistema organizativo descentralizado que posibilitó el acceso masivo
de sus habitantes a la toma de decisiones presupuestarias mediante su integración en grupos
vecinales y otros niveles de representación. Los habitantes recibieron por esta vía información
continua sobre el presupuesto y su ejecución, e identificaron sus propias prioridades. Según
describe el BID (1997), el proceso les permitió:
• expresar su comprensión acerca de los problemas cruciales que enfrenta la ciudad;
• establecer prioridades respecto de los problemas que merecen atención más inmediata;
• seleccionar las prioridades y generar soluciones prácticas;
• tener oportunidad de comparar con las soluciones creadas en otras regiones de la ciudad y
en otros grupos de temas;
• decidir, con el apoyo de técnicos de la oficina del alcalde, acerca de la inversión en los
programas menos costosos y más factibles de atender;
• tomar la decisión definitiva sobre la aprobación, o no, del plan de inversiones;
• revisar los éxitos y fracasos del programa de inversiones para mejorar sus criterios para el
año siguiente.
La participación en el proceso ha ido creciendo y se estimaba que en 1995 más de 100.000
habitantes se vincularon a la creación del presupuesto de la ciudad. Los resultados refutaron
los pronósticos escépticos, fueron más allá de lo esperado y se han convertido en objeto de
análisis internacional. La participación comunitaria masiva demostró ser un mecanismo más
eficiente de asignación de los recursos que los métodos tradicionales. Los recursos fueron
reorientados hacia las prioridades reales de la población. Entre 1989 y 1995, entre otros
aspectos, la cobertura de agua subió del 80% al 98% de la población, el alcantarillado se
extendió del 46% al 74% de la población, las escuelas públicas matricularon al doble de niños
y se expandió la pavimentación en los barrios pobres. Mejoraron de manera destacada el
diseño y la gestión del presupuesto, al recibirse los puntos de vista de la población y hacerse
totalmente transparentes. Más aún, la participación produjo un aumento del “poderío”
comunitario de amplias proporciones. Como señala el BID: “El proceso participativo también
ha tenido un enorme impacto en la habilidad de los ciudadanos para responder a los retos
organizadamente, como comunidad, y en la capacidad de trabajar en forma conjunta para
mejorar la calidad de la administración pública y, en consecuencia, la calidad de vida”.
36
Los resultados de investigación expuestos y los casos reseñados, a los que se pueden sumar
otros, corroboran que la participación da resultados concretos y superiores a los esquemas
tradicionales de “arriba hacia abajo”.
Las experiencias presentadas tienen ciertas características comunes a pesar de su diversidad.
En todos los casos se intentó poner en marcha formas variadas de participación “real”, no
“simulaciones de participación”, además, en todas ha habido respeto por la cultura y la
idiosincrasia de la población. No se impusieron formas de participación de laboratorio, sino
que se intentó construir modalidades que fueran coherentes con esos aspectos.
Por último todas estas experiencias, que son de largo aliento, tuvieron como marco
subyacente un proyecto relacionado con los valores, con el perfil de sociedad a lograr y con
las formas de convivencia diarias por las que se estaba optando.
Segunda Tesis: la participación tiene ventajas comparativas
En general, los programas participativos, independientemente de sus metas específicas, como
disminuir la deserción en la escuela primaria, mejorar la salud, suministrar agua, prestar
crédito a las familias pobres, etc., tienen lo que se podría denominar “suprametas” que les son
comunes. Se desea que los programas sean eficientes, que contribuyan a mejorar la equidad y
que generen sustentabilidad, favoreciendo la conformación de capacidades que fortalezcan de
que la comunidad pueda seguir adelante con ellos en el tiempo.
La participación, como proceso social, cambia a sus mismos actores. Potencia a los grupos
desfavorecidos, hace crecer su confianza en sus propias capacidades y contribuye a su
articulación. Todos estos elementos los colocan en mejor posición para luchar por sus
derechos e influir de modo efectivo. Estas ventajas comparativas son las que operan detrás de
la superioridad en las experiencias con participación, respecto de los modelos organizativos
tradicionales de tipo jerárquico o paternalista.
Tercera tesis: la participación es un núcleo central de la gerencia del año 2000.
La revalorización de la participación en el campo social se inscribe en un proceso más
generalizado, en el que están cambiando fuertemente las percepciones respecto de los aportes
de la participación a la gerencia.
Se ha dado el paso de la administración a la gerencia, cambio de paradigma que no se da
exclusivamente a instancias de las personas, sino que tienen que ver con modificaciones
profundas en la realidad que plantea nuevas demandas.
37
El presente difiere radicalmente del pasado, se transforma de una manera muy veloz,
convirtiéndose rápidamente en futuro. La gerencia no puede apoyarse en la proyección del
pasado, ni en cuidadosas modificaciones de mediano y largo plazo. Debe ser sumamente
adaptativa y tener capacidad de innovar.
La imagen ideal de organización mutó, no es más la de una organización rigurosamente
ordenada, la necesidad pasa por la creación de “organizaciones inteligentes”, con capacidad
de tener una relación estrecha con el contexto, entender las “señales de la realidad” y actuar
en consecuencia. Para eso deben ser necesariamente “organizaciones que aprenden”; entre sus
capacidades esenciales estará la de “gerenciar conocimiento”. Este tipo de organizaciones no
es viable sin un personal comprometido.
Cuarta tesis: la participación enfrenta fuertes resistencias e intereses.
En el discurso, la participación ha triunfado en América Latina, pero en los hechos, los
avances en participación comunitaria muestran una gran brecha con las declaraciones al
respecto.
La brecha tiene explicaciones: al generar profundos cambios sociales que generan resistencias
al vulnerar intereses instalados, por eso se desarrollan trabas a su avance, por ejemplo el
eficientismo de corto plazo, a la participación se la cuestiona en términos de costos y tiempo.
El razonamiento explícito plantea que montar un proyecto con componentes participativos
implica toda una serie de operaciones adicionales a su mera ejecución directa, las cuales
significan costos económicos. A la vez, se resalta que los períodos de implementación se
extenderán inevitablemente por la intervención de los actores comunitarios.
La crítica demuestra debilidades cuando se sugiere un análisis que excede el corto plazo.
Efectivamente, en muchos proyectos habrá nuevos costos por la participación y los plazos
serán más extensos, el verdadero razonamiento parte del énfasis puesto en otros planteos: así
veríamos como la sustentabilidad del proyecto se reciente agudamente cuando pensamos en el
corto plazo. La efectividad del corto plazo se transforma en altos niveles de falta de
efectividad en el mediano y largo plazo.
El predominio de la cultura organizativa formal: la visión formalista ha dominado el
pensamiento organizativo en la región donde: el orden, la jerarquía, el mando, los procesos
formalmente regulados y una percepción verticalista y autoritaria de la organización son las
claves de la eficiencia. En este enfoque el orden es un medio que tiende a transformarse en un
fin en sí mismo. Así se produce un choque entre dos visones, la anteriormente reseñada y la
de la participación, basada en la cooperación, la horizontalidad, la flexibilidad, la gerencia
38
adaptativa, la visión de cuáles son los fines y la subordinación a ellos de los procesos
organizativos.
• La subestimación de los pobres: en diversas oportunidades, sectores directivos y
profesionales de las organizaciones que deben llevar a cabo proyectos por vías
participativas tienen una concepción desvalorizada acerca de la capacidad de las
comunidades pobres. Creen que serán incapaces de integrarse a los procesos de diseño,
gestión, control y evaluación. Que los pobres no pueden aportar por su debilidad educativa
y cultural. Que necesitarán períodos muy largos para salir de su pobreza. Que sus
liderazgos son primitivos, que sus tradiciones son atrasadas, que su saber acumulado es
una carga.
La idea de “capital social”, de creciente difusión rompe con esos mitos sobre las
comunidades pobres. Una comunidad puede carecer de recursos económicos, pero siempre
tiene capital social: valores compartidos, cultura, tradiciones, sabiduría acumulada, redes
de solidaridad, expectativas de comportamiento recíproco.
• La tendencia a la manipulación de la comunidad: un poderoso obstáculo al avance de la
participación radica en los intentos de “coparla” para fines de de terminados grupos. El
clientelismo es una de las formas favoritas que adopta la manipulación.
• El problema del poder: muchas de las trabas a la participación radican en la resistencia a
dar el control sobre los detalles de la implementación, la falta de incentivos para una
orientación hacia la comunidad, la falta de interés en invertir en el desarrollo de las
capacidades de la comunidad.
Un eje central en la participación es “la concesión del poder al pueblo, en lugar de perpetuar
las relaciones generadoras de dependencia tan características de los enfoques de la cima hacia
la base. La idea es compartir realmente el poder. El requisito más importante y decisivo a
tener en cuenta es que las autoridades locales deben tener la firme voluntad política de
compartir partes de su poder con sus constituyentes. A veces, esa disposición no existe.
Quinta tesis: se requieren políticas orgánicas y estratégicas para hacer avanzar la participación
En la América Latina actual hay una vigorosa presión de la población para que la democracia
conseguida a través de largas luchas adquiera características cada vez más activas.
Se aspira a reemplazar la “democracia pasiva” por una “democracia inteligente”, en la que el
ciudadano esté ampliamente informado, tenga múltiples canales para hacer llegar
continuamente sus puntos de vista –no sólo la elección cada tantos años de las autoridades
máximas- y ejerza una influencia real constante sobre la gestión de los asuntos públicos. Se
39
están desarrollando crecientes procesos de fortalecimiento de la sociedad civil. Aumenta el
número de organizaciones de base, mejora su capacidad de acción y se está enriqueciendo el
tejido social.
Las urgencias sociales y las constantes demandas de una población cada día más pobre
requerirán políticas públicas renovadas, ya que es necesario concebir diseños de políticas que
articulen estrechamente lo económico y lo social. Con esa finalidad, se requiere diseñar y
poner en práctica políticas y estrategias adecuadas para dar “la pelea por la participación”.
Hay una gran tarea a realizar en cuanto a los beneficiarios de los proyectos y a las agencias
ejecutoras de los proyectos. Se debe realizar una continua tarea de aprendizaje de las
experiencias exitosas de la región. En ese “rescate del conocimiento acumulado ” hay una
amplia línea de trabajo para desarrollar. Se debe apoyar las experiencias innovadoras en este
campo. Es necesario forjar una gran alianza estratégica en torno a la participación. Su
articulación en los niveles sectoriales y nacionales puede dar fuerza renovada a la acción.
Aparecen actores como los municipios, las organizaciones no gubernamentales, las
universidades, las asociaciones vecinales, las comunidades religiosas que trabajan en el
campo social, los distintos organismos internacionales y desde ya, las comunidades
desfavorecidas.
Un punto central a encarar es el de la generación de conciencia pública respecto de las
ventajas de la participación.
Sexta tesis: la participación se halla en la naturaleza misma del ser humano
El Informe sobre desarrollo humano de las Naciones Unidas centrado en la participación
(1993) señala: “Una participación mayor de la población no es más una vaga ideología basada
en los buenos deseos de unos pocos idealistas. Se ha convertido en un imperativo, una
condición de supervivencia”.
Éste es claramente el caso de la participación en América Latina, tanto en el campo general de
fortalecimiento de los procesos de democratización como en el de los enfrentamientos de los
grandes problemas sociales que afectan duramente a la mayor parte de la población.
Como lo señaló V. Iglesias (1998) en sus palabras de cierre de la reunión sobre el tema
convocada por el BID, la participación implica devolver a la población un derecho que le
pertenece.
Juan XXIII, resaltó en su Carta Encíclica Mater et Magistra (1961) que el designio divino ha
creado a los hombres de tal modo que “ en la naturaleza de los hombres se halla involucrada
40
la exigencia de que en el desenvolvimiento de su actividad productora tengan posibilidad de
empeñar la propia responsabilidad y perfeccionar el propio ser”.
La participación es un instrumento potente, como se ha marcado en este trabajo, pero nunca
debe perderse de vista que al mismo tiempo es un fin en sí mismo. Participar hace a la
naturaleza del ser humano.
El individualismo de la Argentina en los años 60 y 90
De los años 60 a los 90 se observa una tendencia cada vez más pronunciada hacia un
individualismo, donde se persigue un bien e interés individual, que es cada vez más ajena a la
preocupación por el conjunto, se diluye “lo público”, que es percibido como ajeno.
En Argentina, a partir de una economía abierta, de una retirada del Estado, de la difusión y
promoción a través de los sistemas de comunicación masiva de los valores relacionados al
interés individual, de la primacía del ámbito privado y de la importancia del consumo
personal parecen haberse debilitado los sistemas de solidaridad, los hábitos de cooperación y
el altruismo.
Las muestras de “solidaridad” para financiar actividades asistenciale s se produce
comunicacionalmente, se promueve como marketing empresarial, lo humanitario es visto
como curiosidad, entretenimiento y fiesta. Espectáculo en el que, según Gilles Lipovetsky
(1986) no hay restauración de una ética por los más débiles ni un compromiso humanitario
como responsabilidad cívica de todos, sino más bien, un planteo de vivir sin sufrimiento,
visualizando la pobreza desde la lejanía, como espectáculo en la pantalla de TV y
acompañando la dramática indigencia humana como imagen-horror y tal vez... al final y por
fin, con un gesto generoso. Auge (1995) nos habla de un espectáculo escenificado, donde el
soporte de ese montaje estaría dado por las imágenes reproducidas por los medios, que
terminan constituyéndose en verdades instrumentales, pero que en realidad sabemos “de lo
que se nos dice, aquello que se nos dice”.
Charles Taylor (1994) reflexionando sobre las características de la modernidad identificaba
como uno de los males sobresalientes de la misma, el individualismo extremo que supone en
centrarse exclusivamente en el yo, empobreciendo la vida social de sentido profundo, lo que
vacía el interés por los demás y por la sociedad.
41
Una de las características más fuertes de la cultura moderna pareciera estar dada por el
individualismo, la primacía de lo individual, hace complejo el desarrollo de virtudes cívicas,
públicas y democráticas que son las que presuponen el planteo de expansión de la ciudadanía.
El individualismo significa atomización, fragmentación, encierro en lo privado y desprecio
por lo público, es un indicador de desinterés por los asuntos comunitarios o públicos.
Ya Alexis de Tocqueville afirmaba que el individualismo es un sentimiento apacible y en
cierta medida cómodo, que induce a cada ciudadano a aislarse del conjunto de sus semejantes
y a permanecer aislado sólo en compañía de su familia y sus amigos. Los individuos,
replegados sobre sí mismos, forman una “sociedad pequeña” para uso particular,
abandonando el sentimiento de pertenencia y construcción de la “sociedad g rande”. Para este
autor, el individualismo era como una enfermedad, que afectaba esencialmente a las
democracias.
De allí, que se piensa, en un mecanismo de bienes y servicios, donde, mediante un precio que
se fija por las leyes de la oferta y la demanda, las personas se abastecen de todo lo que
necesitan. Es una autorregulación independiente, que no interfiere de ninguna forma en lo
individual. Este automecanismo es el mercado, lugar donde voluntariamente concurren
oferentes y demandantes. El interés individual sería el motor que explicaría la conducta
humana y los hombres, persiguiendo al máximo la realización de ese interés, maximizan el
bienestar del conjunto de toda la sociedad. El mercado, cuya esencia es la competitividad y la
competencia, tendría este poder de organizar y coordinar las conductas de millones de seres
humanos sin necesidad de ninguna intervención estatal.
Sería conveniente recordar que el enfoque de política social que otorga primacía a la
Sociedad Civil se originó y desarrolló como propuesta en las sociedades de origen anglosajón,
(Nordeste de los Estados Unidos), en las cuales la Sociedad Civil y especialmente los
organismos no gubernamentales han sido, muy vigorosos con respecto al Estado. Cabe
recordar a Tocqueville, que en su visita a los Estados Unidos, identificó en las diversas formas
de asociativismo social y en las organizaciones intermedias la fortaleza de la “Democracia en
América” (Tocqueville, 1945) Percibía que los gobiernos crecían con más poder que las
personas, que existía una tendencia hacia la centralización de funciones e identificaba a una
serie de instituciones como el autogobierno local, la separación de la Iglesia del Estado, la
prensa libre, las elecciones indirectas, el poder judicial independiente y toda suerte de
asociaciones intermedias, como factores que inhibían las tendencias a la concentración del
poder. Según este autor, es en el ámbito local donde los ciudadanos tienen la oportunidad de
dar los pasos iniciales en el ejercicio de la libertad y la participación y sobre todo a aprender
42
hábitos de cooperación y el concepto de responsabilidad pública. A su vez, el nivel local y la
participación en asociaciones civiles intermedias ayudan a adecuar el interés individual de las
personas a la idea de propuestas comunes y a un sentido de moralidad pública, sin el cual, la
democracia no podría sobrevivir. Es, a través de la participación en instituciones intermedias
donde los individuos se transforman en ciudadanos con un equilibrio entre derechos y
responsabilidades y cuya primera preocupación es el bien público.
La relación entre una Sociedad Civil relativamente fuerte y el desarrollo de las instituciones
políticas y económicas, es analizada contemporáneamente por Robert Putnam (1993) quien
retoma las reflexiones de Tocqueville, analizando las relaciones entre el norte y sur de Italia:
la región norte, exhibe un mayor desarrollo político, económico y social respecto a la región
sur, caracterizada por relaciones sociales y políticas verticales, donde predomina la
desconfianza mutua, la corrupción, el no creer en las leyes, la criminalidad, etc.
Podemos advertir una manifiesta diferencia con las percepciones de Tocqueville y de Putnam.
En el caso de Argentina, al igual que gran parte de los países de América Latina es clara una
tendencia opuesta a la descripta anteriormente, en el sentido de un desequilibrio hacia el lado
del Estado con una debilidad en general muy fuerte de la sociedad civil.
Cabría preguntarse si la razón por la preferencia del Estado estuvo dada por su característica
de patrimonialista, ya consolidado de esta forma durante el modelo agrario-exportador, con
dueños de clientelas tradicionales y controlado por una fuerte autoridad central, y con
relaciones “patronales – caudillescas”. Con dive rsidad de matices esto es lo que heredamos de
nuestra historia y pensamos que continúa en el presente. La relación de autoridad “caudillo -
patrón” evoca una dimensión paternal -vertical relacionada al ámbito familiar y a la
responsabilidad no sujeta a reglas, de proteger a los súbditos a cambio de la lealtad a quien
ejerce la autoridad. Al caudillo se le tolera la trasgresión, se le obedece y tributa lealtad,
aboliéndose la posibilidad de una “legalidad” basada en titularidades de derechos y
obligaciones recíprocas, la deslealtad es interpretada como “traición” y quien la practica es
excluido de la relación.13 Los súbditos tienen acceso a algunos beneficios otorgados como
“gracia” por el patrón, pero sólo en virtud de la fidelidad prometida a su caudillo. La le altad,
es el camino de ascensión en la escala de responsabilidades que el patrón pudiese delegar,
aunque esto favorezca la obsecuencia ya que, en ausencia de un sistema que reconozca otros
13 José Hernández, en Martín Fierro describía la relación patronal y refiriéndose a los gauchos expresaba: “Para él son los calabozos, para él las duras prisiones, en su boca no hay razones, aunque la razón le sobre; que son campanas de palo las razones de los pobres”
43
méritos, a mayor lealtad incondicional al caudillo, mayores recompensas. Aquí es donde
pueden reconocerse las bases sociales del “servilismo” político.
El estilo de mando vertical autoritario parece haber perdurado hasta nuestros días marcando
las relaciones entre Estado y Sociedad Civil. Sin pretender invalidar el compromiso y la
actuación de las ONGs convendría tener en cuenta que la mencionada matriz “caudillo -
patrón” permanece latente en algunos organismos de la Sociedad Civil: “mi fundación”, “mi
proyecto”, “mi barrio”, etc. pueden ser ejemplos de la apropiación patri monial de espacios
institucionales. Así mismo puede observarse la dependencia con un líder interno, la escasa o
nula capacidad para renovar autoridades y los casi inexistentes mecanismos democráticos de
elección y participación.
Otro aspecto a considerar en algunas ONGs es la carencia casi total de “esfera pública”. Son
buenos ejemplos el “madreteresismo” y el “ladydianismo”: se trabaja por los niños
desamparados, en acciones ejemplares y concretas aunque paradojalmente, pareciera resultar
irrelevante si aumenta o no la pobreza y la desigualdad en el mundo, ni de donde provienen
los recursos que financian “su” proyecto.
Como lo definía Hannah Arendt (1958) en sus indagaciones sobre la condición humana, es
crucial, que no se evada la pertenencia de la política social a la “esfera pública”, en términos
de una preocupación superior por el conjunto, por el funcionamiento de complementariedades
y por la idea de derechos acoplada a la de responsabilidades públicas.
La reacción al individualismo
A partir de la transición democrática, en Argentina ha surgido paulatinamente un sector de
organizaciones no gubernamentales (ONGs)14 dedicadas a una variedad de temáticas
(derechos humanos, medio ambiente, mujer, salud, etc;)
En nuestro país donde los procesos de privatización, descentralización y desregulación, han
llevado a una reducción del rol y funciones del Estado parecen haber provocado una
revalorización de la Sociedad Civil, particularmente en su rol de “asumir”, de una manera más
eficiente crecientes funciones sociales.
Durante la última década, adquieren principal importancia aquellas comprometidas con
problemáticas relacionadas al aumento de la pobreza y la exclusión social.
Estas organizaciones constituyen un conjunto heterogéneo que incluye, principalmente:
14 Entendemos por ONGs a las asociaciones sin fines de lucro, legalmente constituidas, que brindan servicios, movilizan intereses, alientan la autonomía y actúan como propulsoras para mejorar las condiciones de vida y las oportunidades de los ciudadanos. (Reilly, 1995)
44
- Fundaciones privadas.
- ONGs de Desarrollo y Promoción integradas por equipos de profesionales.
- ONGs de base: a diferencia de las anteriores, representan la voluntad de los pobres para
superar su condición, se conforman con un reducido núcleo de miembros organizadores, una
estructura interna simple, un ámbito de acción eminentemente local y una orientación hacia
problemas concretos de la comunidad. Dependen, generalmente de recursos externos para su
financiamiento (que obtienen primariamente del Estado) También mantienen relaciones de
diferente naturaleza con la esfera gubernamental, instituciones como la Iglesia Católica y
otras organizaciones del ámbito no gubernamental.
A partir, de 1989, muchas de estas ONGs, han comenzado a formar redes Inter-
organizacionales u organizaciones red,15 de carácter local y zonal, a fin de asegurar su
supervivencia y desarrollo en un entorno altamente hostil, complejo e inestable. Estas redes
representan un nuevo fenómeno organizacional que adquiere magnitud, a fines de la presente
década con la consolidación de algunas de ellas, el surgimiento de nuevas redes y la
articulación de diferentes organizaciones red que involucran a numerosas ONGs de base en
amplias áreas geográficas.
El desarrollo del sector no gubernamental, y en especial, el de aquellas organizaciones
comprometidas con la lucha contra la pobreza no es exclusivo de nuestro país sino, mundial,
relacionado a las grandes transformaciones económicas y la crisis del Estado de Bienestar.
Este fenómeno es considerado como una revolución asociativa global o incluso un nuevo
movimiento social (Fisher, 1993)
En Latinoamérica, así como en otras regiones, el dramático incremento de los niveles de
pobreza y el empeoramiento de vastos sectores de la población colocan a estas organizaciones
frente a enormes desafíos.
15 Entendemos a “una organización en red”, a la que está conformada por un número de sujetos, que mantie nen relaciones de intercambio entre sí en forma reiterada y duradera y que carecen de autoridad organizacional legítima – a diferencia de una burocracia, por ejemplo) que se encarga de mediar y resolver los conflictos que puedan surgir durante el intercambio (Podolny & Page, 1998). Son propiedades primordiales de esta forma organizacional el alto nivel de confianza entre las partes, así como una norma de reciprocidad que obliga a cada miembro a comprometerse con el otro, sin sacar ventaja de la confianza colectiva (Powell, 1994; Perrow, 1996; Polodny & Page, 1998)
45
En Argentina, en 1998, según datos del PNUD se registraron en el país 78.392
Organizaciones de la Sociedad Civil, según datos del Ministerio de Justicia de la Nación y las
Direcciones de Inspección de Personas Jurídica de todas las jurisdicciones del país. El
promedio nacional era de 2.2 organizaciones cada mil habitantes.16
A partir de la transición democrática, en Argentina ha surgido paulatinamente un sector de
organizaciones no gubernamentales (ONGs)17 dedicadas a una variedad de temáticas
(derechos humanos, medio ambiente, mujer, salud, etc;)
Durante la última década, adquieren principal importancia aquellas comprometidas con
problemáticas relacionadas al aumento de la pobreza y la exclusión social.
Retomando nuestro objetivo de investigación y como síntesis hemos elaborado un cuadro
explicativo según las políticas sean tecnocráticas o participativas.
Cuadro Nº 8 Políticas Tecnocráticas o Participativas
Según diferentes visiones
POLÍTICAS POLÍTICAS
TECNOCRÁTICAS PARTICIPATIVAS
Visión de la política Aislada Contextualizada
Visión de la sociedad Excluida Incluida
Visión del estado Mínimo Complementario
Visión del mercado Fin Instrumento
Visión del beneficiario Imposición Negociación
Visión de las P. Públicas Funcionales
(respecto de su orden)
Participativas
Visión de los derechos Ciudadanía restringida Ciudadanía plena
Visión de los individuos Objeto (Clientes) Sujetos (Activos)
Visión de la organización Gerencia pública Organización por
Proyectos
Cuadro Nº 8 Fuente: elaboración propia.
16 En Uruguay, en igual año, la tasa era de 4 organizaciones cada mil habitantes y en Estados Unidos 4,3 organizaciones cada mil habitantes según datos de CIVICUS. 17 Entendemos por ONGs a las asociaciones sinfines de lucro, legalmente constituidas, que brindan servicios, movilizan intereses, alientan la autonomía y actúan como propulsoras para mejorar las condiciones de vida y las oportunidades de los ciudadanos. (Reilly, 1995)
46
Políticas tecnocráticas:
- Respecto de la política, el tecnócrata, tiene un espíritu organizativo, inclinado por el
mando. Se guía por el criterio de eficacia en pugna con las corrientes políticas
doctrinarias a las que aisla por considerarlas emotivas y procedentes de intereses
personales o grupales.
- Respecto de la sociedad, el mal social verdadero estaría dado por la escasez, que
puede vencerse a través de la nueva tecnología. El desarrollo técnico, con la
abundancia que trae aparejada, representa un beneficio integral que mejora las
condiciones materiales, intelectuales, cívicas y espirituales, suprimiendo la
explotación laboral y reemplazando la estructura clasista por la división de funciones.
La sociedad estaría excluida de la eminencia o el experto.
- Al concentrarse el capitalismo en sociedades anónimas, el mismo se democratiza,
repartiéndose entre muchos accionistas y el control pasa a ser ejercido por
administradores profesionales.
- Para los tecnócratas, la gran empresa o corporación, dará lugar a una tendencia a
implementar: la organización del trabajo como campo propio, con rango científico y
aplicable a muy diversas actividades. Las medidas que se toman son siempre
convenientes a sus propios fines.
- Los tecnócratas se impacientan ante las imperfecciones de la acción del resto de los
mortales, sus demandas y conflictos. La imposición termina traduciéndose en
soluciones autoritarias o tutelajes elitistas.
- El poder y la fortuna se transfieren a los técnicos responsables, que para solucionar
situaciones acuden a medidas que les sean funcionales al logro de sus objetivos.
- Los derechos sociales no son demandables en sentido positivo y los políticos se
restringen a lo meramente formal.
- Los individuos son vistos como objetos, meros espectadores y no sujetos de acción.
Hay un sujeto de acción (el gobernante) y otro objeto de la misma (los gobernados).
- La revolución gerencial ha asegurado que las instituciones dominantes de la nueva
sociedad también tendrán un carácter intelectual, ya que las decisiones de producción
no descansarán en los hombres de negocios, en las corporaciones comerciales, sino en
la investigación en los laboratorios y universidades, con sus respectivos dirigentes. En
el nuevo gerenciamiento, los especialistas podrán integrar sus acciones y recursos
para optimizar los resultados de los programas.
47
Políticas participativas
- Respecto de la política, tanto política como economía son operaciones simultáneas,
pensadas como una unidad, no secuencialmente diferenciadas. En el caso de la política
social, desde Bismark, pasando por Beveridge hasta llegar a Titmuss, se fueron
concretando en el mundo real las ideas de inserción en el sistema económico a través
de un sistema productivo de calidad, es la idea de lo social compenetrado en el sistema
económico. Desde este punto de vista, no se puede construir la economía y destruir la
sociedad ya que cada una de las dimensiones del quehacer de la política impacta en la
distribución de bienes y servicios de la sociedad.
- Para la sociedad, la integración social es, tanto un objetivo como una condición de
existencia de la sociedad. Se trataría de construir una nueva institucionalidad pública,
que sea capaz de garantizar el derecho a la inclusión.
- El papel del Estado sería el de compartir la responsabilidad social con nuevos actores
que hoy ocupan el escenario: empresarios, ONGs, organizaciones populares, entre
otros, los que deben corresponsabilizarse. Un Estado complementario, dotado de la
capacidad y suficiencia necesarias para establecer las reglas junto a sociedades civiles
vigorosas y capaces de exigir y poner límites.
- La acumulación de capital de tipo tradicional como motor exclusivo del desarrollo
económico, de capital físico y financiero, también debe ir acompañada de la
acumulación de capital humano, de capital social. Cuando hablamos de capital
humano la referencia es a la inversión, en áreas como nutrición, salud, educación, etc.,
de la población. El capital social está conformado por los valores compartidos, la
cultura, la capacidad de asociacionismo, el clima de confianza entre los actores
sociales. El mercado no sólo debe abocarse a la obtención de beneficios económicos
para unos pocos. La sociedad basada en el trabajo libre, en la empresa, y en la
participación no se opone al mercado, sino que lo considera un medio para la
satisfacción de las necesidades fundamentales de todos.
- El beneficiario se considera un ciudadano con capacidad de negociar las ofertas que
recibe del Estado y del mercado y acordar las soluciones que considere mejores para el
desarrollo humano y económico de la comunidad.
- La participación comunitaria añade un "plus" a cada paso. Ayuda a realizar
detecciones correctas de las necesidades reales, genera ideas continuas de como
mejorar la gestión del proyecto, aporta un control social en tiempo real de su
ejecución, convoca a hacer suyo el proyecto por parte de la comunidad. El
48
reconocimiento de la autoridad y legitimidad de lo social requiere no sólo otorgar una
voz en las decisiones estratégicas, sino también construir un espacio con suficiente
autonomía operativa. Las políticas públicas participativas son sostenidas por fuertes
demandas de poblaciones que ven en ellas la vía para fortalecer el sistema
democrático.
- En cuanto a los derechos sociales son el proceso de difusión de la ciudadanía moderna,
tanto de derechos como de responsabilidades. Los derechos sociales tienen como
elemento constitutivo un principio presente en su desarrollo que es la búsqueda de
mayores márgenes de equidad y de inclusión social. Existe la posibilidad de
construcción de un espacio común y de constitución de sujetos sociales autónomos.
- En cuanto a la visión de los individuos, son considerados sujetos activos, que pueden
hacer aportes importantes y a través de ellos redignificarse. Las personas son actores,
en su doble dimensión, individual y societaria.
- En cuanto a la organización, los modelos participatorios son el centro de la Gerencia
del Siglo XXI, "las comunidades que aprenden" están ligadas al involucramiento de
los miembros de la comunidad en la misma. Se necesita del concurso de los otros para
organizar por proyectos las políticas que surgen de un consenso legitimador.
HIPÓTESIS
Tanto en los años ‘60 como en los ‘90, la implementación de políticas y programas sociales
en Argentina, se realizó en forma “tecnocrática”, donde el experto definía las necesidades del
beneficiario y “no participativa”, donde los beneficiarios de los programas fueron actores
pasivos de las decisiones que afectarían su destino. Esto trajo como consecuencias
democracias de baja intensidad, débiles y sociedades con escaso grado de asociatividad,
capital social y dificultad para participar activamente en la construcción de un proyecto
colectivo de Nación.
METODOLOGÍA
Las características peculiares de las políticas sociales, su objeto de estudio, la realidad de los
procesos de implementación y los rasgos particulares de las organizaciones públicas requieren
de metodologías que no recaen en un solo tipo de diseño, ni en una sola técnica de recolección
de datos.
49
Por lo expresado utilizaremos diferentes enfoques disciplinarios: predominantemente
cualitativo y cuantitativo cuando sea necesario.
Para cumplir con el objetivo central de la investigación se trabajó con un enfoque
predominantemente cualitativo, la estrategia implementada fue el “estudio de caso”. En los
años 90, Robert Yin (1994) aporta una definición del estudio de caso como la estrategia de
investigación preferida cuando las preguntas que se van a realizar responden al “cómo” y al
por qué”, se dan cuando el investigador tiene poco control sobre los eventos y cuando el foco
de atención reside sobre fenómenos contemporáneos. El estudio de caso sería generalizable a
un instrumento teórico y no a uno de tipo empírico, de esta manera se pretenden obtener
“generalizaciones analíticas” respecto de un cuerpo teórico. También introduce la variante del
estudio de caso múltiple comparado, con el cual el investigador puede probar una
“generalización analítica” de una cierta idea y a que pudo demostrar tres o más casos que se
apoyan en una cierta teoría.
Mediante el uso del estudio de caso múltiple comparado donde cada programa seleccionado
es un Caso, hemos analizado
• Diseño, implementación y modelo de gestión de cada programa seleccionado
Normativas, documentos e informaciones secundarias como estudios socio-sanitarios,
informes presupuestarios, etc.
Tomamos en cuenta los siguientes programas sociales: Programa Materno Infantil (‘60),
Programa Materno Infantil (’90), Programa Materno Infantil Nutricional (’90), Programa de
Atención a Grupos Vulnerables (’90) que nos resultaron paradigmáticos. Cada uno de ellos
será para nuestra investigación un estudio de caso a comparar con el resto de los programas.
Programa Materno Infantil ( PMI )
El PMI fue seleccionado por su origen, la Ley Nacional 12.341/37, único programa social con
institucionalización formal que perduró en el tiempo, lo que nos permitió compararlo en las
décadas del ´60 y del ´90.
El PMI respondería a una política que implicaría acelerar el descenso de las cifras de
mortalidad materna e infantil y disminuir las inequidades existentes entre jurisdicciones y
grupos poblacionales. Su principal aporte en los ´60 y ´90 fue la distribución de leche.
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Programa Materno Infantil Nutricional (PROMIN)
Seleccionado por consolidar un modelo de atención a la familia basado en la programación de
la demanda a través del cuidado y promoción de la salud. Para ello se procuró la
rehabilitación del primer nivel de atención, el puesto del Centro de salud, con una orientación
hacia la planificación local participativa. También procuró mejorar la infraestructura física,
equipamiento y la incorporación de los recursos humanos adicionales necesarios.
Programa Trabajar I, II y III, del ´90
Seleccionado por ser el principal programa de ayuda económica a las personas que se
encontraban en situación de desempleo, mediante la entrega de una suma no remunerativa.
Constituyó un instrumento de financiamiento de mano de obra para la realización de
proyectos comunitarios que desarrollen obras de infraestructura social y económica orientadas
a satisfacer necesidades relevantes de la población con menores recursos.
Programa de Atención a Grupos Vulnerables (PAGV)
Seleccionado por presentar características novedosas al introducir un modelo participativo de
gestión social. Por medio de Talleres de Planificación Participativa se elaboraron los
proyectos que luego fueron seleccionados por el PAGV para su financiamiento. Procuró
potenciar la capacidad de los grupos vulnerables para demandar y acceder a servicios sociales
esenciales y coordinar a los participantes para generar y ejecutar proyectos barriales.
• Visión de los programas seleccionados desde el punto de vista de los efectores
Teniendo en cuenta el carácter tecnocrático o participativo de las mismas. Se realizaron 14
entrevistas semi-estructuradas a funcionarios nacionales, municipales y efectores de
programas, considerados referentes clave a los fines de esta investigación.
• Visión de los programas seleccionados desde el punto de vista de los
beneficiarios.
Observamos, respecto de los programas sociales elegidos, la eficacia18 que tuvieron, para
acercarnos al impacto social, que es donde probablemente mejor se observan los programas
sociales desde el punto de vista de los beneficiarios.
18 Eficacia: congruencia de los resultados obtenidos en términos de impacto social de los fines perseguidos.
51
Se tuvieron en cuenta los testimonios de 29 beneficiarios e información secundaria
(estadísticas socioeconómicas, información presupuestaria, de prestaciones y beneficios
atendidos)
Nuestro estudio de campo sobre los programas a investigar fue llevado a cabo en la Provincia
de Buenos Aires, Partido de San Fernando (seleccionado al azar), lo que nos permitió ver los
resultados a través de las respuestas de los beneficiarios receptores dentro de una misma
población.
Plan Materno Infantil (PMI) década del ‘60
Despierta el interés para nuestra investigación la larga trayectoria del Programa, su
permanencia en el tiempo y su evolución, ya que, con ciertas modificaciones continúa
ejecutándose hasta la fecha.
En 1936 y por iniciativa del entonces senador Alfredo Palacios, se promulgó la ley 12.341
que dio origen a la “Dirección de Maternidad e Infancia”, cuyas atribuciones incluían realizar
investigaciones, coordinar instituciones, promover la asistencia médica y construir servicios
de salud. La Dirección dependía entonces del Ministerio del Interior.
La estructura de salud fue cambiando, así como su dependencia, hasta que en 1946 se creó el
Ministerio de Salud. En cuanto a las prestaciones del PMI, la entrega de leche se incorporó en
1948.
Nos encontramos con grandes dificultades para encontrar información del Programa Materno
Infantil en la década del 60, por la notoria carencia de datos sistematizados y la alta rotación
de funcionarios y equipos, por lo que utilizaremos datos secundarios, producidos por las áreas
responsables de cada gestión.
Objetivos El objetivo general del Plan Materno Infantil es “alcanzar la cobertura de promoción y
atención de la salud de las mujeres y los niños del Territorio Nacional”.
Modelo de gestión Se implementa un modelo de gestión absolutamente centralizada, a través del Ministerio de
Salud. Durante los cuarenta años siguientes a su promulgación como ley (incluida la década
del 60), la Dirección mantuvo la misma estructura programática, pero sus condiciones
52
operativas fueron reduciéndose progresivamente, ya que los servicios fueron transferidos
paulatinamente a los ámbitos provinciales.
Beneficiarios
El Plan Materno Infantil fue planteado en sus orígenes como un programa universal que se
proponía dar cobertura de salud a todas las mujeres y niños del territorio nacional.
Con el tiempo fue clarificando y acotando su población, delimitándola a la mujer embarazada
y a los niños hasta los 6 años y describiendo con mayor precisión los objetivos y metas para
cada grupo poblacional.
Nos resulta de interés mostrar la posición de Argentina, con respecto a otros países de
América Latina, en los períodos 1960-1997, respecto a las tasas de mortalidad de menores de
5 años y mortalidad infantil, con el porcentaje de descenso, para así comparar nuestra
situación respecto del resto de los países.
Tabla 1: Tasa de mortalidad19 de menores de 5 años (por 1000 nacidos vivos)
1960-1997. Países seleccionados de América. Porcentaje de descenso.
Países TMM5 –1960 TMM5 -1997 % Descenso
Chile 138 13 90,6
Costa Rica 112 14 87,5 Jamaica 76 11 85,5
Cuba 54 8 85,2 El Salvador 210 36 82,9
Panamá 104 20 80,8
Ecuador 180 39 78,3 Honduras 204 45 77,9 Colombia 130 30 76,9
Trinidad y Tobago 73 17 76,7
Perú 234 56 76,1 Brasil 177 44 75,1
México 134 35 73,9 Guatemala 202 55 72,8 Nicaragua 209 57 72,7 Argentina 72 24 66,7 Venezuela 75 25 66,7
Rep. Dominicana 149 53 64,4 Paraguay 90 33 63,3
Uruguay 56 21 62,5 Bolivia 255 96 62,4 Haití 253 132 47,8
Tabla Nº 1 Fuente: Estado Mundial de la Infancia, 1999. División de Población de las Naciones Unidas. División Estadísticas de las Naciones Unidas. Banco Mundial. Oficina del Censo de los EE.UU. UNICEF, 1997.
19 Mortalidad de menores de 5 años: relaciona las defunciones anuales de menores de 5 años con los nacidos vivos del mismo año. Se expresa por mil nacidos vivos.
53
La serie Mortalidad Infantil de menores de 5 años en países seleccionados de América
Latina, 1960-1997, sobre la base de datos estimados por las Naciones Unidas (no se
corresponden exactamente con las oficiales de nuestro país) muestra que Chile en 1960 tenía
casi el doble de Mortalidad de menores de cinco años con respecto a Argentina. Por el
contrario, en 1997 presenta casi la mitad, registrando un descenso en el mismo período del
90,6% contra el 66,7% respectivamente, lo que nos muestra el mejor desempeño respecto de
la tabla de Chile; mientras que Haití, con un descenso de la tasa de mortalidad de un 47,8%
muestra el peor desempeño. Argentina se encuentra entre los 6 países peor ubicados en la
tabla.
Tabla 2: Mortalidad Infantil20 (por 1.000 nacidos vivos) 1960-1997
Países seleccionados de América. Porcentaje de descenso.
Países TMI TMI % 1960 1997 Descenso
Chile 107 11 89,7 Costa Rica 80 12 85
Jamaica 58 10 82,8 Cuba 39 7 82,1
El Salvador 130 31 76,2 Trinidad y Tobago 61 15 75,4
Ecuador 115 30 73,9 Honduras 137 36 73,7
Panamá 67 18 73,1 Nicaragua 140 42 70 Colombia 82 25 69,5 México 94 29 69,1
Perú 142 44 69 Guatemala 136 43 68,4
Brasil 115 37 67,8
Argentina 57 21 63,2 Uruguay 48 18 62,5
Venezuela 56 21 62,5 Paraguay 66 27 59,1
Rep. Dominicana 102 44 56,9 Bolivia 152 69 54,6
Haití 169 92 45,6 Tabla Nº 2 Fuente: Estado Mundial de la Infancia, 1999. División de Población de las Naciones Unidas. División Estadísticas de las Naciones Unidas. Banco Mundial. Oficina del Censo de los EE.UU. UNICEF
La serie mortalidad Infantil en países seleccionados de América Latina, 1960-1997, sobre la
base de datos estimados por las Naciones Unidas que no se corresponden exactamente con los
20 Tasa de mortalidad infantil: relaciona las defunciones anuales de menores de 1 año y los nacidos vivos registrados en el mismo año. Se expresa por mil nacidos vivos.
54
oficiales de nuestro país, muestra que en Chile en 1960 tenía casi el doble de Mortalidad
Infantil con respecto a Argentina. Por el contrario, en 1997 presenta casi la mitad de la
registrada para Argentina, registrando un descenso en el mismo período del 89,7% contra el
63,2% respectivamente, fenómeno que se reitera como vimos en los menores de 5 años
(Tabla 1) Argentina se encuentra entre los 7 países peor ubicados en la serie. Cuba se destaca
con la cifra menor de sólo un dígito.
Plan Materno Infantil (PMI) década del ‘90
En la década del 90, luego de la instrumentación de la ley de Convertibilidad en 1991, el
campo de las políticas sociales se caracterizó por el auge de programas focalizados de
combate a la pobreza, así como por la transferencia de responsabilidades a las provincias en
materia de educación media, establecimientos de salud, vivienda, alimentación y asistencia
social directa a través de la coparticipación de los recursos del Programa Social Nutricional, el
Programa Social Comunitario y el componente alimentario del PMI, principal programa de
atención primaria de la salud materno infantil.
Luego de la Reforma del Estado en 1991 y de acuerdo con la última estructura vigente, la
Dirección de Salud Materno Infantil (DSMI) pasó a depender de la Dirección de Atención
Médica del Ministerio de Salud y Acción Social (MS y AS) A partir de ese mismo año, sus
actividades estuvieron dirigidas a dar cumplimiento al compromiso asumido por nuestro país
en la “Cumbre Mundial a favor de la Infancia” convocad a por la Asamblea General de las
Naciones Unidas a fines de 1990. que se tradujo en las “Metas a favor de la Madre y el Niño”
hasta el año 2000. El Compromiso Nacional fue suscripto por representantes de todas las
provincias y presentado por el Presidente de la Nación en julio de 1991. Finalmente en 1994
los gobernadores provinciales firmaron el Pacto Federal por la Infancia.
Objetivos
El PMI fue planteado en sus orígenes como un programa universal que se proponía dar
cobertura de salud a todas las mujeres y niños del territorio nacional. A partir de 1990 se
incorporó a los adolescentes.
La propuesta se centra en la atención integral de la salud de la mujer en edad reproductiva,
incluyendo acciones de procreación responsable; atención del embarazo, parto y puerperio;
55
atención del recién nacido; promoción de la lactancia materna; vigilancia y desarrollo del niño
en sus patologías prevalecientes.
Beneficiarios
En el aspecto nutricional, la población objetivo son las mujeres embarazadas, puérperas y
nodrizas con NBI, los niños menores de 2 años y los desnutridos hasta 6 años.
Modelo de gestión
Depende de la Dirección Nacional de Salud Materno Infantil, organismo central del programa
y ente normativo y de asesoramiento técnico a las provincias. No ejecuta acciones sino es por
medio de las Unidades Provinciales, con las cuales establece convenios, realizando a
posteriori actividades de auditoria y control de gestión.
El personal técnico y administrativo de la Dirección de Salud Materno Infantil tiene a su
cargo las tareas de planificación, fiscalización, adquisición y supervisión de las actividades
del Programa. Por otra parte, las Direcciones de Administración de los Ministerios de Salud
tienen responsabilidad sobre el manejo administrativo de los fondos.
Para llevar adelante las acciones del PMI, los Ministerios de Salud provinciales utilizan la red
sanitaria de efectores (centros de salud y hospitales) dependientes en general, de la Dirección
de Atención Médica o su similar.
Las responsabilidades de cada jurisdicción son especificadas en términos de recursos
presupuestarios y compromisos en los convenios anuales que la nación firma con cada una de
las provincias.
Localización y Focalización
Las acciones de la Dirección de Salud Materno Infantil abarcan todo el territorio nacional y la
ejecución del Programa es descentralizada (observamos que difiere del PMI del 60) Siendo la
aplicación y el desarrollo de sus actividades responsabilidades directas de las autoridades
sanitarias provinciales, representadas por las Direcciones de Maternidad e Infancia
dependientes de la Secretaría de Salud de las jurisdicciones, las que son responsables de la
normativa, la supervisión y el control de las acciones en cada nivel operativo. En el ámbito
local, las acciones se descentralizan por departamentos o regiones sanitarias y en las áreas
municipales, a través de las Secretarías de Salud Comunales.
Los fondos para el componente nutricional - presupuestariamente el más significativo - se
distribuyen teniendo en cuenta la población NBI del censo 1991. Salvo esta distribución
56
presupuestaria, no existe ningún instrumento de focalización que el programa esté utilizando.
En las provincias, el programa no plantea ningún mecanismo de focalización. Se considera
que la población que asiste a los servicios públicos es la de menos recursos y mayor riesgo.
Por eso se brinda el servicio a quien lo requiere. En situaciones normales, todo niño o
embarazada que llega al centro de salud es controlado, vacunado, y suplido nutricionalmente,
es decir que recibe leche. Dado que la leche disponible en los centros asistenciales en los
últimos años ha resultado escasa para una demanda creciente, los servicios hacen una
selección, con criterios que son decididos por cada profesional, identificando la población
más careciente.
En ese sentido se plantea una focalización geográfica, partiendo del supuesto que los centros
de salud (lugares donde se llevan adelante las acciones del programa), están ubicados en áreas
con mayor concentración de población con NBI. De esta forma se garantiza la cobertura de
los más necesitados.
A partir de 1992, los fondos nacionales previstos en la ley de presupuesto para la distribución
de leche se transfieren a las provincias y municipios. Y, a partir de 1993, éstos adquieren la
facultad de administrar y financiar sus propios programas.
Componentes del PMI
El cuidado de la salud materno infantil
Es el aspecto de mayor importancia y el componente más significativo y complejo porque
incluye todas las acciones preventivas y de vigilancia que hacen al control del embarazo y al
crecimiento y desarrollo de los niños menores de 6 años. En este componente, el peso real de
la ejecución recae sobre las provincias. La nación se reserva (formalmente) el seguimiento de
las acciones y la normatización de los controles.
Por lo general, según nos informaron quienes trabajan en el programa, en las provincias, la
mayor parte de la tarea de crecimiento y desarrollo queda en manos del personal auxiliar que
se encarga de completar la ficha de control que llegará, muy pocas veces, a manos del médico.
El control prenatal se realiza según la norma establecida, se promueve la lactancia materna y
una vez nacido el bebé se incentiva su práctica en forma exclusiva hasta los 6 meses. La
atención médica y la dación de leche a la nodriza (madre que amamanta) se utilizan como
elemento para asegurar la cobertura de vacunas y controles en el recién nacido.
57
La importancia que se le asigna a este componente no se ve reflejada en el presupuesto
nacional21.
La complementación alimentaria
La complementación alimentaria es el componente presupuestario más relevante para la
nación22, y es considerada una de las herramientas fundamentales para garantizar el adecuado
control de la salud. La complementación consiste en la entrega de leche entera en polvo a los
niños, a partir de los 6 meses y hasta los 2 años de edad, a las mujeres embarazadas y a las
nodrizas. También se incluye la dación de leche fortificada con vitaminas y hierro a los niños
desnutridos, hasta los 6 años.
Nos parece de importancia para la investigación resaltar la adecuación de la normativa
nacional referida a la distribución de los dos tipos de leche en las jurisdicciones. En ese
sentido, la cantidad de leche que corresponde a cada beneficiario ha sufrido modificaciones en
cada provincia, en general, disminuyendo en relación con los recortes presupuestarios, pero
también a las políticas provinciales de priorización de cobertura a los niños con menores
ventajas relativas.
A la madre nodriza, se le da 1 kilogramo de leche hasta los 6 meses de edad del bebé, que es
el tiempo planteado como lactancia exclusiva y a partir de entonces la leche se entrega en
nombre del niño.
Observamos que el hecho cultural de que en poblaciones rurales o aborígenes hay un patrón
de lactancia exclusiva mucho más amplio no es contemplado, se imparte un parámetro único
de entrega sin tener en cuenta las particularidades de los beneficiarios.
Los fondos provienen en su totalidad de la Nación y son las provincias las encargadas de
realizar los trámites licitatorios para la compra de leche. Los fondos destinados a la compra de
leche entera se han mantenido en forma regular a lo largo de la década, no los
correspondientes a la leche fortificada, que ha tenido altibajos, incluyendo su supresión en
1995.
Cabe agregar por lo investigado que la Dirección Nacional de Salud no cuenta con
información sobre el seguimiento de los trámites ni sobre la distribución de leche de acuerdo
con las normas vigentes. Los controles de calidad del producto, fechas de vencimiento y otros
quedan, de acuerdo con lo establecido en el Convenio, en manos de las provincias.
21Así, podemos observar en la comparación del presupuesto de los años 1994-95 y del 96 que sus gastos representan alrededor del 25 % para 1994-95 y 11 % para 1996 del gasto devengado del PMI. 22 Insumió en promedio el 77% de los fondos para el período 1994-96.
58
El único mecanismo de monitoreo utilizado, como control de gestión de los fondos
distribuidos, es la rendición de cuentas.
Subcomponentes del PMI
La entrega de medicamentos: la Nación los adquiere y luego los entrega a las provincias. El
criterio de distribución y el tipo de medicamentos a entregar es acordado en el ámbito del
Consejo Federal de Salud. Presupuestariamente, este rubro es uno de los ítems que se ejecutan
en el ámbito central y sufrió un mayor ajuste a partir de 1995.
Según nos informaron, en las provincias, la ejecución de este componente se ve dificultada,
porque las partidas nacionales de medicamentos son enviadas irregularmente, lo que incide en
la programación de la distribución. La cantidad de medicamentos que llega por esta vía no
llega a cubrir las necesidades de las provincias.
Las actividades de capacitación: se basan sobre un plan por provincia, previamente
determinado. Cada provincia cumple con un programa anual que se aprueba por Resolución
del Ministerio respectivo y se envía a la Dirección Nacional de Salud, la cual, luego de
aprobado envía los fondos a la provincia a fin de cada año. Debido a que la mayor parte de los
fondos es transferido a las provincias, son ellas las que deciden los planes de capacitación
específicos.
De los datos obtenidos, surge que, aparentemente, no existiría un control por parte de la
Nación de la calidad de los contenidos de los cursos, los recursos humanos involucrados y
mucho menos de los resultados obtenidos en términos de mejoras en la atención de los
beneficiarios.
Para la normatización y asesoramiento técnico: el Nivel Central convoca a los representantes
provinciales a reuniones nacionales o regionales en las que se discuten lineamientos generales
del Programa, nueva normatización y otros temas. En algunos casos, la DSMI realiza
auditorías en forma conjunta con la Auditoria General de la Nación, la Sindicatura General de
la Nación y la Unidad de Auditoria Interna del Ministerio de Salud y Acción Social.
59
Cuadro Nº 9 Comparativo del PMI (‘60) y PMI (’90)
PROGRAMA PMI (‘60) PMI (‘90)
Marco Legal Ley Nº 12.341/36
Fuente de financiamiento Fondos propios – Presupuesto Nacional
Tipo de intervención Universal Localización Territorio Nacional
Duración Desde 1936 – actualidad ( permanente)
Alcanzar la cobertura de promoción y atención de la salud de las mujeres y niños.
Objetivo Incorporar a los adolescentes
Centralizada Modelo de gestión Ejecución Descentralizada
Mujeres embarazadas, puérperas y nodrizas
Niños hasta 2 años y desnutridos hasta 6 años.
Beneficiarios ( Población Objetivo)
Mujeres embarazadas y niños hasta los 6 años
Adolescentes Componentes Cuidado de la salud Materno Infantil
Complementación Alimentaria ( dación de leche) Entrega de medicamentos
Actividades de capacitación
Subcomponentes
No posee Normatización y Asesoramiento
Técnico Cuadro Nº 9 Fuente: Cuadro propio realizado sobre la base de las leyes o los documentos que les dieron origen. Como se advierte, el PMI de la década del ´60 con el tiempo fue evolucionando,
encontrándose en la década del ´90 con una ampliación de la población objetivo mediante la
incorporación de la atención adolescente, modificación del modelo de gestión centralizada
con el agregado de una ejecución descentralizada (acorde a los lineamientos de la época),
incorporación de la entrega de medicamentos a la tradicional dación de leche, incorporación
de actividades de capacitación, normatización y asesoramiento técnico.
Programa Materno Infantil Nutricional (PROMIN) década del ‘90
El PROMIN se formuló en la órbita del Ministerio de Salud y Acción Social, teniendo como
antecedente El Proyecto Materno Infantil y Nutrición, en el marco de la Cumbre Mundial a
favor de la Infancia (1990) y del Compromiso Nacional a Favor de la Madre y el Niño (1991),
que se tradujo en metas a alcanzar en el país en el año 2000.
A finales de 1991 comienza un proceso en el que, a partir del diagnóstico de UNICEF
Argentina sobre las causas de los problemas materno-infantiles, se formuló una propuesta que
adquirió significativa importancia, porque de sus conclusiones se infirió la necesidad de
60
enfocar la problemática materno-infantil en función de un programa financiado por el BIRF y
diferenciado del ya existente Programa Nacional Materno Infantil, dependiente de la
Dirección de Salud Materno Infantil y financiado por el presupuesto nacional.
Dicho proyecto, con financiamiento del Banco Mundial, se convirtió en 1993 en el Programa
Materno Infantil y Nutrición (PROMIN) que funciona en forma concurrente con la Dirección
de Maternidad e Infancia, El Programa Materno Infantil y el Programa Ampliado de
Inmunizaciones.
El PROMIN constituye el inicio de un programa focalizado, con financiamiento internacional,
inserto en un ámbito con tradición en intervenciones universales. Se inicia en 1993 ante la
necesidad de dar respuesta a las deficientes condiciones socio-sanitarias de la población
materno-infantil en situación de pobreza estructural y para el mejoramiento de las
prestaciones sanitarias y de complementación alimentaria, cuya ineficiencia se ponía de
manifiesto de morbi-mortalidad materno-infantil, que no descendían al ritmo esperado y
deseable.
Este programa, a diferencia del PMI que se propone una cobertura universal, se focaliza en las
zonas urbanas con más del 30% de la población con NBI.
La creación del PROMIN, en 1993, en el marco del proceso de reforma estructural
emprendido por el gobierno nacional, puso en tensión la legitimidad (basada en la
exclusividad) de algunos de los roles constitutivos del Programa Materno Infantil.
Según la evaluación del programa realizada por Acuña & Chudnovsky (2002) “En cuanto a la
relación con las áreas pertinentes de la Secretaría de Salud de la Nación, el período de
formulación se vio sometido a la tensión entre una vocación de articulación con la Dirección
de Salud Materno Infantil (con la que se compartía el espacio físico de trabajo) y la dinámica
autónoma de un equipo con conducción propia, que con perfiles, ritmos de trabajo (y salarios)
diferentes, aparecía como un “cuerpo extraño” a las prácticas cotidianas de la burocracia
política”. “Puede inferirse que el PROMIN no se con solidó como un proyecto de cooperación
respecto de un área gubernamental, sino que se mantuvo “puertas afuera”, estilo de vínculo
que se fue profundizando en las etapas subsiguientes”.
En forma paralela a la formulación del Programa marco, se diseñaron los primeros 3 sub-
proyectos provinciales (Florencio Varela, Tucumán y Rosario), por lo que a la firma del
61
Contrato del Préstamo, existían 3 proyectos formulados y otros 3 identificados (Mendoza,
Paraná y Córdoba)
Objetivos
Disminuir las tasas de morbi-mortalidad materna e infantil a través de la mejor focalización y
el mejor diseño, aplicación y coordinación de los servicios y programas de salud, nutrición,
alimentación complementaria y enseñanza preescolar. Apunta, principalmente a aumentar la
capacidad de los Centros de Salud, convirtiéndose éstos en el primer nivel de acción
institucional. A su vez, pone el énfasis en el primer nivel de referencia, o sea, en áreas como
obstetricia, neonatología y pediatría.
El objetivo es aumentar la capacidad existente de atención de la salud de la mujer en edad
reproductiva y de los niños menores de 6 años. También se propone lograr una extensión de
los servicios de atención primaria en zonas de pobreza estructural.
Modelo de gestión
La gestión es centralizada con ejecución descentralizada. Se gestiona a través de una Unidad
Ejecutora Nacional y Unidades Ejecutoras en cada provincia donde interviene, que ingresa
por medio de un convenio con la Nación.
Beneficiarios
Mujeres en edad fértil, todos los niños hasta los 6 años de edad e indirectamente sus familias
(a través de la promoción de la educación nutricional, la revalorización del centro de salud,
etc.)
Cuadro Nº 10 Cobertura de la población objetivo
Focalizada: avance y meta
Total: 3.100.000
Bajo Programa: 1.900.000
Resto: 1.200.000
Cuadro Nº 10 Fuente: Unidad Coordinadora del PROMIN (1999)
62
Localización y focalización
Embarazadas y niños de 0 a 6 años que habiten en áreas geográficas con más del 30% de
población con NBI, sin distinción de provincias ni de localidades, siempre que sea un área con
las características mencionadas.
La definición del problema sobre el cual se debe intervenir es la que reveló la existencia de
altas tasas de morbi-mortalidad materna e infantil evitables y retardo en el desarrollo de los
niños, que según el PNUD (año 1998), no se compadecen con el nivel de desarrollo de la
Argentina.
La situación inicial se midió a través de los siguientes indicadores: Tasa de mortalidad
neonatal23 (por 1.000) y porcentaje de descenso según jurisdicciones, en la República
Argentina, 1993-1997.
La Tasa de Mortalidad Neonatal promedio del país muestra un descenso del 23,7 % en el
período considerado (1993-1995) Sin embargo, en cuatro jurisdicciones se observa cierto
incremento (San Juan, Formosa, Chubut, Catamarca). Este componente de la Mortalidad
Infantil considerado "duro" se relaciona en general con la atención médica del embarazo, del
parto y de la atención inmediata del recién nacido.
Cuadro Nº 11 Número de defunciones de menores de 1 año y tasa de mortalidad infantil (por 1000) según
división político-territorial de residencia y porcentaje de descenso, República Argentina, 1990-1999
Jurisdicción Año 1990 Año 1999 % Número Tasa Número Tasa Descenso
Chubut 183 20,6 148 17,9 13,1
San Juan 300 24,4 265 20,7 15,2 Chaco 804 35,8 658 29 19
Entre Ríos 558 24,3 434 19,5 19,8 Tucumán 793 28,5 622 22,5 21,1 Mendoza 662 21,1 489 16,2 23,2 Neuquen 186 16,9 124 12,4 26,6 Corrientes 640 31,7 487 22,9 27,8
La Rioja 173 28,8 126 20,6 28,5 Formosa 391 33,2 294 23,6 28,9
23 Mortalidad Neonatal: relaciona las defunciones anuales de niños menores de 28 días de vida con el número de nacidos vivos del mismo año. Se expresa por mil nacidos vivos.
63
Córdoba 1.211 22,2 815 15,3 31,1 La Pampa 124 22,1 85 15,2 31,2
Total País 17.384 25,6 12.120 17,6 31,3 Buenos Aires 5.701 24,2 4.064 16,6 31,4 Río Negro 289 23,1 176 15,8 31,6 Misiones 769 31,8 515 21,7 31,8 Salta 836 32,3 549 21,2 34,4
Jujuy 451 35,8 320 23,4 34,6 Santa Cruz 89 20,7 54 13,2 36,2 Ciudad de Bs. As. 691 16,8 442 10,7 36,3 San Luis 204 29,7 149 18,9 36,4 Catamarca 231 34,6 158 20,3 41,3
Santiago del Estero 486 28,3 236 15,5 45,2 Santa Fe 1.335 28,3 808 15,2 46,3
Tierra del Fuego 41 27,9 16 7,8 72 Cuadro Nº 11 Fuente: Programa Nacional de Estadísticas de Salud.
El cuadro que antecede nos muestra la mortalidad infantil en las distintas provincias
argentinas. En el período 1990-1999 dicha tasa, en promedio para todo el país, descendió el
31,3%. Se observan diferencias significativas entre las distintas jurisdicciones. En 1999 la tasa
de mortalidad infantil en Tierra del Fuego es de 7, 8 mientras que en Chaco, Formosa y Jujuy
es de 29, mostrando el amplio rango de exagerada desigualdad entre jurisdicciones. Por otra
parte es importante destacar, que el porcentaje de descenso también presenta un amplio
rango en el período considerado.
Componentes del PROMIN
Salud Materna: se propone mejorar el acceso, cobertura, calidad y oportunidad de la atención
de la salud de las mujeres en edad reproductiva, la prevención y detección temprana de
enfermedades, y la revalorización del centro de salud mediante su inserción en una red de
servicios (MSAS, 1999)
Salud Infantil: se propone mejorar el acceso, cobertura, calidad y oportunidad de la atención
de la salud de los niños desde el nacimiento hasta los 6 años de edad, la prevención y
detección temprana de enfermedades, y la articulación entre los centros de salud, crecimiento
y desarrollo de éstos. (MSAS, 1999)
Nutrición: se propone la promoción de la educación nutricional de la población, la
rehabilitación de los niños desnutridos y la complementación alimentaria para los niños en
riesgo mediante cajas de complemento nutricional, la porción de la lactancia materna
exclusiva hasta los seis meses y el apoyo a comedores y centros de desarrollo infantil para el
cumplimiento de las metas alimentarias.
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Desarrollo infantil: se promueve el trabajo con los niños en las áreas de lenguaje verbal,
intelectual, afectiva y motriz, además de brindar almuerzos y meriendas a todos los niños
concurrentes a los centros de Desarrollo Infantil, la articulación con los centros de salud de
referencia y también armar redes institucionales para asegurar que los niños transiten el ciclo
completo de la educación inicial y educación general básica (MSAS,1999)
Una de las características sociales sobre la que iba a operar el PROMIN era la escasa y casi
nula ofertas de educación en el nivel preescolar para los sectores pobres.
Nos parece de relevancia indicar que uno de los componentes originales del PROMIN era la
realización de estudios, en cuyo marco, entre 1994 y 1998 se efectuaron análisis para la
reformulación de comedores escolares, más allá de la preocupación básica del programa por
el mejoramiento de los servicios de atención básica de la salud. Estos estudios, resaltaron
deficiencias en la gestión nutricional de los comedores escolares, derivando en
recomendaciones que, de acuerdo con la información recabada, no han sido consideradas.
Programa Alimentario Infantil (PRANI)
Es un tercer programa que mencionamos para comprender en toda su dimensión lo que
nosotros suponemos significa una clara superposición de programas con idénticos objetivos,
pero no es nuestro propósito en esta investigación profundizar sobre el programa, sólo
informar de su existencia.
Comienza a funcionar en 1995, cuando se crea un “grupo de trabajo para el análisis y
planificación de políticas alimentario nutricionales”, ent re cuyas tareas estaba el diseño de un
Programa Alimentario Nutricional Infantil. El principal argumento para la creación de este
grupo fue la falta de un diagnóstico integral sobre la problemática específica, los problemas
de coordinación de las acciones que se realizaban en la materia y las dificultades registradas
en el circuito de transferencia y manejo de fondos que se habían transferido a las provincias
para este fin específico.
Así en 1996, comienza a funcionar en la Secretaría de Desarrollo Social el PRANI, cuyo
objetivo general consistió en “Mejorar las condiciones de vida y acceso a una alimentación
adecuada y suficiente de los niños de 2 a 14 años nutricionalmente vulnerables, pertenecientes
a hogares socioeconómicamente desfavorecidos, a través del aporte complementario de
alimentos y el apoyo a la educación básica para prevenir y /o reducir los niveles de
desnutrición y favorecer el desarrollo infantil” (Secretaría de Desarrollo Social, 1999)
Para el alcance de este objetivo se desarrollaron las siguientes líneas de acción:
65
Refuerzo de PRANI: con el propósito de complementar la dieta a través de 9 alimentos no
perecederos que contienen un 77% de las necesidades nutricionales diarias de un niño de entre
2 y 5 años de los beneficiarios que concurren a comedores infantiles o escolares.
Refuerzo de dieta: para el funcionamiento de los comedores escolares o centros de desarrollo
infantil, a los efectos de completar temporariamente los requerimientos financieros de las
provincias, ONGs o municipios.
Infraestructura y equipamiento: con el objetivo de readecuar y /o equipar total o parcialmente
los comedores infantiles y los comedores escolares.
Capacitación y asistencia técnica: se propone a través de eventos de capacitación y materiales
didácticos audiovisuales, mejorar la implementación de los programas de comedores
infantiles y escolares en las provincias, así como capacitar en los lineamientos del programa.
Fortalecimiento institucional: cuyo propósito es mejorar la capacidad técnica de la provincia
para el desarrollo de este tipo de programas, y equipar oficinas de enlaces provinciales. Este
programa tiene, además del objetivo asistencial, propósitos promocionales, educativos y
preventivos.
66
Cuadro Nº 12 Comparativo del PMI (’60), PMI (’90) y PROMIN (’90)
PROGRAMA
PMI (60)
PMI (90)
PROMIN (90)
Marco Legal
Ley Nº 12341/36
Decreto PEN 443/93
Fuente de Financiamiento
Fondos propios – Presupuesto Nacional
Contrapartida Internacional – Banco Mundial (convenio de
préstamo internacional) Tipo de intervención Universal Focalizada
Localización
Todo el Territorio Nacional
Zonas Urbanas con más del 30% de la población
con NBI Duración Desde 1936 – actualidad (permanente) Desde 1993-2003
(transitorio)
Objetivo
Alcanzar la cobertura de la salud de las mujeres y
niños.
Alcanzar la cobertura de la salud de las mujeres y niños y adolescentes
Disminuir la tasa de mortalidad materno
infantil y aumentar la capacidad de los Centros de Salud (Primer Nivel
de Atención) Centralizada Modelo de Gestión
Ejecución descentralizada
Beneficiarios (Población Objetivo)
Mujeres embarazadas y niños hasta los 6 años
Mujeres embarazadas, puérperas y nodrizas
Niños hasta 2 años y desnutridos hasta 6 años
Adolescentes
Según criterios: - Geográficos -sociales (zonas con hogares de alto nivel de pobreza) - Socio-demográficos (dentro de estas zonas madres y menores de 6
años)
Componentes
-Cuidado de la salud materno-infantil -Complementación alimentaria (dación de leche)
-Cuidado de la salud materno-infantil
-Nutrición -Desarrollo infantil -Asistencia técnica -Intervenciones en infraestructura y
equipamiento
Subcomponentes
No posee
-Entrega de medicamentos -Actividades de
capacitación -Normatización y
asesoramiento Técnico
No posee
Cuadro Nº 12 Fuente: Cuadro propio realizado sobre la base de las leyes o los documentos que les dieron origen. De la comparación entre los PMI de los años ´60 y ´90 con el PROMIN del ´90 destacamos en
principio el origen, apareciendo en los ´90 la baja institucionalización formal, ya no son
producto de una ley nacional, sino de decretos del PEN, además el PROMIN es financiado
por organismos internacionales de crédito, con una parte de contraprestación nacional. Nos
parece importante destacar que se trata de programas con objetivos concurrentes que
responden a diferentes líneas de acción y de obtención de recursos. El cambio de
intervención, que pasa de la universalidad de la prestación a la focalización, también conlleva
una transitoriedad en la concepción de las prestaciones (con tiempos de inicio y finalización
67
determinados) dando a suponer que la legitimación del programa culminaría con la obtención
de los resultados esperados para los que fue concebido. Dado que la focalización implicaría
una mayor eficiencia en el gasto.
El PROMIN dedicó sus esfuerzos a apoyar la atención de la población de mujeres y niños en
mayor riesgo en los sectores más pobres y con peores indicadores socio-sanitarios. El
programa plantea como prioritario la reducción de la mortalidad infantil y materna mediante
el apoyo a la estrategia de atención primaria, la capacitación de los integrantes de los equipos
de salud y el fortalecimiento de la gestión de los servicios del primer nivel de complejidad.
• Visión de los programas seleccionados desde el punto de vista de los efectores
(Plan Materno Infantil y Programa Materno Infantil Nutricional)
De las entrevistas efectuadas a Informantes Clave24, extraeremos conclusiones acerca del
diseño, de la implementación y del modelo de gestión del Plan Materno Infantil y del
Programa Materno Infantil Nutricional; así como también del rol que desempeñaron en los
distintos programas, los actores intervinientes en los mismos: organismos internacionales de
crédito, y gobierno nacional.
Se realizaron las siguientes entrevistas:
1.Gerardo López25: médico y funcionario de la Dirección de Maternidad e Infancia. PMI
Profesional a cargo del trabajo de campo en diferentes provincias (seguimiento y control de
los proyectos efectuados) PROMIN.
2.Pedro Pujol26 : Profesional que supervisa el seguimiento del Programa. PROMIN
3. E. A27: médico consultor y partícipe del equipo que formuló el Programa, elaboró
propuestas y finalmente las ejecutó.
De cómo surge el PROMIN y las controversias que motiva
El PROMIN se diseña en nuestro país, pero con una serie de pautas que fija el Banco:
respecto de los gastos que son elegibles, cuáles no, las líneas de estrategia que tiene que
haber: descentralización, participación, etc., la Secretaria de Salud (Dra. Elsa Moreno) es
quien se encarga de pedir el crédito a los organismos internacionales, el objetivo era reformar
el Programa Materno Infantil.
24 El texto completo de cada entrevista figura en el Anexo I 25 Gerardo López, nombre de fantasía para resguardar la privacidad del Informante. 26 Pedro Pujol, nombre de fantasía para resguardar la privacidad del Informante 27 Iniciales del Informante Clave, quien no puso reparos en revelar su identidad, pero dado que otros entrevistados sí lo hicieron, decidimos respetar sus iniciales, pero sin revelar su identidad.
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Según el Dr. E. A. El proyecto surge a partir de una conciencia de que las propias políticas
que llevaba adelante el banco, que eran políticas de ajuste iban a generar una serie de políticas
compensatorias, lo que le da entonces la legitimidad y el armado al proyecto. Se hace como
una unidad autónoma porque el BM descreía de las capacidades técnicas de las líneas
regulares del ministerio. Esta forma de proceder, significaba crear una estructura paralela, así
se disputaron espacios de poder que generaron confrontaciones, las que según nuestro
informante daba más facilidades:
“Teníamos más agilidad para conseguir un pasaje, por ejemplo, uno podía organizarse un viaje prácticamente de
un día para el otro y con muchos más recursos que le daba presencia en las provincias, tenía más instrumentos
para conducir, para forzar incluso políticas públicas porque tenía inversión de capital importante, el tema de
efectores, equipamiento, se pagaban recursos en las provincias”. “Por otra parte el PROMIN tenía una
posibilidad de presencia física, de foto, que (eso no tenía el Plan Materno Infantil) porque se hacían
modificaciones en las estructuras de los efectores, se inauguraban obras, se iba a ver al ministro, estaban los
gobernadores, estaban los intendentes, políticamente tenía mucha más fuerza el PROMIN que el programa
regular (Plan Materno Infantil)
Lo descripto era visto por los efectores del PMI como un vaciamiento de las actividades
rectoras que el Estado debería haber llevado en el área. Es por este motivo que el Dr. Gerardo
López expresa su oposición a la forma como se manejó el PROMIN:
“La idea es que el Estado sea el que fije las po líticas de Salud y no las Agencias, el Banco Mundial puede
contribuir, colaborar, apoyar; pero no crear paralelismos, sobre todo con recursos importantes y sobre todo con
una mecánica del uso de los recursos diferente. Los presupuestos del Estado tienen una metodología de trabajo
engorrosa, lenta, burocrática, pero la fija el Estado y si no, se cae en malversación de fondos. En cambio, los
organismos financieros internacionales proveen un flujo de fondos mucho más fluido.
Esto hace que en definitiva pierda el Estado en su capacidad rectora, en la capacidad para asegurar la equidad,
mejor distribución de los recursos para que llegue al que más lo necesite con el menor peaje posible. Si hay una
necesidad y esa necesidad puede ser cubierta por el Estado, ése sería el logro”.
Otro de los motivos de controversia, fue, además de la focalización del PROMIN (recordemos
que el PMI es universal) fue el acento en infraestructura, lo que dejaba la sensación de una
importante inversión en obras que era priorizado por sobre la prevención y promoción de la
salud materno-infantil, objetivo principal de su creación.
Pedro Pujol corrobora, a través de sus trabajos de campo, las infinitas rivalidades entre ambos
programas, desde apodar a uno “ladrillero” (PROMIN) y al otro “l echero” (PMI) hasta el
hecho de pasar por encima a estructuras tradicionales del Ministerio de Salud, conformada por
personal de planta, por sobre una estructura nueva, donde, desde un principio el 100% eran
consultores externos, contratados, lo que no hizo posible que existiera una buena relación
entre programas:
69
“Las tensiones pasaban desde diferencias salariales hasta criterios diferentes en la formulación de los proyectos.
A Salud, le empiezan a insertar programas que funcionan en paralelo a los propios, aunque su función inicial era
complementarlos y que una vez ejecutado los préstamos, la idea era que los programas regulares continúen
ejecutando esas políticas”
La realidad del funcionamiento del PMI y PROMIN
Lo que incorpora el PROMIN es la idea de los Centros de Salud, donde se fortalecería el
control de los niños sanos, su seguimiento y la conexión con los Centros de Desarrollo
Infantil según el Dr. E. A., pero la realidad que el contacto con los pacientes le da a Pedro
Pujol sugiere otra mirada del proyecto:
“La contraprestación que se exige, es que la paciente vaya a hacerse los controles y que mande a sus niños a la
escuela. Los Centros de Desarrollo Infantil pedía que se controlara la libreta sanitaria de los niños y un mínimo
de asistencia a clases, para poder hacer un seguimiento. Pero, lamentablemente, en determinado momento el
único estímulo era ir a la escuela para comer y no hablamos de una correcta nutrición, sino de llenarse el
estómago con algo. En esos casos la libreta sanitaria y la concurrencia a la escuela para aprender y socializarse
era una fantasía”.
La relación con las provincias
El Programa Materno Infantil, según el Dr. Gerardo López, construyó durante los años 90 una
relación con las Provincias a través de un gran esfuerzo, progresivo y continuo, para poder
brindarles capacitación de gestión, además de enviarles insumos, con propuestas
metodológicas, normativas, de asesorías técnicas. Reconoce que existieron vaivenes, que
algunas provincias funcionan bien, en cambio otras eran difíciles porque poseían unidades
Ejecutoras más débiles, por ejemplo la transferencia que se hacía en recursos, no se veía
contrabalanceada con un aumento de las prestaciones y la rendición de cuentas demostraban
falencias, para colmo eran las provincias con los peores indicadores de salud, donde era
necesario revertir la situación:
“Se llevaban a las provincias, a través de un programa nor mativo, propuestas, como la de la promoción,
protección y apoyo de la lactancia materna; con otro trabajo sobre las patologías prevalentes; la atención del
embarazo y parto de bajo riesgo en el recién nacido; estas eran normas que se trabajaban en la década del 90’. Es
mentira que seamos un programa lechero, además tenemos muchas actividades, normativas, de apoyo a las
provincias, de atención integral a la salud. Actividades de prevención, capacitación, etc., pero esto no parece que
se valorara en la medida del trabajo y del esfuerzo que realmente se hizo en el nivel nacional, con una propuesta
de valoración de la apoyatura familiar en todo el sistema de salud”.
El PROMIN interviene con las provincias a través de la firma de un convenio, donde se
establecían los compromisos mutuos, se financiaba como donación de la nación la
70
infraestructura y equipamiento y de manera decreciente (el primer año les pagamos el 100%,
el segundo el 70% y al final del tercer o cuarto año, las provincias se hacen cargo mediante la
incorporación del proyecto en el presupuesto provincial) también se les financiaban los
recursos humanos adicionales que les pudiera hacer falta. Al terminar el financiamiento por
parte de la Nación de los recursos humanos, el compromiso de la Nación como proyecto
desaparece y queda en manos de las provincias el continuar.
Según el Dr. E. A.:
“Seguramente que los proyectos no deben andar con el mismo ímpetu que tenían cuando para la provinci a no
significaba ningún gasto y todo era entusiasmo. Pero hoy, seguramente es muy difícil mantenerlos. Las
provincias venían muy contentas y buscando proyectos por todos lados, en realidad cuando el proyecto se funda
se pretende que sea muy limitado, iba a ser en cuatro o cinco jurisdicciones nada más, después se amplió por la
propia demanda de la población de las provincias, y era lógico porque a ellos el primer año no les costaba nada,
el segundo les costaba el 30% del recurso adicional pero tenían armada toda la obra física, sacaban la foto,
cortaban cinta.”
Para Pedro Pujol, las provincias, mejor dicho sus gobernantes, se aprovecharon de la
situación:
“Las provincias no ponen ni un peso. No compran ni lo indispensable, a medida que el programa termina su
labor en un lugar y se retira, los Centros son vaciados, muchos dejan de funcionar, algunos, hoy están
destruidos”.“Las provincias compitieron por tener el programa en una localidad o en otra, porque ello les
redituaba políticamente, las inauguraciones de Centros de Salud o Guarderías, quedaban asociadas al político de
turno y no al programa. Por eso preferían los temas de infraestructura por sobre los de fortalecimiento o
capacitación que no requieren de cámaras de TV o cintas inaugurales para cortar”.
La participación
Atentos a las palabras del Dr. E. A. del PROMIN:
“Cuando se tomó conciencia de lo que iba a ser el control social que iba a haber sobre el programa se tuvo
miedo, miedo de que hubiera que tener que responder a la demanda de la población, entonces se abortó, no se
aceptó la posibilidad de que el programa pudiera estar con control por parte de la población a la cual beneficia el
programa. De todas maneras hubo algunos documentos muy interesantes que se perdieron, que de haberse
implementado hubieran sido muy ricas experiencias. Yo tenía miedo de que no se iba a poder responder, que se
iba a desmadrar, que no se iba a poder dar respuesta a la demanda de la población, porque se empezaban a ver
demandas importantes”.
Respecto a la participación, nos informa Pedro Pujol, lo que pudo observar lo hizo tener una
visión muy cínica de ella. Por ejemplo, nos relata, las Madres Cuidadoras que participaron en
el programa recibían incentivos, que eran seudo-sueldos. De un paquete de $1000 por efector
o Guardería, si eran 10 madres, cobraban $100 cada una. La cantidad de madres era
discrecional y muchas veces respondía a un patrón clientelar. Otro ejemplo dado fue el del
71
Comité de Cogestión, donde supuestamente se reunirían los profesionales y las autoridades
con la comunidad para compartir experiencias y planificar futuras mejoras. Los Comité fueron
muy resistidos por los médicos, quienes no querían sentarse con los padres a planificar sus
acciones (compras, rondas, guardias, atención a los pacientes)
“La relación médico -paciente nunca se caracterizó por ser muy democrática y menos en esos Centros donde cada
profesional decidía según su propio criterio. Hay una realidad que cualquiera puede comprobar: las relaciones
asimétricas entre profesional-padres o médico-población pobre. Por más que uno hable de participación, en
muchos casos, es un simple discurso: hay barreras culturales y sobre todo situaciones de contingencia que la
impiden”.“Lo que habría que consegu ir cambiar es la mentalidad de los profesionales y a partir de ahí, la
relación que establecen los mismos con la comunidad a atender”. “La formación profesional en medicina no está
dirigida a la prevención, se forman médicos de consultorio, que cobran por sus servicios. Los médicos siguen
pensando que lo mejor es concurrir a un hospital, lo que les otorga un cierto prestigio y sobre todo quieren ser
médicos especialistas, no generalistas que puedan atender todo tipo de casos en una posta sanitaria.
En su opinión:
“Para muchos, trabajar en Centros de Salud es la Siberia: la situación más degradante es atender en esos lugares,
es casi, como sentirse un fracasado. Cada vez que se habla de participación en un programa, es para contar con
mano de obra barata, por ejemplo, si queremos captar más población: lo más económico es que los propios
vecinos sean convencidos de colaborar para convencer al resto a concurrir a un Centro de Salud o para que
manden a sus hijos a la escuela. Para el programa la relación costo-beneficio es muy favorable, le sale gratis. Y
cuando necesitan reparar un techo, también consiguen mano de obra gratis, gracias a la participación. Lo que
buscan es abaratar costos. En lugar de pagar a un agente asistencial para que recorra el barrio, se busca una
vecina voluntariosa que lo haga, con el consiguiente ahorro de personal.”
72
Los Programas TRABAJAR I, II, III década del ‘90
El Programa Trabajar I
El Trabajar I, creado en 1996, fue el principal programa de ayuda económica a las personas
que se encontraban en situación de desempleo.
Objetivos
El objetivo del programa era otorgar subsidios económicos a través del financiamiento de
mano de obra para la realización de proyectos comunitarios orientados a satisfacer
necesidades socialmente relevantes de la población de menores recursos. El beneficio
consistía en una suma no remunerativa que variaba entre 120 y 160 pesos mensuales por un
período máximo de 6 meses y con una contraprestación de 6 horas de trabajo diario.
Beneficiarios
Los requisitos para acceder a los beneficios del programa eran i) estar desocupado, ii) no
percibir seguro de desempleo; y iii) estar debajo de la línea de pobreza. Los beneficiarios
debían cumplir con los tres requisitos.
Modelo de gestión
La ejecución del Programa no era llevada cabo por el Ministerio de Trabajo o los gobiernos
provinciales en forma directa, sino que se realizaba a través de los organismos públicos
nacionales, provinciales o municipales, y organismos no gubernamentales.
La gestión en la distribución de los beneficios se realizó, desde el punto de vista normativo,
respetando el siguiente procedimiento: los organismos ejecutores proponían al Ministerio de
Trabajo un proyecto, que generalmente se trataba de obras de infraestructura de interés
comunitario (pavimentación, remodelación de obras, mantenimiento de lugares públicos,
etc.), comprometiéndose a financiar la materia prima. Finalmente el Ministerio de Trabajo
evaluaba y aprobaba los proyectos, momento a partir del cual, el organismo ejecutor
seleccionaba a los beneficiarios, que serían quienes trabajarían en la obra o servicio propuesto
en el proyecto. Mensualmente, el Ministerio de Trabajo, a través de Administración Nacional
de la Seguridad Social (ANSES), ordenaba el pago en forma nominada a cada beneficiario.
En este proceso el control del cumplimiento de los requisitos de elegibilidad de los
73
beneficiarios era compartido entre el Ministerio de Trabajo y los organismos ejecutores. Por
último, el Ministerio de Trabajo controlaba la ejecución y la finalización de la obra.
Resultados del Programa Trabajar I Con respecto a los resultados, aquellos que tuvieron a su cargo la Evaluación diagnóstica del
programa remarcaron que todos los actores involucrados en el programa Trabajar I
(representantes de Organismos Ejecutores, como municipalidades, comunas rurales, ONGs,
sindicatos; funcionarios provinciales, representantes del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social y beneficiarios) destacaron su importancia como paliativo para la desocupación,
aunque haya existido un desfasaje entre la necesidad de empleo existente en las provincias y
la capacidad del Programa para la generación de puestos transitorios de trabajo.
También podemos remarcar que se vieron afectadas las finalizaciones de las obras de
infraestructura comunitaria por las dificultades de los organismos ejecutores para cofinanciar
las mismas.
El objetivo de “mejorar las posibilidades de inserción laboral de los beneficiarios” no se
cumplió, ya que pocos proyectos incluyeron actividades de capacitación. Tal objetivo requería
de componentes financieros y de asistencia técnica que no estaban contempladas en el
Programa.
Las relaciones institucionales fueron afectadas por la falta de coordinación entre las distintas
instituciones y niveles de gobierno involucrados en el programa. En la mayor parte de los
casos los proyectos que se presentaban al Programa Trabajar, nacieron como resultado de las
evaluaciones de los Municipios acerca de las necesidades locales.
Los mayores obstáculos se presentaban en la etapa de ejecución debido a dificultades en el
cumplimiento de los compromisos de contrapartida (aportes en tiempo y forma) y en las
articulaciones necesarias cuando se trató de coparticipaciones institucionales.
Respecto de la formulación de los proyectos y las necesidades de asistencia técnica, debemos
remarcar que, en general, no se realizaron diagnósticos, análisis de alternativas o de viabilidad
técnica, financiera, económica o social. Los organismos de ejecución carecían de recursos
humanos para la formulación de proyectos. La asistencia técnica de las gerencias regionales
se centró en precisar la forma de cumplimentar requisitos formales de presentación.
Existieron dificultades en la ejecución de los proyectos por variadas razones: las obras se
demoraban porque los plazos previstos eran reducidos en relación con las características de
74
las mismas. Además los recursos materiales necesarios para cumplir con los plazos previstos
no siempre estuvieron garantizados, y como consecuencia se optaba por derivar beneficiarios
a otras tareas. En otros casos, las calificaciones de los beneficiarios no eran las adecuadas a
las necesidades de mano de obra del proyecto. Existieron problemas en cuanto al
cumplimiento del horario estipulado, solía ser más reducido que el pautado. La asistencia fue
elevada.
Existió cierta informalidad en los mecanismos de convocatoria. Los planes fueron asignados
entre las personas más allegadas a los organismos de ejecución.
A los efectos de evaluar los objetivos propuestos: faltó información desagregada por proyecto
y por provincia, lo que impidió en control de ejecución presupuestaria devengada y ejecutada.
También impidió estimar el grado de eficiencia en la utilización de los recursos humanos y
financieros destinados a la ejecución del programa.
Perfil de los beneficiarios del Programa Trabajar I
Los beneficiarios fueron preferentemente hombres, desocupados, en situación de pobreza. La
mayoría había tenido ocupaciones informales vinculadas a la construcción.
El 60% eran jefes de familia. El 27% eran hijos. En segundo lugar se destacaron los jóvenes
sin experiencia laboral previa.
Según una Investigación realizada por el Centro para el Desarrollo Institucional, por Lucas
Ronconi (2002) la realidad del funcionamiento del plan “en general, la elevación de un
proyecto era una mera formalidad. La cantidad de beneficios con el que contó cada organismo
ejecutor en cada provincia fue el resultado de una compulsa política entre los referentes
zonales, es decir, el gobernador, los intendentes, los referentes opositores del partido político
que se encuentra en el gobierno y las ONGs más referenciales. Logrado el acuerdo, cada
organismo ejecutor elevaba un proyecto que en general no corría riesgo de ser rechazado.
Muchas veces ni siquiera se cumplía con la formalidad de la elevación. Los subsidios se
otorgaban como contraprestación de una negociación política ante la presión ejercida por
grupos de personas conformadas en “piquetes”. Muchos de esos piquetes fueron la respuesta
violenta de los referentes políticos zonales excluidos de la distribución acordada en la
compulsa original.
75
Muchos organismos ejecutores utilizaron los beneficios del programa para posibilitar a los
operadores políticos (“punteros”) la organización y el financiamiento de la estructura de
apoyo partidario, otorgando los beneficios a las personas que estaban dispuestas a concurrir a
manifestaciones populares de apoyo al referente político.
La lógica de acceso al beneficio era una extorsión al beneficiario para que participara en
manifestaciones políticas, cortes de ruta, ceder parte del beneficio a la organización, etc. En
este sentido, el programa Trabajar permitió construir una importante red de control social por
parte de los referentes políticos zonales sobre las personas de mayor vulnerabilidad social.
Según Lucas Ronconi (2002) “Hay muchos indicios que ponen de manifiesto este fenómeno.
Sobre un relevamiento de notas periodísticas referidas al programa TRABAJAR I publicados
en los diarios La Nación, Clarín y Página 12 entre 1997-2001, en el 74% de los casos, se
hacen referencias a denuncias de interferencia política en la asignación de los beneficios.
Dirigentes de ONGs entrevistados declararon conocer que la elección de los beneficiarios
respondió a intereses y presiones políticas. Se han detectado casos en donde el municipio
seleccionaba a familiares de los funcionarios.”
La base de datos que dispone el Ministerio de Trabajo no permite realizar el control de
elegibilidad. Ésta sólo tiene registrado los datos personales a los efectos de posibilitar la
liquidación del subsidio, pero no cuenta con ningún otro atributo que permita determinar el
perfil socioeconómico de la persona.
En un estudio de Jalan y Ravallion (Mimeo) que analiza la elegibilidad de los beneficiarios
correspondientes a 350 proyectos, los cuales abarcan 7.000 beneficiarios elegidos de manera
aleatoria, sólo se pudo encontrar la dirección y obtener respuesta de 3.500 personas. Este
indicador puede interpretarse como evidencia de que, potencialmente, el 50% de los
beneficiarios no cumplía con los requisitos de elegibilidad. Del otro 50% (los que
respondieron) la mitad se encontraba por sobre la línea de pobreza.
El objeto de la nominatividad del pago era evitar que el beneficio se desvíe hacia otra persona
distinta al beneficiario. Sin embargo lo que sucedía, era que otra persona se presentaba al
cobro en nombre de todos los beneficiarios del proyecto, bajo el fundamento de que la
vulnerabilidad de la persona le impedía tener un documento de identidad o trasladarse hacia el
lugar de cobro por vivir en zonas alejadas.
Cada vez que se procuró evitar esa mecánica, hubo fuertes presiones por parte de los
organismos ejecutores en contra de cualquier racionalidad, por lo que el beneficio, si bien en
teoría nominado a favor del beneficiario, fue cobrado en muchos casos por el propio
76
organismo ejecutor. Y aún cuando fuera cobrado por el propio beneficiario, esto no fue óbice
para que luego sea obligado a ceder parte del beneficio al referente político que se lo otorgó.
Tabla Nº 3
Evolución de la pobreza, el desempleo, el crecimiento del PBI y su relación con los recursos del Trabajar 1996-2000
Año POBREZA 1 TASA DE CRECIMIENTO RECURSOS GASTO PUBLICO
DESEMPLEO PBI TRABAJAR 2
SOCIAL CONSOLIDADO 2
1996 27,90% 17,20% 5,50% $ 82 mill. $ 54.684 1997 26,00% 14,90% 8,10% $210 mill. $ 57.371 1998 25,90% 12,90% 3,90% $ 227 mill. $ 59.525 1999 26,70% 14,30% -3,10% $ 183 mill.3 $ 61.609 2000 28,90% 15,10% 0,50% $ 260 mill. S/D
Tabla Nº 3 Fuente: INDEC, Ministerio de Economía, Ministerio de Trabajo, Gabinete Social. Nota: 1 El porcentaje de personas debajo de la línea de pobreza se refiere a Octubre de cada año en GBA. 2 Montos ejecutados, en millones de pesos. 3 El monto presupuestado fue de $ 217 millones. El análisis de los recursos asignados a través del programa Trabajar en un primer
acercamiento, indica que los montos asignados aumentaron en los años de crecimiento
económico, pero se redujeron durante 1999 con el comienzo de la recesión. De acuerdo a
Ravallion (2000), una de las razones que explica la caída de los montos ejecutados del
programa durante los períodos recesivos corresponde a la falta de recursos en los organismos
responsables de los proyectos para aportar los materiales.
El problema pudiera estar dado en que las instituciones laborales y sociales están
estructuradas con reglas de juego que no premian la eficiencia pero conducen y posibilitan las
conductas burocráticas y clientelares.
El Programa Trabajar II El programa TRABAJAR II creado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social mediante
la Resolución M. T. y S.S. Nº 240/97 y reglamentado por la Resolución S. E. C. L. Nº
202/97, formó parte de las políticas activas de empleo, en particular los programas de empleo
directo.
El programa TRABAJAR II se orientó a atender las situaciones de emergencia ocupacional
provocadas por los desajustes de los mercados de trabajo que surgieron como resultado de las
transformaciones productivas en curso; brindó ocupación transitoria a los trabajadores / as
desocupados / as que no percibían prestaciones por desempleo ni participaban de otros
77
programas de empleo o capacitación laboral. Dicho programa, se consideró que contribuiría a
disminuir el impacto provocado por la caída de los ingresos que afectaron a los sectores más
vulnerables de la población, como consecuencia de la pérdida del empleo.
Los recursos del Programa TRABAJAR II se asignaron teniendo en cuenta la distribución
porcentual de la población beneficiaria, o sea los trabajadores desocupados en situación de
pobreza por jurisdicción.
Objetivos del Programa
El Programa constituye un instrumento de financiamiento de mano de obra para la realización
de proyectos comunitarios que desarrollen obras de infraestructura social y económica
orientadas a satisfacer necesidades socialmente relevantes de la población con menores
recursos
Para la realización de dichas obras se promueve la articulación de demandas y proyectos con
otros programas globales o sectoriales; con el objetivo de complementar las políticas de
empleo con otras líneas de programas sociales que financian asistencia técnica y/o insumos
para realizar obras de infraestructura.
Los proyectos aprobados en el marco del Programa tienen como objetivos:
-Incorporar trabajadores / as desocupados / as con baja calificación que residan en la localidad
de ejecución de la obra, promoviendo la actividad mano de obra intensivas.
-Dar respuesta a las demandas prioritarias de las poblaciones de localidades y barrios en
situación de pobreza, con el fin de mejorar sus condiciones de vida a través de la generación
de infraestructura social.
-Promover la articulación con otros Programas integrales (Programas Sociales Nacionales y/o
Provinciales) de superación de la pobreza en el ámbito local)
-Apoyar iniciativas comunitarias a través de cofinanciamiento de obras (financiamiento de
mano de obra) que tiendan a mejorar las condiciones de vida de la población en situación de
pobreza. El Programa promueve la participación de instancias organizativas de carácter
regional o local (organizaciones de la sociedad civil) La presencia y el compromiso de este
tipo de organizaciones intermedias con reconocimiento en la localidad asegura un importante
nivel de control social y, simultáneamente, aporta competencias para la definición de
proyectos emergentes del diagnóstico de las necesidades sociales prioritarias.
78
Beneficiarios
Durante el desarrollo del Programa se incorporaron 400.189 beneficiarios que se
desempeñaron en 16.782 proyectos de construcción, ampliación y rehabilitación de
infraestructura social comunitaria, destinada a poblaciones de bajos recursos.
Misiones de evaluación del Banco Mundial al Programa TRABAJAR II
El Banco Mundial ha desarrollado visitas de supervisión y seguimiento del Convenio de
Préstamo Nº 4195 ARG, que se ejecutó en el período 1997-1998. Las principales
preocupaciones del Banco Mundial se centraron en: la focalización de los beneficiarios, la
calidad de los proyectos y la gestión del Programa en el ámbito regional.
Se realizaron tres visitas de supervisión y una última visita de evaluación del Programa.
La primera visita fue realizada los días 3 y 14 de noviembre de 1997. En esta oportunidad la
misión observó que:
o La focalización del TRABAJAR II mejoró respecto del TRABAJAR I.
o Aumentó la participación de ONG’s como organismos ejecutores, pero que era baja la
participación de mujeres como beneficiarias directas de los proyectos.
Asimismo recomendó:
o Mejorar el sistema de selección y pago de beneficiarios.
o Brindar capacitación a los recursos humanos del Programa (fundamentalmente
supervisores y evaluadores técnicos).
La segunda visita se realizó entre el 9 y el 20 de febrero de 1998. El informe de esta misión
destacó el trabajo realizado por la UNEC para lograr el fortalecimiento del Programa en todo
su ciclo operativo, y mostró inquietud por la cantidad de proyectos no finalizados.
Asimismo, esbozó algunas ideas para el rediseño del Programa, entre ellas, actualizar la
información para realizar la asignación de recursos por provincias y realizar ajustes en la
evaluación para mejorar la selección de proyectos de importante impacto social. Asimismo
recomendó instrumentar acciones para mejorar el circuito de pago a beneficiarios.
La tercera visita fue realizada entre el 27 de abril y el 8 de mayo de 1998. En esta oportunidad
la misión evaluó satisfactoriamente los documentos elaborados por la UNEC para la
operación del programa y se acordó el financiamiento para materiales de proyectos de
localidades muy pobres.
Por otro lado, se observó que algunas provincias aún no mostraban una adecuada
focalización, aunque destacó que, de acuerdo a los resultados de la encuesta realizada a los
79
beneficiarios, la focalización del Programa es muy favorable respecto de la experiencia
internacional.
Esta evaluación final señaló que el TRABAJAR II superó las metas programadas, cumpliendo
ampliamente con el objetivo de aliviar la pobreza al crear cerca de 400.000 puestos
transitorios que dieron empleo a trabajadores pertenecientes a los sectores más pobres de la
población (el 60% de los beneficiarios pertenecen al 10% más pobre)
Conclusiones del Banco Mundial
El Programa TRABAJAR II, durante el período de ejecución 1997-1998 ha logrado según
Jalan y Ravallion (mimeo):
. Contribuir al alivio de la pobreza dando apoyo a proyectos de construcción, ampliación y
refacción de infraestructura social, brindando empleo transitorio a 400.000 personas.
. Desarrollar un sistema de gestión y financiamiento de proyectos que permite brindar una
respuesta dinámica a la demanda de proyectos que satisfacen necesidades de poblaciones con
alto porcentaje de NBI.
. Beneficiar no sólo con ayuda económica mensual a personas desocupadas sino brindar la
posibilidad de participar en obras que contribuyen a mejorar las condiciones de vida del lugar
que habitan.
Resultados del Programa Trabajar II También se realizó un estudio, encargado al INDEC para medir el impacto del Programa
Trabajar en los ingresos de los hogares, así como para profundizar en el conocimiento de las
características de los beneficiarios y sus hogares.
Los principales resultados de esta investigación fueron:
• Entre el 75 y 85 % de los beneficiarios del Programa pertenecían al decil más pobre de
la población, es decir que el TRABAJAR II supera a otros Programas nacionales e
internacionales, en llegar a los desocupados más pobres.
• La focalización del Programa TRABAJAR II hacia las áreas con población con mayor
porcentaje de NBI mejoró respecto del TRABAJAR I. Las provincias donde mejor
pudo observarse este impacto fueron Córdoba, Salta, San Luis, Tucumán y Río Negro.
• El perfil de los beneficiados coincide con el de la población objetivo del Programa,
observándose una alta participación masculina (85% del total de los beneficiarios).
80
• Un beneficiario del Programa mejora su ingreso en aproximadamente $103 y
prácticamente en $ 200 para el 10 % más pobre, respecto de la población de un
desocupado.
Otro de los logros del TRABAJAR II se basó en la introducción de una cultura de proyectos
de inversión que permitió canalizar los recursos a otras obras de utilidad pública. Dichos
proyectos se basaron en atender las necesidades locales. Si bien la calidad de los proyectos no
alcanzó los parámetros establecidos por el Programa, se puede afirmar que hubo un avance
importante en el financiamiento de proyectos más pertinentes en términos de utilidad social.
Este esfuerzo por mejorar la asignación de recursos en obras de interés comunitario está
tomando cada vez más importancia en los diferentes sectores públicos y locales y regionales.
En este sentido, para la meta relacionada con la finalización de los proyectos, los indicadores
de monitoreo presentan un cumplimiento de obras finalizadas cercano al 70%.
El Programa Trabajar III
Objetivos
El Programa TRABAJAR III brindaba dos tipos de prestaciones:
1. Para los jefes de hogar desocupados, la población bajo cobertura recibió por
la participación en los proyectos antes descriptos una ayuda económica no
remunerativa mensual de hasta $200. Además se beneficiaron con un seguro
para cubrir los riesgos de accidentes y una cobertura de salud.
Los proyectos presentados tuvieron una duración entre 3 y 6 meses y los beneficiarios debían
cumplir una dedicación de 6 horas diarias. Los proyectos podían incorporar acciones de
capacitación pero que no excedieran el 25% de la cantidad total de horas de dedicación
mensual prevista para el proyecto.
2. Para aquellos municipios con dificultades para invertir en obras de
infraestructura se destinó un aporte económico para la provisión de materiales
de hasta el 80% del costo total que se enmarca dentro del componente
Materiales del Programa TRABAJAR III.
El programa TRABAJAR III se complementó con otros Programas Sociales que financiaron
asistencia técnica, capacitación y/o insumos para realizar obras de infraestructura, como es el
caso del Programa Jefes y Jefas de Hogar.
Los beneficiarios debieron cumplir con las tareas que les fueron asignadas de acuerdo al
proyecto en el que participaron en la realización de obras de infraestructura básica local.
81
Debían cumplir con un régimen de asistencia para terminar la obra. Los órganos ejecutores
debían a su vez entregar un informe de finalización del proyecto.
Beneficiarios
Fueron beneficiarios del Programa TRABAJAR III los jefes de hogares desempleados en
situación de pobreza, del ámbito urbano y rural, con baja calificación laboral, que no
percibían prestaciones por desempleo ni participaban de otros programas de empleo o
capacitación laboral.
-Para los jefes de hogar desocupados, el número de beneficiarios por proyecto no
debió ser inferior a 5 ni superior a 40.
-Para aquellos municipios con dificultades en invertir en obras de infraestructura que
recibieron el Componente Materiales, debieron contar para sus proyectos con un número de
beneficiarios no inferior a 10 ni superior a 14.
Como el eje ejecutor sólo podía ser el Municipio, el cual podía llevar a cabo hasta tres
proyectos en forma simultánea; cada municipio debía aportar al menos el 20 % del costo de
los materiales, el personal calificado necesario para coordinar y supervisar la ejecución de la
obra, y que se necesitara para la capacitación, y también debían garantizar las herramientas y
recursos para gastos generales.
Los montos correspondientes a la compra de materiales eran acreditados mediante
transferencia bancaria en cuenta del Banco Nación Argentina a nombre del organismo
responsable a contrapresentación de boletas de gastos que haga el Municipio.
Modelo de gestión
Los proyectos del programa TRABAJAR III fueron presentados, asumiendo el carácter de
organismos ejecutores, por: Organismos Públicos –nacionales, provinciales o municipales-,
Organismos de la Sociedad Civil (sin límites de presentación de proyectos). Fueron
responsabilidad del órgano ejecutor las tareas de control de asistencia técnica, así como
también asegurar la higiene y seguridad de los beneficiarios.
Debieron también presentar la nómina de beneficiarios siendo el criterio de selección de los
mismos de entera responsabilidad del organismo ejecutor. Los beneficiarios cobraron un
subsidio por ventanilla del Banco Nación con documento de identidad, y aquellos lugares que
no contaban con sucursales del banco, lo hicieron a través del Correo Argentino.
82
Resultados del Programa Trabajar III
Se tuvo éxito en la implementación focalizada. El 100% de los beneficiarios pertenecían a
hogares pobres cuyos ingresos per cápita se ubicaban en el 10% más pobre de la población
total. De acuerdo a la medición de la pobreza según NBI y línea de pobreza, el 80 % de los
beneficiarios eran pobres.
El incremento promedio de los ingresos familiares era cercano al 50 % ($103) del promedio
del subsidio que se otorgaba ($200) Los incrementos de ingreso fueron similares tanto para
las beneficiarias mujeres como varones. El incremento de ingreso general de la población
objetivo fue más alto para los jóvenes entre 15 y 24 años, que para los adultos (25 a 64 años)
Sin embargo, la distribución de incrementos entre los beneficiarios más pobres fue mayor
para los trabajadores de 25 a 64 años.
Entre las debilidades del programa se podrían mencionar las dificultades para la realización de
las obras planteadas en los proyectos debido a los problemas de los organismos ejecutores
para la cofinanciación de las mismas. Restricciones en el acceso al Programa debido a le
existencia de redes clientelares, falta de información sobre los canales de información
adecuados, falta de información sobre los requisitos para acceder al Programa, discriminación
por la participación en partidos políticos, por edad o por género.
Existieron dificultades por la multiplicidad de actores intervinientes: coordinados por una
Unidad Ejecutora Central (UNEC), dependientes de la Dirección Nacional de Políticas de
Empleo y Capacitación (DNPEyC) del Ministerio de Trabajo. Cuenta con 26 Gerencias de
Empleo y Capacitación Laboral (GECAL) a lo largo de todo el Territorio Nacional, sumadas
las provincias, se encuentran organizadas según zonas: Cuyo – NEA – NOA Centro y Sur.
Más los organismos sindicales (en la etapa de calificación y criterización) Las reuniones se
realizaban mensualmente en todas las regiones y rotaba la provincia cede de la reunión.
Aparecían entonces diferencias de criterio tanto de calificación como de aprobación.
Existió una baja capacidad de los asistentes de realizar tareas de seguimiento (por falta de
tiempo, de recursos, y /o de organización), lo cual se manifestó en la escasa cantidad de
informes finales de los proyectos, lo que dificultó la puntuación para futuras prestaciones (en
este u otro programa) respecto del desempeño de programas ya realizados. No se cumplió el
requisito de contrapartida laboral exigido en el programa de asistencia, ya sea por desgano,
conflictos internos, falta de motivación o bien falta de conducción de gerenciamiento.
83
Se produjeron retrasos en el envío de los Materiales a los Municipios, lo que provocó la
demora del proyecto o la no-realización del mismo. También hubo particularidades de los
Municipios que dificultaron la gestión, como por ejemplo: procesos electorales, conflictos
partidarios, desarticulación de las partidas presupuestarias entre Obras Públicas y Acción
Social.
Se percibió una reducida participación de las ONGs en un comienzo, porque desconocían que
estaban habilitadas a presentar proyectos. Dificultades de las ONGs en la gestión para
conseguir los recursos materiales, falta de capacidad gerencial en la selección criteriosa de los
beneficiarios y para conseguir el financiamiento de los materiales, ya que el componente
Materiales del programa TRABAJAR III sólo financia a Municipios.
Finalmente no se logró cumplir el objetivo de mejorar las posibilidades de inserción laboral
de los beneficiarios en la medida que se pretendía.
Cuadro Nº 13 Comparativo de los Planes Trabajar I, II y II
Marco Legal Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Res. : MT y SS Nº 327/98
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Res. :MT y SS N° 240 /97
Res: MT y SS N° 327/98 y Res. de la Se y CL 397/98 C. Materiales, Normativa Res. Nº 156/99 y Nº 201/99
Año de funcionamiento 1996 1997-1998 1998-2002 Fuente de financiamiento
Banco Mundial
Transitoria - Período máximo: 6 meses - Contraprestación: 6 h. de trabajo /día. Ayuda económica
mensual no remunerativa de $160.
Ayuda económica mensual no remunerativa de $180.
Ayuda económica mensual no remunerativa de $200
Para jefes de hogar desocupados: Seguro para cubrir riesgos de accidentes y una cobertura de salud.
Cobro con DNI, por ventanilla del Banco Nación o Correo Argentino
Tipo de prestaciones
Para municipios con dificultades en invertir en obras de infraestructura se destinó un aporte económico para la provisión de materiales.
Modelo de Gestión
Centralizada, ejecución descentralizada: asumiendo el carácter de organismos ejecutores - A través de organismos públicos provinciales o municipales - A través de ONGs
No percibir Seguro de Desempleo Estar desocupado: el 50% de los beneficiarios debían ser único sostén de la familia y estar por debajo de la línea de pobreza.
Trabajadores /as desocupados /as
Jefes de hogares pobres que estén desempleados con
baja calificación
Beneficiarios (población objetivo)
No participar de otros programas de empleo o capacitación laboral
Cuadro Nº 13 Fuente: elaboración propia realizado sobre la base de las leyes o los documentos que les dieron origen.
PLANES TRABAJAR I TRABAJAR II TRABAJAR III
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Estos planes se proponían brindar ocupación transitoria a trabajadores / as desocupados / as en
condiciones de pobreza o situaciones de vulnerabilidad social, a fin de reducir el impacto de
la caída del nivel de ingreso de sus hogares y atender situaciones de emergencia ocupacional
provocadas por desajustes en los mercados de trabajo de los ’90.
• Visión de los programas seleccionados desde el punto de vista de los efectores
(Programa Trabajar)
Fueron entrevistados como Informantes Clave28, el Sr. A. S29, uno de los efectores y
encargado del diseño, implementación y rediseño de los mismos, por parte del Ministerio de
Trabajo y el Sr. J. J.30 , quien cumplía funciones ejecutivas en el mencionado ministerio.
De las entrevistas efectuadas surgen las siguientes conclusiones:
De como surgen los Planes Trabajar
Según el Sr. J.J., durante el momento de la creación del programa, el surgimiento del mismo
fue el producto de una oferta que realizaron funcionarios del Banco Mundial a los directivos
del ministerio. Es decir, no habría sido una iniciativa local, sino una propuesta del citado
organismo para llevar a cabo una política de empleo con recursos que prestaba dicho
organismo.
Nos explica A. S. que la idea del BM no coincidía con la del ministerio, que buscaba
impulsar criterios vinculados al impacto del empleo:
“El Banco Mundial financia estos planes con una propuesta que fijaba determinados criterios de focalización,
como los de población altamente pobre, en lugares con NBI alto. El Banco dice yo pago, pero ustedes tienen que
trabajar con las áreas de mayor NBI. Sobre esto se fija una distribución territorial, dependiendo del nivel de la
población pobre y de la población desocupada pobre. Se toma el primero y segundo quintil, identificando con un
criterio teórico a la población más pobre. Los programas trabajar que había que distribuir dependían de esa
focalización”.
Implementación
Se logró un instrumental técnico que impedía que criterios arbitrarios o políticos decidieran
como se iban a distribuir los fondos del programa, nos relata A. S., lo cual hizo que en el
Ministerio de Trabajo hubiera dos líneas: los del Programa Trabajar eran prácticamente
28 El texto completo de cada entrevista figura en el Anexo I. 29 Iniciales del Informante Clave, quien no tuvo inconveniente en revelar su identidad, pero dado que otros sí prefirieron reservarla, decidimos respetar sus iniciales, pero sin revelar explícitamente su identidad. 30 El Sr. J. J.: Siglas de fantasía para resguardar la identidad del Informante.
85
intocables, de difícil manipulación y los Programas derivados del “Fondo Nacional de
Empleo”, a los cuales la gente también l os conocía como Trabajar, pero que en realidad su
administración era otra, o sea no había un único modo de distribución, la Unidad Ejecutora
del Trabajar usaba el financiamiento internacional y las Unidades Ejecutoras de los
Programas de Empleo del Ministerio de Trabajo cuya fuente de financiamiento era el Fondo
Nacional de Empleo. De esta manera y durante un tiempo se usaron los "Programas
Especiales de Empleo":
“Eran aquellos que cuando venía un gobernador o un intendente y decía yo necesito programas Trabajar (y
como éstos no se podían tocar) existía esta otra línea de Programas Especiales destinados a transferir dinero. Se
le buscaba plantear algún criterio, que presentaran algún proyecto o algo similar, pero cuando la presión era
mucha, ni proyecto, ni nada, se transfería directamente”.
Transparencia
De las expresiones recién mencionadas podemos deducir que los planes fueron utilizados no
sólo como instrumento de ayuda social, sino también como instrumento de negociación
política, manipulación y clientelismo. Además un importante número de denuncias se
realizaron a través de medios periodísticos (Por ejemplo, la nota del diario Clarín, 04.11-02)
Por lo que observamos, los Programas Trabajar aparecen sujetos a diferentes interferencias
políticas, según manifestó A. S.:
“Tuvieron una curva de distribución que es la siguiente: uno viene con otros programas con un alto manejo en el
año 96 y 97, donde la manipulación tiende a caer más, logrando en 1997 una situación que puede pensarse como
bastante equilibrada en el manejo de los fondos, eso sucedió porque había reactivación económica, era menor la
demanda y eran mayor los fondos, uno podía distribuir más y mejor porque había una menor presión social
relativa”.“En el 98 vuelve a crecer la curva de ma nejos por la caída del empleo y de los fondos y encuentra su
mayor auge de distribución “perversa” con los últimos meses de Menem en el 99 y el primer año del Presidente
De la Rua, en el 2000. Lo que él (De la Rua) tanto criticaba fue como una profundización, se agudiza”.
Continúa su relato comentándonos lo común que resultaba que los intendentes pidieran
fondos para dar Programas, porque sino los municipios "estallaban". Pero al no haber fondos
porque el Seguro de Desempleo estaba muy tapado, los únicos recursos que quedaban eran los
otorgados por el Banco Mundial, que a su vez como respuesta comienza a reducir las
asignaciones y esto coincide con el momento en que se produce la mayor conflictividad
social, mayor desempleo y un mayor relajamiento de las normas que regulaban el programa.
Focalización
El problema radicaba en que el 5 % de la población más pobre recibía menos del Programa
Trabajar que el 10 % y así hasta el 30%. Los objetivos de focalización se cumplían, pero con
la distribución esperada.
86
Rediseño
Los miembros ejecutivos del Ministerio de Trabajo se propusieron corregir el diseño y fue así
como en el Trabajar III se dispuso: primero, que los municipios que lo necesitaran, los más
pobres, iban a tener los materiales para las obras y la segunda era abrir líneas de actividad, no
sólo las de infraestructura, sino también los sociales, servicios, cuidado ecológico, ambiental:
"Ya no importaba tanto combatir la pobreza en términos de infraestructura, sino también que se trabaje, que
exista una contraprestación, esta fue una línea del equipo técnico del Ministerio de Trabajo, pero que al Banco
mucho no le interesaba, porque no era un trabajo productivo, no era un trabajo de mercado, en una palabra no
redituaba. Tenían más interés en que la transferencia llegara bien a los sectores más pobres”.
Resultados
Para el Banco, el trabajo en sí era un medio para la correcta focalización, mientras que para el
Ministerio era una política de empleo, aunque sea transitoria.
En la evaluación personal que A. S. hace del Trabajar concluye:
“Por los monitoreos que se hacen son las pequeñas y medianas ciudades las que aprovechan los programas. Se
desarrollaron mejor en todo lo que era la contraprestación”. Y añade “ hay que aprender del Trabajar, fue una
experiencia innovadora, lo que más aportó fue lo que menos le interesaba al Banco y era cómo movilizar actores
sociales alrededor de proyectos de desarrollo económico, social, comunitario, que mantuviese la cultura de la
contraprestación o el trabajo y eso es lo que más aportó como propuesta y como diseño. Había cosas que eran
buenas y se fueron ensuciando con el tiempo"
El futuro de los Planes Trabajar
Pareciera que estos Planes tienen posibilidad de volver a reinsertarse en nuestras políticas de
empleo: “Con respecto a l futuro, el Banco tiene en carpeta una idea de un préstamo para un Trabajar IV, a cambio de
cualquier mejora que se produzca en un espacio de 10 hectáreas. Estaría a cargo de un grupo de ONGs. Y se
podrían desarrollar mejoras urbanas o de tipo productivo. Esto pensando en una estructura descentralizada y más
federal”. (A. S.)
87
Programa de Atención a Grupos Vulnerables (PAGV) década del ‘90
Este programa fue seleccionado por considerarse un modelo de gestión novedoso al contar
con la incorporación de la “participación” desde el diseño hasta la ejecución, significa
incorporar el concepto de descentralización, nuevos actores y un nuevo modelo de gestión en
las políticas sociales.
Los programas participativos, cuyas características más sobresalientes son la experiencia en
gestión asociada, la planificación participativa, la descentralización, las experiencias de
trabajo con organizaciones técnicas y el consenso comunitario fueron un intento por cambiar
la tradicional gestión patrimonialista-clientelar. Estos programas fueron implementados, a
partir del año 1996, como otro modelo de gestión, que acompaña a la Reforma del Estado,
para enfrentar la lucha contra la pobreza.
Consideramos de importancia, incorporar la página web, donde se explicitan los fundamentos
para la obtención del crédito para financiar el programa y de donde podríamos deducir una
propuesta de modificar el antiguo modelo de gestión. Además destacaríamos que los
lineamientos para el programa fueron “inducidos” y no, consecuencia de una convicción por
parte de nuestras autoridades.31
Objetivos
♣ Contribuir a disminuir la exposición a riesgos sociales y mejorar la calidad de vida de los
grupos vulnerables32 de la población pobre de los grandes aglomerados urbanos (mujeres
jefas de hogar, jóvenes, ancianos y discapacitados) y de los núcleos de población indígena
del país.
♣ Implementar un modelo de gestión participativo en el ámbito local, la articulación con
iniciativas comunitarias y el fortalecimiento de las organizaciones locales públicas y de la
sociedad civil.
31 Consultar Apéndice 2 32 Se define como vulnerables a quienes – individual o colectivamente- no pueden acceder a bienes, recursos y capacidades socialmente disponibles, sufren la desvalorización o la pérdida de lo que disponen, o enfrentan inhabilitación para hacer uso de los mismos. La vulnerabilidad se traduce en la exclusión permanente o transitoria respecto de las fuentes y derechos básicos del bienestar (Trabajo remunerado y estable, conocimientos y habilidades, tiempo libre, seguridad y provisión de servicios sociales, patrimonio económico, ciudadanía política, integración social e identidad étnica y cultural)
88
Objetivos específicos
♣ Institucionalizar Procesos de Planificación Participativa (PPP) mediante la movilización y
articulación de actores sociales locales, en la promoción, preparación y ejecución de
Planes Barriales (PB), Planes Multibarriales (PMB) y de los proyectos en comunidades
indígenas.
♣ Fortalecer la capacidad operativa y gerencial de los organismos participantes de los
gobiernos provinciales y municipales, de la sociedad civil y de las comunidades indígenas
para la gestión eficiente de los Planes y Proyectos.
♣ Mejorar la capacidad de la Secretaría de Desarrollo Social y organismos de gobierno
nacionales, provinciales y municipales para focalizar la asignación de recursos de sus
programas sociales a la población más necesitada a través del Sistema de Identificación y
Registro de Familias Beneficiarias de los Programas Sociales (SISFAM)
Modelo de gestión
Se propone implementar un modelo de gestión participativo, integral y descentralizado. Para
ello se actuará descentralizadamente en áreas rurales sobre la base de Procesos de
Planificación Participativa que propician soluciones solidarias, consensuadas, integrales y
coordinadas a las necesidades de los grupos vulnerables.
El proceso se apoya en la capacidad institucional de Organizaciones de la Sociedad Civil
(OSC) y municipalidades quienes son las organizaciones ejecutoras de proyectos y como
tales, responsables de su implementación y de la administración de recursos materiales y
financieros específicos.
Las características propias del modelo de gestión del PAGV plantean la necesidad de abordar
el análisis de productos, procesos y resultados en tres niveles: el nivel de los beneficiarios, el
de las Organizaciones Ejecutoras y de Apoyo técnico (OEs y ODAS), y el nivel de los
proyectos y el Plan Barrial.
Las organizaciones de la sociedad civil con capacidad técnica en el diseño y gestión de
proyectos sociales son las Organizaciones de Apoyo (ODAS) que brindan asistencia para la
preparación de los planes y proyectos de Componentes de Viabilización del Acceso a
Servicios Sociales y Componente de Atención a la Población Indígena.
89
Componentes y subcomponentes del PAGV
1.Componentes de Viabilización del Acceso a Servicios Sociales (VASS)
Para mejorar la calidad de vida de los grupos priorizados a través de la implementación de
servicios sociales nuevos, la extensión de programas sociales exitosos, su articulación y
complementación con otros programas afines.
Sus acciones están orientadas a disminuir el riesgo social de cuatro grupos vulnerables:
Las mujeres solas con hijos constituyen un grupo de alta vulnerabilidad por la doble exigencia
de proveer al sostenimiento familiar y ser responsables del cuidado de los hijos. Este grupo no
cuenta con apoyo institucional que le facilite el mejoramiento de su situación laboral y el
cuidado de los mismos durante las horas de trabajo. También tienen mayor dificultad en
acceder a programas sociales de vivienda, crédito y salud.
Los jóvenes pobres entre 14 y 24 años representan un grupo vulnerable debido a que los bajos
niveles educativos y la marcada deserción escolar reducen sus posibilidades de inserción
laboral produciendo un alto grado de exclusión y desintegración social. Esta exclusión afecta
negativamente el desarrollo de un proyecto de vida, exponiéndoles a situaciones de violencia
y delincuencia; conductas adictivas (alcohol, drogas); y maternidad precoz; condiciones que
los sumen en un circuito de pobreza.
Los adultos mayores de 60 años representan un grupo creciente expuesto a riesgos
biológicos, limitaciones físicas y también al riesgo social, por tener pocas posibilidades de
mejorar sus condiciones de vida por sus propios medios. A esta problemática, se suman los
efectos de la soledad, el abandono social y la falta de valoración de su papel social.
Los discapacitados sufren como consecuencia de sus limitaciones físicas y las de orden
económico y social resultantes. Dada la actitud discriminatoria de la población con respecto a
ellos existen dificultades para que puedan insertarse plenamente en la vida social y productiva
de la comunidad.
Este componente apoya la entrega de servicios sociales que correspondan a NBI, formen
habilidades de la población e incrementen su capital social, financia el proceso de diseño y la
ejecución de planes y proyectos barriales y Multibarriales de atención a los grupos
vulnerables, con la participación de las organizaciones de la sociedad civil, de base y
entidades de gobierno.
Actúa en el ámbito de aglomeraciones urbanas seleccionadas sobre la base de un índice de la
intensidad del desempleo que refleja la nueva pobreza. Este índice toma en cuenta las tasas de
desempleo y subempleo, así como su evolución durante los últimos tres años.
90
Subcomponente de diseño participativo
El programa financia Procesos de Planificación Participativa (PPP) de los cuales surgen
planes y proyectos barriales y Multibarriales dirigidos a las necesidades de mujeres jefas de
hogar, jóvenes en riesgo, adultos mayores y discapacitados.
Los PPP parten del relevamiento y reconocimiento en Talleres de Planificación Participativa
(TPP) de la situación de los grupos vulnerables del barrio así como de la oferta local de
servicios afines. Su eje es la formulación consensuada de planes barriales (PB) y
Multibarriales (PMB)
En este proceso participan organizaciones de la sociedad civil, grupos de beneficiarios y las
entidades públicas pertinentes. Así los PB y PMB se fundamentan en el compromiso
colegiado de sus ejecutores, organizaciones y programas patrocinadores de asegurar la
ejecución eficiente y sustentable de los proyectos a su cargo.
Una vez seleccionada el área de intervención del componente Viabilización del Acceso a los
Servicios Sociales (VASS), se realiza un diagnóstico que sirve de insumo para el inicio del
Proceso de Planificación Participativa. Este proceso, cuya duración es de aproximadamente
seis meses, culmina en la formulación de un Plan Barrial, producto de un consenso
comunitario.
Por su parte, cada proyecto consiste en el conjunto de actividades interrelacionadas y
coordinadas para alcanzar un objetivo específico, dentro de los límites de un presupuesto y un
período dados. Los proyectos están orientados a la producción de determinados bienes o a la
prestación de servicios y pueden ser de diferentes tipos: acondicionamiento de viviendas;
actividades recreativas, culturales y deportivas; asistencia a comedores; capacitación en
oficios tradicionales y no tradicionales; infraestructura comunitaria y equipamiento.
El programa prevé el diseño de 70 Planes Barriales y 10 Planes Multibarriales, que, a
diferencia de los PB, agruparán a varios barios en cada municipio participante. Dentro de
éstos, se atenderá proyectos orientados específicamente a mujeres jefas de hogar y jóvenes en
riesgo (por ser estos grupos los menos atendidos por las políticas y los programas sociales
existentes)
2.Componente de Fortalecimiento institucional
Busca mejorar la eficiencia de la prestación de servicios sociales a través de la elaboración e
implementación del Sistema de Identificación y Registro de Familias Beneficiarias de los
programas sociales (SISFAM) Se financia asistencia técnica, capacitación y equipamiento
91
para fortalecer a la Secretaría de Desarrollo Social y a otras instancias nacionales,
provinciales y municipales. Permite la identificación y priorización de las familias más pobres
y vulnerables desde una perspectiva familiar y territorial y mejora la selección de
beneficiarios para los programas sociales focalizados.
3.Componentes de Atención a la Población Indígena (CAPI)
Propone aumentar la capacidad de gestión operativa de las organizaciones indígenas de base y
de apoyo, así como de los organismos gubernamentales vinculados con el tema, a través de la
incorporación de mecanismos que contribuyan a superar barreras culturales al acceso de la
población indígena a los programas sociales y económicos del Estado y de otras
organizaciones, ya que si bien comparten dificultades y riesgos que caracterizan a la pobreza
en general, son portadores de una identidad cultural, social y organizativa que los excluye y
margina del resto de la comunidad.
Se encuentra focalizado en departamentos seleccionados de las provincias de Chaco,
Formosa, Jujuy y Salta.
En la presente investigación, se estudia exclusivamente la información correspondiente al
Componente de Viabilización al acceso a los Servicios Sociales.
Beneficiarios
Componente VASS: Jóvenes (de 14 a 24 años)
Mujeres jefas de hogar (solas con hijos menores de 14 años a cargo)
Ancianos (mayores de 60 años de edad)
Discapacitados (con discapacidades físicas y mentales)
Componente CAPI: (grupos indígenas)
Localización y focalización
Componente de Viabilización del Acceso a los Servicios Sociales (CVASS): actualmente se
encuentra trabajando en aglomerados urbanos de las siguientes provincias, caracterizadas por
la mayor incidencia de problemas de empleo y pobreza estructural: Chaco, Buenos Aires,
Córdoba, Tucumán y Santa Fe para la implementación de Planes Barriales.
Componente de Atención a la Población Indígena (CAPI): se encuentra trabajando en
departamentos seleccionados de las provincias de Salta, Jujuy, Chaco y Formosa.
92
Cuadro Nº 14 Planes Barriales que se ejecutaron (Comparación de porcentajes)
Comparación de Porcentaje de Ejecución por Plan Barrial al 28/09/99
2%
12%
8%
13%
17%
18%
22%
27%
27%
28%
34%
35%
36%
37%
42%
44%
47%
48%
63%
67%
84%
89%
010
2030
4050
6070
8090
100
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22
Planes Barriales
Cuadro Nº 14 Fuente: Documento PAGV
Referencias
Plan Barrial Provincia 1 Trujui Bs. As. Moreno 2 Alderetes Tucumán 3 San Jorge Bs. As. F. Varela 4 El Triángulo Bs. As. F. Varela 5 Yerba Buena Tucumán 6 San I. De Lules Tucumán 7 Villa Zula Bs. As. Berisso 8 Don Orione Bs. As. F. Varela 9 Cuartel V Bs. As. Moreno 10 Santa Catalina Bs. As. S. Fernando 11 Azul Bs. As. Quilmes 12 Paso del Rey Bs. As. Moreno 13 La Esperanza Bs. As. Quilmes 14 Bº Obrero J. B. Justo Bs. As. Berisso 15 Don Mariano - V. Hall Bs. As. S. Fernando 16 Los Pocitos Tucumán 17 San Ginés - V. Del Carmen Bs. As. S. Fernando 18 Córdoba Capital Córdoba 19 Villa España - V. Roca Bs. As. Berisso 20 Las Talitas Tucumán 21 Unquillo Córdoba 22 EJA Tucumán
Si se destaca que se intentó poner en práctica un modelo de gestión asociada con diversidad
de actores, cuya vinculación se estableció de forma diferente, según las Organizaciones de la
93
Sociedad Civil estuvieran mejor organizadas o bien las Organizaciones de Apoyo
establecieran vínculos certeros o la comunidad se interesara en mayor o menor medida en los
diferentes procesos del Programa es lógico pensar que los resultados obtenidos fueran
distintos, tanto en la ejecución de los Planes Barriales, como en la participación de los
diversos actores y la articulación de los mismos.
Del cuadro anterior se desprende que en el plan Barrial Trujui de Moreno, Provincia de
Buenos Aires, la cantidad de actores involucrados y la heterogeneidad de los mismos
complejizó el trabajo, existió dificultad en concretar un espacio común y desarrollarlo con
relaciones de confianza y trabajo. Lo que implicó para sus participantes sólo una suma de
proyectos con graves dificultades de articulación. Lo que podría permitirnos concluir que nos
encontramos en presencia de una comunidad vulnerable de alto riesgo social, por la dificultad
de establecer relaciones entre pares y con el resto de la sociedad. Son señales fuertes de que
determinados grupos requieren tiempos diferentes a los estipulados y formas alternativas de
consecución de objetivos comunes. (Burijovich, J. Y Ase, I. , 2001)
En el otro extremos el Plan Barrial Eja, en Tucumán, donde se lograron generar situaciones de
cambio en la comunidad, una gran diversidad de actores pudieron articularse y lograr
resultados en un complejo contexto político y financiero. (Burijovich, J. Y Ase,I., 2001)
En el caso de San Fernando, que fue nuestro campo de investigación nos encontramos con 3
Planes Barriales, diferentemente posicionados en cuanto a la ejecución de los mismos, por los
temas antes mencionados. Diversas organizaciones de la Sociedad Civil presentaron
proyectos, de las 10, además de la Municipalidad de San Fernando: 3 fuero instituciones
religiosas, 2 sociedades de fomento, 2 centros de jubilados, 2 entidades de mujeres y 1 de
jóvenes. También participaron 2 clubes sociales y deportivos, 8 establecimientos educativos,
otras 3 entidades religiosas, así como diversas dependencias de la Municipalidad de San
Fernando. Las entidades religiosas y las sociedades de fomento son las más antiguas, teniendo
entre 25 y 40 años de vida. Los centros de jubilados se crearon, hace aproximadamente 5
años, con el objeto de distribuir raciones de alimentos provenientes de programas
gubernamentales, en tanto 1 de las entidades de mujeres y la de jóvenes se constituyeron
formalmente a partir de la llegada del PAGV a San Fernando. De esta forma se observa la
diferencia entre las organizaciones más antiguas que desempeñaron un perfil autogestionario
y las más recientes que surgieron en función de las necesidades del Programa. Los recursos
que manejaron la mayoría de las OSC mencionadas funcionaron sobre la base del trabajo de
voluntarios, siendo sólo las entidades religiosas las que contaban con personal rentado.
94
Las mayores dificultades que se les presentaron a las OSC fueron, para la mitad de éstas, la
falta de un lugar propio, también la precariedad de sus registros contables, la falta de
participación vecinal, la escasez de recursos, la falta de organización formal y la falta de
definición de las funciones de la entidad.
El desafío en la implementación del PAGV radicaba en cómo alcanzar en 5 meses de
Planificación Participativa y 24 meses de ejecución del Plan Barrial, metas que en otros casos
demandó mucho más tiempo. A continuación, reseñaremos en un cuadro las principales características del Programa de
Atención a Grupos Vulnerables, que hemos descripto precedentemente.
Cuadro Nº 15 Descriptivo del Programa de Atención a Grupos Vulnerables
PROGRAMA DE ATENCIÓN A GRUPOS VULNERABLES ( PAGV )
Marco Legal Decreto Presidencial N° 72/98 Fuente de Financiamiento
BID- Contrato de Préstamo: 60 millones de U$S N° 1021 / OC -AR y N° 996/ SF-AR -Contrapartida Nacional: 22 millones de U$S
Tipo de Intervención Focalizada Localización
Chaco-Buenos Aires-Córdoba-Tucumán y Santa Fe para la implementación de Planes Barriales. Componente de atención a la población indígena: Salta- Jujuy- Chaco y Formosa
Duración 1998-2002 Objetivo
-Contribuir a disminuir la exposición a riesgos sociales y mejorar la calidad de vida de los grupos vulnerables. -Implementar un modelo de gestión participativa en el ámbito local, la articulación con iniciativas comunitarias y el fortalecimiento de las organizaciones locales públicas y de la sociedad civil
Modelo de Gestión
Participativo Integral Descentralizado
Beneficiarios (Población Objetivo)
- Jóvenes (de 14 a 24 años) -Mujeres jefas de hogar (solas con hijos menores de 14 años a cargo) -Ancianos (mayores de 60 años de edad) -Discapacitados (con discapacidades físicas y mentales) -Grupos indígenas
Componentes
Viabilización del acceso a Servicios Sociales (VASS) - De atención a la población Indígena (CAPI)
Subcomponentes
-De diseño participativo: . Procesos de Planificación Participativa (PPP) . Talleres de Planificación Participativa (TPP)
Actores que participaron del Programa
Municipalidad de San Fernando (MSF) (caso investigado) ONG técnica como Organización de Apoyo (ODA) Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)
Cuadro Nº 15 Fuente: elaboración propia sobre la base de las leyes o los documentos que les dieron origen.
95
El PAGV de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación se propuso contribuir al
mejoramiento de las condiciones de vida y a la disminución de la tasa de riesgos sociales de
los grupos vulnerables, facilitando su acceso a los servicios sociales a través de la
implementación de un modelo de gestión innovadora que apuntó a fortalecer las redes
sociales, ampliar las bases de participación comunitaria y hacer transparentes los recursos
públicos en el nivel local.
Los factores de riesgo remiten al escaso o casi nulo capital social de los grupos vulnerables; al
limitado acceso de los mismos a los servicios sociales universales (salud, educación, vivienda,
previsión social, etc.) Falencia que no fue lo suficientemente compensada por las políticas
sociales que los tuvo como destinatarios y a los crecientes problemas relacionados con el
empleo.
La estrategia de intervención consistió en el desarrollo de un proceso de Planificación
Participativa que convocó a los grupos vulnerables de la comunidad, a las organizaciones de
la sociedad civil, de base y técnicas y a las autoridades locales para el diseño de proyectos
que, en su conjunto, conformaron Planes Barriales. Estos Planes se basaban en un diagnóstico
participativo e incluyeron proyectos que se articularon entre sí para responder a las
necesidades identificadas y priorizadas por la comunidad así como proyectos orientados al
fortalecimiento institucional. Fueron el resultado de una instancia de trabajo descentralizado
que reflejó el consenso comunitario alcanzado en el proceso de planificación.
• Visión de los programas seleccionados desde el punto de vista de los efectores
(Programa de Atención a Grupos Vulnerables)
A través de entrevistas a Informantes Clave33, podremos sacar las conclusiones pertinentes del
diseño, implementación y modelo de gestión del Programa de Atención a Grupos
Vulnerables.
Se entrevistó como Informante Clave al Ministro de Desarrollo Social, Dr. Eduardo Amadeo,
ya que durante su gestión fue puesto en práctica este novedoso modelo de política social, para
“Contribuir a disminuir la exposición a riesgos sociales, mejorar la calidad de vi da de los
grupos más vulnerables de la población pobre de los grandes aglomerados urbanos y los
núcleos de población indígena del país y mejorar la eficiencia y eficacia del gasto social a
disposición de los grupos en las áreas atendidas. Se busca implementar un modelo de gestión
33 El texto completo de cada entrevista figura en el Anexo I.
96
participativo en el ámbito local, la articulación con iniciativas comunitarias basado en el
fortalecimiento de la sociedad civil” (Reglamento Operativo, CVSS, febrero de 1998)
También fueron entrevistados en calidad de efectores del programa:
Lic. A. R. D. M. 34, quien trabajó en el diseño del programa
Lic. R. L.35, quien trabajó en la coordinación y el seguimiento del programa.
Los programas sociales
Según el punto de vista del Dr. Amadeo, los programas sociales deberán corresponderse con
la focalización, el fortalecimiento institucional y no puede haber programas sin componentes
participativos:
“La participación, social, además, hace más transparentes la administración de recursos”.
Según la Lic. A. R. D. M., el sesgo participativo es una fortaleza en sí misma para los
programas, además al hacerse diagnósticos de base, se tenía una idea previa de lo que pasaba
en el lugar completando con la instancia participativa en el terreno.
“Se pensó en trabajar con organizaciones, ya que ell as serían las encargadas de representar a los propios
beneficiarios, ellas también intervinieron en el diseño”.
El Lic. R. L. nos destaca una cierta inflexibilidad del programa, según sus palabras:
"Se debería tener más puesta la oreja en lo que necesita la comunidad local y no tanto en lo que el programa está
dispuesto a ofrecer... porque la realidad es la que manda”
También nos hace referencia a que el costo administrativo de este tipo de programas suele ser
alto, pero lo interesante es que se va amortizando con el tiempo. Este tipo de programas cobra
sentido si se trata de una política de Estado que tiene en cuenta el mediano y largo plazo, pero
aclara que si lo que se busca es resolver una ecuación costo-beneficio, no son los programas
participativos los más adecuados.
Según el Lic. G. U.(miembro de la Organización de Apoyo de San Fernando) la evaluación
del programa es altamente positiva, tanto por las organizaciones que lograron crecer y
fortalecerse, como por el enriquecimiento personal para cada uno de los integrantes del
programa. “En la mayoría de los barrios, los proyectos continúan, tal vez no como hubiese deseado el programa desde la
teoría, con una sustentabilidad mayor, (sobre todo por la situación de crisis en que estamos inmersos) Muchas de
las organizaciones, si bien no continuaron con el proyecto, siguieron con actividades nuevas y dio lugar a un
fortalecimiento institucional muy necesario y a una aceptable sustentabilidad. Dentro de las instituciones, el
enriquecimiento que ha significado para mucha gente ha sido fabuloso”.
34 Todos los informantes clave de este programa no tuvieron problemas en revelar su identidad, pero dado que otros sí prefirieron reservarla, decidimos respetar sus iniciales, pero sin revelar explícitamente su identidad. 35 Ídem anterior.
97
“La participación respecto de los vecinos fue bien recibida. Como opinión personal, pienso que la gente está
cansada y descreída de las prácticas clientelares. En este caso hubo que recomponer la historia local. San
Fernando es un municipio que viene de años de prácticas paternalistas, donde el Estado provee todo y en ese
sentido, una práctica promocional es muy interesante, porque plantea transformar esa lógica”.
• Visión de los programas seleccionados desde el punto de vista de los
beneficiarios.
A continuación, analizaremos la implementación y funcionamiento del PMI y del PROMIN
en el Partido de San Fernando, Provincia de Buenos Aires.
Respondiendo a una iniciativa del Gabinete Social del Gobierno de la Provincia de Buenos
Aires, en enero de 1984 se crea el Programa Materno Infantil (PMI) con el propósito de
disminuir la morbi-mortalidad y mejorar las condiciones de vida de la población materno
infantil.
A fin de diagnosticar la situación de las redes de atención de salud, el PMI, realizó una
evaluación de las “condiciones de eficiencia de 1.358 servicios de salud. Los resultados
mostraron que los evaluados estaban por debajo de los niveles satisfactorios, alcanzando
valores promedios del orden del 60%. Las principales deficiencias hacían referencia a los
procesos de organización y gestión de las redes de salud, que se manifestaban en déficit de
cantidad y calidad de los recursos humanos (50%), en la inexistencia o desconocimiento de
normas y procedimientos para la atención (51.1%) y un nivel crítico de participación
comunitaria (38,2%)
Tomado en consideración esta realidad, la tarea encomendada, así como las características del
perfil socio-epidemiológico de la población de la Provincia, el equipo del PMI consideró
importante abocarse a la tarea de transformar el modelo de atención, organización y gestión
de los servicios de salud, ya que los mismos estaban habituados a una práctica altamente
medicalizada, pasiva, fragmentada, centrada en la enfermedad y con escaso grado de
articulación con otros sectores y disciplinas. Esta transformación, estaría orientada a
garantizar el acceso universal a una atención eficiente, integral, personalizada y de alta
calidad, por medio de un conjunto de acciones de promoción, prevención y recuperación de la
salud.
98
En 1995, acorde a los lineamientos nacionales e internacionales, se amplían sus acciones a la
población adolescente por ser considerada de trascendencia para el desarrollo social de la
Provincia.
Desde el punto de vista operativo y para garantizar el estrecho vínculo con el nivel local, se
han designado Referentes Regionales del PMI en cada una de las Regiones Sanitarias. Estos
gerencian el Programa en su respectiva región, desarrollan las distintas propuestas de trabajo
y articulan sus estrategias con los municipios.
El PMI se coordina con otros programas para la madre, el niño y el adolescente en el marco
de las acciones del Gabinete Social de la Provincia de Buenos Aires, El Plan Vida, el Plan Co-
madres y otros del Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano, destinados a
fortalecer las redes comunitarias, el acompañamiento a la embarazada, el niño y los jóvenes,
transformándose en el brazo comunitario que complementa las acciones desarrolladas dentro
de la red sanitaria y promoviendo la articulación de la comunidad con los servicios de salud.
El PROMIN (Programa Materno Infantil y Nutrición) es otro programa que tiene acciones
similares al PMI en municipios seleccionados de la Provincia, trabajando sobre poblaciones
focalizadas con índices elevados de pobreza estructural. Agrega a sus acciones la refacción de
la planta física de los establecimientos de primer nivel de atención y la organización de
Centros de Desarrollo Infantil (CDI) para niños en edad pre-escolar.
El Municipio de San Fernando, con el objetivo de crear una red primaria de atención a la
salud, fue implementando un conjunto de Centros de Salud diseminados en todos los barrios
sanfernandinos que suman 13 en la actualidad, además de contar con 1 Hospital Provincial y
4 Hospitales municipales.
Para la atención de especialidades médicas se dispone de acción focalizada como el Centro de
Ortodoncia y Odontología Infantil, el Antirrábico, el Taller Protegido para Discapacitados y el
Centro de Habilitación y Capacitación Laboral para Adultos Ciegos y Disminuidos Visuales,
todos sostenidos con aportes municipales.
Desde septiembre de 1997, la Intendencia dispone de un Sistema de Emergencias Médicas,
integrado por 4 ambulancias equipadas, que atienden llamados de emergencia las 24 horas los
365 días del año. En todos los casos, la atención es gratuita.
En cuanto a los planes de vacunación, San Fernando figura entre los índices más altos de
cobertura del conurbano bonaerense, con un 95% de cobertura global infantil.
99
Los establecimientos de atención médica privados, se ubican en su mayor parte en la zona
céntrica del municipio. Se registran 8 sanatorios, clínicas y maternidades, a los que se suman
unos 155 consultorios médicos particulares.
El Plan Materno Infantil se implementa en todos los hospitales y centros de salud del
municipio.
El Programa Materno Infantil Nutricional tuvo presencia en San Fernando en 1993 mediante
el Componente Asistencia Técnica. Se realizó un diagnóstico socio-sanitario del municipio.
La capacitación tuvo por objetivo la articulación intersectorial e intrasectorial, que se plasmó
en la constitución de una comisión permanente de articulaciones ínter-áreas. Se logró
establecer un sistema de referencia/ contrarreferencia entre el Hospital y los Centros de Salud.
Se compatibilizaron los sistemas de información existentes. Se aumentó la eficacia de los
comedores comunitarios y las acciones del programa de salud escolar.
Los principales programas con los que cuenta el Municipio son:
• El Plan Vida: asistencia alimentaria básica y promoción social para mujeres
embarazadas y niños, articulado con el gobierno de la Provincia de Buenos Aires.
Cuenta en San Fernando con 10.000 beneficiarios al 02/09/02.
• Programa ASOMA (Asistencia alimentaria a mayores de 60 años), articulado con la
Presidencia. Cuenta con 1000 beneficiarios al 02/09/02.
• Programa Comunidad (asistencia alimentaria a familias de escasos recursos). Es
municipal, y cuenta con 1800 familias beneficiarias al 02/09/02.
• Programa nutricional "Gurí" (para chicos de 2 a 5 años) Es municipal. Tiene 1.000
beneficiarios al 02/09/02.
• Guarderías Municipales: que cuidan a niños de 45 días a 5 años, para permitir que las
madres trabajen o busquen trabajo. Son 4, ubicadas en zonas vulnerables. Llamados
también Centros de Desarrollo Infantil.
Existen otros programas, mencionamos los anteriores por su relación y pertinencia con los
temas de salud.
100
El Municipio
Se realizó una entrevista a la Secretaria de Salud y Acción Social de San Fernando: Viviana
Piaggi, quien nos explicó como se llevaron adelante durante los años 90 los diferentes
programas materno infantiles, que bajaban de la Nación y la Provincia para finalmente
implementarse en el municipio. Como política municipal se logra descentralizar la política y
los recursos, de esta manera los medicamentos, la leche en polvo y los programas de
asistencia alimentaria son llevados a cabo mediante programas propios del municipio de San
Fernando. Se considera una inversión el tema salud y es por esa razón que se pone mayor
énfasis en la asignación de determinados beneficios para la mujer embarazada, a las madres
solas o adolescentes y donde hay familias numerosas con chicos menores de 12 años; este
sería el programa pilar de la atención primaria, realizado a través de los 13 Centros de Salud,
sin descuidar otras cuestiones: existen también programas para diabéticos, tuberculosos y
otras patologías que cubren a la población sin recursos no obra social.
Respecto a la nutrición, en el año 1999, la política municipal, desde lo social estableció
reconvertir los comedores barriales, que hasta ese momento fueron financiados por la
provincia de Buenos Aires y los transformó en un Programa de Asistencia Alimentaria directa
a las familias, con alimentos frescos incluidos, para que tuvieran un apoyo familiar, se cocina
en el hogar (Programa Gurí). O sea que se logra salir del Programa Eva Perón provincial, para
brindar uno más amplio y con recursos propios del municipio que cubre 400 familias con
niños de 2 a 5 años. Son familias de alto riesgo social, numerosas, por eso se pensó en una
comida diaria que cubriera a 6 miembros de una familia. De esta manera se logra apoyar a las
familias, quienes una vez cada 15 días pasan por el Centro de Salud que les corresponde (el
más cercano) y como contraprestación deben presentar la "Libreta Sanitaria" de madres e
hijos; firman y reciben los alimentos. En ese mismo día una asistente social reparte los turnos
a los niños desnutridos o a aquellos que necesitan un apoyo mayor y las madres reciben de
una nutricionista o de los médicos de los Centros la información necesaria para aprovechar de
la mejor manera posible los alimentos entregados.36
Respecto del contenido de las bolsas, Viviana Piaggi nos cuenta que, además de alimentos
secos se incluyen alimentos frescos (ya que cuando el dinero escasea, lo primero que hace una
familia es sacar la verdura y la fruta), además de aceite, huevos, fideos, latas de tomate y
36 El día que presenciamos la entrega de las bolsas que contenían los alimentos (correspondían 44, para igual número de familias) pudimos observar un trato casi familiar, entre beneficiarios y personal voluntario encargado de la entrega, así como una importante contención por parte de los profesionales de los múltiples problemas que las madres o familias consultaban.
101
choclo o acelga enlatada, queso rallado; respecto a la carne, es un tema difícil, porque tiene
que conservar una cadena de frío, hay que embalarla, pesarla, etc, así que resolvimos
reemplazar la carne con latas de caballa, pero hoy, lamentablemente no podemos seguir
manteniendo ese insumo. La familia para ingresar al Gurí, pasa por un estricto control, se las
evalúa con una planilla predeterminada donde se establecen niveles de vulnerabilidad, se
decide si la familia ingresa por sus características y al mes 10 u 11 de estar en el programa, se
vuelven a evaluar a las 400 familias, hay familias que ingresan y familias que egresan.
“El Gurí tiene por año un giro de beneficiarios de aproximadamente 100 familias, las que egresan lo hacen
porque no tienen más chicos en edad para cubrir, porque sus situación pudo haber mejorado o porque se puede
hacer un pasaje de programa”.
El centro de salud no es un consultorio externo, es un centro de atención primaria por lo tanto
recibe demanda asistencial pero genera programas para detectar demanda oculta y además no
es solamente atención de patologías sino que hay prevención y son sedes de programas
sociales también.
La Secretaria de Salud y D. Social nos informó que el PROMIN funcionó en San Fernando
en los años 95, 96 y 97. Según una visión amplia de la Salud Pública, prevención y
promoción por un lado y por otro la de optimizar los recursos existentes a través de la
articulación de los diferentes sectores. Como una atención integral y también como una
manera de tener un registro más prolijo desde lo administrativo con respecto a las bajas y a las
altas de los chicos que eran los beneficiarios, porque desde el diagnóstico socio-sanitario se
apuntaban a otras cuestiones como atención integral, articulación de sectores, de mejor
atención a los beneficiarios, de la organización del beneficio que se otorga, básicamente es
optimización de la mejor calidad del servicio:
“El PROMIN tomaba menores de 6 años, mujeres embarazadas y mujeres en edad fértil, por lo tanto se trabajaba
con el recurso humano de los centros de salud, también se capacitó a referentes y responsables del programa que
eran de la comunidad. Se capacitó también a personas que tenían que ver directamente con la nutrición de los
chicos, tales como cocineras y a los responsables de los comedores Eva Perón que había en los diferentes
barrios, además no solamente capacitarlos en cuanto a la nutrición sino también en cuanto a la organización del
comedor como atención al niño”.
V. Piaggi consideró que el PROMIN ha dejado formas de trabajo, durante el primer año se
realizó un diagnóstico, fue una suerte de encuentro de todos en donde se pudo sistematizar las
vivencias de los profesionales, de la gente que estaba en el tema de lo socio-sanitario, tanto de
desarrollo social como de los médicos, como de las enfermeras, "eso hizo una movida fuerte
de diagnóstico", por otro lado, los otros 2 años lo que se mostraron fueron herramientas de
gestión, algunas instituciones o algunos centros se los apropiaron, y se hicieron eco y otras no.
102
Se hizo capacitación en servicio, se trabajaba con el tema de las historias clínicas, y con el
tema del área programática, como una manera de articular el primer nivel, o sea, los centros
de salud como primer nivel de asistencia y el hospital como un segundo nivel de mayor
complejidad.
Hemos observado que los programas investigados tenían distinto nivel de visibilidad para sus
potenciales beneficiarios, debido por un lado a las características propias de cada uno de ellos
y también por el interés de las autoridades nacionales, provinciales o municipales en
difundirlos.
En nuestro análisis nos encontramos con que las valoraciones de los entrevistados están
relacionadas principalmente con la posibilidad de sobrevivencia de ellos y sus familias, lo que
no nos resultó llamativo dado que sería lo esperable en situaciones de extrema vulnerabilidad.
Sin embargo, en algunos casos encontramos referencias a otros aspectos de su vida que son
afectados positiva o negativamente como consecuencia de los programas de carácter
asistencial.
Las "otras necesidades" de las percepciones de los beneficiarios en tanto personas de aquellos
a quienes se pretende sujetos de asistencia. Sería de gran utilidad seguir esas "pistas" para
atender de un modo más integral a su satisfacción.
Testimonios de Beneficiarios que concurren a los Centros de Salud de San Fernando
(Testimonios recogidos en diferentes Centros de Salud de S. F.)
“Estamos muy conformes, porque si en la semana no pudimos hacer ni una changa, tenés la bolsa, que
siempre te saca de apuros.” (Programa Gurí-San Fernando)
“La bolsa está bien, pero si tenés que tirar quince días no te alcanza.” (Programa Gurí - S. F.)
Los funcionarios tienen plena conciencia de que los alimentos no cubren la quincena, pero
piensan que tampoco sería conveniente brindarles un 100% de lo que necesitan, porque de
esa manera desestimularían la búsqueda de alternativas basadas en esfuerzos individuales
o grupales para conseguir los alimentos.
“A veces, las cosas no están en muy buen estad o, pero yo no digo nada, por si me la sacan”.
(Programa Gurí - S. F.)
Algunas personas tienen temor a reclamar por la calidad de los alimentos, pensamos que
su baja estima les hace concebir la idea de que reciben un regalo del municipio y no que
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es parte de un programa conformado gracias a recursos provenientes de los impuestos que
los vecinos aportan.
“Si no fuera por los remedios y la bolsa no estaría acá para contártelo. Cuando te empezás a desnutrir te
agarran todas las enfermedades y te da mucho sueño”.
(Plan Materno Infantil + Gurí S. F.)
Remedios, vacunas, prótesis, además de alimentos son entregados por esta forma
particular de articulación de programas.
“Prefiero tener un trabajo, recibir comida es como una limosna, pero no hay otra." (Pro grama Gurí -S. F.)
Algunas madres reciben con vergüenza los alimentos y eso, aparentemente, empeora su
autoestima, convirtiéndolas en beneficiarias incapacitadas de generar su propia
manutención.
“Yo tengo 6 hijos y recién ahora que espero el séptimo me estoy atendiendo con un médico, antes no podía
ir hasta un hospital, no tenía tiempo, ni me parecía necesario. "Además con eso de tener la libreta Sanitaria
al día, es como una obligación". (Programa Materno Infantil - S. F)
Nos llamó la atención la exigencia obligatoria de la Libreta Sanitaria, medida que
destacamos por su función de contraprestación y por la rigurosidad en su exigencia, única
forma, según nos informaron los médicos presentes de poder controlar la salud familiar, a
través del seguimiento y control de los exámenes necesarios para tratar de evitar
patologías que pudieran ser irreversibles.
“Ahora puedo dejar tranquila a los chicos, mientras me voy a trabajar, antes los cuidaba mi mamá, que ya
está grande y a veces les pegaba”.
(Programa Materno Infantil: Centros de Desarrollo Integral- S. F.)
Recordemos que funcionaban hasta el momento como forma muy primitiva de
complementar las necesidades alimentarias de los niños en edad pre-escolar, los
comedores infantiles o comunitarios, surgidos como respuesta espontánea a la crisis
hiperinflacionaria de 1989 y apoyados luego con fondos públicos. Frente a esta forma
tosca y no planificada de enfrentar las necesidades, la propuesta de los Centros de
Desarrollo Integral (CDI) resulta un desafío para superar el asistencialismo provisorio
reemplazándolo por una perspectiva de promoción destinada a equilibrar las desventajas
de los niños con NBI al momento de integrarse al sistema educativo formal.
104
“Antes, venir al Centro de Salud, no me gustaba. Pero ahora veo que te tratan bien y también a los chicos,
por lo menos alguien se ocupa de los pobres”. (Programa Materno Infantil - S. F.)
En ciertos casos la valoración positiva radica en el buen trato y en saber que, cuando
existen situaciones críticas otros los sienten como iguales.
“A mí y a los chicos nos consiguen todos lo s remedios, nos ayudan con la comida, ahora nos están haciendo
venir para enseñarnos cosas, como las vacunas o como hacer para comer mejor con lo que nos dan, que
mejor venir antes de que se enfermen los chicos para controlarlos y tienen razón, sino tengo más trabajo,
porque seguro se contagian y después tengo que estar a las corridas”.
(Programa Materno Infantil- S. F.)
Se valora y comprende la idea de prevenir las enfermedades, evidentemente el esfuerzo
que demanda la educación redundará en mejores rendimientos, tanto económicos como
médicos.
“No me gusta venir al médico, pero sino te dejan de lado y acá no te dan ni la hora”
(Programa Materno Infantil- S. F.)
Otra referencia al hecho de tener al día la Libreta Sanitaria, que evita desde posibles
enfermedades hasta duplicación de beneficios.
“Acá te atienden muy bien, será que me conocen desde hace mucho, porque hace como diez años que vengo
y hago todo lo que me dice el doctor”. (Programa Materno Infantil - San Fernando)
El trabajo a través de los Centros de Salud permite un mejor conocimiento de la
población, por ende de su seguimiento y control. Instalándose en los casos de la gente
mayor el hábito de la concurrencia, así se instala la prevención, promoción y de ser
necesaria una atención de mayor complejidad, que ésta permita mejorar la calidad de vida
de los pacientes.
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Implementación y funcionamiento de los Planes Trabajar en el Partido de San Fernando
Los programas de trabajo se centraron principalmente en los planes “Barrios Bonaerenses” 37
otorgados por el gobierno provincial. A través de estos planes se realizaron proyectos de
señalización urbana, pavimento, veredas, red de agua. Fueron incorporados a esos planes
entre 300 a 400 beneficiarios.
El gobierno municipal, por la situación social que atravesaba el país decidió trabajar con
programas de prevención comunitaria, y utilizar a los planes Trabajar, dando la oportunidad a
jóvenes desocupados en situación de riesgo (droga, alcohol, delito), de brindarles un primer
nivel de empleo con capacitación en oficios.
Entonces, surgieron dos proyectos: uno en el barrio Alvear y otro en el barrio San Francisco,
pensados con tareas de desarrollo comunitario y urbano en los barrios mencionados. El
objetivo no se remitía sólo al aprendizaje, sino también al tema de la ciudadanía. De esta
manera contribuían al mejoramiento de sus propios barrios haciendo cloacas, desagües,
veredas, tenían una capacitación y eran alejados de situaciones de riesgo.
Lo que dificultaba la implementación de estos planes Trabajar era, la falta de apoyo en
materiales, ya que al municipio le costaba $300 por cada beneficiario (que recibía $180 o
$200) monto que tenía que invertir en herramientas, materiales, capacitación, capataces, jefes
de cuadrilla; pero la contrapartida era que, con los planes se lograba una alta rentabilidad
social e impacto sobre la comunidad y sobre todo el mejoramiento de las condiciones de
seguridad. Estas dos experiencias, según el Secretario de Gobierno de la Municipalidad de
San Fernando fueron muy importantes, pero no se pudieron sostener.
Lo que fue recriminado constantemente durante nuestras entrevistas, tanto por parte del
municipio como de los beneficiarios, es la transitoriedad de los planes que generaba una gran
incertidumbre.
Finalmente, trataron de lograr un equilibrio, a través de un equipo de prevención comunitaria.
Cuando éstos detectaban problemas en la seguridad de los diferentes barrios, identificaban a
37 El Programa Barrios Bonaerenses se enmarca en el Plan Provincial de adaptación provincial del Programa Trabajar. El objetivo general es contribuir al ingreso familiar de jefes /jefas de hogar desocupados y aumentar su empleabilidad mediante su capacitación laboral en la ejecución de proyectos de mejoramiento de sus barrios. Asimismo se propone satisfacer necesidades socialmente relevantes a través de la concreción de un plan de trabajo de interés vecinal; esto es, en el marco del programa se ejecutan obras de mejoramiento definidas en función de las necesidades del barrio: veredas, iluminación, redes de agua, señalización, etc.
106
las personas, y transferían esos casos “difíciles” para que fueran incorporados a los planes
Trabajar.
En San Fernando, el Municipio desarrolló también otra experiencia interesante, la que
consistió en la provisión de infraestructura para 50 viviendas (erradicación de villas), donde
se trabajó durante 3 años. Allí existió un convenio con Aguas Argentinas para la instalación
de agua potable y cloacas.
También se hizo otro tipo de experiencia mixta, con la fábrica Fate, para la construcción de
una vereda que lindaba todo el predio de la empresa. Se empleó mano de obra de los planes y
la empresa se hizo cargo del costo de los materiales.
Los últimos planes Trabajar que San Fernando consiguió fueron destinados a la Dirección de
Servicios y Espacios, donde los beneficiarios se encargaron del mantenimiento de plazas,
limpieza de baldíos, terrenos linderos a ferrocarriles, etc. Ya el municipio no contaba con el
dinero necesario para otro tipo de empleo que diera mejor oportunidad, tanto a los
beneficiarios como a la comunidad.
En San Fernando, la proporción de habitantes que recibieron planes de Barrios Bonaerenses
(aproximadamente 300) fue siempre mayor que la de aquellos beneficiados por los planes
Trabajar (120)
A partir de 1999, por el grave problema de la desocupación hubo que adaptar los planes que
se conseguían a los Jefes de familia, priorizándolos ante los que permitían el primer empleo
de jóvenes desocupados.
En San Fernando, todos los Planes asignados al Municipio, provinieran de Nación o Provincia
fueron adjudicados en su totalidad. Para darle transparencia a la adjudicación, los nombres de
los beneficiarios, DNI, destino y fecha de inicio fueron publicados en los respectivos
Boletines Oficiales municipales y en la página de Internet de San Fernando. En las entrevistas
realizadas, tanto los funcionarios municipales como los beneficiarios de los planes,
manifestaron que como el municipio es pequeño, hay mucha comunicación y si alguien está
sobreasistido, los mismos vecinos hacen inmediatamente el reclamo correspondiente.
Situación y conducta ciudadana que controla a la gestión municipal, obligándola a ser
transparente.
107
Testimonios de beneficiarios de Planes Trabajar en San Fernando
En todos los casos, las respuestas expresan que si bien las prestaciones en bienes (en el caso
de lo programas alimentarios) o en dinero (En los Planes Trabajar) no alcanzan a satisfacer las
necesidades de las familias para su supervivencia, aunque constituyen una "ayuda". Esta
ayuda, conjuntamente con otras estrategias (combinación de otros programas asistenciales y la
realización de trabajos ocasionales) representan la posibilidad de reproducción material de
esas familias, en torno a un mínimo de satisfacción de las necesidades más elementales.
“Esto no es una so lución, pero ayuda, le permite colaborar con su familia, con el dinero que cobra puede seguir
estudiando, pagarse las fotocopias, los viáticos y a veces alguna ropa”.
O. de 20 años, viven con su mamá, papá y hermanos, todos trabajan. (Plan Trabajar S. F.)
“Es todo en negro, a uno le da mucha bronca que siendo un programa del gobierno no pueda gozar de los
beneficios sociales”. D. tiene 35 años y un oficio (Plan Trabaja S. F.)
Para quien está acostumbrado a trabajar y pudo aprender un oficio, la desvalorización de los
planes pasa por la falta de consideración hacia el trabajador, quien como tal debería gozar de
beneficios sociales, que en otros tiempos eran derechos adquiridos.
" Nosotros ganamos 200 miserables pesos y tenemos que agradecer y agachar la cabeza”.
J. tiene 45 años y está cansado con 4 hijos. (Plan Trabajar S. F) Lo que se repite hasta el cansancio es la necesidad de un trabajo "verdadero", no transitorio y
sin beneficios sociales.
“Soluciona parte del problema de trabajo. El benefici o lo tengo en que al trabajar en el Centro de Salud, puede
estar cerca de sus hijos, uno está en la guardería y otro en el jardín.
Joven de 20 años, separada, con dos hijos (Plan Trabajar S. F.)
Notamos una valoración positiva en mujeres con niños pequeños que realizan tareas en su
barrio o en guarderías o comedores, porque el horario reducido les permite estar más cerca de
ellos y en el caso de trabajar en alguno de los mencionados lugares, cubre las necesidades
alimentarias de los niños y las propias y también se dan cuentan de las posibilidades
recreativas de que gozan sus hijos.
“Esto es pan para hoy y hambre para mañana, cuando se acaba, de nuevo en la calle”
Joven de 22 años, vive con su esposa y 3 chicos” (Plan Trabajar. S. F.)
Reiteramos el tema de la precariedad del empleo y lo efímero de la actividad los aleja de todo
compromiso laboral, serio y responsable.
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“En lugar de gastar tanta plata en ayudas, que hagan una industria o nos den tierras para cu ltivar y que eso dure,
que podamos producir algo, para poder cobrar de nuestro propio trabajo y así mantenernos”. S. de 30 años, tiene
7 hijos y está desocupado desde hace 3 años (Plan Trabajar. S. F.)
No se comprende la lógica de los planes. La mayoría piensa que si se invirtiera en industrias o
en algún tipo de producción agropecuaria, los trabajos serían "de verdad", sienten que se les
priva de la posibilidad de ser, de tener una identidad como trabajador, padre, esposo o hijo.
“Me gusta el trabajo y me siento valorizada como mujer. El año pasado me dieron un diploma por esta en el
Trabajar y para mi, fue un halago.”
Madre Cuidadora en un CDI PROMIN, que cobra a través del Programa Trabajar. (Plan Trabajar. S. F)
Por segunda vez, notamos la importancia para las mujeres de otros roles identitarios. Les
permite construir su identidad a través de otros roles, además del de esposa, madre y ama de
casa.
“Recibir dinero a fin de mes es algo bueno, hace mucho tiempo que sólo vivía de changa, da segu ridad, lástima
que no sea un trabajo de verdad y que te den tan poca plata”
F. vive con sus padres, esposa y 5 hijos. (Plan Trabajar. S. F.)
Respuestas con alusiones a la dignidad del trabajo y la calificación de los bienes como
limosna. Si bien es explícita la resistencia a ser considerados como objeto de asistencia y
reivindican su condición de trabajadores, podemos encontrar la relación con un discurso
relativo a la dignificación del trabajo que sigue manteniendo plena vigencia.
“Lo que te pagan no resuelve el problema, porque es por unos pocos meses, siempre estás con lo justo. Cuando
cobro lo de los Barrios me sirve para pagar la luz, comprar una garrafa y estar un poco mejor”.
H. de 28 años. Vive con sus suegros, su hermana, los hijos de ella, su pareja y los hijos de ambos.
(Plan Barrios Bonaerenses y Plan Trabajar S. F.)
Hay quienes tienen la posibilidad de conseguir ambos programas, los que les da mayor
capacidad para enfrentar las situaciones de apremios económicos por los que atraviesan.
“Ac á hay muchas familias que se salvaron con los 200$. Pueden pagar la luz, que sino te la cortan, los
impuestos. Es una ayuda. Al menos podes gastar $60 en el supermercado. Nuestra vida cambió bastante.
Lástima que 4 meses pasan rápido y después hay que moverse para conseguir otro plan.”
E. Hombre solo. Vive con su mamá, que tiene una pequeña pensión. (Plan Trabajar. S. F.)
Para muchos la transferencia monetaria significó una suerte, o anestesia para poder subsistir,
por lo menos por 4 meses. Lo efímero del plan crea una ilusión transitoria, muy difícil de
sobrellevar cuando el final es anunciado.
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“ Es lo que hay, y así lo aprovecho, si mañana no tengo, no importa. Total ya estoy acostumbrado a la malaria.
Acá trabajar nunca fue un buen negocio, sino fijate todos los que roban y andan sueltos. Esto es como una
limosna que nos tiran para que no hagamos lío”.
R.. 40 años, sin trabajo desde hace 5 años. Tiene 5 chicos y un hermano que vive non él. Comparten los
gastos y si no hay nada, salen a cirujear. (Plan Trabajar. S. F.)
Se vive al día, sin pensar en un mañana. Sienten la prestación como una dádiva, pero la
aceptan, tal vez como compensación, migajas de todos los que "roban" Las malas condiciones
de vida hace que se naturalice la exclusión.
“A veces barrer una plaza me d a un poco de vergüenza, porque la gente sabe que somos de los trabajar y yo sé
que piensan, que ellos son los que laburan de verdad, para que a nosotros nos regalen la plata. Muchos me lo
dicen. Pero yo no inventé esto y de algo tengo que vivir”.
D. de 36 años, separado, vive con su nueva pareja y tiene que mantener a los hijos propios y a los ajenos porque
el padre está preso. (Plan Trabajar. S. F.)
La contraprestación que realizan en lugares públicos es objeto de resentimiento para quienes
consideran que el endeudamiento que conlleva mantener estas políticas es inútil y falto de
creatividad.
“Es preferibl e que den trabajo de verdad, porque sino la gente se malacostumbra y siempre tenemos que ir a la
Municipalidad a inscribirnos y a veces, si no hay nada, uno se enoja y empiezan los problemas”.
A. de 45 años, separada. Vive con 4 hijos y una nietita (Plan Trabajar. S. F.)
En este caso, como en otros, las respuestas hacen alusión a la dignidad de un trabajo estable.
A no tener que pedir como "limosna" un trabajo que les permita mantenerse.
Implementación y funcionamiento del Programa de Atención a Grupos Vulnerables
En el Partido de San Fernando
Las zonas seleccionadas para la intervención del PAGV debían tener entre 500 y 2000
familias, donde se concentrara la población incluida dentro de los grupos vulnerables, con
una fuerte incidencia de NBI y desempleo. Además debían ser zonas donde se registrara un
nivel mínimo de regulación dominial, de modo que no hubiera riesgos de relocalización de la
población.
Sobre la base de estas condiciones, el PAGV y los municipios seleccionaron los barrios donde
se intervino. En el caso de San Fernando, las zonas seleccionadas fueron Santa Catalina,
Villa del Carmen / San Ginés y Villa Hall / Don Mariano. La población que habita en las
zonas seleccionadas es de aproximadamente 20.000 habitantes.
110
Los barrios seleccionados presentan similitudes en sus orígenes y formas de desarrollo. En
todos los casos son barrios residenciales con una mayoría de casas construidas con material
de albañilería de una o dos plantas. En menor medida se presentan viviendas precarias,
prefabricadas, así como también algunos chales. Están asentados sobre terrenos bajos y
bañados, sujetos a inundaciones. Villa Hall fue loteado en los años 40, San Ginés en la
segunda mitad de la década del 50 y Santa Catalina, a mediados del 60. Estos loteos fueron
producto de negociaciones de empresas privadas para ser exceptuadas de las normas que
impedían la subdivisión de terrenos bajo cota de inundación. Dada la desaparición de varias
de estas empresas, una gran parte de las familias que se asentaron en estos barrios no
alcanzaron a tramitar su título de propiedad.
Las familias que se asentaron en los barrios estaban conformadas por obreros industriales y
empleados de bajos ingresos. Muchas de estas familias oriundas del nordeste argentino,
habían llegado al Gran Buenos Aires con las corrientes migratorias de principios del siglo, y
se habían alojado en forma temporaria en casas prestadas, pensiones o inquilinatos. En un
contexto marcado por la disponibilidad de empleo y la movilidad social. La oferta de terrenos
baratos y a pagar en varios años, representaba una primera respuesta a su problema
habitacional.
Otra de las razones que explican el poblamiento de estos barrios está dada por la extensión del
transporte colectivo, lo que resultaba imprescindible para comunicar a los pobladores con el
ferrocarril y sus destinos de trabajo. A ello se sumó la construcción del Acceso Norte de la
Ruta Panamericana, que contribuyó al poblamiento de la zona y a la instalación de nuevas
industrias.
La situación de la población se agravó en los últimos años, en la medida en que se acentuaron
los efectos del ajuste. La movilidad social ascendente de los años 50 y 60 fue desplazada por
el estancamiento y posterior descenso en las décadas que le sucedieron.
Los barrios muestran distintas formas de pobreza: hogares con NBI, hacinamiento (una gran
parte de los hijos y nietos de los habitantes originales conviven en la misma casa o en el
mismo lote), ingresos insuficientes (en muchos casos llegan a niveles de indigencia). Estos
fenómenos suceden en un contexto de alto desempleo, crecientes niveles de violencia e
inseguridad, y escepticismo generalizado sobre las posibilidades de cambio como fruto de la
111
participación ciudadana. En dicho contexto, los jóvenes, mujeres jefas de hogar, adultos
mayores y personas con discapacidad resultan especialmente vulnerables.38
La Municipalidad de San Fernando (MSF) implementaba políticas sociales propias y de otros
niveles del gobierno provincial y nacional. Desde el retorno del régimen democrático, San
Fernando ha tenido dos gestiones diferentes del mismo signo político. Desde 1983 hasta 1995,
el Municipio estuvo a cargo del mismo Intendente, José Luis Pericoli, del Partido justicialista
quien permaneció en el cargo durante casi tres períodos, sobre la base de sus cualidades de
caudillo. En estos períodos el plantel municipal estuvo conformado principalmente por
funcionarios políticos y pocos técnicos. Sus gobiernos se caracterizaron por la aplicación de
políticas asistencialitas y clientelares. En el contexto de descentralización del Estado, la actual
gestión municipal a cargo desde 1995 por Gerardo Osvaldo Amieiro del Partido Justicialista
se ha propuesto aplicar un modelo que combina políticas asistenciales y de promoción
(“Jornadas de Consulta y Participación Municipal”; “Jornadas de Trabajo Solidario” y el
“Club de Pibes) A ello se suman políticas de corte tradicional, tales como la atención de la
salud y la asistencia alimentaria. De los 10 planes, programas y proyectos barriales, la mitad
correspondía a asistencia alimentaria al momento de iniciarse el PAGV.
Como Organización de Apoyo (ODA) fue seleccionada la ONG “Instituto Internacional de
Medio Ambiente y Desarrollo IIED- América Latina”, la que estuvo conformada por dos
profesionales (con experiencia de trabajo en San Fernando) para cada Plan Barrial, con
dedicación casi exclusiva al PAGV, y un facilitador de campo contratado ad-hoc, con una
dedicación de medio tiempo.
Las diversas Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) participaron en diferentes instancias
del Proceso de Planificación Participativa (PPP) De las 10 organizaciones que presentaron
proyectos, además de la Municipalidad de San Fernando, tres fueron instituciones religiosas,
dos sociedades de fomento, dos centros de jubilados, dos entidades de mujeres y una de
jóvenes. También participaron dos clubes sociales y deportivos, ocho establecimientos
educativos, otras tres entidades religiosas, así como diversas dependencias de la
Municipalidad de San Fernando.
38 Es preciso aclarar que la noción de “vulnerables” no implica que la población en riesgo esté agrupada. En los barrios seleccionados, la población en riesgo, no conforma grupos ni integran organizaciones comunitarias. Así el aislamiento de esta población da lugar a un círculo vicioso, en el que aumenta su vulnerabilidad al no formar parte de ningún grupo social, a la vez que no pertenecen a ninguna organización por ser vulnerables.
112
Las diez OSC poseen una serie de características similares, han generado capacidades y
alcanzado un grado de desarrollo en relación con las actividades en que han tenido
oportunidad de intervenir. Las entidades religiosas y las sociedades de fomento fueron las más
antiguas, teniendo entre 35 y 40 años de vida. Los centros de jubilados, se crearon hace
aproximadamente 5 años, con el objeto de distribuir raciones de alimentos provenientes de
programas gubernamentales, en tanto una de las entidades de mujeres y la de jóvenes se
constituyeron formalmente a partir de la llegada del PAGV a San Fernando.
De esta forma se observa la diferencia entre las organizaciones más antiguas, que
desempeñaron un perfil autogestionario, y las más recientes, que surgieron en función de las
necesidades de programas y planes de gobiernos.
Los objetivos específicos de las Organizaciones de la Sociedad Civil se vinculan con cada
tipo de institución, aunque en todos los casos se proponen realizar actividades de
mejoramiento barrial. Con relación a los recursos que manejan, todas las OSC funcionan
sobre la base de trabajo de voluntarios, siendo sólo las entidades religiosas, las que poseen
personal rentado. La mayoría de estas organizaciones operan en un territorio definido,
generalmente en las proximidades de sus sedes o en el lugar de residencia de sus miembros.
El funcionamiento de varias de estas organizaciones se sustenta en la acción de su conductor,
quien asume, casi la totalidad de las decisiones, en tanto el resto de sus órganos directivos
sólo participan nominalmente o acompañan pasivamente la gestión.
Las iglesias existentes en los barrios promovieron un gran número de iniciativas, que
incluyeron además de actividades religiosas, comedores, jardines maternales, actividades
recreativas y deportivas para jóvenes, etc.
Los jardines de infantes y escuelas también atienden actividades comunitarias (principalmente
de los padres y madres de los niños que asisten a los establecimientos) a través de sus
cooperadoras.
Vinculación entre actores
Los actores que participaron en el Proceso de Planificación Participativa se caracterizaron por
un patrón de relaciones de tipo radial, establecido entre las Organizaciones de la Sociedad
Civil y la Municipalidad de San Fernando, puesto que todas las OSC participaron en algún
momento de la vida institucional en programas sociales o iniciativas impulsadas por el
gobierno local. En el marco de estas relaciones, el gobierno municipal jugaba el rol de
proveedor de recursos y las organizaciones de distribuidoras de los mismos y canalizadoras de
inquietudes de vecinos.
113
Entre las Organizaciones de la Sociedad Civil no se daban relaciones formales de
cooperación, debido a la rivalidad existente entre sus dirigentes, por enfrentamientos
políticos. Las diferencias se expresaban en la competencia por la obtención de recursos y
adhesión y colaboración de vecinos.
La relación con la población vulnerable también pasaba por la iniciativa gubernamental.
Muchos adultos mayores sin ingresos eran beneficiarios del plan Asoma (asistencia
alimentaria); algunas personas con discapacidad eran asistidas en centros asistenciales. La
dirección de la juventud se encontraba en una etapa de expansión de actividades, que incluiría
a la franja etárea del PAGV. Respecto a las mujeres jefas de hogar, recibían asistencia
alimentaria por tener hijos y percibir bajos ingresos (Plan Vida, Plan Eva Perón, etc.).
Los Procesos de Planificación Participativa
Dichos procesos que se desarrollaron en las tres zonas de San Fernando, de Julio a Noviembre
de 1999, tuvieron por objeto formular un diagnóstico de la situación de los grupos
vulnerables, priorizar sus problemas y necesidades, identificar acciones que dieran respuesta a
esos problemas, elaborar proyectos y conformar el Plan Barrial.
Los Procesos de Planificación Participativa se desarrollaron sobre la base de actividades de
dos tipos: “talleres” e “Inter. -talleres”. Los talleres consistían en 6 reuniones con todos los
involucrados en los procesos. Se realizaron 18 talleres con una asistencia promedio de 29
personas. La asistencia se compuso de un grupo que concurrió a todos los talleres (60%
aproximadamente) mientras que el resto de los asistentes fue variando, de acuerdo a quien los
convocaba y al lugar en que se realizaba la actividad. Los “Inter -talleres” e ran encuentros que
se realizaban con algunos participantes de los talleres a fin de profundizar en determinados
temas.
Como ya explicamos anteriormente, en San Fernando se implementaron 3 Planes Barriales:
San Ginés /Villa del Carmen, Villa Hall /Don Mariano, y Santa Catalina. Para su
implementación trabajaron 10 organizaciones ejecutoras de la Sociedad Civil y la
Municipalidad. Llevaron a cabo diferentes proyectos. A continuación, sintetizaremos esta
información en los cuadros siguientes:
Planes Barriales:
1.San Ginés /Villa del Carmen
2.Villa Hall / Don Mariano
3.Santa Catalina
114
Si comparamos los proyectos elegidos en cada Unidad Barrial, podemos observar que
responden a necesidades diferentes y respuestas también distintas de los grupos vulnerables
ante los proyectos en que podían participar. Esto nos indica, que, al menos en San Fernando,
cada Unidad Barrial tuvo la libertad de elegir el proyecto que más le convenía, dando lugar a
un proceso de participación, pocas veces observado en nuestra cultura de políticas sociales.
115
Cuadro Nº 16 Planes Barriales del PAGV San Fernando
P. Barrial
Ejecutor
Proyectos
San Ginés/ Villa del Carmen Villa Hall Don Mariano Santa Catalina
Club de Madres
Centro de Jubilados de San Ginés
Sociedad de Fomento San Ginés
Parroquia San Pablo
Municipalidad de San Fernando
Sociedad de Fomento Don Mariano Parroquia N. Sra. Del Carmen Asociación Civil “La Esquina del Plata” Municipalidad de San Fernando
Mujeres Asociadas Sanfernandinas
Centro de Jubilados “Volver a nacer”
Iglesia Bautista Congregación de Vida
Asociación Civil “LA Esquina del Plata”
Municipalidad de San Fernando
Apoyo escolar - Sensibilización de MJH.
Actividades recreativas para ancianos - Construcción
de la sede.
Ampliación y refacción de la sede.
Centro de atención y orientación a Personas Con
Discapacidad y sus familias
Mejoramiento y equipamiento de viviendas.
Capacidad laboral en computación.
Club Joven.
Ampliación de Comedores Comunitarios Infantiles.
Actividades recreativas para ancianos
Construcción del SUM y CCI
Sensibilización Comunitaria sobre violencia familiar
Integración Social de Ancianos y Discapacitados
Apoyo escolar
Comedor de ancianos
Centros Comunitarios Infantiles
Capacitación comunitaria en Estimulación Temprana
Cuidadores domiciliarios de Ancianos y
Discapacitados
Capacitación en Construcciones
Mejoramiento y equipamiento de viviendas
Sensibilización de MJH
Capacitación laboral en cocina industrial
Actividades recreativas Apoyo escolar
Formación de Promotores Juveniles para la prevención
de riesgos sociales
CCI Centro de orientación para discapacitados Capacitación Comunitaria en estimulación temprana
Cuadro Nº 16 Fuente: elaboración propia sobre la base de datos obtenidos de la Evaluación Final de la
Organización de Apoyo y de las Unidades Ejecutoras de los diferentes Planes Barriales
116
De la comparación de los cuadros que hemos presentado, podemos advertir un predominante
resultado de las actividades propuestas para los jóvenes, quienes, independientemente de la
Unidad Barrial a que pertenecieran fueron los más dispuestos a participar. Llama la atención
que el fomento de actividades recreativas sea significativamente mayor que las de
capacitación. Dentro de las actividades de capacitación, la computación es la preferida por
excelencia ante las de construcción, electricidad, agua y cloacas, jardinería, etc. Tal vez esto
se deba a que cuando buscan un puesto de trabajo, la imposibilidad de conseguirlo se deba, en
la mayor parte de los casos, a la falta de conocimientos informáticos. También es de destacar
que el tema de la Salud Reproductiva es de su interés. En Don Mariano/ V. Hall convocó a
400 jóvenes.
Las Mujeres Jefas de Hogar también se interesan por los cursos de capacitación en
computación, (en todas las Unidades Barriales, ocupan un primer puesto en cuanto a
asistencia) seguidos de otros relacionados al propio género.
Los ancianos son los que requieren de mayor atención con respecto al mejoramiento de las
condiciones habitacionales, alimentarias y una gran necesidad de participar en actividades
recreativas.
Los discapacitados revisten diferentes perfiles de necesidades, solicitando con urgencia la
remodelación y equipamiento de centros de rehabilitación y la sensibilización sobre su
problemática específica.
Proyectos desarrollados en las 3 Unidades Barriales de San Fernando
A continuación, resumiremos los planes barriales de las tres zonas de San Fernando,
elaborando un cuadro para cada una de ellas.
117
Cuadro Nº 17 Plan Barrial Santa Catalina
GV Actividad
MJH Jóvenes Ancianos Discapacitados
Mejoramiento de las condiciones habitacionales
42 39
Servicios de Cuidado Infantil
60
Capacitación Laboral
Computación 38 Curso Cocina 32 Cuid. Domic. 11 Cuidado Inf. 10 TOTAL 91
Computación 150 Construcción 16 Electricidad 14 Agua y C. 10 T. Socio Lab. 10
Ja Jardinería 6
TT TOTAL 208
Apoyo Escolar 60 Fomento de actividades culturales, recreativas y deportivas
Tercer Tiempo 460 T. Periodis. 28 T. Plástica 12 T. Comunic. 10 Campamentos 20 TOTAL 530
Terap. Ocup. 25
Asistencia alimentaria
Sensibilización sobre problemática específica
112 Prom.Juv. 35 Estimulac.T. 35 Capacitación en estimulación . 31 Sensibiliz 27
Total 93
Actividades Recreativas
90 37
Remodelación y equipamiento de centros de rehabilitación
TOTAL 305 833 129 155
Cuadro Nº 17 Fuente: elaboración propia sobre la base del estudio de campo realizado en San Fernando e Informes de la ODA IIED-AL
118
Cuadro Nº 18 Plan Barrial Don Mariano - Villa Hall
GV Actividades
MJH Jóvenes Ancianos Discapacitados
Mejoramiento de condiciones habitacionales
26
Servicios de Cuidado Infantil
50
Capacitación Laboral
Computación 45 Cuidado Infantil 20 Cuidadoras Dom. 19 TOTAL 84
Computación 147 Electricidad 45 Construcción 22 Jardinería 22 Agua y C. 12 T.Socio-Lab. 10 TOTAL 258
Sensibilización sobre su problemática específica
Violencia Fam. 60 Salud Reproduct. 60
TOTAL 120
Salud Reproduct. 400 Promot. Juv. 30 TOTAL 430
Sensibili. 75 T.Padres 5 Ctro.Orient. 9 Estimulac. 80 TOTAL 169
Apoyo Escolar 40 Fomento de actividades culturales, recreativas y deportivas
Tercer Tiempo 400 T. Periodismo 20 T .Plástica 5 T. Comunic. 10 Campamentos 20
TOTAL 455
T.Carpint. 20 T.Aprest. 10 TOTAL 30
Asistencia Alimentaria
60
Actividades Recreativas
155 Colonia y Paseos 25
Remodelación y equipamiento de Centros de Rehabilitación
TOTAL 254 1183 241 224
Cuadro Nº 18 Fuente: elaboración propia sobre la base del estudio de campo realizado en San Fernando e Informes de la ODA IIED-AL
119
Cuadro Nº 19 Plan Barrial San Gines - Villa del Carmen
GV Actividad
MJH Jóvenes Ancianos Discapacitados
Mejoramiento de las condiciones habitacionales
39 34
Servicios de Cuidado Infantil
32
Capacitación Laboral
Computac. 40 Cuid. Inf. 8 Cuid. Dom. 5 TOTAL 53
Computación 153 Construcción 22 Electricidad 12 Agua y C. 8 T.Socio-Lab. 8 Jardinería 5
TOTAL 228
Apoyo Escolar 75 Fomento de actividades culturales, recreativas y deportivas
T. Periodismo 12 Tercer Tiempo 120
TOTAL 132
70
Asistencia alimentaria
Actividades Recreativas
Campamentos 20
Sensibilización sobre problemática específica
48 30
Remodelación y equipamiento de centros de rehabilitación
PCD, familiares y vecinos 210
TOTAL 172 380 104 240
Cuadro Nº 19 Fuente: elaboración propia sobre la base del estudio de campo realizado en San Fernando e Informes de la ODA IIED-AL Testimonios de beneficiarios del PAGV en San Fernando
De los testimonios de los beneficiaros de los planes, surge que éstos tenían la expectativa de
que el intendente u otros funcionarios del gobierno local con poder de decisión asistieran a los
talleres de Planificación Participativa. Esto no sucedió y fue un factor de desilusión para los
beneficiarios. Esto es ratificado por el Secretario de Desarrollo Social de la Municipalidad de
San Fernando, Dr. Diego Herrera, que manifiesta:
“A los talleres no concurrió nunca el Intendente, ni concejales. Yo personalmente fui 2 o 3 veces, pero sí se
enviaba a gente de la Secretaría de Desarrollo de San Fernando para estar al tanto...”
Dr. Diego Herrera, Secretario de Desarrollo Social (MSF)
120
Los beneficiarios manifestaron también que tampoco se cumplió con la propuesta que el
Municipio de San Fernando participara en un plano de igualdad con la Organizaciones de la
Sociedad Civil. El rol que tuvo la Organización de Apoyo durante el Proceso de Planificación
Participativa le posibilitó acercarse al gobierno municipal en la medida que el Municipio de
San Fernando entendió el rol técnico de la ONG y su intención de no interferir en cuestiones
de gobierno. Así se logró convencerlos para que colaboraran en la atención a los grupos
vulnerables.
“El Municipio ( en una relación de tira y afloje) quería invitar en su nombre a las organizaciones, a lo que nos
opusimos, finalmente logramos ponernos de acuerdo”
ODA IIED-AL
El Secretario de Desarrollo Social, Dr. Diego Herrera aseveró:
“...hay que reconocer que el PAGV ayudó mucho... lo destacable es que fortaleció mucho más a las entidades
que participaron del PAGV, tanto en su estructura edilicia, en algunos casos, como en la organización,
participación de la comunidad y esa era una pata, que a nosotros todavía nos faltaba reforzar”. “Lo que habría
que destacar fue el fortalecimiento de las instituciones en cuanto a vínculos, creó un espacio de participación
como plan barrial, entre las mismas instituciones, no entre las instituciones y el Municipio”.
A Anabella Consei, Coordinadora de las Guarderías Municipales de San Fernando, le
permitió aumentar la cantidad de vacantes para sus guarderías, al realizarse 3 instalaciones
nuevas, además de los programas de capacitación. Al respecto dice:
“Fueron muy valiosos porque tenemos además del personal técnico que no es del barrio, 15 docentes auxiliares
que pertenecen a cada barrio y conocen su problemática”. “ El proyecto de guarderías se pudo sostener, tuvo
sustentabilidad, le vino muy bien al Municipio”.
... “sería bueno que vuelva el PAGV”.
Mujeres Sanfernandinas (ONG) surgieron a partir del PAGV. Un grupo de mujeres,
consideradas vulnerables para el plan, decidieron organizarse e intervenir en el programa, al
decir de Marita Espósito, una de las fundadoras:
“¿Quién mejor que nosotros para conocer los problemas de las Mujeres Jefas de Hogar, con hijos a cargo?”. “Por
eso decidimos unirnos y fundar la ONG Mujeres Sanfernandinas”.
La poca asistencia puso en evidencia que la pobreza sufrida por la población en riesgo social
determina que su prioridad esté centrada en su supervivencia, dejando poco margen para la
planificación y participación en actividades que no los retribuye con recursos inmediatamente:
“Tuvo que contratarse 10 mujeres por cada plan barrial para realizar encuestas para el relevamiento de bases, lo
que permitió descubrir las precarias condiciones de vida de muchos de sus vecinos...”
ODA IIED-AL
121
CONCLUSIONES
-Durante el llamado Estado de Bienestar de los años ´60 se produjo la legitimación del
modelo desarrollista, lo que trajo aparejado la expansión de derechos sociales y el desarrollo
de la legislación protectora del trabajo. Se dieron políticas de corte universal, donde el eje fue
la incorporación del trabajador al mercado laboral, a través del cual consigue la protección de
la salud, la seguridad social y la educación.
-En cambio, en el modelo de los años ´90, los derechos sociales van perdiendo entidad y la
concepción de la ciudadanía se restringe, se profundiza la separación público-privado, la
legislación laboral se mercantiliza y por lo tanto existe una mayor desprotección del
trabajador. Las legitimaciones se reducen a una ampliación del asistencialismo39. Las
transformaciones de los ´90 se centraron en un concepto de Estado minimalista, la política
social se convirtió en un mero paliativo a los efectos de la macroeconomía, centrándose en
aspectos financieros, técnicos u operativos. Además, la mayor diferenciación y
heterogeneidad social, producto de las reformas económicas, hizo tambalear las bases del
Estado de Bienestar construido sobre el supuesto de homogeneidad de beneficiarios. En este
contexto y como principal política frente a la pobreza se extendió la estrategia de focalización
y determinación de población objetivo, que consiste en dirigir el gasto público social hacia
los sectores más pobres y eliminar todo subsidio público directo o indirecto destinado a los
sectores medios. Así a los marginales de los años ´60 se les suman los “excluidos” de los ´90.
El marco institucional en que se desarrolló la política social durante la década de los ´90
presentaba una serie de características particulares: a) la baja institucionalización formal (y
por lo tanto informal), cuyo principal indicador fue la existencia de marcos legales difusos,
sobre todo en la asignación de fondos y prestaciones, en la falta de evaluaciones de resultados,
ausencias de premios y castigos; b) la orientación a resultados rápidos y visibles; c) la alta
rotación de programas y funcionarios y d) la transferencia de responsabilidades a terceros con
capacidad de control.
-En nuestro país, la política social genera espacios de poder, maneja importantes recursos, por
lo que conseguir y otorgar los diferentes programas, permite hacer un uso clientelar de la 39 En su libro Crisis de acumulación, O´Connor analiza los gastos del Estado y elabora un esquema clasificatorio. Distingue allí los “gastos sociales” (educación, consumos colectivos, etc.), a los que les asigna la condición de gastos indirectamente productivos, de los “gastos en legitimaciones”, no productivos. Incluye en estos últimos los gastos en represión y asistencia social.
122
política social. Lo que alguna vez fue un derecho adquirido en calidad de “ciudadano”, se
convierte en una oferta dirigida a quienes poseen el título de “merecedor es” potenciales, en
calidad de población objetivo. Así, se es vulnerable, pobre estructural o empobrecido y como
tal se debe ser evaluado para ser beneficiario del programa, por quienes administran
discrecionalmente el manejo de los mismos. La política social, en las décadas comparadas
estuvo dirigida a controlar el orden más que a consolidar un derecho. Así se determina
quienes van a ser los “merecedores” de programas, que se diseñan con una estrategia de
recorte de la población, localización, modelos de gestión, etc. La misma matriz para
programas que se desarrollarían en países diferentes, con poblaciones y culturas distintas,
pero con necesidades básicas insatisfechas, ése sí, era el común denominador sobre el que se
montaban agencias, tecnócratas, burócratas, lobystas, políticos, asesores, consultores,
infraestructura y (si quedaba algo) beneficiarios. Como se desprende de nuestra
investigación, los programas de asistencia focalizados en la población excluida han ido
adquiriendo una importancia creciente y se convierten en la única forma legítima de acceder a
recursos que permitan la mera subsistencia. De esta manera las estrategias de subsistencia en
nuestro país se legitiman en programas focalizados para los excluidos:
microemprendimientos, huertas comunitarias, capacitación elemental, transferencias
económicas, viviendas precarias, educación y salud de baja calidad. Así se incorpora el
concepto de desarrollo de habilidades y prácticas para la subsistencia, con el fin de que
puedan coexistir pacíficamente con la sociedad moderna, más que para integrarse a ella.
- De las entrevistas realizadas a efectores, la mayoría opina que estos programas son
financiados por los organismos internacionales de crédito como complemento y salvaguarda
de las medidas de ajuste económico en prevención de situaciones de desborde social. Los
programas funcionan por medio de operaciones técnicas (manuales operativos), nunca
cuestionadas, con reglamentos rígidos, que no tienen la menor posibilidad por parte de los
beneficiarios de una posible reflexión sobre la acción y cuyos resultados puedan ser objeto de
recomendaciones para tomar futuras decisiones que permitan mejorarlos. El reglamento
operativo no puede ser cuestionado por quienes reciben el beneficio. Los profesionales que
diseñan los programas, desconocen por completo el impacto de los mismos sobre la
población, a la que incluso temen (ante cuestionamientos o razonables demandas), razón por
la que son reacios a evaluaciones de beneficiarios, las explicaciones no suelen ser dadas a
quienes las demanden.
123
-En lo que respecta a la Salud materno- infantil y a la nutrición, pudimos observar en nuestra
investigación (a través de los diferentes programas analizados) una superposición de objetivos
y poblaciones, lo que trajo aparejada una duplicación de costos administrativos, baja
cobertura y calidad. Privilegiándose la asistencia y no la promoción y prevención. Todo esto
digitado por quienes, técnicamente decidieron que esa metodología era la adecuada para
enfrentar la situación de riesgo por la que se atravesaba. Surgen nuevos programas con
financiamiento internacional, el Programa Materno infantil Nutricional PROMIN con
incumbencias similares al PMI y con la misma pertenencia institucional (Ministerio de Salud
y Acción Social). Al indagar acerca del porqué de esa separación, la respuesta de algunos
actores involucrados coincidió en remarcar la necesidad de contar con una estructura
dinámica, altamente profesionalizada y no burocratizada -definida por oposición al PMI- para
intervenir rápida y eficazmente en las zonas focalizadas. Esta tendencia, a la luz de la
proliferación de programas sociales con objetivos y poblaciones concurrentes, es el típico
caso de generar estructuras paralelas a las burocracias estatales, promocionadas por los
organismos multilaterales de crédito como alternativas focalizadas "eficientes". Así, se
generaron tensiones entre los dos programas. Los movimientos de transferencia de
responsabilidades a las provincias de programas de alcance supuestamente universal tienen
una contrapartida en el surgimiento de programas focalizados en el ámbito nacional, de
gestión centralizada y ejecución descentralizada. Es como el caso del PROMIN, cuyo impacto
mayor se muestra a través de obras de infraestructura (hospitales, centros de atención primaria
de la salud, centros de desarrollo infantil). Merece destacarse que, en la política social
Argentina, no hay un sistema unificado de vigilancia nutricional que dé cuenta de la situación
y provea insumos para el desarrollo de acciones que puedan intervenir sobre las patologías
prevalentes. El PROMIN preveía la realización de una Encuesta Nacional Nutricional, que
daría cuenta de situaciones de carencias. Sin embargo, la misma no se realizó.
-Respecto de los Planes Trabajar, las acciones se plantearon bajo un supuesto de
transitoriedad del fenómeno, brindando ayuda económica en forma parcial y temporal a una
población afectada por el desempleo estructural. Fue una propuesta del Banco Mundial
aceptada por nuestros funcionarios, pero la transitoriedad de los Planes -así como la de los
proyectos- no se correspondió con la "no transitoriedad" del desempleo, origen mismo de los
Planes. Las condiciones del empleo no transitan, sino que permanecen, se profundizan y
amplían, como consecuencia, los beneficiarios que necesitaron de estos Planes en un primer
124
momento luego lo necesitaron con mayor intensidad, al mismo tiempo que no sólo lo necesitó
el beneficiario original, sino que más integrantes del grupo familiar desearon recurrir a este
programa. Tampoco pudo evitarse la introducción de formas clientelares, poco transparentes -
cuando no ilegales- tanto de distribución de los recursos como de asignación de los
beneficios. No existieron bases de datos completas y confiables y se percibió la necesidad de
tener "amistades" en el gobierno para acceder al beneficio. En determinadas ocasiones, los
Planes fueron una forma de contención de desbordes sociales y de negociación política en el
ámbito provincial y municipal. Resultaron ser políticas ineficientes a la hora de resolver la
problemática del desempleo y el subempleo, produciéndose una selección descarnada que
provocó un enfrentamiento de pobres contra indigentes.
-El análisis del Programa de Atención a Grupos Vulnerables y del análisis de los Procesos de
Planificación Participativa que se desarrollaron en San Fernando, nos permitió inferir algunas
conclusiones que pueden resultar de utilidad para comprender la repercusión de este tipo de
programas sociales. Observamos que se lanza un proceso participativo en el cual aparecen una
serie de necesidades que desde el inicio se conoce no podrán ser satisfechas por el Programa.
Así como también se impulsan otras que, no apareciendo como prioritarias para la comunidad,
tienen alta probabilidad de ser financiadas. En síntesis, parecería que la priorización de los
problemas a los fines de la elaboración de los proyectos estuvo menos ligada a las necesidades
reales de las comunidades que a los criterios de elegibilidad impuestos por el Programa para
otorgar financiamiento.
El intento del PAGV de superar el desbalance político -políticas meritocráticas- característico
de la mayoría de los programas sociales a través de la estrategia de la implementación de los
Talleres de Planificación Participativa que implicaba el acceso de amplios sectores a la
formulación de proyectos sociales, se dio en un marco de participación limitada.
-A lo largo de la investigación y analizando los diferentes programas sociales podemos
concluir en que nuestra hipótesis ha sido confirmada por la evidencia empírica. Tanto en los
años ´60 como en los ´90, la implementación de políticas y programas sociales en Argentina,
fue realizada en forma “tecnocrática”, donde el experto definía las necesidades del
beneficiario y “no participa tiva”, donde los beneficiarios de los programas fueron actores
pasivos de las decisiones que afectarían su destino. Esto es demostrativo de una democracia
125
débil y una sociedad con escaso grado de asociatividad, capital social y dificultad para
participar activamente en la construcción de un proyecto colectivo de Nación.40
-Las políticas sociales más eficaces y equitativas para nuestra sociedad serían las
participativas, donde los ciudadanos, en su calidad de actores y protagonistas de su propio
destino fueran quienes diseñaran el modelo de sociedad y de convivencia dentro de un marco
institucional democrático.
Sin duda, la pobreza y la exclusión social serán los temas prioritarios de la agenda política del
Siglo XXI, no sólo porque afectan la gobernabilidad del sistema, sino también porque su
superación es un requisito para consolidar el sistema democrático y además es la condición de
inversión en capital social que redundará en crecimiento y desarrollo social y económico.
40 Esto se puede verificar en las investigaciones de I. Labaqui y G. Hasperué. UCA. IIS (mimeo 2002)
126
PROPUESTAS
Dentro de un marco de Reforma del Estado, lo que proponemos es un cambio de rumbo, no
desde la dimensión de la economía sino desde la dimensión de un nuevo estilo de cultura de
hacer política (utópico, de expectativa de futuro) donde los valores y necesidades espirituales
y sociales del hombre estén en el centro de las expectativas.
Es indispensable “actualizar” las políticas sociales como herramientas amigables para iniciar
una presión de abajo hacia arriba y generar una nueva fuerza que haga sentirse obligado tanto
al Estado como al Mercado a componer un “nuevo” equilibrio.
1. Promover la construcción de un sistema integrado de políticas sociales estatales,
sancionado por ley de la Nación y cuya formulación gire en torno a dos ejes:
• Un nuevo Sistema de salud (Universal, consensuado entre quienes lo brinden
y potenciales usuarios, orientado a la prevención y promoción de la Salud)
Con Hospitales públicos especializados y de alta tecnología y con Centros de
Salud como atención primaria.
Implementación de una Libreta Sanitaria, la que tendría igual importancia que
el DNI y que debiera ser exigida ante toda tramitación pública y privada)
• Un nuevo Sistema de Educación. (Universal, consensuado entre maestros,
padres y alumnos, estudiar la posibilidad de la eliminación del Estatuto del
docente que encarece costos y elimina eficiencia.)
Salud y educación no deberían ser incluidos dentro del Presupuesto Nacional como gasto
social, sino como inversiones. Si el tema es convencer a los economistas, salud y educación
no debieran ser considerados gastos sociales, como se pretende que creamos, sino inversiones
en capital humano, que contribuyen al desarrollo económico y social, tal como innumerables
ejemplos pueden demostrarlo41.
41 Grandes mejora en salud pública y nutrición estuvieron detrás de impresionantes despegues económicos como el rápido crecimiento de Japón a inicios del siglo XX. Diamond (2002)señala que las historias de éxito económico recientes, como Hong Kong, Mauritania, Malasia, Singapur y Taiwán, tiene algo en común: han invertido fuertemente en salud pública y su producto bruto creció al descender la mortalidad infantil y aumentar
127
La educación es un fin en sí mismo en una sociedad democrática y un recurso económico
decisivo en el escenario mundial.42
-Realización de un Censo Nacional Nutricional. (Una vez realizado, debería actualizarse
anualmente por los Organismos Nacionales de Salud en los niveles: nacional, provincial y
municipal)
- Implementación de un Programa Nutricional Nacional, por edades, sexos, actividades,
teniendo en cuenta características locales y posibilidades socioeconómicas con evaluaciones
ex - ante y ex –post, a fin de corregir posibles desviaciones. Anualmente se revisaría el
programa.
Dadas las características de nuestro país, la desnutrición es una ofensa a la inteligencia y al
sentimiento de sus habitantes.
2. Implementar políticas activas de empleo que deberían articularse con
políticas de educación, salud, vivienda, ciencia y tecnología en una coherencia
y correspondencia sustancial con la política económica vigente.
Se trataría de un nuevo Estado Social que se haga cargo de lo social al margen del juego del
mercado. En este sentido, derechos civiles, políticos y sociales deben resignificarse en un
nuevo modelo de Estado y por ende, de contrato social, basado en la solidaridad, la
responsabilidad y la equidad.
Habría que partir de una redefinición del rol del estado, que recupere su capacidad de
intervención, y legitimación, para implementar todo un conjunto de medidas que deberían
articularse y complementarse con políticas activas de empleo, vivienda, ciencia y tecnología
en una coherencia y correspondencia sustancial, con determinadas políticas públicas y
respetando el principio de subsidiariedad del Estado.
Las políticas activas de empleo, vivienda, micro-créditos, etc. debería ser el resultado de un
consenso entre los distintos actores de cada municipio (Vecinos, ONGs, Empresas, Iglesias,
la esperanza de vida. Con una población con problemas de salud, el rendimiento educativo baja. La Comisión convocada por la OMS, en su informe “Macroeconomía y Salud” (2002) estima que la asignación de recu rsos a la salud, es una inversión neta, con una tasa de retorno de 6 a 1. 42 Según los cálculos de UNICEF un año más de escolaridad parra las niñas en América Latina podría reducir las tasas de mortalidad infantil en un 9 por mil. El incremento del capital educativo reduciría el embarazo adolescente, mejoraría la capacidad de manejo de la mujer en el período de preparto y posparto, y su cultura para un desempeño nutricional adecuado.
128
Escuelas, Seguridad, etc.) y reflejados en el presupuesto municipal anual, con recursos
propios a través de la recaudación fiscal y con control de la ciudadanía, tanto en la calidad, el
cumplimiento y los gastos efectuados.
El Estado nacional se encargaría de aportar asesoramiento técnico sobre la viabilidad de los
proyectos y controlar su correcta ejecución y gastos.
Todo programa debería contemplar la recaudación fiscal y los recursos con la que se
financiarían los proyectos.
3. Fortalecer a los gobiernos municipales
Primer nivel de contacto del ciudadano con sus representantes y cuyo rol va adquiriendo un
protagonismo progresivo.
- Delimitación entre política y administración (mediante una capacitación continua,
concursos, intercambios)
- Nuevas formas de relaciones de los gobiernos locales con la ciudadanía:
Los municipios conforman el primer contacto del ciudadano con sus representantes y pueden
ofrecer mayores oportunidades para la participación de la comunidad, tanto en recabar sus
necesidades como en satisfacerlas.
- Crear espacios de participación: foros vecinales, consulta popular, iniciativa popular,
plebiscito, presupuesto participativo, etc.
- Transparencia y acceso gratuito a toda información pública mediante diarios municipales,
boletines oficiales, páginas web, etc.
- Responsabilidades y controles, claramente delimitados en los estatutos municipales
(Accountability”, auditorías, etc.) Quienes accedan a estos cargos debieran presentarse a
concurso público de antecedentes y oposición.
4. Fortalecer a la sociedad civil
Dada la necesidad de una nueva integración social y la búsqueda del desarrollo con equidad,
solidaridad y valores compartidos.
- La Sociedad Civil debiera sentar las bases de un nuevo contrato social, donde sean
permitidas y promovidas acciones de participación, confianza, gestión y control.
129
- Formular o reformular (en caso de ser necesario) leyes que reglamenten el ejercicio de las
diferentes Asociaciones que se conformen en la sociedad. (Fundaciones, ONGs., Sociedades
de Fomento barriales o de distintas actividades, Organizaciones de base, Asociaciones de
protección a los Consumidores, al Medio Ambiente, a los Recursos Naturales, de Voluntarios,
etc.) Crear un Registro Único de Asociaciones, fácil de consultar.
- Incentivar la creación y participación en las Organizaciones intermedias como las
mencionadas anteriormente en proyectos de desarrollo local, ya sean actividades económicas
como culturales.
Construcción de espacios de encuentro, que permitan a los ciudadanos detectar sus
necesidades y fortalecer su autonomía como pasos necesarios para la construcción de una
democracia que contemple el modelo de desarrollo compartido, que se basa en la
participación de todos los integrantes de la sociedad.
Participación como generación de procesos de “empoderamiento” de individuos y
comunidades para que la población tome las riendas de las decisiones que influyen en su
propia vida, al tiempo que se informa y negocia la oferta de proyectos para lograr una
potenciación de sus capacidades y también para definir su forma de vinculación con el
mercado.
La pobreza se convirtió en una cuestión de Estado que involucra a los diferentes niveles de
gobierno y es también una cuestión pública por la magnitud de población involucrada.
El combate contra la pobreza exige eliminar sus causas y fijar metas de largo plazo, previendo
su erradicación total y no sólo resolver los problemas más urgentes.
Un país que no necesite de políticas sociales, debería ser el techo hacia el cual aspirar. Eso
significaría que gozamos de un Estado democrático, con una Sociedad integrada y una
Economía que encontró en el desarrollo humano el motor ético de su crecimiento.
130
BIBLIOGRAFÍA
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136
Apéndice 1
Resultados: Síntesis y (actualización) del Informe de Consultoría Externa (PNUD, 1988)43
1. Salud Materno Infantil
La Mortalidad infantil ha disminuido un significativo 32% en los últimos 10 años. Sin
embargo, si se tienen en cuenta los recursos invertidos y los programas ejecutados en el citado
período, se observa que se han obtenido resultados inferiores a los de otros países. Argentina,
que tenía un PBI de $7978 por habitante (1998), realizaba un gasto en Salud equivalente a
$ 650 anuales por habitante. Uno y otro monto no guardan relación con los indicadores de
Mortalidad Infantil y Mortalidad Materna. Estas cifras nos colocan en una situación de
desventaja comparativa respecto de otros países de Latinoamérica que, con un gasto menor
por habitante y un PBI más bajo, han logrado mejores indicadores. Basta citar, a modo de
ejemplo, que en 1998 (año en que la Argentina tuvo una mortalidad infantil de 19,1 cada mil
nacidos vivos) Chile presentó valores de 11,1; Costa Rica, de 12 y Uruguay de 1644.
Entonces sabemos que la mortalidad ha disminuido, pero no en forma proporcional al
esfuerzo destinado en esa dirección. El número de nacimientos registrados en la Argentina se
ha estabilizado, desde hace algunos años en alrededor de 670.000 anuales, debido a una Tasa
de Natalidad (TN) en descenso (21,6 en 1988 y 18,8 en 1999, cada mil habitantes), aunque
con variaciones según las jurisdicciones.
En 1999 la TMI fue de 17,6 mil nacidos vivos. Este promedio nacional experimentó un
descenso lento a lo largo de la última década, ya que en 1998 la tasa de MI fue de 25,8 por mil
nacidos vivos. Esto se corresponde con la etapa III del PROMIN.
En 1990, la tasa de Argentina era un 12% más alta que la de Uruguay, mientras que en 1999,
la TMI del país fue un 81% más alta que la de Chile y un 14% más alta que la de Uruguay.
De particular relevancia es que las cifras de las diferentes jurisdicciones del país muestran
grandes diferencias. La de la Provincia del Chaco, con la cifra más alta, es casi 4 veces mayor
que la de Tierra del Fuego, jurisdicción que en 1999 tuvo la cifra más baja. Existen grupos
poblacionales que registran valores muy por encima de los promedios provinciales. A esto
debe sumarse la existencia de sub-registro, que afecta más a algunas jurisdicciones que a
43 Las páginas que siguen incorporan y actualizan las Conclusiones del Informe de Evaluación Externa "Una mirada al PROMIN. Programa Materno Infantil y Nutrición". Misión de revisión y análisis externo, Bs. As. 1998 en "SALUD: ANÁLISIS DE LA DINÁMICA POLÍTICO-INSTITUCIONAL DEL ÁREA MATERNA INFANTIL" Universidad de San Andrés. Carlos Acuña y Mariana Chudnovsky. Documento 61. Marzo 2002. 44 Los datos fueron extraídos de la evaluación realizada por PNUD en 1998.
137
otras. Esta situación, una vez más, confirma el papel que desempeñan las desigualdades
sociales inter e intra jurisdiccionales del proceso de salud-enfermedad, durante la infancia.
Tabla Nº1 Descenso de la TMI entre 1988 y 1999.
Según jurisdicciones ordenadas desde la de mayor descenso a la menor. Provincia TMI 1988 (%) TMI 1999 (%) Descenso (%)
Tierra del Fuego 19.3 7.8 -59.6 Santa Cruz 27.7 13.2 -52.3
San Luis 33.7 18.9 -43.9 Santiago del Estero 27.4 15.5 -43.4
Santa Fe 26.5 15.2 -42.6 Neuquen 21 12.4 -41 La Rioja 33 20.6 -37.6
Capital Federal 17 10.7 -37.1 La Pampa 24.1 15.2 -36.9 Río Negro 25 15.8 -36.8
Jujuy 36.9 23.4 -36.6 Córdoba 24.1 15.3 -36.5
Salta 32.6 21.2 -35 Formosa 36.2 23.6 -34.8 Mendoza 24.6 16.2 -34.1
Buenos Aires 24.2 16.6 -31.4 Misiones 30 21.7 -27.7
Catamarca 26.6 20.3 -23.7 Chaco 37.9 29 -23.5
Chubut 23.3 17.9 -23.2 Tucumán 28.5 22.5 -21.1 Entre Ríos 24.4 19.5 -20.1 Corrientes 28.6 22.9 -19.9 San Juan 25.5 20.7 -18.8 Total País 25.8 17.6 -31.8
Tabla Nº 1Fuente: Ministerio de Salud, Dirección de Estadística e Información de Salud.
Las provincias con valores más altos de TMI se ubican en el noroeste del país, mientras que
en la parte central y sur, las jurisdicciones asumen valores más bajos. Las TMI más bajas son
las de Tierra del Fuego, la Ciudad de Buenos Aires, La Pampa y Neuquen. En todos los casos,
se acercan a niveles similares a los alcanzados por Chile y Uruguay.
Cuando se analizan los componentes de la TMI, se observa que el descenso de 25% ha sido
lento a lo largo del período que va desde 1988 a 1998, tanto en cuanto a su componente
neonatal como al Postneonatal. Durante 1999, fallecieron 12,210 menores de 1 año, sobre
686,748 nacidos vivos. El 60% de las muertes ocurrió durante el primer mes, en su mayoría
en la primera semana; el 40% restante falleció entre el mes y el año de edad.
138
Tabla Nº2 Mortalidad Infantil, Neonatal y Postneonatal. República Argentina. 1999.
Mortalidad Infantil N % Tasa % Neonatal Precoz ( 0-6 días) 5927 48.9 8.6
Neonatal Tardía ( 7-27 días) 1855 15.3 2.7
Neonatal Total ( 0-27 días) 7782 64.2 11.3
Postneonatal ( 28-365 días) 4296 35.4 6.3
Mortalidad Infantil ( 0-365 días) 12120 1000 17.6 Tabla Nº 2 Fuente: Ministerio de Salud, Dirección de Estadísticas e Información de Salud.
Por otra parte hay una estrecha relación entre la tasa de Mortalidad Infantil y la paridad: la
tasa se duplica en los niños de mujeres que tienen 6 hijos o más.
Tabla Nº3 Tasa de Mortalidad Infantil según paridad de la madre. República Argentina. 1999.
Paridad Número de recién Defunciones de Tasa de mortalidad
nacidos vivos menores de 1 año específica 0/00 1 252,668 4,707 18.6
2 173,319 2,123 12.2
3 103,955 1,384 13.3
4 60,017 890 14.8
5 34,024 617 18.1
6 o más 51,852 1,148 22.1
Sin especificar 10,913 1,251
TOTAL 686,748 12,120 17.6 Tabla Nº 3 Fuente: Ministerio de Salud, Dirección de Estadísticas e Información de Salud.
Los nacidos vivos de madres adolescentes (menores de 25 años), registran una tasa de MI del
doble que el promedio nacional.
Tabla Nº4 Tasa de Mortalidad Infantil según edad de la madre. República Argentina. 1999
Edad de la Número de recién Número de fallecidos Tasa de mortalidad Madre nacidos vivos menores de 1 año
Menor de 15 años 3,095 119 38.4
15 a 19 102,451 2,171 21.2
20 a 24 186,604 2,722 14.6
25 a 29 171,819 1,972 11.5
30 a 34 126,596 1,408 11.1
35 a 39 68,453 912 13.3
40 a 44 20,056 380 18.9
45 y más 1,763 24 13.6
S/espec. 5,911 2,412
TOTAL 686,748 12,120 17.6 Tabla Nº 4 Fuente: Ministerio de Salud, Dirección de Estadísticas e Información de Salud.
139
La relación entre el grado de instrucción de la madre y la mortalidad infantil es importante, ya
que en los hijos de madres que no finalizaron su escolaridad primaria, la MI es cuatro veces
mayor que en las madres que completaron el secundario.
Tabla Nº5 Tasa de mortalidad infantil según nivel de instrucción de la madre. República Argentina. 1999.
Nivel de instrucción Recién Nacidos Defunciones de Tasa de mortalidad
de la madre Vivos menores de 1 año específica 0/00 Analfabeta 6,516 314 50.5
Prim. Incompleta 67,566 1,679 24.8 Prim. Completa 261,342 3,339 12.8 Sec. Incompleta 108,478 1,439 13.3 Sec. Completa 123,406 1,012 8.2
Univ. Incompleta 29,491 229 7.8 Univ. Completa 59,531 252 4.2 No especificado 5,911 3,855
TOTAL 686,748 12,120 17.6 Tabla Nº 5 Fuente: Ministerio de Salud, Dirección de Estadísticas e Información de Salud.
Al analizar la información disponible sobre el lugar en que ocurrió la defunción, se
demuestra, que en una alta proporción de los niños que fallecen, la muerte ocurre en su casa o
en el trayecto hacia el servicio de salud, sin recibir atención médica. Asimismo, una
proporción preocupante de niños que fallecen en sus hogares había realizado consultas por la
enfermedad.
Tabla Nº6 Fallecidos menores a un año.
Según si recibieron atención Médica durante su última enfermedad. República Argentina, 1999.
Atención Médica N % SI 10,244 78.30
NO 803 6.10
S/espec. 2,035 15.60
TOTAL 13,082 100 Tabla Nº 6 Fuente: Ministerio de Salud, Dirección de Estadísticas e Información de Salud.
Es conocido el hecho que en la Argentina, desde el nacimiento hasta los 28 días de vida, el
74% de las muertes son evitables y que las muertes de los niños de 1 a 4 años son en un
72,8% evitables (65,5% totalmente y 7,3% parcialmente)
También se sabe, que países como Chile o Costa Rica, Uruguay y Cuba, muestran mejores
niveles de salud materno infantil per cápita.
140
Estas diferencias se suelen atribuir a causas globales y complejas, como la generación y
distribución de los recursos sociales, las asignaciones a los distintos sectores, la participación
de la sociedad civil, la eficiencia en el gasto público, las diferencias en los tipos de sistema
político y en las prioridades que fija cada sociedad.
1. En la Argentina, la causa primordial de defunciones maternas sigue siendo el aborto (con
un 36% de peso causal, en 1996)
2. Que las mayores tasas de mortalidad infantil se concentran en las madres menores de 19
años y con menores niveles de instrucción.
3. Que la tasa de nacimientos de madres menores de 20 años se incrementa en el período
1993-1996.
4. Que las defunciones maternas y el bajo peso al nacer también aumentan en ese período; es
inevitable concluir que las políticas públicas en la Argentina no han concedido el peso
político institucional requerido a algunos temas que, como el embarazo en adolescentes y
la mortalidad materna, ya demandaban desde 1993 una acción urgente de carácter
preventivo.
5. La contribución de la desnutrición en la mortalidad infantil es ampliamente reconocida.
Sin embargo, la naturaleza exacta de esa relación se desconoce, porque no se relacionan
las causas de muerte con el sinergismo de la desnutrición en otras afecciones. La
prevalencia de bajo peso al nacer, también muestra un importante retroceso en el período
1993-1996.
6. Bajo peso al nacer y prematurez. En 1993, la prevalencia de bajo peso y la prematurez
mostraba una tasa del 6,8 % al nivel nacional. En 1996 había aumentado a 7,3%.
141
Apéndice 2
CP-79/98 PUBLICACIÓN OBTENIDA DE INTERNET. Página web del BID PARA PUBLICACION INMEDIATA 16 de marzo de 1998 BID Y ARGENTINA FIRMAN FINANCIAMIENTOS POR 380,5 MILLONES DE DÓLARES Apoyarán desarrollo urbano, educación y protección de grupos sociales vulnerables CARTAGENA, Colombia -- El presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, Enrique V. Iglesias, y el subsecretario de Inversión Pública y Gasto Social argentino, Roberto Recalde, formalizaron hoy los documentos de financiamientos por 380,5 millones de dólares que apoyarán programas de desarrollo urbano, educación técnica y protección de grupos sociales vulnerables en Argentina. El secretario de Desarrollo Social argentino, Eduardo Amadeo, cuyo organismo ejecutará el proyecto para grupos vulnerables, asistió a la ceremonia de firma realizada en el Centro de Convenciones de Cartagena de Indias, donde se celebra la reunión anual de la Asamblea de Gobernadores del BID. Los objetivos de los programas argentinos financiados por el Banco coinciden con los temas centrales de la reunión anual, que subrayan la necesidad de conjugar la eficiencia económica con la eficiencia social para lograr un desarrollo más armónico y equitativo. "Afortunadamente, existe un verdadero consenso en la región de que es necesario complementar las reformas económicas con reformas sociales, a fin de mejorar el acceso de los segmentos más pobres de la sociedad a los servicios básicos de salud y educación, y su capacitación para incorporarlos al empleo productivo", señaló Iglesias esta mañana en su discurso inaugural de la reunión. GRUPOS VULNERABLES Con un financiamiento de 33 millones de dólares se apoyará un programa de la Secretaría de Desarrollo Social para atender a grupos vulnerables de la población, tales como las mujeres jefas de hogar, los jóvenes en riesgo, los ancianos, los discapacitados y los indígenas. El programa, señalado como una iniciativa innovadora en un seminario sobre participación ciudadana realizado aquí la semana pasada por el BID, apuntará a introducir e implantar un modelo participativo de gestión social que facilite y potencie la capacidad de esos grupos para demandar y acceder a servicios sociales esenciales. La iniciativa se concentrará en la institucionalización de procesos de planificación participativa, tales como mecanismos de solidaridad, de estimulación de la demanda de servicios sociales y de articulación y coordinación de los participantes para generar y ejecutar proyectos barriales y comunales. El proyecto favorecerá la formación de capital humano y social en la lucha para reducir la pobreza, mejorando también la equidad en la entrega de los servicios sociales. Profundizará el acercamiento entre los organismos de gobierno local, de la sociedad civil y de la comunidad indígena, además de fortalecer su capacidad organizativa, operativa y de gestión. Al mismo tiempo, reforzará la capacidad de organismos del gobierno nacional para canalizar recursos hacia la población más necesitada, apoyando el diseño e implementación de un Sistema Único de Identificación y Registro de Familias Beneficiarias de Programas Sociales. El programa tendrá un costo total de 60 millones de dólares. La contrapartida nacional
142
ascenderá a 22 millones de dólares. El Banco también aportará un financiamiento adicional no reembolsable de cinco millones de dólares para apoyar un componente del programa dedicado a la atención de la población indígena. Antecedentes En el marco del Plan Social diseñado por el gobierno Argentino, la Secretaría de Desarrollo Social y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) acordaron en 1995 encarar la formulación de un Programa de Atención a Grupos Vulnerables (PAGV) Con el objetivo de contribuir a mejorar las condiciones de vida de los grupos identificados como de particular riesgo en áreas de mayor concentración de la pobreza. En el mes de Febrero de 1996 se conformó un equipo de trabajo con el objetivo de elaborar los estudios de preinversión y realizar el diseño del Programa. En Julio de 1997 se comenzó el trabajo preparatorio de la ejecución. El 22 de Enero de 1998 se firmó el Decreto Presidencial Nº 72/98 aprobando los modelos de Contrato de Préstamo Nº 1021/OC-AR y Nº 996/SF-AR, y la Carta Convenio de Cooperación Técnica no Reembolsable ATN /SF- 5625-AR, designando a la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación como organismo ejecutor y creando en el ámbito de la Subsecretaría de Proyectos Sociales de esta Secretaría la Unidad Coordinadora del Programa de Atención a Grupos Vulnerables. Dichos préstamos fueron firmados el día 16 de Marzo de 1998 en el marco de la XIII Reunión Anual de la Asamblea de Gobernadores del BID que tubo lugar en Cartagena de Indias, Colombia, con un aporte de U$S 380.000.000.
143
ANEXO I Informantes clave entrevistados
45 Dr. Gerardo López: nombre de fantasía para resguardar la privacidad del Informante. 46 Pedro Pujol, nombre de fantasía para resguardar la privacidad del Informante. 47 Iniciales del Informante Clave, quien no puso reparos en revelar su identidad, pero dado que otros entrevistados sí lo hicieron, decidimos respetar sus iniciales, pero sin revelar su identidad. 48 Ídem anterior. 49 J. J., nombre de fantasía para resguardar la privacidad del Informante 50 Iniciales del Informante Clave, quien no puso reparos en revelar su identidad, pero dado que otros entrevistados sí lo hicieron, decidimos respetar sus iniciales, pero sin revelar su identidad. 51 Ídem anterior. 52 Ídem anterior. 53 Ídem anterior.
NOMBRE
CARGO- FUNCIÓN Entrevista
1. Dr. Eduardo Amadeo Secretario de Desarrollo Social 1994/98 01.07.02
2. Dr. Gerardo López45 Dirección de Maternidad e Infancia del M. De Salud (PMI) 03.09.02
3. Lic. Pedro Pujol46 Seguimiento y monitoreo (PROMIN) 21.08.02
4. Dr. E. A.47 Consultor (PROMIN) 03.09.02
5. Viviana Piaggi Secretaria de Salud de San Fernando 04.09.07
6. Lic. A. S.48 Consultor (Ministerio de Trabajo) 30.09.07
7. J. J.49 Funcionario del Área Técnica (Ministerio de T) 02.09.02
8. Dr. Fernando Azcoaga Secretario de Gobierno de San Fernando 04.09.02
9. Lic. A .R. D .M.50 Coordinadora del PAGV (primera etapa) 06.06.02
10. Lic. R. L. 51 Coordinador del PAGV (última etapa) 13.06.02
11. Lic. G. U. 52 Director del Programa de IIED-AL 19.06.02
12. Dr. Diego Herrera Secretario de Desarrollo Social de San Fernando (PAGV) 25.07.02
13. Anabella Consei Coord. de las Guarderías Municipales de San Fernando 25.07.02
14. M. E.53 Presidenta de la ONG "Mujeres Sanfernandinas" 25.07.02
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1.Nombre: Dr. Eduardo Amadeo
Secretario De Desarrollo Social en el período 1994-1998
Entrevista realizada: 01/07/02
“En el año 90, se da una situación particular. Dada la discusión sobre el tema “educación y
pobreza”que se plantea en la Cámara de Diputados respecto de las “Becas” (transfere ncia de
recursos) para que los alumnos permanezcan en el sistema educativo y siendo diputado
obtengo una beca por 4 meses en Estados Unidos para estudiar en el Wilson Center, donde me
conecto con Amartya Sen y comienzo a reflexionar sobre el tema de las capacidades y
potencialidades de todo hombre, en relación con el tema de pobreza y educación.
Al volver de Estados Unidos me ofrecen la Secretaría de Desarrollo Social, que pasaría a
depender de Presidencia de la Nación”.
“Entré a la Secretaría con una cie rta mirada teórica, la de suponer que lo que estaba
sucediendo en Argentina era causado por un proceso transitorio y que el aumento en el
desempleo que se empezó a notar al principio iba a disminuir, por lo tanto, mi trabajo
consistiría fundamentalmente, en que la gente de menores recursos tuviera un mínimo de
ingresos, que mejoraran sus condiciones generales de vida y sobre todo, poner mucho énfasis
en programas que solucionaran carencias estructurales, como el agua, la vivienda, etc”.
“En 1995, elaboram os el Plan Social, donde fijamos una serie de estrategias como equipo.
Institucional: contar con una Secretaría de Desarrollo Social que tuviera identidad, que
pudiera tener presencia en el marco de las decisiones que se tomaban en el Gabinete, ya que
hasta entonces, el Ministerio era un mero ejecutor de las decisiones que se tomaban en otros
ámbitos.
Mecanismos de administración de políticas sociales: había que introducir herramientas que
tuvieran en cuenta la eficiencia, la planificación y el control de la política social. Además
agregar el tema de la capacitación.
Participación social: los programas deberán corresponderse, en adelante, con el tema de la
focalización y el fortalecimiento institucional. La idea es que no puede haber programas sin
componente participativo.
Cumplir con estos puntos sería despolitizar la política social, estos criterios harían más
transparente la administración de recursos y evitarían la posibilidad del clientelismo”.
145
“Pero, sucede que el en el año 96, cuando vamos a impleme ntar el Plan nos encontramos con
el 18% de desempleo, pero más que con eso, con la experiencia de la exclusión: 400.0000
chicos que no estudian ni trabajan y 40 % del mercado en negro y excluido.
Además, me doy cuenta, que lo que estaba pasando, era un cambio estructural muy profundo,
que no alcanzaba la mirada que privilegiaba las políticas focalizadas, lo que había que hacer
era avanzar hacia una mirada más estructural que requería de políticas universales, esto
significaba cuestionar algunos de los supuestos sobre los que se apoyaba la política
económica, es allí donde se inicia una discusión muy dura con el Ministro de Economía, D.
Cavallo y luego con R. Fernández”.
“Proponemos, desde la Secretaría, centrar el esfuerzo en otros temas, por ejemplo, en l as
Becas y los Planes Trabajar. La experiencia mundial indica que lo óptimo sería lograr algún
tipo de contraprestación. En el caso de las becas, sería que las madres envíen a sus hijos al
colegio”.
“En el caso de los Planes Trabajar, consideramos que es muy difícil dar trabajo a 1.6 millones
de personas, el Trabajar es un programa de crisis. Es básicamente dar transferencias
monetarias para que la gente pueda comer. Esta es una lógica completamente distinta a la de
los programas participativos”.
“Entonce s, debimos replantearnos la política social y dejar por el momento la focalización
para volcarnos hacia la universalización”.
“El tema del enfoque participativo es una mirada del Estado y la Sociedad y es una “mirada
de la pobreza”, donde la podemos ver desde arriba y entonces, se reparte comida, dinero o se
puede plantear un proyecto estratégico más denso.
Si se le dieran $400 y no $250 a la gente, ¿arreglaríamos algo con eso? ¿Cómo solucionamos
el problema del embarazo de las menores? ¿Y el de la exclusión de los chicos?”.
“Optamos por llegar a una convergencia entre las políticas universales de Ingreso de
Desarrollo Humano y las políticas focalizadas que atienden la problemática de los grupos
puntuales”.
“Desde el punto de vista de mis fracasos, lamen to, no haber podido cambiar la lógica y hacer
hincapié en el Desarrollo Humano y también reconozco la limitada incidencia que tuvo la
146
Secretaría en las Provincias. Y desde el punto de vista que me corresponda algún éxito, éste
radica en haber intentado un cambio de paradigma”.
Entrevistas a Informantes Clave del PMI y PROMIN
2.Nombre: Dr. Gerardo López
Programa Materno Infantil- Ministerio de Salud
Entrevista realizada: 03.09.02
El PROMIN, a diferencia del Programa Materno Infantil tiene llegada al Ministro, Unidades
Ejecutoras, Gerencias Técnicas, Gerencias de Coordinación en las Provincias y recursos
económicos.
El Programa Materno Infantil es mucho más débil en ese sentido, ya que responde a
decisiones políticas. Esto muestra el posicionamiento de un programa y otro.
Esto sigue siendo Ministerio gracias a la lucha del Ministro Mazza y no disminuyó al rango
de Secretaría como muchos querían. Eso deja claro lo que piensan las autoridades para el área
de Salud, teóricamente para el Área de Salud y particularmente para el PMI.
El Programa Regular, durante los 90 tuvo una cobertura universal para el Plan Materno
Infantil, embarazadas, niños hasta los 5 años de edad y hay actividades para el área
adolescente, prácticamente desde el embarazo y el parto, o sea desde la primera infancia hasta
la adolescencia esta cobertura universal estarían cubiertas con este programa.
Por supuesto esta cobertura universal tiene la necesidad, por la provisión de recursos que son
limitados, de obligar a focalizar sobre poblaciones. Así por ejemplo determinado tipo de
recursos está orientado a las embarazadas que consultan en el sector oficial, esto ya es una
primera gran división, que de alguna manera propone un cierto aspecto de equidad, darle más
a quien más lo necesita. El que tiene una cobertura social tiene una cierta posibilidad
económica mayor, no quien concurre al hospital público
Y dentro del amplio margen de población que recurre al programa, hay quienes son más
vulnerables, por ejemplo madres embarazadas, niños menores de 2 años y desnutridos hasta
los 5 años que recibían cobertura nutricional adicional, por ejemplo leche fortificada.
En general los presupuestos del Área Materno Infantil son unos engendros, de acuerdo a la
situación económica nacional, cada vez son más los recortes (de 70 millones de dólares se
147
redujo a 40 y ahora no sé en que monto estaremos) pero se agrega en estos momentos los
recursos del Banco Mundial, lo que resulta interesante para la cobertura, originalmente eran
destinados a conglomerados urbanos con alta población NBI, (pocos) en estos momentos los
recursos del Banco Mundial tienen un tratamiento más amplio, universal, así los recursos de
Nación se ven más apoyados. (Esto en el 2002, en la década del 90no sucedía.)
El PROMIN, era un programa focalizado, ponía el aspecto en la construcción, se lo
denominaba “ladrillero” por el acento en infraestructura que dejaba la sensación de una
importante inversión en obras, mientras el Materno Infantil era “lechero” porque lo que más
daba era ese complemento (leche entera y fortificada), además de los medicamentos
necesarios para las diferentes patologías.
En general, una gran parte del presupuesto se va en la compra de leche. La valoración del
impacto de leche en la nutrición, no lo podría decir con precisión. Lo que puedo decir es que
cuando nos quedamos sin leche, se nota una merma en la concurrencia a los lugares de
atención. La propuesta es que haya una atención a la mujer embarazada, en forma integral, no
sólo da leche, sino con apoyo de medicamentos y lo que se considere necesario para su mejor
atención.
La relación que tiene Nación con las provincias, a pesar de ser nuestro país federal, en nuestra
ideología persiste una idiosincrasia unitaria desgraciadamente. Uno de los esfuerzos más
grandes que se hizo en la década del 90 fue construir una relación con las provincias que
llevara al Programa Materno Infantil a brindarles capacidad de gestión y por eso nosotros
desde aquí, a través de insumos, y otros elementos los apoyábamos. El control de gestión
hacía que el rendimiento pusiera a los PMI en la agenda de salud, como no lo habían estado
antes, con enriquecimiento de propuestas de trabajo, metodológicas, normativas, de
capacitación, de asesorías técnicas. Pero uno de los temas más delicados era establecer la
relación de este programa nacional con las provincias, que se fue construyendo en forma
progresiva y continua, como una película que no está nunca terminada. Hay vaivenes, hay
provincias que funcionan muy bien y que son las que suelen tener los mejores indicadores de
salud, por ejemplo: Neuquen, las provincias Patagónicas en general, Córdoba, Mendoza, San
Luis. En cambio Corrientes, San Juan, junto con algunas otras, forman parte de las provincias
difíciles, con las cuales interactuar resulta más difícil porque tienen unidades ejecutoras más
débiles.
148
Por ejemplo, la transferencia de recursos no se ve contrabalanceada con un aumento de
contraprestaciones en este sentido, y la rendición de cuenta demuestra falencias. Las
provincias del Noroeste y Noreste son las más difíciles y también tienen los programas
materno infantiles más débiles, con lo cual, fortalecer esos programas con apoyo técnico a las
principales maternidades de esas provincias es fundamental para que se revierta la situación.
Es más difícil de trabajar donde no existe una unidad ejecutora fuerte, es decir una Unidad de
Maternidad e Infancia con capacidad de gestión, con un fuerte liderazgo, que sea admirada
por sus aláteres. Lograr eso es muy difícil, nosotros promovemos los liderazgos locales,
contribuimos a que los actores locales a través de las propuestas que les llevamos para que las
difundan, seguramente, en el ámbito local van a pedir el apoyo técnico en calidad de docente
o facilitador, en general las provincias valoran los aportes que les podamos hacer.
"Se llevaban a las provincias, a través de un programa normativo, propuestas, como la de la
promoción, protección y apoyo de la lactancia materna; con otro trabajo sobre las patologías
prevalentes; la atención del embarazo y parto de bajo riesgo en el recién nacido; estas eran
normas que se trabajaban en la década del 90. Es mentira que seamos un programa lechero,
además tenemos muchas actividades, normativas, de apoyo a las provincias, de atención
integral a la salud. Actividades de prevención, capacitación, etc., pero esto no parece que se
valorara en la medida del trabajo y del esfuerzo que realmente se hizo en el nivel nacional,
con una propuesta de valoración de la apoyatura familiar en todo el sistema de salud."
Es muy importante, que contemos con un programa nacional de salud. Ahora hay un esfuerzo
muy grande y tratativas con el Banco Mundial, para poder brindar gratuitamente preservativos
en los Centros de atención. Y con esto entramos en el tema de Salud Reproductiva, lo que
sería un logro, un avance muy grande en términos de equidad, el avance del posicionamiento
de la mujer, con las implicancias que esta medida tiene. Esto es un fuerte componente, que no
implica gastos desde el punto de vista presupuestario y que es hacer una norma.
Hubo durante los ‘90 una política que fijó como marco estratégico, la intervención a los más
vulnerables en función de lo que se venía.
En el 2000 se comenzó a trabajar sobre otra línea, que es la de la “medicina basada en la
evidencia” y las intervenciones que deben usarse en cada momento. Para ello se elaboran
guías, donde hay un conjunto de listados.
Cada intervención tiene su análisis, la evidencia científica define cual es el posicionamiento
de cada metodología, por ejemplo, para un embarazo normal es bueno que se controle la
149
embarazada, es bueno que se controle la presión arterial, es bueno que la vacunen, es bueno
que para el parto que la mujer esté acompañada, etc.
Hay cosas que están probadas que son positivas y ellas deben ser las intervenciones que se
realicen. Hay seis listados de intervenciones.
Las medidas más eficientes para reducir la mortalidad infantil no requieren de grandes
recursos, sino de educación. Familia, comunidad, escuela y salud, tienen que tener una
relación fundamental para el desarrollo de la vida.
La idea es que el Estado sea el que fije las políticas de Salud y no las Agencias, el Banco
Mundial puede contribuir, colaborar, apoyar; pero no crear paralelismos, sobre todo con
recursos importantes y sobre todo con una mecánica del uso de los recursos diferente. Los
presupuestos del Estado tienen una metodología de trabajo engorrosa, lenta, burocrática, pero
la fija el Estado y sino se cae en malversación de fondos. En cambio los organismos
financieros internacionales proveen un flujo de fondos mucho más fluido. Esto hace que en
definitiva pierda el Estado en su capacidad rectora, en la capacidad para asegurar la equidad,
mejor distribución de los recursos para que llegue al que más lo necesite con el menor peaje
posible. Si hay una necesidad y esa necesidad puede ser cubierta por el Estado, ése sería el
logro.
3.Informante Clave: Pedro Pujol
Actualmente trabaja en el Seguimiento y Monitoreo del PROMIN
Entrevista realizada: 21.08.02
“Para financiar estudios para l a modernización y reforma del Estado, El Ministerio de Salud
usa plata para financiar a un grupo de expertos que convocan a UNICEF para que arme un
proyecto Materno Infantil, ya que el Plan Materno Infantil, recibía muchas críticas respecto de
la Secretaría de Salud”. “Decían que no servía para nada, que repartir leche no era hacer
política materno infantil”. “Entonces se trae financiamiento externo para hacer la reforma y
transformar el programa regular” (el PMI) “Supuestamente el PROMIN se arma para
modernizar, mejorar y hacer más eficiente el programa materno infantil ya existente”.
Así funcionaron en paralelo ambos programas y hoy, a pesar de la fusión que se hizo en el año
2000, siguen siendo dos cosas totalmente distintas.
Una es el personal de línea y otra los sátrapas consultores que cobran sueldos de PNUD.
150
Hay que distinguir los programas de Salud de los que dependen de Desarrollo Social (que
está conformado por gente de distintos ministerios, contratada y escasa, de planta permanente,
ya que es una estructura muy nueva) En cambio en Salud hay una estructura tradicional que
tenía fundamentalmente personal de planta y que de golpe le empiezan a insertar programas
que funcionan en paralelo a esos programas, aunque su función inicial era complementarlos y
que una vez ejecutado los préstamos, los programas regulares continúen ejecutando esas
políticas. La propuesta original era 50% personal de planta en la Unidad Ejecutora y 50% de
especialistas contratados, pero eso no sucedió. Desde el principio un 100% eran consultores
externos contratados y entonces la tensión entre ambos: la gente de Salud y la de Desarrollo
Social, era muy grande (había también diferencias salariales) Nunca fue una buena relación,
ni siquiera durante la formulación porque los criterios que traía la gente de UNICEF no
coincidían con los de la gente que manejaba la Dirección de Salud Materno Infantil (Emilce
Vera Benítez) que sigue estando en la dirección, lo que pasa es que ya no está a cargo de la
Dirección, debido a la fusión del año 2000 en que se creó la “Unidad Coordinadora Ejecutora
de Programa Infanto Juveniles y Nutricionales”. Así se la saca del camino.
Todos los que trabajan en los programas son muy aprensivos a difundir información. Todo lo
que se salga de la línea oficial no se comenta. A mí me cuesta conseguir datos y hace muchos
años que trabajo con ellos.
Es tan burocrático un tipo de programa como el otro, sólo que tiene menos requisitos, pero si
se pone uno a mirar las normativas del Banco Mundial y los pliegos de compras y
contrataciones del Banco Mundial, son tan burocráticos como la Administración Pública, sólo
que en el caso de los de financiamiento externo son un poco más ágiles, pasan por menos
manos, no es lo mismo que lo vean 3 personas a que lo vean 50 dentro de la planta, porque
cuando uno hace una compra a través del Ministerio tiene que pasar por Presupuesto, por
Administración, por el Secretario, etc, etc, entonces todo eso hace que el trámite sea
lentísimo. Pero si uno compara lo que son los procedimientos de compra o de contratación del
Estado con los que usa el Banco, en ese sentido son tan burocráticos unos como otros. Lo
único que cambia es la cantidad de actores que intervienen.
La Secretaria de Salud de ese momento, Elsa Moreno que es una médica pediatra tucumana
muy famosa que enseña en la Universidad de Tucumán, se encarga de pedir el crédito para el
Programa, estuvo muy poco tiempo porque la reemplaza Mazza y ahí es donde pega el giro, lo
151
saca de las manos de la gente de UNICEF y se lo da a su propia gente del Ministerio, de
Cooperación Internacional, (ahora ya no existe esa Secretaría) El ex Ministro Mazza tenía
como caballito de batalla el PROMIN, después, cuando se fue cambió de discurso y comenzó
con el “Hospital Autogestionado”. ("Noso tros somos un Programa importante, por la cantidad
de recursos que se manejaban, el propio ministro le dio mucho impulso al programa, lo usó
como caballito de batalla en los primeros años de su gestión, después lo cambió por otro,
cuando ya se le había gastado el discurso anterior)
El PROMIN se hace acá, pero con una serie de pautas que fija el Banco: qué gastos son
elegibles, cuáles no, qué líneas de estrategia tiene que haber, descentralización participación,
etc, etc. Es el mismo año que el Banco saca “I nvertir en Salud”, ahí estaban todos los
lineamientos, todo el “discurso” que tenían que tener los Programas.
94-95 son los años de lo que se llama “Auditoria Social”, en el 94 el Banco publica un librito
sobre Auditoria Social, experiencias con el Tercer Sector, ONGs, experiencias del BM con
ese tema, pero duró ese tiempo y ahora vuelven a insistir con ese tema.
La Secretaría Social se crea en el 95 para armar el Plan Social de Menem. El grueso de los
Programas que se contrataron al BID y BIRF están en esa Secretaría, son de ese entonces y
por eso tienen esos lineamientos, querían descentralización, promoción en vez de reparación
del daño, prevención, allí no hacían tanto hincapié en participación como ahora.
La inversión en salud se realizó. El BM adelanta un porcentaje del préstamo que eran 8
millones que recién se rinden al final del préstamo. Las tasas están en el Convenio del
Préstamo, más las tasas de Compromiso del Convenio (reservar los fondos y no asignarlos a
otra cosa) y de hecho pagar los punitorios por extendernos en los plazos del cumplimiento de
ciertas metas. Pero comisión e intereses se pagan desde el primer día aunque no se hayan
desembolsado todo el capital. No son préstamos baratos, pero en su momento comparando
con el financiamiento en la Argentina y la cantidad de dinero que se podía obtener, convenía.
La plata no entra toda junta, va a una cuenta en el Banco Nación de New York, donde se
entrega a cuenta lo acordado. Teníamos un crédito de 9 millones de dólares, cuando
tendríamos que gastar 20, eso le salió más caro a la Argentina, y es un sin sentido. Esto lo
hacían para decir que en Argentina estamos reduciendo el gasto o algo así, en este momento el
Ministerio de Economía sabía cual era el calendario de desembolsos de pagos, pero el
problema es que economía no permite prestar más del crédito presupuestado.
152
Muchos años, el PROMIN se pasa del préstamo para no parar las obras y demás, pero
entonces se nos producía un lío con Economía y con Hacienda porque había que presupuestar
para el año siguiente todo lo “Sobre ejecutado”, pero estábamos tratando de cumplir con la
cuota del Banco, que eran 5 millones por año durante 5 años.
Ahora estamos en la etapa de “Emergencia Sanitaria”: leche, medicamentos e insumos y
“Salud reproductiva”. Es to último estuvo vedado del 93 para acá, recién ahora el PROMIN
comienza con este componente.
Desde un principio, lo que se le ofrecía a las provincias era un paquete, y ellos elegían. El
tema de salud reproductiva no lo consideró nunca ninguna provincia, porque buena parte de
los programas los maneja Caritas y era imposible, hasta los arzobispos querían decidir desde
que maestra se contrataba hasta que madre podía ser cocinera en un comedor.
Respecto al funcionamiento de los Centros de Salud: el tema nutricional estaba a cargo de los
nutricionistas del ministerio, quienes hacían una lista de alimentos y de ahí se hacían compras
centralizadas y se distribuían. Se ajustaba por provincias. Había que compatibilizar las
necesidades nutricionales con los hábitos nutricionales. No era un paquete homogéneo para
todas las provincias. Pero los menús eran pautados teniendo en cuenta las diferencias.
El comportamiento de los médicos era muy “asistencial”: no controlaban si las pacientes iban
por enfermedad o por control programado (tenían dos casilleros en la historia clínica para
poner una crucecita, para así completar una ficha de seguimiento y no lo hacían) por lo
general, los médicos no llenan la ficha, hubo un intento de que “auxiliares” lo hicieran antes
de pasar la paciente al consultorio, pero es muy relativo ese tipo de control, requiere de un
entrenamiento previo y de una serie de factores que no se podían controlar fácilmente. Por
otro lado, si ponemos una PC en cada Centro de Salud, tendríamos que contratar a un policía
para que lo cuide, porque sino se la roban.
Sí, aunque parezca mentira “alguien” se roba todo. Tenemos gran cantidad de PC robadas que
el programa debe reponer, aunque no le corresponde, porque la provincia no pone ni un peso,
si no compran gasa, menos van a comprar una computadora. (Queda una gran desazón ante
éstos hechos)
Además las provincias compitieron permanentemente por tener el programa en una localidad
o en otra (clientelismo) porque significaba inaugurar edificios y eso les venía bien a los
153
políticos para sus campañas. Pero luego que el programa se retira, los Centros caen en un
estado de abandono total, por falta de mantenimiento y porque no se pagan los sueldos.
(Falta de compromiso por parte de funcionarios nacionales, provinciales o municipales)
Visto que las provincias no se hacen cargo, una vez que se va el programa, tampoco una ONG
puede hacerse cargo, ya que ésta es una sociedad que no es transparente y todo se arma en
función a la política, a lo que conviene o no a tal o cual funcionario o puntero de barrio para
que haga caja. Y hasta las ONG pueden ser “armadas” por inescrupulosos.
Tampoco una ONG técnica, que normalmente se acercan al Programa para conseguir
financiamiento, ya que tienen una estructura que mantener y generar ingresos para comer y
pagar los gastos de administración, entonces no dan los costos.
Tampoco sirven de control las Consultoras que hacen evaluaciones a beneficiarios, este tema
es muy complicado. Qué se le puede preguntar a una beneficiaria que está en una sala de
espera de un Centro de Salud, ¿cuánto tiempo esperó para la consulta, si fue bien o mal
atendida por el médico, si el centro de salud estaba limpio o sucio?, pero lo que uno quiere
medir a nivel técnico no se lo puede preguntar a esta población, ya que usualmente no cuentan
con parámetros para comparar, si existió una buena atención, si los controles fueron los
correctos, etc. etc. porque es una opinión totalmente subjetiva, quizás ese día el médico estaba
de buen humor y la respuesta a una encuesta es que es el mejor médico del mundo, o todo lo
contrario.
No puede evaluar la calidad del servicio, que es lo que nos interesa, a través de encuestas a
beneficiarios. Y se han realizado, con el correspondiente gasto. Pero a mi criterio no sirven
como elemento objetivo de control.
Todo lo que sea evaluar calidad del servicio, respecto a estadísticas vitales es muy difícil en
este tipo de programas tan focalizados y con un tema nutricional de por medio, que exige un
seguimiento continuo, sobre todo por el tipo de población con la que se trabaja.
El desarrollo psicosocial de los niños también es muy difícil evaluar, en cuanto a la calidad
del servicio, por el mero hecho de haber pasado por un Centro de Desarrollo Infantil, no sirve,
pues todo es muy relativo, por la capacidad del docente, por variar de un lugar a otro, todo
aquel que dice que puede evaluar calidad del servicio respecto estos temas considero que está
mintiendo, porque se está olvidando de una infinita cantidad de variables contextuales que
influyen y no son tenidas en cuenta.
154
La contraprestación que se exige, es que la paciente vaya a hacerse los controles y que mande
a sus niños a la escuela. La gente de desarrollo infantil pedía que se tuviera un mínimo de
asistencia, que se controlara la Libreta Sanitaria, para poder hacer un seguimiento. Pero
lamentablemente, en determinado momento el único estímulo era ir a la escuela para comer,
ni siquiera para tener una correcta nutrición y los controles se hacían si todavía tenían la
suerte de que los Centros de Salud siguieran funcionando.
Respecto a la participación, lo que vi, me hizo tener una visión muy cínica de ella. Las madres
cuidadoras recibían incentivos: seudo sueldos. Era un paquete de $1000 por efector o por
guardería, si eran 10 madres, eran $100 por cabeza, ahí era discrecional la cantidad de madres
y muchas veces respondía a un patrón clientelar.
Un componente de salud fue el “Comité de Cogestión”, donde se reunían los profesionales y
autoridades con la comunidad para planificar, etc. Fueron muy resistidos. Los médicos no
querían sentarse con los padres a planificar como va a ser la ronda sanitaria o cuánto tengo
que comprar de vendas, o cuánto tiempo se debería dedicar a cada paciente o hasta donde
explicar un caso. La relación doctor-paciente nunca se caracterizó por ser muy democrática y
menos en esos lugares. Los médicos decidían según su propio criterio. Hay una relación muy
asimétrica entre: profesional-padre, médico-población pobre, por más que uno hable de
participación hay barreras culturales y sobre todo situaciones de contingencia que la impiden.
Cada vez que se habla de participación en un programa, es contar con mano de obra barata,
por ejemplo, queremos captar más población, lo más barato es que los propios vecinos sean
convencidos de asistir a un centro asistencial o manden a sus hijos a la escuela. Para el
programa, la relación costo-beneficio es muy favorable, le sale gratis y cuando necesitan
reparar un techo, tienen mano de obra gratis, gracias a la “participaci ón” les sale muy barato
al programa, detrás de todo ese discurso de participación, lo que buscan es abaratar costos. En
lugar de pagar a un agente asistencial para que recorra el barrio, se busca una vecina
voluntariosa que lo haga y se ahorra el costo. El compromiso de la gente es un beneficio para
el profesional que atiende el servicio, lo que busca el profesional no es ir a buscar al chico
para que asista a la escuela o a la madre para que concurra al centro asistencial, lo que quiere
es que “se lo trai gan”, eso en algunos casos, en otros es preferible no tener pacientes. Lo que
hay que cambiar es la mentalidad de los profesionales y a partir de ahí la relación que
establecen los mismos con la comunidad a atender. En esta situación de crisis lo menos que
existe es eso, la participación, al contrario, tienen pensado atender 20 pacientes por día y
tienen 20 afuera, lo menos que quieren es que les traigan más para atender. Si bien los turnos
155
están programados, se tiene que sumar la población que se concurre por una urgencia, y esa es
demanda espontánea.
Lo que yo puedo decir es decir voy a tener 20 turnos programados y 40 chicos en el comedor,
pero de golpe, surgen 45 pacientes en lugar de 20 y en lugar de 40 tengo 60 niños en el
comedor y eso no lo puedo controlar, es espontáneo y aleatorio.
La formación profesional en medicina no está dirigida a la prevención, forman médicos de
consultorio, de profesión liberal que cobra por sus servicios. Los médicos siguen pensando
que lo mejor es ir al hospital, lo que les da un cierto prestigio y sobre todo ser médicos
“especialistas”, no médicos generalistas que puedan atender en la posta sanitaria. Para ellos,
es la “Siberia”, la situación más degradante es atender en esos lugares, es como sentirse casi
un fracasado. Hay que tener mucha voluntad y mucho amor por la profesión para hacerlo, y
eso no se percibe en la mayoría de los casos.
Hubo una experiencia participativa, pero que no llegó a buen puerto. En el 95, se llamó
“Auditoria Social”, fue a instancia del BM, s e realizó en Florencio Varela con gente de Cruz
Roja, Caritas. Era una experiencia piloto para después reproducir en todo el país y las únicas
dos ONGs que tenían cobertura nacional eran las mencionadas, pero nunca fue participativo
ni algo parecido. Se hicieron talleres con las madres, les bajaron línea. Hicieron un informe y
acabó la experiencia.
En esta situación de crisis, a lo más alto que podemos aspirar es a no empeorar más la
situación sanitaria y educativa de la población y mantener un mínimo de calidad de servicio,
un mínimo de cantidad de consultas y de atención. Pero hoy la situación laboral de los
profesionales es también mala, no les pagan. Llegamos al nivel del “Club del trueque de
profesionales”, ¡ya llegamos a ese nivel!.
En políticas sociales se tira mucha plata, ahora si me preguntan si este programa fue tirar
plata, yo diría: no. Porque peor hubiera sido que no se hubiera hecho. Con muchos temas
para corregir, el programa era bueno y las obras se hicieron. Pero la desidia, la deshonestidad
y la política no fueron buenas combinaciones. “Fue bueno mientras duró”.
156
4.Nombre: Dr. E. A.
Cargo: Consultor del PROMIN
Entrevista realizada: 03.09.02
Fui partícipe del equipo que formuló el programa en el año 1991, hubo un primer grupo
convocado por UNICEF, que lo coordinaba Pablo Vinocur, que convoca a un grupo de
expertos para definir el proyecto. Formaba parte de ese grupo como responsable del área de
salud.
El programa tenía varios componentes, atención primaria, aspectos que hacían al desarrollo
infantil en comedores infantiles o en jardines de infantes y el aspecto nutricional.
Conmigo había un grupo de otros investigadores profesionales con los cuales elaboramos las
propuestas, después cuando ese proyecto se arma y lo presenta el gobierno argentino al BM
para el financiamiento, el gobierno nacional arma un equipo para ejecutar el proyecto, del
cual también formé parte.
El grupo que realizó el diseño estaba formado por 20 o 25 personas aproximadamente; de
diferentes incumbencias, éramos 4 médicos que estábamos en el área de salud y 1 médica que
estaba en el área de nutrición, había 1 enfermera, 2 arquitectos, 2 economistas, había 2
licenciados en educación, 3 sociólogos, 1 especialista en sistemas, 1 licenciado en nutrición, 1
licenciado en administración de empresas, 1 abogado especialista en políticas públicas, y
otros que no recuerdo en este momento. Todos estábamos coordinados y liderados por un
sociólogo que era Pablo Vinocur.
Puedo contar la historia oficial y extraoficial sobre el proyecto, el mismo surge a partir de una
conciencia de que las propias políticas que llevaba adelante el banco que eran políticas de
ajuste que iban a generar una serie de políticas compensatorias, lo que le da entonces la
legitimidad y el armado al proyecto.
Se hace como una unidad autónoma porque el BM descreía de las capacidades técnicas de las
líneas regulares del ministerio y aquí, en este ministerio en particular, cuando se arma el
PROMIN, la que era la Secretaría de Salud de ese entonces, Elsa Moreno, decide armarlo por
fuera de la Dirección Nacional porque los recursos de la Dirección Nacional no estaban
capacitados para armar el proyecto y llevarlo adelante, después se mantienen como entidades
distintas, no se hace una fusión como se intenta hacer ahora, porque ahora en todo el piso 11
está el área Materno Infantil y está el PROMIN.
157
Es un espacio de poder también, el financiamiento que proveía el BM junto con otros
proyectos que tenía con el ministerio dependían de una única área de financiamiento externo.
Esto generó entre nosotros, los profesionales ciertas confrontaciones, no en lo estrictamente
técnico sino en lo fáctico, en la forma de actuar, de hecho nosotros teníamos más facilidades
en la movilidad, nosotros teníamos más agilidad para conseguir un pasaje, por ejemplo, uno
podía organizarse un viaje prácticamente de un día para el otro y con muchos más recursos
que le daba presencia en las provincias, tenían más instrumentos para conducir, para forzar
incluso políticas públicas porque tenía inversión de capital importante, el tema de efectores,
equipamiento, se pagaban recursos en las provincias.
La Dirección Materno Infantil tenía plata para enviar a las provincias el dinero para la compra
de leche, el Programa Materno Infantil se limitaba a eso prácticamente. En términos
presupuestarios es más importante el Plan Materno Infantil por lo que se gasta en leche que es
más que el presupuesto del PROMIN. Por otra parte el PROMIN tenía una posibilidad de
presencia física, de foto, digamos que eso no tenía el Plan Materno Infantil, porque se hacían
modificaciones en las estructuras de los efectores, se inauguraban obras, se iba a ver al
ministro, estaban los gobernadores, estaban los intendentes, políticamente tenía mucha más
fuerza el PROMIN que el programa regular, eso coincide prácticamente con la época en que
el ministro fue Mazza.
Hubo una cierta presión, no sé si por necesidades del BM o fue que la coyuntura lo quiso así,
pero muchos programas tenían las características de éste, por ejemplo epidemiología tenía el
VIGIA. El PRESSAL era un programa de presencia con obras de infraestructura en hospitales
importantes, hubo cierta simultaneidad de proyectos donde se daba, paralelo a la estructura
regular del ministerio una estructura con más agilidad, más recursos. Durante todo el gobierno
de Menem con Mazza como ministro existió esta separación entre el Programa Materno
Infantil y el PROMIN.
Cuando cambia el gobierno y principalmente por la presencia de Pablo Vinocur, como una
autoridad política que esta por encima de los dos programas, él asume con rango de
Subsecretario pero con el compromiso de que de él dependan esos dos programas, se genera
lo que se llamó Unidad Coordinadora de Programas Materno Infantiles y Nutricionales, de esa
Unidad dependían el PROMIN y la Dirección de Maternidad e Infancia, a partir de ese
momento no ha habido grandes modificaciones, por ahí han habido matices, pero lo concreto
que le dio Vinocur fue que trató de recuperar el divorcio que había entre los dos programas.
158
Se generó entonces un nuevo conflicto al estar todos en un mismo espacio, pero unos pagados
por el PNUD, con sueldos de la Naciones Unidas y los otros pagados por el Estado Nacional
con sueldos de la estructura, se generó una cierta conflictividad. Vinocur lo que planteó
entonces fue una estrategia de unificación de criterios en función de las tareas al llamar a los
grupos como parte de un ciclo biológico, neonatal, postnatal, grupos de desarrollo infantil
hizo de estas estructuras del ciclo vital que fueran armando grupos mixtos que provenían del
PROMIN y de Maternidad e Infancia y él al ser externo le dio una fuerza para poder trabajar
por resultados.
Es un documento muy interesante el de evaluación del programa, con los reparos que uno
podría tener, es una evaluación interna, un grupo participó en la redacción del documento
haciendo una evaluación cualitativa sobre la perfomance del PROMIN, no del Materno
Infantil.
Respecto de la participación de los beneficiarios en el programa, hubo primero un proyecto
que se llamó de Auditoria Social y que consistía en la participación de los actores de las
instituciones locales y de la propia gente de la comunidad a la cual el programa estaba
asistiendo, tanto en el proceso de gestión como de la conducción del programa, pero nunca se
llegó a implementar, porque cuando se fue avanzando (participamos todos nosotros en eso,
había mucha euforia), y cuando se tomó conciencia de lo que iba a ser el control social que
iba a haber sobre el programa se tuvo miedo, miedo de que hubiera que tener que responder a
la demanda de la población, entonces se abortó, no se aceptó la posibilidad de que el
programa pudiera estar con control por parte de la población a la cual beneficia el programa.
De todas maneras hubo algunos documentos muy interesantes que se perdieron que de
haberse implementado hubieran sido muy ricas experiencias. Yo tenía miedo de que no se iba
a poder responder, que se iba a desmadrar, que no se iba a poder dar respuesta a la demanda
de la población, porque se empezaban a ver demandas importantes.
Por otra parte se empezó a trabajar de una manera más humilde, en generar espacios multi-
actorales, fundamentalmente en los centros de salud donde se producían reuniones
horizontales entre los profesionales y administrativos de los centros de salud donde se discutía
la marcha del centro y la relación con la comunidad, no con los beneficiarios de manera
directa sino de manera indirecta, no eran asambleas ni mucho menos. En algunas provincias
había más presencia de la comunidad que en otras, por ejemplo en un lugar que se trabajó
bastante bien esto fue en Misiones, en Posadas había una presencia de gente de la comunidad,
159
lo que pasa ¿qué significa gente de la comunidad, quién legitima la presencia de esta gente?
Por lo general esta gente es enviada por alguien entonces se transforma en un sello de que la
gente participa pero en realidad no participa o porque forma parte de los que tienen más poder
en la reunión entonces acompaña el discurso de esta persona pero no necesariamente significa
la presencia de la comunidad que realmente esta participando, de todas maneras en estos
lugares había un espacio de escucha de la comunidad, estaban las enfermeras, cuando había
cooperadoras las propias cooperadoras eran vehículo del reclamo de la gente, de las
necesidades y de la discusión.
Era la gestión propia del centro del lugar, era lo pequeño, lo mínimo, la unidad donde podía
existir participación. No era que eso estaba incorporado como una polea de transmisión para
que llegara incluso acá, para que reorientaran recursos o se replantearan intervenciones, era de
manejo local para facilitar la accesibilidad de la población al lugar, identificar mejor a los
beneficiarios.
En los centros de Desarrollo Infantil también había una cierta actividad de participación
porque incorporados a los centros estaban las Promotoras Comunitarias, que en realidad eran
madres de la comunidad que tenían o no chicos dentro del centro, ellas se incorporaron como
ayudantes o para acompañar este proceso de cambio y también para que fueran
multiplicadoras de lo que pasa en la comunidad hacia adentro del centro y del centro hacia la
comunidad.
La inversión en infraestructura y en equipamiento estaba pensada sobre dos bases, en primer
lugar porque había que refundar el primer nivel de atención, los centros de atención primaria
estaban totalmente huérfanos, abandonados, algunos de mis compañeros decían que era la
Siberia del sistema, requería ser re-jerarquizado y re-fundado, entonces la inversión en
infraestructura y equipamiento estuvo orientada no-solo para darle instrumentos para que
pudieran hacer realmente esa práctica que estábamos planteando nosotros sino también para
crear un voto de confianza en la población y no que quedara todo nuevamente en una
promesa, porque una de las cosas que más nos costó a nosotros en las provincias revertir fue
que nos creyeran, porque hubo mucha gente con proyectos que no se concretaron. El hecho de
que ellos pudieran ver que se les estaba mejorando el lugar donde iban a trabajar o estaban
trabajando, que tenían más mobiliario, que aparecía una balanza o que se les ampliaba un
lugar y ellos iban a tener una sala de espera con sillas e iban a tener incluso un cuarto
específico para depósito, o en un lugar que tenían necesidad de traslado que iban a tener un
160
vehículo, entonces la gente empezó a involucrarse, entonces esa etapa de infraestructura fue
primero porque el primer nivel estaba muy abandonado, prácticamente no habían hecho
inversión y después porque sobre esa inversión que se hacía se iba a poder concretar.
Creo que el programa se orientó y trabajó en un cambio de modelo de atención, que quiere
decir esto, pasar de que la demanda en los centros de salud pasara de ser demanda por
morbilidad a una demanda por control de niños sanos. Y de hecho pasó eso, digamos que si
bien se mantiene siempre la concurrencia a los centros de salud por morbilidad, se fortaleció
el control de los niños sanos con todo lo que implica esto, seguimiento después del alta del
recién nacido del hospital, acompañamiento con inmunización, con las vitaminas que pudiera
requerir, apoyo complementario en la alimentación, la conexión con el centro de desarrollo
infantil, la concurrencia de los chicos del centro de desarrollo infantil al centro de salud para
el control periódico de la salud. Todas esas actividades se incorporaron, el trabajo en las
comunidades, el relevamiento de la comunidad, las actividades de comunicación social,
educación permanente en el servicio.
La forma de intervención es firmando un convenio con la provincia donde se establecen los
compromisos mutuos, nosotros financiamos como donación de la nación la infraestructura y
equipamiento, ellos no tienen que poner nada sobre eso, y de manera decreciente les
financiamos el recurso humano adicional que les pudiera hacer falta de manera que el primer
año les pagamos el 100%, el segundo año les pagamos el 70% y ellos pagan el 30% y al final
del cuarto o del tercer año el 100% del recurso lo absorbe la provincia dentro de su
presupuesto provincial.
Al terminar el financiamiento del recurso humano, el compromiso de la nación como proyecto
desaparece y queda en la provincia el continuar con esta actividad. Seguramente que los
proyectos no deben andar con el mismo ímpetu que tenían cuando para la provincia no
significaba ningún gasto, todo era entusiasmo y para colmo los tiempos eran otros. Y aún así
en algunos lugares que terminaron los proyectos como Paraná, Tucumán y Mendoza se
mantuvieron en el 70% de la gran fuerza que tuvo cuando se implementó el proyecto y ellos
están mejor ahora que cuando se inició el proyecto. Pero hoy, seguramente es muy difícil
mantenerlos.
Las provincias venían muy contentas y buscando proyectos por todos lados, en realidad
cuando el proyecto se funda se pretende que sea muy limitado, iba a ser en cuatro o cinco
jurisdicciones nada más, después se amplió por la propia demanda de la población de las
161
provincias, y era lógico porque a ellos no les costaba nada, el primer año no les costaba nada,
el segundo les costaba el 30% del recurso adicional pero tenían toda la obra física, sacaban la
foto, cortaban cinta.
Esto hacía que la preocupación nuestra fundamental sea garantizar que la intervención fuera
en áreas de extrema pobreza porque el proyecto estaba orientado con un criterio de
focalización, interveníamos en aquellos efectores que estaban dentro áreas o respondían a la
demanda de la población de extrema pobreza. La tarea nuestra en la formulación de los
proyectos, si bien el proyecto lo formulaba la provincia, lo hacía con un muy fuerte
acompañamiento por parte nuestra y nosotros como éramos los evaluadores del proyecto, nos
involucrábamos en la formulación para no tener que evaluar después negativamente el
proyecto, entonces en este acompañamiento nosotros les íbamos dando señales y orientación
para que aprobáramos el proyecto entonces la gran pelea y tarea nuestra en las provincias era
no sé si condicionarlos pero mostrarles porque tenían que hacerlo, como tenían que hacerlo y
no tenían que hacerlo.
Hubo muchos proyectos que no pasaron de la primera etapa, de la discusión de dónde hacerlo.
Sobre el tema de las evaluaciones que se iban a hacer sobre el programa, había originalmente
un estudio que se decía que se iba a hacer evaluación de impacto del programa, no a largo
plazo pero si a corto plazo, que iba a tomar poblaciones con intervención del programa, cómo
se comportaban antes y después de la implementación del programa, incluso comparar en el
tiempo en áreas similares que han tenido el programa en términos tanto de la propia gestión
en los centros de salud, en los hospitales y en los centros de desarrollo infantil como los
resultados concretos en el perfil epidemiológico de la población o en el comportamiento en la
salud, este proyecto tuvo muchas idas y vueltas pero al final nunca se llegó a concretar.
Cuando se formuló el proyecto, originalmente no estaba pensada una Encuesta Nacional de
Nutrición, pero en la etapa de formulación del proyecto vino un señor que se llamaba Alan
Berck que es el responsable del área de nutrición del BM que originalmente era un abogado
pero que trabajaba mucho en el tema de la nutrición, es uno de los prohombres de la nutrición
internacional y el vino acá y dijo: Argentina es uno de los pocos países de América Latina que
no tiene una encuesta de nutrición, es un despropósito, con la plata que ustedes gastan en
programas alimentarios que nunca lo haya evaluado, que no sepan lo que pasa
nutricionalmente en el país, creo que sería útil que hubiera una Encuesta Nacional de
Nutrición, entonces el proyecto incorporó ahí la idea de la encuesta. En ese momento yo me
162
opuse, porque dije que no hacía falta ningún estudio de nutrición, que se podía hacer
perfectamente la implementación de políticas con la información que existía,
al final se incorporaron tres estudios, la Encuesta de Nutrición, la Evaluación de Impacto y un
Registro de Programas Alimentarios.
La Evaluación de Impacto tuvo varias modificaciones y no se hizo.
En la Encuesta de Nutrición se avanzó mucho, el BM dijo que se tenía que hacer por
licitación internacional, que no podía hacerse a través del fortalecimiento de una unidad local.
Se hizo una propuesta, el banco criticó la propuesta. Se hizo algo tan grande que superó tres
veces el presupuesto originalmente acordado, entonces se hizo la licitación internacional, se
presentaron trece grupos, de los seis que calificaron se presentaron dos propuestas, un grupo
americano el grupo Macro que es una consultora internacional que ha hecho todas las
encuestas en América Latina, y el otro grupo fue un consorcio que se armó específicamente
para la encuesta, el presupuesto que ellos presentaron representaba algo así como 26 millones
de dólares, cuando el presupuesto original era de 7 millones de dólares, entonces el banco
como no iba a poner la plata que faltaba, canceló el llamado a concurso y se canceló la
licitación, en definitiva quedó en el aire la encuesta. Se planteó al banco la posibilidad de
dividir el proyecto, es decir que tuviera una parte que se licitara el gerenciamiento, pero que la
tarea de campo no se licitara, que lo hiciera el INDEC por ejemplo, esta propuesta se discutió
pero el banco nunca llegó a definir nada, hasta que cuando cambiaron las autoridades Vinocur
negociando con el BM logró que no existiera una licitación internacional sino que se hiciera
con la administración de Estado con un fondo de 5 o 6 millones, para esto se constituyó un
equipo de profesionales todos locales, se empezó a hablar con el INDEC para armar el marco
muestral y en ese ínterin cuando estaba ya concebida la idea vino la debacle del cambio de De
la Rúa y el nuevo gobierno canceló la encuesta, o sea que hoy la encuesta muestral y
probabilística con receptividad provincial por antropometría de menores de 5 años y regional
para la ingesta y bioquímica, (era una encuesta interesante) esta cancelada.
Con respecto a la eficacia, eficiencia y coherencia yo calificaría al proyecto con un seis o un
siete, un siete quizás. Evaluando todo lo que se hizo y lo que queda. En su momento, los
proyectos que tenían una fuerte presencia nuestra de acompañamiento y supervisión y las
provincias se comprometían y tenían un aporte profesional en las áreas de intervención, en esa
época andaríamos con un 8 o un 9, en algunas provincias mejor que en otras.
163
Respecto al hincapié que se debe hacer en el tema nutricional, en la Argentina no hay un
problema de disponibilidad de alimentos, hay un problema de accesibilidad, Argentina tiene
alimentos para 3 o 4 veces más de la población que tiene, la gente llega a los alimentos a
través de dinero, no es que tiene otra forma de acceder a los alimentos que no sea por la
compra, la conformación social nuestra con casi 90% de población urbana, necesariamente
requiere dinero para acceder al alimento y con tal grado de desempleo y tal grado de
marginalidad, es obvio que tiene que haber una dificultad de acceso al alimento, eso lo
planteó Amartya Sen.
Un programa como este nunca va ha solucionar el tema nutricional, lo que hace falta es
generar empleo, generar una transferencia de dinero, el programa en principio tenía dos
formas de entregar alimentos, o entregaba leche o a aquellas familias que tenían situaciones
de mayor riesgo se les entregaba una caja de alimentos, pero era una contribución al ingreso
marginal, porque no era importante, era un subsidio al ingreso forzado en el tema de
alimentos, pero ya cuando la distancia es tan grande, lo que se puede hacer es prácticamente
muy poco desde el programa, lo que habría que hacer es introducir otras modalidades con
entregas más importantes de alimentos o subsidios o comedores.
El tema de la educación alimentaria es una cuenta a muy largo plazo y por otra parte en la
emergencia actual del país va a dar frutos cuando los resultados del hambre van a ser
evidentes, no me parece que la prioridad este planteada sobre la educación alimentaria.
Respecto al PRANI, es una burda copia del PROMIN al cual le han sacado los centros de
salud, lo que pasa es que cuando se formuló el PROMIN, el ministerio de Salud era de Salud
y Desarrollo Social, después durante la ejecución del PROMIN se separan los dos ministerios
y entones el Ministerio de Desarrollo Social quiere tener una pata dentro de lo que es el
Programa Alimentario y lo estructuran copiando al PROMIN, es más, toman los documentos
nuestros y uno lo ve al Programa y se da cuenta que cuando arrancó, arrancó con una
definición metodológica muy próxima a la que era el programa, es más, un consultor que era
importante acá fue a formar parte de la gestión del PRANI.
Yo no comparto las estructuras paralelas, quita eficiencia, por lo menos debería haber un
espacio de conversación entre distintos factores sociales que tienen que ver con lo mismo,
para evitar superposiciones, fortalecer la complementariedad.
164
Cuando el programa se formula, cuando el PROMIN se formula era de alguna manera la
respuesta a las políticas de ajuste, que era para fortalecer a aquellas personas que
probablemente pudieran sufrir el ajuste, esta fue la idea de la focalización, de actuar en las
áreas de extrema pobreza, porque se suponía que el Estado no iba a estar ausente en las otras
áreas, que el estado iba a mantener y garantizar la universalidad de las prestaciones, y el
programas como el PROMIN iban a fortalecer otras áreas que estaban más desprotegidas, lo
dramático es que prácticamente, por distintas circunstancias, estos programas focalizados o el
PROMIN como programa focalizado fue prácticamente la única presencia del Estado en el
área materno infantil, o sea que se perdió la visión de universalidad, obviamente que yo estoy
de acuerdo con la universalidad, yo no digo que las políticas no deben estar focalizadas, tiene
que haber un criterio de universalidad, el Estado debiera por lo menos garantizar la
universalidad y más aún cuando la situación es tan generalizada la focalización no tiene
sentido, con 53% de la población por debajo de la línea de pobreza no hay sustento para
programas focalizados.
PMI –PROMIN (San Fernando)
5.Nombre: Viviana Piaggi
Secretaria de Desarrollo Social y Salud de San Fernando
Entrevista realizada: 04.09.02
“En San Fernando la política socio -sanitaria se ejecuta por medio de 13 centros de salud, en
cada centro de salud hay un equipo de salud, médico clínico, pediatra, obstétrico, obstetra,
trabajadora social, sicóloga, enfermera, administrativa, mucama y odontólogo”.
El PROMIN funcionó en San Fernando en el 95, 96 y 97.
Según una visión amplia de la Salud Pública, prevención y promoción por un lado y por otro
la optimizar los recursos existentes a través de la articulación de los diferentes sectores.
El PROMIN tomaba menores de 6 años, mujeres embarazadas y mujeres en edad fértil, por lo
tanto se trabajaba con el recurso humano de los Centros de Salud y también se capacitó a
referentes de programa, responsables de programa que eran de la comunidad y también en
educación se capacitó a personas que tenían que ver directamente con la nutrición de los
chicos, cocineras, a los responsables de los comedores Eva Perón que había en los diferentes
165
barrios, además no solamente capacitarlos en cuanto a la nutrición sino también en cuanto a la
organización del comedor como atención al niño, como una atención integral y también como
una manera de tener un registro más prolijo desde lo administrativo con respecto a las bajas y
a las altas de los chicos que eran los beneficiarios, no era solamente capacitar sobre un tema
por ejemplo diarreas, porque desde el diagnóstico socio-sanitario se apuntaban a otras
cuestiones como atención integral, articulación de sectores, optimización de recursos, de
mejor atención a los beneficiarios, de la organización del beneficio que se otorga, básicamente
es optimización de la mejor calidad del servicio.
Yo creo que el PROMIN ha dejado formas de trabajo, como establecer metodologías de
trabajo. El PROMIN durante el primer año fue diagnóstico, fue una suerte de encuentro de
todos en donde se pudo sistematizar las vivencias de los profesionales, de la gente que estaba
en el tema de lo socio-sanitario, tanto de desarrollo social como de los médicos, como de las
enfermeras, eso hizo una movida fuerte de diagnóstico, por otro lado los otros 2 años lo que se
mostraron fueron herramientas de gestión, algunas instituciones o algunos centros se los
apropiaron, y se hicieron eco, otras, no. Se hizo mucha capacitación en servicio, se trabajaba
mucho con el tema de las historias clínicas, se trabajó mucho con la articulación con el
primero y segundo nivel, y con el tema del área programática como una manera de articular el
primer nivel que serían los centros de salud como primer nivel de complejidad y el hospital
como un segundo nivel de mayor complejidad.
Cada centro de salud tiene un área programática y un área geográfica, hay que considerar que
con la cantidad de kilómetros que tiene es un partido chico y que tiene 13 centros de salud, si
se ve el mapa de San Fernando las áreas programáticas son 20 cuadras 10 a 15 cuadras a la
redonda, en este momento en el Partido las zonas de mayor vulnerabilidad tienen todas
centros de salud, no barrios, por ejemplo un centro de salud puede tomar 2 barrios.
El centro de salud no es un consultorio externo, es un centro de atención primaria por lo tanto
recibe demanda asistencial pero genera programas para detectar demanda oculta y además no
es solamente atención de patologías sino que hay prevención y son sedes de programas
sociales también.
Los centros de salud reciben la leche en polvo por programa Materno Infantil, actualmente la
leche es leche común, acá el tema es la lactancia materna, pero por supuesto, hay que atender
a todas las necesidades, mediante los centros de salud,
166
Como política municipal socio-sanitaria, se descentraliza la política y los recursos,
medicamentos, leche en polvo, programas de asistencia alimentaria. En este momento
notamos más asistencia por el tema de las obras sociales, pero nosotros tenemos toda una red
de facturación en los centros de salud con las obras sociales, es decir van con el ticket de la
obra social, se carga en la computadora el número de afiliado y la prestación, después la
Secretaría lo factura a la obra social, es absolutamente gratuita, sin bonos. Además tenemos
un sistema de emergencias médicas que son 4 ambulancias que operan con el 107. Además
contamos con colectivos escolares para trasladar a los discapacitados.
El tema de la atención de los niños más allá de los diagnósticos y los pronósticos es una
inversión al país, para mí es como una política de estado que no pasa por moda. Apostar al
embarazo, apostar al hijo y a la madre es una inversión. Por eso con el tema de los criterios de
asignación de determinados beneficios que tengan que ver con la asistencia alimentaria y
demás, fuimos sumamente cuidadosos tema en apostar a familias numerosas donde hay chicos
menores de 12 años, apostar donde hay un embarazo o madres solas o madres adolescentes,
por eso es un programa pilar de la atención primaria, sin descuidar otras cuestiones; hay
también programas para diabéticos, para tuberculosos, sin recursos, sin obra social.
Respecto a la nutrición, en el año 1999, la política municipal desde lo social, estableció
reconvertir los comedores barriales, que eran en ese momento financiados por la provincia de
Buenos Aires, en un Programa de Asistencia Alimentaria con alimentos frescos incluidos, se
pensaba que el chico comía con su familia y de alguna manera aquellos que concurrían al
comedor necesitaban además tener un apoyo familiar. Por eso reconvertimos los comedores
en una asistencia directa a las familias, ese es el programa “Gurí”, que funciona con recursos
exclusivamente municipales o sea que salimos del Programa Eva Perón, provincial para
brindar uno más amplio y con recursos propios. Cubrimos 400 familias que tengan chicos
entre 2 y 5 años que en su evaluación sean familias de alto riesgo social, que sean familias
numerosas y pensamos en una asistencia alimentaria que cubriera por lo menos una comida
diaria para 6 personas, además que el contenido de la bolsa tenga, además de alimentos secos,
alimentos frescos (ya que cuando el dinero escasea, lo primero que hace una familia es sacar
la verdura y la fruta), además de aceite, huevos, fideos, latas de tomate y choclo o acelga
enlatada, queso rallado; respecto a la carne, es un tema difícil, porque tiene que conservar una
cadena de frío, hay que embalarla, pesarla, etc, así que resolvimos reemplazar la carne con
latas de caballa, pero hoy, lamentablemente no podemos seguir manteniendo ese insumo. La
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entrega es quincenal, la familia para ingresar al Gurí, pasa por un estricto control, se las
evalúa con una planilla predeterminada donde se establecen niveles de vulnerabilidad, se
decide si la familia ingresa por sus características y al mes 10 u 11 de estar en el programa, se
vuelven a evaluar a las 400 familias, hay familias que ingresan y familias que egresan.
El Gurí tiene por año un giro de beneficiarios de aproximadamente 100 familias, las que
egresan lo hacen porque no tienen más chicos en edad para cubrir, porque su situación pudo
haber mejorado o porque se puede hacer un pasaje de programa.
En éste momento hay mayor riesgo nutricional, lo que pasa es que se trabaja intensamente en
criterios de asignación y de alguna u otra manera a lo que tratamos de llegar es a todas las
familias que lo necesitan, acompañándolos de formas diferentes, hay familias que necesitan
un grado más alto de acompañamiento por su realidad y por su estado.
Uno de los programas de asistencia alimentaria asiste a 1500 otras a 400, tenemos 1000
abuelos en otro programa.
Los centros de salud funcionan de 8 a 18 horas y los sábados de 8 a 12 horas. Hay muchas
actividades que tienen que ver con la juventud, con deportes que se hacen sábado y domingo.
Nosotros tenemos convenios de colaboración con sociedades de fomento que también son
utilizadas. Hay reuniones de vecinos que se hacen en los centros de salud, tienen que ver con
talleres de prevención que se desprenden de algún programa, se busca un horario conveniente
para las familias y los profesionales
Por ejemplo, nosotros tenemos un taller que se llama Modelos de Crianza que es un proyecto
que se desprende del Gurí que trabaja violencia doméstica, modelos de crianza , los talleres se
hacen en 4 centros de salud en horarios donde no entorpezca otra actividad. No sólo es
maximizar el lugar físico sino que se los visualice y se los asocie con lugares que les
pertenecen, no solamente con consultorios externos, también las reuniones de seguimiento
del programa con las manzaneras, las colaboraciones con el Gurí, se hacen en los centros de
salud.
Lo importante es estar cara a cara con la gente y esta manera de organizar la salud, cuando
hablo de salud parece muy rígido, digamos mejor lo sanitario, la política social a través de los
centros.
La co-responsabilidad es un tema de discusión en la comunidad de directores, porque estamos
evaluando el tema del control de salud de chicos de uno de los programas. Así como en la
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institución municipal tal día y tal fecha en los centros de salud está la mercadería y hay
recurso profesional que da servicio, del otro lado hay que ejercer la responsabilidad de las
personas. Si yo soy responsable de generar recursos para dar servicio y lo trato de dar con la
mejor calidad posible entonces del otro lado también tienen que ser responsables de que el
programa es también asumir responsabilidades. La responsabilidad social por un lado, pero
que el ciudadano ejerza también su responsabilidad, el Estado no es el papá de los chicos.
La entrega de leche en polvo en los centros de salud se hace bajo entrega de libreta sanitaria,
no es un quiosco, tiene que tener su control al día y su vacunación al día, se entrega la leche
pero con la libreta sanitaria en mano, la responsabilidad de los que reciben el beneficio es
traer la libreta sanitaria.
Actualmente estamos a través de los programas midiendo la escolaridad.
Digamos como dato, no es que el Municipio no tiene ingerencia en lo educacional pero sí de
alguna manera está viendo que el tema de la escolaridad, es como que monitorea esta
cuestión.
Nosotros cada mes y medio tenemos entregas, en donde cada director de programa da cuenta
del indicador de logros de los resultados de los procesos que tiene con el programa que él
dirige, tiene que recolectar información y ver en qué punto de avance está el indicador, esto
genera stress pero es la única manera de saber dónde está uno parado y más en estos tiempos,
de optimizar recursos.
Nosotros, pudimos mantener los programas, no bajamos ni un programa, todos los programas
sociales de asistencia alimentaria que teníamos, los retuvimos. Tenemos que hacer un gran
juego de ajedrez, por eso tenemos que trabajar muy bien con criterios de asignación para que
la demanda no nos controle.
Con un muy buen diagnóstico, se trabaja muy bien en los criterios de asignación y conoce
muy bien a la población y se tiene una descentralización en cuanto a los ojos y a la escucha en
todo el territorio, con criterios de asignación y demás, se puede cubrir, pero eso es un trabajo
muy arduo y es armar un gran tablero, muy bien, uno no puedo acompañarlos con esto, pero
como es un inter-juego de programas, tal vez con esto lo acompaño pero lo saco de acá, hago
un pasaje acá, para por lo menos acompañar, o complementar, o colaborar en la economía
familiar, a veces no es solamente una bolsa de mercadería, a veces es la contención con otro
tipo de programas que tiene que ver con promoción y fortalecimiento, programas para la
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juventud, uno de los programas es tercer tiempo, que contiene a 900 o casi 1000 chicos de
riesgo con un torneo de fútbol.
En uno de los programas de asistencia alimentaria, la sede de distribución se realiza, no a
través de los centros, pero sí por las Sociedades de Fomento, ya que son 1500 familias.
Una de las herramientas nuestras de gestión con la que contamos son las “Jornadas
Consultivas Comunitarias” que se hacen una vez por año. Se divide el partido en
determinadas zonas y se invitan a 1000 vecinos al azar por parroquia, son jornadas en donde
en principio, eran de formulación de diseño de políticas públicas y después otras de
evaluación de políticas públicas, porque el Plan de Gobierno se hizo a través de Jornadas
Consultivas donde se planteaban temáticas a abordar para el Plan de Gobierno, que se
construyó a partir de los temas que aparecieron en estas Jornadas que se zonificaron en San
Fernando y hubo una gran Jornada de cierre.
Se pasa por todos los temas, desde la poda de los árboles, pasando por el pavimento,
semáforos, hasta los programas sociales, están coordinadas por trabajadoras sociales, después
las conclusiones son leídas al gabinete de Gobierno.
Respecto de las Organizaciones intermedias, surgió por parte de la comunidad un gran
replanteo a su rol, mucho más complejo, más de promoción, además tiene que ver con la
propia historia de la institución. Hace muchos años atrás estaba muy centrados en temas como
el pavimento, etc. pero ahora la comunidad les piden el rol de que contengan a los jóvenes, lo
que es mucho más complejo. En las Jornadas se pide como un replanteo de las organizaciones
de Sociedades Intermedias y se observa también una cuestión de representatividad que los
vecinos exigen sean respetadas.
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PMI – PROMIN- ASISTENCIA ALIMENTARIA-CAPACITACIÓN
San Fernando (Centro de Salud N° 26)
Disertación realizada el 04.09.02
Nombre: Dr. Lizarraga
Director De los Centros de Salud de San Fernando
Disertación a cargo del Dr. Lizarraga, en el Centro de Salud Nº 26, a mujeres que poseen
planes Jejas de Hogar, quienes para conservarlos deben asistir a los diferentes cursos
propuestos por los Centros, en calidad de contraprestación.
"Para que ustedes tengan una idea, por cada dólar que uno gasta en promoción y prevención
en salud, gasta seis en atención y rehabilitación". Acá se les va a enseñar ser Promotoras de
Salud. Pero esto no es una chapa o un carné, para que recorran casa por casa, diciendo
nosotras somos promotoras de Salud. Lo que van a aprender en estas reuniones es ver en que
se beneficia a la familia o a la gente que vive con ustedes.
Pero no por estar acá se es menos que estar trabajando en forma manual. pero sí, deben asistir
obligatoriamente, se les va a tomar lista. Para poder percibir los Planes, éste es su trabajo.
Este programa toma 15 0 20 temas, que tienen un día, fecha y hora fijados con anticipación,
así saben de lo que se les va a hablar, para saber lo que van a preguntar.
Vamos a hablar de diferentes temas, por ejemplo
♣ Vacunas: calendarios, para qué sirven, cuál es la importancia de tener al chico
vacunado y también de la vacuna en la embarazada. Seguramente ese día van a traer
las Libretas Sanitarias con las vacunaciones, para saber si le falta alguna.
♣ Embarazo y control precoz de embarazo; diabetes; de porque es importante controlar
la hipertensión arterial de la embarazada.
♣ Nutrición: el ser humano es lo que come, hay que enseñar cómo comer, uno puede ser
pobre y comer lo que debe, hoy muchos chicos comen golosinas que deterioran los
dientes, generan trastornos; que es lo que uno tiene que intentar comer y que no.
♣ Tenencia responsable del animal: hay que darle de comer, alimentarlo, darle las
vacunas que corresponden.
171
♣ Contaminación del medio ambiente: el único animal que fabrica basura es el ser
humano y eso está empezando a generar la aparición de enfermedades emergentes que
tienen que ver con los mosquitos, las ratas, aguas estancadas, basura acumulada.
♣ Prevención de enfermedades de trasmisión sexual. HIV.
♣ Lactancia materna porque sabemos que es vital para el desarrollo del chico en los seis
primeros meses y como preparar las mamas para el embarazo.
♣ Paternidad responsable.
♣ Prevención de accidentes domésticos.
♣ Salud bucal.
Hay otros temas, que incluso ustedes estén interesadas en tratar y que no figuren en los que
les mencionamos. Ustedes proponen y si hay acuerdo de la mayoría, los tratamos. Esto es para
reproducirlo en sus familias. Tenemos que ver como vamos a hacer las cosas de forma
normativizada, para usar los remedios que tenemos y no pedirles lo que no pueden comprar.
Para saber si esto sirve les pedimos que en sus familias apliquen las cosas que aprendan acá.
Cuesta menos pagar 6 dólares que 1, sobre todo si lo paga otro, para prevenir hay que
dedicarse, tomarse el tiempo, hacer controles, vacunar, eso pareciera que a los argentinos nos
cuesta más que poner la platita, pero tenemos que cambiar nuestra forma de pensar.
Esto es el trabajo más importante que tiene el Centro de Salud, no solamente atender a los
enfermos y ver si los chicos están bien pesados, medidos y con un buen control neurológico,
esto también es función de los médicos del Centro de Salud.
Otro de los compromisos o de las obligaciones, que ustedes tienen al concurrir al Centro de
Salud, es que cada 3 meses, traigan a los chicos que están en edad escolar para pesarlos,
controlarlos.
Van a empezar a convivir con la gente que están en los Centros y si bien ellos hay días que no
tienen ganas de venir, dejan sus compromisos, sus cosas y vienen a preocuparse por los
problemas que tienen ustedes. Digo esto, porque si escuchan alguno de esos zánganos que
pasan por la calle y dicen no que van a ir, para qué, eso no es un trabajo. No dejen que las
subestimen, ustedes están haciendo algo muy importante al conocer y difundir las formas de
prevenir enfermedades y cuidar a su familia para vivir mejor.
172
Buenos, entonces le vamos a pedir otra cosa, que cada 3 meses nos traigan una constancia de
que sus hijos están asistiendo a la escuela. Todos los que están en edad escolar, ya sea
primaria o secundaria.
De la misma manera que a los médicos los controlamos, a ustedes también les van a tomar
asistencia y una vez por mes el Director de este Centro nos va a pasar un Informe de lo que se
habló, de la gente que no vino, de la gente que se controló, de la que no vino a control, de la
gente que mejoró, de lo que estaban hablando, si sirvió.
Tratemos de usar este espacio de reflexión para tratar temas sentidos por todos, temas que a
todos nos pasen por algún lado.
Si ustedes creen que anticoncepción es un tema importante, plantéenlo, no hay ningún
problema y hacemos talleres. Nosotros traemos estos temas para poder compararlos con los
otros Centros de Salud y así poder medir de alguna manera, para mejorarlos.
A la atención primaria le falta algo, porque uno hoy previene desde la enfermedad y anticipa
desde la salud y esto es un muy buen momento para tomar estas familias bajo la lupa y poder
saber si es una familia de riesgo, que dentro de 6 meses o un año puede pasar otra cosa.
Entonces pararme y plantearme qué puedo hacer yo para anticipar eso, antes de que llegue el
problema.
173
Entrevistas a Informantes Clave del Plan Trabajar I, II y III
6.Nombre: A. S.
Consultor del Ministerio de Trabajo
(Trabajó en el diseño, implementación, y rediseño de los Planes Trabajar)
Entrevista realizada el 30.09.02
“A partir de fines del 1995, cuando estaba como Ministro de Trabajo Caro Figueroa
comienzo a tomar contacto con el tema de los Planes Trabajar”. “Mi rol no era de d ecisión,
sino de rediseño, a partir de la evaluación”.
“El Ministerio de Trabajo ya desarrollaban planes de empleo, formulados en la Ley Nacional
de Empleo de 1991, como una opción a las políticas de trabajo. Del Fondo Nacional de
Empleo se podían destinar fondos que no sólo iban a los Seguros de desempleo sino también
a líneas de capacitación para atender situaciones de desempleo. El Ministerio comenzó a
desarrollar estos fondos, pero la demanda fue creciendo y no alcanzaba la plata. Estamos
hablando de la crisis del 95, en ese momento y antes ya se había pensado en que era necesario
crear programas de capacitación, que incrementarían el capital humano y reconvertir a los
jóvenes desactualizados por el sistema de educación para los empleos de nueva generación
que se iban creando, en paralelo surgía la necesidad de cubrir el déficit público que
comenzaba a aparecer en el 94-95, todo esto estableció un vínculo con los organismos
internacionales de crédito: BID y Banco Mundial y se firmaron compromisos con ambos,
con el BID vinculados a capacitación y con el Banco Mundial vinculados a combatir la
pobreza. En la línea de combatir la pobreza fue tomando importancia el diagnóstico de que los
grandes problemas de pobreza que estaba viviendo argentina en los años 90 tenían que ver
con el desempleo estructural de vastos sectores de la población, que sin oportunidades de
educación, de mejorar su capital humano enfrentaba una situación de falta de salida
ocupacional, por mucho que hubiese reactivación en el mercado. En este sentido dos
programas atienden a ese diagnóstico: el “Programa “Proyecto Joven” que apuntaba a los
jóvenes que si debiesen tener base de reconversión para reinsertarse, eran jóvenes pobres y el
“Trabajar”.
“El Trabajar es el programa dedicado a combatir la pobreza estructural, considerado no como
una inversión, sino como un gasto”.
174
“El programa se apoyaba en la magnitud que tomaba el desempleo estructural, en saber que
había una situación que efectivamente iba quedando como estructural, pero en saber que había
una población que debía ser atendida y asistida para mejorar las condiciones de vida de la
gente, incluso, mejorar su capacidad de empleabilidad, el mismo programa (Trabajar) tal
como estaba definido por el M. de Trabajo debía brindar una experiencia personal para que
esto fuera una inversión de capacitación sobre el sujeto, para poder insertarse en el mercado
de trabajo, pero para el Banco el objetivo era solamente combatir la pobreza, que generase
algún otro tipo de inversión sobre la estructura social no le interesaba”.
“En el Programa Trabajar, la transferencia económica estuvo muy vinculada a la negociación
política y a la presión de determinados grupos de descomprimir la situación. Podía estar
asociada a alguna labor de contraprestación, pero no era nada sistemático y era todo muy
inorgánico, sobre todo en los años 94-95. Allí interviene el Banco, crea una Unidad Ejecutora
con todo un equipo técnico que tiene que de forma centralizada definir desde los parámetros,
los instrumentos, los indicadores, tanto de desarrollo de gestión, como de evaluación de la
gestión”.
“En otros países, el Banco había hecho esta experiencia pero en menor magnitud, como en
Chile o el “Programa Solidaridad” en Méjico, pero todos tenían menor magnitud sobre todo
en la característica de dar trabajo, fundamentalmente considerando la inversión social que se
creaba, para lo cual se tomaba gente desocupada. Pero acá el objetivo cambió, no era la
inversión social sino el dar empleo mediante transferencia de ingresos contra una prestación
laboral que permitiese el desarrollo de inversiones sociales, pasó a ser importante, no ya la
“inversión”, sino “si la población” a la cual se estaba dirigiendo esa transferencia era
realmente población pobre. Lo importante en los otros países mencionados era llegar a esos
lugares que necesitaban esa inversión. Acá la experiencia es nueva, se da en un doble sentido:
inversión más ocupar y transferir fondos a población pobre desocupada, que a su vez fuese de
los lugares más pobres donde la inversión tuviese mayor impacto y que esta población no
estuviese ocupada, eso no fue lo que pasó, ya que en un primer momento se incorpora
población inactiva que incorpora a su fuerza de trabajo un complemento de ingreso frente a
una situación de pobreza”. Así la población informal complementa su ingreso con la
ocupación de otro integrante del grupo familiar. De todos modos el monto de transferencia del
programa fue fijado por debajo de los de la remuneración mínima de mercado, eran $180 o
$200. Dado que se observó que las de mercado eran funcionaban con un piso de $200. Lo que
175
se buscaba con la evaluación que se había hecho, era no interferir en los precios de trabajo en
el mercado, por eso no eran, por ejemplo $220 porque sino el trabajador prefería ir al
programa y no trabajar en el mercado formal”.
“La racionalidad que se manejaba se basaba en que: primero estábamos en la época de la
convertibilidad y poco a poco fue cayendo la remuneración real y en la misma medida fue
cayendo la transferencia, de $200, terminaron siendo $180. Los $200 eran un piso para el
mercado de trabajo de ese momento, pero había una zona gris del sector informal, que no
importaba mucho para la racionalidad del plan, porque si por ejemplo, había una verdadera
demanda para el servicio doméstico (de igual remuneración $200), una persona iría al
Trabajar y otra ingresaría al servicio doméstico. Se compensaría. Lo verdaderamente
importante era no operar en el mercado formal, por lo tanto si la remuneración del mercado
formal era de $200, no había que intervenir, se seguía la lógica neoliberal, para no crear
interferencias en ese mercado formal”.
“En la práctica, lo que pasaba también, era que resultaba diferente recibir $200 en Jujuy, en
Ushuaia o en el Conurbano Bonaerense, hay lugares donde esa cantidad era significativa y en
otros muy poco. Esa diferencia en llegar con la misma cantidad a distintos lugares, en los que
el dinero incidía de forma diferente no fue resuelta”.
“El Banco Mundial financia estos planes con una propue sta que fijaba determinados criterios
de focalización, como los de población altamente pobre, en lugares con NBI alto, que no
estaba lo suficientemente desarrollada en los criterios que tenían los programas de empleo que
venía desarrollando el Ministerio, antes de que el Banco intervenga, se buscaba criterios
vinculados al impacto del empleo (jóvenes, mayores de 40 años, etc) El Banco dice no, yo
pago, pero ustedes tienen que trabajar con las áreas de mayor NBI. Sobre esto se fija una
distribución territorial, dependiendo del nivel de la población pobre y de la población
desocupada pobre. Se toma el primero y segundo quintil, identificando con un criterio teórico
a la población más pobre. Los programas trabajar que había que distribuir dependían de esa
focalización.
"Intervinieron una docena de personas en el desarrollo del diseño, en lo técnico un par
personas terminaron de decidir en Washington. Respecto a la competencia que tuvieron
diferentes Ministerios, prevaleció la de Economía, Cavallo con la Fundación Mediterránea
(Chango Díaz, línea española, con la idea del personal contratado con toda la onda
176
neoliberal) y esto también se complementó con Desarrollo Social, con el grupo de Amadeo,
también participó el Ministerio de Trabajo con el staff Técnico que había trabajado en la Ley
Nacional de Empleo de 1991, que había sido borrado (filosofía de estructura tripartita con
participación social, gremial, con la idea de intervención del estado sobre la economía,
modelo español) Ahora el modelo cambiaba, y el Banco usa el modelo de intervención del
banco, era el modelo anglosajón”.
“El Trabajar logró criterios de focalización y de selección de beneficiarios en áreas de
extrema pobreza, con un instrumental técnico muy superior a cualquiera hasta el momento
empleado, respecto a como se iban a distribuir los fondos. Se logró un instrumental técnico
que impedía que criterios arbitrarios o políticos decidieran como se iban a distribuir los
fondos del programa, lo cual hizo que en el Ministerio de Trabajo hubiera dos líneas: los del
Programa Trabajar eran prácticamente intocables, de difícil manipulación y los Programas
derivados del “Fondo Nacional de Empleo”, a los cuales la gente también los conocía como
Trabajar, pero que en realidad su administración era otra, o sea no había un único modo de
distribución, la Unidad Ejecutora del Trabajar usaba el financiamiento internacional y las
Unidades Ejecutoras de los Programas de Empleo del Ministerio de Trabajo cuya fuente de
financiamiento era el Fondo Nacional de Empleo: servicios comunitarios, programas rurales,
para pequeñas empresas etc, pequeños programitas muy focalizados en una temática muy
particular o en un área cuya manipulación quedaba mucho más disponible a presiones.
Durante mucho tiempo se usaron los “Prog ramas Especiales de Empleo”, que eran aquellos
que cuando venía un gobernador, un intendente y decía yo necesito programas Trabajar, como
éstos no se podían tocar, existía esta línea de programas especiales destinados a transferir
dinero, se le buscaba plantear algún criterio, que presentaran algún proyecto o algo similar,
pero cuando la presión era mucha, ni proyecto, ni nada, se transfería directamente”
“Hay que tomar en cuenta esto, porque el Programa Trabajar era muy riguroso en el esquema
metodológico y además había una Unidad Ejecutora con personal contratado por el Banco que
los controlaba y monitoreaba mensualmente. El Banco venía y les preguntaba cuales eran los
proyectos, cuantos, donde, por supuesto que esto no quiere decir que no hubiera alguna
manejo”.
Los manejos tuvieron una curva de distribución que es la siguiente: uno viene con otros
programas con un alto manejo, tienden a caer inicialmente en el 95 tienden a caer la
manipulación y la distribución de los fondos como producto de que se instala el Programa
177
Trabajar en el 95, en el 96 y 97 la manipulación tiende a caer más, logrando en 1997 una
situación que puede pensarse como bastante equilibrada en el manejo de los fondos, eso
porque había reactivación económica, era menor la demanda y eran mayor los fondos, uno
podía distribuir más y mejor porque había una menor presión social relativa.
“En el 98 vuelve a crecer la curva de manejos con Herman González por la caída del empleo
y de los fondos y encuentra su mayor auge de distribución “perve rsa” con los últimos meses
de Menem en el 99 y el primer año del Presidente De la Rua, en el 2000. Lo que él tanto
criticaba fue como una profundización, se agudiza, tanto es así que un Gobernador nos vino a
pedir, de una cuota que le correspondía 3 millones de pesos, pretendía 30, sino la provincia se
le caía, finalmente se negoció en 15. (De una cuota que le correspondería 3) A esto se llega.
Otros decían, mi municipio estalla si vos no me das plata para los Programas. Como no había
fondos porque el Seguro de desempleo estaba muy tapado, los fondos que quedaban eran los
del Banco Mundial, quien no era tonto, entonces comienza a reducir la asignación. Ahí es
donde se da la mayor conflictividad social, mayor desempleo, mayor relajamiento de las
normas que regulaban el programa”.
“En el 96, 97 y 98 el Programa funcionaba bien, podía resistir presiones, tenía una legitimidad
muy alta, lo que derivaba en que quien tomaba las decisiones políticas tomara de otro lado
los recursos, que era el Fondo Nacional de Empleo y que acá el funcionamiento era otro, se
generaba una cultura destinada a la generación de empleo y al cumplimiento de las obras”.
“En ese momento los objetivos llegaron a los sectores más pobres (97 -98) el primer quintil (el
5% de la población más pobre) recibía menos del programa trabajar que el segundo quintil,
que recibía un 10% y así hasta el 30% (Con ello se cumplían los objetivos de focalización) El
problema era que llegaba poco al primer quintil y eso se debía a la carencia de capital social” .
“La pregunta del BM era que si llegaba a quien correspondía y se hizo una evaluación, donde
se comprobó que efectivamente no se llegaba a los más pobres, (como se debía haber llegado)
pero sí el 30% que cubría demostraba una eficiencia de focalización muy alta, a niveles
internacionales”.
El segundo componente de esto era la obra: no todos los municipios tenían los recursos
suficientes para comprar los materiales y las obras no se realizaban en gran medida por
carencia de fondos, entonces las personas no se utilizaban o eran subutilizadas en otras
actividades que no eran las pautadas. Otros municipios que sí tenían recursos podían
aprovechar mejor los recursos humanos porque contaban con fondos para los materiales. Y
178
había una parte que era en negro, que no trabajaba. Esto se intentó corregir mediante el
control del Ministerio, una parte era la Gerencia de Capacitación que tenía que evaluar el
proyecto y otra era la Agencia Territorial que tenía que fiscalizar el estado de avance de los
proyectos y que estuviesen las personas trabajando, si esto no se cumplía, en la primera
ocasión era observada y en la segunda era sancionado, el organismo no podía tener un nuevo
beneficio, no se daba, se les acababa la posibilidad de obtener nuevos planes, todo esto hacía
que la cultura de la presión hiciera funcionar el programa.
Pero en el 99, con la escasez de fondos, no había dinero para la fiscalización, no había un
control tan sistemático, los viajes ya no eran mensuales, no había viáticos para cubrirlos,
entonces cada vez se comenzó a controlar menos y por lo tanto muchos aprovecharon esa
coyuntura”.
“Se propuso corregir el diseño en el Trabajar III, y se dispuso primero que los municipios que
lo necesitaran, los más pobres, iban a tener los materiales para las obras y la segunda era abrir
líneas de actividad, no sólo las de infraestructura, sino también los sociales, servicios, cuidado
ecológico, ambiental, ya no importaba tanto combatir la pobreza en términos de
infraestructura, sino también que se trabaje, que exista una contraprestación, esta fue una línea
del equipo técnico del Ministerio de Trabajo, pero que al Banco mucho no le interesaba,
porque no era un trabajo productivo, no era un trabajo de mercado, en una palabra no
redituaba. Tenían más interés en que la transferencia llegara bien a los sectores más pobres.
Creo que para una parte del Banco el trabajo les interesó como un medio para focalizar
correctamente, porque si esa persona recibía los $200 y estaba trabajando, se estaba
focalizando bien, sino la persona iría al mercado a trabajar, entonces la auto focalización del
programa se lograba al poner un beneficio por debajo del precio del mercado, porque el resto
conseguía un trabajo en el mercado por arriba de los $200. Para el Banco era un objetivo,
mientras que para el Ministerio era un medio, una política de empleo, aunque sea transitoria”.
“Se intentó hacer una base de datos, pero quienes estaban a cargo del tema no era la Gerencia
de Empleo ni la Agencia Territorial, sino el Organismo Ejecutor, quienes eran los que podía
llenar esto. Y no se daba abasto, desbordaba la capacidad de carga de cada provincia ( de la
Gecal) que tenía que cargar en cada provincia 100 o 150 mil beneficiarios para que pudiesen
cobrar en fecha y otras veces la planilla no se llenaba. El problema era que en esto el
programa era muy deficitario por mucho que se pensó en ello”.
179
“A medida que se va perfeccionando en el diseño y la asignación, va empeorando en el
manejo que se le va dando”.
“La transparencia ocurre en estos términos , las personas que cobraban tenían que existir, ello
se garantizaba a través de la base de datos que existía, por otro lado tenían que existir y no
podían estar trabajando porque si estaban trabajando en el mercado formal se detectaba, ni
tenían que tener otra transferencia, ni seguro de desempleo, que también se detectaba, tenía
que existir a tal nivel que tenía que tener un documento a su nombre con el mismo número
que le habían dado al inscribirse, dado que la única forma de cobrar era con su documento en
el Banco Nación o Sucursal del Correo Argentino y firmaba el recibo de que había recibido
los fondos”.
“En los grandes aglomerados urbanos la situación de control fue más conflictiva y
problemática, pero no se da tan así en otros lugares del interior”. La manipulación clientelar,
con este relajamiento comienza a notarse en gran medida el 99.
“Por los monitoreos que se hacen son las pequeñas y medianas ciudades las que aprovechan
los programas. Se desarrollaron mejor en todo lo que era la contraprestación”.
“Si bien faltaban instrumentos de control, las cosas no venían mal, en el Programa Trabajar”.
En los otros programas si pasaba. Lo que pasa es que las personas confunden los programas,
hay una gran confusión y otros programas que no eran el Trabajar emulaba al Trabajar y allí
es donde se daba la manipulación. (Hablamos de estos programas especiales)
Los “piqueteros” se comienzan a desarrollar en torno a estos programas”.
El conflicto en el Trabajar se daba, por ejemplo en el caso de Cutral-Có y otros para evitar
desbordes.
“Hay que aprender del Trabajar, fue una experiencia innovadora, lo que más aportó fue lo que
menos le interesaba al Banco y era como movilizar actores sociales alrededor de proyectos de
desarrollo económico, social, comunitario, que mantuviese la cultura de la contraprestación o
el trabajo y eso es lo que más aportó como propuesta y como diseño. Había cosas que eran
buenas y se fueron ensuciando con el tiempo: así se conforman los grupos que responden a
determinados políticos, así se terminaron desarrollaron los movimientos piqueteros y la gente
que incluso hacía servicios personales a políticos.
180
“Con respecto al futuro, el Banco tiene en carpeta una idea de un préstamo para un Trabajar
IV, a cambio de cualquier mejora que se produzca en un espacio de 10 hectáreas. Estaría a
cargo de un grupo de ONGs. Y se podrían desarrollar mejoras urbanas o de tipo productivo.
Esto pensando en una estructura descentralizada y más federal”.
7.Nombre: J. J
Ejecutivo del Ministerio de Trabajo
Entrevista realizada: 02.09.02
Durante el momento de la creación del programa, el surgimiento del mismo fue el producto de
una oferta que realizaron funcionarios del Banco Mundial a los directivos del ministerio. Es
decir, no habría sido una iniciativa local, sino una propuesta del citado organismo para llevar
a cabo una política de empleo con recursos que prestaba dicho organismo. Y acá
aprovecharon para lograr la financiación del Trabajar, alegando que posibles desbordes
estaban por producirse y que como en el país no había un peso, era necesario entregar dinero
en efectivo que sirviera, a su vez para que se "calmaran" sectores enfurecidos con las políticas
de ajuste a que estábamos sometidos.
Viaja gente para diseñar los futuros planes y así se arma una enorme estructura operativa, que
tiene que ver con la asignación de los recursos, el seguimiento de los proyectos, todo a nivel
nacional, provincial y municipal.
Los Manuales operativos eran de casi imposible cumplimiento dadas las condiciones por las
que atravesaba el país. Todos sabíamos que el clientelismo estaba de por medio y que era
peligroso en lo que podía caer la manipulación de los Planes.
8.Nombre: Dr. Fernando Azcoaga
Secretario de Gobierno del Municipio de San Fernando
Entrevista realizada: 04.09.02
En el Municipio de San Fernando se trabajó con los planes Barrios Bonaerenses, más que con
el Trabajar. Los planes que conseguimos fueron adjudicados en su totalidad, nosotros tenemos
todos los Boletines Municipales con los beneficiarios y la ocupación que tuvieron, cargados
en la página de Internet del Municipio54, y balances por objetivos.
54 Página web: http.//www.sfernando.mun.gba.gov.ar/desarrol.html
181
Tenemos una buena experiencia desde el punto de vista de la eficacia.
Con los planes Barrios Bonaerenses, hicimos algunos proyectos interesantes, como la
señalización urbana, en aquel momento no teníamos ningún programa de Nación, ése era
solamente un programa de empleo provincial que pagaba más o menos el mismo tipo de
monto que los que ofrecía el Trabajar, a veces había modificaciones y algunos quedaban más
arriba o más abajo pero básicamente había equilibrio en los montos.
Además, porque en total en aquel tiempo no nos debemos haber pasado de los 200 o 300
planes, hubo mucha gente incorporada como trabajos de línea del Municipio, otros en oficinas
donde faltaba gente, algunos se usaron cundo se hicieron los planes de pavimento. Uno de los
programas más exitosos fue el de señalización porque hasta compramos el plotter para poder
hacer las letras y buena parte de la señalización urbana.
El Programa Barrios era muy parecido al Trabajar, los beneficiarios cobraban directamente
por el banco y no financiaba materiales, es de destacar que ésa siempre fue la gran traba que
tuvimos con estos planes. Yo diría que debemos haber tenido unos 500 planes en el mejor
año, supongamos hasta el 99.
A partir de ese año empezamos a trabajar mucho con Programas de Prevención Comunitaria,
empezamos a trabajar el problema de los jóvenes en la calle, la inseguridad en las villas. Esto
como una especie de emergente de los programas que tenía el Ministerio de Seguridad con las
diferentes áreas del gobierno municipal y junto con el desarrollo de los foros que tenían un
Programa de Respuestas Múltiples. Esa era una época en la que todavía se podía trabajar
sobre la base de ir a una zona, hacer un diagnóstico reunir los vecinos, discernir prioridades.
Cuando me refiero a aquella época es porque no era tan generalizado, podíamos decir que
había una zona gris como la llamamos nosotros, entonces entrábamos por ese lado y
lográbamos también un compromiso con la gente.
Éramos muy ambiciosos en el sentido del rescate de los chicos de la droga, en este marco sí,
(año 1999) los recursos que utilizábamos eran de los Planes Trabajar, hicimos 2 programas
que fueron muy exitosos. Fueron realmente ejemplos, uno en el Barrio Alvear y otro en el
Barrio San Francisco que formaban parte de una intervención el marco de estos programas.
Eran planes que primero privilegiaban la incorporación de jóvenes desocupados, la idea era
como un primer nivel de empleo, tenían capacitación en oficios, trabajaban 4 días 4 horas.
Los programas que presentábamos estaban desarrollados con tareas de desarrollo comunitario
y urbano dentro de las zonas, lo cual también tenía una especie de valor agregado porque no
era solo que los chicos empezaban a trabajar sino que los mismos chicos que a lo mejor
estaban haciendo daño resulta que estaban en el barrio haciendo las cloacas, desagües o
182
veredas, trabajamos mucho con los programas de vereda. Cuando arrancamos empezamos con
unas 30 personas en el Barrio Alvear al poco tiempo habremos agregado unas 25 personas del
Barrio San Francisco, todos hombres por el tipo de actividad que se proponía, además por el
tipo de orientación que tenía. El mayor problema lo teníamos con los chicos, no había tanto
registro de conflictividad con las adolescentes y la verdad que dieron muy buenos resultados.
También teníamos como eje de objetivos capacitadores, no sólo en el aprendizaje de oficios
sino que trataban de trabajar sobre el tema de ciudadanía, fueron muy buenas experiencias que
nos hubiera gustado generalizar.
Pero no era fácil la mecánica de los Planes Trabajar, tenían una primera contra que era la
duración temporal y una vez que uno incorporaba a una persona a un plan cuando se caía el
plan o sea cuando se producía la renovación, nunca fueron de 6 meses, siempre fueron de 3 o
4 meses 4, se podía tramitar alguna prórroga, nunca llegamos a tener un plan de 6 meses
completo, tal vez por el tipo de trabajo que proponíamos, porque como eran programas donde
tenía que haber un alto nivel de fiscalización, venían los inspectores y nos medían las veredas,
pero siempre era un enorme inconveniente el problema del vencimiento de los planes porque
había que empezar de nuevo una tramitación infernal para lograr habilitar el nuevo tramo.
Esto es lo que impidió un poco que lo generalizáramos
Los Planes Trabajar los tramitábamos directamente ante Nación, o sea al Ministerio de
Trabajo de la Nación. Éstos planes, primero, tenían un costo enorme para el municipio,
porque al trabajar sobre obras de infraestructura y nosotros teníamos que comprar hormigón,
hierro y destinar capataces para que organizaran el trabajo de las cuadrillas. Nunca tuvimos 1
peso de materiales, eso lo tengo fresquísimo porque dependió de esta Secretaría y me he
tenido que pelear con toda la Municipalidad por el problema que tenía el costo del programa
Acá los planes fueron absolutamente transparentes, los boletines oficiales y los nombres de
beneficiarios, así como su DNI, destino y fecha de inicio fueron publicados en la página web
de San Fernando.55
Tal vez por el tipo de prestación que nosotros hacíamos, nos costaba tanto mantener los
planes Trabajar, era una relación que por cada beneficiario nos daban $160 y a nosotros nos
costaba $300 por mes ese puesto de trabajo. Las herramientas, los materiales, el capacitador,
55 Al respecto, otra persona que se encontraba en el lugar, comentó en tono de anécdota, que cuando se iniciaron los planes y nadie sabía de qué trataban, un “amigo” les pidió que consigan algunos nombres y números de documento, a cambio habría unos pesos para repartir.
183
el capataz, el jefe de la cuadrilla, lo mejor era no hacer los números, pero lo importante fue
que tuvieron una alta rentabilidad social, tenía un impacto muy grande en la comunidad y en
el mejoramiento de las condiciones de seguridad, incluso había gente que desarrollaba muy
buenas cualidades de trabajo y fueron incorporados como personal contratado del Municipio.
Lo que nos impidió que a los planes Trabajar los pudiéramos generalizar como una
experiencia ligada a los planes de prevención fue justamente el costo que tenía, porque para
nosotros, éste era un insumo que usábamos para un programa de prevención comunitaria, pero
entonces también necesitábamos el activador social porque necesitábamos reunir a los
vecinos, etc. finalmente llegamos a un equilibrio donde sin abandonar los objetivos que
teníamos, logramos armar un equipo de prevención comunitaria que trabajaba en general el
tema de la participación ciudadana en la seguridad y transfería casos para tratar de
incorporarlos a los planes, pero ya no era esa primer experiencia, por eso se la subrayé porque
ésa fue bien experiencia de libro, entremos con todos los recursos a trabajar el tema de la
inseguridad en 2 barrios difíciles, como experiencia fue muy buena pero realmente era muy
difícil de sostener desde el punto de vista de los costos, insisto con respecto a la entrega de los
materiales, nunca supe que los hayan financiado en otros municipios del conurbano o la
región.
Siempre fue una dificultad el tema materiales, a tal punto que estos casos los presentábamos y
los trabajábamos con lo que era el Programa Nacional de Prevención que tenía la Secretaría
de Política Criminal de la Nación, Mariano Siafardini y Cía., ellos tenían el mismo nivel de
dificultad para conseguir los materiales porque clientes para estos programas uno encuentra
enseguida, lo que no encuentra son recursos, incluso conversábamos con ellos porque tenían
el mismo tipo de dificultad, lo que podían conseguir era un número x de plazas, de vacantes,
pero era muy difícil que se consiguiera financiamiento, nosotros hicimos con esto las veredas
del barrio, la red de agua del barrio, en la red de agua hicimos otra experiencia interesante
porque participó Aguas Argentinas, lo hicimos con uno de los programas que tenía Aguas
Argentinas, entonces los capacitadores y los directores de la obra, participaba el municipio,
los vecinos y a veces la Sociedad de Fomento del barrio y Aguas Argentinas. Hicimos la red
de agua de estos barrios, hicimos la red pluvial, hicimos cloacas, no en los 2 sino que cloacas
hicieron en San francisco, hicieron un vestuario en el Barrio Alvear para una cancha de fútbol
de la Sociedad de Fomento y luego viene la segunda etapa donde ya no podíamos hacerlo tan
articulado.
184
Entonces por un lado trabajaban, era un insumo que tenía la gente que trabajaba en el
desarrollo de la prevención, decían por ejemplo: "yo tengo en tal barrio es una sociedad de
fomento, me pidieron porque tienen 3, 4 o 5 casos, bueno traeme los nombres" y entonces
fuimos aumentando gradualmente el número de planes pero en el mejor momento hemos
tenido 100 o 120 Planes Trabajar, nunca pasamos ése número.
Teníamos también un programa de reordenamiento urbano, con una primera etapa de 50
viviendas que financió el Instituto, sacábamos villas y las relocalizábamos en las viviendas,
no es que era exactamente la misma cantidad, había mucha gente que optaba entre tener que
entrar en un plan y tener que pagar la vivienda o con un subsidio se iba, pero toda la red de
infraestructura de esas primeras 50 viviendas y de un programa posterior de 168 se hizo con
los Planes Trabajar, la red de agua, la red pluvial, la red de cloacas y las veredas, en esos 2 o 3
años hicimos más de 8 kilómetros de vereda todas iguales de 1,5 m de ancho.
Se logró otro tipo de combinaciones buenas, por ejemplo hicimos un convenio con Fate y con
Aguas Argentinas porque ellos tenían una planta a continuación de la otra y prácticamente era
1,5 Km de vereda sobre una calle que recién se había terminado de asfaltar, hicimos un
convenio por el cual Fate pagó los materiales y nosotros presentamos el programa, fue una
combinación interesante.
San Fernando es chico, esa es una ventaja, y tiene una trama social bastante ceñidita y con
mucha participación de municipio en todas las actividades, la proporción de los planes que
teníamos de los barrios bonaerenses siempre fue mucho mayor, cuando llegamos a tener 120
planes Trabajar ya estaba cerca de los 500, 600 o 700 de los Planes Bonaerenses, también
estaba cambiando la naturaleza de la demanda de la gente porque ya en la etapa 2000-2001
teníamos un problema muy grave de desocupación y ya había que orientarlo más a la
incorporación de Jefes de Familia.
Tuvimos solamente una vez una denuncia por un beneficiario que había sido dado de baja que
seguía cobrando, pero era por un error administrativo, alguien se montó arriba de eso, pero
jamás tuvimos denuncias penales por la administración de los planes, ni denuncias de
clientelismo.
Por otra parte con este formato era difícil, aunque, reconozco que siempre hay una cierta
orientación, eso es inevitable, pero al tratar de trabajar con el criterio de apuntarle al conflicto
social local para que el recurso no se disperse fue muy transparente. Trabajar sobre tal villa o
185
tal barrio y tratar de tener una cantidad de beneficiarios, más esa malla social, hace que
sumado al hecho de que San Fernando no es tan grande, hay mucha comunicación y si uno, de
golpe tiene un barrio que está sobre-asistido de planes, el otro viene y dice “¿Por que Uds. al
otro le están dando tantos planes y a nosotros no?”.
Eso tiende a que el municipio tenga que tener hasta cuidado en la cantidad, en cómo se
distribuyen las vacantes de los programas. La mejor garantía contra eso, era la orientación al
efecto sobre una zona o sobre una determinada problemática, eso hace que todo sea mucho
más transparente porque uno está trabajando con los vecinos del barrio.
Siempre nos orientamos más a la necesidad registrada del barrio, cuando empezamos con el
programa de localización, nosotros preferíamos, entre contratar a una empresa para hacer una
red de agua, hacer un convenio con Aguas Argentinas para que nos apruebe y nos capacite a
la gente para hacer la red.
Los planes me parecen una política social interesante porque como en muchas otras áreas de
políticas sociales hay que buscar la descentralización, por supuesto la descentralización con
control, entendida como mayor nivel de transparencia y participación ciudadana.
Hoy pasa esto multiplicado por 1000, el municipio termina adquiriendo compromiso con el
ciudadano que tiene la necesidad y uno no tiene la posibilidad de la decisión última sobre la
política, entonces resulta que alguien en el Ministerio decide que a San Fernando ya se le dio
demasiado y que vamos para otro lado y nosotros nos quedamos con todos los beneficiarios
golpeándonos las puertas diciéndonos como puede ser que hasta ayer teníamos trabajo y hoy
no. Esto es patético, también lo es lo que está pasando con los planes Jefes y Jefas de Hogar,
hay una enorme publicidad y da la sensación que los municipios tienen una capacidad de
decisión y la verdad que estamos de rodillas ante el Ministerio de Trabajo de la Nación para
que nos reconozca la cantidad de vacantes que presentamos, arreglar los problemas
administrativos, digamos que a esta altura esto es totalmente disfuncional con cualquier
sistema de administración más o menos coherente que pretenda resolver los problemas de la
gente y si realmente se quieren hacer políticas sociales que sean evaluadas por los resultados
entonces lo primero que hay que cambiar son los procedimientos.
186
Entrevistas a Informantes Clave del Programa de Atención a Grupos Vulnerables
9.Nombre: Lic. A. R. D. M.
Trabajó en el diseño del programa, junto a 25 especialistas en la materia, desde 1995.
Coordinadora del Programa al inicio del mismo en el año 1998 hasta el año 2000.
Entrevista realizada: 06/06/02
“ Este programa participó de una movida ideológica fuerte, dentro de un conjunto de
programas del Ministerio, respecto a quienes deben ser los actores de los programas. (Durante
la administración del Dr. Eduardo Amadeo.”
“Las consignas para elaborar el programa eran que fuera focalizado en pobreza, nueva
pobreza y pobreza estructural, por ser los sectores menos atendidos y que el programa contara
con un fuerte componente participativo”. Parte de las consignas eran dos objetivos en
paralelo: por un lado, atender una población determinada y por el otro, emplear un nuevo
modelo de gestión”.
“Se pensó trabajar con “organizaciones”, ya que ellas serían las encargadas de representar a
los propios beneficiarios, ellas también intervinieron en el diseño. El bosquejo de la propuesta
fue puesto a prueba, por medio de 10 planes pilotos, tanto sobre la base de las necesidades
como del modelo de gestión. Hubo un trabajo de promoción en el barrio para la elaboración
de los planes barriales, con la asistencia de ONGs, que tuvieran una cierta experiencia,
(prácticamente se las eligió) las organizaciones tenían como requisito tener personería
jurídica”
“La fortaleza del programa radicaba en que “este sesgo participativo era una fortaleza en sí, se
hacían diagnósticos de base, con lo cual había una idea previa de lo que pasaba en el lugar,
completando con la instancia participativa en el terreno y se trataba de potenciar las
capacidades de la población”.
“La debilidad del programa fue el tema de la articulación, lo que tenía este programa como
modelo era ser “articulador” de las diferentes in stancias y esto, se podría decir que no
funcionó, sobre todo si se tiene en cuenta el enorme esfuerzo puesto, fue un trabajo casi
artesanal, a pesar de que había gente con experiencia técnica y a contrapelo de los programas
187
tradicionales. Las trabas pasaban por voluntades personales que lo impedían, el tema de
articular aún hoy es muy difícil de resolver”.
“Este programa fue concebido y diseñado de una manera y en el 2000, con la renovación de
autoridades se acabó la apoyatura en el ámbito nacional, hubo un cambio muy fuerte de
orientación, cambió la esencia del programa, lo que lo desvirtuó y constituyó la causa de mi
alejamiento del mismo.”
“El rasgo distintivo del programa era apostar a potenciar el capital humano y social, tanto
individual como de las organizaciones que intervinieran en el proyecto, más que las
prestaciones en sí”.“Para que estos programas funcionen se requieren valores como el respeto
al otro y ofrecer transparencia, también la confianza es muy importante.
La confianza de las personas no existe al comienzo, al contrario, ella hay que recrearla. Esta
población siempre fue engañada, se sintieron usados y su autoestima es casi inexistente. No
creen en los demás ni en sí mismos y por ello desconfían de todo el que se le acerque. Saben
por experiencia que los programas terminan por falta de financiamiento o pujas en el poder,
de allí la dificultad dada una vez generada la confianza dentro del mismo grupo para que ésta
se extienda y articule con otras unidades que componen el programa”.
“ Este tipo de programas, son apuestas a largo plazo, con aprovechamiento y fortalecimiento
de capacidades humanas que generen desarrollo y sean sustentables. La idea pasa por tener
una visión de desarrollo a mediano y largo plazo, el tema del tiempo se tiene poco en cuenta y
sin embargo es fundamental para este tipo de proyectos”.
10.Nombre: Lic. R. L.
Coordinador del Programa: 1998-2002
Entrevista realizada: 13/06/02
Trabajó en el diseño del programa, junto a 25 especialistas en la materia, desde 1995 y
continua hasta su finalización trabajando en diferentes instancias.
“En primer lugar, todo proceso de diseño de un programa lleva un tiempo de planificación y
de organización, de al menos seis meses. El costo administrativo suele ser alto, pero se va
amortizando en el tiempo. Esto tiene sentido si el programa forma parte de una política de
Estado ( no de gobierno) con la idea de que sea sustentable en el tiempo, pero si lo que se
188
busca es resolver una ecuación de costo-beneficio, los programas de este tipo no son los
adecuados. Es por eso, es indispensable para los programas de corte participativo ser muy
abarcativos y tengan en cuenta el mediano y largo plazo”.
“Nosotros teníamos una tipología de proyectos a atender, dentro de los cuales voy a destacar
algunas debilidades que se pudieron observar desde su inicio hasta la fecha”
“En primer lugar, las mujeres Jefas de hogar: debería ser contemplado como un concepto más
flexible a tener en cuenta. Porque se considera MJH a las mujeres solas y no a aquellas con
pareja, pero que no contribuyen económicamente al sostenimiento de la familia. O bien son
parejas muy inestables, donde el hombre permanece un tiempo y luego se va”.
El segundo punto se refiere al trabajo de los jóvenes: se trabaja con jóvenes de 14 a 24 años,
la problemática del programa falló en la última etapa, la reinserción en la sociedad. Faltó la
articulación con Organismos del Estado o con empresas. En pocos casos se dio, donde las
organizaciones con mejor voluntad se preocuparon por buscar la forma de conseguir
pasantías. El plan no trascendía el proyecto y el proyecto terminaba congelándose. En San
Fernando, (Pcia de Bs. Aires) en 3 zonas, 800 jóvenes “reales” por plan. Se anotan más, pero
depende de cómo pegó el proyecto. En el interior es diferente, por ejemplo en Tucumán, en la
población de Alderete, una población pequeña se trabaja con 100 o 200 jóvenes, y muy bien.
Depende también de las actividades, que puedan ser atractivas e interesar a los posibles
beneficiarios: pueden ser culturales, deportivos, etc.
Esos proyectos nacen en los talleres participativos, pero depende la viabilidad de los mismos.
No se financian micro emprendimientos, pero si la capacitación. Los proyectos deben ser
sostenibles y sustentables. Por lo general, los proyectos no son muy creativos.
Una experiencia interesante fue la realizada en Berisso, con el aprendizaje de oficios perdidos
en el tiempo, recuperados a través de los mayores, se toma a esas personas y el oficio se
recupera, por ejemplo, el recauchutaje de cañerías, de camisa, para el transporte de aceites y
refinerías. (Allí estaba YPF) y por eso se pudo lograr una trasmisión de conocimientos, no
perdiéndose el oficio”.
Respecto a los discapacitados se financia: capacitación y micro emprendimiento, por ejemplo:
fábrica de pastas o hidroponía”.
“Se debería tener más puesta la oreja en lo que necesita la comunidad local y no tanto en lo
que el programa está dispuesto a ofrecer, en la realidad se formula un proyecto por escrito,
pero en la realidad se ejecuta otro proyecto, porque la realidad es la que manda. Hay un
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manual de tipologías de actividades, en atención a 4 grupos focales, en función de eso tengo
que adaptarme a lo que el programa me propone”.
“Otra dificultad es que organizaciones grandes o chicas, n o están acostumbradas a manejar
grandes montos de dinero. Si no se hace correctamente se producen muchas luchas, sobre
todo, de poder. Esas organizaciones estiran los pagos, por costumbre o mala práctica y no por
falta de dinero en caja. Cuando esas organizaciones intermedias cumplen el rol del Estado, no
están preparadas, por eso en paralelo se les brinda una apoyatura técnica, de organización, de
gerenciamiento de proyectos sociales, búsqueda de recursos para cuando el PAGV se retire”
Organización de la Sociedad Civil que participó en el PAGV, como ODA (Organización de
Apoyo) en los 3 Programas Barriales llevados a cabo en el partido de San Fernando.
Nombre: Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo IIED- América Latina.
Domicilio: Av. Gral. Paz 1180. Buenos Aires Argentina
11.Nombre del Informante: Lic. G. U.
Director de proyectos de acción comunitaria de IIED-AL
Entrevista realizada: 19.06.02
El Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo, IIED- América Latina fue
establecido en la Argentina en 1979 como oficina regional del International Institute for
Environment and Development (IIED, Londres,U.K.). Desde 1988, como institución
independiente sin fines de lucro, participa del Programa de Asentamientos Humanos de
Londres.
La misión del IIED-América Latina es contribuir al desarrollo de sociedades más justas,
participativas, democráticas y sustentables. Para ello ha establecido una línea de trabajo
basada en la realización, promoción y difusión de proyectos de investigación, acción directa,
asistencia técnica y capacitación en temas de medio ambiente, desarrollo socioeconómico, y
procesos de urbanización. - En particular su acción institucional se focaliza en el
mejoramiento de las condiciones de vida y el poder de decisión de los grupos poblacionales
más vulnerables de América Latina y el Caribe, buscando influir en las políticas económicas,
sociales y ambientales de los países de la región.
190
“Somos convocados por la Secretaría de Desarrollo, para la planificación, seguimiento y
evaluación del PAGV, en San Fernando y en Moreno, como ONG técnica, debido a nuestros
antecedentes e idoneidad”. Así dentro del programa funcionamos en calidad de ODA.
(Organización de Apoyo)”
“Aceptamos participar, ya que muy pocas veces un programa de gestión del estado tiene tanta
coincidencia ideológica con los objetivos nuestros”.
“Nosotros a partir del PAGV aprendimos mucho respecto a la “gestión asociada”, y de como
se consolida. Es altamente favorable la evaluación que hacemos del programa, tanto para las
organizaciones, que crecen y se fortalecen. En ese sentido la descentralización ha sido buena,
porque garantiza los recursos, la promoción, el fortalecimiento institucional, etc.”
“En la mayoría de los barrios los proyectos continúan, tal vez n o como hubiese deseado el
programa desde la teoría, con una sustentabilidad mayor. (Sobre todo por la situación de crisis
en que estamos inmersos) Muchas de las organizaciones, si no continuaron con el proyecto,
siguieron con actividades nuevas, a partir de ese proyecto y dio lugar a un fortalecimiento
institucional muy necesario y a una aceptable sustentabilidad. Dentro de las instituciones, el
enriquecimiento que ha significado para mucha gente ha sido fabuloso”.
“Respecto al tiempo necesario para real izar el programa, nunca es el que uno hubiese
deseado, lo ideal hubiese sido un proceso más dinámico: planificación-ejecución,
planificación –ejecución o replanificación, que en el espíritu del programa estaba
contemplado, pero es muy difícil que se de una flexibilidad adecuada a cada caso.
Nosotros en la práctica nos encontramos con muchas actividades que había que redefinir, en
dos años”
“A priori uno pensaría que este tipo de programas se da más con las mujeres o los jóvenes,
pero en San Fernando las Asociaciones de Jubilados que se constituyeron funcionaron muy
bien desde el principio y aún hoy lo hacen, y entre las mujeres se conformó un grupo de
mujeres “Mujeres Asociadas Sanfernandinas”, muchas de ellas habían sido manzaneras que se
comprometieron con el programa y lograron un muy fuerte fortalecimiento”.
“Me tocó dirigir 2 PB y dos Proyectos de Capacitación en su faz operativa”
“Lo que se hizo en San Fernando, para lograr una mayor articulación fue, tener nosotros como
ODA, con el Municipio una serie de reuniones para interiorizarlos respecto del plan y realizar
191
una convocatoria pública con y para las Organizaciones. El Municipio (en una relación
constante de tira y afloje) quería invitar en su nombre a sus organizaciones, a lo que nos
opusimos, finalmente logramos llegar a un convenio. El Municipio, como dueño del territorio
y nosotros como ODA logramos ponernos de acuerdo.”
“La participación por parte de los vecinos fue sostenida, fue bien recibida. Como opinión
personal pienso que la gente está cansada y descreída de las prácticas clientelares. En este
caso hubo que recomponer la historia local. San Fernando es un municipio que viene de años
de prácticas paternalistas, donde el Estado provee todo y en ese sentido, una práctica
promocional es muy interesante, porque plantea transformar una lógica”.
12.Nombre: Diego Herrera
Secretario de Desarrollo Social del Municipio de San Fernando
(Mientras se implementó el PAGV)
13.Nombre: Anabella Consei
Coordinadora Responsable de las Guarderías Municipales del Municipio de San Fernando.
Entrevista realizada el 25/07/02
AC:“Las guarderías del Municipio son para madres que trabajan. El personal profesional que
trabaja en las cuatro guarderías fue seleccionado del curso de capacitación que brindó el
PAGV, fue para la gente que estuviera interesada en el desarrollo de la infancia, estuvo a
cargo del mundial, duró cuatro meses, fueron 80 personas y seleccionamos 15 docentes, fue
muy valioso porque tenemos personal técnico docente que no es del barrio, pero personal
auxiliar que son de cada barrio que tenemos hoy trabajando en las cuatro guarderías del
PAGV. El proyecto de las guarderías se pudo sostener, tuvo sustentabilidad, le vino muy bien
al municipio”
DH: “La crítica que le haría al PAGV es que en un momento de crisis, ese torrente tan
importante de dinero, que en este momento los municipios necesitan y con el que pueden
realizar muchas acciones sociales, si bien sirve tanto la capacitación, como el fortalecimiento,
no podemos reciclar lo que recibimos del PAGV por la situación de crisis en que vive el país,
se debería continuar con el programa, y ellas empiezan y terminan, pero no contemplan, desde
el escritorio, que éstas políticas deben tener mayor continuidad”
La fortaleza del programa está dada en la participación, el fortalecimiento de ONGs, incluso
han surgido nuevas y la debilidad está dada en lo acotado en el tiempo, tanto es así que la
192
gente venía a la Municipalidad pedir que continuara el PAGV, nosotros tuvimos que dar una
año más de capacitación en computación, por ejemplo debido a la gran demanda de los
mismos iniciada durante el programa, y cuando terminó, la gente pedía más, y nosotros
tuvimos que cubrir esa demanda. Llegó un momento que sostener al docente nos salía
demasiado dinero y eso tuvo que terminar”.
DH: “Nuestra situación, tanto antes como después del PAGV, no se modificó en demasía, ya
que nosotros organizamos el Presupuesto por Programas y contamos con 168 programas, cada
uno de ellos tiene incluido un tema de contención y promoción social, o sea que esto se viene
manejando desde el Municipio, desde antes. Si bien, hay que reconocer que el PAGV ayudó
mucho.”
AC: “ A mí el programa me posibilitó aumentar las vacantes, trabajando en conjunto con
otros programas del PAGV, así que favoreció mucho en nuestra área”.
DH: “ Al Municipio ayudó, pero lo destacable es que fortaleció mucho más a las entidades
que participaron del PAGV, tanto en su estructura edilicia, organización, participación de la
comunidad en ellas, y esa era una pata que a nosotros todavía nos faltaba reforzar”.
DH: “Como experiencia el PAGV fue muy positiva”. En Santa Catalina. Las instituciones
que participaron siguen funcionando orgánicamente y nos reunimos con ellos para ver que
demandas están surgiendo y son posibles de solucionar”
“Si se cumple no se explica, ese es nuestro lema”. Nosotros queremos un San Fernando
mejor, más sano y eso pasa por profundizar el tema de la salud y de la escolaridad.
“Las diferencias que tuvimos fue con el cambio de autoridades, h ubo dos meses que no hubo
fondos y no se pudieron pagar los compromisos, ese fue el momento más álgido de ejecución
del programa”.
AC: “Cambió la estructura interna del programa y eso fue también un problema”.
DH: “El aporte más original que este proyec to hace es la participación (cosa que nosotros lo
veníamos trabajando).Lo que habría que destacar fue el fortalecimiento del barrio en cuanto a
vínculos, creó un espacio de participación como plan barrial, entre las mismas instituciones,
no entre las instituciones y el Municipio.”
“Algo que me gustaría agregar, es que sería bueno que vuelva el PAGV”.
193
“Lo que pienso necesario es que se descentralice más, así podremos hacer más, no que se
desconcentre”.
“ Respecto de la cultural clientelar no me animaría a decir que desapareció, si que estamos en
vías de que eso suceda”.
14.Nombre: M. E.
ONG: MAS (Mujeres San Fernandinas)
Entrevista realizada: 25/07/02
“Tengo 5 hijos y soy separada, o sea MJH, había participado del Plan Vida y al ser
convocadas las organizaciones para explicar el funcionamiento del PAGV, concurro como ex
manzanera. Después de escuchar el contenido del programa y la forma en que se iba a
realizar, me doy cuenta que o debía incorporarme a una ONG del barrio para poder participar
o bien formar una nueva. Entonces nos reunimos un grupo de mujeres y visto que el programa
tocaba el tema de las MJH como vulnerables, decidimos convertirnos en sus voceras y así se
formó el MAS. No fue nada sencillo, porque hubo que sacar la personería jurídica, inscribirse
en la AFIP y muchos otros trámites, pero eso no nos achicó.
“De los talleres participativos surgen 3 proyectos que finalmente implementamos”:
1. Proyecto: Taller de cocina
2. Proyecto: de equipamiento o mejoramiento barrial
3. Proyecto: Sensibilización
"Una de las partes más difícil fue la contable, tendrían que haber hecho una capacitación muy
fuerte sobre la parte contable y después recién enviar el dinero, pero fue muy apurado y eso
dificultó mucho nuestra actividad".
“El tema del equipamie nto o mejoramiento barrial fue difícil de manejar, porque las
necesidades eran muchas y había que seleccionar, además para acceder a ellos tenías que ser
MJH o ser una persona mayor de 60 años y tener la escritura a tu nombre, si se demostraba
todo eso te otorgaban $500 para equipamiento o $1000 para mejoramiento”
“Los mejoramientos de mayor demanda fueron por problemas de humedad, techo, o agregar
un cuarto porque eran muchos y todos dormían amontonados, edificar o poner pisos), aquí
surge un problema con el tema de la escritura: la gente mayor la tenía, pero las MJH no,
194
porque vivían en terrenos del padre o alquilaban, entonces se les podía otorgar un
equipamiento”.
“Se hicieron muchos equipamientos, en el 80 % de los casos y lo que más nos llamó la
atención fue la gran necesidad de camas, colchones y ropa de cama solicitada, (He visto un
colchón viejo y roto donde dormán 3 chicos) Fue una gran satisfacción poder detectar esa
necesidad y poder resolverla. La gente recibía incrédula esto, y sobre todo los chicos, verles
las caras, estar en contacto con ellos prometernos que las iban a cuidar, que no iban a saltar en
el colchón, uno se sentía como cuando paga una deuda, feliz por haber sido un medio para
darles a esos chicos un lugar digno, propio, donde poder dormir. Uno me decía que iba a tener
más lindos sueños ahora..., esas cosas a uno lo dejan pensando."También se compraron
heladeras, cocinas". En equipamiento se ayudaron a unas 70 personas y 30 en equipamiento.
"Respecto del proyecto de sensibilización, a mí, personalmente no me gustaba mucho, pero
fue elegido por la mayoría. Lo que pasa que este es un barrio donde hay muchos problemas:
adicciones, violencia, a mi me parecía que el proyecto no era interesante porque no brindaba
nada material, me preguntaba, ¿qué le vamos a dar? Charlas. Y con eso que aportamos.
Sin embargo fue un éxito, en principio se inscribieron 25 mujeres. Se realizó en el jardín de
infantes, porque el salón de usos comunitarios se estaba construyendo (Ahora lo podemos
usar porque firmaos un convenio con las otras instituciones para poder aprovechar todo lo que
el PAGV nos permitía hacer. Las mujeres estaban asistidas por psicólogos, psiquiatras,
abogados. Yo asistí al primero por curiosidad y observaba, las mujeres primero tímidas,
después se animaron todas a hablar y contaban sus experiencias, su vida y era terrible lo que
uno escuchaba, tanto que me tuve que ir a otro lugar a llorar, no podía creer que un ser
humano pasara por momentos tan duros, que haya padecido tanto desde la infancia y ahí fue
cuando me di cuenta lo importante que era el programa. El hecho de poder hablar y que
alguien te escuche y oriente, además encontrar que no era la única víctima, sino que otras
mujeres estaban pasando por lo mismo. Eso fue muy bueno”.
“Hoy se formaron pequeños grupos de autoayuda, y los casos más problemáticos fueron
derivados a centros del Municipio que las podían atender. A su vez, ellas comentaron con
otras vecinas, se convirtieron en agentes multiplicadores y fueron venciendo miedos,
mejorando su autoestima, que por estos lugares es un bien escaso para la MJH. A partir de ese
grupo no se sintieron tan solas y sabían que podían tener un buen asesoramiento”.
(Muchos casos, de adicción, violencia, droga y madre o esposas que no sabían que hacer,
casos de violencia psicológica.)
195
"Yo tengo un sueño, una camioneta para hacer un microemprendimiento, a partir de ahí, con
la capacitación recibida en los talleres de cocina, poder trasladarse y hacer, a partir de la
entrega de comida a clubes, reuniones, hospitales, poder brindar un servicio completo, lo que
implicaría máquinas de coser para hacer la mantelería, los uniformes, aprovechar y hacer
sábanas, toallas para los hospitales, podíamos ser proveedoras del municipio, en fin ir
buscando caminos, contactarse con los otros barrios de la provincia que participaron en el
proyecto y que ellos también se incorporen. Me parece que una camioneta daría trabajo a
mucha gente, y quien te dice, quizás, algún día se me dé. Si bien es un sueño, yo siento que
podemos hacerlo. Estamos muy bien preparadas.(Cuando terminó el curso de cocina hicimos
una fiesta para 100 personas, invitamos a toda la gente del programa, de la Municipalidad, nos
salió tan bien, que gracias a eso conseguimos muchos otros trabajitos, en cumpleaños o días
festivos, siempre que hay un evento nos llaman para prepararlo y hay veces que no podemos
por el tema de la camioneta.)"
“Si bien hubo roces entre nosotras, pero menores, nos fuimos conociendo y sabemos que nos
gusta, que nos molesta. Además no tenemos porque pensar todas igual. Hay que saber respetar
y tolerar para trabajar en equipo”
"Nos sentíamos muy apoyadas por el Municipio, los vecinos, todos. Nosotras hemos ido a
reuniones y planteábamos todo lo que nos parecía. Lo bueno y lo malo"
“Ahora que el PAGV terminó, continuamos reuniéndonos y se armaron algunos
emprendimientos. Por ejemplo en Pascuas surgió la idea de hacer huevos de Pascua, para
vender en San Fernando. Así elaboramos un pequeño proyecto, distribuimos las tareas y
salimos a vender 1000 huevos de Pascua. Todos se vendieron. Siempre surgen proyectos,
pequeños, pero nos sirven de gimnasia para cuando vengan los grandes”.
“Cuando termina el PAGV, nos preguntamos ¿qué vamos a hacer ahora? Éramos una
institución que se arma a partir del PAGV y entra por la puerta grande, con alguien que pone
el dinero para hacer los proyectos, entonces nosotros teníamos que demostrar que solas
podíamos seguir, así fue como hicimos en evento para el día del niño, pedimos colaboración
de otros barrios, (otra cosa que rescato del PAGV fueron las capacitaciones, saber hacer un
proyecto, un presupuesto, hacia quien dirigirnos, ya dejamos de golpear las puertas de la
Municipalidad)
“ Así fue como un día citan al MAS para hacernos una entrevista, contamos toda la historia y
entonces, cuando terminamos, les preguntamos y ustedes ¿Quiénes son? Era la esposa del
196
Presidente de Aguas Argentinas, otra la esposa del Director, otra la esposa del Presidente de
Aguas de Francia y querían formar una fundación y estaban entrevistando instituciones para
ver si tenía sentido o no hacerlo, después nos enteramos que citan a otras ONGs y que
finalmente la Fundación se creó y que estaba abierta para presentar proyectos.
Entonces, nos reunimos con las “chicas” y pres entamos un proyecto, que fue el primer
proyecto que Aguas Argentinas financió: era un curso sobre nutrición infantil, teórico-
práctico, de un año, que tenía que ver sobre como implementar comidas nutritivas
arreglándonos con lo que tenemos, implementar una huerta orgánica, y lactancia materna y
estimulación temprana. De hecho, la huerta sigue funcionando, se hizo en el SUM de Santa
Catalina y van mujeres de todo el vecindario”
“Yo, después de haber sido manzanera, de participar del Plan Vida y ahora con la experiencia
del PAGV cambié mi forma de pensar. Más importante que recibir algo que te dan y ya está,
es saber como hacer tu vida, como rebuscárselas cuando el dinero no está, otra cosa que
aprendimos era cómo conseguir trabajo, como plantarnos y sentirnos seguras, elevamos
nuestra autoestima a través de los cursos de sensibilización.
A partir de un programa como el PAGV se pueden generar un montón de cosas en la gente,
porque, en nuestro caso, adquirimos confianza en nosotros y en los demás, entonces sentimos
que se abren todas las puertas y pienso que a otros que por una cosa u otra no participaron se
perdieron mucho, por eso nosotros queremos hacer de efecto multiplicador de lo que nos
enseñaron”
“Yo no puedo decir tampoco que no venga un plan vida o trabajar, porque la gente necesita la
leche o el dinero para poder vivir, pero yo no sé como explicar, en el PAGV te dan
herramientas, tanto al beneficiario como a la institución y de rebote a los que los rodean.
Ahora se crearon lazos tan importantes entre los participantes del PAGV de los distintos
barrios que yo creo que eso no se va a terminar nunca y aparte, insisto, en cómo nos
capacitaron. Si ahora somos capaces de presentar un proyecto ante cualquier institución es
porque el PAGV nos enseñó a hacerlo”.
“Ahora sabemos que hay otras alternativas. Además no se va a pedir, sino que va con algo
en la mano para ofrecer y a cambio una organización del barrio pide para la comunidad y eso
lo ven los vecinos, porque las cosas que hacemos son para el barrio, quedan acá, no hay
desconfianza porque todo se comparte, el trabajo y el beneficio y eso te da una gran felicidad”
