Foro Académico: La Ingeniería y el TLC

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Los puertos públicos colombianos ante los retos del TLC

José A. Barbero

Bogotá, 2 de Noviembre de 2006

Contenido de la presentación

Relevancia y situaciRelevancia y situacióón actual de los puertos de n actual de los puertos de ColombiaColombia

Las causas del relativo estancamiento del sectorLas causas del relativo estancamiento del sector

Mirando hacia adelante: desafMirando hacia adelante: desafííos que vienen, y quos que vienen, y quéétipo de acciones se precisan para enfrentarlostipo de acciones se precisan para enfrentarlos

El propósito de esta presentación es didáctico, dirigido a los estudiantes de ingenieríaEl contenido se apoya en estudios del BM y cuadros y datos de CEPAL (Ricardo Sánchez)

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Los principales flujos del comercio exterior del país vinculan sus centros de producción y consumo con los puertos

CO

STA

PA

CIF

ICO

BOGOTA

CALI

MEDELLIN

BUENAVENTURA

CARTAGENABARRANQUILLA

SANTA MARTA

409

2052

77 129

COSTA ATLANTICA

303

1606

17691866145

1268

121841

CO

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BOGOTA

CALI

MEDELLIN

BUENAVENTURA

CARTAGENABARRANQUILLA

SANTA MARTA

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77 129

COSTA ATLANTICA

303

1606

17691866145

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121841

Dos productos (carbón mineral y combustibles) dan cuenta del 75% del volumen del comercio exterior, pero sólo el 18% del valor

Excluyéndolos, el 81% del valor del comercio se moviliza en contenedores; y el resto básicamente son graneles secos

Cinco ciudades y su área de influencia concentran más del 80% del comercio exterior, en volumen y valor

Existe una red de infraestructura “dedicada” y otra “pública”

Dos tercios del comercio – medido por su valor – tienen origen o destino en puertos de vertiente Atlántica

Las exportaciones de mayor valor medio salen del centro del país

La actividad portuaria de Colombia – principal pivote del comercio exterior – se concentra en 4 puertos públicos y 6 terminales privados

La mayor parte del comercio exterior Colombiano utiliza los puertos como entrada o salida:

En el año 2004 movilizaron 92 millones de tn:– 24% a través de cuatro puertos públicos– 60% por 6 terminales privadas

especializadas en carbón e hidrocarburos– 16% restante en alrededor de 60

instalaciones menores, públicas y privadas

SAN ANDRESPROVIDENCIA

PUERTO BOLIVAR

SANTA MARTABARRANQUILLA

CARTAGENA

TOLU

TURBO

BUENAVENTURA

TUMACO

COSTA RICA

P Á N A M A

V E N E Z U E L A

E C U A D O R

P E R U

B R A S I L

COLOMBIA

NIC

ARAG

UA

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Colombia tiene una posición marítima privilegiada, y algunos factores que imponen mayores dificultades para la eficiente movilización de las cargas

Buen posicionamiento respecto a rutas navieras, bi-oceánico

Los mayores centros de producción y consumo están a una distancia de las costas que es tres veces la de los principales competidores

La geografía impone altos costos de operación

Los costos logísticos sobre ventas son más del doble que en las economías desarrolladas

Las empresas pequeñas tiene costos logísticos tres veces mayores que las empresas grandes

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Las reformas de 1991 dieron origen al actual modelo de organización portuaria, que modificó sustancialmente la gestión de los puertos públicos de uso público

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Antes de 1991, puertos públicos concentrados en una empresa pública (Colpuertos).

La reforma de 1991, que se estableció mediante la Ley 1º, dio origen a las Sociedades Portuarias Regionales.

Los motivos e impactos de la reforma son temas ampliamente estudiado

Se produjeron mejoras inmediatas en la productividad y calidad de servicio– De 284 a 365 días, y de 16 a 24 horas de atención– Esperas de buques, de 10 días hasta pocas horas– Movimiento de contenedores: de 16 a 25 por hora

En esos años hubo numerosas reformas en Latino América, en un mismo sentido– México, Chile, Argentina, Uruguay

Tras 12 años, la situación actual no es ni muy buena ni muy mala, a mitad camino entre otras reformas exitosas de la región y los puertos que mantuvieron su esquema tradicional

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A nivel agregado (percepciones empresarias, para todos los puertos):– Colombia figura en el puesto 58 en competitividad general en un ranking de 117 países, y en el

puesto 85 en cuanto a infraestructura portuaria

Indicadores de productividad (mediciones objetivas, discriminadas por puerto y tipo de carga)– Dificultades para aplicarlos y hacer comparaciones (transbordos vs. comercio nacional, uso mixto

de muelles, tipo de buque a atender, volumen de las operaciones, etc.)– Reflejan productividad o eficiencia, no costos logísticos

Percepción de los usuarios: encuestas y estudios de cadenas productivas de 2004 (REDI) y 2005 los citan en forma recurrente– Especialmente en Buenaventura; – Poca eficiencia, gran margen para mejoras, poca competencia y abusos tarifarios, alta

siniestralidad– Persiste la cultura de Colpuertos?

Ante la percepción de este relativo estancamiento, la pregunta a formularse es cuáles pueden ser sus causas

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La percepción general es que los puertos de Colombia – con la excepción de Cartagena – se están quedando estancados– Por la eficiencia operativa y la calidad del servicio (vinculada con la capacidad)– Porque se limitan a servicios portuarios básicos

Simultáneamente, hay numerosos proyectos en la región– Nuevas terminales en Panamá (Farfán), Perú (El Callao), Ecuador (Manta)– Poco interés de las navieras y operadores portuarios internacionales en Colombia?

Cuáles pueden ser las causas? Se revisarán tres posibles factores:– Cambios que ocurrieron en el mercado de servicios navieros y portuarios– El diseño mismo de las reformas de 1991– La implementación de la reforma, particularmente en la organización que se dio el Estado

para acompañarla

Relevancia y situaciRelevancia y situacióón actual de los puertos de n actual de los puertos de ColombiaColombia

Las causas del relativo estancamiento del sectorLas causas del relativo estancamiento del sector

Mirando hacia adelante: desafMirando hacia adelante: desafííos que vienen, y quos que vienen, y quéétipo de acciones se precisan para enfrentarlostipo de acciones se precisan para enfrentarlos

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En los últimos años ha habido modificaciones importantes en el mercado de servicios portuarios y navieros

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El proceso de contenerización, que se completó luego de la reforma– El contenedor impone requerimientos diferentes en cuanto a layout portuario, equipamiento

y organización operativa, controles aduaneros. Desafía el modelo de gestión portuaria

Las estrategias de las firmas navieras y portuarias– Reconfiguración de rutas bajo diseño hub and spoke, con trasbordo de contenedores– Concentración en las firmas navieras– Crecimiento de operadores portuarios mundiales y concentración– Incremento en las dimensiones de los buques portacontenedores

En Sudamérica (Pac-Atl): 2300/2440 TEUs en 1990, 4500/5500 TEUs en 2005

Mayores requerimientos de servicios logísticos de las cadenas de abastecimiento– Cambio en los criterios de organizar los movimientos físicos: irrupción la logística– El Just-in-time y su presión sobre la calidad de los servicios– Necesidad de precisión, tecnología de información y comunicaciones

Tasas de crecimiento del movimientoportuario de contenedores

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row

th (%

)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Year

WorldSouth America

10

Crecimiento de las dimensiones de los buques portacontenedores

2000

2500

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4000

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5500

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84

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2000

2001

2002

2003

2004

2005

West Coast East Coast

Fuente: CEPAL

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Wilson

Presencia de operadoresinternacionales en la región

Fuente: CEPAL

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El modelo adoptado en Colombia representa una situación intermedia entre los esquema Landlord y Toolport

Tipo de puertoTipo de puerto

Puerto de servicio público

Puerto de servicio público

Tool portTool port

Landlord PortLandlord Port

Puerto de servicio privado

Puerto de servicio privado

InfraestructuraInfraestructura

PUBLICOPUBLICO

PUBLICOPUBLICO

PUBLICOPUBLICO

PRIVADOPRIVADO

SuperestructuraSuperestructura

PUBLICOPUBLICO

PUBLICOPUBLICO

PRIVADOPRIVADO

PRIVADOPRIVADO

Personal de estiba

Personal de estiba

PUBLICOPUBLICO

PRIVADOPRIVADO

PRIVADOPRIVADO

PRIVADOPRIVADO

Otras funcionesOtras funciones

Generalmente público

Generalmente público

Generalmente público

Generalmente público

Generalmente privado

Generalmente privado

Generalmente privado

Generalmente privado

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Aún cuando no existe una sola “receta” de buen desempeño, la mayor parte de las reformas exitosas de la región se apoyaron en el modelo Lanlord

ECSAsiLandlord379,068 Paranaguá, Brasil

WCSAsiLandlord388,353 Valparaíso, Chile

Cuenca del RdlPsiLandlord423,343 Montevideo, Uruguay

AmericassiLandlord465,091 Balboa, Panamá

WCSAnoToolport516,557 Guayaquil, Ecuador

ECSAsiLandlord564,012 Itajai, Brasil

ECSA y Cuenca RdlPsiLandlord588,983 Río Grande, Brasil

Golfo de MexicosiLandlord591,736 Veracruz, Mexico

Caribe y NCSAsiLandlord598,000 Puerto Cabello, Venezuela

WCSAsiLandlord639,762 San Antonio, Chile

CAsiToolport667,344 Limón-Moin, Costa Rica

WCSAnoToolport727,840 Callao, Peru

Pacífico nortesiLandlord830,779 Manzanillo, Mexico

Cuenca del RdlPsiLandlord1,138,503 Buenos Aires (all terminals), Argentina

Caribe y transb.siLandlord1,184,800 Freeport, Bahamas

Caribe y transb.siLandlord1,356,034 Kingston, Jamaica

Caribe y transb.siLandlord1,473,159 Colón (Colón Container, Colón Port, MIT), Panamá

Caribe y transb.siLandlord1,626,000 San Juan, Puerto Rico

ECSAsiLandlord1,880,000 Santos, Brasil

Mercado principalPórticosOrganizaciónTEUs 2004Puertos

ECSAsiLandlord379,068 Paranaguá, Brasil

WCSAsiLandlord388,353 Valparaíso, Chile

Cuenca del RdlPsiLandlord423,343 Montevideo, Uruguay

AmericassiLandlord465,091 Balboa, Panamá

WCSAnoToolport516,557 Guayaquil, Ecuador

ECSAsiLandlord564,012 Itajai, Brasil

ECSA y Cuenca RdlPsiLandlord588,983 Río Grande, Brasil

Golfo de MexicosiLandlord591,736 Veracruz, Mexico

Caribe y NCSAsiLandlord598,000 Puerto Cabello, Venezuela

WCSAsiLandlord639,762 San Antonio, Chile

CAsiToolport667,344 Limón-Moin, Costa Rica

WCSAnoToolport727,840 Callao, Peru

Pacífico nortesiLandlord830,779 Manzanillo, Mexico

Cuenca del RdlPsiLandlord1,138,503 Buenos Aires (all terminals), Argentina

Caribe y transb.siLandlord1,184,800 Freeport, Bahamas

Caribe y transb.siLandlord1,356,034 Kingston, Jamaica

Caribe y transb.siLandlord1,473,159 Colón (Colón Container, Colón Port, MIT), Panamá

Caribe y transb.siLandlord1,626,000 San Juan, Puerto Rico

ECSAsiLandlord1,880,000 Santos, Brasil

Mercado principalPórticosOrganizaciónTEUs 2004Puertos

Fuente: CEPAL14

Tras 12 años de las reformas, el modelo adoptado en 1991 hoy muestra algunas debilidades

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Falta de exigencia de estándares de servicio– Requerimientos básicamente de inversión

Esquema de operadores múltiples– Esquema de competencia más adecuado a las cargas particionadas que a los contenedores

Participación activa de los dadores de carga en el Gobierno de los puertos públicos– Probablemente inevitable, pero puede ser contraproducente en la gestión

Definición de la contraprestación– Como suma fija, sin incentivos, reducida para la dimensión del negocio

Cláusulas de reversión– Condicionan la inversión privada

Ausencia de normas sobre aspectos de seguridad y medio ambiente– Cada vez más relevantes en el quehacer portuario

Cada tema contiene aspectos jurídicos, técnicos y económico-financieros propios de la regulación de servicios públicos brindados el sector privado, campo que ha avanzado

notablemente en los últimos años

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La organización del Estado para atender al sector portuario presenta debilidades importantes, y seguramente ha contribuido a reducir el impacto de la reforma

Alta importancia de los puertos en el discurso, pero bajo nivel de atención y de recursos– Sólo existe un Grupo Interno de Asuntos Portuarios (no una Dirección General)

Poca estabilidad: cambios en la organización– De 5 organismos participantes según la reforma original, se pasó a 12 en 2005

Debilitamiento de las funciones de supervisión– Ninguna oficina del Ministerio de Transporte está ubicada en las áreas portuarias

Reducción de las especialización

La debilidad en la organización del sector público puede haber conspirado contra el éxito del modelo original

Otra área de responsabilidad pública: la inspección de cargas (facilitación comercial)

Relevancia y situaciRelevancia y situacióón actual de los puertos n actual de los puertos ……

Las causas de los problemasLas causas de los problemas

Mirando hacia adelante: los desafMirando hacia adelante: los desafííos que vienen, y os que vienen, y ququéé tipo de acciones se precisan para enfrentarlostipo de acciones se precisan para enfrentarlos

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El crecimiento esperado en el comercio exterior va a imponer una mayor presión sobre la infraestructura y los servicios logísticos que la utilizan

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Las proyecciones prevén un crecimiento de los volúmenes del comercio exterior a tasas elevadas, más altos en la importación que en la exportación.

En el año 2010 los volúmenes de comercio exterior impondrángrandes retos a los servicios logísticos y a la infraestructura en la que estos operan

Un modelo simplificado de la red de transporte ha permitido proyectar los flujos del comercio exterior al año 2010

Un reciente documento del Gobierno establece los lineamientos de política portuaria para los próximos años

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Un reciente Documento CONPES (Marzo de 2005) establece la política del Gobierno para mejorar la competitividad del sector portuario– El documento incorpora criterios relevantes. Por ejemplo,

Estándares de desempeño como metasRevisión de la organización institucionalÉnfasis en los problemas ciudad – puerto

Avanza en numerosas definiciones conceptuales, que están siendo profundizadas por el Gobierno

Visión: Tener un sistema portuario moderno, que articule las cadenas de abastecimiento globales y nacionales, con estándares de servicio y precios competitivos frente a los de otras economías regionales, y que aproveche las oportunidades de generar actividades de valor agregado. Igualmente, propiciar el desarrollo social en las áreas de influencia portuaria.

El CONPES 3342 establece una estrategia para la costa Atlántica y otra para la costa Pacífica

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En la Costa Atlántica, el sistema portuario diversificado puede atender las demandas y operar en competencia:– Propiciar la competencia entre puertos y terminales– Completar accesos a Santa Marta (FC, via alterna), expandir marginalmente el puerto, ZAL– Resolver dragado en Barranquilla y Cartagena– Propiciar la certificación de los procesos en las terminales portuarias– Propiciar inversión en terminales privadas de uso público en la zona portuaria de

Barranquilla

En la Costa Pacífica, a corto plazo:– Mejorar nivel de servicio– Facilitar la expansión marginal de

Buenaventura– Desarrollar ZAL y antepuerto– Profundizar acceso gradualmente– Resolver acceso terrestre

A mediano plazo, las restricciones de capacidad y la necesidad de mayor competencia requerirán el desarrollo de un nuevo puerto.– Expandir sustancialmente la capacidad

mediante un puerto complementario– Establecer competencia en los servicios

portuarios– Mitigar problemas sociales en Buenaventura

Las principales acciones a llevar a cabo para implementar esta estrategia se centran en ampliar y mejorar las terminales y sus accesos, y en profundos cambios institucionales

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El desempeño de las terminales

Los accesos terrestres y marítimos

La organización institucional y el desempeño del sector público

Estas acciones requieren inversión pública y privada. La primera debe obedecer a una cuidadosa planificación. La segunda es el resultado de marcos regulatoriosadecuados. Y el desempeño final del sector requiere en forma ineludible de un

Estado con capacidad de establecer políticas y supervisarlo.

Las terminales: su futuro desempeño dependerá en buena medida de ajustes en el esquema contractual

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Ello implica redefinir el esquema actual – superando algunas debilidades que ha mostrado – y eso requiere diversas decisiones, bastante complejas, de política regulatoria para el sector

Los contratos de las SPRs (salvo Cartagena) terminan en aproximadamente seis años: se presenta el dilema de renegociarlos rápido o esperar a que terminen– En caso de apurar: rápida dinamización (si las SPRs responden), mejora en la

competitividad, mejor posicionamiento estratégico, incremento de recursos fiscales. Pero: pueden cometerse errores, ya que los cambios a realizar en el esquema contractual no serían menores y precisan análisis y consensos

– Ventajas de esperar: se pueden definir y consensuar los cambios, y acompañarlos de una reforma institucional profunda. Pero pueden pagarse costos muy altos en materia de competitividad, y perder posicionamiento estratégico (otros puertos de la región mejorarán en ese lapso

Los puertos privados tienen y tendrán un rol fundamental en el comercio exterior de Colombia– Las mayores regulaciones estatales deberían ser de orden ambiental, más que de orden fiscal

Los accesos náuticos y terrestres han sido hasta ahora reservados al sector público; su planificación debe coordinarse con el desarrollo portuario

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Los accesos náuticos constituyen una de las restricciones principales– Se han creado fondos específicos (provenientes de las contraprestaciones)– Los recursos pueden aumentar ante un rediseño de las contraprestaciones– El Estado no ha mostrado tener las respuestas ágiles que el sector precisa– Se podría cobrar por el uso de los accesos, como es común en el mundo– Deben también fijarse criterios para definir el uso de los recursos

Los accesos carreteros dependen de las planificación general de las inversiones pública– En el Pacífico constituyen una limitación tan severa como la de la terminal portuaria

Los problemas de ciudad-puerto– Por las numerosas interferencias en la actividad urbana y la portuaria– Por el potencial de los puertos como disparadores del desarrollo económico local

El fortalecimiento del Estado para atender al sector portuario constituye una condición indispensable, cualesquiera sea el modelo de gestión que se impulse

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El fortalecimiento es necesario tanto en los aspectos estratégicos y el seguimiento general del sector, como en las funciones de supervisión del día a día. – Estos cambios deben medirse cuidadosamente, ya que ha habido varios a partir del año

2000.

En el manejo estratégico: un Consejo Portuario Nacional debería incluir a diversas áreas de Gobierno, particularmente a las responsables de la política del comercio exterior – con las perspectiva de los usuarios, no sólo de quienes brindan los servicios

Se debería analizar seriamente la posibilidad de avanzar hacia el modelo Lanlord– Ello implica ir separando las funciones de administración de las de operación– Y cambiar las condiciones para la competencia, centrándola en la competencia entre

terminales– Ese cambio debería ser un proceso, con sus tiempos y etapas intermedias

En el corto plazo deberían fortalecerse las funciones de supervisión y la administración de los recursos del sector

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Fin de la presentación

Muchas gracias!

jbarbero@worldbank.org