1

Agradecimientos:

Tengo un especial gusto en reconocer a un grupo extenso de personas que

contribuyeron de maneras muy diversas a la realización de este libro: Mis

amigos “reyuneros” por su estímulo permanente; Carlitos “Mezter” por sus

observaciones siempre agudas; Jordi Borja porque contribuyó sin saberlo

brindándome comodidades, ideas y tiempo; Gabriel Azize, Fernando Tascón,

Manfredo Clemente, Patricia Ruiz y mi madre por encargarse de decenas de

tareas y por poner el corazón cada vez que emprendo algo; Marcelo Corti

por poner a mi disposición su erudición y su buena onda; y a Carlos Gabetta

por su confianza.

2

A mi esposa Verónica,

por el amor, la paciencia y el apoyo.

A mis hijos María Eva y Juan Enrique,

por que me encienden la esperanza en el futuro.

¿Qué es el Desarrollo Local?

1.- Introducción.

Desde hace poco más de una década en Argentina y en otros países

Latinoamericanos se ha ido incorporando al lenguaje de la vida pública el

concepto de “Desarrollo Local”. Primero fue tímidamente, como una voz usada

por expertos, luego su presencia se extendió a la denominación de políticas

públicas y en los últimos años un verdadero aluvión de referencias, conjeturas,

organizaciones dedicadas al tema, redes, congresos, etc, le han dado al concepto

una circulación impensada, a la vez que han contribuido a la necesidad de

alguna precisión sobre el mismo.

Mi interés en este texto no es construir una definición; o por lo menos no es mi

interés central. Aunque el título equívocamente podría inducir esa idea. En

cualquier caso, la definición debería ser una resultante de una serie de

reflexiones, que sí me interesa estimular en el lector. Lo que pretendo es brindar

algunas herramientas de aproximación, que nos permitan pensar sobre el

“Desarrollo Local”, de una manera ni dogmática ni simplificadora. El sentido

último de este ensayo breve, es compartir un recorrido que nos permita descubrir

3

las relaciones existentes entre Territorio y Desarrollo y a su vez en esa aventura

intentar apoyarnos en la economía, en la ciencia política, en la geografía, en el

urbanismo, no para mezclar y confundir, sino para utilizar todas las herramientas

posibles de comprensión de una realidad compleja y difícilmente abordable

desde una única mirada disciplinar.

Lamentablemente, como sucede muchas veces en contextos sociales complejos

(y digamos que las últimas décadas en América Latina, pueden recibir esa

descripción), el uso abusivo de las palabras y conceptos que ganan una cierta

connotación positiva, deteriora la posibilidad de comprender su alcance y

significado. Yo creo que con el “Desarrollo Local” es lo que ha sucedido. Y no

se trata de una pérdida menor; porque si cualquier propuesta, cualquier abordaje,

cualquier visión puede ser “Desarrollo Local”, no solo el debate académico se

lesiona, sino que además se limita la posibilidad en el plano concreto de la

construcción política y social de formular alternativas que puedan distinguirse

con claridad por su revalorización del territorio al concebirlo no sólo como

recurso, del autogobierno como práctica, de la cohesión social como resultado

de un concepto de ciudadanía; en síntesis hay que asumir que no todas las

intervenciones locales pueden llevar pacíficamente el mote de Desarrollo Local

y que las políticas públicas de Desarrollo Local deben apoyarse en fundamentos

a la vez sólidos y diferenciados de otros que conciben al territorio

exclusivamente como recurso, al gobierno local como gobierno menor o simple

administración y los resultados sociales como inevitables consecuencias del

devenir histórico (ya en la prosperidad como en la adversidad….)

No se trata por otra parte de establecer una especie de raya que limite el espacio,

del “Desarrollo Local”, porque no creo que eso sea posible ni constructivo,

además de ser dogmático; pero sí se trata de evitar tentaciones elementales, que

derivan de cierta carencia de reflexión. De más esta decir, que he oído frases de

4

lo más risueñas a lo largo de mi vida profesional vinculando al Desarrollo Local

ó bien con cualquier fenómeno social positivo ó con cualquier síntoma de

resistencia a la globalización, aún con ciertos localismos extremos, a veces un

poco infantiles, y hasta con intervenciones “desde afuera y sin ninguna

participación ni beneficio local”.

Con todo esto andado, a los sufrientes lectores que llegaron hasta aquí, primero

muchas gracias; y luego, les propongo un recorrido de preguntas y asociaciones;

que nos ayuden a comprender, a preguntarnos y a movilizarnos. A comprender

un concepto complejo y dinámico en un contexto que, como ya veremos, esta

generando mucho “estrés” a todas las categorías de análisis. A preguntarnos por

los lugares comunes, por las relaciones disciplinares, por los vínculos entre las

ideas y el proceso político. A movilizarnos a favor de un nuevo horizonte de

sueños, a la vez estimulante en el aula y en la vida ciudadana, que contenga en él

las preguntas de un futuro incierto, pero también la esperanza en la creatividad

humana, y en la capacidad de recuperar el equilibrio, la prospectiva y el sentido

constructivo de la acción individual y colectiva, sin ingenuidades, pero también

sin resignación.

2.- El Desarrollo no es lo que era.

2.1.- El Desarrollo, hijo del industrialismo.

Esta es una historia, que vale la pena ser contada, al menos sucintamente.

La literatura política y social no ha usado desde siempre el término

“Desarrollo”. Aparece en escena lentamente, a fines del Siglo XIX y su uso se

extiende recién luego de la segunda guerra mundial. No se trato de un hecho

casual.

5

Ya consolidada la Revolución Industrial, en Gran Bretaña, Alemania, Francia Y

EE.UU; y visibles sus primeros efectos económicos y sociales, se incrementó el

interés en la reflexión sobre un fenómeno que por su magnitud y trascendencia

era a la vez deslumbrante y des-estructurante. Todo se veía alterado. No se

trataba de un cambio en la forma de producir, eso solo fue el puntapié inicial.

Cambiaba la velocidad de circulación de las personas y bienes, cambiaba la

forma de relacionarse los sexos, cambiaba la forma de vestir, cambiaba el valor

de los recursos, cambiaba el valor del tiempo, cambiaba el hábitat de las

poblaciones, todo se modificaba allí donde una fábrica se instalaba y por

supuesto también donde no se instalaba; porque la Revolución Industrial sin

dudas implicó un cambio sustancial en la organización socio-territorial mundial.

Y también, por supuesto, cambió el modo de analizar las sociedades. La nueva

sociedad industrial, construyó su propio bagaje teórico, sus categorías, sus

nuevas valoraciones y por que no decirlo y a pesar del afán racional en evitarlo,

sus propios mitos; entre ellos el mito del “progreso indefinido”, y la idea nunca

del todo desterrada de la transformación absoluta, prescindente de la historia. Es

razonable pensar a la distancia, que tan gran cambio facilitara, cuanto menos, la

idea de que un mundo totalmente distinto y maleable podía ser construido y que

aún existiendo dificultades, la sociedad resultante fuese “superior” (se usaba

mucho ese término), conforme a los nuevos valores y sobre todo ausente de

conflictos.

Corresponde aquí aclarar, que no me refiero en exclusivo a la visión marxista de

la sociedad industrial. Las ideas de: “nueva sociedad”, “transformación

absoluta”, “progreso lineal”, etc, en distinta medida estaban presentes en casi

todo el pensamiento social de fines del siglo XIX; y quizás debe destacarse la

mirada marxista como una de las menos ingenuas respecto a los escenarios

6

futuros de esa revolución industrial, fuera de escala, para lo conocido hasta

entonces.

En ese contexto, de cambios, de rupturas, nacen disciplinas científicas nuevas

como la sociología, la antropología, el urbanismo, etc. se acuñan términos, se

observa de manera diferente una realidad a su vez diferente. Y por supuesto,

como todo proceso de esa envergadura despierta adhesiones a ultranza y

moderadas, estimula detracciones, irrita los debates existentes, promueve

nuevos, resulta difícil encontrar “posiciones equilibradas”. En esos tiempos

comienza a usarse el término “Desarrollo”; ¿Con qué sentido?.

2.2.- Riqueza del lenguaje.

Aproximadamente ciento cincuenta años vista y sin un análisis exageradamente

minucioso, podemos decir que el concepto se utilizaba con tres acepciones:

a) Como un resultado social. El Desarrollo se asociaba al “escenario

transformado” por la incorporación social masiva de la industria como modo de

producción. En general esta asociación era positiva y en ningún caso, se

advertían sobre los riesgos, problemas o efectos indeseados de una

industrialización, que en los primeros tiempos fue muy anárquica y aluvional en

su evolución. Esta visión del Desarrollo como un resultado, fue la que más

ligamen estableció con su asociación a la “urbanización intensiva”, con la

consecuencia inmediata de generar un cuerpo de relaciones entre las nuevas

pautas de la vida urbana con el desarrollo.

Se trata de una asociación importantísima, porque sin dudas las “nuevas formas

de vida” del entorno de las ciudades devenidas en metrópolis, constituirán el

7

discurso cultural del Desarrollo. Se trata de una relación riquísima entre modos

de producción y su impacto territorial, con implicancias hasta el día de hoy.

b) Una segunda acepción, identificaba al Desarrollo con el proceso por el cual

se instaba a la industrialización y “modernización” de la producción y los usos

sociales, es decir al conjunto de las políticas de estímulo a la transformación.

También en este caso se usaba el término siempre positivamente, con relativa

independencia de las tensiones que tal proceso generaba.

En esta visión convivían desde métodos absolutamente autoritarios bajo motes

“modernizadores”, como los traslados compulsivos de personas, hasta la

implantación de políticas públicas de inclusión como la alfabetización masiva,

en muchos países.

c) La tercera es aún más valorativa que las dos precedentes, e identificaba al

Desarrollo con el conjunto de aspiraciones transformadoras, en general a-

críticas de quiénes consideraban a esa nueva sociedad emergente superior a las

sociedades pre-existentes (agro-artesanales). El Desarrollo en esta visión

implicaba todo lo bueno y nada de lo malo, de un proceso que por ese entonces

recién comenzaba y sobre cuyas consecuencias era difícil hacer predicciones

serias. Se trataba en esta tercera acepción del “Desarrollo emancipador”, el que

terminaría con las restricciones materiales, con las dominaciones serviles y al

que nada se le opondría, porque fundado en la ciencia y la tecnología podría

dominar aún la naturaleza misma.

Y con estos tres posibles significados, el término, que reemplazó en el uso a su

precedente: “progreso”, se propagó, no por capricho, sino porque existían

fundamentos bien sólidos para que sucediera; se constataba en la realidad su

necesidad, ya que efectivamente, como un reflejo de las acepciones

8

presentadas: se producían resultados sociales, que había que denominar de

alguna manera, idénticamente se impulsaban procesos y se realizaban

valoraciones. Y por detrás de todo este juego de palabras, se generaba un

cambio en la base tecnológica de producción, una alteración de la organización

social, una multiplicación y concentración de la riqueza, la aparición de nuevos

actores sociales, el cambio de rol de los pre-existentes, la modificación de pautas

de vida, y el surgimiento de desafíos y problemas desconocidos.

No puede explicarse acabadamente la expansión del concepto, sin comprender

que por aquellos finales del 1800 y principios del 1900, ya estaban dadas todas

las condiciones para que sucediera. En términos materiales podía aplicarse

asociado a una forma de producción nueva, más eficiente y compleja y en

términos simbólicos vincular esa novedad, esa eficiencia y esa complejidad a lo

que podría definirse como un “estadio superior de la sociedad”. Desde mediados

de siglo XX, la afirmación “país desarrollado” o “sociedad desarrollada” (en

general, como sinónimo de “industrializado/a”) ha ganado hasta entrados los

años 70 una connotación inequívocamente positiva.

Muy pocos, desde primer momento cuestionaron el uso excesivo y creciente de

un término tan omnicomprensivo y movilizador. Sin embargo, no quiero dejar

de señalar que desde ángulos muy distintos, dos corrientes de pensamiento

refutaron tempranamente al “Desarrollo” como conjunto de “felicidad infinita” y

previnieron sobre los supuestos efectos nocivos de la sociedad industrial. Fueron

cierto pensamiento católico y cierto pensamiento anarquista. En ambos casos, la

coincidencia crítica radicaba en las consecuencias “inmanejables” que el

proceso industrializador abría.

En el primer caso, porque la sociedad industrial rompía con las bases materiales

de un modelo social (el agro-artesanal) en el que la jerarquía católica se sentía

9

cómoda y en el cual mantenía su rol rector axiológico/ ético, al menos en los

estados católicos de Europa. Bien vale aclarar que aún luego del impacto que

implicó el surgimiento del pensamiento liberal-laico (en el siglo XVIII), la

Iglesia aún mantenía, por fuera de las élites liberales, enormes redes de

influencia y control social, que tempranamente advirtió se debilitarían en el

marco de un proceso de movilización social intenso, como el que se podría

generar - y de hecho se generó-, en las aglomeraciones industriales.

Desde otra visión, cierto pensamiento anarquista cuestionaba con absoluta lógica

estrictamente racional y desde una posición anti-jerárquica, la aparición de una

nueva clase social, la burguesía industrial, que concentraría recursos, y desde

luego, en algún momento poder, como nunca había sucedido en la historia de la

humanidad, sin ninguna garantía por ese tiempo, de que tal concentración derive

en otra cosa que un mundo más dual y más riesgoso aún que el pre-existente.

Desde entonces ha corrido agua bajo el puente, y respecto de este ítem, ya no

hace falta hacer prospectiva sino historia. ¿Qué sucedió desde aquellos años con

este término?.

La asociación inicial del Desarrollo con el proceso de industrialización

intensiva, y con su primera derivación: la urbanización intensiva, va a

impregnar todo el recorrido que el concepto ha hecho hasta nuestros días. Por

muchos años Desarrollo e Industrialización fueron usados casi como sinónimos.

Y desde ya que, preciosismos aparte, era un uso que estaba justificado. Sin

embargo, para nosotros puede resultar conveniente recordar nuevamente que tal

asociación se vinculaba al incremento de la eficiencia productiva que la

industria generaba y sobre todo a las mayores necesidades organizacionales y de

conocimiento que una forma de producción más compleja requería.

10

Así, desde mi personal perspectiva, hay cuatro cuestiones que “marcan” el

carácter intenso y algo confuso del término:

a) la idea tecno-eficiente, la asociación del Desarrollo con más y mejor

tecnología para producir más eficientemente. Se trata de una asociación

primaria: Desarrollo es el uso adecuado del conocimiento socialmente útil.

b) el sentido de “ruptura”, que señala un clara diferenciación con un modo

anterior de hacer las cosas. La idea que la eficiencia económica, genera

transformaciones sociales y “rompe” con esquemas pre-existentes.

c) la ambigüedad entre sentido de emancipación o la construcción de una nueva

cultura de control de las acciones humanas. Aquí el término condensa la lucha

existente, entre quienes creen que la introducción tecnológica para la mayor

eficiencia económica es un fin en sí mismo y a la vez una fuerza de resolución

de problemas. Y desde otra perspectiva, quiénes creen que hay que poner

“prudencia o criticidad” en un proceso técnico que entraña riesgos, y que crea

entornos de difícil gobernabilidad.

d) la causalidad; la fuerza del proceso industrial, rápidamente genero las

condiciones para concluir en la imposibilidad de pensar el desarrollo ni como un

hecho de la naturaleza ni como una situación casual. La complejidad industrial

implicaba que el desarrollo era un fenómeno causado, por concretas decisiones

políticas, técnicas y empresariales que se conjugaban para facilitar y ampliar el

proceso industrial. No hay fatalismo en el Desarrollo, sino complejidad.

Desde aquellos primeros y tumultuosos días, el concepto de Desarrollo no tuvo

un recorrido pacífico a lo largo de la historia. Corresponde destacar algunos

momentos de especial tensión, porque es la forma de vincular la evolución

teórica con hechos históricos, porque no creemos que los conceptos y las teorías

se formulen en el vacío.

11

2.3.- Riqueza de la historia.

Cuando aún se usaba más el término Progreso -los cambios en el lenguaje,

requieren siempre tiempo- la crisis económica de 1929 golpeó las bases sobre

las que se estaba construyendo el imaginario del Desarrollo: prosperidad

creciente, linealidad, nueva sociedad con menos conflictos.

Si bien desde los sucesos de París de 18711, hasta la crisis de 1929, era evidente

que la re-organización social surgida de la implantación industrial no era en

absoluto un paraíso; se mantenía firme una idea de transitoriedad de los

problemas, algo así como que los nuevos problemas se arreglan “con más

industria” y la convicción de que el diferencial entre sueños y concreciones de

un mundo mejor, se resolverían con el pasar del tiempo; en una muestra de

confianza excesiva muy repetida a lo largo de la historia.

Por supuesto que por aquellos años, existían relatos negativos de la evolución

industrial; y tanto el arte como el discurso político y los análisis sociales

mostraban las evidencias traumáticas del proceso de industrialización

(migraciones masivas, explotación, etc)2. En aquellos años (1871/ 1929),

convivieron en el pensamiento y en la lucha política, la confianza excesiva, y las

visiones apocalípticas, basadas en la convicción de que no era posible de

sostener un orden social crecientemente desigual.

La confianza era la bandera del pensamiento económico clásico y de lo que

genéricamente podríamos denominar el nuevo pensamiento industrial (ya en

1912 Joseph Schumpeter, que no era un economista clásico, había publicado su

1 Las revueltas de París dieron lugar a la denominada “Comuna de París”: un breve gobierno popular, surgido de

una pueblada contra un débil gobierno republicano posterior a la guerra franco-prusiana. Aquel gobernó la

Ciudad algo más de dos meses, con pretensiones de mayor redistribución de la riqueza y autogobierno de la

misma. 2 En Argentina es interesante recorrer las tempranas observaciones del Informe Bialet-Massé: “El estado de las

clases obreras argentinas” encomendado por el Congreso Nacional (1904).

12

obra “Teoría del Desarrollo Económico”). El anti-industrialismo se manifestaba

en cientos de respuestas fatalistas; el caso típico fue el movimiento Ludita, que

impulsaba la ruptura de las “máquinas” en la conviccón que las mismas

limitaban la creatividad humana y daban sustento a una economía de

marginación. I inspirado en Nedd Ludd, se extendió primero por Gran Bretaña y

luego por gran parte de Europa.

En cambio no existen visiones de criticidad relativa, que alienten reformas y no

rupturas, para aprovechar las ventajas de la riqueza industrial orientándola a

generar cohesión social y evitar el caos (por aquellos años no se hablaba de

gobernabilidad).

Entre la desidia y la especulación, se construyó una crisis que obligaría a revisar,

la confianza excesiva de la burguesía y de los economistas clásicos y una salida

de la crisis que demostraría la capacidad adaptativa del orden económico

industrial-capitalista y también obligaría a revisar algunas respuestas

apocalípticas.

La crisis del 29, el pensamiento keynesiano y de otros importantes economistas,

rompen con la idea de “progreso indefinido”, redefinen el debate económico y

también social, legitimando la acción del Estado, perfeccionando la idea (menos

lineal) de “ciclo económico”, y sobre todo iniciando una tendencia a asociar la

inversión en lo que luego denominaríamos “capital humano” -por aquel

momento se denominaban “gastos sociales”- con el crecimiento económico.

Además tanto la naturaleza de la crisis, como la forma de resolverla, en el

contexto de las sociedades industriales avanzadas para la época, incorporó a las

soluciones posibles, en contextos recesivos, las políticas públicas de “impulso de

la demanda” por medio de mayores ingresos populares y la protección del

mercado doméstico para la industria nacional.

13

Se trata de incorporaciones sustanciales al menú de opciones de gobierno, por

las posibilidades que abrió a la masividad en el consumo, a la construcción de

consensos políticos, y al rol de la política en el “ciclo económico”.

Desde allí se inicia la tendencia a separar el concepto de “Desarrollo” del de

“Crecimiento”, reservando para el primero difusa y sofisticadamente, la imagen

de un cierto tipo de crecimiento económico asociado a impactos sociales

positivos. La construcción conceptual de esta idea, tenía raíces económicas, pero

también extra-económicas.

En la post-crisis, quedaba claro, que no todo mayor nivel de actividad

económica podía considerarse a-críticamente bueno. El crecimiento portaba su

propia resaca. Por aquellos años emerge la crítica cultural al modelo económico

capitalista, que entiendo, ha dado soporte a la conformación cualitativa de la

idea de Desarrollo.

Como claramente puede verse reflejado en las obras de la Escuela de Frankfurt,

que critican por igual a la sociedad industrial avanzada como a la lectura vulgar

del marxismo (el Instituto se crea en 1930 bajo la dirección de Max

Horkheimer), ya hace 80 años se comienza el cuestionamiento al consumismo,

al crecimiento sin sentido y a la conformación de una cultura banal basada

exclusivamente en el endiosamiento del beneficio económico. Es importante

destacar que aún con la valía de sus aportes teóricos, la Escuela de Frankfurt no

tuvo una incidencia decisiva, ni siquiera razonable, en el plano de la praxis

política de su tiempo.

Quizás como fruto de la propia riqueza generada por la industrialización, creció

la criticidad y la convicción en la necesidad de calificar el crecimiento

14

económico. Mientras tanto, poco o nada, se asocia por aquellos años el

Desarrollo con la calidad de los regimenes políticos.

La “democracia de libro” de las Constituciones del siglo XIX, no se adaptó a la

“sociedad de masas” a que dio lugar la industrialización y la urbanización.

Movilizaciones masivas, tensiones, sistema productivo articulado y por lo tanto

dependencia entre actores económicos, etc. Mientras parlamentos “de clase” y

Ministerios con baja capacidad de gestión (herederos de laissez faire) eran

incapaces de administrar esa tremenda transformación. La democracia fue

asediada y en muchos lugares eliminada, en nombre de distintos valores y en

muchos casos en nombre también de la eficiencia, la organización y el orden,

como discurso, en algún sentido, derivado de la industrialización. Se dejaba

entrever que se desplazaba a la democracia para dar lugar a un “nuevo modelo

social”.

El relato histórico, en este punto tiene valor actual; porque contribuye a la

reintroducción de aspectos valorativos en el análisis de los conceptos. Si el

Desarrollo fuera meramente la resultante de formas eficientes de enfrentar

problemas, si se tratase del nombre que le damos a una cierta capacidad de

respuesta basada en un modelo de organización o en la ausencia de limitaciones

para conseguir objetivos (sin importar cuales), podríamos caer en el culto al

poder omnímodo como fuerza organizadora (ya sea estatal, tecnológico o de

mercado, etc).

Aún a costa de “correrme de eje”, es bueno puntualizar, que corresponde al rigor

del análisis intentar poner las cosas en su sitio. Y frente a discursos siempre

presentes de sociedades perfectas y la consecuente omisión de límites en su

búsqueda, señalar que tal barbarismo no es más que una sofisticada

manifestación de subdesarrollo en su expresión más cruel. La ausencia de

15

criticidad, la alienación, la incomprensión de las acciones humanas, o peor, la

comprensión del dolor y la indiferencia o el ensañamiento frente al mismo, la

masificación, y por supuesto la mutilación y muerte de personas; por más

organizado ese sistema fuera, es una expresión de degradación humana

incompatible con el término Desarrollo.

Pero es recién luego de finalizada la segunda guerra, en el marco de la

aplicación del Plan Marshall y de la firma de decenas de tratados entre las

potencias vencedoras, orientados a reorganizar políticamente el mundo; en un

clima signado por la puesta en evidencia de la crueldad, en que suceden 3 cosas

con el concepto de Desarrollo: a) Adquiere estatus de categoría política

significativa, porque ingresa a los documentos oficiales, b) A pesar de las

aportaciones valiosísimas desde la crítica filosófica y sociológica, disminuye la

consideración que diferenciaba “Crecimiento” de “Desarrollo”, c) Por primera

vez se articula manifiestamente, al Desarrollo con la Democracia Política, en

una relación de fuerte correspondencia.

Así para 1950, por tomar una fecha arbitrariamente, el Desarrollo se asociaba a

una sociedad industrial occidental, con un régimen político democrático.

Podemos decir que en algo menos de cien años, el proceso de enriquecimiento

conceptual colocaba al Desarrollo en el centro del debate político al asociarse a

“un modo” de transformación social derivado de la industrialización y a un tipo

de organización económica que al orientar ciertos excedentes a la inversión en

capital humano (y demanda doméstica) generaba cohesión social, todo eso

hecho en un contexto democrático. Parecido al paraíso…. hasta que resultó

evidente constatar, que los humos de las fábricas dejaban en el aire mucho más

que mal olor, que las muertes y lesiones en el trabajo se multiplicaban, que las

16

ciudades cada día eran menos transitables y se fracturaban social y

materialmente, etc, etc.

La crítica ambiental a la sociedad industrial y a un modelo de Desarrollo a-

crítico, tiene raíces profundas, pero le vamos aponer fecha de nacimiento en la

publicación de “Lo pequeño es bello” de Ernst Schumacher (1973), rápidamente

convertido en libro de cabecera de los incipientes movimientos verdes, el texto

combina una crítica al modelo tecnológico de la industrialización, abogando por

otras tecnologías que por escala y sencillez resultan más seguras, menos

contaminantes, etc. Una crítica al gigantismo urbano-industrial, a favor de una

cierta vuelta a la vida aldeana y también una crítica a los modos de consumo y

formas de relación en la masividad derivadas de ese modelo económico.

Poco antes o después, pero en la misma época; nuevas e interesantes

consideraciones y cuestionamientos del “industrialismo y el desarrollo realmente

existentes”, se forjaban en América Latina. La reflexión en torno de que la

industrialización de los países centrales se había apoyado en la matriz colonial, y

que por lo tanto ese orden económico no derivaría en posibilidades de

crecimiento económico equitativo y un orden social justo, dieron lugar a un

cuerpo de análisis que se denominó “Teoría de la Dependencia”.

La Teoría de la Dependencia, más allá de otras consideraciones, pretendió y

logró re-significar el concepto de Desarrollo, asignándole al mismo, para países

de evolución económica intermedia (relativamente industrializados), una

componente de emancipación nacional. El Desarrollo en esa lectura es más que

la posibilidad de multiplicar la riqueza derivada de una nueva base tecnológica

de organización de la producción, sino que es también la posibilidad de quebrar

lazos de dominación económica entre naciones.

17

Así, la industrialización sustitutiva, la nacionalización de los recursos

denominados críticos y de los servicios públicos e inclusive del sector

financiero, la protección al empresariado nacional, las inversiones públicas en

las llamadas industrias de base, etc fueron derivaciones de este pensamiento; que

encontró diferente receptividad en distintos países. El sentido último de esta

batería de acciones, implementadas con suerte diversa, era generar crecimiento

económico y herramientas de emancipación político-económica en un contexto

favorable en tanto crecimiento de la economía mundial y desfavorable por el

deterioro de los términos de intercambio 3

La Comisión Económica para América Latina de la ONU (CEPAL) fue la usina

que combinó, crítica económica y propuestas alternativas para el Desarrollo en

América Latina a partir de los años 60. En su seno, no todo fue Teoría de la

Dependencia (la que por cierto excedió la región); pero claramente se apartó de

una visión ingenua del Desarrollo sin perdedores, que predominaba la mirada de

los países centrales al menos hasta (para poner otra fecha arbitraria) el Mayo del

68 en Francia.

De la crítica ambiental al Desarrollo y del aporte que significó comprender que

la fragilidad de la biósfera es un límite para cualquier iniciativa económica,

heredamos el concepto de “Desarrollo sustentable” y de la visión cepaliana

heredamos la comprensión de que quizás Desarrollo y Subdesarrollo no sean

universos antagónicos, sino dos aspectos funcionales de un solo modelo, injusto

y segmentador que por aquellos años se bautizó como “división internacional

del trabajo”

3 Se denominaba “deterioro de los términos de intercambio” al proceso constatado por Raúl Prebisch en un

estudio empírico de los años 50, mediante el cual se demostraba que el precio de los productos exportados por

los países latinoamericanos (primarios) se depreciaba en el tiempo y el precio de los productos que se

importaban (industriales) se apreciaban.

18

Entre Mayo del 68 y la crisis del petróleo de 1973; quedó claro que el paraíso

aún quedaba lejos (y algunos hasta pensarían que quedaba para otro lado); que

ni siquiera los casi 30 años de crecimiento económico a escala global (1945-

1973), terminaban con la vieja agenda de problemas. La rebelión generacional

desnudaba las falencias en el seno mismo de las “sociedades desarrolladas”, y la

respuesta de la OPEP ponía en evidencia la restricción de la industrialización

intensa, que por entonces estaba estructurada para funcionar sólo con energía

barata.

La herencia del 68, ayudó a comprender el mundo desigual, quebrado

geográficamente, machista, masificado por las industrias culturales en sus nodos

centrales, autocrático en tanto excesivamente controlado políticamente. No

pareciera que esa descripción del mundo se llevara bien, con la pléyade de

buenas consideraciones que se suponía el Desarrollo debía despertar. Además la

crisis del petróleo impactó de lleno en la organización industrial por la necesidad

de adaptar procesos y técnicas a un menor consumo energético, en las cuentas

fiscales -sobre todo en los países más vulnerables energéticamente- y como

consecuencia de ello en el financiamiento del Estado de Bienestar (de aquellos

que en suerte lo tenían). Creció el desempleo en Europa y la inflación en

EE.UU. Quedaba claro que había que tomar medidas.

Y como vemos, el Desarrollo ya no es lo que era. Incorporó a su paso

componentes sociales (Keynes), de equidad en las relaciones internacionales

(CEPAL), de calidad tecnológica, de cuidados ambientales (crítica ambiental),

de aceptabilidad de régimen político (Pacto del Atlántico, post- segunda guerra).

La historia le fue dando elementos que han enriquecido la idea original.

Y qué paso luego de 1973?

19

La crisis del petróleo, al igual que la del 29, generó situaciones nuevas. Se

comenzaron a desarrollar tecnologías de sustitución y menor consumo de

energías (por caso tomemos el desarrollo de los bio-combustibles en Brasil),

tanto desde el punto de vista estrictamente técnico, como organizacional (el just

in time, por ejemplo). Se revisaron instituciones que estructuraban la sociedad y

comienza el ciclo a la baja de los beneficios del Estado de Bienestar y la

disminución de la intervención estatal en la economía; se abre nuevamente un

ciclo político, donde lo tecnológico jugará un rol muy significativo.

¿Y el Desarrollo? Paradójico o no, el desarrollo re-ingresa al vocabulario, desde

donde había sido desplazado por temas de mucha relevancia4, de la mano de un

nuevo conjunto de cambios tecnológicos que alteran la forma de producción ¿o

es solo el puntapié inicial?.

Básicamente la conjunción de la fibra óptica, la PC domiciliaria e Internet, y la

emergencia de la denominada “nueva economía” o “economía del

conocimiento”; como alteración de las formas de producción y de las relaciones

sociales; es un contexto que vuelve a cuestionar el término “Desarrollo”. No

quiero abundar sobre esto, porque ya lo veremos con detalle en el capítulo 6,

pero es creciente la idea de vincular al desarrollo con el conjunto de capacidades

innovadoras (más que productoras) de una sociedad. No se trata de un cambio

menor de visión.

Sostengo que la revolución informacional tiene, al menos, la misma profundidad

y virtualidad transformadora que tuvo la revolución industrial. No se trata de

deslocalizaciones productivas o de simplificación de tareas domésticas o de

cambios en la forma de entretenerse o de más fácil acceso a la información, etc.

Eso son los efectos de superficie: al cambiar la base tecnológica de producción y

4 Sobre todo la agenda enorme de la post-crisis: desregulaciones, des-estatizaciones y también las deuda externa

de los países pobres, y los cambios en Europa del Este

20

relaciones sociales, cambiaran nuestros valores….ya están cambiando. Y con

ello quedaran caducas formas de poder y emergeran otras, las relaciones

humanas serán de otro tipo, etc, etc. Y la idea de Desarrollo volverá a cambiar.

Pero a pesar de la fuerza que tiene la emergencia de la “sociedad

informacional”, entiendo que la nueva crisis adaptativa del concepto de

“Desarrollo”, debe permitir la apertura de un debate. Superado el paradigma

industrialista (hoy ya no se asocia Desarrollo exclusivamente con Industria),

podemos valorar, al menos como insuficiente, aquella asociación entre

complejidad organizacional, mayor eficiencia y desarrollo. Y entiendo que no

debemos repetir la formula.

Para salvar los legítimos recelos de quiénes dudando de las publicidades, no

creen que todo lo nuevo sea automáticamente bueno, y para evitar caer en las

mil formas del tecno-fetichismo, sin renunciar a ver la potencia de las actuales

revoluciones tecnológicas5, hay que intentar conjugar los conceptos de

Desarrollo y Ciudadanía.

Una conjunción difícil y desafiante, que pone sobre la mesa problemas nuevos.

Es efectivamente cierto que hay entornos tecnológicos que facilitan la

concentración de poder, la manipulación e incluso generan situaciones de difícil

o dudosa gobernabilidad. Sin embargo no son realistas las propuestas de

moratoria tecnológica u otras por el estilo, no sólo porque pueden violarse, sino

porque van contra la naturaleza humana (curiosa e investigadora).

Pero no corresponde legitimar cualquier modo de expansión económica con el

nombre de “Desarrollo”, ni sucumbir a los bytes hasta el endiosamiento, como

ocurrió en la sociedad industrial con el automóvil y la televisión. Al contrario, el

5 No sólo la informacional. Conviven en el tiempo y se relacionan, al menos también la revolución genética y la

revolución de las tecnologías ambientales.

21

Desarrollo debe ser concebido como el escenario en el que es posible la

“construcción y ampliación de la ciudadanía”, entendida esta como el conjunto

de derechos y obligaciones individuales y colectivos que le permitan al

individuo y la comunidad la mayor potencialidad de realización, manteniendo

un vínculo con el poder público basado en normas generadas democráticamente,

ordenadas en la idea de convivencia plural y que efectivamente se cumplen.

Como se puede apreciar tal construcción de ciudadanía implica derechos y

obligaciones, capacidad autonómica y convivencia plural.

El modo en que se produce, que cosas se producen y cuales se dejan de producir,

que se interviene y que se protege, como se distribuye la riqueza, como se

cuidan los recursos, como se promueven las capacidades humanas, que

problemas son públicos y requieren de recursos y respuestas públicas, que tipo

de organización pública debe manejar los recursos públicos, etc no son

cuestiones que puedan definirse neutralmente y sólo en términos cuantitativos,

como puede sugerir medir el Desarrollo conforme la evolución del PBI. Su

medición, su valoración, debe estar ordenado en términos de “construcción de

ciudadanía”, lo que obliga a una lectura cualitativa y circunstanciada de cada

decisión.

Vincular el Desarrollo a la construcción de Ciudadanía y comprender que está

última no es exclusivamente un “status formal”, sino que también implica

contribuir a que las personas se doten de capacidades, es en definitiva un intento

por evitar el triunfo de la simplificación estadística, sin desconocer su

importancia.

22

Además recoge una tradición latinoamericana muy extendida6, a favor de

concebir el Desarrollo como una “emergencia sistémica” y como fenómeno

endógeno, que aunque puede ser influido e inducido no se concreta si un

conjunto de factores, actores y energías de un territorio no adquieren las

capacidades para sostenerlo.

El Desarrollo no es sólo la capacidad de producir eficientemente bienes,

crecientemente sofisticados para un consumo cada vez más diverso; es además

el escenario donde ese conjunto de capacidades sociales (no sólo una) se

orientan a la calidad de vida, a la capacidad de autogobierno, a la sostenibilidad

y a una idea cierta de futuro construido.

3.- El Territorio no es solo el suelo que pisamos.

3.1. Local ó Municipal?

Sí el “Desarrollo” es un concepto moderno que se construyó y evolucionó

recientemente; el “Territorio” nos acompaña desde el fondo de la historia. Los

diccionarios nos regalan cientos de definiciones y referencias y los equívocos en

su uso provienen más de la abundancia interpretativa que de cualquier otra cosa.

¿y por qué nos interesa a nosotros “el Territorio”?. Sencillamente porque

debemos darle sentido al uso del adjetivo “local” (o territorial), en el marco del

concepto “desarrollo local”. Debemos brindarle al mismo una significación

específica que justifique su uso.

6 Sobre todo destaca en esta posición el economista chileno Sergio Boissier. Aunque son destacables los aportes

de decenas en ese sentido: Matus, Coraggio, Silva Lira, Costamagna, Arocena, Alburquerque, Vergara, etc

23

Por eso, y a pesar de las buenas razones existentes para remitir desde el término

“local” al gobierno de proximidad (municipio, comuna, prefectura, alcaldía,

ayuntamiento, etc); ya veremos que sin ser errónea, tal remisión en el caso del

desarrollo, es parcialmente inadecuada. En principio, corresponde señalar que

Desarrollo Local no es sinónimo de Desarrollo Municipal.

Mientras el Municipalismo en América Latina ha sido y es una corriente de

reflexión básicamente jurídico-política, que intentó e intenta reivindicar para el

gobierno local un conjunto de competencias a los fines de evitar los perjuicios

del centralismo y favorecer el afianzamiento de la democracia; el Desarrollo

Local es un espacio multidisciplinar de reflexión sobre las relaciones entre

Desarrollo y condiciones de entorno territorial y un abordaje de políticas

públicas orientadas a generar condiciones de construcción de ciudadanía en

determinado territorio, con el uso de herramientas que incrementen la

competitividad económica, la cohesión social, la sostenibilidad ambiental y la

capacidad innovativa y adaptativa.

Claramente, la idea territorial, en el segundo caso es más plástica y no está

totalmente sometida al corset del límite jurisdiccional; pensemos por ejemplo en

una política de estímulo a un corredor turístico constituido por varios

Municipios o a la inversa a un programa de recuperación barrial en un

Municipio dentro de un área metropolitana.

No se trata, como en la cuestión municipal, de un recorte espacial de

competencias y la organización de un nivel de gobierno de proximidad, sino de

la “organización” (construcción) en un espacio modelado por relaciones

(territorio) de unas condiciones de Desarrollo respecto del cual dicho espacio

debe dotarse de ciertos atributos; que bien pueden ser normativos,

24

infraestructurales, organizacionales, de calificación de la mano de obra, etc, o

una combinación de varios de tales aspectos.

Hecha esta salvedad, corresponde señalar que el gobierno local debe ser actor

central de un proceso de Desarrollo Local, en virtud de sus competencias, de la

proximidad y del conocimiento que se deriva de tal especial situación. Y que por

lo tanto un buen abordaje de Desarrollo Local, implica conocer las facultades

normativas del gobierno local, sus disponibilidades económicas y técnicas, y su

relación con la trama socio-económica. Es bien diferente, llevar adelante un

programa de Desarrollo Local, donde los gobiernos locales disponen de amplias

facultades (planificación, capacidad de endeudarse, facultades fiscales,

capacidad regulatoria, etc) de otros donde esas facultades están acotadas.

3.2.- Nuestra Tierra.

Ahora bien, volvamos al “Territorio”. El hombre es, dicho de una manera

sencilla, un “animal territorial”, su relación con su entorno no es neutra, su

acción tiende a transformar el espacio -las más de las veces en términos

adaptativos- y a apropiárselo en términos conceptuales, como sentido de

pertenencia o vinculo (más allá de la cuestión del derecho de propiedad). Se

trata de una característica que se verifica a lo largo del tiempo pero con

manifestaciones diferentes, conforme distintos elementos técnicos y sociales

condicionantes en cada época. En cada momento histórico, tanto la

transformación del espacio es diferente, como la forma de apropiación. Lo

constante es la convicción de que cierta naturaleza donde hemos nacido o donde

hemos crecido, es “nuestra tierra”. Como dice el filósofo alemán Peter Sloterdijk

(1947 – Escuela de Frankfurt) “el espacio constituye la primera dimensión de la

especie humana”.

25

Aún antes del establecimiento de las primeras civilizaciones sedentarias ó

estables territorialmente, la “huella” nómade de las caravanas, aunque

exploraban y experimentaban, cuando las necesidades lo indicaban; en general

no dibujaban un recorrido arbitrario. Los antropólogos nos enseñan, que eran

repetitivas y seguían con razonable estrictez senderos, cuya lógica debe

encontrarse en la diversidad de fuentes de alimentación en el marco del ciclo

anual de las estaciones. En aquellos lejanos tiempos, la riqueza topográfica era

recurso, paisaje, contexto; en ella se fundaban formas de alimentación, modos de

vida, tipos de relación, mitos, prácticas, posibilidades.

El establecimiento más o menos fijo de los pueblos en un lugar7, incrementó el

sentimiento de pertenencia y hasta de mistificación del territorio (es común que

los pueblos de la Antigüedad concedieran un carácter extraordinario a una

montaña, un río o cualquier otro accidente geográfico relativamente

significativo. Muchos de tales elementos cuasi-fetichistas perviven aún hoy).

El nacimiento de las Ciudades (hace aproximadamente 12.000 años) dio lugar a

una re-configuración del espacio, a una organización del mismo a partir de la

valoración de la proximidad de ciertos recursos necesarios o de vías para

obtenerlos. Si no se mueven las personas, naturalmente debía incrementarse el

movimiento de las cosas que satisfacían sus necesidades. Por lo tanto

proximidad y vías de acceso pasan a ser elementos claves.

Como ya veremos, sobre todo desde la perspectiva del “desarrollo”; territorio y

movilidad son como dos caras de una misma moneda, el asentamiento físico se

concibe como un hábitat, pero también como un lugar de referencia desde donde

y hacia donde moverse y relacionarse (nodo de un flujo).

7 Local y lugar tienen provienen de la misma raíz latina.

26

Por eso mismo, debe destacarse que el nacimiento de las ciudades, en términos

de establecimiento espacial consolidado, es consecuencia tanto de la existencia

de ciertas posibilidades de excedente alimenticio (hábitat) como de la

consolidación del espacio comercial de “cruce de caminos” (flujo). A la vez el

asentamiento genera un mejor conocimiento del espacio específico y por tanto

mayor previsibilidad, mejores posibilidades de intercambio, nueva organización

del trabajo al interior de la población establecida, mejores condiciones para la

defensa colectiva, etc.

En esa lectura, la civilización de las Ciudades es un salto organizacional y de

capacidad de apropiación del territorio. La multiplicación y consolidación de las

ciudades, es lo que permite la movilidad, lo que regulariza intercambios, lo que

multiplica posibilidades de consumo y a su vez permite la especialización

económico-territorial, con sus ventajas en términos de eficiencia y el incremento

del proceso de inter-dependencia y funcionalización territorial.

Quizás sea bueno destacar, que estamos viviendo ahora un nuevo salto en el

incremento de la movilidad de los factores económicos. Que se asocia a la

expansión de la economía informacional, y que contra todas las previsiones no

se detuvo con posterioridad a los atentados del 11 de Septiembre8.

El concepto mismo de territorio y territorialidad fue mutando. La propia

organización de la Ciudad y su complejidad, sobre todo cuando las mismas se

amurallaron en el bajo Medioevo; la accesibilidad, las ideas de “cerca” y “lejos”,

la evolución de medios de transporte, la continuidad de paisajes o sus rupturas,

fueron modificando tales ideas y han impactado, además del espacio en sí, los

conceptos.

8 Como demostración de lo dicho, digamos: el Comercio internacional crece más rápidamente que el producto, y

además el comercio de bienes intermedios (insumos para la elaboración de otro producto) crece más que el

comercio, marcando la fuerte tendencia a la organización industrial transterritorial.

27

Una vez que el hombre estableció una marca estable en la topografía, en la que

invirtió su ingenio organizador, en la que fundo su hábitat, en la que creo pautas

de división del espacio público del privado, en la cual se estructuraron

iniciativas colectivas; la idea de territorio ya no fue la misma.

Aunque eso ahora, es aún mucho más evidente, porque hemos visto como a lo

largo de la historia las intervenciones humanas han modificado el espacio, la

topografía y el entorno de muchas maneras. Ya tempranamente se advirtió que

el espacio ofrece posibilidades diversas y que es el hombre en su acción

individual y colectiva quien determina la constitución del territorio.

Y no se trata de modificaciones estéticas. Para poner sólo cuatro ejemplos al

azar, sin hacer valoración sobre los mismos, pensemos en: los polders

holandeses, las terrazas escalonadas de los Incas, los acueductos romanos, la

Ciudad de “Las Vegas”. Se trata de intervenciones sustanciales del espacio, con

impacto en la habitabilidad, en las posibilidades de explotación, que a su vez

modificaran la cosmovisión de esos pueblos, su propia idea de lo posible, de la

riqueza, de la organización, etc.

Esas posibilidades de alteración espacial, que son evidentes en el caso de las

intervenciones físicas, pero que bien pueden ser alteraciones del espacio

derivadas de otro tipo de acción humana (la constitución o no de una frontera o

la decisión de unificar mercados, por ejemplo), nos indican que el territorio no

es una “constante” un “dato dado e inmodificable”.

El territorio es una construcción socio cultural compleja (nunca olvidar el refrán

popular holandés: “Dios hizo al mundo, menos Holanda que la hicimos

nosotros”). La constitución del territorio, obviamente depende de la topografía

28

condicionante, pero también de un sinnúmero de decisiones acumuladas en el

tiempo.

Contrariando al sentido común, que reconoce la potente realidad del espacio

(geográfico) como categoría de referencia existencial y en base a eso deduce que

“el territorio existe”, es necesario afirmar que “así como la topografía es una

heredad que nos condiciona, el territorio es una construcción que nos

desafía”. Efectivamente el territorio/ la territorialidad es una construcción

histórica, socio-política y cultural, y hoy sabemos que se disponen de una

cantidad importante de herramientas para su producción, pero que justamente

ese proceso no es en absoluto sencillo, ni coyuntural; es complejo, es estructural,

es controversial, es político y es tecnológico.

Generalmente se ha reconocido al Territorio como el recorte del espacio

mediado por las relaciones sociales, económicas y culturales; mediaciones estas

que transforman al espacio en un sistema, en tanto lo organizan y lo dotan de

funcionalidad y utilidad tanto material como simbólica. Pero aún esta definición,

no ceñida a la topografía, identifica al territorio exclusivamente con un “stock”

espacial. En cambio es cada vez más evidente que el territorio como espacio

afectado por relaciones, es cada vez menos “fijo” y cada vez más, un espacio

conceptual y relacional de construcción colectiva, influido por la topografía pero

también por la política y la economía.

La primera lectura, es el territorio como espacio; en la segunda es el territorio

como sistema organizador de flujos. Esta segunda acepción es también espacial,

pero pone el acento en la capacidad de dicho espacio de administrar relaciones

económicas, políticas, culturales, etc. El gran organizador de flujos espacial es la

Ciudad, y lo hace bien cuando es transitable y por lo tanto segura, cuando genera

condiciones de hábitat saludable, cuando mezcla actividades y genera riqueza en

29

dicha mezcla, segregando sólo lo peligroso e incompatible con la vida común

(ruidos, humos, efluentes, etc).

Cuando pensamos en el territorio como organizador de flujos, no creemos que el

territorio se “evapora”; sino que en el mismo espacio se tejen relaciones

diferenciadas, influencias de distinto alcance y que pueden modificarse con

infraestructuras, con políticas culturales, con regulaciones, con promoción

económica; y por lo tanto ese espacio tiene una dinámica funcional constante y

altamente influenciado.

Adelantándonos a otras consideraciones, podemos arriesgar que el Desarrollo es

una forma especial de concebir dichos flujos y por lo tanto es un modelo de

“construcción territorial”.

Decir que un territorio es una construcción, no significa en absoluto, que pueda

construirse “cualquier territorio” de cualquier forma, ni que sea un proceso

exclusivamente dependiente de una voluntad individual ó colectiva. El proceso

histórico de construcción territorial tiene sus lógicas (muchas); que hay que

comprender. Por supuesto que al tratarse de lógicas diversas en cada proceso, no

vale la aplicación de una receta para entender la dinámica territorial. Así hay

territorios construidos fundamentalmente por un conjunto de decisiones políticas

(La Unión Europea), hay territorios construidos o reconfigurados por una

infraestructura –también originada en una decisión política, por supuesto- (el

Valle del Tennesee), hay territorios soportados tecnológicamente (las islas

artificiales del Japón ó Dubai), hay territorios donde la cultura supera barreras

naturales (Euskadi a un lado y otro de los Pirineos), hay territorios donde el

elemento de cohesión ha sido o es sobre todo un elemento cultural como la

lengua (la romanidad), etc. A los efectos que a nosotros más nos interesa, ya

veremos que hay “territorios” definidos por un conjunto de capacidades

30

generadas a partir de iniciativas productivas concentradas en un espacio,

referidas genéricamente a una misma actividad y que por motivo de tal

aglomeración generan ciertas economías de escala, de red, de aprendizaje, etc (el

caso más universalmente conocido es el denominado “Distrito Industrial

Italiano”)

Concebir el territorio como una construcción no debe entenderse como una

forma de voluntarismo, ni como una expresión de tozudez; sino como una

concepción que valora las decisiones humanas y sus impactos, porque en

concreto, para bien o mal estas tienen (sin dudas) el efecto de alterar el espacio.

Quizás sea importante calibrar esta idea de construcción. Las construcciones

territoriales no son siempre positivas; se trata de valoraciones según diferentes

criterios; y que además muchas veces “construir” implica “de-construir”. Lo que

es lo mismo que comprender que no se actúa en el vacío ni geográfico ni

histórico. Todo lo dicho no hace más que corroborar el carácter político e

histórico de la organización territorial.

El territorio como espacio organizado, apropiado y dotado de sentido, es una

construcción, que tiene significación económica, política, social, identitaria, etc.

Existen cientos de ejemplos donde podemos apreciar la organización territorial

como una resultante. Por caso en la Europa Mediterránea fue muy común la

organización comarcal en base a la existencia de mercados de aprovisionamiento

familiar; la existencia misma del mercado informaba de las accesibilidades, de

las barreras físicas, de ciertos criterios de proximidad y justificaba el

establecimiento de un orden político (la comarca) que complete la organización

de un espacio pre-existente, social y económicamente relevante. Claramente la

acción estatal-organizadora se apoya en decisiones sociales pre-existentes. En un

sentido inverso, la acción estatal puede con inversiones, promociones u otras

31

medidas cambiar el sentido y la funcionalidad del espacio, que en el caso de que

el mismo este deshabitado es común referirse a esas operaciones como

“habilitación del espacio” (en la historia Argentina el caso de la implantación de

la red ferroviaria es un clásico en ese sentido).

En nuestra realidad “urbanizada”, es la dinámica urbana la que signa la

“construcción territorial”. Pero tanto ciudad como mundo rural, constituyen un

sistema, no son universos excluyentes, sino al contrario conforman una

“organización territorial” (no siempre razonable).

Si consideramos más al territorio como un organizador de flujos que como un

“stock” espacial (un recorte), podremos comprender que ese espacio donde se

vive, se trabaja, se participa políticamente, se comercia, donde hay un

reconocimiento, un vínculo con el mismo, es la materia prima de la construcción

territorial. En ese espacio se conjugan las capacidades estatales, las de los

ciudadanos, las de las fuerzas económicas Y no hay que tener una visión

estrecha, porque se trata de conformaciones muchas veces superpuestas,

plásticas y multiformes. La movilidad cotidiana de personas que viven en un

Municipio y trabajan en otro, la novísima variante de personas que casi no

tienen lugar fijo de trabajo, la influencia cultural de las ciudades centrales en las

áreas metropolitanas como formadoras de identidad, la diversificación del

consumo y la integración económica “en los productos” (que han sido diseñados

en un sitio, producidos en otro, con componentes de otro, etc), y otras

manifestaciones, no hacen más que evidenciar la plasticidad de la que hablamos

arriba. Como se repite a menudo, sin que sea una apreciación valorativa,

debemos comprender que el Planeta es el territorio de la globalización.

Aunque parece enredado, está claro que el territorio no solo no es

exclusivamente una definición topográfica; sino que es una construcción

32

relacionada al modo en que personas, bienes (y porque no ideas) se mueven y se

posicionan. Pensemos en situaciones cotidianas, de las que aparecen en los

diarios: una obra de infraestructura como el puente Rosario-Victoria está

transformando a esta segunda ciudad en un suburbio residencial de la primera y

al centro de Rosario en centro también de Victoria, y en Europa los vuelos de

bajo costo están transformando ciudades de segundo rango en tamaño en

verdaderos parques logísticos (Girona a 100 km de Barcelona es un caso).

Como vemos, se están produciendo transformaciones territoriales muy

significativas, dentro de las que se destaca la expansión urbana, en un triple

sentido: a) de ampliación geográfica de las ciudades, b) incremento de la

población que vive en ellas y c) incremento de su importancia económica. Y al

respecto, corresponde insistir en la idea “sistémica”; el territorio es un sistema,

con espacios diferenciados, con funcionalidades, con criterios, etc. Y ahora

mismo, es un sistema cuyo eje son las ciudades, en tanto organizaciones

urbanas, proveedoras de los elementos articulares de las funciones del territorio.

Cuando se comprende, que el territorio es una construcción y que la dinámica

territorial nunca es arbitraria, sino que más bien manifiesta la existencia, por un

lado de fuerzas económicas, sociales y culturales que la impulsan y por el otro

de lógicas que la explican (distancia, tiempo, fertilidad, paisaje, etc); podemos

tomar medidas para organizarlo; y organizar el territorio implica adoptar

criterios con impacto en la calidad de vida, en la eficiencia económica, en la

sostenibilidad.

Por lo demás, no debemos dejar de valorar que de manera creciente desde la

crisis de 1973 y por diversas razones; el escenario de los conflictos sociales se

ha ido desplazando desde los lugares de trabajo (la fábrica) al territorio. Así

como en el industrialismo la fábrica fue lugar de producción, de organización,

33

de estructuración social y de referencia cultural; crecientemente en el post-

industrialismo hay una re-territorialización del conflicto social; de allí que la

organización territorial debe leerse como mucha más que una función

ordenatriz, sino como una respuesta de política pública de primer orden.

Organizar el territorio, implica al menos: a) la comprensión del aspecto social

del mismo, aún existiendo y valorando la propiedad privada, b) la dimensión

finita y difícilmente ampliable del suelo y de otros recursos naturales, c) lo frágil

que es el paisaje o la biosfera, d) que no todos los objetivos que una comunidad

pueda proponerse en materia de calidad de vida, son consecuencia del

incremento de producto económico, e) que el mercado como eficiente asignador

de recursos, puede mostrar fallos que requieran de la intervención pública, f)

Que un territorio se construye a partir del incremento de su habitabilidad

sostenible y g) Que un territorio incrementa su valoración, en tanto incrementa

sus vías de acceso. Desde esta perspectiva, los adjetivos local/ territorial, ganan

sin duda otra significación.

Si bien no soy partidario del abuso de adjetivos referidos al Desarrollo

(sostenible, policéntrico, humano, etc); creo que los términos Local/ Territorial

no constituyen una característica descriptiva del Desarrollo; sino que determinan

una forma de concebir el mismo. Unir el Desarrollo al Territorio (como

construcción humana) es vincularlo definitivamente a las capacidades sociales y

al incremento de las competencias de las personas y al buen uso de los recursos

y desvincularlo de miradas fetichistas, que van desde versiones modernas (por

ej: los valores de bolsa), hasta históricas (la belleza de paisaje o de la

abundancia de minerales).

34

4.- El Desarrollo como escenario conflictivo.

Al iniciar mi tránsito profesional, hace ya muchos años, mi ímpetu pro-

desarrollo siempre se enfrentaba a una evidencia y a un dilema, que no por ser

permanentes resultaban fácil de “desentrañar”. ¿Porqué amplios territorios,

dotados de razonables condiciones materiales, en el que la casi totalidad de los

actores sociales y políticos se manifestaban a favor del Desarrollo, se mantenían

sub-desarrollados?

El tiempo, la repitencia de la escena y las reflexiones sucesivas me ayudaron a

borronear una respuesta, en tres sentidos: a) siempre se soslaya la componente

conflictiva de un proceso de Desarrollo, b) Esa omisión es la que permite la

existencia de consenso discursivo y c) Obviamente se trata de un acuerdo estéril,

ante las dificultades reales de la construcción del Desarrollo.

Sobre este punto, corresponde detenerse; porque la comprensión de los

mecanismos sociales que se constituyen en barreras invisibles al Desarrollo; es

para mí el aspecto central de un programa de Desarrollo Territorial.

¿Cómo se construye el falso consenso Desarrollista?

En primer lugar, existe una clara “buena imagen” de parte del concepto

“Desarrollo”, al punto de poder considerarlo “hegemónico culturalmente”9.

Resulta muy difícil, sobre todo en lugares retrasados económica y socialmente,

sustraerse del halo esperanzador que aquel genera, y que por supuesto muchas

veces proviene de una expectativa realista. Allí donde el subdesarrollo se hace

sentir con toda crueldad y donde sus manifestaciones externas violentan la

sensibilidad de cualquier persona, es mucho más difícil no adherir, auque sea de

palabra, a un conjunto de ideas (aunque controversiales) que implican remover

9 Me refiero sencillamente a que no se conoce ninguna posición explícita a favor del subdesarrollo.

35

obstáculos sociales, económicos, culturales a los fines de repensar la

organización social, en términos de mayor competitividad económica y

equidad.

En segundo lugar, esas posiciones son acompañadas, por una cuota de

ingenuidad doble, que supone que el Desarrollo no genera conflictos, y que es

un fenómeno que se instala de una vez, como si se tratase de un artefacto, que no

implica un cambio sustantivo de roles y actitudes sociales, la mayoría de ellas de

difícil concreción, como por ejemplo: que algunos deberían pagar más

impuestos.

En tercer lugar, se atribuyen al Desarrollo bondades que no le pertenecen; como

si pudiera ser constructor de soluciones a medida de los deseos de cada una de

las personas.

En cuarto lugar, muchas veces quienes dicen defender el Desarrollo, no tienen la

criticidad o la valentía para alertar sobre su carácter eventualmente conflictivo.

Bien porque, en una desnaturalización del pensamiento católico, creen en esa

especie de asimilación del Desarrollo al Paraíso, bien porque no hemos llegado a

comprender que se trata, de alguna manera, de una opción política, cuyas

posibilidades de concreción dependen de intervenir, administrar y en el mejor de

los casos resolver tensiones sociales, que se apoyan en intereses e ideas

enfrentadas y que por lo tanto, generalmente son de difícil resolución.

Esas cuatro razones explican el consenso discursivo a favor del Desarrollo;

ahora veamos porque se transforma en un discurso estéril.

36

4.1.- El Consenso por el Subdesarrollo. El Dilema “arriba-abajo”

Lo complejo de la cuestión es que en sentido contrario, las opciones políticas a

favor de concentrar la riqueza, maniatar a las fuerzas sociales, limitar los

espacios democráticos, desentenderse de la sostenibilidad, promover modos de

vida que generen dependencia, etc; existen, aunque no se manifiesten

externamente de un modo abierto, ni se llamen “Partido del Subdesarrollo” o

“Consenso por el Subdesarrollo” lo cual haría las cosas infantilmente más

claras.

No sólo esos sectores existen y se expresan de manera solapada, como

defensores del Desarrollo, sino que su acción, muchas veces inconsciente, es

verdaderamente inteligente y bien direccionada. He escuchado encendidas

defensas del Desarrollo de parte de empresarios claramente explotadores y de

políticos despreocupados de la cuestión, y aún más he oído en nombre del

Desarrollo posiciones absolutamente conservadoras de izquierda y de derecha, u

otras posiciones imposibles de ser defendidas con algún dato fidedigno en la

mano.

De las muchas consecuencias que se derivan de existir este tipo -solo

aparentemente- extraño de Consenso Anti-desarrollista; la que a mi entender es

más compleja de resolver, se vincula a la tensión que se genera entre las ideas de

autonomía10

y la posibilidad de una intervención externa promotora de

movilización ciudadana y de alteración de un “statu quo” muchas veces

cuestionable.

Cuando muchas veces se concentra el debate sobre el Desarrollo en la cuestión

presentada como antagónica entre dos alternativas: “desde arriba” (normas

10

Dicha autonomía, leída como preservación de una cierta capacidad de decisión en el entramado local respecto

de recursos locales, normas de aplicación local y pautas de vida locales.

37

nacionales, promociones, inversiones de origen extra-territorial, etc), o “desde

abajo” (capacidad de organización de actores locales, aprendizaje en terreno,

acuerdos público-privados, etc); sin dejar de apreciar la calidad de esta segunda

visión a la que adhiero con convicción decidida; creo que muchas veces se

idealiza un “abajo” utópico e inexistente, como una sociedad cargada de virtudes

y capaz de generar transformaciones “per se”.

Aún con todas las prevenciones que una intervención “desde arriba” genera,

creo que la visión idealizada de las opciones “desde abajo” a veces carecen de

todo confronte con la realidad. Se exacerba el planteo tensional “arriba-abajo”,

como versión de un afuera-adentro no muy bien resuelto, llegando a posiciones

cuanto menos monopolistas y no sólo en términos económicos, sino culturales y

políticos.

Corresponde señalar, que una cierta porosidad social para aceptar lo de afuera

como estímulo, una capacidad de hacer comparaciones constructivas, un

posicionamiento en torno a la información global, una cierta revisión de pautas

de vida en función de nuevos criterios económicos o sociales, asumidos

críticamente y discutidos democráticamente, son tan indicadores del Desarrollo

de un territorio como el producto per capita; y que la autonomía no debería ser

la excusa de oligarquías locales para cerrar un territorio y reeditar formas

modernas de feudalismo con prosa desarrollista.

Es tan sano evitar los aspectos más arrasadores de una visión que ve a todo

territorio exclusivamente como mercado y por lo tanto abordable y

“conquistable”, como también evitar (sobre todo en América Latina) la

conformación de enclaves culturales cerrados y de ciudadanía disminuida o

controlada.

38

4.2.- La Deslegitimación institucional.

Una segunda causa de esterilidad (además del cierre a los estímulos externos),

que se observa reiteradamente, y que no se encuentra del todo desligada de la

existencia de un “consenso por el subdesarrollo”, en la experiencia argentina y

latinoamericana, tiene que ver, con cierto desdibujamiento creciente del rol de

las instituciones públicas en el Desarrollo; y sobre todo en la falta de

comprensión de la necesidad de un conjunto de organizaciones públicas

articuladas (estatales y para estatales), que dispongan de capacidad de acción,

normas adecuadas, recursos suficientes, soporte tecnológico, personal entrenado

y sobre todo: legitimidad, para poder incidir en los procesos sociales y en el

espacio del mercado. No parece razonable suponer, que objetivos públicos se

puedan conseguir exclusivamente con actuaciones privadas, por más que

muchas de estas tengan valor público.

Ahora bien, un Estado que actúa, regula, controla, dicta normas, aplica

sanciones, reasigna razonablemente recursos, etc puede ser una incomodidad

para quién tiene una situación ventajosa, para quien no quiere competidores,

para quien tiene privilegios, para quien realiza una actividad controversial o

decididamente negativa, para quien concentra un poder social excesivo, etc (o

todo ello junto). En cualquier caso, preferirían o bien un Estado débil, en todas

sus versiones (profesionalmente descalificado, económicamente desfinanciado,

técnicamente atrasado, carente de una relativa autonomía política, etc) o intentar

la cooptación del proceso político, o ambas cosas a la vez.

Lo expresado no implica una toma de partido sobre el intervencionismo

económico del Estado, que es otro tema; sino algo mucho más primario y quizás

más difícil: recuperar la capacidad del Estado de articular fuerzas sociales y

organizarlas en base a normas de origen democrático, evitando depender en

39

exclusiva de alguna de aquellas fuerzas en particular. Lo dicho tampoco implica

una visión idealizada del Estado (en mi caso particular, el desencanto al respecto

es grande y mis sospechas sobre las razones del incremento de actividades

estatales por lo general también); pero lo cierto es que las alternativas existentes

a una organización social fundada en una estatidad razonablemente autónoma

son, sin dudas mucho peores.

Los procesos concretos de cooptación política y control del aparato público, a

los fines de evitar que el mismo se constituya en referencia para la organización

social, y una fuente de análisis e intervención eficiente en la construcción del

Desarrollo, por lo general se apoya en economías débiles, sociedades civiles

también débiles, maniatadas o culturalmente marcadas por la represión y se

consolida con la organización de formas de financiamiento de la vida política

que la hacen altamente dependiente de empresas, corporaciones o del mismo

control del aparato estatal, con la carga de deslegitimación que ello implica.

Por eso mismo, a excepción de los EE.UU, los Estados con altos estándares de

Desarrollo, destinan (aunque de modos muy diferentes) una adecuada y

razonable cantidad de recursos al financiamiento de la vida política, fundando

tal decisión en dos convicciones: a) El financiamiento público de la política, aún

siendo oneroso, termina siendo más económico en términos sociales, que el

financiamiento oscuro de la política. b) Una organización compleja como el

Estado, requiere de políticos de profesionalidad para su manejo y tal

profesionalidad no puede ser puesta en riesgo en cada recambio democrático,

por lo tanto es necesario financiar la actividad política, tanto del oficialismo

como de la oposición, o sea la actividad política en tanto tal, para evitar la

desprofesionalización cíclica y costos de aprendizaje excesivos.

40

4.3.- Vanguardias reaccionarias.

En tercer lugar, por si ya no fuera evidente la naturaleza conflictiva del

Desarrollo, con el denominado Consenso por el Subdesarrollo, o con los

problemas emergentes de unas instituciones públicas (no casualmente) débiles

para intervenir, ha aparecido un problema nuevo: Y es que en sentido

diametralmente contrario de aquellos que asimilan el Desarrollo con el Paraíso,

en los últimos años se ha ido construyendo de la mano de ideas confusas,

estadísticas caprichosas y mensajes catastrofistas; una visión primitivamente

regresionista de la acción humana, que valora negativamente casi toda

intervención sobre lo que se considera un “devenir natural”. La situación no

sería especialmente preocupante, de no ser por el rol que juegan muchos medios

de comunicación, a veces más proclives a estimular la espectacularidad (siempre

a mano) que la reflexión. Además disponen de un banco enorme de imágenes

impactantes, de situaciones generadas por intervenciones fallidas, para fundar

expresiones igualmente impactantes, pero no siempre fidedignas.

Sin dudas se trata de una tendencia, que nos interesa plantear, justamente para

preservar la racionalidad en la reflexión sobre el Desarrollo. Desde ya que al

tratarse de un fenómeno complejo y multicausado, el Desarrollo es vulnerable a

las simplificaciones, y por eso, noticias aisladas, reflexiones sueltas y

comparaciones no siempre felices, pueden exagerar los problemas (reales) que

cualquier proceso de transformación genera. No es que se trate como en el

primer caso planteado (“El consenso…”) de una difusa conformación política,

sino más bien una tendencia cultural que al reivindicar el peso de la imagen

como transmisor de información, por sobre los datos circunstanciados, va

creando un conjunto de prejuicios con alta impacto en las futuras decisiones

públicas.

41

4.4.- Preservación-explotación o administración racional.

En cuarto lugar, no es menos conflictiva la convivencia entre dos convicciones

crecientes, antagónicas y ciertamente irresolubles. Una “economicista” que

sostiene que el único motor de cambio social sustantivo es el incremento de la

tasa de inversión (por cierto imprescindible). Se trata de una simplificación “in

extremis” del fenómeno del Desarrollo, que al tiempo que le resta riqueza a las

respuestas organizacionales posibles que los retos del subdesarrollo impone;

generalmente en América Latina degenera hacia modos grotescos de atracción

de inversión extranjera.

La otra posición “conservacionista” atribuye un valor crítico a los recursos

naturales disponibles en un territorio, y su preservación o uso de beneficio

público se lo pretende organizar desde visiones “cuasi monopolistas” o de uso

preservado a “nacionales”. De más esta decir que una “preservación” exitosa en

esa lectura dificulta en mucho el aumento de la tasa de inversión.

La tensión preservación- explotación, demostrativa de un escenario conflictivo,

es de difícil resolución en América Latina; porque no obstante todo lo que se

pueda escribir sobre “uso racional de los recursos” y otras ofertas mediadoras; la

debilidad institucional de la que hablamos arriba juega un rol clave,

transformándose en la piedra angular de la imposibilidad de instalar pautas de

comportamiento público adecuados a una conjugación de objetivos diversos

(explotación/ preservación), a ser sistemáticamente evaluados.

Es sorprendente observar como se trata de convicciones que construyen

impedimentos severos al desenvolvimiento de los recursos, y las menos de las

veces se hace suficiente hincapié en la posibilidad de actuación de una trama

42

institucional de regulación y control, que pueda constituir el principio de una

solución.

4.5.- Participación, más que elecciones.

En quinto lugar y como máxima demostración las dificultades que estamos

exponiendo, esta la cuestión de la “Participación”, tan meneada en el mundo del

“Desarrollo Local” y sobre todo tan desnaturalizada.

Definir la “naturaleza participativa” de un Programa de Desarrollo, es

conflictivo en muchos sentidos; es necesario tener en cuenta: a) ¿Cuándo un

programa es participativo?, b) ¿Qué cuestiones conexas genera la participación

en los asuntos públicos?, c) ¿Cuáles son los aspectos controversiales de la

participación?.

Empezaré con una pequeña anécdota: Recuerdo haber participado de reuniones

de unos 30 vecinos en la Ciudad de Buenos Aires, en las cuales debíamos opinar

y recibir información sobre la confección del presupuesto de la Ciudad respecto

de nuestro barrio de 250.000 habitantes, y a ese ejercicio llamarlo

“participativo” en virtud de algunos carteles que se habían colocado en la vía

pública; aunque al menos los escasos treinta podíamos considerarnos

ciudadanos. En sentido inverso he presenciado estadios llenos de personas

convocadas sin saber a qué ni porque y sólo temerosas de alguna represalia o

expectantes de algún beneficio a cambio.

Si hay algo complejo en nuestras desencantadas y castigadas sociedades, es

definir y perfeccionar criterios de participación; pero bien vale atender que algo

no es “participativo” en función de un rótulo.

43

La participación y en consecuencia el denominado “empoderamiento” ó

incremento a favor de la ciudadanía del conocimiento y control de los procesos

que afectan el espacio público, no es obra de la espectacularidad, de los golpes

de efecto o del amontonamiento; y en ningún caso es remedio para defectos

públicos de otro origen; siguiendo con los dos ejemplos expuestos: un gobierno

con un déficit de muchos años, y con problemas para resolverlo por incapacidad

de cobrar adecuadamente los impuestos, no lo resuelve juntando gente en un

escuela en horas absurdas para el 90 % de los ciudadanos; y en el segundo caso

una gestión negadora de los servicios más elementales no se transforma en

“participativa” por poder exhibir lo que no es más que una capacidad de

extorsión inteligente.

Como comparto la idea de “recuperar lo público” como espacio político, y como

creo que el Desarrollo no es obra (exclusiva) de decisiones de gabinete político

o empresarial, no puedo más que defender los intentos de expansión de la

participación; con cuatro salvedades: a) la participación en las sociedades

modernas, comienza por garantizar la buena información, b) la participación

ciudadana, no exime a la organización estatal de sus obligaciones, entre las que

se encuentra dotarse de capacidad técnica para enfrentar los problemas

complejos que hacen a la calidad de vida, c) la movilización ciudadana es sólo

una forma de participación, muchas veces imprescindible, y otras tantas no la

más adecuada para el caso en cuestión, d) frente a problemas complejos,

carentes de soluciones ideales, e imposibles de ser resumidos en dos posiciones,

la participación asamblearia puede contribuir sólo relativamente a la búsqueda

de soluciones, atento la necesidad de enriquecer la cuestión y generalmente la

imposibilidad de simplificarla.

El proceso de incremento de la participación, merece una reflexión desde la

política por encima del impulso de momento. ¿Cómo puede participar la

44

ciudadanía hoy? ¿Qué aspectos logísticos, de lenguaje y de cultura asociativa

hay que tener en cuenta? ¿Cómo proveo a todos los ciudadanos de información

de calidad, para estimular su participación? ¿Cómo las instituciones públicas

(gobierno y parlamentos locales) y las Organizaciones de la Sociedad Civil

organizan conjuntamente un programa de incremento de la participación? ¿Qué

exigencias al ciudadano, debe tener la participación actualmente? ¿Qué garantías

jurídicas tiene el proceso de participación?

Y además siempre tener claro que la participación no exime a las autoridades

públicas de sus responsabilidades; sólo constituye un intento por recuperar el

sentido de la vida democrática en sociedades muy complejas. Un programa de

Desarrollo mal concebido no pasa a ser bueno porque se diseñe en un contexto

participativo; pero a contrario sensu, uno bueno puede ser mucho mejor si en su

diseño contó con la aportación de los ciudadanos.

El contexto de la participación ha cambiado con el proceso de des-

industrialización, hemos pasado del conflicto obrero-patronal por la distribución

de la renta a la emergencia de nuevos conflictos de canalización menos

estructurada (conflictos inorgánicos), sin instituciones coordinadoras -como en

su momento eran los sindicatos- y muchas veces dirigidos frente a interlocutores

inexactos o ante Administraciones incompetentes para la potencial solución del

conflicto (conflictos asimétricos).

El nuevo escenario de conflictos es de una enorme capacidad de “estrés socio-

gubernamental”, y ha expandido la reflexión sobre dos cuestiones estrictamente

asociadas: la participación y el gobierno de lo público.

Claramente ahora se añoran los mucho más predecibles y resolubles conflictos

“de fábrica”; que el actual desafío de gestionar frente a reivindicaciones de un

45

colectivo disperso sobre temas públicos que muchas veces se resuelven en la

esfera privada (como la discriminación por razones del ejercicio de la

sexualidad). La nueva agenda social, excede la distribución de la renta como

factor de conflicto, incorporando nuevos problemas, pero la capacidad de

respuesta estatal no ha crecido paralelamente.

La relación participación-gobernabilidad, lamentablemente, implica una lectura

reduccionista, que instala la participación exclusivamente en el escenario

conflictivo; cuando quizás el desafío es construir una cultura de participación,

que naturalice instancias abiertas, para evitar esa idea reducida de “ciudadanía

en la emergencia” que a su vez asocia gobierno exclusivamente con control de

conflictos.

Sin embargo, lo que parece elemental no lo es; entre otras cosas, porque el

estímulo de la participación requiere de convicción democrática, de muchas

acciones públicas, de un andamiaje complejo de decisiones. No se trata de decir

“participen!” y problema resuelto (pensemos en escenarios con 1/4 de la

población con problemas de empleo ó 1/3 con NBI). Una buena política de

promoción de la participación pone en juego: el conocimiento de los hábitos

ciudadanos, la escala de gobierno a cargo de los temas públicos (la

descentralización en grandes ciudades, es un tema significativo), la continuidad

en las acciones, la simplificación de algunos hechos participativos, etc.

En cualquier caso y aún con sus reconocidos defectos, el funcionamiento de

unas elecciones democráticas, regulares, con pluralidad de candidatos que

tengan garantizado un mínimo acceso a los medios de comunicación; es el

primer eslabón de participación a garantizar (y por cierto a perfeccionar). Y

aunque son ciertamente insuficientes, no hay que caer en la desvalorización de

las mismas.

46

La paradoja del sistema político argentino, es que aún en una situación de

extrema debilidad y no reconstituida razonablemente la confianza ciudadana en

las instituciones; ningún sector sustantivo de la vida pública se plantea como eje

central movilizar a la ciudadanía en términos de una participación creciente y de

calidad; quizás confiando excesivamente en la fase expansiva del ciclo

económico, como factor estabilizador del proceso político.

A los muchos y trillados motivos de la baja participación y de las

participaciones fallidas, no hay que restarle: la insuficiencia de las categorías

con que se convoca a ser parte y la incapacidad del Estado y los actores públicos

en añadir creatividad a los procesos de participación. Muchas veces se cree que

participar es sólo levantar un brazo; cuando en realidad eso debería ser en

cualquier caso sólo un colofón de ser parte de una vida pública compartida y con

sentido.

Uno de los secretos de cualquier política de participación es “observar” como

los ciudadanos actúan en el espacio público; porque participar no debe ser un

hecho “contranatura”. Lo más fácil desde la Administración es repetir clichés.

Por ejemplo, en vez de repetir sin demasiado fundamento que los jóvenes “ya no

se agrupan”, analizar mejor que agrupaciones producen y si corresponde

estimularlas. Aunque parezca trivial, hoy el Gobierno de la Ciudad de Buenos

Aires, a pesar de que decenas de chicos se juntan en cientos de esquinas de la

misma a practicar “skate” es incapaz de adaptar 10 plazas para que tengan

lugares adecuados, para hacer lo que les gusta y los socializa, y para que la

lectura de lo público no se reduzca al policía que sistemáticamente los fastidia

con preguntas y requisas. Es sólo un ejemplo de las miles de situaciones

cotidianas que podrían ser objeto de una mirada pública, lo que a su vez

generaría un entorno favorable a una cultura de participación.

47

4.6.- Las barreras invisibles.

Luego de todo el repaso de situaciones socio-políticas; me fue quedando claro

que, aún antes de analizar los recursos naturales o financieros, antes de ver como

se encadenan procesos productivos, antes de evaluar la conectividad física y el

soporte logístico de la actividad económica, etc existían y existen otros

problemas que constituyen un límite al Desarrollo.

En aquellos territorios mencionados arriba, aquellos de razonables posibilidades

y consensos aparentes pero estériles; el desarrollo no ha sido posible por muchos

motivos, entre los que no hay que dejar de destacar: a) la existencia de oposición

al Desarrollo. La existencia cierta, muchas veces de un “consenso por el

subdesarrollo”, al menos de los actores sociales incluidos (la voz de los

excluidos es en esos ámbitos casi inaudible). Se trata de un consenso que adopta

muchos ropajes, a veces es la defensa exagerada de modos de vida contra el

cambio o de privilegios de aldea por ejemplo: mano de obra doméstica

disponible a precios de vergüenza. A veces son reflexiones que vienen de la

mano del fatalismo o del miedo, e incluso la exacerbación de los riesgos,

muchas veces ciertos, que el Desarrollo implica; lo cierto es que más allá de

posibilidades y condiciones económicas, no aparecen las fuerzas intangibles que

son parte de un proceso de Desarrollo (búsqueda de beneficios materiales y su

distribución, gobierno sobre el entorno y sobre los recursos críticos, incremento

de la capacidad innovativa, etc). b) Una significativa, creciente y lamentable

desvalorización de la vía institucional, como fuente de construcción de

alternativas para el mejoramiento de la calidad de vida, c) El peso creciente de

una cultura de pesimismo civilizatorio, negadora de los beneficios de la acción

humana, y especialmente de los beneficios de la acción colectiva organizada y

exaltadora de los riesgos y problemas de las transformaciones que puedan

48

proponerse, d) En cuarto lugar, las dificultades para crear un equilibrio entre las

necesidades de uso y explotación de los recursos y los criterios de su cuidado o

preservación. Especialmente las dificultades de generar un debate público

calificado al respecto, como fundamento de soluciones institucionales estables,

e) la existencia de barreras concretas a la participación no suficientemente

problematizadas por los sectores que constituyen la “oferta política”, al menos

en el caso argentino.

Con todo, debo destacar que el “consenso por el subdesarrollo” es por lo general

una actitud que contiene cierta racionalidad (aunque nos duela). Quiénes lo

sostienen sospechan, con razón, que un proceso de Desarrollo se sabe como

comienza pero no como termina; y si quienes así piensan están bastante

satisfechos con sus vidas y realidades: ¿por qué abrir la “Caja de Pandora”?. Es

una postura cómoda, útil y racional. O al menos, más racional que pensar que el

Desarrollo mejora la situación de todos y no afecta a nadie.

Por cierto ese anti-desarrollismo “de letargo”, es una actitud y un razonamiento

primario y cínico, desligado de la penosa realidad de muchas personas; y

además parte de una visión aislada de la realidad y el territorio; suponen,

increíblemente, que nada que pase extra-territorio alterara al mismo, y en esa

convicción pretenden evitar con “nuevas murallas” (más mentales que

económicas o políticas) las influencias desestabilizadoras de un mundo en plena

transformación.11

Hay que destacar a los actores del “Consenso por el subdesarrollo” como los

primeros en advertir que el Desarrollo es un orden conflictivo. Ellos saben que

jóvenes con empleos y recursos son más cuestionadores que sin empleo, ellos

saben que resueltas las necesidades primarias las demandas sociales “van a

11

Muchas de las fuerzas políticas globafóbicas, son de raíz decididamente conservadora, reaccionaria y

xenófoba.

49

más”, ellos saben que sin desempleo el debate sobre el ambiente toma otro

rango, ellos saben que mejor acceso a la información hace menos sostenible las

desigualdades injustificadas, etc, etc, en suma ellos sí saben que el Desarrollo no

es el paraíso y prefieren “contener” y controlar una sociedad subdesarrollada

que asumir el riesgo del Desarrollo.

Concebir el Desarrollo como un escenario conflictivo, no es antojadizo; surge

tanto de la observación de las evidentes tensiones que se generan ante cada

cambio, como de la comprensión de que los cambios sociales requieren de un

esfuerzo social adaptativo muy intenso, no existiendo siempre elementos

(calidad de liderazgo, cultura de dialogo, o incluso excedentes a distribuir, etc)

para que tal proceso no sea traumático. Por ello, simplemente no se me ocurre

que el cambio entre un orden social subdesarrollado y uno desarrollado pueda

hacerse sin conflictos. Párrafo aparte merece la capacidad de una sociedad para

procesar los conflictos de modo inteligente, para comprender fenómenos

nuevos, para movilizarse anticipadamente, etc.

4.7.- Desarrollo como construcción de ciudadanía y como orden conflictivo.

Calidad institucional y problemas conceptuales.

Vincular el Desarrollo con la construcción de ciudadanía y pensarlo como un

orden conflictivo, tiene infinitas derivaciones; entre las que corresponde

destacar, la incorporación de la calidad institucional como elemento constitutivo

del Desarrollo.

En efecto, no parece razonable suponer, a esta altura de la experiencia, que

cuando afirmamos “construcción de ciudadanía” nos referimos exclusivamente

al número y la amplitud de derechos escritos establecidas en un cuerpo

50

normativo. La dependencia absoluta para la vigencia de la ciudadanía, de la

existencia de otros factores, nos remiten a la cuestión de la calidad institucional.

Se podrían enumerar decenas de factores que integran el concepto de calidad

institucional. Desde una visión “estatalista” del concepto: la existencia de un

Poder Judicial independiente, calificado profesionalmente y financiado

razonablemente; hasta el cumplimiento estricto de los procesos de formación de

normas, las garantías existentes para la pluralidad en el acceso a la información

y la posibilidad de su difusión, el adecuado respaldo presupuestario a las

políticas públicas destinadas a materializar los derechos consagrados, entre

otros. Desde una visión más amplia: la confianza que los ciudadanos tienen en

las instituciones, el comportamiento cívico de los ciudadanos, la

representatividad de las instituciones de la Sociedad Civil, etc.

En función de eso, hay tres aspectos importantes a destacar: a) Así como puede

sostenerse que la calidad institucional es un elemento constitutivo del

Desarrollo, también hay quienes sostienen que la calidad institucional es una

resultante del Desarrollo; como veremos abajo la diferencia no es menor. b) Se

ha extendido con bastante éxito en Argentina, en mi parecer erróneamente, la

idea de que la calidad institucional se relaciona con la inmutabilidad normativa ó

exclusivamente con la formulación de normas proclives a mejorar el

funcionamiento del mercado. Quizás el error se haya originado en algunas

posiciones formadas en la “especial” experiencia de la salida de la

convertibilidad. c) La relación entre calidad institucional y calidad de

crecimiento económico.

El primer aspecto, al parecerse bastante una versión sofisticada del “huevo o la

gallina”, es sin embargo algo delicado. Quiénes pensamos que la calidad

institucional es un elemento constitutivo del Desarrollo en el fondo lo que

51

hemos hecho es des-vincular parcialmente el Desarrollo de una visión

coyuntural del ciclo económico, además de dejar de considerar la evolución

económica como un fatalismo (no todos los países que coyunturalmente crecen

van al Desarrollo, ni todos los que coyunturalmente decrecen van al

Subdesarrollo). A la inversa, en algún sentido creemos que en definitiva el

Desarrollo es una construcción “más cultural”, y que de la existencia de ciertos

valores, del impulso a ciertas actitudes, de las convicciones compartidas en

términos de una conciencia extendida respecto del sentido de la vida colectiva,

se derivan resultados económicos no coyunturales.

Además creemos que la calidad institucional depende menos de la riqueza

disponible, que de la matriz de constitución del Estado y de las relaciones

Estado-Sociedad (como ejemplo palpable, veamos el irresoluble problema de la

mafia en la “rica Italia”). Lo dicho no quiere decir que los recursos económicos

no tengan ninguna influencia en materia de calidad institucional, simplemente

que no son el único factor determinante. En concreto: el Desarrollo no tiene

tanto que ver con los recursos materiales que se disponen, sino con lo que las

Sociedades hacen con esos recursos.

En contrario quienes creen que la calidad institucional es una resultante del

Desarrollo, en el fondo piensan que el conjunto de garantías que de la calidad

institucional se derivan son una exclusividad “de los que pueden”. Y aunque es

estrictamente cierto que una sociedad “más rica” esta en mejores condiciones de

financiar iniciativas que hacen a la misma, no es un determinismo probado (el

caso de los países árabes petroleros parece ser una demostración suficiente,

no?).

Ambas visiones pueden considerarse de algún modo, complementarias e

insuficientes; y aunque corresponde escapar de perfeccionismos y de visiones

52

ingenuamente peligrosas que suponen que cualquier Estado puede garantizar en

toda circunstancia un nómina siempre creciente de derechos (más propio de un

desahogo que de una construcción); creo que la primera opción, exige a los

diseñadores de políticas, siempre preguntarse sobre la cuestión central de la

ciudadanía, a la hora de tomar decisiones, sin postergarla para un después

muchas veces inalcanzable.

La segunda cuestión, referida a identificar la calidad institucional con cierta

estabilidad normativa; es sin dudas un problema “de época”. Si bien no cabe

duda de lo altamente pernicioso que es la mutación sistemática de normas y la

existencia de regulaciones que alteren permanentemente las reglas de juego del

proceso económico; de ello no se deriva que su contraria: la rígidez normativa y

la aceptación incuestionada de las reglas de mercado, sean una virtud. Muchas

veces pueden esconder, detrás de un discurso “institucionalista” la velada

intención de conservar privilegios, de mantener un statu quo inaceptable o de

fundar en cuestiones, sin dudas discutibles y modificables en toda sociedad sana,

un discurso “pétreo” (único), intentando limitar la capacidad social de

construcción de alternativas.

Y es tan nocivo para el Desarrollo: a) un contexto normativo volátil y maleable,

que permite la corruptela de la proximidad al funcionario que interpreta las

normas en su aplicación, como b) un contexto rígido en materia instrumental

(acepto las rígideces propias de la civilización que vivimos), que impide no sólo

al Estado actuar, sino que de algún modo se interpone a la idea de “cambio

consensual”, estimulando las transformaciones “vía crisis terminales”; y c) por

último es también muy negativa la visión que le resta todo valor a las normas y

al modo de su modificación; considerando sólo importante que se generen

condiciones de crecimiento económico. A izquierda y derecha, existen

concepciones de tendencia “anómica”, que minusvaloran procedimientos, reglas

53

y formas. Se trata de una devaluación de la idea de “mediación política” (las

normas en definitiva son una consecuencia de un proceso político deliberativo),

donde lo único que vale es el objetivo sectorial o individual.

La tercera cuestión que relaciona calidad institucional y calidad de crecimiento

económico; refiere indirectamente a una nueva división internacional del trabajo

y sus derivaciones. Porque según las estadísticas frías, pareciera no haber

demasiada relación entre tasa de crecimiento pura y dura y calidad institucional

(considerada más allá de la “seguridad jurídico-mercadista” o de la “estabilidad

en las reglas de juego”); son decenas los casos de autocracias “exitosas” y a la

inversa de democracias quebradas.

Tal constatación es la que lleva a pensar que los territorios “sólo” deben

adecuarse a las demandas de los flujos de capitales, bajo el razonamiento que

dice: atracción de capitales = mayor nivel de actividad e incremento de la

eficiencia económica = Desarrollo.

Se trata de un razonamiento muy parcializado; porque lo que poco a poco se va

evidenciando con mayor fuerza, es que el “flujo de capitales” no responde a una

sola lógica. En concreto: la especulación con bonos de corto plazo, las

inversiones en I + D, la instalación de plantas industriales, etc; se apoyan en

flujos de capitales que responden a distintas lógicas. Y cada vez más se insinúa

la máxima: “capitales de alta calidad buscan destinos de alta calidad, capitales

de baja calidad buscan destinos de baja calidad”. Además la calidad

institucional del destino condiciona las reglas de desarrollo de las actividades,

¿por caso alguien cree que el comportamiento ambiental de las compañías

petroleras es idéntico en el Mar del Norte y en Nigeria?

54

En esta concepción, la calidad institucional opera como un “selector” de

inversiones; buscando una atractividad direccionada. Y es lo que explica el

crecimiento de países en teoría “muy caros” (como el caso de Finlandia ó Gran

Bretaña)

El estándar institucional elevado es un mecanismo de selección de capitales en

términos de calidad; porque es un factor de decisión en la inversión de largo

plazo, tan fuerte como es la rentabilidad en el corto plazo.

Y sin dudas, contar con normas adecuadas, con tradición de respeto a los

procesos en la modificaciones normativas, con un Poder Judicial independiente,

etc, son muy importantes a largo plazo. Pero además de dicha “calidad

institucional-macro”, en una concepción territorial del Desarrollo importa la

“calidad institucional–específica” o sea el conjunto de condiciones

institucionales de desenvolvimiento de una actividad (por ejemplo: ¿cuál es la

relación Universidad- empresa en dicha actividad? ¿es el tratamiento fiscal

discriminatorio? ¿hay estímulos a la internacionalización de la actividad?).

Tal calidad institucional “específica” es la construcción de un conjunto de

relaciones formales e informales, cuyo fin es (en un mundo incierto) crear

mecanismos de predecibilidad e incremento de la eficiencia; que hacen que un

sitio, un territorio sea más atractivo que otro para tal actividad, generándose,

desde las instituciones y no desde la naturaleza, ventajas de especialización y

aglomeración (como veremos en el capítulo 7), siempre compatibles con el

ejercicio pleno de la ciudadanía.

55

5.- El gobierno de lo local.

Lo que conocemos por “gobierno local” no tiene una presentación homogénea a

escala global, y no ha sido igual a lo largo del tiempo. Ahora mismo, somos

testigos de una revalorización del gobierno local, y es importante comprender

porque sucede. Además de remarcar que si bien como dijimos en el Capitulo 3

“Desarrollo Local” no es sinónimo de “Desarrollo Municipal”, sería absurdo

ignorar el importantísimo rol del Municipio como generador de condiciones de

Desarrollo, cuestión sobre lo que se ha estudiado y reflexionado mucho en los

últimos años.

En principio debe destacarse que antes del nacimiento de cualquier estructura

política de mayor escala o sofisticación, el primer “nivel de gobierno”

construido por las primitivas sociedades, él que fue determinando lentamente la

separación del espacio público del privado, fue obviamente el nivel de la

“gestión de proximidad”. En un primer momento ese gobierno primario, era

“todo” el gobierno. Y fue así, porque hasta la aparición de ciertas tecnologías,

que pueden romper la barrera de la distancia, hay una cantidad de cuestiones

públicas de lo más elementales que sólo pueden resolverse “en territorio” (la

limpieza, la seguridad, etc).

Pero además de ese principio de eficacia, la cercanía era fuente de una primitiva

representación, y no hay que soslayar la fuerza de la identificación con el lugar

como fuente de pertenencia. Eficacia, representación, pertenencia fueron pilares

de los primeros gobiernos locales.

Así mucho antes que los Imperios clásicos y que los Estados Nacionales

modernos, se constituyeron centenares de gobiernos de pequeña escala o de

56

aldea, sobre los que la historia se ha ocupado realmente poco y generalmente

mal.

Estos gobiernos se originan en el asentamiento poblacional y justamente van

dejando atrás la estructura clanica basada en la co-sanguinidad, atento que la

misma territorialización genera referencia y atractivo y da lugar a la mezcla, a la

coexistencia permanente de personas de distinto origen (aunque sea cercano),

con distintas historias, referencias de poder y normas12

.

Como vemos claramente, gobierno de proximidad, territorio y ciudad, son

conceptos que se entrelazan en el tiempo, y si bien hoy conocemos gobiernos

locales “prácticamente” rurales, esta claro que el origen del gobierno local es la

Ciudad, el hecho urbano, el asentamiento en el espacio, la apropiación del

mismo y la generación conceptual de espacio público y privado, como

situaciones diferenciadas.

El fenómeno urbano, su gobierno y las condiciones para el desarrollo local no

son cuestiones disociadas; sino al contrario son la manifestación de un sistema

de relaciones “gobierno/ economía/ organización territorial”, que se ha separado

como objeto de estudio siguiendo la tradición racionalista, pero que

indudablemente a veces es bueno reconstruir como unidad de análisis.

Nuestro actual orden territorial es de “centralidad urbana”, donde las Ciudades

ven potenciados sus históricas funciones de concentración, logística y nudo de

información, por el peso creciente que en la economía informacional tales roles

implican y en función de los mismos organizan el territorio.

12

La exaltación mitológica de los enfrentamientos entre tribus latinas como origen de Roma, remite a la

situación que hacemos referencia.

57

Así como en algún otro momento el rol articulador de la ciudad se vinculaba a la

provisión de seguridad o a la conectividad física, ahora su rol es el de

administrador y organizador de información, como insumo de agregación de

valor y calidad de vida.

Las ciudades que hoy conocemos -muy diversas entre sí-, se dividen

básicamente en tres “tipos” conforme los impactos territoriales de los sucesivos

cambios tecnológicos. La distinta naturaleza de cada “tipo” obviamente afecta

su gobierno. Siguiendo una “clasificación europea”, que creo es útil

universalmente salvo excepciones, tenemos:

a) La ciudad clásica, que en Europa por lo general es Medieval o Barroca y en

América Latina son las ciudades coloniales, en todos los casos cuando estas aún

mantienen su fisonomía, circunscriptas con claridad en el espacio, de

dimensiones poco afectadas por la aparición del automóvil y por lo tanto

relativamente transitables a pie. Fueron (son?) ciudades muy segmentadas

socialmente, de “roles predeterminados” y de una baja o nula conflictividad ó de

desbordes inorgánicos13

. En ellas por lo general el Municipio representa su

gobierno de proximidad sin mayores problemas y en el caso latinoamericano ese

gobierno alcanza generalmente un área rural circundante donde la influencia

urbana es significativa.

b) Un segundo tipo de ciudad, es la ciudad metropolitana, claramente

conformada por una “ciudad central” y su conurbación, como expansión del

impacto demográfico de las migraciones generadas por la industrialización. Es

una ciudad con mayor dispersión espacial, que tiende a especializar el uso del

suelo en función de actividades de convivencialidad incompatible (por ejemplo

13

Nuevamente nos ayuda el arte a explicar la realidad; el caso de la obra de teatro de Lope de Vega

“Fuenteovejuna”, es claro como muestra de la explosión de la inorgánica conflictividad aldeana a la que

hacemos referencia

58

la residencia y cierta producción). Una ciudad donde la movilidad urbana

depende de medios mecánicos; y donde la conflictividad se organiza en torno a

la distribución de la renta del proceso industrial (conflicto de clase obrero/

patronal). Es una ciudad con mayor movilidad social, y con una conflictividad

muy organizada donde la diferenciación social se fundaba casi exclusivamente

en los niveles de ingreso. Estas ciudades han creado instituciones metropolitanas

para resolver problemas de esa escala (movilidad, residuos, prestaciones

sociales, etc); aunque hay casos como Buenos Aires, que aún no lo han logrado

darse este tipo de organización.

c) Un tercer tipo emergente, es la Ciudad de la era de la información.

Claramente los cambios en la base productiva, la disminución de la producción

industrial en las conurbaciones de las metrópolis más dinámicas del mundo y el

incremento de actividades terciarias de alta calidad (diseño, consultoría,

procesamiento de información, actividades de investigación, seguros y servicios

financieros, inmobiliarias, marketing, etc), sumadas a la capacidad de llevar

adelante muchos aspectos de gestiones complejas a una relativa distancia,

comienzan a dar lugar a un nuevo tipo de Ciudad cuyas características aún se

están definiendo, pero que implican una resignificación del espacio urbano,

vinculado al uso intensivo de Internet, a nuevas posibilidades de movilización

(vuelos low cost y trenes de alta velocidad en Europa); por lo tanto se trata de

una Ciudad del espacio discontinuo, de las pertenencias fragmentarias, de las

clases medias neo-nómades, del bilingüismo extendido y crecientemente de la

invisibilidad de los excluidos.

La necesidad creciente de que la ciudad se constituya en un espacio-nodo de

agregación de valor por la vía de la capacidad de procesamiento de información,

requerirá de nuevas políticas públicas urbanas vinculadas a la retención de

capacidad humana, la generación de entornos de conocimiento, la oferta de

59

calidad de vida para todos, dado que la misma será motivo de migración para

quiénes tengan mayores calificaciones.

El gobierno de este “tercer tipo” de Ciudades es un verdadero desafío para la

política y para la teoría; ya exceden la escala metropolitana, su economía es

dinámica y fluctuante, su espacio requiere de enormes soportes

infraestructurales y su conflictividad (superada la era industrial) se vincula más

a emergencias colectivas no vinculadas a la producción, mal denominadas

“tribales” (modos de vida que reivindican derechos políticos: por ejemplo el

colectivo gay) o a demandas estrictamente de pertenencia o inclusión, de

colectivos con bajas posibilidades de integrarse dignamente a la nueva economía

(como es en Argentina el movimiento piquetero).

Por supuesto que una tipología es simplemente eso y que cada Ciudad es una

realidad diferenciada; pero está claro que cada tipo de ciudad (clásica,

metropolitana, informacional), ha ido constituyendo su modo de gobierno; y

también ha ido construyendo su relación con el “aparato estatal” como un todo;

una relación sustantiva si queremos entender la recuperación de un rol

significativo de los gobiernos locales como promotores del Desarrollo.

Como ya hemos insinuado, el desarrollo local no es una tarea exclusiva y

excluyente del gobierno local, ni implica la consagración de cualquier

localismo; pero sí debe representar una resignificación del gobierno local, desde

roles meramente de servicios de proximidad, hacia la construcción de

condiciones de Desarrollo vinculadas a la oferta económica de la ciudad y el

entorno, al soporte de infraestructuras adecuadas, a condiciones de cohesión que

disminuyan las fuentes de conflictividad y sobre todo de estímulo a la

innovación, no sólo económica, sino política y cultural también.

60

Y para hacer estricta justicia con el municipalismo latinoamericano, cuyos

reclamos históricos son sistemáticamente postergados por los gobiernos

centrales (autonomía, mejor financiación, recuperación o transferencia de

servicios –con sus recursos-, etc); digamos que en América Latina, la mayoría

de los gobiernos locales aún no están siquiera en condiciones de gestionar

razonablemente los servicios de proximidad. Las pequeñas ciudades en general

por déficit de capacidades organizacionales (y no solo financieras), y las grandes

ciudades por la magnitud de su crecimiento persistente y la insuficiencia de

gobierno sobre los procesos urbanos a dicha escala (no estaría del todo mal,

mirar un mapa actualizado de sus áreas metropolitanas y preguntarse ¿quién

gobierna Méjico D.F, Sao Paulo o Buenos Aires?).

Queda claro, que la visión que reduce el gobierno local a “mera Intendencia”

debería archivarse y dar paso a la comprensión de que el gobierno local es

cualitativamente diferenciado de los restantes niveles de gobierno. Y esa

diferencia se nutre de dos aspectos: a) competencias específicas, b) mayor

incidencia en las que no le son específicas, en razón del conocimiento que se

deriva de la proximidad; práctica que no es muy habitual sobre todo cuando las

Administraciones Nacionales o Provinciales actúan sobre el territorio con

“demasiada independencia” de los impactos locales de su acción.

Sin embargo, un “gobierno local más amplio”, tiene algunas limitaciones para

ser instalado. Hay dos de naturaleza objetiva: la restricción fiscal14

, y la

restricción técnica, dada la baja inversión en capital humano en la mayoría de

dichos gobiernos. Pero es interesante destacar una restricción derivada de la

cultura política, que se vincula a ambas, y es la propia visión de “Intendencia”

de los gobiernos locales (como administrador de fondos que le vienen dados de

14

En Argentina la suma de las erogaciones de las casi 2.300 municipalidades (con exclusión de la Ciudad de

Buenos Aires, por su peculiar naturaleza jurídica), alcanzan entre el 7 y el 8 % del gasto público consolidado de

los tres niveles de gobierno. En España esa cifra se eleva al 12 %, en Alemania supera el 30 %.

61

afuera), y en tanto tal impotentes para asumir una agenda de trabajo más extensa

en materias como la promoción económica.

Un proceso de “re-localización” de la gestión pública, implica repensar la

organización territorial federal15

, el cuadro de competencias, las facultades

fiscales y la responsabilidad fiscal de los distintos niveles de gobierno, el

sistema de coparticipación, etc. Todo lo dicho implica una fuerte discusión sobre

el poder. Gobiernos locales más amplios y autónomos no surgirán en tanto no

exista una demanda en dicho sentido.

En cualquier caso en argentina, hay algunas patologías “centralistas”,

inaceptables ya no en un país federal, sino sencillamente en un Estado sensible a

la cuestión territorial. Como ejemplo tomaré dos temas: a) la vivienda pública:

las Municipalidades son actores secundarios en definiciones claves (tipología de

vivienda, localización, etc) y en la mayoría de los casos objeto de modos de

relación cercanos a la extorsión; b) la gestión de infraestructuras significativas

(puertos, aeropuertos, nudos logísticos), donde los gobiernos locales no

participan en absoluto.

Así como arriba señalamos que “Desarrollo Local” no era sinónimo de Gobierno

Local; está claro que sin gobiernos locales fuertes, es muy difícil creer que una

“inteligencia central” pueda resolver los problemas (tan diversos) de todo el

territorio. Generalmente la segunda opción termina en un sistema de preferencia

por pertenencia política, que no solo lesiona la legitimidad democrática y

condena a los ciudadanos a la incredulidad en su voto y en las autoridades

locales; sino que además tiende a las respuestas homogéneas y carentes de

creatividad, para todas las situaciones similares.

15

En un reciente artículo publicado por el diario “La Nación” de Bs As.(18/07/2001) Titulado “Unitarios y

Federales del Siglo XXI” el Lic. J.J. Llach destaca la necesidad de avanzar en un proceso de esas características.

62

5.1.- La ciudad como soporte de la actividad económica.

Si bien la importancia de la ciudad como actor económico no es discutida; sí es

relevante poner en juego ¿qué ciudad es la generadora de Desarrollo o bien qué

modelo urbano es generador de ciudadanía? La pregunta es especialmente

pertinente para América Latina, que actualmente está viviendo otra oleada de

“explosión urbana”.

Crecientemente el mundo se está organizando como una red jerárquica de

ciudades de distinta escala e influencia; y esa tendencia, al parecer inevitable,

debe ser un insumo de políticas públicas. En ese sentido, corresponde señalar

que el crecimiento incontrolado de las ciudades, es un generador de des-

economías muy significativas y por lo tanto obligan a repensar la política

urbana.

Si bien en las agendas políticas latinoamericanas “la cuestión de la ciudad”

aparece desplazado de las prioridades; corresponde insistir en la necesidad de

defender ciertos principios urbanos para que la ciudad pueda ser entorno de una

economía dinámica y de una ciudadanía inclusiva.

a.- La revalorización del espacio público. El espacio público material y

conceptual en principio es el lugar del hecho urbano, de los intercambios, del

diálogo, de la política, etc. Y por lo tanto merece ser de calidad, funcional,

suficiente y agradable; debe invitar a la vida ciudadana. Donde no hay espacio

público hay menos ciudad y también menos ciudadanía. Los espacios abiertos,

los viarios, los equipamientos, etc. deben ser manifestación de una preferencia

por la vida asociada. Por lo demás si las diferencias sociales (en el actual estado

de cosas) pueden exhibirse con toda crudeza en el espacio privado, podemos

hacer del espacio público calificado un lugar de igualación y valoración

ciudadana.

63

La inversión en creación y mantenimiento de espacio público, es una de las

buenas maneras de darle sentido a la actividad estatal.

b.- La consciencia de finitud de los recursos: La ciudad es un espacio de

consumo intenso de recursos que son escasos (suelo, agua, aire, etc.). Muchas

veces la propia ciudad crea una cultura de tanta distancia con el entorno natural,

que pareciera que tal finitud no existe. Hay casos absolutamente absurdos (como

el extendido uso del agua para baldear las veredas en Buenos Aires). Debe ser

un precepto urbano de primer orden la consciencia sobre la finitud de los

recursos y la idea de responsabilidad en el uso de los mismos. Algunos sectores

acomodados de América Latina identifican su bienestar con el derroche (en

Venezuela la nafta, en Buenos Aires el agua de las piletas, en el resto de

Argentina el suelo, en Méjico el urbanismo desenfrenado sobre su litoral

marítimo, etc).

Ahora bien, el uso racional de los recursos exige ciertas medidas: el control del

crecimiento urbano y la administración del suelo urbanizable a los fines de

evitar movilidades extensas y masivas fuera de escala (como sucede en los

EE.UU, con su costo económico y ambiental); es imprescindible crear una

cultura de densificación de la ciudad16

, un uso razonable de las infraestructuras

como organizadoras de la misma, la recuperación pública (o el mantenimiento)

de los espacios de calidad natural (como el caso de las riberas de ríos y lagos

que en muchas ciudades argentinas han sido “privatizados”, sin norma alguna).

c.- Prioridad absoluta de los medios de transporte público. Una ciudad sin

movilidad es una ciudad mutilada. Y una ciudad que depende para mover sus

recursos de los medios privados va rumbo a ser insostenible y fragmentada.

Destinar recursos a la calificación del transporte público, a la ruptura de la

barrera cultural que atribuye “status” al transporte privado, es indispensable.

Dados los beneficios imposibles de contabilizar que genera un buen sistema de

16

Conforme Informe para la Unión Europea del año 2006 (“Urban sprawl in Europe. The ignored Challanged”).

64

transporte público (menor pérdida de tiempo, menos accidentes, menos

polución, etc), es defendible la existencia de subsidios razonables y bien

direccionados en ese sentido.

d.- Construcción de policentralidad. La ciudad “radial” refleja una incapacidad

de parte de las Administraciones Públicas y de la sociedad, para generar

alternativas de actividades, flujos y hechos emblemáticos que constituyan

“nueva centralidad”. Las ciudades post-industriales requieren de la

policentralidad, como las ciudades pre-industriales requerían de la centralidad y

la concentración. Una ciudad de muchas centralidades amortiza mejor sus

infraestructuras, garantiza servicios extendidos, levanta la barrera de la distancia

sobre sus periferias y sobre todo lucha contra la idea “centro-periferia”.

e.- Equipamientos suficientes: Una ciudad no son sólo sus equipamientos, como

a veces equivocadamente se cree (si no ver los equipamientos de Brasilia en

relación a su uso); pero una ciudad sin ellos no tiene como soportar las

actividades ciudadanas, incluyendo las económicas. Sin calles asfaltadas, sin

escuelas, sin centros de salud, sin una Terminal de ómnibus, sin aeropuerto, la

vida urbana tiende a desaparecer. Por supuesto que los equipamientos pueden

ser públicos o privados y que la gestión de los mismos puede ser rentable; pero

en algunos casos es indispensable una “mirada pública” sobre los

equipamientos, porque muchos de ellos son de una necesidad extrema aunque no

constituyan negocio alguno y su ausencia condiciona decisiones de inversión y

el desenvolvimiento de toda la actividad económica.

f.- Sostenimiento de espacios de socialización comunes y masivos: una ciudad

para ser tal, también requiere que sus ciudadanos se consideren parte de la

misma. Se trata de un intangible de gran valor. Las “emergentes” ciudades

fragmentadas de América Latina son el reflejo material de una sociedad que ya

estaba fragmentada. La ruptura de la ciudad de todos, tiene un costo directo y

otro a plazo (que aún no imaginamos hasta donde puede llegar). Reconstruir la

65

ciudadanía compartida, implica asumir el desafío de hacer una ciudad educadora

e integradora. Son indispensables los espacios de socialización comunes y

masivos (como en algún momento lo fue en Argentina la educación pública de

calidad), y la estructura urbana debe reconocer esta necesidad, en sus paseos, en

sus ofertas culturales, en su comunicación.

5.2.- ¿Qué es “lo local”?

No es estrictamente pertinente el debate acerca del alcance de las competencias

locales, desde que es una materia decisivamente modificable y plausible de

muchas soluciones, conforme cada contexto. Hay gobiernos locales, como el de

la Ciudad de Nueva York que, administra uno de los Puertos de mayor tráfico

del mundo, hay gobiernos de similar escala que casi no gestionan

infraestructuras y en el otro extremo hay pequeñas localidades que cumplen bien

su rol desarrollando una treintena de funciones básicas indelegables (la recogida

de residuos, la iluminación, el control del tránsito, las pautas de construcción,

etc). De todos modos, es bueno tener claro, que el proceso de “expansión de lo

local”, constituye un escenario de tensiones, y a pesar de lo sostenido arriba

acerca de los “desvíos centralistas”, en estos momentos hay una expansión de

“lo local” en América Latina.

Ese proceso, mal que nos pese a quiénes nos dedicamos a estas cuestiones; no

es fruto de una convicción política, ni de una teoría, ni de una revalorización de

la democracia de proximidad; todo lo contrario, es mayoritariamente fruto del

fracaso más rotundo de modelos de organización estatal dis-funcionales.

En la mayoría de los casos, se trata de una ampliación aluvional y jurídicamente

anómala de las funciones de los gobiernos locales, ante el abandono absoluto de

otros niveles del Estado. Así en Argentina hay municipalidades que tuvieron que

encargarse de gestionar espacios abandonados que no le corresponden –un

clásico son las estaciones ferroviarias-, contribuir con la lucha fitosanitaria,

66

gestionar la instalación de una Universidad y otras cuestiones, al menos

históricamente no consideradas locales. Para no sentirnos exclusivos (los

argentinos), digamos que es un fenómeno que con diferente intensidad y

característica está bastante extendido.

La expansión de lo local como “parche” de un modelo agotado, no es en

absoluto una buena noticia. Lo cierto es que con este proceso como es habitual,

las crisis permiten cambios que ninguna teoría alcanzaría a producir.

La constitución piramidal del Estado en América Latina, la intensificación de su

rol inversor, habilitador del espacio y formulador de políticas universales

(también en términos territoriales) en países extensos con enormes espacios

despoblados y muchos de ellos en su momento sin burguesías emprendedoras;

respondía a una lógica de “inclusión territorial”, pero sin dudas fue rápidamente

degenerando en varias dis-funcionalidades.

Mantener restricciones económicas y políticas sobre la posible expansión de los

gobiernos locales, es una forma poco sutil de control político, que no tardará en

manifestarse como fuente de problemas agudos; y además muestra una cierta

incapacidad del sistema político de articular lo diverso, mostrándose más

proclive a la lógica vertical de la subordinación que a la horizontal del consenso.

Pero, ¿y hasta dónde debe llegar la expansión de lo local? Con la concepción

federalista heredada de la Revolución Americana, se fue extendiendo la idea que

luego se denominó “principio de subsidiaridad territorial”, mediante el cual se

sostiene que cada necesidad definida como pública debe ser resuelta por el nivel

de gobierno “más próximo” al ciudadano “que estuviera en condiciones de

resolverla”, correspondiendo, en dicha concepción teórica la “delegación” al

nivel superior, sólo cuando ello derivara en una mejor respuesta pública.

67

La subsidiaridad así planteada implica muchas cosas: a) una cierta idea de

“naturalidad” del gobierno local17

, b) una visión del gobierno del Estado central,

como gobierno distante, c) las funciones públicas en principio corresponden al

gobierno próximo, d) la existencia de una restricción técnica (“que estuviera en

condiciones de resolverla”).

Por supuesto que dicha concepción resultaba muy pertinente a la nación de las

13 colonias (los Estados Unidos originales) con alta densidad asociativa y

vocación de autogobierno, y quizás hubiera merecido una revisión en su

aplicación a espacios prácticamente vacíos (como la Argentina del Siglo XIX);

pero lo concreto, además de sus resultados diferentes en la versión original y en

las copias, es que esos mismos supuestos hoy nos ofrecen derivaciones muy

diferentes. Concretamente está cambiando a pasos agigantados, las posibilidades

de “aproximar” funciones distantes como de “distanciar” funciones próximas, y

además ahora se profundizan ciertas restricciones técnicas y desaparecen otras.

Por ejemplo, hay funciones que típicamente gestionaba el Estado Central que

ahora son asumidas por gobiernos regionales o ciudades -el caso de la

promoción externa, turística y económica de Catalunya y Barcelona son

paradigmáticos-. A la inversa también sucede que algunas tareas típicamente

locales son delegadas hacia otro nivel de gobierno (en la Provincia de Misiones,

el sistema de recolección de residuos y su gestión fue asumido, en muchas

Municipalidades, por el Gobierno Provincial). Incluso, muchas veces se

vislumbran “niveles de gestión” con características proto-gubernamentales18

,

como un incipiente esfuerzo de reconfigurar la propia organización estatal,

como lo muestra el proceso de micro-regionalización argentino o de

concertación de Municipios en Francia.

17

En el municipalismo argentino esta muy extendida la idea jus naturalista, acerca de que el “gobierno local” es

una derivación natural de la vida comunitaria y no un artificio originado en las normas que lo crean. 18

Se trata en general de espacios concertados de gestión servicios públicos.

68

Como vemos, definir “lo local” entraña dificultades, aunque teóricas, con

indudables consecuencias concretas. Las más importantes se vinculan a como se

conjuga la organización de espacios, gobierno y recursos.

Hay dos dificultades que son muy importantes:

a) el rol de la metrópolis en la definición de “lo local”. Su fuerza expansiva.

¿Cuando un turista aterriza en el Aeropuerto Pistarini (Ezeiza), dice “aterricé en

Esteban Echeverría” o dice “aterricé en Buenos Aires”?, ¿Cuándo un cronista

cubre una hecho sucedido a la vera de una ruta en Villa Gobernador Gálvez, la

sitúa en Villa Gobernador Gálvez o en Rosario? En ambos casos, ¿Cómo debe

incidir el gobierno de Buenos Aires ó Rosario en la cuestión? ¿Acaso le son

temas “ajenos”?.

b) La segunda cuestión se refiere al eventual impacto en la idea de “gestión

local” de la formación de unidades políticas cada vez más amplias. Si bien su

formación tienen un rol equilibrador territorial (el ejemplo es la Unión Europea),

y de eventual economicidad (micro regiones), o bien la pretensión de generar

espacios de representación en instancias gubernamentales nuevas e incluyentes.

Estas unidades, no desdibujan en absoluto el rol local, si concebimos al gobierno

no sólo como “representación”, sino también como “gestión”. Porque aunque

puedan agregarse jurisdicciones diversas, y muchas veces es deseable que

suceda; la gestión de determinadas cuestiones está crecientemente condicionada

en términos locales.

6.- Estado, Globalización y Nuevas Tecnologías (o desde el

gobierno piramidal y la planificación normativa al gobierno multinivel y la

planificación en red).

69

6.1.- Los orígenes de la actual organización político-territorial.

Antes de la existencia de los Estados Nacionales, Europa era un continente

fragmentado en pequeños feudos con poca articulación entre sí. Las tareas de

alta significación estatal (la defensa de las ciudades y el control físico de la

accesibilidad) estaban en manos del gobierno local, que era “el gobierno real”,

porque casi nada quedaba fuera de su alcance.

En ese espacio se daba un orden social de baja movilidad, y alta previsibilidad,

con escasas articulaciones estatales. En muchos de esos lugares existía, por

denominarlo de alguna manera, una proto-burguesía: un conjunto por lo general

pequeño de artesanos-propietarios de sus herramientas de uso manual,

poseedores de un “saber hacer” con el cual satisfacían las necesidades de bienes

y servicios en ese acotadísimo espacio local. Un pequeño mundo aislado,

culturalmente monótono, previsible, inmóvil, una organización política simple,

por lo general reducida al poder despótico del Señor que mantenía una lejana

relación con Casas Reales débiles y distantes y con pocas limitaciones a su

poder señorial. Un Estado con casi nula organización funcional, con una

fiscalidad simple, con fines vinculados a la supervivencia y con la defensa como

rol central.

Quizás abusando de la simplificación, podemos decir que los grandes

descubrimientos geográficos de los siglos XV, XVI y XVII y las

transformaciones tecnológicas de los siglos XVII, XVIII y XIX que abrieron la

puerta al industrialismo; fueron una buena combinación de situaciones para

generar primero y consolidar luego un modelo de “agregación político-

económico-cultural-territorial” que hemos denominado Estado-Nacional.

Con claridad, el valor simbólico de un mundo espacialmente creciente y de un

mundo altamente “modificable” con las nuevas aportaciones tecnológicas,

sumados al valor concreto de los saltos de disponibilidad de recursos originados

70

en las dos situaciones, ya sea por apropiación de recursos existentes en los

territorios conquistados (colonialismo) o por el incremento de producción y

productividad determinado por el uso de las (en ese momento) “nuevas

tecnologías” forzaban una “ruptura de fronteras feudales o comarcales”.

Así el Estado aparece como una agregación “racional” que se edificó (o bien, las

burguesías edificaron) sobre territorios redefinidos y sobre identidades diversas;

se trató de una nueva construcción del mundo. Tres siglos aproximadamente

tardó el proceso, pero sin dudas fue exitoso; en algún momento naturalizamos

fronteras, banderas, flujos de bienes agrarios e industriales, ciertas (ridículas)

uniformidades culturales e incluso naturalizamos estereotipos; tarde o temprano

los Estados Nacionales fueron definiendo sus espacios, sus identidades, sus

singularidades.

La proto-burguesía dotada de nuevas herramientas, de nuevos recursos, fue

necesitando espacios (mercados) y en tal sentido se fue concibiendo la idea de

“ruptura comarcal”; se necesitaron fronteras más firmes, y ejércitos que las

defiendan y eventualmente expandan, aduanas para impedir el acceso de

productos que pueden realizarse fronteras adentro y una burocracia que sostenga

reglas de funcionamiento económico y social más allá de la voluntad arbitraria

de los monarcas; lógicamente también un sistema fiscal más estable y complejo

que sostenga a ese Ejército y a la burocracia estatal.

Así la proto burguesía devino en burguesía nacional y contribuyó a crear una

nueva organización política en reemplazo de aquel feudo comarcal: el Estado-

Nacional de nuevos roles, vinculados a la expansión económica a la conquista y

defensa de mercados, al aseguramiento jurídico de la riqueza de nuevo cuño

(patentes, marcas, derechos, etc), al reconocimiento de derechos de comercio,

etc.

71

La estatidad que se construyó –obviamente- se dotó de la funcionalidad

necesaria para responder a las necesidades sistémicas del “nuevo orden”, y la

organización territorial también es un intento/ reflejo de una respuesta en

idéntico sentido.

Simplificando en extremo: descubrimientos geográficos, nuevas tecnologías,

nuevos territorios, nueva organización política. Quizás falta añadir que sin dudas

emergió un nuevo actor socio-político que construyó ese mundo: la burguesía

“nacional”, artífice central del Estado Nacional, un territorio que satisface su

necesidad de escala económica, de organización política y de hegemonía

cultural. Las tres esferas igualmente importantes: un Estado Nacional será un

mercado, pero también una organización y una fuente de nueva pertenencia. El

Estado que hoy conocemos es una construcción histórica derivada de un

sinnúmero de situaciones, entre las que se destaca una: la transformación

tecnológica.

Por supuesto que tal construcción histórica se apoyó en cuestiones pre-

existentes, pero es en sí una formación novedosa y diferenciada. Nunca antes la

búsqueda de construcción de identidad fue tan evidente, nunca antes las

relaciones entre la estructura económica y su correlato organizacional-estatal fue

tan notable.

En este nuevo modelo de organización estatal, obviamente, el gobierno local ya

no sería “todo” el gobierno, y las tareas de “alta criticidad”, sobre todo las

regulaciones económicas y las relaciones internacionales, pasarían a manos de

burocracias centrales, quedando poco a poco en los espacios locales las tareas de

proximidad asistencial. Se trata de un giro “copernicano” en materia de lo que

hoy se denomina “gestión del territorio”, se inicia y luego se profundiza el

camino de la “simplificación del gobierno local”.

72

El “gobierno local” mitológico que se presenta como primer escalón de la

formación estatal no es más que un mito en los Estados Nacionales clásicos, que

los han vaciado a favor de burocracias centrales, de “grandes objetivos

nacionales”, en el marco de procesos de concentración demográficos sin

parangón anterior, y explicables en la lógica industrial.

A tal punto la evidencia nos pone de manifiesto esa correlación entre

organización política y cambios tecnológicos, que la forma de “organizar” las

competencias estatales en sus diversos escalones territoriales, con independencia

inclusive de las formas federales o no federales de gobierno, nos muestran una

cierta “división del trabajo” de matriz industrial; reflejando el verdadero cambio

de época y trascendiendo cuestiones anecdóticas y coyunturales.

“El mundo emergente” se organizaba bajo la lógica industrial y nada escapaba a

esos criterios. Los Estados también se constituían como una “línea de montaje

decisional”; cada nivel jurisdiccional del Estado tomaba ciertas competencias,

trasladando la complejidad hacia la cima de la pirámide. Al punto que los

espacios de intersección o de competencias concurrentes, nunca son vistos como

oportunidades de colaboración sino como fuente de conflictos.

La “línea de decisión” difiere de Estado a Estado, pero la lógica taylorista (en un

sentido “amplio” del término) se fue instalando en todos los nodos

organizacionales. Así como el modelo feudal reflejaba cierto modo artesanal de

organización pública, el nuevo Estado Nacional emergente era industrial en su

misma constitución organizativa.

Hasta hace poco tiempo atrás, la cuestión “local” era una cuestión menor en la

agenda de los Estados Nacionales, es justamente la aparición de temas

vinculados a la “gestión del territorio” en el sentido más clásico del término lo

que devuelve protagonismo a los “temas locales”: el impacto local de grandes

infraestructuras, las cuestiones ambientales, la fiscalidad en espacios conurbados

73

de alta movilidad, la expansión de las ciudades y las des-economías de escala,

etc.

6.2.- La nueva transformación.

Y una pregunta surge obvia: 1) si la revolución industrial contribuyó a

producir semejante cambio en la organización política y en la gestión del

territorio, ¿qué tipo de cambio producirá la actual revolución informacional,

comparable a aquella en profundidad? ¿Podemos creer que el actual Estado–

funcional a un contexto en extinción- podrá sobrevivir a estos cambios?, ¿y

qué sucederá con el concepto de ciudadanía tan asociado al Estado y a sus

posibilidades de intervención en la asignación de recursos?

Por lo demás, aquella revolución industrial, al igual que la actual informacional,

multiplicó de manera enorme los recursos económicos, generó posibilidades,

aumentó las desigualdades y transformó regiones pobres en ricas y ricas en

pobres, movió a la gente del campo a la ciudad y terminó con cuestiones que se

creían inamovibles; desde su aparición se modificó la esencia de la

conflictividad social; y la concepción de ciudadanía se transformó y amplió.

Lo cierto es que con la economía informacional no sólo aparecen nuevas

actividades, nuevos actores sociales, nuevas formas de riqueza, nuevos modos

de multiplicar la misma, nuevas valoraciones; también aparecen y se constituyen

“nuevos territorios” ó territorialidades emergentes, que a la vez que reflejan la

existencia de nuevos flujos y centralidades, se exhiben como espacios de

conflicto y de posibilidades.

Se trata de lugares en construcción por medio de definiciones infraestructurales,

de movimientos sociales, de apropiaciones simbólicas. Lugares constituidos

muchas veces desde lo político, otras desde lo económico y también desde lo

cultural, que rompen la lógica de la contigüidad y que “estresan” las

formaciones políticas pre-existentes. Cada vez son más los ejemplos

74

territoriales, que desde distintas ópticas nos muestran como está cambiando el

mundo: micro-regiones informales, enclaves turísticos, zonas monetarias no-

convergentes con alianzas políticas, ciudades trans-estatales en marcha (Malmo-

Copenaghe), la ciudad global consolidándose, re-valorización de las ciudades

nodo (Atlanta, por ejemplo), revalorización de la visibilidad como fuente de

competitividad, organizaciones supranacionales, territorios de reserva universal,

etc.

Las revoluciones tecnológicas en marcha también modificarán, ya lo están

haciendo, la organización estatal. Las tendencias actuales en materia de

“ruptura” de la antigua organización empresarial estructurada verticalmente,

cuyos orígenes están en el industrialismo de escala, que pueden verificarse con

el creciente aumento del comercio internacional de bienes intermedios y el

cambio relativo de los criterios de agregación de valor y la localización de las

actividades vinculadas a los segmentos críticos del proceso productivo (mayor

peso del marketing, las patentes, la logística, los servicios empresariales, sobre

la “producción” en su concepción tradicional); están produciendo de modo

evidente cambios en la organización territorial y de modo menos evidente

necesidades adaptativas de la organización estatal.

Respecto de los cambios en la organización económico-territorial, es obvio el

aumento de la dependencia de los transportes, las necesidades de gerenciamiento

“transcultural”, el incremento de la dependencia informativa y por supuesto las

necesidades de conectividad creciente, etc.

La dispersión territorial de la red productiva incrementa las necesidades de

coordinación, incrementa la vulnerabilidad a los cambios de los territorios

sobre-especializados (sobre-especializados en sus infraestructuras, en la

calificación de sus recursos humanos, etc); además la localización conforme

ventajas competitivas estrictas a una “etapa” del proceso, tiende a profundizar la

ruptura entre “territorios extractivos” y “territorios creativos”; así se

75

“concentran” trabajos descalificados, pasivos ambientales, conflictos potenciales

por un lado y ”actividad creativa”, gobernabilidad democrática, derechos

garantidos, por otro.

Cuando se describe el proceso de reorganización territorial de la actividad

económica, muchas veces se destacan exclusivamente las ventajas: mayor

disponibilidad de capitales, aprovechamiento del diferencial de costos, y se

soslayan los aspectos más negativos de esta nueva división internacional del

trabajo: migraciones masivas e involuntarias, concentración de actividades

sucias, dependencia creciente de variables sobre las que no hay gobernabilidad,

etc.

La globalización económica exige además de una mirada local de promoción

económica y empoderamiento social, una intervención decisiva de los

gobiernos, sobre mercados globales (sobre todo los financieros), cuyo

comportamiento esta principalmente regido por el corto plazo.

La conciencia creciente de las lacerantes diferencias de calidad de vida de

nuestro planeta y la disponibilidad de recursos y saberes para revertirlo, carentes

a la fecha de una institucionalidad y un gobierno adecuado para orientarlos a esa

imprescindible convergencia; nos obliga a sospechar de la institucionalidad

existente y pensar con mucho más detalle estrategias de co-desarrollo entre

territorios.

Si el territorio siempre fue un sistema (aún las minúsculas aldeas medievales lo

eran); ahora las redes lo re-sistematizan aún más con nuevas inclusiones y

fragmentaciones, con nuevas dependencias, con nuevos modos de armar y

desarmar vínculos, con la información como lazo invisible. Como nunca

descubriremos que heredamos la topografía pero construimos el territorio.

El territorio no es un atavismo ni una fatalidad y podemos hacerlo inclusivo y

sustentable o no (desde luego que en tal caso estamos hablando de una lucha

76

política por la apropiación y la gestión del territorio en un sentido racional del

término). Estamos en un proceso de re-sistematización territorial, cada vez más

se verificará la fuerza de esta nueva infraestructura interactiva que es Internet y

su impacto en la movilidad, y cada vez más veremos como se transforma nuestra

cultura sedentaria en esta especie de nuevo nomadismo entre lugares distintos de

trabajos, de contacto, de relación.

Se trata de que se ha acelerado de manera increíble un proceso de cambio

paradigmático en la movilidad humana que llevaba siglos de crecimiento; pero

ahora una sumatoria de factores hacen incontenible el crecimiento de este flujo

que construye relaciones y define territorios. Se mueven (electrónicamente) las

inversiones, (aceleradamente) los migrantes, (cada vez más) los turistas y los

residentes. Y cada vez mas intensamente, porque cada vez acceden a mayor

información y sus movimientos no son totalmente “a la deriva”, porque se está

conformando un “status” creciente de derechos que protegen su movilidad (ojalá

se trate de una proto ciudadanía global), porque cada vez más conocen la lengua

de destino, porque cada vez más podemos comunicarnos mejor, etc.

Se va construyendo una cultura, que en base a la información, ha quitado al

movimiento entre territorios (ciudades o países), del lugar tabú de las decisiones

“in extremis” y lo está colocando en el lugar de las decisiones ordinarias. La

idea misma de lo “local” se modifica y entra en crisis.

Y claramente los “nuevos territorios”, lo son aunque siempre hayan existido,

porque su rol es nuevo, porque su significación es nueva, porque su

organización política se está transformando. Son territorios que se definen como

parte de una red y como tal tienden a prescindir de la contiguidad y de la

identidad común. Quizás corresponda preguntarse si este modelo “movilidad-

77

dependiente” es sustentable ambiental y socialmente, y también corresponde

preguntarse que sucederá con el ejercicio de la ciudadanía19

El problema en cuestión no se resuelve modificando las “escalas políticas”

(Estado, región, unión de Estados, etc). Lo que esta ocurriendo obliga a revisar

esencialmente los conceptos de Estado, jurisdicción y ciudadanía. En un sentido

pareciera inevitable que el cambio de escala es una actitud adaptativa y deseable

aunque para nada sencilla; que conlleva aspectos políticos sustantivos

(asignaciones territoriales de recursos, modos de resolución de conflictos,

concepción infraestructural del territorio y favorecer la inevitable expansión de

la cultura global).

En otro sentido, puesto al Estado como aparato de representación democrática

frente a fenómenos como la reticulación territorial/ productiva, pareciera que

resulta necesario algo más que el cambio de escala en el Estado. Si el feudo era

funcional a la producción artesanal o pre-industrial y el Estado Nacional a la

producción industrial. ¿Cuál es el orden territorial de la producción

informacional?

Sabemos poco de la estatidad en red emergente, pero lo que es perfectamente

palpable cotidianamente, es que estos Estados que tenemos, como ya se repite

hasta el hartazgo “son grandes para los asuntos locales y pequeños para los

asuntos globales”. Han quedado fuera de calibre.

Como complemento de un cuadro problemático, los gobiernos locales aún

sienten el reflejo de aquella reclusión a las “pequeñas tareas domésticas” a

donde fueron confinados por los Estados Nacionales.

19 Es sólo parcialmente aceptable que la respuesta de adaptación estatal a este “stress” que nos acarrea el cambio

tecnológico sea crear unidades políticas globales o transnacionales. En el mejor de los casos, y es deseable que

así suceda, esas “nuevas arquitecturas políticas” (como lo está intentando ser la UE) satisfacen el rol

importantísimo del Estado-representación, pero mucho menos es su adaptación sobre el rol del Estado-

Administración que es el verdaderamente golpeado por las modificaciones tecnológicas que justamente no puede

“administrar” en tanto comprender, orientar, controlar, regular, etc.

78

En América Latina, los gobiernos locales que conocemos no pueden hacer

frente al fenómeno de las emergencias territoriales y la multiplicación de los

flujos, de difícil gobernabilidad, geometría variable, relaciones nodales, etc. con

todas sus manifestaciones: ciudades dormitorios, fronteras calientes,

metropolitanización, conurbaciones, deslocalizaciones, etc. Y no pueden porque

no poseen herramientas, ni estructura discursiva, ni organización, etc. y sin todo

eso cualquier legitimidad es poca.

Se trata de una impotencia preocupante; todos los niveles de gobierno deben

tomar en sus manos este problema de creciente ingobernabilidad de espacios y

fragmentación territorial. Hay que intentar salir, de lo que parece una verdadera

trampa política concebida conspirativamente, que el momento de mayor

reconocimiento “discursivo” de los gobiernos locales conviva con posibilidades

realmente exiguas. Junto con los libros y las posiciones a favor del Desarrollo

Local, hay una realidad política bastante menos promisoria.

Y además vuelven a aparecer “tensiones territoriales” que muestran la debilidad

del Estado Nacional para arbitrar mecanismos de cohesión territorial (los casos

más notables son Santa Cruz de la Sierra en Bolivia y Guayaquil en Ecuador).

Y no queremos simplificar diciendo que se trata de “regiones ricas que no

quieren compartir” (aunque muchas veces sea así), más bien creemos que son

“Estados débiles que no pueden agregar”.

Si nos atrevemos a conjugar ambas reflexiones, no podemos más que comprobar

el colapso inevitable entre las nuevas tendencias territoriales y las posibilidades

limitadas de intervención de gobiernos locales, testigos absortos de procesos de

re-localización, urbanización anárquica y creciente, complejidad de servicios a

brindar, coexistencia espacial de actividades antagónicas o insustentables,

deslocalizaciones productivas, etc. Problemas cada vez más grandes para

gobiernos cuyo “lugar” en la división territorial del trabajo de la era industrial,

fue la gestión simplificada de la proximidad asistencial.

79

6.3.- Gobierno Multinivel o estatidad en red.

Es evidente que es necesario “construir” otra concepción del Estado para poder

superar esa tensión, No aquel Estado de la división territorial de tareas, sino una

nueva visión basada en la convergencia funcional de niveles del Estado sobre un

mismo problema.

A primera vista el diagnóstico parece claro, y la receta evidente: fortalecer los

gobiernos locales; lo que en cualquier caso llevará mucho tiempo, pues no se

trata en exclusiva de una cuestión de recursos; en América Latina no

corresponde hablar sólo de gobiernos locales pobres –que lo son-, sino de

gobiernos locales “limitados”, en sus competencias, en sus prácticas, en su

calidad organizativa. Tan es así que tales limitaciones han ido instalando la idea

perversa de que todo lo bueno o lo malo puede venir de afuera, sin capacidad

alguna de construir poder, soluciones o respuestas locales. Nuestros “buenos”

gobiernos locales parecen ser los que más cosas consiguen, no los que mejores

condiciones de generación instalan.

Pero, ¿acaso no podemos pensar que lo que se está modificando es la matriz

misma del modelo de estatidad? Acaso la visión piramidal del Estado- Nación

no podrá dar lugar a la aparición (parangonando aquel cambio, tironeado desde

el industrialismo) del estado-red20

; y de nuevos modos de gestión territorial y de

distribuciones competenciales y formas de apropiación de la agenda pública. En

tal caso más que “fortalecer los gobiernos locales” el desafío es repensar la

estatidad, a la luz de los datos evidentes de una realidad cambiante: mayor

movilidad, mayor información, posibilidades de gestión asociada en plataformas

virtuales, incremento de las posibilidades de intervención mediadas

tecnológicamente y paralelamente incremento de las posibilidades de control.

20

El politólogo catalán Joan Subirats, habla de “gobierno multinivel”.

80

No es estrictamente lo mismo que los gobiernos locales dispongan de más

recursos o más competencias (como si eso mágicamente pudiera suceder, sin

que nadie lo resista); que pensar en el diseño articulado de políticas públicas de

modo convergente, haciendo de los espacios políticos locales, organizaciones de

mayor funcionalidad y también –porque no decirlo- de mayor responsabilidad.

Salir del modelo de división territorial/ competencial “taylorista” y migrar hacia

un modelo de “convergencia funcional”, requiere de nuevas reflexiones

normativas, mayor valoración de la colaboración, compartir lenguajes, aceptar

estándares externos; se trata de un cambio verdaderamente estratégico. La

reticulación estatal pone en juego (intentando derribar) la idea misma de

“frontera” con lo que significa no sólo borrarla administrativamente de los

mapas, sino intentar borrarla de los cotos que sin son en algún sentido las

Administraciones Públicas.

No se trata de una cuestión de ingenua mirada minimalista a favor de la

proximidad, sino de incrementar los niveles de gobernabilidad. No será posible

gobernar los nuevos fenómenos bajo el viejo paradigma. ¿Es acaso la única

opción de los gobiernos locales (y las sociedades civiles locales) mantener una

parroquiana actitud refractaria frente a cualquier propuesta de impacto territorial

que viene “desde afuera”?, sobre todo en tiempos de grandes modificaciones

sobre las ideas de “adentro” y “afuera”.

No es sensato, pensar que los territorios, cada día más integrados física,

económica y hasta culturalmente, pretendan crecer en capacidades y poder de

influencia en base al aislamiento21

. Lo que no implica, obviamente, perder

criticidad y criterio respecto del territorio.

21

Una de las reacciones más extendidas frente a intervenciones “de afuera” indeseadas en el territorio, es el

movimiento (un tanto elemental) “no en el fondo de mi casa”; que rechaza la instalación de algunas actividades

en el territorio, sin rechazar las prácticas que justifican esa actividad.

81

Quizás una de las únicas alternativas viable para incrementar los procesos de

cohesión territorial, sea incrementar la incidencia de esos actores locales sobre

las decisiones; lo que es mucho más que “fortalecer los gobiernos locales” es

cambiar el modo de decidir y pensar los territorios y sus correlaciones.

Aunque el relato por momentos pueda parecer de ciencia ficción, es creciente el

modo de gestión basado (intuitivamente) en la convergencia funcional de

distintos niveles del Estado; es muy común en la Europa comunitaria, donde es

normal que existan programas financiados por Europa, que se gestionan a nivel

de gobiernos locales en procura de unos estándares pactados y establecidos a

nivel de gobierno estatal, aunque debe señalarse que la mecánica de actuación es

imposible sin la asistencia de las tecnologías de información y comunicación22

.

Sencillamente se trata de que todos los niveles de gobierno inciden sobre todos

los temas de la agenda pública desde distintas funciones (financiante, diseñador,

controlante, etc.) Obviamente esta “mecánica” desplaza a la gestión basada en

las divisiones de funciones (al modo taylorista); donde cada nivel de gobierno

“se especializaba” en un tramo de la agenda pública, conforme a eventuales

ventajas de proximidad (especialización que redujo a los gobiernos locales a

meros limpiadores).

Las incipientes experiencias “multinivel”, diversas entre sí, al igual que la tan

meneada expansión de lo local en América Latina, son más una respuesta de

necesidad que una concepción de las ventajas organizacionales de la red; pero en

cualquier caso la tendencia se orienta a dar respuesta no sólo a criterios de

eficiencia económica, sino a la necesidad de control de procesos sobre los que la

“clásica frontera” se muestra inútil.

22

Igualmente debe destacarse que el uso de las TIC´s como herramienta de diseño y coordinación de políticas es

mínima; y que hasta la fecha las Administraciones Públicas, se concentraron en tres tareas “informatizadas” que

no alteran su rol organizacional (aumento de la visibilidad pública via web/ cambio de soporte de la información

e incremento de su “usabilidad”/ y en el mejor de los casos, políticas de inclusión digital).

82

Las articulaciones horizontales y verticales de administraciones para actuar

sobre un tema de la agenda pública (por caso el desempleo), no ha sido una

actitud anticipatoria, sino que aparece luego de constatar tanto la impotencia de

las políticas parciales (locales/ nacionales) sobre el fenómeno, como lo difícil de

sostener un territorio aislado de cuestiones de entorno.

La evidencia de un agotamiento (el viejo modelo) y una emergencia (el nuevo)

parecen claros; pero acaso podrá el Estado Nacional sostener su rol de re-

equilibrador territorial (ó acaso no donde nunca lo cumplió adecuadamente).

La cohesión territorial será la tarea de mayor criticidad de los Estados nacionales

que pretendan sobrevivir; superada (largamente) la etapa que los justificaba

como mercado de protección de las burguesías y cada vez menos significativo

como fuente de identidad cultural; el Estado Nacional puede (y debe) sostener su

rol de garante del ejercicio de una ciudadanía relativamente similar a pesar de

las diversidades locales.

A contrario de las tendencias dominantes, que nos muestran un crecimiento

exuberante de modos de vida indiferenciados y una ciudadanía fragmentada;

sería deseable hacer lo posible porque existan modos de vida diferenciados, que

reflejen la riquísima pluralidad cultural que 10.000 años de vida civilizada nos

han legado y la posibilidad del ejercicio de una ciudadanía más homogénea. Y

ese rol incumplido es suficiente para sostener al Estado con una tarea

justificante.

El sentido último de intentar modos de organización de la producción, de

organización política, de rescate de valores identitarios que puedan denominarse

“políticas de desarrollo local”, tiene que ver con posibilitar el ejercicio de la

ciudadanía de los más diversos modos.

Los procesos que hemos denominado de “convergencia funcional” no son una

exclusividad Europea (aunque allí es más usual) y crecen en muchos Estados. Se

83

trata de fenómenos por demás interesantes, donde los niveles de gobierno cobran

y pierden protagonismo a la luz de nuevos modos de concebir y diseñar las

políticas públicas. La convergencia funcional opera como un modo de

incrementar la eficiencia de gestión, de incidir sobre las políticas locales sin

desplazar el rol de los gobiernos locales y hasta permite mejorar la

comparabilidad de las acciones públicas. Además el estado-red para funcionar

necesita tratar los espacios locales de modo diferenciado, porque no existe “el

gobierno local” sino una infinita pluralidad de tradiciones, posibilidades y

dificultades que constituyen los gobiernos locales en su laberinto.

Con todo existe un problema funcional: ¿quién está jugando el rol que jugaron

las burguesías nacionales en la formación de los Estados Nacionales? ¿Quiénes

definen hoy los nuevos territorios? ¿Quiénes estresan las formaciones políticas

produciendo rupturas y agregaciones? Sin agente no habrá modificaciones, son

los agentes los que conforman y se conforman en un sistema.

Quizás a diferencia de lo que ocurrió con la creación de los Estados Nacionales

(que fueron resistidos por decenas de pueblos que tenían su lengua, su identidad,

su autogobierno; mejores o peores, pero propios); una Sociedad Civil también de

escala global pueda cuestionar o contribuir a repensar el orden territorial

emergente.

La plataforma cultural sobre la que se mueven las decisiones es contradictoria y

compleja; hay sin dudarlo una disputa ideológica en el mejor sentido del

término, ya no expresada de modo tan directa como entre dueños de medios de

producción y explotados; sino entre los que conciben un mundo de ciudadanos

constructores de gobiernos, activos, tolerantes, y quiénes desean un mundo

controlado en exclusivo por el lucro. No deja de ser un nuevo capitulo de la

lucha entre las “tendencias naturales” de la historia (de la cual el mercadismo es

su expresión más banalmente conocida) y los que creemos en la capacidad del

84

hombre de incidir en tales tendencias, si estamos dispuestos a no naturalizar los

fenómenos sociales.

Y aquí el desafío: en tal contexto también surgirá una nueva ciudadanía,

conflictos vinculados con las nuevas asignaturas (sin tener aún resueltas las

viejas de la ciudadanía social); una ciudadanía que pondrá en cuestión temas

como las cuestiones de flujo y movilidad, relaciones con Administraciones

“convergentes”, inclusión digital, plurilinguismo, identidad, pertenencia

territorial, etc

Entendemos (nos adelantamos de meros especuladores) que la cuestión en juego

ya poco tendrá que ver con la autonomía local y mucho más con pertenecer a

redes de decisión; la ciudadanía se vinculará mucho con la movilidad (o su

imposibilidad que por supuesto esta condicionada por mucho más que aspectos

físicos) y los espacios de gestión pública serán crecientemente concertados;

quizás los mapas del futuro reflejen mucho más los flujos que los stocks23

.

La transformación es una oportunidad y un riesgo; no se trata de mirar modelos,

nos queda la tarea de no repetirnos a nosotros mismos y reconquistar el mundo

para una ciudadanía inclusiva, de ejercicio pleno y diverso en todo lugar.

6.4.- Muchos niveles. ¿La misma planificación?

Concebir el Desarrollo como un proceso social administrado y no como un

devenir inmanejable, necesariamente nos remite a la cuestión de la Planificación

para el Desarrollo y a la imprescindible reflexión entre la planificación y su

contexto.

23

Hace algo más de 10 años cuando la telefonía celular se estaba instalando en Barcelona, y no todos los barrios

de la Ciudad tenían la misma cobertura, un profesor universitario de Geografía, advirtió que un barrio muy

pobre (La Mina) que por ese tiempo no contaba con usuarios disponía de una antena, aún antes que otros barrios

con mayor número de clientes potenciales y reales. Comenzó una averiguación y en la empresa le explicaron que

al quedar ese barrio cerca de un enclave turístico (La Barceloneta) que recibía muchos visitantes alemanes, no

podía la empresa dejar sin señal a dichos clientes. Una metáfora sobre movilidad, mapas de flujo, nueva

geografía y fracturas sociales.

85

No corresponde a este texto hacer una historia de la Planificación, pero para

sintetizarlo al máximo digamos que el mundo se ha movido entre dos extremos:

por un lado la idea de la imposibilidad o inconveniencia de controlar las

acciones humanas y en el otro extremo la idea de modelar hasta la más mínima

respuesta social y controlar la evolución de la mayor cantidad de variables

sociales a los fines de obtener resultados “buenos”.

Porque en definitiva hablar de planificación, es hablar de “modos de

intervención”, ya sean estos: estímulos, indicaciones o prohibiciones taxativas.

En tanto se supone que la planificación no sólo antecede la acción, sino que la

concibe.

A lo largo del tiempo, la planificación ha ido cambiando de método, desde el

modelo estado-céntrico hasta la planificación estratégico-participativa, ha

habido un recorrido; cambiando de actores, cambiando de posibilidades Este es

otro campo donde la revolución tecnológica y la disponibilidad informativa hace

transformar las cosas.

El sentido último de la planificación es evitar consecuencias indeseadas de la

actividad humana y controlar las variables claves, para que el futuro no sea una

incertidumbre absoluta, sino una consecuencia de acciones actuales. Y esa

pretensión siempre difícil, crece en dificultad en tanto las variables que operan

sobre los actores se multiplican.

Una forma de leer los impactos de la globalización en un territorio, es

comprender que se trata de una multiplicación de variables, porque la

globalización incrementa la dinámica de acción de los actores económico-

sociales, al disponer estos de más información.

86

Por lo tanto planificar, puede ser cada vez más estéril. O no?

Creo que estamos ante un reto que nos obliga a repensar las formas de

planificación. A veces me parece hasta un poco ridícula, la imagen

hollywoodense que muestra a los diversos “planificadores” como personas

encerradas en un gabinete, alejadas de la gestión cotidiana de sus

organizaciones.

Es difícil pensar hacia donde irá la planificación, en un mundo crecientemente

abierto e interconectado; pero para quiénes creemos que el desafío de intentar

“construir el futuro” vale la pena, y sobre todo para quiénes pensamos que ni el

mercado ni el proceso político son suficientes por sí; nos corresponde pensar

cuestiones o desafíos para que la planificación del Siglo XXI no se transforme

en una moda en el peor sentido del término.

En principio, hay que des-sacralizar la planificación, sacarla del altar de las

“grandes cuestiones” y ponerla en la mesa de lo cotidiano. Muchas veces lo más

importante es “construir cultura planificadora”, generar al interior de las

organizaciones públicas un reflejo que piense en el futuro; y para crearlo,

planificar se debe pensar más como cuestión ordinaria (con sus

particularidades), que como “evento extraordinario”. Además la ruptura

planificación/ gestión, deriva en “planes directores” de imposible cumplimiento.

Más que grandes planificadores, el futuro requiere de gestores/ planificadores,

que al tiempo que se proponen metas puedan pensar en las herramientas para

conseguirlas.

87

La planificación no es un fin en sí mismo. Planificamos porque creemos que

podemos incidir en el devenir de las cosas y no podremos incidir sino

conjugamos planificación y gestión.

A diferencia de otros momentos históricos (con otros retos), la planificación

ahora debe desenvolverse sin desconocer el siguiente contexto que asedia su

propia naturaleza:

a) Información abundante. Las planificaciones “históricas”24

, tenían la

desventaja evidente, de las dificultades de acceso a la información antes de la

“era Internet”, y por lo tanto muchos procesos planificadores frustrados en sus

objetivos, igual hicieron un aporte sustancial al construir, ordenar y ofrecer

información de calidad. Hoy la legitimación por esa vía resultaría absurda, y la

existencia de información abundante es un dato de contexto que debe cambiar el

modo de planificar.

b) El territorio se ha vuelto muy permeable. Hasta la crisis del petróleo las

planificaciones ponían en un segundo plano al “contexto”. El futuro en esa

lectura era exclusiva decisión de los actores internos. Hoy sabemos que sobre un

territorio no sólo convergen administraciones, sino todo tipo de estímulos

externos. Quizás cada vez más planificar, no sea sólo “diseñar el futuro” sino

comprender el contexto.

c) Inorganicidad del conflicto social. La planificación adelanta decisiones

públicas y en tanto tal moviliza actores (prohibir un tipo de industria o no

permitir ciertas construcciones, tiene siempre ganadores y perdedores). Cuando

el conflicto social estaba estructurado en torno del eje “renta industrial”

poniendo de un lado a sindicatos y del otro a patronal, los conflictos, con ser

24

Denominamos así la planificación, previa a la experiencia de la planificación estratégica de “Barcelona” en la

década del 80.

88

severos, eran organizados. En el presente (y crecientemente hacia el futuro), los

grupos colectivos afectados, son muchas veces de formación espontánea,

carentes de visión de conjunto, a veces efímeros y además multiplicándose de

manera acelerada. El escenario de inorganicidad del conflicto es un dato que los

planificadores no deben soslayar y que condiciona su trabajo.

d) Cultura de inmediatez. No se trata de que simplemente podemos hacer

algunas cosas más rápido, sino que la generación de ciudadanos que se ha

educado en el nuevo entorno tecnológico (desde cambiar el canal de TV con

control remoto desde su cama, pedir una pizza por teléfono, enviar un mail, etc);

no podrá comprender, con la significación política que ello implica, que la

planificación demore años. Crecientemente la planificación debe pensarse como

un proceso integrado a lo cotidiano, de reflexión sobre el futuro y cuyos

productos sean también de uso sistemático. La planificación debe ser también

más integrada, más inmediata, más rápida.

e) Tiempos de fronteras difusas y disciplinas cuestionadas. Planificar cuando la

palabra del “experto” contaba con todo el peso de la legitimidad, no es lo mismo

que ahora, con disciplinas cuestionadas, con una agenda transversal que rompe

las miradas disciplinares y obliga a repensar la organización estatal (hay casos

típicos como el ambiente o las cuestiones de género, que estresan toda la

organización estatal). El cuestionamiento disciplinar pone a la planificación ante

la disyuntiva de transformarse en una nueva Torre de Babel donde nadie se

entiende o construir un lenguaje compartido con centro en la construcción de

ciudadanía.

f) Deslegitimación política y asedio mediático. La planificación requiere de

cierta legitimidad de quiénes la llevan adelante, y en ese sentido sufre en

contextos políticos de alta deslegitimación; si no creemos en quiénes

89

planifican….porque creer en la planificación…. Además la mirada hiper-

coyuntural de los medios de comunicación y el triunfo de la comunicación

instantánea y por imágenes, muchas veces muestra a la planificación como un

desvarío de la acción pública.

Pero aún así, no debemos darnos el lujo de no planificar; aunque ahora se

discute mucho sobre la escasez –o no- de los recursos, lo que es verdad es que

no podemos dejar al azar nuestro futuro y debemos introducir tanto cultura

planificadora, como comprensión de la idea de acción en red y de espacio multi-

afectado.

Planificar en el siglo XXI no debe ser un ejercicio para la comunicación política,

sino tanto el modo de incrementar las posibilidades de incidir a favor de actores

que de otro modo no podrían hacerlo, porque con baja capacidad de actuación en

el mercado solo pueden compensar ese déficit en espacios públicos instituidos y

organizados para dar lugar a su visibilidad; como la forma en que el Estado

puede movilizar recursos construyendo horizontes posibles.

7.- El Desarrollo Local es cuestión de economía.

7.1.- Antes de llegar al territorio.

Muchas veces la concentración en el análisis institucional, nos hace perder un

poco el foco sobre la centralidad económica en el fenómeno del Desarrollo;

porque más allá de complejidades ya presentadas, queda claro que una economía

estancada, sin inversión, sin innovación, sin un claro concepto de calificación de

las personas, estará vedada de acceder a ciertos estándares de Desarrollo. La

visión institucional sirve, entre otras cosas, para comprender por ejemplo, que la

90

inversión, la innovación y la calificación de personas puede explicarse con una

visión “más amplia” que el cálculo económico, pero a su vez, se transformaría

en una mirada insuficiente sin comprensión de las raíces económicas de ciertos

comportamientos y situaciones.

Y conviene hacer dos aclaraciones: que pueden parecer remanidas y simplonas,

pero que en mi parecer son esenciales: a) se necesita de competitividad

económica para realizar muchos de los objetivos naturalmente asociados a un

entorno de Desarrollo; b) Cuando decimos que el Desarrollo Local “es cuestión

de economía” no nos referimos exclusivamente a la economía local (si todavía

hubiera algo que pueda definirse tan categóricamente así).

En efecto, el Desarrollo Local ha ido construyendo en los últimos años su propio

esquema conceptual, y a la fecha puede decirse que disponemos de literatura,

modelos y debates, que están favoreciendo el análisis de la economía “en el

territorio”; pero muchas de esas visiones provienen de países que actúan en

contextos muy diferentes al de América Latina, por lo que es necesario hacer

una salvedad.

El caso clásico, es la abundante bibliografía española en la materia, donde

claramente destacan posiciones surgidas de un marco en el que existe: una alta

estabilidad política y un mercado extensísimo (Europa), una dotación

infraestructural muy consolidada en términos comparativos y la existencia de un

financista predispuesto y paciente (la Unión Europea). Dichos textos reflexionan

muy poco sobre tópicos colaterales y condicionantes del Desarrollo, por caso,

las consecuencias económicas de la inestabilidad política o sobre el impacto

local de la macroeconomía; entiendo que tal omisión obedece, o bien a una

estricta cuestión metodológica (son cuestiones relativamente ajenas a la

91

“economía del territorio”), o bien es la consecuencia de “modelizar” en

escenarios no turbulentos, como efectivamente ocurre generalmente en Europa.

Para el caso Latinoamericano no es ocioso resaltar tanto el costo de la

inestabilidad política, como la necesidad de una “buena macroeconomía”, como

contexto de un Programa de Desarrollo Local (lo que no obsta, que en su

ausencia, igual siempre hay que pensar alternativas e intentar respuestas). Y en

consecuencia también destacar la necesidad de una buena lectura de la

macroeconomía, para ajustar decisiones locales a determinados contextos. Un

programa de Desarrollo Local estará siempre impactado, sin dudas, por la

evolución de la tasa de interés, del tipo de cambio, por la inflación, etc. No

resulta razonable, pensar lo “local” como un contexto aislado.

Una “buena macroeconomía” tiene dos pilares, el buen funcionamiento del

mercado conforme normas adecuadas que permitan su desenvolvimiento y evite

distorsiones, y además recuperar la capacidad de intervención estatal en los

mercados; aunque luego el uso de dicha capacidad debe ser prudente y

pertinente.

Es imprescindible contar con una capacidad de intervención (siempre relativa),

que de cuenta del control político de ciertos procesos sociales y económicos y

del sentido final de la estatidad. Es tan negativo desconocer la lógica de

mercado, como renunciar a la intervención en el mismo. Aunque siempre es

bueno tener presente que la capacidad de intervención efectiva, está vinculada a

un trípode inexcusable: la capacidad de construir consenso político, la

legitimidad del sector público y la capacidad técnica de dicho sector público.

No está claro que “buen funcionamiento del mercado” sea equivalente a que el

Estado no haga nada. Una presentación elemental de un mercado en buen

92

funcionamiento es la siguiente: a) tiende a expandirse o ajustarse adecuadamente

frente a estímulos expansivos y recesivos, es decir crecen en producción frente a

crecimientos de demanda y decrece en la etapa recesiva; b) no tiende a la

concentración monopólica ni a otras formas de alteración de la competencia, c)

tienen pocas barreras de entrada y de salida (cualquier oferente o demandante

puede ingresar y retirarse de él, al menos de manera sencilla y con bajos costos).

Por el otro lado, está universalmente consentido que resulta legítima la

intervención pública para: a) función correctiva: corregir fallas de mercado, b)

función asignativa: asignar bienes públicos a fines cuya prioridad es tal, que

existe un consenso en brindarlos de manera gratuita a los usuarios; como es el

caso de la Educación Pública, la seguridad ó el cuidado de la salubridad pública,

c) función distributiva: distribuir recursos a los fines de evitar desigualdades

sociales extremas, que lesionen la vida en común; como es el caso de los Planes

Sociales direccionados, d) función anticíclica: Intervenir para evitar

fluctuaciones muy acentuadas del ciclo económico; ahorrando (o des-

endeudando) en la fase expansiva e impulsando la actividad vía gasto público,

baja de tasas u otras herramientas en la fase recesiva del ciclo económico.

En cambio es menos unánime la posición sobre la función pública de

“promoción o de impulso al desarrollo” interviniendo de manera estructural y no

como consecuencia del ciclo económico. Soy de los que creen que allí donde el

mercado no actúa, a pesar de la existencia de ciertas condiciones, y luego de un

análisis preciso, corresponde la intervención pública. En América Latina,

podemos tomar por caso lo ocurrido desde principio a mediados del Siglo XX,

con la creación de las grandes empresas públicas de servicios, demandantes de

inversiones sólo disponibles por parte del Estado ó de capitales extranjeros.

93

Si la “buena macroeconomía”, debe orientarse a que el Estado mantenga su

capacidad de intervención a los fines ya señalados; debemos decir que al menos

debe ajustarse a una serie de condicionantes: a) Que el Estado disponga de un

financiamiento propio razonable (recursos fiscales), para atender sus gastos, y

que en caso de turbulencias financieras, pueda abstenerse de demandar fondos

en el mercado de capitales. Lo dicho implica un buen manejo de deuda pública.

b) Que el esquema fiscal, además de permitir una situación de solvencia, no sea

extremadamente distorsivo25

y altere demasiado los criterios de evaluación

económica de los proyectos; como cuando se sobre-impone una actividad o se

grava sólo donde se pueden obtener recursos por las ineficiencias del sistema de

recaudación, lo que muchas veces es como buscar la llave perdida sólo donde

esta iluminado. c) Que el prudente manejo de la moneda a lo largo del tiempo,

aparte de mantener la inflación en niveles aceptables, no le haya hecho perder

sus funciones (unidad de medida, medio de cambio, forma de ahorro), de modo

tal que la confianza en la misma permita disponer de herramientas monetarias

para su uso oportuno. d) En base a los supuestos anteriores, mantener abierta la

posibilidad de acceso a los mercados de capitales.

Estos cuatro puntos no son una lista taxativa; y aunque se encuentran muy lejos

de la enorme mayoría de las Administraciones locales, no dejan de afectar su

economía y sus programas. Este presupuesto es el que justifica una demanda de

mayor influencia de los gobiernos locales y regionales, frente a las

administraciones “superiores”. Porque es tan importante la recuperación de

ciertas competencias, sin dudas vitales para el nivel local de gobierno (por

ejemplo el caso de algunos países donde los gobiernos locales tienen muy

recortadas las funciones urbanísticas, o sobre todo las capacidades fiscales),

como poder incidir sobre aquellas que razonablemente están fuera de su

competencia.

25

Se dice que un sistema fiscal es “distorsivo”, cuando su aplicación modifica de manera sustancial los criterios

de evaluación económica para definir una inversión o un gasto.

94

Hecha las dos salvedades propuestas y teniendo claro que la macroeconomía,

aunque no es materia específica, también es parte de la Agenda del Desarrollo

Local, debemos “ir al territorio”.

7.2.- La economía del territorio o el nivel mesoeconómico.

¿Qué es lo que hace que territorios cercanos, con potencialidades naturales

similares, tenga niveles de Desarrollo muy diferentes? En algún momento se

creía que la tendencia de los territorios a “converger” hacia similares niveles de

Desarrollo era cuestión de tiempo y funcionamiento del mercado. Se especulaba

que el retraso relativo de un territorio llevaría la baja los precios de sus factores

de producción, siendo estos bajos precios el atractor natural de nueva inversión.

El razonamiento se sostenía en los principios de la escuela clásica de la

economía: si efectivamente el costo de los factores es determinante de la

inversión y a su vez la inversión es determinante del Desarrollo; debería existir

una tendencia creciente a la “convergencia” territorial en materia de inversiones

y sus derivaciones: sobre todo crecimiento del nivel de actividad económica.

Dicho de otro modo, los “territorios” más retrasados cuyo costo de factores

(suelo, mano de obra, etc) es menor, deberían constituir un atractivo a la

inversión. Sin embargo, tal comportamiento no se verifica siempre en los

hechos, y es esa situación de “divergencia” territorial, lo que está en el centro de

la reflexión económica del Desarrollo Local.

Si la “convergencia territorial” fuera cierta, no se explica porque África no ha

recibido un alud de inversiones. Y en sentido contrario, y a pesar de la

“explosión” de enormes economías emergentes (China, India, Rusia, Brasil, etc),

95

porqué en el pasado año 2007 ha sido Estados Unidos el principal receptor neto

de inversión extranjera directa (193.000 millones de dólares en este concepto) y

que la Unión Europea, (que como agregación de los 27 países que la integran

supera a los EE.UU), haya recibido casi el 40 % de las mismas. Evidentemente,

hay otros aspectos que influyen en una decisión de inversión, además del costo

de los factores.

Y algunos de esos factores son naturales y obvios: disponer de un paisaje bello

atrae a la inversión en turismo o disponer de una fertilidad excepcional atrae a la

inversión agrícola; pero la economía, por suerte es mucho más que la

explotación “primaria” de los recursos naturales. Y cuando la economía necesita

apoyarse, ya no en ventajas naturales, sino en la combinación de ventajas

naturales y otras construidas, es cuando toma relevancia el impacto económico

del conocimiento, de la calidad de gobierno y de los valores sociales.

La construcción de ese entorno favorable a la actividad económica de calidad, es

la esencia de un programa de Desarrollo Local. Se trata de preguntarse acerca de

las iniciativas necesarias para generar y sostener actividad económica y destinar

parte de esa riqueza a generar cada vez mejores condiciones de vida. Y cada vez

está más claro que ese entorno no es un regalo del cielo, sino el resultado de

acciones públicas y privadas, de actores territoriales y extra-territoriales; cuya

articulación eficiente es posible desde una mirada a la vez territorial y global.

No se trata en exclusiva de acciones públicas, pero al sector público le

corresponde el desafío de la institucionalidad adecuada. Tampoco se trata en

exclusiva de iniciativas privadas, pero no habrá desarrollo sin emprendedores,

empresas, rentabilidad, riesgo, innovación, competencia. Se trata, en principio,

de estimular la localización de actividad económica y su calificación creciente, y

96

está claro que ello depende de muchas razones: la rentabilidad esperada, la

cercanía de los abastecedores o del mercado, la seguridad jurídica, etc.

En algún momento se creyó que la localización económica obedecía, según la

industria en cuestión, o bien a razones naturales o bien a una decisión arbitraria.

Sin embargo, a fines de Siglo XIX el estudio de la producción industrial de la

época nos ofreció una respuesta interesante.

El gran economista británico Alfred Marshall26

, en sus manuscritos comienza a

delinear con claridad una posición distinta a la hasta entonces dominante entre

los economistas sobre algunos aspectos cruciales de la teoría de la producción;

fundamentalmente se opone a la conclusión estándar, para la época, según el

cual el “sistema de fábrica” con la concentración de todas las operaciones en un

mismo lugar con elevada integración, sería superior a los métodos de producción

más dispersos en el territorio y en teoría menos integrados. En base a una simple

observación de entorno, Marshall concluye que conviven, al menos dos tipos de

producción eficientes: uno integrado en la fábrica y el otro disperso en el

territorio, basado en la existencia de muchos actores económicos más o menos

relacionados dentro de un rubro de actividad, y relativamente especializados

dentro de ella.

Y la existencia de este “segundo tipo” de producción, es el que da lugar a la

construcción de nuevas visiones y categorías en el análisis; en la búsqueda de

explicaciones se fue forjando la teoría. Cuando Marshall intento explicar la

segundo tipología creó los conceptos de: a) “atmósfera industrial” para

denominar, lo que hoy llamaríamos: “conjunto de ventajas construidas” en un

territorio, y b) “Distrito industrial”, para calificar al territorio, cuyas ventajas en

un sector, resulta un atractivo económico fundamental (aún por encima de otros

26

97

aparentemente obvios, como la cercanía al mercado consumidor). Y no se

trataba de otra cosa (ni menos) que el espacio afectado por la dotación de una

cierta organización asociativa de los actores económicos, de la disposición de las

capacidades laborales adecuadas, una cierta inclinación del gobierno local a

reconocer el fenómeno, disponer e incrementar las infraestructuras adecuadas

para tal actividad, etc.

La importancia del razonamiento marshalliano, es que se anticipó en mucho, a

una cuestión que se iría evidenciando luego: la escala de producción homogénea

(donde las ventajas de la fábrica son indiscutibles) no es la más apropiada para

todos los sectores y áreas económicas y su desarrollo requiere de pre-

condiciones no siempre puestas sobre la mesa (un mercado amplio de gustos

homogéneos, estabilidad de mercado para amortizar las inversiones, etc).

Además abrió la puerta al estudio de los “distritos industriales”, esos raros

espacios donde emergía una organización flexible de muchos productores en

asociaciones reticulares que con su actividad conjugaban una producción

eficiente sin mega-estructuras fabriles.

Marshall (maestro entre otros de Keynes y Pigou), con sus reflexiones ha

impulsado el estudio de la conversión del territorio mediante intervenciones

adecuadas - la generación de las “ventajas construidas”-, lo que en definitiva

será el centro del pensamiento económico del Desarrollo Territorial. También

explica indirectamente las dificultades de la teoría clásica al añadir otros

determinantes de la inversión al margen del precio de los factores; muchos de

aquellos intangibles como los valores sociales y culturales. Privilegió lo que él

llamó “atmósfera industrial” y que hoy podemos denominar “calidad territorial”,

como factor de asentamiento de una actividad económica.

98

También ha sido un precursor de la observación de las que hoy denominaríamos

“des-economías” de escala y los problemas del modelo fabril de producción;

abriendo otro universo de investigación.

Sin embargo, mientras el industrialismo se expandía, las reflexiones de Marshall

no salían de las bibliotecas pero un siglo después con la crisis del petróleo, un

economista italiano retoma la línea de pensamiento marshalliano.

Giacomo Becattini (Universidad de Florencia) es quien analizando el

funcionamiento del sistema industrial italiano vuelve a poner luz sobre la co-

existencia de dos modelos: en el Noroeste (el triángulo Génova-Milán-Turín) un

modelo basado en grandes empresas integradas y en el Noreste (Florencia-

Bologna- Venecia) un modelo basado en la concentración territorial de muchas

pequeñas empresas, especializadas y articuladas.

Es Becattini quien usa por primera vez, con el sentido que nosotros le damos el

término “Desarrollo Local” (en un famoso paper: “Del distrito industrial al

distrito territorial: El Desarrollo Local”), y lo hace porque a diferencia de

Marshall, se interna en el análisis del fenómeno. ¿Por qué cientos de empresas

del mismo sector se ubican una al lado de otras, en un mismo sitio? ¿Qué

características tiene ese “territorio”?, ¿en que consiste su atractividad?

Becattini y lo que podríamos denominar su escuela -en Italia, existe cierta

obsesión por el estudio del fenómeno distrital-, son quiénes en la observación

del distrito, como modelo de desarrollo territorial, han demostrado el valor

económico de un conjunto de situaciones de características intrínsicamente

territoriales: la confianza entre actores económicos, la existencia de instituciones

locales de soporte a la actividad económica (Cámaras reguladoras, cajas de

prestamos, etc), la capacidad de acción coordinada y por sobre todo la

99

generación de conocimiento y la capacidad de transmisión del mismo al interior

del sistema territorial (distrito).

Tanto Becattini, como quiénes lo han sucedido, han hecho especial hincapié en

la importancia económica de los denominados “conocimientos tácitos” como

conjunto de prácticas, capacidad de respuesta y “saber hacer” que existen allí

donde hay especialización económica, con relación a la misma; y difíciles de

transmitir fuera de cierto entorno (algo parecido al hoy denominado “learning by

doing”).

Por lo demás la buena transmisión del “conocimiento tácito” es señal clara de

capacidad de cooperación entre competidores, de valoración (al menos intuitiva)

del rol del encadenamiento productivo (lo fuerte no es la empresa, sino la

cadena), y de otras cuestiones no trasladables de un territorio a otro por simple

decisión. Se trata de “elementos diferenciadores”, verdaderas externalidades27

positivas que hacen de un territorio un escenario ventajoso de cierta actividad

económica.

Por aquellos años convulsos, la mayor flexibilidad económica del modelo

distrital sobre la gran empresa, mostraron la cara más categórica de la

diferencia: no quebraron en la crisis del 73. Y a partir de tal evidencia, y sobre

una realidad existente (los distritos ya existían), el gobierno italiano comenzó,

no siempre con éxito, a promover su crecimiento y consolidación. Y la

Academia a estudiar su funcionamiento.

27

Se denomina “externalidad” ya sea positiva o negativa; a un efecto económico que produce un actor (empresa

o individuo) respecto del cual no obtiene el beneficio correspondiente (positiva) o no paga el costo

correspondiente (negativa). Por ejemplo, pintar el frente de mi casa, e indirectamente embellecer mi barrio, sin

ningún beneficio especial por ello, es una externalidad positiva. En cambio, los humos contaminantes que

emanan de los autos y respecto de los cuales no se paga un plus por ello, son una externalidad negativa.

100

Los distritos pusieron en evidencia un principio económico elemental: hay una

funcionalidad entre modos de organizar la producción y escala productiva. Así

como la fábrica taylorista es funcional a la producción de grandes volúmenes

homogéneos y la producción artesanal es funcional a la producción de piezas

únicas altamente diferenciadas; en el medio, la producción de series cortas para

mercados cada vez más segmentados son la oportunidad de pequeñas y

medianas empresas, en tanto formen parte de un sistema eficiente (el distrito).

Y no se trata de un dato menor: la flexibilidad distrital ha sido un factor de

innovación y competitividad notable y ha sabido aprovechar de los saltos

tecnológicos de las últimas décadas al máximo: empezando por la programación

electrónica de series, el uso periférico de las computadoras personales, y otros

factores cuya consecuencia determinante en términos de mercado era la

velocidad de respuesta.

Los sectores de producción donde la velocidad de respuesta representa una

ventaja sustantiva, fueron dominados por la lógica distrital, por ejemplo los

rubros alcanzados por la lógica de la moda como el calzado, la indumentaria y

en menor medida el mobiliario del hogar. Sin menoscabo de las virtudes del

“sistema fábrica” para series largas ni de la producción artesanal para modelos

únicos.

Sucede que los cambios tecnológicos y culturales de los últimos años, por un

lado favorecen la lógica distrital frente a la hiper-segmentación de mercado; por

otro lado la cuestionan al permitir la organización empresaria más fragmentada

territorialmente y coordinada “a distancia”.

Con todo, y a pesar de la enorme importancia histórica y teórica del Distrito

Industrial Italiano; yo creo que el aprendizaje no consiste en intentar reproducir

101

en cualquier contexto, una aglomeración de tipo distrital “a la italiana”, donde

ciertas actividades tenían siglos de tradiciones. El aprendizaje consiste en

comprender que unas ciertas “calidades territoriales” no son ajenas al

comportamiento económico; y que hacer política de Desarrollo Territorial no es

sino generar las condiciones territoriales necesarias para que la actividad

económica se vea facilitada.

La necesidad de adecuación de dichas condiciones territoriales pueden ser muy

diferentes. Puede ser una infraestructura o una oferta educativa; puede ser un

programa de fomento a la empresarialidad femenina o facilitar el acceso al

crédito; puede ser garantizar la transparencia de mercado, etc. Generalmente, se

necesita un conjunto de medidas, porque la ruptura de la lógica del subdesarrollo

no depende en exclusiva de una cuestión puntual.

Como bien insiste Francisco Alburquerque28

en sus intervenciones; entre el nivel

“macro”, que ya hemos destacado arriba, y la realidad al interior de cada

empresa particular (nivel “micro”); hay un nivel intermedio (meso) que son el

objeto “específico” de las políticas de Desarrollo Económico Local: pensemos a

modo de ejemplo: a) La calificación a las personas, para ampliar su

disponibilidad y funcionalidad laboral; de modo de evitar que una eventual

escasez de competencias pase de ser un costo adicional y se transforme en un

freno a la inversión. b) Mantener los estímulos necesarios para que la inversión

en infraestructura y logística sea lo suficientemente interesante, para permitir la

agregación económica de espacios geográficos y el flujo económico no

encuentre barreras insalvables o irresolubles desde el espacio sectorial. c)

Disponer de un “aparato estatal” calificado, jerárquizado, bien entrenado y con

equipamiento adecuado; para estudiar la evolución económica y brindar la

información necesaria, suficiente y oportuna, tanto para la toma de decisiones

28

Experto español en la materia y coordinador de la Red DETE-ALC (Desarrollo Local América Latina y

Caribe)

102

políticas como empresariales. Claramente, cuando el Estado actúa a ciegas sus

intervenciones no suelen ser felices, d) Generar visibilidad de un sector

económico o un territorio, e) Facilitar los encadenamientos productivos en el

territorio, f) Proveer los servicios públicos adecuados, con buena calidad y costo

razonable, etc.

Por cierto, además de una buena situación “macro” y “meso”, se necesitan

empresas eficientes, competitivas y rentables. Por lo tanto un clima social que

favorezca la empresarialidad y valore el ejercicio responsable de la gestión

empresarial, también es un insumo importante.

Cuando analizamos el nivel “meso” y lo desagregamos, advertimos la

trascendencia económica de la oferta urbana (educación, infraestructuras,

visibilidad, etc), su importancia, con independencia del contexto

macroeconómico y por lo tanto lo crucial que significa “expandir” el concepto

de gobierno local. Y mucho más aún, en el actual proceso de re-configuración

planetaria a escala global y ante un escenario de creciente de incremento de las

ofertas territoriales para la actividad económica.

La globalización tiende a exacerbar 3 roles de los territorios, como soportes de

Desarrollo, en función de su capacidad de agregar valor económico y social: a)

el rol cognitivo. Los territorios con capacidad de generación y transmisión de

conocimientos, con estrategias adecuadas, con plataformas modernas, que

puedan vender globalmente productos y derivaciones que incrementen y

mejoren la capacidad de hacer y comprender en el mundo, por su criticidad

tendrán una ventaja sustancial (Boston, Sophie Antipolis, Irlanda, etc) , b) el rol

logístico. La capacidad de administrar nodalmente flujos intensos, diversos y

sensibles: ya sea información (como son las ciudades de Congresos),

mercaderías voluminosas (puertos, almacenes, etc), mercaderías delicadas

103

(laboratorios, control de calidad, etc); y hacerlo en tiempo razonable y útil, a un

costo accesible, para los actores económicos c) el rol gobernabilidad; como

capacidad de administrar tensiones sociales, de cuidar de la sustentabilidad

ambiental, y de generar condiciones de habitat equilibradas que no impidan la

actividad económica (por ejemplo, aún disponiendo de recursos significativos

las tensiones políticas frustran la explotación de muchos recursos naturales en el

tercer mundo – o la llevan adelante sin ningún control-).

La macroeconomía se ha estudiado muchísimo más que la mesoeconomía; lo

que resulta lógico en el ciclo largo de hegemonía territorial del Estado-Nación,

pero la globalización (y su correlato, el peso decreciente del los Estados

Nacionales), reivindicará el análisis y estudio del nivel meso: El Desarrollo

Económico Local.

7.3 Política de Desarrollo Territorial y la cuestión de la promoción

económica.

La ubicación de las estrategias de Desarrollo Económico Local en el nivel

“meso”, ha facilitado su confusión con las promociones económicas de base

fiscal; y hasta se han usado como sinónimos las políticas de Desarrollo

Territorial o Local con aquellas promociones.

Sin embargo, corresponde andar con cuidado. Cuanto menos, hay que abandonar

la tentación de creer en la fantasía promocional y evitar reducir el Desarrollo

Territorial a una mera política promocional. Sin dudas las promociones, aunque

discutidas, ayudan a impulsar la actividad económica, pero por si solas son

104

insuficientes y a veces a la larga, contraproducentes, para generar Desarrollo. La

experiencia del Sur italiano es ilustrativa en ese sentido29

.

Las promociones cuando son exitosas generan al mismo tiempo un mayor

volumen de actividad económica y una cultura de organización empresarial más

inclinada a obtener recursos públicos, argumentando la utilidad pública de “ser

promocionados” que a posicionarse en el mercado, investigar, innovar, controlar

costos, etc. Por lo demás, en general esa organización tiene como respaldo

natural a terceros afectados (por ejemplo: trabajadores). Por eso mismo es tan

difícil salir de ellas, cuando se llevan adelante.

Sin embargo, hechas las prevenciones del caso; hay al menos algunas

situaciones que las justifican. Y al respecto es bueno nuevamente trazar un

paralelismo sobre las reflexiones europeas y latinoamericanas sobre el

Desarrollo. Efectivamente, cuando se recurre a la bibliografía europea, se

reiteran las clásicas herramientas de promoción del Desarrollo, por ejemplo: la

coordinación de un programa concertado entre el sector público y privado; la

concertación entre distintos niveles de la Administración para la realización de

infraestructuras que permitan aumentos de competitividad; la cooperación de la

Universidad y las empresas entre sí, alguna estrategia de visibilidad conjunta de

los productos emblemáticos de la zona; mayores facilidades en el acceso al

crédito e incluso la absorción por parte del sector público de algunos costos de

las empresas pequeñas y medianas, vía prestación de servicios a las mismas, etc.

Ahora bien, todas esas herramientas parten de un supuesto: ¡¡ existen empresas!!

En América Latina existen decenas de poblaciones sin ninguna empresa que

alcance los 20 trabajadores regulares (a excepción de las empresas públicas

29

El Estado Italiano desde la segunda posguerra invirtió ingente cantidad de recursos en el Sur con la finalidad

de lograr la ansiada convergencia de crecimiento. La experiencia es sistemáticamente estudiada, como caso de

fracaso; porque al tiempo que detrajo recursos de otras zonas, fortaleció el poder de actores locales “no del todo

virtuosos”.

105

estatales), y aún muchas más localidades con una empresa mono-oferente de

trabajo. Toda la teoría del acuerdo público-privado y de la concertación de

espacios, se ve lesionada en una economía tan débil.

En esos “desiertos económicos”, puede resultar un primer paso imprescindible la

promoción clásica por vía de exenciones fiscales. Ello no obsta a una serie de

prevenciones que de todos modos hay que tomar: a) Cuantificar el costo fiscal

de la inversión pública indirecta (los tributos no cobrados); pues los ciudadanos-

contribuyentes deben conocer el costo de la iniciativa, b) Analizar el impacto en

término de competencia desigual que significa la promoción en el mercado

interno, para evitar su exageración; c) Facilitar el acceso a las herramientas

promocionales a las pequeñas empresas, para evitar la oligopolización del

mercado, d) Garantizar la sostenibilidad de las cuentas públicas, para evitar el

financiamiento de la promoción a costa de endeudamiento, e) En lo posible

estructurar el sistema promocional gradualmente a la baja, f) Co-responsabilizar

a las Administraciones Públicas locales o regionales a generar e incrementar las

políticas de generación de condiciones externas de desarrollo económico, g) En

algunos casos puede ser razonable, intentar “atar” los beneficios promocionales

a ventajas del territorio, a los fines de intentar una estabilidad productiva post-

promoción.

Como dijimos arriba, el riesgo más grande es el más habitual de los errores:

construir una promoción en función de una presión sectorial y no de las

necesidades de fortalecimiento del territorio. En el caso argentino, la evaluación

es controversial. Las promociones de base fiscal, convivieron con tiempos de

alta inestabilidad macroeconómica y sus efectos nocivos se vieron amplificados:

el Estados se desfinanció, y la competencia económica en el mercado interno se

hizo más oligopolica; al no hacer especial prevención sobre algunas conductas

empresarias –los grandes beneficiarios de las promociones fueron las empresas

106

grandes-; la Provincias limítrofes con las promocionadas sufrieron migraciones

empresariales; y lo que es peor: salvo alguna excepción, no hubo cambios

notables en la estructura económica de la Provincia promocionada.

7.4. Desarrollo Local y Economía Social.

Luego de la crisis del 2001/2, en Argentina se ha puesto en marcha una cantidad

de iniciativas públicas que vinculaban los términos “Desarrollo Local” y

“Economía Social”; todas ellas inspiradas en la idea de revitalizar la economía

“desde abajo” y hacer eficiente uso de los recursos destinados a la ayuda social,

con la finalidad, siempre difícil, de pasar de la asistencia en la pobreza a las

respuesta productivas y organizativas que permitan su superación.

La asociación entre los términos en cuestión, no ha sido puesta demasiado en

duda, y creo guardaba fundamento con la comprobación de aquellos “desiertos

económicos” que mencionamos arriba; donde la única energía económica que

por aquellos días se podía insuflar, era justamente “aprovechar” la crisis y los

recursos destinados a fines sociales, para generar una trama social-productiva,

en base a los principios de una economía cooperativa y asociativa.

Comparto el espíritu y las intenciones de quiénes en aquellos días tan difíciles

tomaron el desafío de movilizar recursos, de organizar Ministerios (más

proclives siempre a repetir lo hecho que a innovar), y de ponerse al frente de

instituciones públicas golpeadas en su prestigio y en su legitimidad. Pero quizás

sea bueno ahora, pensar el Desarrollo Local, ya no desde aquella perspectiva,

casi como una evolución de las políticas sociales, sino como verdadero conjunto

de políticas públicas (también política económica) pensada desde una visión

territorial. Promover el Desarrollo Local es hacer política económica y en tanto

tal, discutir la política fiscal, la asignación de recursos públicos para

107

infraestructuras o la adecuación de las regulaciones laborales, etc. No es inusual,

enfrentar la paradoja evidente de que al mismo tiempo que afectando recursos

públicos de finalidad social se crean algunos empleos, por otro lado la

inexistencia de una infraestructura elemental, las dificultades de acceso al

mercado o la existencia de un régimen laboral inadecuado impide la creación de

muchos más.

Lo dicho no es en detrimento de la economía social, ni debe implicar abandonar

la mirada inclusiva que aquellas políticas sociales tienen; pero mientras eso

ocurre, hay que pensar en las debilidades estructurales de la economía

argentina30

(en espacial de los territorios extra pampeanos o ajenos a los

enclaves vinculados al mercado global), que son muchas y que de no resolverse

auguran la continuidad cíclica de las crisis.

La asimilación entre Desarrollo Local y Economía Social, en apariencia un

asunto menor, puede constituirse en una barrera conceptual, o determinar un

marco referencial limitante para agentes sociales y decisores públicos.

Después de casi treinta años a la baja (desde mediados de los 70’), el desarrollo

ha vuelto a ser objeto de tratamiento social, y como lo venimos sosteniendo, hay

cuatro extremos que debemos evitar, para poder enriquecer la experiencia desde

la reflexión y contribuir con el ideal emancipatorio que tal termino encierra: el

desarrollo no es un resultado evolutivo natural producto de una economía mas

potente, tampoco es un modelo de vinculación al mercado mundial en términos

30

Sin pretender hacer un listado taxativo, como ejemplo: nuestra casi nula presencia en el comercio internacional

- Argentina aún después del “boom” exportador 2002-2007, representa el 0,4 % del comercio internacional. Del

total de las exportaciones argentinas, entre minerales (no renovables) y manufacturas de origen agropecuario

representan más del 75 %, las Pymes alrededor sólo del 10 %. La dependencia de unos pocos precios

internacionales para mantener una balanza comercial favorable, una estructura fiscal también dependiente del

precio de esos productos, una baja tasa de innovación económica, déficit logísticos que impiden la buena

integración del territorio, dificultades de acceso al mercado de capitales del país y sus empresas y una baja tasa

de ahorro interno para financiar la capitalización y transformación del tejido económico, etc.

108

de pacificas relaciones neo-coloniales, y tampoco es la consagración de un cierto

autarquismo de nuevo cuño, ni una resultante de cierto optimismo tecnológico.

Se trata de un concepto político, que refiere a un conjunto de competencias

sociales para superar dificultades o aprovechar oportunidades. Competencias

fundadas en las capacidades individuales, sociales e institucionales. Como

concepto político, refiere a un orden controversial, conflictivo y construido.

La vuelta del Desarrollo a la agenda se produjo con el aditamento “Local”, y lo

cierto es que la referencia no es menor; da cuenta de nuevas miradas sobre el

territorio, de la consolidación de actores e identidades a una nueva escala, de la

emergencia de geografías específicas, de la complejidad y también de cierto

desengaño con los modelos centralizados; o bien con la crisis del Estado-Nación

en tiempos de globalización. Claramente, Local no es un adjetivo, así como

Desarrollo Local no es desarrollo pequeño, no es desarrollo municipal -aunque

no cuestiona las instituciones municipalistas por cierto- y no es economía social

-aunque pueden ser universos de aportaciones complementarias-.

El pensamiento más clásico en materia de Desarrollo Local, desde Becattini

hasta nuestros días, ha construido un concepto nuevo, en base al descubrimiento

y su formulación, de los vínculos existentes entre “territorialidad”, “cultura”,

“instituciones” y “economía”. En síntesis, para Becattini el territorio es una

construcción social, no un dato derivado de la topografía y se constituye en un

actor complejo con incidencia política y económica. El concepto “Desarrollo

Local” nace vinculado a dichas reflexiones, que aunque hoy nos parecen

triviales en su momento vinieron a desbaratar las tesis simplificadoras que veían

en la escala y el volumen de producción, la forma casi exclusiva de aumento de

la eficiencia económica.

109

El pensamiento de la economía social, no ha hecho reflexiones en torno a la

territorialidad; pero si ha hecho aportes de valía en torno a la conformación de

actores sociales y a la construcción de valores democráticos y participativos. Lo

dicho implica que el buen uso de los conceptos “Desarrollo Local” y “Economía

Social” implica tratarlos como términos con tradiciones y referencias distintos y

por lo tanto con anclajes teóricos y contenidos diferenciados.

Veamos un ejemplo en la práctica: las reflexiones en torno del impacto en la

constitución de flujos de bienes y personas derivados de una obra de

infraestructura que modifica todo un entorno territorial, como podría ser por

caso la apertura de un paso fronterizo con Chile, tiene bastante poco que ver con

las reflexiones acerca de la organización productiva de los territorios

impactados. Concretamente es un gran tema de “desarrollo territorial” que en

principio poco tiene que ver con la “economía social”. Aun más podría ser que

la construcción de dicha obra, desate un proceso de especulación inmobiliaria

contrario a la constitución de un modelo de economía social o solidaria;

escenario, por lo demás, en absoluto descartable. Otro ejemplo, la mejora en la

“visibilidad” de un espacio territorial, como lo que puede derivarse de las

nuevas prácticas de marcas-territorio, contribuye o al menos puede contribuir al

desarrollo local e igualmente casi nunca tienen que ver con cuestiones referidas

a la economía social.

En los dos casos presentados, hay posibilidades, y sería deseable, introducir

cuestiones que relacionen “desarrollo local” con “economía social”, pero

justamente esa posibilidad de vínculo muestra la diferencia de esfera.

Los ejemplos solo pretenden desnudar las anomalías que se siguen del uso

abusivo de términos que guardan cierta relación, comprensible en el lenguaje

popular, pero absolutamente innecesario y equívoco en el marco de un

110

tratamiento calificado del tema. Desarrollo Local y Economía Social son dos

conceptos diferentes, cuya asociación debe ser cuidadosa, tienen raigambre

histórica diferenciada, refieren a universos conceptuales diferentes.

Con todo, la superposición conceptual tiene dos fundamentos que deben ser

resaltados: a) Economía Social y Desarrollo Local se han ubicado tanto en el

imaginario público como en la reflexión académica, compartiendo posiciones de

un espacio crítico al discurso económico mas ortodoxo-mercadista. b) A

contrario sensu del razonamiento que explicita como una intervención de

Desarrollo Local puede no ser una iniciativa de Economía Social, digamos que

la existencia de un tejido de economía social denso, es síntoma de una capacidad

organizacional y de una fortaleza “territorializada” muy fuerte.31

7.5.- Los riesgos de la desarticulación público-privada y algunos riesgos de

la “cooperación público-privada”. El caso de las Agencias de Desarrollo.

Cuando presentamos al Desarrollo Local, como un abordaje que excede a las

políticas públicas como expresión de la iniciativa estatal, sin dudas ampliamos el

abanico de problemas. Una mirada estatalista, en definitiva es simplificadora. En

cambio, la mirada territorial y cierta sensibilidad para comprender diferencias

insalvables entre sociedades diversas, hace rico y a la vez complejo al

Desarrollo Territorial.

En el marco de dicha complejidad, se insiste con acierto, que la suerte de

muchas iniciativas, dependen además de su pertinencia y calidad, del buen

desenvolvimiento de las relaciones entre el sector público y el sector privado.

Muchas veces esta calidad de entendimiento es síntoma de la existencia de un

31

Queda de manifiesto al observar el comportamiento de algunas economías: Finlandia es la economía más

cooperativizada de Europa, o el caso de la Provincia de Québec en Cánada o de la Regione Emilia Romagna en

Italia.

111

“proyecto compartido”, muchas veces es el eufemismo que se usa para legitimar

presiones sectoriales sobre el sector público.

Lo cierto es que la “articulación” no es un dato dado, y que muchas veces no

hay tal “proyecto compartido”. Eso es lo que puede explicar la verdadera

“explosión” de Planes Estratégicos en América Latina e incluso puede explicar

sus fracasos, por aquello que compartir un proyecto depende de muchos otros

factores, al margen de disponer de una herramienta técnica.

Los acuerdos públicos-privados, pueden operar como una señal al exterior y eso

es muy positivo, si aquellos están bien cimentados; pero las verdaderas

restricciones para su construcción en América Latina son el cortoplacismo

político (y la adecuación empresaria al mismo), la debilidad técnica del Estado

para transformar en proyectos las iniciativas y sobre todo la debilidad fiscal;

dado que por lo general el Estado ve fortalecida su capacidad directriz, cuando

puede tomar iniciativas superadoras de la gestión cotidiana de los servicios y las

ve disminuida cuando apenas puede sostener esos servicios. Es muy difícil

ordenar ciertos esfuerzos, sin disponer de herramientas de estímulo.

El riesgo de la desarticulación público-privada no es solo la dilapidación de

esfuerzos, sino que puede contribuir a la fractura social, por la sensación de

incomprensión recíproca de los actores en juego.

En función de dicha convicción es que se ha intentado por muchos medios

conjugar esfuerzos; siendo muy destacable la iniciativa de la Secretaria de la

Pequeña y Mediana Empresa, de hacerlo mediante la constitución de Agencias

Locales de Desarrollo.

112

Pero puede suceder, como lo adelantamos, que no toda articulación sea virtuosa.

Puede ser una forma de “articulación de los incluidos”. ¿Es lícito que en lugares

con 70 % de ciudadanos bajo la línea de la pobreza, el destino de recursos

públicos, lo decidan estructuras corporativas? No corresponde emitir una

respuesta categórica. Hay que esperar cierta evolución, hacer monitoreos e

impulsar ciertas buenas prácticas de cooperación público-privada. Lo

sorprendente es que no se hace mucho hincapié en que la gestión concertada de

fondos públicos es también una forma de privatización y que ciertos objetivos

públicos, como la defensa de la legalidad32

, deben estar más allá de cualquier

concertación.

Pero así como la desarticulación puede llevar a una cierta fractura, la

articulación anómala puede excluir la innovación de la Agenda del Desarrollo

Local, pues siempre los incluidos defenderán lo mejor para su actividad, pero en

ningún caso aparecerá en Agenda aquello novedoso, lo que nunca fue hecho y lo

que nadie representa sectorialmente. La experiencia indica, que aún en

actividades ruinosas, los actores involucrados insisten en su sostenimiento,

muchas veces movidos por cuestiones culturales; y generalmente es imposible

concebir otros modos de desenvolvimiento económico para el territorio.

Las evidencias al respecto son muchísimas, como enorme es el lastre de

territorios desvastados por el sostenimiento de actividades económicas

terminales (minas exhaustas, producciones sin mercado, etc). Y las migraciones

terminan siendo el ajuste de un proceso, que requería de estrategia, iniciativa

pública e innovación.

32

Hay antecedentes de Municipios que han querido restringir actividades lícitas, si eran propiedad de

extranjeros; y han apelado al concurso público-privado para hacerlo; a contrario de la Constitución Nacional. No

se trataba de recursos críticos, simplemente de la apertura de supermercados por personas de origen chino.

113

La concertación público- privada no debería ser un obstáculo para la innovación

(que ya tiene otros), pero habitualmente lo es, al propiciar una mirada

extremadamente centrada en las capacidades actuales y no en las potenciales.

Con todo, y a pesar del contexto normativo demasiado limitante en Argentina; la

apertura de Agencias son como un mojón, que estimula e impulsa. Y además

están produciendo algunos buenos efectos inesperados más allá del impulso y la

institucionalización de espacios de cooperación público-privada.

Son una organización que en algunos casos, está facilitando la coordinación

intermunicipal y una visión más plástica y “productivista” del espacio (por

ejemplo la Agencia de Desarrollo Productivo del Río Santa Lucía, en Corrientes,

coordina iniciativas para 6 Municipios, que constituyen un distrito de

producción hortícola).

Además contribuye a cuestionarse la organización estatal: ¿corresponde

mantener la Secretaria de Producción, allí donde hay una Agencia bien

constituida? y ¿ los Concejos Deliberantes acordaran no legislar sobre esas

materias, sin una “consulta previa” a la Agencia en cuestión?, ¿Y la

conformación de los órganos de la Agencia será igualitaria respecto de los

municipios, cuándo la integran varios?, ¿y aceptaran los “grandes municipios”

una presidencia rotativa y un financiamiento “progresivo”?¿y hasta donde llega

la materia “desarrollo” gestionada por la Agencia – no incluye al menos una

mirada a la inversión nacional y provincial?¿y qué políticas va a administrar la

Agencia? ¿Construirá una burocracia propia, bajo que formato?, ¿qué rol deben

jugar en la Agencia los actores sindicales o las organizaciones de base de

personas excluidas de los circuitos clásicos de consumo?

114

Las preguntas que corresponde hacerse para constituir una Agencia pluri-

municipal, no obedecen solamente a cuestiones de eficiencia o correspondencia

normativa; sino que se vincula con los valores sobre los que se pretende

construir el territorio: es por eso (y no quiero resultar reiterativo) que no es vano

al menos preguntarse sobre la representación, el alcance competencial, los

recursos, etc. Temas que deben resolverse eficazmente y además deben fundar

una lógica de incremento de las relaciones público-privadas, basados en una

pertenencia razonable y comprometida (me vienen a la cabeza los fondos de

cohesión europeos como señal de identidad de una expansión integradora).

Las Agencias de Desarrollo, pueden ser un eje constructor de territorialidad.

Aceptando de antemano que una oficina por sí sóla es incapaz de hacerlo.

Quizás antes de un objetivo realmente enorme; como es repensar la organización

del territorio para el Desarrollo, es atendible transitar un trabajoso y estimulante

camino de acuerdos, de priorizaciones, de visiones, de búsqueda de equilibrios

fiscales de largo plazo y de fortalecimiento de la capacidad del gobierno local de

intervención promocional.

Ceo que no hay que desaprovechar la oportunidad y crear una verdadera red

federal de Agencias profesionales, bien financiadas (de financiamiento

compartido entre los tres niveles de gobierno) y extendida, para hacer eficiente

la aplicación local de políticas públicas (de ser posible concertadas), para

renovar nuestra concepción del país, para integrar y para movilizar recursos.

7.6.- De la ciudad competitiva al espacio urbano regional competitivo.

No hay duda alguna, que los componentes materiales e inmateriales de la vida

en ciudades tienen una incidencia económica significativa. La ciudad es

crecientemente una referencia económica, sea por la calidad de las

115

infraestructuras, por las posibilidades no que brinda para ejercer una actividad,

por la organización del espacio, por el sentido de pertenencia y estímulo al

progreso, o bien porque su visibilidad y tradición le agrega valor a los productos

que allí se generan o transforman. Sin embargo no es novedad que las ciudades

se han ido transformando.

El advenimiento industrial primero y la emergencia de la sociedad del

conocimiento ahora están impactando la organización del espacio urbano de

manera tal que bien correspondería preguntarse, ¿Qué modelo de organización

urbana puede contribuir a hacer más competitivo un territorio en la sociedad del

conocimiento?

Bien sabemos, que la competitividad ya no depende de los recursos naturales o

ergéticos (si es que en realidad alguna vez dependió de eso), ni de la base

industrial tradicional, de la posición geográfica, de la acumulación de capital o

de la voluntad política de un Estado protector. Entonces, ¿de qué depende? Y

qué tiene que ver el modelo de organización urbana con dicha competitividad?

Las actividades relacionadas al espacio urbano explican en Argentina, (según

como se hagan las consideraciones), una parte sustancial del producto (PBI)

nunca menos de 2/3, los servicios como expresión característica de la actividad

económica urbana crecen sostenidamente. Todo ello indica que la eficiencia

del espacio urbano es esencial, para el desarrollo de la actividad económica

general. Sin intención alguna de simplificar un tema complejo, sino a los fines

de poder ejemplificar lo dicho, pensemos cuanto depende el funcionamiento

económico de un razonable sistema de transporte urbano, o de la existencia de

una red de instituciones formadoras de recursos humanos calificados y

pertinentes a las actividades económicas del territorio, etc.

116

Tomemos como ejemplo histórico las ciudades medievales italianas, que fueron

para su época equilibradas, innovadoras, estructurantes del territorio, porque

conjugaron en un espacio los fundamentos del equilibrio urbano clásico:

producción, identidad, gobierno, movilidad, seguridad, cohesión social33

¿Cuáles son los criterios que hoy deben sostenerse, para hacer de la

organización espacial un factor de competitividad?

Como sostiene Saskia Sassen, en “La Ciudad Global”: “Hoy en día los Estados

tienen una importancia decreciente como categoría unitaria en la economía

global. No sólo porque se observan cesiones de poder hacia instituciones

transnacionales y en paralelo, traspaso de poder desde los Estados hacia las

regiones y ciudades; sino porque las empresas de la economía global

incrementan la demanda de servicios de apoyo a su propia producción, servicios

financieros, jurídicos, gerenciales, de innovación, diseño, administración,

tecnología de producción, mantenimiento, logística, comunicaciones,

distribución mayorista, publicidad…..la complejidad, diversidad y

especialización de los servicios avanzados, requiere del soporte de la ciudad”

El primer criterio que debe asumirse para el logro de objetivo de eficiencia-

competitiva, es aceptar que la ciudad no es un hotel ni un museo. O sea no es –

exclusivamente- el lugar donde se alojan las personas, ni un espacio para exhibir

el pasado, recostándose en un patrimonio reflejo de otros tiempos. Una ciudad

que no pretenda ser un “parque temático” ha de ser vital, y por tanto asumir el

desafío de la multiplicidad de actividades, de la convivencialidad de lo diferente,

del cuidado para el uso y no sólo del “cuidado en sí”, de la expansión de las

posibilidades, del acuerdo que trasciende las murallas (hoy jurisdicciones). Una

ciudad en tanto tal debe dotarse de un conjunto de factores que la hagan

33

Cuando nos referimos a estos “valores”, los circunscribimos a un estándar relativo para la época.

117

económicamente eficiente, políticamente gobernable, socialmente cohesionada,

tecnológicamente innovadora.

Cuando hablamos de la centralidad económica de la ciudad, estamos pensando

en algo nuevo: la ciudad actual paradojalmente tiene centralidad económica en

tanto “nodo” de agregación de valor de un entramado productivo relativamente

des-centrado, y su eficiencia se basará en la posesión de una calidad

institucional tal que permita las adaptaciones necesarias para sostener los

procesos de agregación de valor en contextos de difícil gobernabilidad.

Ahora bien, la urbanización intensiva (aún con sus ventajas y desventajas) ha

mostrado a lo largo de los últimos casi trescientos años (desde la irrupción

industrial), ser el modo universal de evolución territorial (porque aún el espacio

rural, se organiza en torno de la ciudad como centro de servicios, como

referencia). Y aquí esta el centro de la cuestión, porque sabiendo de la existencia

de economías y des-economías derivadas de la urbanización, el pensamiento

debe dirigirse no a pensar “modelos ideales”, sino a como gestionar “el territorio

real” de dotarlo de elementos de organización, institucionalidad y eficiencia.

La organización del territorio en ciudades, es algo muy estudiado; y responde a

un cúmulo de factores: la necesidad humana de encuentro, la circulación de la

información como valor económico y por lo tanto el compartir un código

comunicacional (que la ciudad construye), la necesidad de escala para ciertas

actividades económicas y la capacidad de especialización que la aglomeración

permite. Como veremos adelante, muchas de tales cuestiones están impactadas

por las transformaciones tecnológicas que dan lugar a la sociedad informacional.

La ciudad además de todo, al ser el lugar de la ciudadanía es el espacio de la

118

emancipación. Sólo un espacio material y simbólico compartido puede

permitirle al hombre generar una cultura de cooperación y asistencia recíproca.

¿Qué es una ciudad eficiente? Una ciudad eficiente es la que favorece el

ejercicio de la ciudadanía. Ser ciudadano, requiere resolver un conjunto de

cuestiones que sólo pueden ser provistas en una “ciudad eficiente”; son muchas:

desde un cierto dinamismo económico que genere no sólo empleo sino

productos emblemáticos que identifican a la ciudad; accesibilidad en los

espacios urbanos que garanticen el goce de la ciudad a todos; dotación de

equipamientos culturales que favorezcan el encuentro y la reflexión; oferta

educativa y de otros servicios sociales; conectividad con espacios fuera de la

ciudad; un sistema fiscal sencillo y equitativo que permita al gobierno de la

ciudad mantener iniciativas respecto de temas nuevos de la agenda pública, y a

los ciudadanos no le signifique una barrera insalvable para ingresar al mundo

económico. Y una ciudad de ciudadanos, es a la vez una ciudad de personas que

se sienten partes, que hacen propio el sentido de sus vidas, que conjugan lo

individual y lo colectivo.

Ahora bien; la eficiencia de la ciudad pre-industrial, de la ciudad industrial y de

la ciudad de la economía del conocimiento requieren, naturalmente, de factores

diversos; aunque pueden resultar superpuestos.

Eficiencia de la ciudad medieval: ubicación, autogobierno, maestros y

pupilos, seguridad y sanidad.

Cada uno de los elementos de esta lista (incompleta) de factores de eficiencia

urbana, se relacionan obviamente con el estándar tecnológico y cultural de cada

momento. En la ciudad medieval, he tomado cuatro factores como determinantes

de su competitividad. El primero de ellos la ubicación.

119

Para la ciudad medieval, tiempo histórico donde el desplazamiento era

dificultoso, la ubicación era verdaderamente clave, y no sólo se verifica con el

tema puertos; sino por ejemplo ocupar un lugar como “cruce de caminos”, ó un

lugar de fácil disponibilidad de recursos críticos o relativamente a salvo de

inclemencias inmanejables. Todo demuestra que una buena ubicación era (y

seguramente es) un factor positivo en términos económicos para las ciudades.

Como segundo elemento señalamos el autogobierno. Si hay una entidad que no

se puede gobernar a la distancia, por su complejidad, por la diversidad de

cuestiones que implican su gobierno, por la variabilidad cotidiana de sus

desafíos; eso es la ciudad. La ciudad requiere para su gobierno: el principio de

inmediatez y de instituciones consensuales.

En definitiva la convivencialidad que se deriva del espacio urbano obliga a que

las normas de su gobierno surjan de instituciones que modelen los criterios de la

misma. Tal construcción debe ser una expresión política orientada a crear una

cultura de mediación y a evitar la transformación del espacio urbano en un

reflejo de lucha sectoriales, sin ánimo de pertenencia y convivencia (los ghettos

medievales y los barrios cerrados hoy son demostraciones de escaso espíritu

cívico y un fracaso de la cultura ciudadana). El autogobierno es herramienta, y a

la vez demostración de una capacidad social de intervenir sobre el espacio

público para su organización.

El tercer elemento de eficiencia urbana, seleccionado es un espacio semi-

público, típico de las ciudades italianas: el taller; no tanto en sí mismo como

lugar de producción, ni por sus rudimentarias máquinas; sino por tratarse de un

espacio de organización de un vínculo esencial de “transmisión del

120

conocimiento”34

, que reunía ciertas características específicas: se trataba de un

espacio fuera del hogar del aprendiz, sujeto a ciertas reglas, y a su vez

promocional del talento luego de un “cursus laborum”. No existiendo aún la

escuela pública de masas (un invento moderno), el taller por vía del trabajo

organizado, transmitía conocimiento y abría espacios de inclusión social positiva

a jóvenes, contribuyendo no sólo con resultados materiales sino generando

cohesión social y cultura emprendedora.

El último elemento seleccionado es amplísimo: “seguridad y sanidad”.

Contextualizando la seguridad material en tiempos donde la dominación entre

ciudades no era aún de base comercial sino bélica35

; y la sanidad cuando las

pestes y hambrunas eran letales ante las enormes dificultades para conservar

alimentos y garantizar higiene. Una ciudad que pudiera disponer de alimentos y

agua regularmente y que pudiera hacer frente a las pestes, obviamente podría

dedicarse a generar riqueza material y bienes culturales, de lo contrario debería

orientar su esfuerzo a necesidades primarias.

Eficiencia industrial: zonificación, educación pública masiva,

administración de la expansión y sistemas de transporte, cohesión social,

redes de servicios (como infraestructuras y su gestión), instituciones

metropolitanas.

Obviamente todo cambió con la Revolución Industrial. El espacio quedó

impactado por un “nuevo orden”, impuesto por la máquina que alteró los

denominados espacios de “producción” y “reproducción”.

34

El taller conjugaba la transmisión del conocimiento “práctico”, lo que hoy denominamos “saber hacer” ó

“know how”; con la reflexión filosófica y el deleite artístico. Los limites eran difusos y por tanto se contibuía en

igual medida a sostener necesidades (producción) como a dotar de sentido a la vida colectiva (cultura). 35

De allí la importancia de la paz entre ciudades italianas impulsada por Lorenzo de Medicis, que al relajar las

tensiones, permitió destinar recursos a otros fines.

121

Las nuevas máquinas industriales (más peligrosas, más ruidosas, más

voluminosas) ya no podrían ser ubicadas en el taller, que generalmente lindaba

con la casa o era parte de la misma. Con el nacimiento de la fábrica: la

producción se separa del hogar, por lo general una parte de las mismas se asienta

en las afueras de la ciudad y nace el problema de la movilidad urbana; la fábrica

concentra gente como nunca había ocurrido, y con la concentración se multiplica

el problema de vivienda; y con los volúmenes de producción los problemas de

logística. Veamos cuales son los 6 elementos seleccionados, de la eficiencia

espacial de la ciudad industrial.

En primer lugar la zonificación. Aunque más tarde nos enteramos de los riesgos

de la “sobre” zonificación; lo cierto es que las ciudades industriales que

advirtieron rápidamente la necesidad de expandir el espacio acotado (tras las

murallas), de una manera ordenada y que receptara la aparición del fenómeno de

las redes urbanas (alcantarillado, agua, viario, energía eléctrica); ganaron una

enorme competitividad por eficiencia en la expansión de la inversión pública; y

por garantizar a las fuerzas productivas condiciones para su desarrollo de

manera menos conflictiva con el entramado social.

El segundo elemento clave, fue la alfabetización masiva. A diferencia del taller,

donde quizás “pocos” sabían mucho (para el stock de conocimiento de la época),

en el industrialismo se requiere que “todos” sepan al menos algo; eso sin contar

con la necesidad de dotar por fuera de la fábrica, de una cantidad de servicios al

sistema industrial que necesariamente requerían de recursos humanos calificados

y poseedores de un lenguaje estructurado y formal.

Con todo, si bien la alfabetización en general fue tarea de los sistemas

educativos de los Estados nacionales, es extensísima la lista de experiencias de

122

ciudades que asumieron el desafío educativo, como pauta de inclusión social y

dotación de eficiencia sistémica.

El tercer elemento se descompone en dos: la industrialización extendió la

urbanización como una mancha de aceite en el territorio; quienes advirtieron

tempranamente los riesgos de tal expansión indiscriminada (por ejemplo:

Holanda), pudieron “contener” el espacio urbano y evitar una expansión que

deriva en un modelo energético-dependiente. El otro elemento en juego es la

calidad del transporte (sobre todo público), que evite las pérdidas de tiempo, de

energía, que organice la movilidad. Quienes tienen buenos sistemas de

transporte público, mejoran la asignación de recursos cotidianamente.

El cuarto factor de eficiencia, es la cohesión social. Tanto como resultado de

políticas de inclusión como por la calidad de los acuerdos sociales, y la

existencia de un sector público consciente de la necesidad de reasignación de

recursos en función de beneficios colectivos.

El quinto factor de eficiencia es la expansión y gestión adecuada de las redes de

servicios que permiten la inversión de empresas y familias. Llevarlas adelante,

implicaba esfuerzos fiscales y empresariales, la emergencia de nuevas reglas

jurídicas, etc. Gestionarlas, requería de una nueva visión de la ciudad y la

economía: Quiénes lo hicieron rápido y bien, ganaban respecto de quienes no lo

hacían.

El sexto factor de eficiencia tiene que ver con casi todos los anteriores; la

explosión urbana unió aldeas previamente separadas, llevo la ciudad fuera de los

confines; y resultó necesario la construcción de instituciones metropolitanas36

:

36

De las 20 ciudades más grandes del mundo, 17 cuentan con instituciones metropolitanas de distinto orden; las

que no las tienen bien constituidas –caso Buenos Aires- sufren enormes problemas de eficiencia del gasto

público y calidad democrática

123

para garantizar la eficiencia en los servicios, para poder ver el fenómeno urbano

en toda su magnitud y también para garantizar derechos ciudadanos.

Esos seis factores, junto a otros; constituyen la base de la eficiencia urbano-

industrial. Es emblemático el caso de las ciudades alemanas del Rhin (e incluso

el uso económico del río) óola red de ciudades de los Países Bajos, en cambio

como contracara puede señalarse el caso de las grandes capitales de América

Latina, donde la expansión urbana fue anárquica con derroche de suelo (recurso

abundante) y crisis de gobernabilidad de espacios metropolitanos fragmentados.

Eficiencia urbano-regional en la sociedad del conocimiento: articulación

producción-conocimiento, modo de accesibilidad digital, sostenibilidad

ambiental, permeabilidad cultural, eficiencia energética, disponer de un

programa de visibilidad territorial.

¿Que factores determinaran la competitividad en los tiempos venideros? Creo,

hay indicios que así lo van demostrando, que los cinco elementos señalados en

el subtítulo serán claves, para el futuro de las ciudades.

Cuando hablamos de articulación producción-conocimiento, por supuesto que

damos por sentado, que es una relación que ya existe y que, más allá de la

canalización, el conocimiento es algo que excede a las TIC´s. Concretamente, es

necesario: a) re-pensar las currículas educativas para impulsar la creatividad;

nuevas formas de comunicación; (desde el plurilinguismo hasta el manejo fluido

de los recursos informáticos); la cultura emprendedora y el civismo, b) Facilitar

el acceso de los jóvenes al mundo productivo y de los emprendedores a las

instituciones educativas, c) Incrementar la cultura de la difusión del

conocimiento, d) Asumir la epopeya de la formación continua y construir

herramientas concretas para estimularla.

124

Un segundo factor de eficiencia, es la accesibilidad y el modo de uso de las

tecnologías digitales. La expansión de la cultura digital en términos mercadistas,

hace de la conectividad un nuevo fetiche y de su uso un nuevo consumo. Las

ciudades competitivas serán las que hayan impulsado la ciudadanía digital,

haciendo de la PC fuente de información, relación, trabajo, control del Estado y

también entretenimiento.

El tercer factor, por obvio no merece ser separado. Si bien “el shock” ambiental

es una herencia de la sociedad industrial, la segmentación económica derivada

de los estándares ambientales es un fenómeno post-industrial. Se trata de una

diferencia para nada sutil. Disponer de calidad ambiental no sólo es bueno para

la calidad de vida, sino que constituye un factor de competitividad económico y

se trata claramente de un factor crítico de eficiencia urbano regional.

El cuarto factor, refiere a la gobernabilidad. Vamos a un mundo de movilidad

creciente de factores (no sólo capital) y en ese sentido, las sociedades que sepan

adaptarse a tal circunstancia de la mejor forma tendrán ventaja sustantiva. Tal

adaptación será especialmente difícil en materia de migrantes y entraña varias

aristas, desde la formación hasta las políticas de expansión cívica. En un mundo

económico conocimiento-intensivo, el migrante carente de preparación es un

desafío para las administraciones locales, que no puede resolverse ni con policía

ni con muros.

El quinto factor de competitividad urbano regional, es la eficiencia en el uso de

un recurso crecientemente crítico: la energía. Tal eficiencia debe basarse en tres

pilares: infraestructuras adecuadas, una economía creativa, conciencia real del

problema. Nadie en su sano juicio puede pensar que Amsterdam, Estocolmo o

Copenhagen son ciudades subdesarrolladas; pero ha logrado con una serie de

125

medidas, de arquitectura, urbanismo y cultura, sencillas sostenidas en el tiempo

que consuman menos energía per cápita que ciudades como Buenos Aires. Y se

trata de una carga económica cada vez más cara, que no es flexible en el corto

plazo -el consumo de energía es inelástico a la baja aún en contextos recesivos-

y por lo tanto añade un problema a la eficiencia general de la ciudad.

Por último, disponer de una estrategia explicita de posicionamiento territorial en

base a las fortalezas reales (como lo tiene Boston o Barcelona); una estrategia

que a su vez es una definición de visión y un desafío; pero que en cualquier caso

reconoce la naturaleza competitiva de los espacios, en una sociedad de alta

movilidad.

Box 1/ Capitulo 3: Globalización & Desarrollo,

identidades productivas y Mkt Territorial ó

“Urban-regional Management”

Al inicio de la actual revolución informacional, por lo

años 80 se fue propagando la idea de que la

globalización terminaría con la “cuestión territorial”. Y

que la amplia disponibilidad de la información en

cualquier parte del globo, ya sea tanto como insumo de

decisiones o como insumo de producción, tendería a

“dispersar” los modelos políticos y el desarrollo

económico.

Una expresión concreta de esa visión a-territorial del

Desarrollo, es el Consenso de Washington, en tanto

126

supuesto recetario universal de buenas prácticas

económicas (sin reparos de diferencias culturales).

Los últimos 20 años han desmentido esa visión, y de

hecho la respuesta paradojal es que aún la carga de

contenidos a Internet (probablemente la industria con

mayor capacidad de asiento en cualquier lugar del

mundo), es una de las expresiones económicas más

concentradas territorialmente.

Sucede que la globalización pone en evidencia un

principio básico de la conducta humana: la valoración

de lo escaso. Así como cuando un entorno es volátil,

los actores sociales y políticos reclaman seguridad; en

la globalización los actores sociales y políticos

reclaman calidad territorial. De ninguna otra manera

podría explicarse el crecimiento económico de

Finlandia o Irlanda.

El incremento de la “oferta” de territorios reivindica

los espacios de “calidad territorial”.

Pero si sumamos al proceso de expansión de la

disponibilidad de información, el de incremento de la

movilidad de los factores económicos; veremos que a

diferencia de lo sucedido en periodos históricos

anteriores, donde personas y empresas, estaban

cautivos del territorio de origen (por costos, por

normas, por dificultades técnicas, por

127

desconocimiento, por ausencia de vínculos culturales,

etc); hoy el territorio es crecientemente una “elección”.

Esa razón de fondo y no otras banalidades, es lo que

explica y justifica el Marketing Territorial; como

conjunto de estrategias para posicionar un territorio,

atento la existencia cierta de competencia: ya sea por

turistas, inversores, residentes, Congresos, Agencias

Públicas, etc. Y como toda competencia, tiene

criterios: precios, calidades, segmentos.

La marca recupera su significado original (proviene del

germánico “marc”: frontera). En tanto se incrementa la

posibilidad de movilidad de los factores económicos,

más valor adquirirá el espacio dotado de elementos

diferenciales.

En cualquier caso, disponer de una identidad

productiva de base o de un paisaje, es una ventaja; pero

un programa de Marketing Territorial no se agota en un

logo o un eslogan, e implica la coordinación de

políticas para poder satisfacer, “la promesa de la

marca”.

Cuidar la imagen no basta, lo necesario es comprender

la transformación de las Ciudades en articuladoras

territoriales y combinar decisión política, construcción

institucional, movilización de actores y capacidad de

128

gerencia eficiente, no sólo para parecer un espacio

ciudadano sino “para serlo”.

Box 2/ Capitulo 3. Nueva ruralidad y Desarrollo.

El proceso de reconfiguración del territorio no sólo

afecta a las Ciudades. El espacio rural, en tanto espacio

de producción y socialización no es ajeno a los

cambios civilizatorios que están ocurriendo.

La ruralidad vive el impacto de la expansión urbana, su

propia revolución tecnológica, la tensión ambiental e

infraestructural y sus propios problemas de

gobernabilidad.

En principio, la expansión urbana está presionando al

espacio rural a satisfacer la demanda de “espacio

natural” traducida bajo múltiples formatos de

actividades recreativas: segunda residencia, turismo

rural, turismo activo, etc. Todas ellas con

requerimientos infraestructurales (energía eléctrica,

servicios asistenciales, Internet, TV, telefonía, etc); y

en muchos casos con dificultades de escala para su

financiamiento.

En los alrededores de pequeñas y medianas ciudades,

se expande el fenómeno de la “rurbanidad”, como

129

espacios de hábitat de baja socialidad y de una matriz

productiva en formación.

En Argentina, la situación se expande anárquicamente

aún en lugares de suelo escaso, como los oasis

productivos (un ejemplo típico es San Rafael -

Mendoza-), y en función de las casi nulas políticas de

regulación del uso del suelo.

La rurbanidad es una oportunidad para pensar el

equilibrio territorial y las condiciones de ciudadanía de

los habitantes del campo, pero sin las políticas

adecuadas, también puede derivar en una nueva forma

de periferia incontrolada.

El impacto de las nuevas tecnologías en el campo,

también concentran y dispersan actividades y riesgos.

Y así como la Revolución Industrial impactó la

producción agraria (mecanización), las actuales

revoluciones genética e informacional también lo haran

(GPS, producciones concentradas en el espacio,

organismos modificados genéticamente,

biocombustibles).

Sin embargo, corresponde a los poderes públicos;

hacer un verdadero análisis crítico de costos

ambientales y sociales de la transformación y usar las

herramientas fiscales adecuadas para evitar que la

única lógica dominante en la transformación sea el

130

lucro de corto plazo (como puede suceder en los

procesos de desmonte masivo).

Ahora bien; una perspectiva de 9.000 millones de

habitantes en el 2030; todos ellos con derecho a

alimentarse nos deben replantear el buen uso (eficiente

y sostenible) del espacio rural.

Por último, no olvidar que la rurbanidad pone en

cuestión el orden metropolitano en ciudades medianas;

y por lo tanto obliga a pensar nuevas formas de

representación, gobierno y financiamiento de servicios

o indudablemente derivará en espacios de

fragmentación social apenas disimulados por la

naturaleza y el paisaje.

Box 3/ Capítulo 4. Cooperación al Desarrollo o Co-

Desarrollo.

En el lenguaje, aún en formación, del Desarrollo Local

es usual encontrar abundante información y oferta

sobre los programas de “Cooperación al Desarrollo”.

De hecho existe una plataforma internacional de

ONG’s que luchan por que los Estados más

Desarrollados destinen 0,7 % de su PBI a este tipo de

programas.

131

Como en todos los órdenes de la vida; hay programas

de Cooperación al Desarrollo buenos y malos, en

términos de que cumplen o no sus objetivos. Pero

muchos de ellos son más políticos de

internacionalización de empresas de servicios de los

países donantes que otra cosa.

Por tratarse de un fenómeno tan complejo y tan

altamente dependiente de la capacidad de generar

energías endógenas para decidir y para gobernar

procesos; el Desarrollo es al mismo tiempo, un

fenómeno que legítimamente requiere de ayuda de

externa, como difícil es que cualquier ayuda sea

suficiente.

La cooperación, muchas veces tiene la rémora de la

caridad cristiana; destinada a que el “pobre e

infortunado” ponga paliativo a su situación. Y 50 años

de prácticas sistemática de cooperación ya han

evidenciado los límites de está práctica. En general los

países “más ayudados” son los mayores expulsores de

población e incluso numerosos programas tienen como

fin evitar una migración leída como problema interno,

presentada como Cooperación.

Es necesario no repetirse en esfuerzos poco

constructivos; corresponde empezar a desmontar la

“institucionalidad del subdesarrollo”; pensando en

mecanismos de Desarrollo conjunto y coordinado.

132

Pensar en términos de pares y de ganar-ganar. Y poner

en juego una agenda que suponga otras cuestiones, que

no sean paliativos o formas de financiamiento indirecto

de ONG’s de Estados Desarrollados.

Quizás la clave, para intentar un camino, esta en los

propios actuales “beneficiarios” de la Cooperación; en

tanto puedan resistir la formación de una cultura de

subsidio externo y análisis exagerado de la pobreza.

La Cooperación al Desarrollo es crecientemente

gestionada desde los países donantes, para evitar “caer

en manos de las burocracias u oligarquías locales”;

pero esa misma lectura debería ser suficiente para

modificar aspectos centrales de dichos programas

(como puede ser la política de acceso a mercados de

los productos que se promueven).

El co-desarrollo es posible; pero no escapa a las

dificultades del Desarrollo; de lo que escapa es del

placebo de las soluciones mágicas.

De hecho, llevando el razonamiento a ciertos extremos;

las prácticas de cohesión socio-económica europea a

los países ingresantes a la Unión Europea, pueden

leerse como políticas de co-desarrollo; las mismas

implican obligaciones y derechos de los eventuales

beneficiarios, pero apuntan a revertir las causas

mismas del atraso relativo, ya no como “ayuda” sino

133

como parte de un espacio que se concibe a sí mismo

como un espacio de ciudadanía compartida.

Box 4/ Capitulo 4. ¿Existe una Educación para el

Desarrollo?

No existe duda en la notable influencia que un alto

nivel educativo tiene como facilitador de los procesos

de Desarrollo. Sencillamente la educación contribuye a

la autonomía de las personas, despierta su creatividad,

favorece la aceptación de normas razonables y genera

capacidades de adaptación a los cambios.

Sin embargo, hay sociedades cuyo nivel de Desarrollo

no se corresponde a su nivel de educativo. Lo que

confirma por un lado la complejidad del fenómeno

Desarrollo y la necesidad actuar en muchas áreas y

niveles para impulsarlo.

Sin embargo, lo que es notable, es que así como con el

incremento de la conciencia democrática fue ganando

lugar en los programas de estudios la Educación para la

Ciudadanía, no haya tomado más cuerpo la idea de una

Educación para el Desarrollo.

134

Sin menoscabo de las diferencias entre personas. Así

como la Democracia, requiere de ciudadanos que

compartan ciertas características: conocimiento de las

normas, aceptación de las diferencias, implicación en

asuntos públicos, el Desarrollo también tiene

requerimientos específicos: capacidad emprendedora,

posibilidad de trabajar en equipo o red, capacidad de

comunicar; que obviamente exceden una visión

estrecha del concepto de “formación profesional”. Por

supuesto que ambos universos no son excluyentes y en

ambos anida una expectativa favorable en la capacidad

humana.

Pero sucede que el ejercicio de la ciudadanía y las

capacidades para el Desarrollo se alteran con los

cambios tecnológicos, a una velocidad mayor que la

respuesta de los Estados, y ahora dicha alteración es

muy intensa.

Y la pregunta cae de maduro; ¿qué debemos hacer?

Ahora que la memoria repetitiva importa menos, que la

disciplina tiene otro sentido y que es necesario innovar,

¿Cómo incluimos en nuestros programas educativos

“contenidos locales” y cómo “contenidos universales”

con miradas locales? ¿Cómo enseñamos la necesidad

de impulsar la economía y cuidar el ambiente al mismo

tiempo? ¿Cómo educamos para el consumo

responsable, en un contexto mediático de estímulo al

consumo desenfrenado como exteriorización de éxito?

135

¿Cómo recuperamos la idea de “largo plazo” en la

cultura de inmediatez? Y sobre todo ¿Cómo hacemos?

para incorporar a las prácticas sociales la conciencia de

la naturaleza perecedera de “ciertos conocimientos”, y

en consecuencia introducir la idea de educación

permanente.

Es muy difícil el Desarrollo, si no incrementamos la

capacidad crítica de las personas, una cierta conciencia

trans-generacional y una voluntad colectiva de

realizarse en un marco institucional. Tarea que excede

a la Escuela y que debe ser asumida de pleno por el

gobierno y la sociedad.

Box 5/ Capitulo 5. Del Citymarketing al “urban-

regional manager”

Las virtudes de un “buen gobierno” (expresión tan

usada en los últimos tiempos), generalmente se

presentan como incontrastables, atemporales y tan

vagas que es imposible someterlas a refutación alguna.

Sin embargo, creo que hay un aspecto bien concreto de

la realidad actual, que merece incorporarse a la idea de

“buen gobierno”, y no por ello deja de ser concreta (no

vaga), controversial y decididamente temporal.

136

Creo que es imprescindible, tanto como recuperar la

confianza en la política, reconocer la necesidad de

gobierno coordinado sobre los espacios urbano-

regionales y en su consecuencia concebir la figura del

gerenciamiento regional.

La Ciudad no es un producto de consumo y aunque

necesita de Marketing para su posicionamiento,

necesita gobierno para su supervivencia. Y el gobierno

de la Ciudad, debe ser necesariamente urbano-regional,

concertado, y multinivel.

Urbano-regional; porque es el reconocimiento del

territorio como sistema. Concertado, porque recupera

el rol político en el diseño de Ciudad. Multinivel,

porque ni es un ente aislado ni (en el otro extremo) una

continuidad indiferenciada. La Ciudad es diferenciada

y actora política. Debe ser protagonista de la definición

de proyectos en “su” territorio (urbano-regional).

Es por eso mismo, que hay que trascender, tanto la

“imagen” de Ciudad, como las visiones fragmentadas

ciudad/ campo y centro/ periferia; para gestionar desde

una nueva institucionalidad el espacio urbano-regional.

Box 6/ Capitulo 5. Descentralización y Desarrollo.

137

El debate político en torno de la descentralización de

funciones estatales se ha relacionado intensamente con

el debate por el Desarrollo Local, sobre todo en los

Estados Unitarios (el caso testigo en la región es

Chile).

Más allá de las dis-funcionalidades del centralismo,

sobre todo en Estados donde la calidad de la

Administración Pública no es destacable; muchas

veces se depositan sobre la descentralización

expectativas desmedidas.

Por otra parte y en paralelo a las demandas de mayor

descentralización, crecen las articulaciones territoriales

supra-muncipales. Las dos tendencias, son

demostrativas de la necesidad de de una reorganización

reticular del Estado.

De todos modos, debe señalarse que los escenarios de

la descentralización son bien diversos, y que

corresponde incorporar una mirada compleja a dichos

procesos. La experiencia de los años 90, de una intensa

descentralización orientada por objetivos fiscales y sin

mayor preparación de las burocracias receptoras, son

un buen ejemplo.

En cualquier caso, la mala experiencia no debería ser

fundamento para abandonar la tarea de reconfiguración

territorial de competencias estatales imprescindibles

138

para fortalecer capacidades territoriales y para evitar el

fortalecimiento de una idea de Desarrollo impulsada,

gestionada y traccionada “desde afuera”..

Box 7/ Capitulo 6. Identidad territorial e identidad

cosmopolita.

El sentimiento de pertenencia a un país, una ciudad o

un Estado, no es un invento de los nacionalismos; es

una tendencia de las personas a necesitar fuentes

externas de identificación. Su uso a lo largo de la

historia es generalmente cuestionable.

Sin embargo, muchas veces oí hablar contra esas

posiciones a fetichistas de marcas comerciales y a

fanáticos de cuadros de fútbol; que sólo canalizaban la

misma pulsión por otra vía.

La fuentes de identidad territorial fueron muy

importantes hace tiempo, cuando los Estados

Nacionales, pusieron dicho tema en el centro de sus

prioridades. Y aunque hoy hay un renacer (suave) de

algunas cuestiones similares; un contexto diverso y el

peso de la historia hace que eso sea mucho menor.

Considero que una “buena práctica” de Desarrollo

Local, es impulsar una identidad compartida abierta, a

139

la vez territorial y cosmopolita, a la vez singular y

universal.

La necesidad de referencia histórica y el

reconocimiento de un modo de ser y de vivir diferente,

no puede ser ni motivo de condena; e incluso puede ser

fuente de desarrollo económico.

La diversidad en sí implica un rechazo a toda

homogenización y por lo tanto a cualquier visión

excluyente de la identidad territorial.

Quizás el aspecto más controversial de la cuestión, no

es ya el tema de la identidad territorial, crecientemente

relativizado; sino la desaparición de otras identidades

políticas vinculada a modos de ver el mundo y a una

concepción propositiva de la acción en el espacio

público.

Si por un lado, las soluciones de manual de las visiones

totalizantes que dominaron la política hasta la caída del

muro de Berlín, vistas desde hoy nos parecen

infantiles. La ausencia de “nuevas ideas” para

administrar los tremendos cambios que existen, crean

un espacio de vértigo. Quizás ese vértigo explica el

crecimiento de la identidad de “pequeña aldea” que

está creciendo.

140

Box 8/ Capitulo 7. Diseño, logística, patentes,

ambiente y nueva economía.

Una pregunta que siempre corresponde hacerse en el

diseño de políticas públicas de promoción al Desarrollo

o simplemente de políticas públicas productivas, es

¿qué agrega más valor en la cadena productiva?

La economía informacional, se apoya en una economía

industrial pre-existente, le añade elementos de

eficiencia, generalmente por vía de la velocidad y

multiplica al mismo tiempo la capacidad de producción

y conocimiento del mercado.

Dicha combinación da lugar a unas posibilidades de

respuesta económica nunca conocidas37

.

Lo dicho implica, que el “saber hacer” del momento

escapa a la capacidad de producir razonablemente un

producto a un costo relativo, sino que incluye: saber

identificar su público (marketing), saber diferenciarlo

de producciones similares (diseño), saber llegar a

costos bajos (logística), saber comprender que valores

son crecientemente demandados por el mercado y cuya

tendencia debe incorporarse a la producción como

herramienta de posicionamiento (eco-diseño),

37

El fenómeno ZARA es ejemplificador. Gracias al particular uso de la información esta rompiendo el criterio

de “colección” en la moda, respondiendo en todas sus almacenes de modo global, con dos acciones: reposición

de ropa diversa mas de una vez por temporada y colocación cada tres semanas de las “+ elegidas” en lugares de

máxima visibilidad.

141

modificar la producción al mismo ritmo que se

modifica el mercado, etc.

Por lo tanto, si damos por sentado que en tiempos de

“relativa abundancia” el valor en la cadena de

producción, cambia de lugar. Debemos prepararnos

para competir y participar de esos tramos.

Un programa de Desarrollo Local, no debe obviar las

tendencias existentes sino generar las energías

territoriales para dar respuesta a esas demandas.

Sin embargo, no corresponde una mirada maximalista.

No sólo las actividades “punta” generan beneficios

sociales. Y no todos los territorios disponen de

condiciones para radicarlas. Lo que si pueden hacer

todos los territorios es mejorar la calificación de las

actividades que ya tienen asiento allí.

Box 9/ Capitulo 7. Responsabilidad Social

Empresaria, Co-gestión pública y Desarrollo Local.

Cuestiones de ética y economía.

Existe una mirada muy benevolente sobre dos

fenómenos crecientes vinculados al Desarrollo Local:

a) La Responsabilidad Social Empresaria, y b) la

Cogestión Estado-Sociedad Civil. Y creo que ambos

142

indirectamente esconden un fenómeno que hay que

resaltar: la incapacidad creciente de los Estados frente

a desafíos de nueva agenda.

En ambos casos, organizaciones diferentes del Estado

toman por iniciativa dar respuesta a una cuestión

pública abandonada por él: ya sea la recuperación

patrimonial de un edificio emblemático o la extensión

de la red cloacal en un barrio periférico, etc.

Por supuesto, que la propia dirección de las

organizaciones, orientada a la superación de obstáculos

para la vida colectiva debe ser valorada; pero ello no

debe empañar, el análisis sobre la debilidad estatal, ni

tampoco sobre las derivaciones, buenas y malas de

dichas prácticas.

Además no se trata de prácticas totalmente idénticas;

porque mientras la primera se orienta a concebir los

objetivos de la empresa “más allá” de su razonable

afán de lucro, el segundo se traduce en una implicación

en temas que aún asumidos por el Estado, son del

orden propio de la esfera de la Sociedad Civil. En

concreto, cuando un colectivo instala una escuela o

extiende el asfalto, realiza lo que es el fin último de su

naturaleza; en cambio cuando una empresa productora

de químicos contaminantes brinda una obra de teatro;

está re-concibiendo su “lugar social”.

143

El Estado no puede abandonar ni la tarea de detraer

parte del excedente económico para garantizar

condiciones de vida colectiva, ni re-legitimar su rol de

representación por vía del incremento de información a

la ciudadanía; lo que ubicaría a la Responsabilidad

Social Empresaria en un lugar más marginal y re-

centraría a la Empresa en el marco de su esfera

económica.

Del mismo modo, la promoción de la participación de

la Sociedad Civil, debe ser un valor en sí y quizás

puede traducirse en formas de afrontar problemas de

“nueva agenda” que al Estado le cuesta resolver; pero

en ningún caso es valioso que para acceder a derechos

mínimos la gente luego de pagar impuestos deba

construir verdaderos “Estados paralelos”, por la

ineficiencia de los organismo públicos.

Una Sociedad Civil que tiende a reemplazar al Estado,

y no a complementarlo, no es tanto un síntoma de

Desarrollo Local, sino de impotencia política.

Box 10/ Capitulo 7. Desarrollo Local y

“alternativismo”

Corresponde preguntarse si el Desarrollo Local, como

abordaje de políticas públicas, que recupera la visión

144

del territorio, cuestiona algún paradigma existente ó es

simplemente un aplicativo que tiende a universalizar el

modo actual de concebir y generalizar riqueza y de

distribuir el poder.

Creo que ni lo uno ni lo otro.

Por una parte, no cuestiona ningún paradigma teórico,

la vocación por recuperar capacidad de decisión

territorial y de concebir las intervenciones públicas

como medio para alterar la racionalidad de mercado,

incorporando visión de largo plazo y generar por

medio de bienes públicos un incremento de la calidad

de vida y la competitividad, y expandir la ciudadanía.

Lo que es el centro de la visión del Desarrollo Local.

Esta visión en términos teóricos no significa ningún

giro copernicano. Pero en la práctica implica una

lectura no maniquea de la actual realidad global; y por

lo tanto es desafiante de un orden de cosas de

agregación inercial (quiebres territoriales,

insostenibilidad ambiental, crecimiento no inclusivo,

reducción de ciudadanía).

El debate del Desarrollo debe superar varios dilemas

mercado/ no mercado, ciudad-industria/-campo-agro,

recuperando la idea de la política, reconociendo el

nivel “meso” como nivel de construcción de

respuestas territoriales a desafíos globales.

145

Porque si “otro mundo es posible”, necesariamente

será a partir de este que tenemos como dato. La

verdadera “alternativa” al pensamiento único es la

radicalización de una racionalidad de nuevo cuño, que

no niegue la existencia de tendencias incómodas, que

reconozca las dificultades de un mundo plural; y que a

pesar de eso se proponga no ya construir el paraíso (sin

conflictos), sino un mundo de ciudadanos con un

metodo razonable para administrar conflictos.

146

Bibliografía de referencia.-

Local y Global; J. Borja. M.Castells; Ed. Taurus; Barcelona 1996.-

La Ciudad Conquistada; J. Borja; Ed. Alianza Ensayo; Madrid 2003.-

El Territorio como Sistema; R. Folch (compilador); Ed. Diputació de Barcelona;

Barcelona Noviembre 2003.-

Leadership and Innovation in Subnacional Government; Tim Campbell y

Harald Fuhr (comp); World Bank Institute; Washington 2004.-

Política y Poder en los procesos de Desarrollo; A. Isla y P. Colmegna (comp);

FLACSO; Buenos Aires 2005.-

Federalismo y Descentralización en grandes ciudades: Buenos Aires en

perspectiva comparada; M. Escobar, G. Badía, S. Frederic; Ed. Prometeo;

Buenos Aires 2004.-

E-topía; William J, Mitchell; Ed. Gustavo Gili; Barcelona 2001.

Il Territorio: da risorsa a prodotto (7ma edición); Ed. Franco Angelli; Milano

2006.

Geografía dell’ economia mondiale (9na edición); Sergio Conti y otros; Ed.

UTET Universitat; Milano 2006.

El urbanismo de las redes. Teorías y métodos; Gabriel Dupuy; Colegio de

Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos; Barcelona 1998.

El Derecho Municipal como derecho posmoderno; Enrique Marchiaro:

Editorial Ediar; Buenos Aires 2007.

Dal Distretto Industriale Allo Sviluppo Locale; Giacomo Becattini; Editorial

Bolllati Boringhieri; Turín 2000.

Per una nova cultura del territori? ; Eva Alfama i Guillen y otros; Editorial Icaria-

Antrazyt; Barcelona 2007.

Reds, Territorios y Gobierno; Joan Subirats (comp); Ed. Diputació de

Barcelona; Barcelona 2002.

147

Indíce/ Sujeto a la diagramación.-