PUCP: Partidos y Sistema de Partidos en el Perú

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PARTIDOS POLÍTICOS Y SISTEMAS DE PARTIDOS EN EL PERÚ

Henry Pease GarcíaSinesio López JiménezAlberto Adrianzén M.Edson Baldeón Gutiérrez

Documento de Trabajo Nº7Lima, setiembre de 2007

MAESTRÍA EN

C I E N C I A POLÍTICA

Cuadernos deinvestigaciónpolítica

E S C U E L A D E G R A D U A D O SPontificia Universidad Católica del Perú

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PUCP - MAESTRÍA EN CIENCIA POLÍTICA

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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERÚFACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES

ESPECIALIDAD DE CIENCIA POLÍTICA

TALLER �PARTIDOS POLÍTICOS Y SISTEMAS DE PARTIDOS EN EL PERÚ

24 y 25 de agosto del 2007

Segundo Taller, como parte del informe que se discutirá en el Seminario de Reforma del Estado, del 12 al 16 de noviembre de 2007

Reforma Proyecto del Estado en el Perú Fund. FORD-PUCP12 al 16 Noviembre 2007 Reforma Política

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PARTIDOS POLÍTICOS. UNA MIRADA DESDE EL CAMBIO DE ÉPOCA

Partidos PolíticosUNA MIRADA DESDE EL CAMBIO DE ÉPOCA

Henry Pease García

La mayor parte de nuestra historia republicana muestra partidos políticos débiles y en crisis, caudillismo autoritario que caracteriza la actividad política, fuera y dentro de los partidos, junto con clientelismo y prebendalismo en grados distintos pero continuos. Para mirar hacia adelante no creo que sea útil imaginar un cambio radical o vuelco de la historia, sino un proceso en el cual hay que identificar algunos ejes que conviene acentuar o enfatizar, como la institucionalización frente a la personalización caudillista o la apertura hacia la sociedad frente a la tendencia a encerrarse en un ghetto. Es que otro rasgo en nuestra sociedad ha sido siempre la tendencia a reproducir argollas, herencia oligárquica que permanece en nuestra manera de hacer política.

Habría que distinguir la crisis de representación de la idea de partido que, a su vez. está en crisis y de la manera de “hacer política, que ha cambiado con la revolución mediática.

�. No sólo análisis institucional

La crisis de representación tiene que ver con cambios en la sociedad que nos alejan de la “democracia de masas”, la lucha clasista por el “Estado de bienestar” en las sociedades industrializadas y las grandes organizaciones sociales capaces de negociar a partir de la fuerza decisiva de sus paralizaciones, alguna veces articuladas en A.L. con liderazgos políticos populistas. La hegemonía neoliberal si bien no convence con la “desaparición de las ideologías” impone un “sentido común forzado” por un orden global del que sólo podrá salirse quien tenga autofinanciado su crecimiento o asegurado su margen de autonomía por alguna espacialísima razón geopolítica muy difícil tras el fin de la guerra fría. Hasta países gigantes como Brasil muestran esos límites hoy.

Las sociedades ven fragmentados los grupos y clases sociales y los intereses diversificados no son fácilmente articulables. Donde por la persistencia de la exclusión, a pesar del debilitamiento de las grandes organizaciones sociales populares, se polarizan las opciones políticas, se vive periódicamente la impresión que tiene quien se acerca al abismo y algunas coyunturas encumbran figuras improvisadas, sin capacidad de ejercer su liderazgo, casi como para mostrar que “todo vacío se llena” también en política y así es fácil que el tremendismo bien manejado desde los medios resuelva el problema coyuntural. Ese fue el caso del Perú en las elecciones del 2006. No está siendo así el caso de Bolivia o el de Ecuador, aunque predominen los rasgos de inestabilidad.

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En los países andinos se requiere un análisis que incorpore más rigurosamente las variables estructurales que hoy hacen vibrar la voz de los excluidos. Si el sistema representativo no incorpora esa voz y se abre a ella, no logrará ser tal al tiempo que –también aquí- va apareciendo otro elemento inherente al modelo neoliberal que a mediano plazo tiene más profundos elementos de desestabilización política: la creciente conciencia de que la desigualdad crece en forma maciza.

Hay que proponer horizontes de alcance medio, postergar los modelos finalistas y buscar alternativas programáticas que fortalezcan la articulación de intereses de sectores medios y populares, incluyendo intereses empresariales y cuidarse de polarizar. No hay que ilusionarse con correlaciones locales de fuerzas, ni repetir maximalismos, pero sí asegurar el afianzamiento de condiciones democráticas incluyentes desde la propia economía; es decir, desde el crecimiento del nivel empresarial capaz de incluir al mundo popular y desde el desarrollo de capacidades en términos masivos (educación, salud, habilidades de impacto laboral.

�. Variedad de partidos y un sistema defendido por todos

No se sale de la crisis de representación por la radicalidad de la propuesta sino por la capacidad de agregar muy diversos intereses y expresarlos en un liderazgo que sea difícil de aislar y no sea sólo individual y caudillesco. Por aquí está el reto de los partidos, es decir tiene que ver con diseños capaces de expresar los problemas de fondo, de la sociedad y de la economía, y por supuesto que pueden salir variados y contrapuestos programas y partidos, con mayor o menor capacidad de acentuar el cambio social o de aferrarse a la defensa de unos u otros. Es importante asegurar que el sistema de partidos incorpore como dato firme la defensa del Estado de derecho y la exclusión de la violencia. Debería, además, propiciarse un acuerdo de base que primero garantice “que sólo se excluya la exclusión” y se plantee la meta de combatir la desigualdad creciente. No son fantasías aunque suponen retos descomunales, y el solo hecho de cuantificar la realidad ayuda mucho a dialogar al respecto.

�. Otra idea de partido

La crisis de la idea de partido tiene que ver también con lo que ha cambiado desde la sociedad precedente, tanto en el mundo industrializado como entre nosotros, porque la revolución mediática se da en todo el mundo y porque la vida en la sociedad actual es mucho más veloz, se trabaja mucho más horas para subsistir, se mueve lentamente la gente en las grandes ciudades y la información así como la política ocurren “en tiempo real” a pesar de cubrir enormes escenarios físicos.

No es por flojera que el ciudadano decide más influido por la televisión y menos por la familia, el sindicato, los grupos de barrio o círculos de actividades sociales. Muchos de estos componentes claves de la socialización política están en crisis por sí mismos y/o por el ritmo vertiginoso de la vida en sociedad y los cambios ideológicos de la época. No han dejado de existir pero se han debilitado.

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Los partidos ya no encuentran al militante siempre disponible ni lo pueden convertir en el “militante bombero” de los sesenta (que habitaba en el local partidario después del trabajo y empleaba allí sus horas libres) ni al sinónimo de militar que abandonaba todo –estudios profesionales incluidos- por cumplir la tarea encomendada, generalmente en una organización social que había que conducir “desde la iluminada consigna partidaria”.

La idea de una vanguardia iluminada por su ideología” que conduce a las organizaciones de la sociedad civil introduciendo militantes que a su vez conducen a los demás (simples mortales) por la verdad que traen desde el partido, es tan anacrónica hoy como el velocípedo precursor de la bicicleta que pocos podemos recordar. El militante –denominación que me recuerda mas al militar que al ciudadano- será reemplazado por afiliados libres que ejercen su ciudadanía y hacen política de manera plural desde una diversidad de instituciones, en una sociedad civil mucho más densa y especializada, que ofrece al ciudadano muchas y diversas oportunidades de realización plena, que sin reemplazar a la política la miran desde ángulos diversos -cada uno válido en sí mismo - según los múltiples intereses, servicios, profesiones y especialidades. Los partidos serán todo lo contrario a un ghetto, podrán aspirar a ser lugares de encuentro y a tener liderazgos capaces de articular múltiples planos. Habrá que actuar en “redes” para configurar lo que harán en el poder de una sociedad pluralista. Sus propuestas buscarán consensos y articularán lazos –que incluyen el diálogo y el desplazamiento de los contrarios- a través del Internet, los debates virtuales y los eventos convocados por diversas entidades. No pretenderán capturar esos espacios –menos aún instituciones- como condición para actuar en ellos. No se sentirán enemigos ni competidores con ONGs, Universidades, Colegios Profesionales, etc y respetando su especificidad ganarán respeto ante ellos. Aprenderán así lo que es la sociedad en que viven o terminarán aislados.

En nuestra sociedad hay que revisar y reconstruir la historia para explicarse porqué hoy se valora mas al “independiente” o porqué la acción de los partidos es resistida desde diversas organizaciones de la sociedad civil y viceversa. Por mucho tiempo han habido grupos de poder machaconamente empeñados en cuestionar a los partidos y culparlos de todo lo malo. Ha quedado impregnado en nuestra cultura política. Hay que dar un vuelco de prácticas, definiciones e imágenes que lleve a otra idea de partido.

�. La política desde una diversidad de entidades

Hoy se hace política desde una variedad cada vez mayor de entidades: ONGs, Movimientos particulares, medios de comunicación, conglomerados empresariales y gremios, de propietarios y de trabajadores. No interesan los camuflajes, puede estar incentivada por la crisis de los partidos pero también porque somos sociedades más complejas y densas en su tejido social. Pero la especificidad de la política exige construir liderazgos específicamente políticos basados en esa variedad institucional.

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No se respeta a muchos partidos porque es evidente su precariedad institucional y organizativa. Tenemos más “Personalidades con entorno” que partidos políticos y eso no es sólo por el caudillismo. Hay partidos que son sólo “franquicias” que al final se alquilan, y hay partidos que languidecen a los ojos de todos. Hay que sincerar las cosas y establecer reglas que pongan claramente los mínimos. En el debate de la ley de partidos se quiso reemplazar las firmas (porque con fraude o sin él) ya no representan nada. Hay un partido que sacó menos votos que las firmas necesarias para la inscripción. Se optó por acreditación de Comités, y en la reglamentación de la ley convirtieron en firmas lo que era simple acreditación de existencia. ¿alguien cree que existen? ¿en cuántos de los partidos?

¿Cuántos partidos inscritos y sin más tradición que la que exprese la personalidad que lo encabeza lograrían hoy reunir 10,000 personas en una plaza? Y esa cifra es sólo el 10% de lo que fueron los mítines de cierre en la campaña electoral del PAP, el FREDEMO o IU en las campañas electorales últimas de los 80 y 90. Es cierto que hay cambios mediáticos pero no lo es todo y ese sinceramiento está pendiente.

�. Para una estrategia de empoderamiento de los partidos políticos

(a) La ley debe garantizar mínimos de democracia interna y transparencia en los partidos.

(b) La ley debe garantizar financiamiento público y presencia en los medios.(c) Institucionalización de los partidos, exclusión de los trásfugas del sistema.(d) Menor número de partidos: facilitar la salida más que dificultar la entrada

al sistema. Evaluar el caso de los partidos regionales y separar elecciones legislativas de ejecutivas.

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LOS PARTIDOS POLITICOS EN AL: ALGUNOS TEMAS DE DEBATE

LOS PARTIDOS POLITICOS EN AMÉRICA LATINA (AL): ALGUNOS TEMAS DE DEBATE

Sinesio López Jiménez

En este breve documento se presenta una agenda para el debate de la reforma de los partidos en el Perú y tres artículos, publicados en el diario La República, comentando algunas preguntas sobre los partidos que el IOP de la PUCP formuló en su encuesta de julio de este año y reseñando someramente, considerando la rigidez de las columnas periodísticas, algunas propuesta de reforma partidaria que formularon los especialistas y los representantes de los partidos en la reunión que, sobre el tema, se llevó a cabo en la Pontificia Universidad Católica del Perú.

�. La agenda

A partir de una revisión de la literatura especializada sobre los partidos políticos en América Latina, se presenta esta agenda para el debate de su reforma. La agenda presenta a los partidos como organizaciones y como sistemas, señala los problemas más relevantes de cada una de esas dimensiones y plantea los alcances y los límites de una reforma de partidos para no subestimar las propuestas ni esperar demasiado de ellas.

La agenda sugiere asimismo un conjunto más detallado de temas sobre los principales problemas de los sistemas de partidos de partidos de algunos países en América Latina en general y del Perú en particular: la fragmentación, la polarización y la volatilidad.

A. LAS DIMENSIONES DE LOS PARTIDOS1. Los partidos como organizaciones2. Los partidos como sistema

B. LOS PROBLEMAS MAS RELEVANTES1. Los partidos como organizaciones1.1. La democratización interna1.2. La institucionalización1.3. La transparencia2. Los partidos como sistema2.1. La fragmentación2.2. La polarización2.3. La volatilidad

C. LOS ALCANCES DE LAS REFORMAS DE PARTIDOS1. Los enfoquesa. El institucionalismo: sus posibilidades y límitesb. El enfoque histórico-empírico

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2. Las causas de la crisis de la crisis de representación y de representabilidad2.1. La crisis de representacióna. La explicación institucionalistab. La explicación del desempeñoc. La perspectiva constructivista2.2. La crisis de representabilidada. La volatilidad económica y socialb. La pobreza y la extrema pobreza

D. EL SISTEMA ELECTORAL Y LOS PARTIDOS. LA FRAGMENTACION

1. El tamaño de los distritos electorales y la distribución proporcional 2. Las candidaturas: listas presentadas por los partidos y listas elegidas en

elecciones primarias vinculantes- El problema de elecciones primarias cerradas en AL- Las posibilidades de elecciones primarias abiertas en el Perú.3. Las formas de votación. La lista cerrada y no bloqueada: la cuestión del

voto preferencial.4. La transformación de los votos en escaños: el método d´Hont5. El voto preferencial y la ley de cuotas6. El nivel de participación, la elevación de la valla (representación proporcional

impura) para evitar la fragmentación y garantizar la representatividad y la gobernabilidad.

E. LA COMPETENCIA ELECTORAL Y LOS PARTIDOS. LA POLARIZACIÓN

1. La competencia electoral y los medios: La franja electoral2. La propensión a la formación de las coaliciones: vallas, coaliciones

preelectorales (regionales y nacionales), el presidencialismo parlamentarizado.

3. El financiamiento de los partidos y las campañas electorales4. La cuestión de los partidos anti-sistema

F. LA LEY DE PARTIDOS Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS MISMOS. LA VOLATILIDAD

1. La institucionalización del monitoreo por la ONPE 2. Los problemas que no se resuelve la ley de partidos3. El financiamiento y la rendición de cuentas4. Las elecciones primarias abiertas vinculantes5. El transfuguismo

�. La democracia de partidos La encuesta de julio del IOP de la PUCP revela algunos datos interesantes que merecen algunas reflexiones: La evaluación de la democracia ha bajado significativamente, la insatisfacción y la desafección con ella se han incrementado, pero la apuesta por ella, como forma deseada de gobierno, se mantiene, aunque en franco descenso

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especialmente en las regiones el centro, sur y oriente en donde casi el 50% simpatiza con una forma no democrática de gobierno y/o no le interesa la forma de gobierno. Estos datos revelan procesos cognitivos, afectivos y de apuesta política sobre la democracia. Desde una perspectiva cognitiva, la mayoría de la gente, sobre todo de los sectores populares, pobres y muy pobres, percibe que la democracia tiene un nulo desempeño en la solución de sus problemas y, por ende, la desaprueba como ejercicio efectivo de gobierno. Pero si queremos profundizar en el tema es necesario preguntarse qué es lo que realmente no funciona. ¿Es la democracia?, ¿es el Estado en el que opera la democracia?, ¿son los partidos que organizan la representación en la democracia?, ¿son los ciudadanos pasivos que se niegan asumir un papel activo y responsable?. Guillermo O´Donnell, destacado politólogo argentino y profesor de la Universidad de Notre Dame (USA), se planteó algunas de estas preguntas para explicar la fragilidad de las democracias latinoamericanas y sugirió algunas respuestas que apuntan más a responsabilizar al tipo de ciudadanos y a la ineficiencia de los Estado que a la democracia como régimen político. O´Donnell sostiene, en síntesis, que los ciudadanos latinoamericanos, a diferencia de los ciudadanos de los países del norte, son principalmente políticos y no civiles (que no valoran la libertad, la autonomía ni la iniciativa individual) ni sociales (que no participan en el bienestar que producen sus sociedades) y que la exclusiva ciudadanía política no es sólido soporte de la democracia. Sostiene asimismo que los estados latinoamericanos no funcionan ni como sistemas legales, ni como burocracias, ni como seguridad ciudadana, ni como distribución funcional (poderes del estado) ni territorial (descentralización) del poder, ni como estados-para-la-nación. O´Donnell olvidó señalar que lo único que funciona es la forma-estado, esto es, el estado como sistema institucionalizado de dominación social (Weber) que organiza, entre otras cosas, el monopolio de la coerción, la relación inclusión-exclusión y las políticas económicas. Olvidó asimismo señalar las deficiencias de los partidos como organizadores de la representación democrática. Lamentablemente la encuesta del IOP tampoco formula preguntas que permitan conocer la percepción ciudadana sobre la actividad y el desempeño de los partidos actuales y medir el grado de insatisfacción y de desafección con ellos pues se limita a preguntar sobre la evaluación de la relación de los partidos con la democracia. Ello no obstante, los datos revelan que el 65% de los peruanos cree que la existencia de los partidos es importante, muy importante y extremadamente importante para el funcionamiento de la democracia, sobre todo en Lima y Callao (67%) y en el norte (66%) y en menor medida en el sur (61%) y en el oriente (61%), pero la región centro (55%) tiene una posición anti-partido pues cree que los partidos son poco o nada importantes para la vigencia de la democracia. Estas respuestas son concordantes con la creencia mayoritaria (56%) de todas las regiones según la cual “sin partidos políticos no puede haber democracia”, con la notoria excepción del centro del país. Más de un tercio de los peruanos (37%) cree, sin embargo, que la democracia puede funcionar sin partidos políticos.

Esta apuesta por los partidos como sustento de la democracia no deja de sorprender sobre todo cuando se conoce por otras encuestas (Latinobarómetro 2003) el bajo nivel de confianza de los peruanos en los partidos (8.0%), nivel que está por debajo de la media (8.4)% de los países andinos, un poco más arriba de Bolivia y Ecuador, muy por debajo de Colombia (17.3%), Venezuela (20.1%), de los países

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latinoamericanos no andinos (22%) y de los países de Europa Occidental (24.6%). Estos datos expresan la profunda crisis de representación de los partidos políticos en el mundo, ciertamente en unos más que en otros. Lo que está en cuestión, como lo han analizado Scott Mainwaring, profesor de la Universidad de Notre Dame, y otros, es el lazo representativo entre los ciudadanos como titulares del poder (principales los llama Mainwaring) y los partidos políticos (agentes de la representación). Este cuestionamiento atraviesa por varias etapas que van desde la desaprobación de su desempeño hasta el colapso pasando por la insatisfacción, la desafección, la desconfianza, el rechazo y la erupción, configurando un proceso gradual de ruptura. ¿Cómo explicar esta crisis de representación?. Las respuestas van desde las que responsabilizan de la crisis representativa al mal diseño institucional de los partidos hasta las deficiencias del Estado, pasando por el mal desempeño de la democracia. Es probable que, en este caso, cada uno de estos factores tenga su propia cuota de responsabilidad.

�. La reforma de los partidos Uno de los hallazgos más importantes de las recientes investigaciones sobre el mal funcionamiento de las democracias en América Latina (O´Donnell) y sobre la crisis de representación de los partidos (Mainwaring y otros) es que el factor explicativo central en ambos casos radica más en la inoperancia del Estado que en los diseños institucionales. Por esta razón, me parece un acierto la propuesta de Reforma del Estado y reforma política que viene impulsando desde el año pasado Henry Pease, dentro de los marcos institucionales de la PUCP, con la finalidad de realizar un evento internacional sobre el tema en noviembre de este año. En realidad, es legítimo plantearse reformas parciales tanto del Estado como del sistema político, pero puede ser más productivo articular la reforma del Estado con la reforma política (sistema electoral, partidos y sistema de partidos, formas de gobierno, etc).Siguiendo esta orientación, hace un mes se realizó un seminario taller sobre la reforma electoral y el pasado fin de semana se llevó a cabo otro sobre los partidos políticos y el sistema de partidos en el Perú con la participación de especialistas y de representantes de las diversas organizaciones políticas del país. La discusión fue animada por la presentación de documentos de Henry Pease (Los partidos políticos, una mirada desde el cambio de época), Alberto Adrianzén (Partidos, sistema político y elecciones regionales) y Edson Baldeón (Partidos y sistema de partidos en el Perú, fragmentación, polarización y volatilidad) y la presentación de una agenda de debate a cargo del autor de este artículo. Un primer tema de discusión apunta a las posibilidades y límites de las reformas políticas y, obviamente, de la reforma del estado. Es necesario superar el optimismo de los enfoques institucionalistas (como el desarrollado en Ingeniería Constitucional de Sartori) que sostienen que un buen diseño institucional funciona aquí, en China y en Cochinchina, dejando de lado las características de los contextos en los que dichos diseños buscan funcionar. La relación de diseños institucionales y contextos es la perspectiva histórico-empírica que defiende Dieter Nohlen, destacado politólogo alemán que nos visitó la semana pasada. Cuando se discute la reforma de los partidos, los diseños institucionales se centran principalmente en la representación y en la capacidad que pueden tener los partidos de agregar y combinar intereses, pero dejan de lado los problemas de

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la representabilidad (Touraine) que aluden a las dificultades que presentan algunos estratos sociales (pobres y pobres extremos) para ser representados en la política puesto que ellos tienen más necesidades que intereses. La volatilidad económica y social que caracteriza a los pobres y a los muy pobres dificulta la representación política institucionalizada y, junto con el sufragio universal obligatorio, abre las puertas a las representaciones plebiscitarias y, añadiendo la conciencia de exclusión a los factores anteriores, puede dar pie a las representaciones políticas que se mueven en los límites del sistema y del antisistema, al rechazo de toda representación política (actitudes antipartido), al enclaustramiento en culturas parroquiales (Almond y Verba) y/o en diversas formas de representación social.

En la discusión sobre la reforma de los partidos es necesario ver a éstos como instituciones y como sistema. Como instituciones, los temas y problemas a considerar en la reforma partidaria son la democracia interna, el nivel de institucionalidad y la transparencia y como sistemas los problemas que hay que resolver son los problemas de fragmentación (excesivo número de partidos), la polarización (el confrontacionismo) y la volatilidad (la inestabilidad electoral y partidaria). Por ahora me voy a concentrar en las reformas de los partidos como instituciones. La propuesta compartida para resolver los problemas de democracia interna fue que la ONPE se encargara de elecciones primarias obligatorias y abiertas de todos los partidos y que ellas absorbieran el voto preferencial y la ley de cuotas. Algunas investigaciones de elecciones primarias cerradas en AL (Colomer) muestran que los militantes eligen con frecuencia candidatos de su confianza que son incapaces, sin embargo, de ganar una elección general en su país. La propuesta de elecciones primarias abiertas busca resolver este problema. Para contribuir al desarrollo de la institucionalidad de los partidos casi todos los participantes estuvieron de acuerdo en hacer ajustes a la ley de partidos (monitoreo, incentivos y sanciones efectivas) y en eliminar el transfuguismo. Uno de los problemas más difíciles de resolver es la falta de la transparencia, sobre todo la que se refiere al financiamiento y a los gastos de los partidos. Es necesario que los partidos informen con veracidad, bajo responsabilidad, sobre el financiamiento de sus cuadros y actividades en los períodos electorales y, sobre todo, es absolutamente necesario que se cumpla la ley de financiamiento de los partidos que es una práctica generalizada en la mayoría de los países de América Latina. ¿Qué corona tiene el señor García para incumplir una ley de la república?.

�. El sistema de partidos

Marcelo Cavarozzi, destacado politólogo argentino, prefiere hablar de configuraciones partidarias antes que de sistemas de partidos en América Latina y reserva este último concepto para calificar la situación partidaria de algunos países en donde los partidos tienen estructuraciones internas sólidas y se reconocen recíprocamente como competidores legítimos en la arena política. Estos son los casos de Uruguay, Chile, Colombia, Venezuela y Costa Rica. En los otros países existen partidos sin sistema (México, Argentina, Bolivia y Paraguay) o políticos sin partido (Brasil y Perú). Los sistemas de partidos nacieron en el período oligárquico, hicieron la transición al sistema populista de incorporación de masas, pero en ninguno de ellos (salvo Chile, previo golpe militar) llevaron a cabo una reforma económica neoliberal plena. Con

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la excepción de la decimonónica Unión Cívica Radical (Argentina), los partidos sin sistema nacieron en el siglo XX y realizaron tanto la transición al sistema populista como la transición al modelo neoliberal. Como bien dice el mismo Cavarozzi, en este caso “la salida de la matriz estado–céntrica y su reemplazo por modelos neoliberales fue llevada a cabo por los mismos partidos que la habían construido”. En los países que cuentan con políticos sin partido, el orden oligárquico no generó partidos sólidos, la configuración partidaria fue extremadamente débil y los partidos fueron incapaces de estructurar tanto la matriz estado-céntrica como las reformas económicas neoliberales. Ambas transiciones – la populista y la neoliberal- fueron realizadas, especialmente en el Perú, por los poderes fácticos militares y empresariales. Pienso que es necesario relativizar la tesis de Cavarozzi en lo que se refiere al Perú pues ella parece encajar mejor para la década de los 90 en que predominó una situación antipartido y los políticos sin partido se impusieron en toda la línea, incluida la competencia electoral. Pero ella no funciona para épocas anteriores al 90 ni posteriores al 2,000. En primer lugar, es cierto que los partidos han sido débiles y no han desempeñado ningún papel en las grandes transiciones económicas y políticas del siglo XX, pero no hay que olvidar que la incorporación de las masas a la política en el Perú se realizó a través de uno de los partidos mejor organizados de A. Latina, el APRA, como lo han mostrado David y Ruth Collier en su libro Shaping Political Arena. En segundo lugar, la competencia política electoral entre 1956 y 1989 (excluyendo desde luego la larga dictadura militar de Velasco y de Morales Bermúdez) se desarrolló a través del APRA y de Acción Popular y otros partidos menores en torno a los cuales giró más del 70% del electorado. En tercer lugar, a partir del 2001 la competencia política se realiza a través de partidos y de outsiders. Si ello es así, la configuración partidaria actual puede denominarse un sistema poco institucionalizado de partidos en el que los problemas fundamentales son la alta volatilidad, la fragmentación y la polarización.

En estos últimos cinco años se han producido significativos cambios políticos en A. Latina que pueden implicar modificaciones sustantivas en la clasificación de la configuración partidaria de Cavarozzi. Alberto Adrianzén, por ejemplo, ha señalado la emergencia de una creciente polarización electoral, política y territorial (con base social) en los recientes procesos electorales de América Latina. Esta polarización podría contribuir a reducir la fragmentación sin afectar la volatilidad ya que ésta depende fundamentalmente de la confianza de los ciudadanos en los partidos y del nivel institucional de éstos. Las elecciones primarias abiertas vinculantes a las que se transfiere el voto preferencial y las cuotas, la eliminación del transfuguismo y el ajuste en la ley de partidos pueden contribuir decisivamente a la institucionalización de los partidos. La recuperación de la confianza en ellos depende principalmente de su desempeño en los diversos cargos que ocupen en el gobierno y en el sistema político. Los diseños institucionales que contribuyen a reducir la fragmentación partidaria se pueden desplegar tanto en las elecciones presidenciales como en las elecciones parlamentarias. Dieter Nohlen sugiere que el mejor diseño para reducir la fragmentación partidaria e incrementar la efectividad en las elecciones presidenciales es el establecimiento de un sistema de pluralidad (de mayoría relativa) con barrera mínima de votación pues tiende a concentrar el voto más que el sistema de pluralidad puro (sin barreras). Nolhen sostiene asimismo que, si hay una segunda vuelta para elegir el presidente, ella se realice en el parlamento en donde

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los partidos están obligados, en ese caso, a organizar coaliciones para tener éxito, logrando al mismo tiempo legitimidad y gobernabilidad. Esta medida que propende a la formación de coaliciones ayuda también a reducir la polarización política. Con la finalidad de reducir la fragmentación en las elecciones parlamentarias se sugirió en la reunión de especialistas y dirigentes partidarios realizada en la PUCP elevar la valla electoral de 4% al 5%. Uno de los temas más difíciles de resolver es el de igualdad de oportunidades en la competencia electoral, especialmente en lo que se refiere al acceso de los medios. El establecimiento de la franja electoral no funciona cuando algunos partidos no se someten a los topes de gastos en la propaganda electoral que fija la ley. Además del cumplimiento de ésta, es necesario imaginar medidas más imaginativas y eficaces que permitan elecciones efectivamente competitivas.

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PARTIDOS, SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES REGIONALES

PARTIDOS, SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES REGIONALES (*)

Alberto Adrianzén M.

Luego de las elecciones municipales y regionales algunos medios y especialistas afirmaron que la fragmentación política se había incrementado en el país. Incluso, se habló de que se vive una regresión y una suerte de “tribalización” de la política. En suma, como afirmó la editorial de un diario en ese momento: ”La elección deja un sistema político cada vez más fragmentado”.

Quien mejor reflejó esta posición fue Fernando Tuesta en un artículo en el que señaló lo siguiente: “El promedio del elector peruano ha preferido a una lista local a un partido político. Un castigo para los partidos, pero también una total desarticulación de la representación política, que prolonga la seria dificultad de los peruanos por construir o reconstruir colectivos políticos que le permitan no sólo canalizar sus intereses, sino que éstos sean eficientemente agregados y sistematizados. Es por eso que esta elección subnacional a nivel regional y municipal tiene un impacto considerable no sólo en el proceso de descentralización, sino también en las relaciones entre los diversos niveles del poder” (El Comercio, �0 de noviembre �00�).

La conclusión, según el propio Tuesta, es que “el Perú de hoy construye un archipiélago de su representación política. El intento por ganar las elecciones ha concluido con un reparto del poder entre los competidores, tan amplio y disperso, de regiones y municipios que encontrar el buen impacto de la representación política, es tan difícil como gobernar Lima”. La otra conclusión es que han ganado los intereses locales versus, si se quiere, los intereses nacionales.

Me parece que éstas, como otras ideas, no sólo deben ser contrastadas con la realidad sino también debatidas públicamente. Ello nos evitaría, como sucede en algunos sectores, miradas pesimistas y poco atentas a los cambios que hoy se vienen sucediendo en el país.

La presente ponencia estará dividida en tres partes: la primera se centrará en dar una mirada, rápida por cierto, respecto a lo que ha pasado a escala regional y más específicamente en el ámbito subregional andino luego del ciclo electoral que se ha vivido en América Latina. La idea que proponemos es la siguiente: lo que viene sucediendo en nuestro país –y que muchos han caracterizado como la crisis de los llamados partidos nacionales- sucede también en otros países. De ahí que planteemos que podríamos estar frente al nacimiento de nuevos partidos o de nuevas elites políticas en varios países, entre ellos, el Perú. Una segunda parte, se propone examinar la tesis de la fragmentación política, para luego plantear otra explicación que tiene que ver tanto con el marco institucional o normativo actual como con las propias condiciones sociales, económicas y políticas. Finalmente, en la tercera parte se plantean una serie de recomendaciones teniendo en cuenta lo que ha venido sucediendo en el país.

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EL CONTEXTO REGIONAL

El domingo 3 de diciembre del año pasado concluyó un largo y complejo ciclo electoral en América Latina que reflejó el momento político que se está viviendo. En quince países de la región se eligieron Presidentes, Congresos y autoridades regionales y locales, en otros, Asambleas Constituyentes o se sometió a referéndum temas de importancia nacional.

Este ciclo comenzó con la elección en Honduras (27 de noviembre de 2005) para elegir a Presidente, Congreso y autoridades locales y concluyó el 3 de diciembre de 2006 con las elecciones presidenciales en Venezuela.

Si se observa bien, estos procesos electorales han tenido cuando menos cuatro características en la mayoría de estos países:

�) Una polarización electoral. Las diferencias entre el primero y el segundo lugar han sido realmente muy ajustadas. En Costa Rica (la elección presidencial fue en febrero de este año) el candidato del Partido Liberación Nacional (PLN), Oscar Arias, derrotó a Otón Solís del partido Acción Ciudadana por apenas una diferencia de 18 mil votos, es decir, un poco más del uno por ciento de los votos válidos. En México, Fernando Calderón le ganó a López Obrador por una diferencia de 0.5%. Algo similar ocurrió en Perú y Chile. Es cierto que hay excepciones: los triunfos de Álvaro Uribe y Evo Morales en Colombia y Bolivia, que ganaron con más del cincuenta por ciento de los votos.

�) Una polarización política. Los electores han optado por proyectos muy distintos. Dicho en otras palabras: los electores, esta vez, no han optado entre la Coca Cola y la Pepsi Cola sino más bien por alternativas en muchos casos polares. En estos países los temas que han dividido a los electores han sido el TLC, las relaciones con EE.UU., la pobreza, un nuevo nacionalismo y el programa neoliberal. Esto sucedió en Costa Rica, Perú, Ecuador, Bolivia, Venezuela, Uruguay, México y Perú, por sólo citar algunos de ellos.

�) Una polarización territorial. Si se observa bien, a estas dos polarizaciones se les ha sumado la geográfica o territorial. Así tenemos que el norte brasileño ha votado mayoritariamente por Lula y el sur por la oposición. En Bolivia, el occidente por Morales y el oriente por la oposición. En México el sur por López Obrador y el norte por Calderón. En Perú, la sierra y la selva por Humala y una parte de la costa por el APRA y UN. En Ecuador en la segunda vuelta, la sierra y la selva votaron por Rafael Correa y la costa por Álvaro Noboa.

�) Una importancia creciente del factor internacional. La última característica es la creciente importancia internacional que cada uno de estos procesos ha tenido en la región. Así el triunfo de uno u otro candidato no sólo era tal en cada uno de los países en los que había elecciones sino también implicaba cambios significativos en el balance político regional. De ahí que sea necesaria no sólo una mirada nacional

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de cada uno de estos procesos sino también una ubicación regional y subregional de los mismos.

Y si bien éstas son las características regionales, hay otras que muestran lo que hemos llamado la especificad andina:

a) En la subregión andina se concentran los triunfos y proyectos más radicales de la región: Venezuela, Bolivia y Ecuador.

b) En esta misma subregión el colapso de los viejos partidos que eran el soporte de democracias aparentemente más estables y más antiguas, es evidente. En Venezuela el COPEI (socialcristianos) y AD (socialdemócratas) no sólo ha dejado de ser una alternativa política sino que también están en un franco proceso de decadencia. Se puede decir lo mismo en Colombia respecto a los partidos Liberal y Conservador. También en Ecuador si se observa lo que ha sucediendo con el Partido Socialcristiano y con la Izquierda Democrática en estas últimas elecciones. En Bolivia, el MNR, ADN y el MIR no tienen ninguna gravitación política. Y en el Perú, la hegemonía de los llamados partidos tradicionales luego de las elecciones presidenciales y regionales está en cuestión.

c) Consecuente con lo anterior es en la subregión andina no sólo donde la crisis de representación política es mayor sino también donde es más probable que surjan nuevos proyectos políticos, radicalmente distintos a los anteriores (incluyendo a la izquierda). Con ello me refiero al MAS y PODEMOS en Bolivia, al Polo Democrático y al “uribismo” en Colombia, Avanza País y al PRIAN en Ecuador, al “chavismo” y a una nueva oposición en Venezuela, y al nacionalismo y los nuevos partidos regionales en el Perú. Además, en cuatro de los cinco países, los presidentes provienen de organizaciones políticas que no tienen más de diez años de existencia.

d) Es posible afirmar que el viraje o inclinación hacia lo que podemos llamar izquierda en la región, será mayor y más profundo en esta subregión. Por lo tanto, debemos esperar en un corto tiempo una mayor actividad política y un incremento de los conflictos en este espacio.

Una primera conclusión, general por cierto, es que estamos frente a un momento excepcional a nivel regional y subregional. No sólo porque se abre la posibilidad de construir nuevos consensos regionales sino, y sobre todo, porque en algunos países podrían emerger nuevas representaciones políticas, radicalmente distintas a las anteriores. Incluso, se puede afirmar que en la mayoría de los países andinos (Venezuela, Colombia, Ecuador y Bolivia) asistimos a la construcción de nuevas mayorías políticas. La excepción, que no es el caso desarrollarla en esta breve ponencia, es el Perú.

Que en estos tiempos se hayan conjugado estas cuatro polarizaciones, que también podemos llamar fracturas (electoral, política, territorial e internacional) -que es en verdad una conjunción de planetas- al mismo tiempo que la construcción de nuevas mayorías políticas, nos está indicando lo complejo de la situación, pero además,

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insisto, en la posibilidad de que algo nuevo podría estar surgiendo en América Latina y, en particular en el espacio andino. Por lo tanto, lo que hay que enfatizar es la posibilidad de un cambio en el mapa político regional y subregional. Ahora bien, que ese cambio venga acompañado de una crisis política no nos debe extrañar. Incluso se puede afirmar que todo cambio implica necesariamente una crisis.

EL PROBLEMA DE LA FRAGMENTACIÓN Y DE LAS MINORÍAS

Como hemos señalado al inicio de este breve texto, luego de las elecciones varios analistas han anotado que lo preponderante ha sido la fragmentación política y el triunfo de lo que podemos llamar el “localismo”. Una de las razones hay que buscarla en que los efectos reductores de la ley de partidos y de las normas electorales no han funcionado tal como se había pensado. En realidad, el efecto reductor ha sido muy menor.

En estas últimas elecciones regionales y locales, según una nota de prensa del JNE del 31 de octubre de 2006, quedaron definitivamente inscritas las siguientes listas: 11 mil 162 agrupaciones a nivel distrital; 1,654 a nivel provincial; y 225 a nivel regional. En total: 13 mil 041 listas, que comprenden partidos, agrupaciones políticas regionales y las llamadas listas de independientes. En las elecciones del año 2002, también municipales y regionales, éstos fueros los resultados en cuanto a número de candidatos: para presidente regional, 224 candidatos; para alcalde provincial, 1,799; y para alcalde distrital, 13 mil 220. Si se observa bien, el número de listas totales en el 2006 ha disminuido respecto al 2002. Y si bien es cierto esta reducción es pequeña, lo que importa es que el número de listas no ha crecido de una elección a otra.

Ahora bien, en un proceso de fragmentación política, como el que se supone y del que se habla, el número de listas debería haber aumentado en esta elección. Ello no ha sucedido. Como hemos señalado, hay un ligero descenso en el número de listas, pero eso no quiere decir que no exista un problema de fragmentación política. Sin embargo, éste no radica en el número de listas sino más bien en otros factores que combinan variables institucionales, es decir, las reglas que rigen los últimos procesos electorales, factores políticos y variables que llamaríamos estructurales.

En otro texto hemos discutido la tesis de la fragmentación y hemos señalado lo siguiente:

a) El promedio de listas en distritos, provincias y regiones más modernas y desarrolladas, con mayor IDH de acuerdo a la clasificación del PNUD, es superior al promedio de listas en distritos, provincias y regiones más pobres, es decir con menor IDH.

b) Se puede afirmar también que es en los sectores más modernos (con mayor IDH) en los cuales la posibilidad de agregar intereses es mayor y, por lo tanto, de actuar

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políticamente, es decir de representar, y que por ello la fragmentación (o número de listas) es mayor en aquellos más excluidos y/o tradicionales (con menor IDH).

c) Que el problema de la fragmentación no radica principalmente en el número de listas sino más bien en la existencia de minorías. Ello se constata al comprobar que el promedio de la diferencia entre las dos primeras listas en los distritos, provincias y regiones con menor IDH es menor que la que se da en los distritos, provincias y regiones con mayor IDH. Por ello, la fragmentación, además de estar ligada a lo que Tuesta llama un “archipiélago” o un “tribalismo político” por la existencia de una mayor cantidad de listas, está asociada principalmente a la incapacidad política de construir mayorías políticas y formas hegemónicas capaces de representar un interés mayor.

d) En ese sentido el problema principal –no el único- del sistema político y del llamado sistema de partidos, es decir del sistema de representación, es su incapacidad para crear las condiciones para el surgimiento de lo que podemos llamar un sistema mayoría y hegemónico que convierta lo que son reclamos e intereses particulares en intereses generales y legítimos. Por lo tanto, un sistema político y de partidos será más fragmentado y más conflictivo mientras más minorías tenga, más allá, incluso, del número de listas.

e) A ello se suma, como señalamos más adelante, la imposibilidad de los movimientos regionales de participar en las elecciones parlamentarias. Se genera así un sistema de representación bicéfalo: una es la representación nacional y otra, muy distinta como demuestra esta última elección regional y municipal, la del interior del país. Estas características también alientan la formación de minorías políticas y al mismo impide que surjan formas de representaciones mayoritarias y hegemónicas. De ahí que nuestra democracia este amenazada, por una lado, por periódicas crisis política que pueden transformarse, como hemos señalado, en crisis de régimen, y por el otro, en rápidos procesos de deslegitimación de las representaciones nacionales al distanciarse rápidamente la representación nacional de las regiones (1). En este contexto la pregunta que habría que hacerse es por qué un sistema genera minorías políticas en lugar de fuerzas mayoritarias y/o partidos hegemónicos. Veamos más de cerca este problema.

1 Elloalientatantolaantipolíticoyalosoutsidersacomounciertoradicalismoqueencuentraenlapermanenciadelconflicto su propia legitimidad.

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�.- El Marco Institucional

Una primera idea al respecto es que tanto el marco normativo institucional que regula la participación electoral de los diversos actores como el de los órganos que la fiscalizan, promueven, en cierta manera, el surgimiento de minorías. Sobre ello quisiera proponer algunos puntos para el debate:

• El Registro de Organizaciones Políticas (OROP) del JNE no fiscaliza o no tiene la capacidad de fiscalizar de manera adecuada a las organizaciones políticas cuando éstas se inscriben ante el registro. En estas últimas elecciones han existido numerosas denuncias sobre comités políticos “fantasmas”.

• Los requisitos en el ámbito local (distrital) promueven la fragmentación. Como se sabe basta con el 1% de firmas de ciudadanos que se adhieren a la lista (se toma como base el número de asistentes en la última elección) más un comité de cincuenta personas para lograr la inscripción. En el país hay distritos con quinientos o mil electores. De ahí que basta presentar un número pequeño de firmas y militantes para conformar una lista. A ello se añade que una vez terminada las elecciones, como anota Tuesta, se “procede a la cancelación de oficio del registro respectivo” de las listas que han participado. Por lo tanto éstas organizaciones locales pierden su personaría jurídica reforzando así una institucionalidad local sin base política. Como se puede observar, la base del sistema nacional de representación es muy feble institucionalmente ya que contiene una gran diversidad de actores políticos en la base.

• La ley electoral al no contemplar una segunda vuelta ni en el ámbito regional ni el ámbito local (provincial y distrital) cuando el ganador no obtiene un porcentaje significativo de votos. Lo que tenemos más bien es el establecimiento de un gobierno de minoría. Ejemplos de ello son el caso de Puno así como los varios casos en que han sido sorteos los que han determinado al ganador de las elecciones municipales.

• El sistema de representación nacional es cerrado, en la medida que privilegia a los llamados partidos políticos nacionales en desmedro de los partidos o movimientos regionales. Ello se expresa en que los segundos no pueden competir en las elecciones parlamentarias o congresales. El resultado es un sistema de representación nacional bicéfalo (o esquizofrénico), en el cual la representación será distinta según el tipo de elección y, también, según los ámbitos geográficos o espaciales. Lo paradójico de todo ello es que el Congreso se elige por distrito múltiple y que la circunscripción electoral en ese caso es la Región. Esta es una de las causas que explica, por ejemplo, el discurso anticentralista de las fuerzas regionales, pero también posibles escenarios conflictivos que, algunas veces, al sistema político al borde de una crisis de régimen ya que las reales correlaciones de fuerzas en las regiones no se expresan en la llamadas “alturas” del poder..

• La inexistencia de normas que sancionen el transfuguismo. Lo grave es que son los partidos los primeros en promoverlo y al mismo tiempo en impedir que se aprueben sanciones contra esta práctica. Ello consolida a los llamados partidos franquicia, pero también refuerza la conversión de los partidos en maquinarias electorales con una débil vinculación con la base de la sociedad.

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Esta debilidad se aumenta cuando los partidos “abandonan” los espacios locales una vez que triunfa su candidato. Así los espacios locales y, hasta incluso, regionales están a merced de los caudillos.

• La existencia del voto preferencial que divide internamente a los partidos, deslegitima la labor de las direcciones partidarias, incremente el poder de los medios de comunicación y de los lobbies, y propicia que los candidatos con más recursos económicos sean los que tenga mayor opción electoral.

�.- Los partidos

Sinesio López en un trabajo publicado por el Grupo Propuesta Ciudadana2 señala cuáles son los factores o características de lo que podemos llamar un sistema de partidos institucionalizado. Estos serían los siguientes:

• Los esquemas de competencia entre partidos deben mostrar regularidad.• Los partidos deben desarrollar raíces más o menos estables en la sociedad.• Los ciudadanos e intereses organizados deben percibir que los partidos y las

elecciones son los medios para determinar quién gobierna y que al proceso electoral y a los partidos se les otorga legitimidad.

• Las organizaciones partidarias deben ser relativamente sólidas en países con sistemas institucionalizados de partidos.

Como el propio Sinesio López reconoce los “partidos (en el Perú) no cumplen con algunos de los criterios mencionados anteriormente, sino que se caracterizan por ser organizaciones partidarias débiles y dominadas por las individualidades durante la campaña” (p.24).

Sin embargo, el problema, como consecuencia de esta falta de institucionalidad, no es sólo la existencia de partidos débiles sino también –y sobre todo- la ausencia de un sistema de partidos. Ello determina que los partidos y, por lo tanto el sistema político, no tengan capacidad, en primer lugar, de agregar y representar las diversas demandas e intereses de los grupos sociales; y, en segundo lugar, de establecer una jerarquía, esto es una prelación de estas demandas e intereses en función a un interés mayor. Se crea así un círculo vicioso: los partidos al ser débiles no pueden crear un sistema de partidos, y al no existir éste los partidos se debilitan aún más. Se abre así el espacio para que surjan los llamados outsider y las minorías activas que terminan por debilitar tanto a los partidos como al propio sistema político.

La otra razón de la debilidad de los partidos y de la ausencia de un sistema de partidos hay que buscarla en la existencia de los llamados poderes fácticos; en la instalación de una tecnoburocracia; en el reemplazo de la política por el mercado; en el progresivo debilitamiento (algunos llaman a este proceso descentramiento) del poder, de los políticos; y en el deterioro de los espacios políticos en los cuales los

2 López Jiménez Silesio: “Democracia y gobernabilidad: actores, instituciones y condiciones”. En: Tendencias y desafíos de la democracia peruana en el nuevo período político. Cuadernos Descentralistas Nº 20. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2006.

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partidos actúan. Un buen ejemplo de esto último, es el Congreso. Su capacidad para decidir los intereses nacionales, como se puede constatar, ha ido de más a menos. Por ello, una reforma del Estado debe tener como uno de sus ejes rectores cómo devolverle más poder al propio Estado, es decir a la política y a los políticos.

�.- Las variables “estructurales”: pobreza, partidos y reclamos

En verdad, los temas de la pobreza y la desigualdad son viejos temas en nuestro país y en nuestra región. No es mi intención en esta breve ponencia añadir más datos a los que seguramente ustedes ya saben o tienen. Sin embargo me interesa mencionar tres: el primero proviene del informe del Banco Mundial del año 2003 y muestra que la desigualdad en la distribución del ingreso y en el consumo en América Latina ha aumentado en los últimos veinte años si la comparamos con otras regiones del mundo. El segundo, es que más de la mitad de la población en la región andina está por debajo de la línea de la pobreza. El tercero guarda relación con el crecimiento de la informalidad. Según datos de la OIT durante la década de los noventa de cada 10 empleos ocupados, aproximadamente siete han sido informales.

Y si bien se puede concluir que uno de los problemas principales de la subregión andina -y también de nuestro país- es la persistencia y el incremento de la pobreza, la desigualdad y la informalidad, cabe preguntarse por qué esta realidad ya conocida, a diferencia del pasado, hoy genera grandes crisis políticas que han determinado no sólo una crisis mayor de los partidos sino incluso que algunos presidentes no puedan terminar el periodo para el cual fueron elegidos.

La idea que queremos proponer es que el incremento de la pobreza, la desigualdad y la informalidad hace más difícil representar políticamente a una sociedad de esas características. Veamos un poco más de cerca este problema.

Los intereses y las identidades colectivas —que antes representaban los partidos y daban sentido al intercambio entre los actores del sistema político— han sido reemplazados, como consecuencia de una pobreza masiva y del aumento de la desigualdad, por lo que llamamos reclamos privados. Me explico: la construcción de un interés público, es decir superior al privado o al local, supone un intercambio entre actores y sectores, incluso el sacrificio de alguna de las demandas y la asunción de otras, además de un proceso de intermediación entre estos sectores y el sistema político (y el Estado), que es, justamente, una las funciones principales de los partidos.

Con los reclamos privados sucede todo lo contrario. No aceptan el intercambio político con otros sectores ni actores para negociar sus demandas —que son segmentadas— ni establecer colectivamente un interés mayor y/o público; muchos menos, el sacrificio de sus reclamos. La relación con el sistema y con el Estado, en cuanto representación, es directa. Las consecuencias son, por un lado, la multiplicación de las representaciones, ya sea a través de listas electorales, de la existencia de micropartidos, o del fortalecimiento de las minorías políticas, como hoy sucede en el Perú y en casi toda América Latina; y por otro lado, la construcción

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de representaciones “espejo” o “sociológicas” en la que lo político como vinculo principal de la representación pierde sentido. Dicho de otra manera, los individuos y/o grupos no pueden dejar su identidad privada y construir una identidad pública (y política), que es una condición para regular los conflictos sociales, consolidar la democracia y fortalecer los partidos.

En realidad, la regulación del conflicto social, la consolidación de la democracia y la presencia de un sistema de partidos institucionalizado requieren, como señala Pizzorno3, que los poderes sociales divergentes y capaces, si fuera necesario, de resistir al poder político-militar del Estado sean “politizados” y el conflicto sea transformado en político. Ello significa que el conflicto social, que es la forma en que se expresa la llamada “cuestión social”, es decir el problema de la desigualdad y la pobreza, sea regulado por procedimientos, convirtiéndose “en un modo de reforzar las identidades colectivas, más que la regulación de intereses”.

En este proceso, la representación política “aparece esencialmente como un proceso de control social” de poderes e intereses sociales divergentes puesto que “(no sólo) comparte procedimientos aceptados por las diferentes partes, sino que la identificación colectiva tiende a limitar, cuando no a anular, los intereses individuales” (o los llamados reclamos privados como hemos señalado). Dicho de otro modo, la representación política que encarnan los partidos transforma lo que son intereses irreductibles o no, en “posiciones políticas”, las que “implícitamente están dispuestas a un tratamiento procesal” de sus diferencias. Todo ello supone la existencia de un Estado de Derecho, instituciones independientes, derechos civiles, sociales y políticos para todos, y un sistema fuerte de partidos políticos competitivos. En síntesis una sociedad institucionalizada, politizada y democrática.

En resumen, la permanencia de los reclamos e identidades privados, como consecuencia de la pobreza, de la desigualdad y de la existencia de partidos débiles, impiden que la demanda social se convierta en identidad política pública, un aspecto importante en todo proceso de democratización e institucionalización de los partidos, ya que éstas —las identidades políticas— expresan los conflictos en una sociedad, y al representarlos políticamente pueden ser normadas e institucionalizadas en una democracia. Cuando esto no existe, como hemos señalado, se tiene no sólo una fragmentación de la protesta y de la representación política sino también una conflictividad social permanente, una suerte de ceremonia del conflicto, donde siempre hay “amigos y enemigos” y no “amigos y adversarios”; grupos con “identidades privadas” que permiten (y legitiman) el regreso de las minorías violentas.

3 Sobre este tema, léase Alessandro Pizzorno: “Notas sobre los regímenes de representativos: sus crisis y su corrupción”, en Sociología, año 10, n.° 2, México, Universidad Autónoma de México, enero de 1995

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UNA BREVE DISGRESIÓN: LAS ELITES POLÍTICAS PROVINCIANAS

Si bien es cierto hoy se ha comenzado a hablar del resurgimiento de nuevas élites provincianas o regionales, no hay que olvidar que fue el velasquismo el que liquidó a las elites políticas (gamonales) en las provincias; luego el senderismo hizo lo propio con las sociales; y, por último, el primer gobierno aprista y luego el neoliberalismo, a las empresariales, como sucedió en Arequipa. A ello habría que sumarle la crisis de la izquierda, que terminó por dispersar a muchos cuadros políticos provincianos. Finalmente, hay que mencionar que han pasado cuatro años de descentralización y que se vive un ciclo de expansión económica lo que explica, en cierta medida, por qué es posible hablar nuevamente de élites políticas regionales.

La ausencia de estas élites regionales explica que todos estos años hayamos vivido cíclicamente intentos en provincias por reconstruir o construir nuevas élites y simultáneamente los esfuerzos del centralismo por desaparecerlas. El principal intento, estos últimos años, por frenar este proceso fue el golpe de Estado de 1992 que terminó no sólo por detenerlo sino también por entronizar un Estado autoritario que tenía como uno de sus rasgos más importante el centralismo y la depredación de las regiones.

Hoy estamos viviendo un nuevo intento por crear élites políticas regionales. En estas últimas elecciones muchos de los frentes regionales que han ganado en su circunscripción, han presentado candidaturas en el nivel provincial y distrital. Asimismo, un número significativo han participado en la elección anterior (2002) como lo demuestran los trabajos de Carlos Meléndez (4). Parte importante de estos presidentes regionales recién electos no son nuevos en política. Ello explicaría, entre otros puntos, el desplazamiento de los llamados partidos nacionales por fuerzas regionales y, en parte, la crisis actual de estos mismos partidos (Ver anexos 1 y 2).

Los datos de estas últimas elecciones regionales y municipales, así como que cerca de veinte movimientos regionales hayan triunfado en los comicios regionales, muestran dos hechos importantes: por un lado, que se trata de liderazgos regionales, algunos de ellos consolidados en ese espacio; y del otro, que las enormes dificultades por lograr una representación regional se deben a la existencia de una mayor fragmentación de la representación política que se expresa no tanto en la proliferación o incremento de listas sino más bien a la existencia de minorías electorales en espacios de menor dimensión y más pobres.

Y si bien la existencia de minorías, o en menor grado la proliferación de listas, en las provincias y en los distritos puede expresar una demanda de representación y participación, muestra igualmente la fragilidad y vulnerabilidad de esos espacios locales como espacios de reconstitución de la política y soporte de nuevas élites

4 Meléndez Carlos y Vera, Sofía: “Si todos perdieron, ¿quién ganó?”. En Argumentos. Coyuntura Electoral. Año 1. Nº 8. IEP. Lima, diciembre 2006. Asimismo, Meléndez Carlos: “Presencia de los partidos nacionales en las regiones a partir de una aproximación electoral”. Borrador para discusión. 2007.

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regionales. Dicho en otros términos: si bien en los espacios regionales pueden surgir nuevos liderazgos políticos, éstos tienen «pies de barro» por las enormes dificultades de las fuerzas políticas por crear un interés regional superior al de las propias minorías.

Las razones de la ambivalencia de estos espacios y de estos liderazgos no hay que buscarlas solamente en la actual crisis de los partidos o la fragilidad de los espacios locales, sino también en el centralismo político y económico que termina por frenar, y luego por impedir, el nacimiento de estas élites regionales. Si bien es cierto que en estos espacios regionales pueden surgir liderazgos alternativos al poder central, también lo es que estas (proto) élites –debido a una escasez de recursos económicos, políticos y de gestión, a la pobreza de sus espacios locales y a las demandas no satisfechas- se ven enfrentadas a varias amenazas: a la posibilidad de ser cooptadas o eliminadas políticamente por el centralismo, a un incremento de la conflictividad social, y a la aparición de nuevas minorías y/o a la multiplicación de listas cuando ellas, me refiero a estas elites regionales o locales, no sean capaces de satisfacer las diversas demandas, debido, justamente, a la falta de recursos.

Así, estos nuevos liderazgos caminan, como se dice, en una delgada línea. Si son cooptados por el poder, como sucede muchas veces, dejan de cuestionar el centralismo y el autoritarismo del régimen y del propio Estado; si persisten en sus planteamientos reivindicativos pueden ser liquidados políticamente por cuestionar el centralismo. Y si no tienen recursos ni capacidades de gobierno se ven obligados a convivir con la fragmentación política, con el aumento de las demandas sociales, del conflicto social y con las minorías políticas, debido a su incapacidad por constituir un interés superior. Muchas veces estos liderazgos suelen quedarse eternamente como líderes regionales o locales, negociando permanentemente con el poder central. Son los eternos “clientes” del centralismo. Así el Estado centralizado y autoritario limita el nacimiento de una nueva élite política de raíces provincianas, que sí se logró en el pasado como lo demuestra la propia experiencia del APRA.

El resultado de todo ello son liderazgos locales o regionales que en algunos momentos pueden negociar con el gobierno pero que están desconectados uno del otro, puesto que ésta es una condición del poder central para dialogar o negociar con ellos, es decir, darles los recursos que necesitan. El centralismo autoritario liquida así las posibilidades de nuevos liderazgos regionales de contenido nacional; termina por hacer abortar cualquier fase de transición hacia la constitución de una nueva élite política con bases regionales. En ese sentido, las posibilidades de una representación nacional que descanse en las regiones se ven frustradas sistemáticamente por la perpetuación del propio centralismo, de una política que privilegia el clientelismo, y por la existencia de un sistema político que las margina al bloquearles su participación en las elecciones parlamentarias. Las provincias están condenadas a presenciar, cada cierto tiempo, cómo el centralismo decapita o esteriliza lo que podrían ser sus nuevas élites políticas, y los ciudadanos en esos ámbitos se ven obligados a convivir con un Estado centralizado y autoritario, con un caudillismo local (o cacique) y con unas activas minorías políticas.

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Esto no implica desconocer o menoscabar la importancia de estos nuevos liderazgos regionales. Tampoco subvalorar el actual proceso de descentralización que ha dotado de mayores recursos económicos a las regiones, provincias y distritos. Pero sí llamar la atención sobre la extrema fragilidad de estos liderazgos, como consecuencia de un marco institucional frágil y restrictivo, de una persistencia de la pobreza, del centralismo, de la poca capacidad de gestión, entre otras causas. Esta situación comprueba que si bien los espacios regionales son útiles para construir nuevos liderazgos y recomponer la política partidaria, resultan también frágiles, por la falta de recursos frente al poder central, por la existencia de minorías políticas y por carecer de una presencia nacional significativa.

ALGUNAS RECOMENDACIONES

De lo expuesto se pueden sacar algunas posibles recomendaciones a futuro. Estas serían brevemente las siguientes:

• Definir si es la ONPE o el JNE el organismo que inscribe y fiscaliza a los partidos.

• Debatir cambios a la ley de partidos en los siguientes temas: a) los requisitos para la inscripción de listas locales; b) la existencia de movimientos locales una vez concluido el proceso electoral y c) la participación de los movimientos o partidos regionales en las elecciones parlamentarias. Esto último, por ejemplo, obligaría a los partidos nacionales a establecer alianzas con los movimientos regionales y locales.

• Modificar la normatividad para que exista una segunda vuelta entre los dos primeros candidatos cuando el ganador no alcance un porcentaje de votos significativos en los ámbitos regionales, provinciales y distritales.

• Combatir el transfuguismo no sólo mediante sanciones a esta práctica sino también incentivando la participación de los militantes en los procesos electorales como candidatos. En este punto se podría plantear que para ser candidato de un partido nacional o regional, se requiere una cantidad determinada de años como militante de esa agrupación. Además, se podría restringir el número de invitados en los procesos electorales.

• Suprimir el voto preferencia garantizando una efectiva democracia interna en los partidos al momento de elegir a los candidatos.

• Promover la incorporación de los partidos, movimientos regionales y locales a los espacios de concertación señalados en la actual legislación.

• Promover una mayor capacidad de gestión y un manejo transparente de los recursos de los gobiernos regionales y locales.

Se pueden añadir otras recomendaciones como promover una reforma del Congreso Nacional que tenga como objetivos básicos, además de los internos, una mayor vinculación con la población y un aumento de su poder político en la toma decisiones. Sin embargo, creemos que estas serían las más importantes.

Agosto de 2007

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ANEXO �

Cuadro 1. Resultados electorales en las 25 regiones - noviembre de 2006

Fuente: ONPE. Elaboración propia

Cuadro elaborado por Meléndez Carlos y Vera, Sofía: “Si todos perdieron, ¿quién ganó?”. En Argumentos. Coyuntura Electoral. Año 1. Nº 8. IEP. Lima, diciembre 2006.

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ANEXO �

Cuadro 2. Presidencias regionales, alcaldía de la provincial capital y numero de alcaldía provinciales que obtuvo el ganador regional en su respectiva jurisdicción

Fuente: ONPE. Elaboración propia

Cuadro elaborado por: Meléndez Carlos y Vera, Sofía: “Si todos perdieron, ¿quién ganó?”. En Argumentos. Coyuntura Electoral. Año 1. Nº 8. IEP. Lima, diciembre 2006.

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PARTIDOS Y SISTEMA DE PARTIDOS EN EL PERÚ. FRAGMENTACIÓN, POLARIZACIÓN Y VOLATILIDAD

PARTIDOS Y SISTEMA DE PARTIDOS EN EL PERÚFragmentación, Polarización y volatilidad

Edson Baldeón Gutiérrez

INDICE

Introducción

�. Enfoquesa) Enfoque institucionalb) Enfoque sociológico

�. Sistema electoral y ley de partidos 2.1. Sistema electoral en el Perú 2.1.1. Distribución de las circunscripciones electorales 2.1.1.1. Tamaño de las circunscripciones y efecto electoral 2.1.2. Las candidaturas en el Perú 2.1.2.1. Las candidaturas presidenciales 2.1.2.2. Las candidaturas al Congreso de la República 2.1.2.3 Las cuotas electorales 2.1.3. Votación 2.1.3.1. El voto preferencial 2.1.4. Conversión de votos en escaños a) Barrera legal b) Método D´Hondt 2.2. La ley de partidos políticos (LPP). El diseño institucional y la formación de las candidaturas. 2.2.1. La ley de partidos (LPP) y la formación de candidaturas en las elecciones generales del 2006 2.2.2. Problemas institucionales a resolver a. Problemas que no resuelve la actual Ley de Partidos Políticos b. ¿Cómo mejorar la intervención de la ONPE en la formación de

candidaturas de los partidos peruanos?

�. Sociología de los partidos 3.1 Sustratos sociopolíticos 3.2. Sustratos sociopolíticos y representaciones políticas 3.3. Sustratos sociopolíticos y discursos oficiales 3.4 Competencia electoral y cambios de los discursos políticos 3.5 Tipos de discursos políticos según el momento político partidario 3.6. Cambios en los sustratos sociopolíticos y en los discursos partidarios 3.7. Sobre los outsiders

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3.8. La cuestión étnica-cultural en el sistema de partidos

�. Sistema de partidos4.1. Partidos políticos 4.2. Institucionalización del sistema de partidos4.3. Volatilidad e institucionalidad 4.4. Cambios en el sistema de partidos en el Perú 4.4.1. Características del sistema de partidos de 1980 a 19854.4.2. Características del sistema de partidos de 1985 a 1992 4.4.3. Características del sistema de partidos de 1992 a 20014.4.4. Características del sistema de partidos de 2001 a 2006 4.4.5. Características del sistema de partidos a partir del 2006

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Introducción

En el análisis de los partidos y de los sistemas de partidos se han desarrollado tres enfoques: el competitivo, el institucional y el sociológico1. Estos enfoques son utilizados para explicar básicamente el origen, desarrollo y cambios de y en los partidos y/o sistemas de partidos.

El enfoque sociológico parece más útil para explicar el origen de los partidos y sus grandes transformaciones que para explicar los pequeños cambios o el desenvolvimiento cotidiano de éstos; el enfoque competitivo, en cambio, parece de más ayuda en la explicación del desenvolvimiento cotidiano del sistema de partidos que en la explicación de su origen; mientras que el enfoque institucional parece más útil para explicar los cambios en los sistemas de partidos o el origen de algunos partidos en un sistema de partidos ya existente, que las grandes transformaciones de éstos o su origen. Sin embargo, la importancia de estos enfoques no se reduce a la explicación de un momento, factor o aspecto de los partidos o sistema de partidos políticos, sino que cada uno de estos enfoques tratan de explicar todos los aspectos de los partidos y sistemas de partidos. La complejidad de los partidos y el sistema de partidos en un país complejo como el Perú, hace que no se deseche ninguna de estos diversos enfoques de investigación, sino que, por el contrario, es necesario tener en cuenta los diferentes puntos de vista, dada la complejidad del objeto de investigación. Este trabajo lo hemos dividido en tres partes. La primera parte, que privilegia un enfoque institucional, trata básicamente sobre dos puntos: el sistema electoral y la Ley de Partidos Políticos. El sistema electoral abarca cuatro puntos: las circunscripciones electorales, las candidaturas, la votación y la conversión de votos en escaños. En el apartado sobre la Ley de Partidos Políticos (LPP) nos referimos básicamente a las limitaciones de la LPP en formación de las candidaturas en las elecciones primarias en los partidos políticos y las cuotas de género.

La segunda parte de este trabajo privilegia el enfoque sociológico. Básicamente tocamos cuatro puntos: la influencia de los sustratos sociopolíticos en las transformaciones del sistema de partidos, los discursos políticos y sus cambios, los out siders y la cuestión étnica en el Perú.

En la tercera parte, más cercano al enfoque competitivo, tratamos de caracterizar los cambios en el sistema de partidos en el Perú. Primero definimos un sistema de partidos de un determinado país por las interrelaciones más o menos regulares entre los partidos políticos que compiten electoralmente. Luego caracterizamos el sistema de partidos en el Perú según cuatro criterios:

• Distancia ideológica entre los partidos• Resultado de las elecciones generales, que nos dan el número de partidos

con representación parlamentaria y la relevancia de éstos.

1 Alan Ware: Partidos políticos y sistemas de partidos, ISTMO, Madrid, 1996, pp. 608.

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• Diferencia de fuerza y las formas de inserción social de los partidos del sistema

• La actitud de los partidos frente a la legitimidad del establecimiento.

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�. Enfoques

Cuando se trata de analizar los sistemas políticos y los diversos elementos que los integran se presentan, por lo general, diversos enfoques con diversos niveles de generalidad y con desigual capacidad de explicación. Desde una perspectiva general, se han desplegado, dentro de las corrientes actuales del neo institucionalismo2, dos grandes enfoques: El de ingeniería institucional y el histórico-empírico. En el análisis particular de los partidos -sea como organizaciones, sea como sistemas de partidos- se han desarrollado tres enfoques: el competitivo, el institucional y el sociológico3.

Analizando los enfoques teóricos y metodológicos que subyacen al debate entre presidencialistas y parlamentaristas, Sofía Monsalve y Susana Sottoli afirman que “dentro de la literatura del “neo institucionalismo” - de mirada más sociológica y pluricausal a diferencia del “viejo institucionalismo” - destacan dos variantes: el análisis de la ingeniería constitucional de Giovanni Sartori y el enfoque histórico empírico de Dieter Nohlen”4. A continuación, a modo de síntesis, se realiza una comparación entre ambos enfoques, cuyas semejanzas y diferencias se pueden observar de manera esquemática en el siguiente cuadro:

2 Ver Guy Peters B. Guy Peters: El Nuevo Institucionalismo. Teoría institucional en ciencia política, Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 254. Ver también: Robert E. Goodin: Teoría del Diseño Institucional, Editorial Gedisa, Barcelona, 2003, pp. 352.

3 Alan Ware: Partidos políticos y sistemas de partidos, ISTMO, Madrid, 1996, pp. 608. 4 Sofia Monsalve y Susana Sottoli . Ingeniería constitucional versus institucionalismos histórico-empírico: enfoques sobre

la génesis y la reforma de las instituciones políticas. En: NOLHEN Dieter y FERNANDEZ, Mario: El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio político en América latina. Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1998, pp. 392.

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5 Tomado de Sofía Monsalve y Susana Sottoli. Op.cit.

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Cuando se examina por qué y en qué medida los partidos se diferencian unos de otros en lo que respecta a su forma de organización y al sistema de partidos, existen tres tradiciones importantes: el modelo de competición electoral, el modelo institucional y el modelo sociológico6. Tras explicar por qué surgieron diferentes tipos de organización de los partidos en las primeras fases de la democratización, los investigadores que han desarrollado el primer enfoque se centran en el efecto generado por la competición con otros partidos que les empuja a adoptar tipos concretos de organización7. Los modelos institucionales, en cambio, conceden mayor prioridad a la dinámica que explica cómo se creó una organización y qué relación existe entre los diferentes elementos del partido. En este enfoque no se niega que la necesidad de competir por los votos pueda empujar a un partido a reformar o modificar sus estructuras, pero se hace más hincapié en el papel desempeñado por los elementos componentes del partido mismo que dificultan la posibilidad de convergencia hacia una única forma organizacional óptima8. La tercera de las tradiciones es de corte sociológico. Vincula la organización de los partidos al tipo concreto de recursos de los que disponen. La forma organizacional reflejaría así el flujo de recursos. Estos tres enfoques (sociológico, institucional y competitivo) difieren a la hora de analizar a los partidos y los sistemas de partidos.

La cuestión de por qué los sistemas de partidos difieren de un régimen a otro ha sido una de las principales áreas de investigación, y el enfoque sociológico y el institucional han ofrecido respuestas muy distintas. Mientras que para el institucionalismo temprano la causa de los diferentes sistemas de partidos había que buscarla en los sistemas electorales, el enfoque sociológico hacía hincapié en la importancia de las divisiones en el seno de la sociedad, y especialmente en las divisiones de clase9.

Sin embargo, la complejidad de los partidos y el sistema de partidos en un país complejo como el Perú, hace que no se deseche ninguna de estos diversos enfoques de investigación, sino que, por el contrario, es necesario tener en cuenta los diferentes puntos de vista, dada la complejidad del objeto de investigación.

a) Enfoque institucional

Según este enfoque, el sistema de partidos puede modificarse fundamentalmente a partir de las reglas electorales. Mientras que para el enfoque sociológico las instituciones sólo median la política, las instituciones son centrales en el enfoque institucional. En escenario institucional influye en la forma cómo se plantea y cómo se desarrolla la política. El cambio en las reglas políticas, la ley electoral por ejemplo, cambiaría el juego político y podría eventualmente cambiar el sistema de partidos10.

6 Alan Ware: Partidos políticos y sistemas de partidos, ISTMO, Madrid, 1996, pp. 608. 7 El autor clásico de este enfoque es Maurice Duverger, Los partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, México,

1980, pp., 460.8 El estudio actual más relevante en el seno de esta tradición es el de A. Panebianco: Partidos políticos: organización y

poder, si bien sus orígenes intelectuales hay que situarlos en la obra del gran sociólogo Max Weber.9 Alan Ware: Partidos políticos y sistemas de partidos, ISTMO, Madrid, 1996, pp. 608, cap. VI. 10 Giovanni Sartori es quizá el más citado cuando se trata del diseño institucional en los partidos y sistemas de partidos.

Veáse especialmente Giovanni Sartori: ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados. F.C.E. México, 1994, pp. 228.

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Una variante del enfoque institucional sería el enfoque competitivo. Según este enfoque los cambios en la política, los partidos y el sistema de partidos tienen que ver más bien con la forma cómo se plantea la competición política. Los partidos concretos, en tanto que instituciones, responden a la demanda de competir con otros partidos, y el sistema de partidos refleja la lógica de la interacción competitiva (y de cooperación)11.

b) Enfoque sociológico

En este enfoque explica los fenómenos políticos a partir de los fenómenos sociales subyacentes. Según este enfoque, las instituciones no explican las causas de los cambios en el sistema políticos, pues son meros intermediarios. Los cambios en las fuerzas sociales serían los que originan los cambios en los partidos y en el sistema de partidos. Para S. M. Lipset y S. Rokkan los sistemas de partidos modernos son el producto de los conflictos sociales de los últimos siglos. Identifican cuatro líneas de conflicto en la evolución de las sociedades industriales modernas: Centro-periferia, Iglesia-Estado, Campo-industria, y Propietario-trabajador12.

Una variante de este enfoque sería el enfoque cultural. Según este enfoque la cultura política de un país condiciona los elementos que finalmente dan forma a la política de una nación, sino también que los limita13.

Ninguno de estos enfoques de por sí podrían dar cuenta de los orígenes, cambios y transformaciones de los partidos y el sistema de partidos en el Perú. Antes bien, los partidos y el sistema de partidos peruano pueden ser estudiados con ayuda de ambos enfoques. Y no siempre es posible separar ambos enfoques por algún aspecto del sistema de partidos ni por un momento de su evolución, pues generalmente tanto los aspectos sociológicos como los institucionales se confunden en la dinámica de la realidad política. Aunque hay momentos y aspectos en los que interviene con más preponderancia alguna explicación acorde con alguno de los enfoques más que con el otro. Tal vez el enfoque combinado de Dieter Nohlen ayude a describir y explicar el sistema de partidos en el Perú, dado que trata de equilibrar los enfoques en su explicación de los partidos en sociedades en desarrollo como las de América Latina14.

c) El enfoque competitivo

La interacción entre los partidos es la base del sistema de partidos y lo explica, según este enfoque. La interacción supone tanto competición como cooperación entre los

11 Sobre este enfoque, A. Panebianco en su obra Partidos políticos: Organización y poder, señala cómo la lógica de la competencia electoral interviene en los cambios en los partidos y en los sistemas de partidos, y como se convierte en una variable independiente en la evolución de los partidos.

12 S. M. Lipset y S. Rokkan (edit.), Party Systems and Voter Aliegements: Cross National Perspectives, Nueva York, Free Press, 1967, En Alan Ware: Partidos políticos y sistemas de partidos, ISTMO, Madrid, 1996, pp. 608.

13 El enfoque de Almond y Verba sobre las diferentes culturas y los factores que intervienen en los cambios culturales pueden explicar cómo afecta lo cultural en el sistema político, y los límites a los cambios que podrían plantearse. Almond y Verba: La Cultura Cívica.

14 Ver Nohlen, Dieter: Sistemas electorales y partidos políticos. FCE, 1994 México.

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distintos partidos. Es importante examinar si es posible o si merece la pena clasificar las arenas en las que se desarrolla la competición y la cooperación.

Para quienes inician sus estudios de política comparada, la clasificación de los sistemas de partidos es una forma muy útil de simplificar una realidad extremadamente compleja. A la hora de clasificar los sistemas de partidos, el primer punto a tratar es el de qué partidos debemos incluir y a cuáles optamos por excluir del sistema15.

La mejor de las generalizaciones formales sobre este punto es la adelantada por Sartori, que diseñó un criterio de “relevancia” para determinar qué partidos deberían incluirse y/o excluirse a la hora de clasificar los sistemas de partidos. El criterio de Sartori implica dos condiciones para la inclusión; si un partido no cumple ninguna de estas dos condiciones no debería figurar como parte del sistema de partidos:

1. Potencial de coalición: el partido debe haber sido necesario, al menos en una ocasión, para crear una coalición viable capaz de hacerse con el gobierno.

2. potencial de chantaje: la existencia del partido debe afectar a las tácticas de competición de aquellos partidos que tienen “potencial de coalición”16.

Existen cuatro formas básicas en las que los sistemas de partidos difieren entre sí y que, por lo tanto, deberían pasar a formar parte de los esquemas clasificatorios de los sistemas de partidos:

1. La medida en que los partidos están implantados en la sociedad2. La ideología de los partidos3. La postura adoptada por el partido ante la legitimidad del régimen4. El numero de partidos que componen el sistema

�. Enfoque institucional

Este enfoque privilegia las instituciones cuando explica el número, la distancia ideológica, los cambios y la evolución en el sistema de partidos. Básicamente nos referiremos a dos instituciones: el sistema electoral y a la Ley de Partidos Políticos (LPP).

�.�. Sistema electoral en el Perú

El sistema electoral tiene que ver con las normas que dan cuenta de cómo vota el elector y cómo esos votos se convierten en representaciones políticas. Esas normas básicamente están referidas a cuatro áreas:

1. Distribución de las circunscripciones electorales2. Candidaturas

15 Ver Alan Ware: Partidos políticos y sistemas de partidos, ISTMO, Madrid, 1996, 16 Ver Sartori, Giovanni. Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados.

F.C.E. 1994, México.

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3. Votación 4. conversión de votos en escaños

Para Sartori, los sistemas electorales tienen dos efectos: uno sobre el votante y otro sobre el número de partidos. Estos efectos deben evaluarse por separados el efecto sobre los votantes se describe generalmente como un efecto represor, manipulador, limitante e incluso coercitivo en sentido débil. Cuanto más represor, más fuerte es el sistema electoral. Cuanto menos represor menos fuerte el sistema electoral. El efecto de los sistemas electorales sobre el número de partidos siempre es reductor. Es efectivo el sistema si logra reducir el número de partidos17.

�.�.�. Distribución de las circunscripciones electorales

Las circunscripciones electorales pueden asumir tres modalidades: las circunscripciones uninominales, las circunscripciones plurinominales y una combinación de ambas o circunscripciones mixtas.

El tamaño de las circunscripciones electorales no depende del tamaño territorial ni del volumen de la población que contiene dicha jurisdicción sino del número de escaños parlamentarios que en ella se disputen. Las circunscripciones serán pequeñas si se eligen en éstas de dos a cinco representantes, será mediana si se elige en ésta de 6 a 10, y será grande si se elige de 10 a más representantes en dicha jurisdicción18.

En el Perú, tenemos circunscripciones electorales plurinominales, a excepción de Madre de Dios.

Sólo existen las circunscripciones uninominales o plurinominales. En realidad, no existen las circunscripciones mixtas. Cuando se habla de “mixta” no es que haya circunscripciones que sean mixtas, sino que el conjunto del país existen los dos tipos

17 Giovanni Sartori: Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados. F.C.E. 1994, México, pp. 228.

18 Ver Nohlen, Dieter: Sistemas electorales y partidos políticos. FCE, 1994 México.

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de circunscripción. Sólo por eso se habla de “circunscripciones mixtas”, y no por que exista una sola circunscripción que combine ambos tipos. En el Perú existen ambos tipos de circunscripción. Por eso este país es de circunscripciones “mixtas”.

El tipo de circunscripción está inmediatamente relacionado con el tipo de representación. Tenderemos representación mayoritaria cuando en las circunscripciones si es posible elegir a uno y sólo un escaño. Tendremos representación proporcional cuando en las circunscripciones es posible elegir a más de un legislador. Cuando más escaños se disputen en una circunscripción más proporcional será el sistema, de este modo las minorías pueden estar representadas. En cambio, en los sistemas mayoritarios sólo hay un ganador y no es posible la representación de las diversidades políticas. De otro lado, el sistema proporcional al hacer posible la representación de las diversidades políticas de un país tiende, precisamente por esto, a dificultar la operatividad del legislativo, en cambio un sistema mayoritario tiende a formar mayorías en el congreso y por lo tanto redunda en su eficacia gubernamental.

Los diseños institucionales sopesan entre darle más valor a la democracia o a la eficacia de un sistema político, y de acuerdo a esto se elige a un sistema ya sea trate de uno proporcional o mayoritario. En realidad, es posible más variantes que esa sola elección. En Chile, por ejemplo, el sistema es binominal, en cada circunscripción se elige a dos representantes. Este sistema, aunque proporcional, es más cercano al criterio mayoritario que al proporcional. En todo caso, el sistema proporcional abarca grandes diferencias, pues no es lo mismo un sistema proporcional de dos o tres escaños que uno de diez o quince.

En el Perú, donde se combinan el tipo de circunscripciones, el que en una de sus circunscripciones sea uninominal es accidental y no producto del diseño institucional. La idea que ha predominado en el país es la representación proporcional, no la mayoritaria. Madre de Dios es un caso sui generis por su tamaño, su geografía, el tamaño de su población, etc.

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�.�.�.�. Tamaño de las circunscripciones y efecto electoral

El tamaño de la circunscripción determina el efecto proporcional de un sistema electoral. En las circunscripciones uninominales sólo es posible aplicar el principio de decisión por mayoría, mientras que las plurinominales también permiten aplicar el principio de decisión proporcional. Sin embargo, la proporcionalidad varía según el tamaño de la circunscripción plurinominal.

Cuando más pequeña es la circunscripción electoral, menor es el efecto proporcional; esto significa que disminuyen las posibilidades de los partidos pequeños. Se refuerza el efecto proporcional de un sistema electoral al incrementarse el tamaño de las circunscripciones electorales.

En el Perú tenemos que la mayoría de las circunscripciones electorales plurinominales son pequeñas, es decir, en ellas se eligen entre dos y cinco representantes al Congreso unicameral. En éstas el efecto proporcional es bajo. En Lima, la jurisdicción electoral más grande, el efecto proporcional es alto. Debido a estas características En las circunscripciones grandes generalmente hay más candidatos que en las pequeñas. En Lima compiten casi siempre más listas de candidatos al Congreso que en provincias.

En general, podemos señalar que en el Perú el efecto proporcional no es muy grande debido al predominio de las circunscripciones electorales pequeñas, pero tampoco es muy pequeño, especialmente por efectos de la cantidad de representantes elegidos en Lima. Y en todo caso es desigual, según se trate de Lima (un tercio de los votantes) que en provincias.

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De otro lado, tenemos que, según la estructura demográfica en los departamentos de la sierra y selva, el efecto proporcional es bajo debido a las migraciones desde las zonas rurales, mientras que en las circunscripciones de la costa, especialmente las que contienen a las grandes aglomeraciones urbanas de la costa peruana el efecto proporcional es alto, debido a la concentración de la población (Piura, La Libertad y Lima). Esto porque el criterio de conceder escaños es el número de población de la jurisdicción, este criterio es de espíritu democrático. Y aunque el número de población es también tomado en cuenta cuando se dispone de un sistema mayoritario es la eficiencia lo que prima. Y esto se puede ver cuando por ejemplo cuando en una jurisdicción la población aumenta mientras que en otras no, el criterio mayoritario sería otorgar a esa jurisdicción un representante más, en cambio el criterio mayoritario aconsejaría dividir esa circunscripción en dos apenas sea posible hacerlo.

En el Perú se viene discutiendo algunas reformas en el sistema electoral. Una de las propuestas es dividir el país en circunscripciones electorales uninominales. Es decir, elegir representaciones al Congreso en jurisdicciones uninominales, de forma que en cada jurisdicción sólo un partido podría ganar la única curul en disputa. Lo que se busca con esto es, según argumentan, mejorar la calidad de los representantes, ya que al postularse sólo un candidato por agrupación política los electores tendrían pocos candidatos por circunscripción lo que facilita que los electores puedan conocer más a esos candidatos y de esa forma realizar una más depurada elección. Supongamos que en cada jurisdicción se presenten entre 15 a 20 candidatos lo que da entre 15 a 20 partidos, pero como se disputarán una sola curul entonces podría tener un efecto desalentador entre los partidos pequeños, dado que la elección podría concentrarse entre los 3 ó 4 candidato favoritos. Así los electores podrían escudriñar mejor entre estos 3 ó 4 candidatos favoritos y no entre más de 20 candidatos que luchan por una curul. Al final de la elección tendríamos un solo ganador posiblemente con un porcentaje que no llegue al tercio de los votos dados en la circunscripción, pero que representaría al 100% de los electores. Se puede afirmar entonces que con circunscripciones uninominales podría eventualmente conocerse mejor los candidatos en esa jurisdicción, lo cual no significa necesariamente que se vaya a mejorar la calidad del representante. Lo que sí es un hecho es que disminuiría el efecto proporcional, ya bajo en la mayoría de las circunscripciones electorales del Perú. ¿Pero qué tan importante es que se pierda el efecto proporcional, dado que actualmente los legisladores tampoco son elegidos por la mayoría de su circunscripción sino sólo

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por una fracción minoritaria? Si bien es cierto que la mayoría de circunscripciones no eligen representantes por mayoría de votos, lo cierto es que como son dos o más de alguna forma hay la posibilidad de que si un legislador no defiende los intereses de un sector lo puede defender cualquiera de los otros representantes. Es decir, en conjunto sí son o podrían ser representativos. Pero cuando se trata de circunscripciones uninominales esta posibilidad casi desaparece.

Cuando se argumenta que las circunscripciones uninominales contribuiría con la calidad de los representantes lo que en realidad se busca es la eficacia legislativa pues el sistema plural o mayoritario es eficaz en formar mayorías. Es posible qua a esto se refieran con “calidad” de los representantes. No se trata pues de calidad en el sentido moral o de preparación intelectual, de más trayectoria democrática, sino de su “calidad” para formar mayoría. Esto es posible entender cuando vamos que en las provincias de circunscripciones pequeñas la calidad de los representantes es casi indistinguible de los de Lima, por ejemplo.

En las grandes circunscripciones como Lima, por ejemplo, se da un caso paradójico. Teóricamente en Lima debe darse una alta proporcionalidad y, en efecto, así ocurre. Pero esta alta proporcionalidad no significa que mejore su grado de representabilidad, al contrario, según la encuesta de Apoyo de junio de 2007 señala que el nivel de aprobación del Congreso es de apenas 18% (y con tendencia a la baja). El escándalo de las irregularidades en la contratación de personal por parte de congresistas de las principales bancadas y el oscuro proceso de negociaciones para elegir a los miembros del Tribunal Constitucional serían los principales motivos en la reciente baja de popularidad del Congreso. Sin embargo, no figuran entre los motivos de acuerdo o desacuerdo con el Congreso el que los congresistas defiendan intereses de la jurisdicción por la que fueron elegidos. Si el Congreso baja su popularidad por un escándalo referido a un tema nacional igual baja la popularidad de los congresistas provincianos como limeños, incluso la de aquellos que nada tuvieron que ver con tal escándalo19. La representación de las minorías, la proporcionalidad democrática resulta así una ilusión más que una realidad. No es que este sistema no sirva para este fin, sino que no sirve tal como está actualmente.

�.�.�. Las candidaturas en el Perú

�.�.�.�. Las candidaturas presidenciales

Para la elección presidencial, que se celebra en la misma fecha que las legislativas, cada partido presenta lista del candidato a la presidencia a la primera y segunda Vice Presidencias. Gana quien supera el 50% de los votos validos. De no alcanzarlo

19 Según la encuesta de Apoyo de junio de 2007, se requiere de una reforma constitucional que permita incrementar la calidad y representatividad del Congreso. Actualmente sólo el 15% de la población se siente representada por él, lo cual pone en riesgo la institucionalidad del país. Entre los cambios más reclamados están la reducción del mandato parlamentario a dos o tres años (71%), que la ONPE supervise las elecciones internas de los partidos (86%) y que el voto sea voluntario (67%). En cambio, la desconfianza en los partidos lleva a que la mayoría prefiera continuar con el sistema de voto preferencial (65%).

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ningún candidato, habrá una segunda vuelta (ballotage) entre los dos candidatos más votados.

En condiciones democráticas desde los 80, ningún candidato ha alcanzado el 50% + 1 de los votos, de modo que en cada elección se hacía necesario el ballotage. Sin embargo, el ballotage no siempre se llevó a cabo. En las elecciones de 1980 una disposición transitoria de la Constitución dispuso que para hacerse de la Presidencia sólo se necesitara superar el 36% de los votos y si ninguno alcanzaba esta votación el Congreso decidiría la Presidencia. Sin embargo, no fue necesario aplicar esa norma en 1980 pues Fernando Belaúnde alcanzó el 45 % de los votos válidos y se hizo de la presidencia en primera vuelta. En 1985 tampoco se hizo necesario aplicarla ya que quien quedó segundo, Alfonso Barrantes, renunció a participar en la segunda vuelta, a favor de Alan García20.

En las elecciones de 1990 la primera vuelta la ganó el escritor Mario Vargas Llosa, sin embargo, la segunda vuelta de ese año las ganaría Alberto Fujimori con el 56. 5% de los votos “válidamente emitidos” pues el APRA no cambio la ley respecto a la diferencia entre votos válidos y los “válidamente emitidos”. Recién con la Constitución de 1993 dejó de contabilizarse los votos blancos y nulos. En las elecciones del 2001, y del 2006 también se definió por ballotage. Ningún candidato en un contexto democrático alcanzó, pues, más del 50 de los votos válidos.

�.�.�.�. Las candidaturas al Congreso de la República

En el Perú, las votaciones para elegir representantes se hace por medio de listas cerradas pero no bloqueadas, de tal forma que el partido presenta una lista de candidatos y el elector puede elegir a uno o dos de los integrantes de esa lista, y de esa forma deciden quiénes entran al Congreso.

Según Nohlen, los partidos de integración de masas tienden a la lista cerrada, mientras que los partidos identificados con las asociaciones de notables favorecen la lista cerrada y no bloqueada. Lo cierto es que en el Perú se han utilizado ambos tipos de listas. La diferencia está en la posibilidad que tiene el elector por votar en bloque por la lista o podría escoger a los candidatos de su preferencia dentro de alguna lista. Volveremos sobre este punto cuando veamos el voto preferencial.

20 Antes de las elecciones de 1985 las bancadas de Acción Popular y el Partido Popular Cristiano temiendo que el candidato aprista alcanzara la Presidencia en la primera vuelta “interpretó” los votos válidos como “válidamente emitidos” que excluía los votos nulos y blancos. Los partidos AP y PPC hicieron esta interpretación para impedir que Alan García alcanzara la Presidencia en la primera vuelta de tal forma que en la segunda vuelta el candidato de AP encabezara un frente antiaprista. Sin embargo, Alfonso Barrantes sería quien quedara en segundo lugar, renunciando a participar en una segunda vuelta y facilitando así la Presidencia al candidato aprista. Cita.

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�.�.�.� Cuotas

Cuotas de género

En las últimas décadas, especialmente desde los años noventa, la cuestión de la representación política de las mujeres se ha convertido en parte de la agenda política, y por ello en motivo de debate. La cuestión central es la sub representación política de la mujer, visiblemente en el Congreso de la República.

La estrategia privilegiada para afrontar la sub representación política de la mujer en el Perú es la Ley de Cuotas. Según esta Ley de Cuotas de Género, todas las listas que presenten los partidos a cargos públicos, deben conformarse con al menos 30 % de mujeres (o de hombres). La Ley de Cuotas se promulgó en 1997, durante el gobierno de Alberto Fujimori, estableciéndose el 25 % de cuota de género, porcentaje que subiría, en diciembre de 2001, durante el gobierno de Alejandro Toledo, al 30 %. Con la aplicación de esta Ley de Cuotas subió la representación de mujeres en el Congreso en las elecciones de 1995 fueron electas 13 mujeres, en las del 2000 fueron 26 las elegidas. Sin embargo ninguna lista fue encabezada por alguna mujer. La Ley de Partidos Políticos extiende la cuota a las listas de todos los cargos de elección pública. Las elecciones del 2001 arrojaron que de 120 congresistas, 22 sean mujeres. Número que subiría con las elecciones del 2006 a 35.

Lo que se demuestra, a partir de la aplicación de la Ley de Cuotas, es el incremento significativo de mujeres elegidas congresistas, y cuanto más sube el porcentaje de cuota para la mujer más se incrementan las congresistas electas. Tenemos entonces que la Ley de Cuotas sí cumple el principal objetivo que se propuso. En las elecciones del 2006, el porcentaje de candidatos fue en realidad más del 30% de las listas ya que en las circunscripciones donde se disputan 1 ó 2 escaños tenía que haber por lo menos 30% de mujeres (o de hombres), para cumplir la ley de Cuotas en estas circunscripciones se presentaron al menos 3 candidatos de los cuales uno, al menos, tenía que ser mujer. Siendo que las circunscripciones electorales de dos escaños son ocho (Amazonas, Apurímac, Huancavelica, Moquegua, Tacna, Pasco, Tumbes y Ucayali) y un distrito electoral de uno (Madre de Dios). En cada uno de estas circunscripciones se postulan tres candidatos, de los cuales, por lo menos, una tiene que ser mujer. Por ello el número efectivo de candidatos sube de 120 a 130, de los cuales 47 son mujeres. La cuota efectiva de género no es entonces 30% sino 39%.

El “efecto espejo” significa, para el caso, que a más candidatas mujeres mayor mujeres elegidas congresistas, más o menos proporcionalmente, por votación preferencial.

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En el cuadro se puede observar este efecto “espejo”: cuando se sube el mínimo de candidatas también se incrementa el número de congresistas elegidas. Alcanzando, en las elecciones del 2006, el 30% de congresistas electas del Congreso unicameral peruano.

Un problema para los que propugnan la eliminación del voto preferencial se da cuando se sabe que las mujeres han sido favorecidas por ese tipo de votación. Los votantes favorecen a las mujeres más de lo que hacen los partidos al ordenar las listas. La eficacia del voto preferencial en subir el número de representantes cobra fuerza cuando observamos los resultados de las elecciones municipales. En estas elecciones, que no aplica el voto preferencial sino el voto en lista cerrada y bloqueada, el porcentaje de alcaldesas y regidoras es siempre menor al porcentaje de congresistas elegidas. Las elecciones municipales y regionales del 2002, por ejemplo, arrojó que el número de mujeres alcaldesas no llega ni al 3% del total de alcaldes y de los 25 presidentes regionales, solo 4 son mujeres. Actualmente se discute la eliminación del voto preferencial y la implementación en listas cerradas y bloqueadas podría reducir la cuota efectiva de mujeres. La propuesta de la eliminación del voto preferencial genera actualmente cierto consenso entre los partidos pues consideran este mecanismo pernicioso par la estabilidad de los partidos, el sistema de partidos y la democracia en el país. El problema a resolver sería cómo hacer para que resolviéndose ese asunto no se afecte el avance en la representación de las mujeres. Pues la eliminación del voto preferencial terminaría por reducir la cuota efectiva de género21. Una solución podría ser el mandato de posición, es decir, que en las listas que presenten los partidos a cargos públicos ocupen posiciones fijas candidatas mujeres, de tal forma que, si por ejemplo las mujeres ocupan el puesto 2, 5, 8, 11, 15, 18, 21, etc., al elegirse los representantes por listas cerradas y bloqueadas, siempre se elijan alrededor del 30% de mujeres, como mínimo. A la vez se mantenga la ley que obliga que para las circunscripciones electorales de uno o dos escaños se presenten tres candidatos de los cuales uno tiene que ser mujer por lo menos. De esta forma, se mantendría el 39% de candidatas mujeres y se elevaría de 30% a 33% las congresistas electas, ya que el elector no podría modificar el orden de la lista presentada por los partidos.

Otra alternativa sería que el mandato de posición sea intercalado, de tal forma que las mujeres ocupen por ley las posiciones 1, 3, 5, 7… ó: 2, 4, 6,… Otra alternativa, más equilibrada, sería el mandato de posición intercalado hasta que se llegue al porcentaje señalado 30% o 40% o el que dispongan. Pero salvando el que las mujeres sean enviadas a las posiciones con pocas posibilidades de ser elegidas en caso de competir en listas cerradas y bloqueadas como actualmente se acostumbran en los partidos peruanos, saltándose el espíritu de la ley de cuotas de género.

Sin embargo, cualquier solución traería un inconveniente: referente a la calidad de los congresistas, ya que los partidos no cuentan con cuadros femeninos en número

21 Ver Diario Perú 21, Lima 24 de junio de 2007.

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tal que justifique el porcentaje de candidatas que tiene que presentar. El problema para los partidos es complicado, pues ningún partido tiene cuadros femeninos en porcentaje similar a lo establecido en la Ley de Cuotas. Las luchas internas favorecen a los hombres ocupen las dirigencias a pesar de que los partidos implementan cuotas de género en sus elecciones internas. Cuando llega el momento de la confección de las listas al Congreso los partidos tienen problemas para cumplir con la Ley de Cuotas. Por ello la labor parlamentaria de las congresistas mujeres podría resultar inferior a la de los hombres. Pero también puede ser que este fenómeno se limite a un periodo de tiempo, el suficiente para que los partidos convoquen más mujeres y mejor preparadas. Actualmente gran parte de las militantes en los partidos lo son porque sus esposos, padres o hermanos son militantes de algún partido. Las estrategias de los partidos para captar militantes femeninas con vocación para la política tienen limitaciones propias de una sociedad altamente machista. El círculo vicioso tiene que tratar de romperse por algún lado. La democracia se fortalece con el ingreso de más mujeres a la política. Por ello habría que conservar los avances en la cuestión de género, a pesar de la baja circunstancial en la calidad del trabajo congresal. Haría falta estrategias El Estado y los partidos para elevar la calidad del trabajo congresal.

�.�.�. Votación

Los procedimientos de votación se encuentran relacionados con la forma de la lista. En el Perú, la elección de los congresistas es por listas cerradas y no bloqueadas, por lo que el orden de los candidatos puede ser alterado por medio del voto preferencial. El procedimiento de votación es el siguiente: el elector tiene la posibilidad de manifestar su preferencia por dos candidatos de la lista, con lo cual reordena parcialmente dicha lista de candidatos.

�.�. �.�. El voto preferencial

El voto preferencial en el Perú significa que los electores, al momento de emitir su voto, tienen la posibilidad de escoger a dos candidatos de una lista que los partidos presentan en cada jurisdicción electoral.

El voto preferencial se estableció para las elecciones de la Asamblea Constituyente de 1978, aunque en esa ocasión el elector sólo podía votar por un candidato, obligatoriamente. El régimen militar, según el partido Aprista, trataba de minar el liderazgo de Haya de la Torre estableciendo este mecanismo electoral. Para las elecciones de 1980 no se utilizó el voto preferencial. Recién en 1984 se reintrodujo esta modalidad de votación, aunque ahora opcionalmente, debido a que los analfabetos votaban, lo que no sucedió en 1978. Así, desde las elecciones de 1985 hasta la actualidad se ha venido utilizando el voto preferencial.

En el Perú se ha venido discutiendo la necesidad de eliminar el voto preferencial, incluso actualmente se debate en el Congreso esta posibilidad como parte de las reformas electorales. Los que argumentan por su mantenimiento aducen básicamente tres cosas:

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En primer lugar, que el voto preferencial es un mecanismo que acerca el representante al elector. Al existir la posibilidad por parte de los electores de escoger a sus dos candidatos preferidos, los candidatos compiten por el voto del elector. En esta competición es que algunos ven un acercamiento interesado, pero acercamiento al fin, entre candidato y elector. Este acercamiento incluso incidiría en que los congresistas para reelegirse tengan que rendir cuentas ante los electores que los llevaron al Congreso.

En segundo lugar, que el voto preferencial democratiza los partidos políticos. Al necesitar para elegirse y reelegirse los votos preferenciales de los electores, los candidatos y congresistas se deben directamente a esos electores más que a las dirigencias partidarias. Este interés de los candidatos por elegirse y de los congresistas por reelegirse se da en desmedro de las dirigencias. Esta dinámica es interpretada como un proceso de democratización de los partidos, cuyas dirigencias elaboran generalmente las listas sin consultar a sus bases partidarias.

Sin embargo, luego de más de veinte años de elecciones con voto preferencial, tenemos que efectivamente se da un acercamiento entre candidato y elector, pero se trata de un acercamiento inconveniente para la democracia, pues no se establece una relación entre dos pares del sistema democrático, sino entre dos entes que intercambian favores muchas veces clientelistas y de tan corto plazo como lo permita un polo, un llavero, un almanaque o algún otro regalo. Con ello no sólo no se robustece la democracia, sino que se la desmejora al desvirtuar la responsabilidad de electores y candidatos con el espíritu democrático y su sostenibilidad.

Tampoco los partidos se democratizan, lo que ocurre es que los partidos se abren y esta apertura permite, no una democratización de los partidos, sino un debilitamiento de estas dirigencias, por la sencilla razón de que los Congresistas del partido están más interesados en escuchar a sus electores que a los líderes del partido, pues su permanencia en el Congreso depende más de los primeros que de los segundos. Sin embargo, la fortaleza de un partido, en términos electorales o en términos organizativos, no reside en su democratización sino en la eficacia electoral y organizativa de sus dirigencias. La experiencia latinoamericana indica que los candidatos salidos de elecciones internas son muchas veces más débiles que quién compitió con él y perdió la elección interna22. Joseph Colomer, que evalúa algunos casos latinoamericanos, señala que la influencia de los activistas y los votantes de las elecciones internas con preferencias político-ideológicas extremas o minoritarias aleja a éste del votante medio del conjunto del electorado23. Sin embargo, para que se den los casos señalados por Colomer tiene que darse varias condiciones, tales como un partido grande con facciones poderosas y con grandes diferencias entre facciones que les impida llegar a un acuerdo pre-electoral, una militancia con

22 Joseph M. Colomer: “las elecciones primarias presidenciales en América Latina y sus consecuencias políticas” En Marcelo Cavarozzi, Juan Abal Medina (Compiladores): El Asedio a la Política. Los Partidos Latinoamericanos en la Era Neoliberal, Homo Sapiens Ediciones, Buenos Aires, 2003, pp. 516.

23 Ibidem.

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considerable carga ideológica, sin un liderazgo que discipline y unifique las fuerzas internas en un único candidato, y candidatos jefes de bandos con fuerzas internas más o menos parejas, etc. Esto no se da actualmente en el Perú, pero puede darse eventualmente.

La paradoja de la organización de partido es que unas reglas organizativas inclusivas o con mucha ‘democracia interna’ pueden reducir el apoyo del partido entre los electores, mientras que una mayor disciplina que dé autonomía a los líderes puede crear más oportunidades de adaptarse con éxito a las preferencias de los electores y a las negociaciones multipartidistas. Los candidatos seleccionados sobre la base de elecciones primarias tienden a ser relativamente poco populares o perdedores en las correspondientes elecciones presidenciales24. Cuanto mayor es la participación de masas en las primarias, dentro de ciertos límites, menor es la influencia de los lideres de partido orientados a ganar elecciones externas (en la sociedad), mayor la influencia de los lideres de partido orientados a ganar elecciones internas (en el partido), mayor la influencia de los activistas y los votantes con preferencia político-ideológicas extremas o minoritarias y mayor la distancia entre el ganador en las primarias y la preferencia del votante mediano en el conjunto del electorado25.

Y tampoco mejoramos la calidad de los congresistas. En realidad, lo que tenemos es un cambio en el tipo de congresistas, pasando de los congresistas partidarizados que ponen atención en las políticas de partido al que pertenece -por las que las tiene que conocer e involucrarse en ellas-, a otro tipo de congresistas, un tipo más personalista, que ve en los electores clientes políticos a los que tiene que sectorizar para apuntalar bien su público – objetivo a los que atenderá para luego pedirles nuevamente sus votos-. Este cambio del tipo de representantes redunda en que las políticas nacionales no reciban la debida atención, que los intereses no se agreguen jerárquicamente, sino desordenadamente, informalmente.

Desde la campaña electoral misma, se va fraguando una relación inconveniente para la democracia entre candidato y elector. La necesidad de ganar votos empuja a los candidatos a diferenciarse de otros de forma tal que se visibilicen ante los electores. Este esfuerzo por diferenciarse de sus competidores, que son generalmente de su propia agrupación política, les lleva a realizar una entrada personalizada, emocional, singularizada frente a los electores. Apuntando a un aspecto específico, los candidatos tratan de racionalizar su capacidad electoral. Como la población en las grandes ciudades albergan a cientos de miles y millones de electores, los candidatos utilizan los medios masivos y toda clase de técnicas para hacerse conocer y hacer atractiva su propuesta personal. Todo lo cual significa grandes cantidades de recursos y dinero, incluso, muchas veces, de manera escandalosa y por fuera de lo que la ley permite (en caso hubiera una norma que limite los gastos). Se han convertido en ejemplar para todos los estudiosos de los vicios del voto preferencial lo sucedido en Perú en 1990 con los candidatos del FREDEMO que gastara el 70 % de la totalidad de los gastos realizados en esa campaña electoral, en donde los candidatos al Congreso

24 Ibidem.25 Ibidem.

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gastaron 2.4 veces más que el candidato presidencial de esa agrupación, y en donde sólo el candidato al Congreso que más gastó invirtió más -10 veces más- que todo el frente de Izquierda Unida, que agrupaba a seis organizaciones26.

El supuesto acercamiento entre votantes y electores ha resultado en el mayor alejamiento de la institución congresal a la ciudadanía. Según la encuesta de Apoyo de julio de 2007, sólo el 15 % de la ciudadanía se siente representada por el actual Congreso. Y sin embargo, la ciudadanía apoya el mantenimiento del voto preferencial (65%). Otro saldo también es el debilitamiento de los partidos por efectos de la campaña misma ya que muchos de los electores que utilizan efectivamente el voto preferencial son más o menos afines a alguna tendencia del partido o de algún partido cercano. Los candidatos al Congreso se disputan electores muchas veces simpatizantes de la misma agrupación a la que pertenecen, lo que generan disputas internas, motivados por quienes acompañan al candidato presidencial cuyos mítines se supone son concurridos por electores dispuestos a marcar el símbolo partidario, etc. Todo lo cual deja marcas en el interior de los partidos. Es decir, el voto preferencial es un mecanismo que debilita los partidos antes, durante y después de la campaña electoral.

En 1978, el 46 % usó el voto preferencial para elegir a los miembros de la Asamblea Constituyente; en 1990, el 31 %; en 1992, el 43 %; en el 2000, el 44%, en el 2001, el 48%. A diferencia de algunos países europeos -Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Suecia, Grecia, Italia- que hacen poco uso de este mecanismo, de tal forma que no modifican el orden de la lista presentada por el partido. Tuesta Soldevilla señala que el voto preferencial debe ser eliminado entre otras razones por que un porcentaje pequeño de electores (2 %) puede modificar el orden de la lista al hacer uso de este mecanismo a pesar de que un porcentaje muy superior (98 %) no lo utiliza, manifestando su conformidad con el orden de la lista que el partido presenta. La experiencia peruana nos señala que gran parte de los peruanos sí utilizan el voto preferencial (que nunca es menos de 1/3 de los votos válidos), además, el hecho de que un gran porcentaje (siempre más de la mitad) de electores no utilicen el voto preferencia no significa que estén de acuerdo con el orden establecido. Para que sea así tendrían primero que estar conforme con la ubicación de todos los candidatos, lo cual es muy difícil. Además los que hacen uso del voto preferencial no necesariamente lo hacen para alterar el orden de la lista, pues la experiencia peruana indica que los primeros lugares generalmente permanecen con la mayor votación preferencial. Por último, el que los candidatos busquen no necesariamente un número más bajo sino uno que puede ser recordado por los electores muestra que incluso el orden de la lista no refleja exactamente la voluntad de la dirigencia partidaria. En las elecciones del 2006, por ejemplo, Ricardo Belmont, del Frente de Centro, le había sido otorgado el número 9 de la lista de candidatos al Congreso, pero él no quería dicho número sino el 11, pues el once era el número de su canal de televisión y en el que tenía un programa llamado “La Noche del 11”. Así que trató de que se lo cambiaran, pero no logró, pues quien tenía el número 11 no accedió a su petición porque ya había realizado pintas, afiches, etc., utilizando dicho número.

26 Tuesta Soldevilla, 1990 En Dieter Nohlen: Partidos y sistemas de partidos, FCE, México, 1994.

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�.�.�. Conversión de votos en escaños

Los votos son convertidos en representaciones congresales en el Perú mediante la utilización del método D´Hondt, luego de aplicar la barrera legal del 4 % a nivel nacional.

a) Barrera legal

Los reformadores argumentan que la fragmentación política es perjudicial para la estabilidad del sistema de partidos y del sistema político y, por eso, habría que restringir el número de partidos. Para ello idearon varios mecanismos que restringen el ingreso al Parlamento de los partidos más pequeños, uno de ellos es la barrera legal.

La barrera legal –también conocida como valla electorales una disposición legal según la cual la adquisición de los escaños de los partidos políticos depende de que alcancen un porcentaje de los votos, ya sea de una circunscripción, o del nivel nacional. El objetivo de este mecanismo es impedir la fragmentación de los partidos del sistema.

En el Perú, se ha fijado una barrera legal del 4 % a nivel nacional de los votos al Congreso de la República. Esto quiere decir que sólo alcanzarán escaños en el Congreso los partidos que logren superar esta barrera a nivel nacional. En las elecciones generales del 2006 apenas lograron pasar la barrera legal Restauración Nacional (4,02 %) y Perú Posible (4,11 %). Los otros partidos que lograron curules superaron largamente la barrera legal.

El efecto de la barrera legal sólo impidió el ingreso de un partido al Congreso: la Alianza para el Progreso. Este partido logró el 2,31 % de los votos válidos a nivel nacional. Sin la existencia de esta barrera legal del 4 % este partido hubiera alcanzado un escaño en el departamento de La Libertad. En este departamento Alianza para el Progreso alcanzó 79.908 votos que representa el 12.47 % del total de los votos válidos en esa jurisdicción. El líder de esa agrupación política, César Acuña, obtuvo 62.007 votos preferenciales, convirtiéndose en el candidato más votado en esa circunscripción electoral, sólo superado por uno de los candidatos apristas. Sin embargo, César Acuña no alcanzó uno de los siete escaños en disputa porque su agrupación no superó la barrera legal del 4 % de los votos válidos al Congreso a nivel nacional27.

Pero puede parecer engañoso si limitamos los efectos de la barrera legal al caso de Alianza para el Progreso de César Acuña en las elecciones congresales del 2006. El efecto de la barrera legal puede tener también influencia a partir de sus efectos psicológicos. Estos efectos psicológicos pueden darse en dos direcciones: sobre los electores y sobre los candidatos.

27 ONPE: Perú: Elecciones Generales 2006. Informe de Resultados Presidente, Vicepresidentes y Congresistas de la República. Tomo I, ONPE, Lima, 2006.

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Los efectos sobre los candidatos puede darse de la siguiente manera: un personaje de gran popularidad en cierto departamento decide postular al Congreso de la República en las próximas elecciones y, para cumplir su objetivo electoral, tiene tres opciones: crear su propio partido, trabajar su candidatura en el interior de un partido regional -o pequeño- ya existente, o trabajar su candidatura desde un partido grande –o nacional- ya existente. Para este candidato le sería muy costoso crear su propio partido desde el cual lanzar su candidatura y, por mucho trabajo e inversión que efectúe, duda que su proyectado partido logré superar la barrera legal. Le queda en este caso el partido nacional ya constituido ya sea pequeño o el grande, pero teme que el partido pequeño no sobrepase la barrera legal. Entonces decide ingresar a un partido nacional grande, que de todas maneras lograría superar la barrera legal.

Los efectos sobre los votantes pueden darse de la siguiente manera: el elector X tiene preferencia por el candidato Y, pero teme que su partido no supere la barrera legal y no salga elegido a pesar de que en su circunscripción goza de gran popularidad. El temor de que su voto no contribuya con la victoria de su candidato preferido lo puede hacer considerar que su segunda preferencia, el candidato P de otro partido, del que sí tiene la seguridad que sobrepasará la barrera legal.

Ambos efectos psicológicos, sobre el candidato o sobre el elector, favorece a los partidos nacionales ya consolidados en desmedro de los nuevos o pequeños. Y esto es precisamente lo que pretende la implementación de la barrera legal: restringir la fragmentación de partidos. Por lo tanto, la barrera legal puede constituirse en el Perú en un mecanismo efectivo que contribuiría en la estabilización del sistema de partidos.

En otros departamentos no sucedió algo similar al de Trujillo, pues aún sin aplicar la barrera legal los candidatos de otros partidos no alcanzaron un escaño en ninguna circunscripción electoral, a pesar de superar el 4 % de esa jurisdicción. Eso se debe a las barreras naturales que impone el tamaño de la circunscripción. Si por ejemplo, en un departamento X se disputan dos escaños, y el partido A alcanza el 30 %, el partido B el 28 % y el partido C el 26 % de los votos válidos, sólo los dos primeros alcanzarán escaños, y el tercero a pesar de contar con más de la cuarta parte del electorado no alcanzará entrar al Congreso. Es decir, el partido A se llevará el 50% de los escaños disponibles, el partido B el otro 50 %, mientras que el partido C el 0%. Por lo tanto, el tamaño de las circunscripciones electorales se constituye en una barrera natural para la fragmentación política. Esto vale especialmente para las circunscripciones pequeñas (de 1 a 5 escaños en disputa).

En cambio, en circunscripciones grandes –con más de 10 escaños en disputa- como Lima, es posible una mayor proporcionalidad de votos y escaños asignados. En Perú todos los partidos que han alcanzado escaños en las últimas elecciones del 2006 tienen cuando menos un representante de Lima, lo cual no sucede en ningún otro departamento. Quizá el tamaño excesivamente grande de Lima (35 escaños) ha motivado la propuesta de reducir el tamaño de las circunscripciones electorales. En realidad, de las 25 circunscripciones electorales en el país sólo Lima es de tamaño grande. La gran mayoría son circunscripciones pequeñas -entre 2 y 5 escaños.

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b) Método D´Hondt

Una vez que se retiran a los partidos que no han alcanzado superar la valla electoral (4 % en el Perú a nivel nacional), se toma los resultados por partido en cada jurisdicción, se les divide entre 1, 2, 3, 4, 5, etc., consecutivamente28.

Por ejemplo, siguiendo con la circunscripción de La Libertad:

Paso uno: Se separa a los partidos que no hayan logrado superar la valla electoral del 4 % a nivel nacional, quedando sólo los partidos que lo hayan superado.

Paso �: se toman los votos totales de cada partido de la jurisdicción de La Libertad a aplicar el método de repartición de escaños (el método D´Hondt para el caso peruano).

28 Nohlen, Dieter: Sistemas electorales y partidos políticos. FCE, 1994 México, pp. 59.

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Paso �: Se divide el número de votos de cada partido entre el número de asientos repartir. En La Libertad se reparten 7 curules.

Paso �: Las representaciones congresales se reparten siguiendo el orden de los cuocientes mayores. De este modo que el Partido Aprista Peruano obtiene el primer, segundo, tercer, cuarto y séptimo escaño, mientras que Unidad Nacional obtiene el quinto escaño, y Unión por el Perú obtiene el sexto escaño. Los demás partidos no obtienen escaños en esta jurisdicción.

Paso �: El Partido Aprista tiene ganado entonces cinco de los siete escaños. Pero ese partido ha presentado siete candidatos por ese departamento como todas las agrupaciones participantes, que es el número de escaños en disputa en la circunscripción de La Libertad. Para saber qué candidatos de ese partido alcanzan un escaño, que el partido ya obtuvo, se procede a la contabilidad de los votos preferenciales alcanzado por cada candidato de dicho partido. Ver cuadro.

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Paso �: Se aplica el voto preferencial para ordenar la lista según la cantidad que cada candidato de ese partido las haya obtenido. Los candidatos que hayan obtenido más votos preferenciales dentro de la lista se quedan con un escaño.

Paso �: Se procede de manera similar con las otras agrupaciones que han alcanzado escaños: Unidad Nacional y Unión por el Perú.

El cuadro final de los congresistas electos en la Libertad es el siguiente:

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�.�. La ley de partidos políticos (LPP). El diseño institucional y la formación de las candidaturas.

Las elecciones generales del 2006 fueron diferentes a las anteriores especialmente por dos acontecimientos:

1. Se buscó consolidar el sistema de partidos implementando por primera vez en el país una Ley de Partidos Políticos (LPP) que tenía y tiene un doble objetivo: a) contribuir al fortalecimiento de los partidos políticos y al sistema de partidos mediante la dación de reglas claras en la democratización interna de los partidos y b) la selección de los candidatos que estas agrupaciones presentaran a los cargos públicos. Las medidas adoptadas con la LPP resultaron finalmente insuficientes, como veremos.

2. El segundo acontecimiento fue la aparición inesperada (pero permanentemente vaticinada) de un outsider que amenazaba a los partidos, al sistema de partidos y al sistema político mismo.

�.�.�. La ley de partidos (LPP) y la formación de candidaturas en las elecciones generales del �00�

En 2003, por primera vez se dio una ley de partidos políticos en el Perú. El solo hecho de que por primera vez se implemente una Ley de Partidos Políticos (LPP) constituye un avance notable en la precaria historia del sistema de partidos en el Perú, pues tiende a institucionalizar a los partidos, incidiendo en la democratización interna así como en la selección de los candidatos que éstos presentan para los cargos públicos. El Estado interviene por primera vez en el interior de los partidos a la vez que les retribuye con ampliación de recursos para el desenvolvimiento de éstos (aunque esto último aún no se ha hecho efectivo, y al parecer no se concretaría por la demagogia del actual Presidente, Alan García, que en búsqueda de un titular ha denostado esta parte de la ley a pesar de que su partido voto a favor de ésta con su visto bueno).

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Según la LPP, en su artículo 23 °, modificada por la Ley N° 28624, establece que se encuentran sujetos a elección interna dentro del partido, los candidatos a los siguientes cargos:

a. Presidente y Vicepresidentes de la República.b. Representantes al Congreso y al Parlamento Andino.c. Presidente, Vicepresidente y Consejeros Regionales.d. Alcalde y Regidores de los Concejos Municipales.e. Cualquier otro que disponga el Estatuto.

La LPP establece que las elecciones con que los partidos seleccionen a sus candidatos para cargos públicos lo realizan los propios partidos a través de un órgano central electoral, que toma diferentes nombres: en Acción Popular se denomina Comité Nacional Electoral, en otros partidos será Junta Nacional Electoral, etc. A este órgano electoral central la LPP le otorga amplia facultades para la realización de todas las etapas de los procesos electorales del partido, incluida la dación de normas que faciliten su buena labor.

Generalmente será el Congreso, Plenario o Convención nacional de los partidos el que elige a los miembros del órgano central electoral que, en cada partido, lleve adelante las elecciones internas. Generalmente, en los partidos no se le da la relevancia a este órgano electoral, tampoco la LPP se preocupa por su conformación.

Utilizaremos el caso de AP par el análisis de este punto. Para las elecciones que Acción Popular (AP) celebró el 2005 para elegir a los candidatos que presentaría a ocupar cargos públicos para las elecciones generales de 2006, los miembros de Comité Ejecutivo Nacional presentaron una terna al Congreso del partido que los ratificó. Pudieron presentarse otras listas, pero lo cierto es que no se presentaron. Lo que en los hechos sucede es que una fracción del partido controla el órgano electoral partidario.

En el Perú las candidaturas a los cargos para la fórmula presidencial (Presidente y Vicepresidentes), para las elecciones generales del 2006, no estuvieron sujetas a incertidumbres. Desde mucho antes ya se sabía quienes serían los candidatos “naturales” en todos los partidos con alguna opción de ganar las elecciones generales del 2006. Nadie podía disputarle la candidatura presidencial a Alan García en el APRA, a Lourdes Flores Nano en Unidad Nacional, a Valentín Paniagua en Acción Popular, y a Ollanta Humala Tasso en el Partido Nacionalista o en Unión por el Perú29. Por ello las elecciones internas para elegir a los candidatos presidenciales en los partidos se constituyeron, en la práctica, en formalidades. Pero eventualmente estas disposiciones de la LPP pueden cumplir un importantísimo papel en un futuro previsible.

29 Ollanta Humala fue prácticamente obligado a candidatear por un partido diferente al suyo aún cuando se podía dar pase libre a la participación de su partido, el Partido Nacionalista, tinterilladas absurdas impidieron que la democracia funcionara según el espíritu de la ley.

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A nivel de representaciones parlamentarias, la LPP fue claramente insuficiente. Los partidos políticos realizaron elecciones internas, generalmente separadas de las realizadas para los candidatos a Presidentes y Vicepresidentes. Pero luego colocaron invitados en lugares privilegiados en menoscabo de los elegidos por los votos de los militantes. Incluso hubo partidos donde se “invitó” a dirigentes de la misma alianza, como en Unidad Nacional. El caso de Unión por el Perú fue patético, pues se cambió sus reglas en pleno proceso electoral y a espaldas de la ONPE, se hizo lo que se quiso. En los partidos pequeños ni se diga, incluso hubo denuncias de partidos que “vendían” sus candidaturas al mejor postor.

En AP se llevaron adelante elecciones internas para seleccionar a los candidatos al Congreso de la República. En el caso de las elecciones en la capital, Lima, se presentó una sola lista. A pesar que la capital era una de las jurisdicciones donde el partido esperaba mayor cantidad de congresistas, no se inscribió más listas. La principal razón fue el costo de inscripción: 70,000 (alrededor de 20,000 dólares americanos al cambio en aquel entonces, algo inédito en la historia de los partidos en el Perú). El Comité Nacional Electoral, que propuso e impuso esos pagos para postular internamente, adujo que cada candidato debe abonar 2,000 soles, y como en Lima se elige a 35 congresistas las listas que se presenten tienen que ser de 35 candidatos, lo cual da los 70,000 soles. En el interior del país las listas eran muchos más pequeñas, de entre tres a cinco, a lo sumo de ocho. Lima era un caso especial, pero el CNE trató a Lima como al resto de departamentos. La consabida finalidad era que se quería evitar el desgaste por la lucha interna que en Lima sería alta (mucho más que $ 20,000 dólares) lo que distraería la campaña presidencial y dividiría la dirigencia nacional concentrada en Lima. Lo más llamativo era que Acción Popular era parte de una alianza con otros dos partidos que en esos momentos negociaban el número de representaciones que obtendría cada partido en los departamentos del país. Y ya era sabido que a AP le tocaría alrededor de la tercera parte, o más, de la lista de la alianza del Frente de Centro, de tres partidos. Por eso, se sabía que sólo los primeros lugares de la lista tendrían posibilidades de ser parte de la lista de la alianza, además, ya por esos tiempos la popularidad de Valentín Paniagua disminuía y con eso disminuían también las posibilidades de ser elegido de muchos candidatos al congreso de la República. De modo que era presumible que no se presentara otra lista más que la que agrupaba al presidente, vicepresidente, secretario general, vicesecretario de política, y otros altos dirigentes de AP en los primeros lugares de la lista única, la misma que se hacía elegir bajo la modalidad de lista cerrada, completa y bloqueada. En los hechos quienes pagaron los costos electorales fueron los 12 primeros números, ya que el resto de los 35 no tenían posibilidades siquiera de ser parte de la lista que la alianza presentaría a elecciones al Congreso.

En Somos Perú, también parte del Frente de Centro, se esperó el final de las negociaciones y sólo se eligieron el número de candidatos que serían parte de la alianza. De modo que los costos electorales en esta agrupación política fueron mucho menores que en AP, pero aún así se sabía que sólo tres o cuatro tendrían posibilidades de ser elegidos. La esperanza del voto preferencial hacía que no se perdieran por completo la emoción de participar en la competencia. Al final, la

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alianza sólo haría ingresar por Lima a tres candidatos al Congreso de la República: dos de AP y uno de Somos Perú.

�.�.�. Problemas institucionales a resolver

a. Problemas que no resuelven la actual Ley de Partidos Políticos

Con la aplicación de la Ley de Partidos Políticos se ha podido “entrar” a observar cómo funcionan las internas en los partidos políticos. Tuesta Soldevilla enumera varis problemas que no se ha resuelto aún con la LPP. La gran mayoría de estos problemas no se resolvería, sin embargo, con mecanismo actual de supervisión de la ONPE, ni así fuera de cumplimiento obligatorio. Se podría castigar a los partidos que incumplan sus obligaciones, pero con castigarlos no va a resolver estos problemas, pues estos tienen que ver con la forma en que se han desenvueltos durante toda su existencia.

A continuación me atendré a los problemas que Tuesta Soldevilla señala que se han dado en las elecciones que los partidos llevaron adelante con la puesta en vigor de la LPP30. Trataré de adentrarme en ellos utilizando la experiencia de un caso en particular: las elecciones internas en el partido Acción Popular. Finalmente concluiré en la propuesta de modificar la actual Ley de Partidos Políticos, pues tan como hoy se presenta, aún siendo vinculante, aún siendo duros con los partidos que la incumplan no resolvería la mayoría de los problemas detectados por Tuesta, ni mucho menos.

1. La conformación tardía de los órganos electorales descentralizados. El órgano electoral central de los partidos conforma los órganos electorales en los departamentos, las provincias y distritos en donde tendrá lugar las elecciones partidarias, pero en muchas ocasiones estos se conforman tardíamente, ya que generalmente hay apatía en algunos lugares respecto a las elecciones, y los más interesados en las mismas son los mismos candidatos. Además del desinterés es necesario que haya locales partidarios funcionando donde sesionen estos órganos descentralizados y para las mismas elecciones. Pero por la debilidad actual de los partidos no se dispone ni de la infraestructura para llevar adelante estas tareas. No hay locales partidarios ni mucho menos computadoras, muebles, etc, elementos necesarios para llevar adelante un proceso electoral en la jurisdicción. Así quienes conforman estos órganos tienen muchas veces que costear algunos necesarios gastos. De allí se deriva gran parte del desinterés en la conformación de estos órganos descentralizados. Pues saben que quienes sean parte de estos órganos electoral serán también los que costeen gran parte de los gastos del proceso electoral. Si la ONPE llevara adelante las elecciones en los partidos simultáneamente podría utilizar la infraestructura estatal, personal capacitado, para el cumplimiento de un cronograma de conformación de estos órganos electorales descentralizados.

30 Fernando Tuesta Soldevilla: Democracia en los partidos políticos. Análisis de las elecciones internas 2005-2006, ONPE, Lima, 2006, pp. 182.

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En AP en las últimas elecciones sólo se han conformado apenas 30 comités electorales provinciales, de los más de 150 posibles, lo cual es grave si se tiene en cuenta que la LPP indica que para que un partido logre inscribirse legalmente necesita un mínimo de 65 comités provinciales en funcionamiento31. Mucha militancia de provincias ni se ha enterado que AP realizaba sus elecciones internas o se enteraba el mismo día de las elecciones cuando fueron a “acompañarlos” a votar algunos adeptos de algún candidato.

2. variación recurrente del cronograma electoral y de la fecha de elección. Precisamente en el punto anterior señalamos que en muchas jurisdicciones los partidos no cuentan con locales donde puede funcionar el órgano electoral o realizarse las elecciones. Entonces no se puede conformar los órganos electorales descentralizados. Lo cual obliga muchas veces a que se varíe el cronograma electoral para dar tiempo a que se instalen más locales donde pueda realizarse el acto electoral e instalarse el órgano electoral descentralizado. Otro motivo para variar el cronograma es porque no se han presentado listas de candidatos. Si estos casos son muchos, como suelen serlo, entonces se varía el cronograma para dar tiempo a que se presenten listas. Esta dificultad generalmente se da porque la militancia desconoce que su partido realiza elecciones porque los partidos no tienen recursos para hacer publicidad por los medios de comunicación masivos, y lo que se obtiene actualmente es menos que suficiente, o sencillamente porque no existen incentivos para participar, gastando tiempo y dinero, en una campaña del que no se va a sacar provecho más aún cuando el partido está en descenso. El cronograma electoral también varía porque la militancia espera que así sea, porque es parte de la tradición, porque es lo más normal en los partidos. De hecho casi se puede decir que no hay en el Perú partido que haya respetado el cronograma electoral inicialmente fijado. Otra razón adicional para variar el cronograma son los “acomodos” de última hora. Por ejemplo, en AP se varió el cronograma varias veces, incluso cuando había pasado el día de los sufragios o el acto electoral. Pues a pesar de que se dieron plazos razonables para el escrutinio y el envío de las actas de provincias. E incluso se procedió al cambio del Comité Nacional Electoral casi al final del proceso electoral, y sin embargo, la ONPE señaló que la elección en AP había sido de acuerdo a los estándares internacionales. Vaya uno a saber cuáles eran esos estándares internacionales de que hablaba la ONPE.

3. Insuficiente divulgación de las convocatorias. Actualmente los partidos políticos en el Perú difunden sus directivas y comunicados a través de su página web o a través de las reuniones en los locales partidarios. Pero la gran mayoría de militantes no chequea la web de los partidos ni asiste a las reuniones partidarias, si es que existen éstas. En cuanto a la convocatoria, ésta se realiza a través de un diario de alcance nacional o el oficial El Peruano, pero estos son insuficientes y alcanzan a una mínima parte de la militancia. El hecho de que sea la ONPE quien llevara adelante estos procesos electorales, pondría en la agenda pública éstas primarias, los medios

31 De los treinta comités que quedaron expeditos para la realización de internas en AP incluso se redujo por decisión del mismo Comité Electoral quedando aún menos circunscripciones donde se llevó a cabo las elecciones. Por si fuera poco el proceso actualmente no acaba, pero se ha aceptado en primera instancia la invalidez en algunas jurisdicciones provinciales. Al final se espera que sólo alrededor de 25 provincias tengan nuevas autoridades internas.

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masivos le darían publicidad, lo cual haría que la militancia de todos los partidos esté avisada de la convocatoria y las primarias en general. De tal forma que habría más participación para postular o para votar con más información que la informalidad y casi clandestinidad con que actualmente se realiza. De hecho, el porcentaje de votantes en las últimas elecciones en Acción Popular no alcanzó ni el 5 % de los registrados en su padrón.

4. Padrones electorales desactualizados. Actualmente alguna de las Secretaría internas elaboran los padrones, generalmente las de estadísticas, a las que se les encarga la depuración. Pero depurar un padrón de miles de afiliados es una tarea que muchas veces no se realiza con eficiencia, ya sea por falta de recursos, por falta de incentivos o por falta de voluntad, o por todas ellas juntas. Lo cierto que es una constante el reclamo de la actualización de padrones como garantía de limpieza electoral en todos los principales partidos. Con la vigencia de las LPP se ha dado un paso adelante: las secretarías de estadísticas de los partidos confeccionan los padrones de afiliados, los mismos que entregan a la ONPE para que estas las depure, y tras está depuración tenemos recién los padrones electorales, los que se envía al órgano central electoral partidario, los que, a su vez remiten a los órganos descentralizados electorales.

Sin embargo, las quejas por la alteración de los padrones son recurrentes. Muchas quejas continúan en el sentido de que en muchas mesas se cambia el padrón depurado por la ONPE por otro la medida de algún candidato. Según la actual LPP el partido está facultado para pedir supervisión de la ONPE, pero en caso de solicitarlo la ONPE sólo envía supervisores a algunas mesas, pero en la gran mayoría de mesas electorales se emiten los sufragios y se realiza el escrutinio sin observación externa. Esto da pie a quejas de, por ejemplo, que antes de realizarse la votación ya existían sufragios en el interior de las ánforas, como se ha reclamado en las últimas elecciones de AP en algunos distritos limeños. O como se reclamó en anterior elección de este mismo partido de que se permitía a votación con la presentación de carnés partidarios que algunos miembros de alguna lista entregaban a los transeúntes alrededores del local de votación a cambio de algunos soles. O peor todavía: que los padrones utilizados no eran los que debían ser. De hecho en las últimas elecciones en Acción Popular el personero de una lista nacional denunció penalmente a 41 miembros de su partido integrantes de varios comités electorales por falsificación de firmas. De más esta decir que Acción Popular es el partido que inició las elecciones universales para elegir a sus dirigentes internos en el 2001, y es uno de los partidos de mejor performance democrático. Y los tropiezos que da son parte de un proceso democratizador interno que los otros partidos aún ni empiezan. El APRA, por ejemplo, ha dispuesto no hacer elecciones internas para elegir a sus autoridades partidarias, a pesar que el estatuto del partido obliga a realizarlo. Y a pesar de los reclamos de la militancia aprista. El Presidente del PAP, y a la vez Presidente del Perú, simplemente no escucha. Y luego ataca a los partidos o los reta en plena tragedia como el caso del terremoto de Ica a ser eficaces, por ganarse algún titular en los periódicos. Nada de esto ocurriría si la ONPE llevara a cabo las internas en los partidos.

5. Los padrones de afiliados y no afiliados que se utilizarían en elecciones abiertas. Actualmente la gran mayoría de partidos realiza sus elecciones cerradas. Si ya estas

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elecciones cerradas exigen un gran gasto de esfuerzos y recursos que los partidos con gran dificultad realizan, mal puede esperarse de los partidos que se afanen en realizar elecciones abiertas donde participe la ciudadanía en general que previamente se inscriba para ello. Actualmente ni a los partidos les interesa realizar estos esfuerzos adicionales ni a la ciudadanía participar de los comicios de los partidos de los cuales desconfía profundamente. El partido que se esmeró en realizar elecciones abiertas, el PPC, probablemente lo hace poco lo hacía no tanto para que la ciudadanía participe, que de hecho no participó, sino con el afán de ufanarse de ser parte de un partido abierto e inclusivo, pero es evidente que en las condiciones actuales la apertura que algunos se esfuerzan en aparentar es solo una pantomima. 6. la dificultad de calificación de candidaturas. Muchas veces logran inscribirse candidatos que no cumplen con los requisitos para ello: tiempo mínimo de afiliación, cuotas partidarias, no tener denuncias o sentencias penales, sanciones disciplinarias, etc. Y es que un órgano electoral partidario muchas veces no tiene la suficiente capacidad para realizar su trabajo de seleccionar a los aptos. Son cientos y tal vez miles los candidatos a nivel nacional que se postulan al Congreso o a las alcaldías o regidurías en un solo partido. De hecho, en AP no se hicieron esperar los reclamos de candidatos que se postulan con el visto bueno del Comité Electoral, no cumplen con los requisitos de antigüedad.

7. Falta de criterios objetivos para definir los costos de inscripción de los candidatos. Ya referí sobre los costos que tuvo una lista en Lima en AP que bloqueó una mayor participación de más de una lista. Otro problema es que a los candidatos de jurisdicciones pobres tienen que pagar igual inscripción que los de jurisdicciones ricas. Lo que sí es un avance es que muchos partidos consideran dispensar de costos en esas jurisdicciones cuando se trata de jurisdicciones extremadamente pobres, como en el caso de Acción Popular. Los órganos centrales electorales de los partidos necesitan agenciarse de recursos para llevar su tarea lo mejor que puedan, y en todas las jurisdicciones hacen similares gastos, pues gastan igual si se trata de una jurisdicción pobre o rica. Además si se postulan para un cargo público tienen que competir con otros partidos si quieren ganar. Esas son las razones que se esgrime internamente en los partidos para justificar los costos de inscripción. Lo cierto es que muchos partidos postulan a candidatos sabiendo que van a perder, sólo par tener vigencia en la jurisdicción. Mientras que en otros casos sí se postula porque se tiene posibilidades de ganar. Estas diferenciaciones son difíciles de realizar pero que tienen gran incidencia para que se presenten más o menos listas en alguna jurisdicción, las mismas que aumentan o disminuyen los costos del órgano electoral.

8. Los plazos para resolver tachas e impugnaciones en doble instancia. Una anécdota puede graficar cómo se lleva cabo los procesos electorales en el Perú. En las elecciones últimas en AP para renovar cargos internos (pero en las de candidatura de cargos públicos pueden ser más audaces) se denunció que el administrador de ese partido cerró las puertas del local central donde funcionaba el Comité Electoral de Lima dejándolos en la calle, donde tuvieron que sesionar el último día de plazo para las tachas de las listas. Otro caso graficante se dio cuando el Comité Electoral Nacional no sesionó el último día de la ampliación de presentación de listas son el evidente

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propósito de no admitir más candidaturas a la Secretaría de la Mujer de ese partido que la oficialista ya inscrita y lista única hasta ese día. Los miembros de la segunda lista tuvieron que valerse de amistades de algún miembro del Comité Electoral Nacional para entregarles los documentos de inscripción… en su casa! Luego esta lista tuvo que afrontar apelaciones, tachas, etc. que ocuparon a la candidata hasta días antes del día de las elecciones, cuando apenas pudo iniciar su campaña… a nivel nacional. Y aún así ganó. Pero quizá lo más escandaloso del proceso electoral en AP para renovar cargos internos sea que se modificó el cronograma electoral cuando ya debería haber culminado éste, siendo la razón, el viaje del Presidente del Comité Nacional Electoral al extranjero, viaje del que nadie sabía hasta que se entrampó el proceso electoral en plenos escrutinios, con impugnaciones y tachas por resolver.

La garantía de la ONPE puede ayudar que estos evidentes abusos no sucedan y más aún si tiene a su cargo las primarias, que pueden ser muy duras y turbias en el interior de los partidos políticos en el Perú.

9. Difusión tardía de las directivas, la relación de candidatos o de listas, etc. Los partidos, como señalé difunden las resoluciones electorales, directivas, etc., a través de su página Web o través de la información que se dan en las reuniones partidarias, pero ninguna de estas alcanzan a la mayoría de los militantes, ya sea porque no visitan la página Web de sus partidos o por que no asisten a las reuniones partidarias de sus jurisdicciones, si acaso éstas tiene lugar. Los partidos no tienen recursos para publicidad y las dadas por los medios son insuficientes actualmente.

10. La insuficiente capacitación de los miembros de mesa. Muchas veces es difícil que los partidos solucionen el tema de la falta de personal para las mesas, mucho más lo será para capacitarlos para llevar adelante una adecuada elección. La intervención de la ONPE en este punto es algo indiscutible.

11. La publicidad de los resultados. Difícilmente los partidos políticos en el Perú pueden ser calificados como transparentes, puntuales u organizados cuando llevan los procesos electorales. Por ello la incertidumbre es grande porque ni la militancia confía en sus órganos electorales a los que considera un brazo de la dirigencia cupular. Por ejemplo, el 10 de junio de 2007 se han llevado cabo las elecciones en AP, si bien estas elecciones son para renovar cargos públicos, ya han pasado cerca de dos meses y hasta ahora el Comité Electoral Nacional (que ha sido cambiado en plenos escrutinios) no ha dado ningún alcance acerca de los resultados, a pesar que la militancia los reclama en mil idiomas. Hay un silencio demasiado grande, lo que acrecienta las sospechas de fraude.

12. Finalmente, sobre la transparencia de los órganos electorales. Es difícil que la militancia confíe en el órgano electoral. Casi siempre en los partidos peruanos existe una gran desconfianza, con razón o sin ella. En Acción Popular se ha acusado durante todo el proceso electoral de que el actual órgano central electoral de ese partido está sujeto a la dirigencia actual. Por ejemplo a días ante del proceso electoral del 10 de junio, el Comité Nacional Electoral anuló varios Comités electorales de

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provincias alegando motivos menores. Lo cierto es que en todas las provincias en que se anularon los comités electorales no se pudo elegir las autoridades partidarias locales, las mismas que apoyaban abiertamente al candidato de la oposición. Con esta medida se trató de ayudar al candidato que apoyaban la actual dirigencia. Lo más grave es que el estatuto de AP señal que el órgano central electoral tiene la obligación de conformar estos órganos descentralizados nombrando para ellos los reemplazos de los observados. Pero el CNE no cumplió con esta medida y decidió que en esas jurisdicciones no haya elecciones. Con eso debilitó seriamente la candidatura opositora, pues intervenía en las jurisdicciones donde esperaba más votos. Otro ejemplo de la poca transparencia puede darlo el hecho de que el CNE en Acción Popular no publica aún hoy, cuando todos los plazos se han vencido, ningún resultado ni siquiera avances del mismo. En medio de rumor de fraude electoral, el Presidente del Comité Nacional Electoral anuncia que viajará al extranjero dejando sin resolver las impugnaciones que darán al ganador de la Secretaría Nacional de ese partido, dejando el procesos electoral en manos de quien a la vez de miembro del CNE es designado por el Secretario General actual, el mismo que ha sido acusado de intervenir indebidamente en dicho proceso. DE hecho, el personero nacional denunció penalmente a 41 miembros de varios Comités Electorales, hecho que enturbió el proceso electoral y que le valió la censura partidaria y separación del CEN del denunciante.

Y no es que desconozcan las reglas electorales, lo que ocurre es que los mismos miembros del Comité Electoral pertenecen alguna corriente interna a la que tratan de favorecer. Casi no hay personalidades al interior de un partido que no pertenezcan a una corriente interna desde la cual realizan su trabajo partidario. Los que no pertenecen una corriente interna no tiene posibilidades de hacer carrera en el interior de los partidos, pues gran parte del éxito en el desenvolvimiento dentro de un partido depende de los apoyos que recibes al trabajo que se realiza. Y si no se pertenece a una corriente interna muy poca ayuda y respaldo se va recibir, ya sea por la desconfianza que hay a los “independientes” al interior de los partidos o ya sea que el trabajo propio de las corrientes internas consume el poco tiempo que se brinda al trabajo partidario de los militantes, o por ambas razones la vez. Lo cierto es que los miembros del órgano central electoral generalmente pertenecen a alguna corriente interna, por lo que la desconfianza hacia ellos es permanente, y muchas veces con razón.

b. ¿Cómo mejorar la intervención de la ONPE en la formación de candidaturas al interior de los partidos peruanos? Según la actual Ley de Partidos la ONPE puede supervisar las elecciones en los partidos políticos cuando éstos lo soliciten. Es decir es facultativa. Pero si fuese obligatoria indudablemente se mejoraría, pero, en mi opinión no se resolverían los problemas electorales en los partidos. De hecho, todos los partidos en el Perú piden supervisión de la ONPE cuando realizan sus elecciones internas o cuando eligen a sus representantes a cargos públicos, pero los vicios están muy lejos de superarse.

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Los partidos políticos son considerados por ley personas jurídicas de derecho privado, por lo que se reconoce la autonomía necesaria para su funcionamiento interno. En tal caso parece adecuado lo facultativo que puede ser la intervención supervisora de la ONPE cuando los partidos adoptan su programa de gobierno o modifican su ideología. Pero una cosa es su funcionamiento interno, programático e ideológico, y otra cosa son las elecciones partidarias de candidatos a cargos públicos. En este caso, se justifica que la ONPE intervenga obligatoriamente. Mi propuesta va más allá de la obligatoriedad de la supervisión, y plantea que sea la misma ONPE quien realice los procesos electorales en los partidos, con personal de fuera de los partidos, utilizando la infraestructura estatal, y simultáneamente en todos los partidos políticos a la vez.

El primer escollo que se puede plantear para que sea la ONPE quien realice las elecciones internas y primarias en los partidos sea tal vez la autonomía de los partidos y su condición de personas jurídicas de derecho privado. El hecho que la ONPE lleva cabo las internas y primarias en los partidos o significa necesariamente que los partidos pierdan autonomía. Pues no interferiría en lo programático ni ideológico de los partidos, para el cual sí tiene que preservarse su autonomía, pero esta autonomía no debe ser excusa para que la dirigencia haga y deshaga en la selección de candidatos a cargos públicos, ni en las internas. Los derechos no son absolutos, y parece absolutamente lógico que el organismo electoral estatal (ONPE) tenga a su cargo las elecciones partidarias por el que seleccionan candidatos a cargos públicos, lo cual no contradice la autonomía de los partidos, pues no está referido a su desenvolvimiento ideológico o programático interno. Pero cuando se trata de los candidatos a cargos públicos el partido interviene en el desenvolvimiento del Estado, más aún cuando los partidos tienen el derecho exclusivo de presentar candidatos al Congreso de la República.

La intervención de la ONPE se limitaría a lo procedimental necesario para garantizar que estas elecciones se den imparcial, transparente y limpiamente. Garantías que actualmente los partidos no están en capacidad de brindar. Y es que las elecciones pueden ser reducidas a actos desideologizados y técnicos, y puramente instrumental. Por lo cual la intervención de la ONPE en los procesos electorales en los partidos no tendría porque invadir su autonomía. Autonomía que permanentemente es invadida cuando los grupos de poder sin queja alguna de parte de las cúpulas partidarias. Al contrario, allí sí las buscan.

Pero la ONPE no sólo debe llevar adelante las elecciones partidarias para elegir candidatos a cargos públicos, con lo cual disminuirían las graves deficiencias con que los partidos las realizan, sino también estas elecciones podrían hacerse simultáneamente en un único día en todos los partidos que pretendan que sus militantes se conviertan en autoridades estatales. El hecho de que estas elecciones partidarias primarias las llevara adelante la ONPE, simultáneamente en todos los partidos peruanos, pondría estas elecciones en la agenda pública nacional, los medios de comunicación sacarían de la actual semi-clandestinidad con las que se dan actualmente, las darían publicidad y con esta publicidad se incentivaría a la participación de la ciudadanía hasta ahora al margen de estas elecciones. Con seguridad aumentaría el número de

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afiliados participantes en estas justas eleccionarias, los mismos que muchas veces ni se enteran de estas elecciones, ni mucho menos tienen la suficiente información acerca de las mismas.

La simultaneidad con que la ONPE podría llevar a cabo estas primarias que pondría en la agenda nacional no sólo mejoraría las dificultades con que actualmente se realizan, o la publicidad incentivaría la participación de los militantes, sino que la ciudadanía en general tendría mayor información acerca de los partidos políticos. Actualmente la ciudadanía no sólo desconfía profundamente de los partidos sino que desconoce lo básico de estos entes. El desafecto de la ciudadanía hacia los partidos podría disminuir con la publicidad que se hagan de las primarias partidarias, pues verían que los partidos eligen democráticamente a sus candidatos a cargos públicos más aún si cuentan con la garantía de la ONPE, una institución creíble para la mayoría de los ciudadanos. Disminuiría así uno de los argumentos que se achacan a los partidos, la de que la cúpula de éstos hace y deshace en su interior como si fuera de su propiedad privada. Este sólo hecho ayudaría a fortalecer grandemente los partidos políticos y al sistema de partidos. Pues sería una garantía para las personas que quieren ser parte de un partido a través del cual expresarse políticamente, sin a la vez constituirse en instrumentos de su cúpula. Este sólo hecho justificaría el que sea la ONPE quien lleva delante los procesos internos en los partidos.

Otra ventaja adicional de esta propuesta es que muchas instituciones civiles, la sociedad civil, especialistas, la ciudadanía en general y las mismas elites políticas podrían sugerir abiertamente solución las deficiencias que se encontraran en dichas elecciones, ya transparentadas. Ayudando a la modernización de los partidos políticos peruanos que hasta ahora no encuentran la fórmula para lograrlo.

Los recursos podrían ser en parte cubiertos por el Estado, y en parte podrían ser cubiertos por los costos de inscripción de las candidaturas. La ONPE tiene personal mucho más calificados que el que tienen los partidos para la realización de elecciones transparentes, eficientes e imparciales en los partidos.

Seguramente se presentarían dificultades en la aplicación de un proceso simultáneo en todos los partidos llevados a cabo por la ONPE, la publicidad, por ejemplo, podría atizar algunos conflictos partidarios internos dado que algunas facciones internas querrán aprovechar las cámaras para aventajar a sus rivales internos, etc. Con todo, se resolverían muchos problemas que actualmente aquejan a los partidos, desde la infraestructura, el personal, la fijeza del cronograma, la transparencia, la convocatoria, etc. El saldo podría ser positivo con seguridad. Casi todos los problemas que señala Tuesta Soldevilla no parece que se resolvería con el planteamiento hecho por el mismo acerca de la obligatoriedad de la supervisión de la ONPE. Por ejemplo, respecto de la variación del cronograma, si la ONPE realizara estos procesos fijaría un cronograma que la militancia de los partidos sabrían que no va variar, como no es costumbre de la ONPE, que no va a faltar infraestructura pues con que haya un local de algún partido éste podría utilizarse para que todos los militantes voten el día de emisión de sufragios, y si no se cuenta con un local con las suficientes condiciones podría utilizarse infraestructura estatal. La publicidad, por su lado, tendría informada a la

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ciudadanía y entre ellos a la militancia de los partidos políticos que se están realizando primarias par cargos públicos, lo cual seguramente redundará en la participación de más candidatos y más votantes. Con lo cual disminuiría el clientelaje en los partidos, pues ahora al ser un pequeño porcentaje los votantes pueden establecer relaciones clientelares, pero al aumentar el número de votantes esto se dificultaría, más aún si los procesos electorales en los partidos salen de la cuasi clandestinidad actual.

El caso actual que se da en el partido Aprista es quizá el ejemplo perfecto para entender las malas prácticas partidarias. El Presidente Alan García habría pedido la continuidad de los dirigentes internos en los cargos que actualmente ocupan, desconociendo su propio estatuto que exige su renovación. Lo cual fue aceptado por la cúpula aprista, contra la voluntad de las bases apristas. Si la ONPE fijara un cronograma general para la participación de todos los partidos estos desaguisados apristas no ocurrirían. Tal vez seguirían mucho de los males, pero no dudo que se avanzaría en la dirección de consolidación de los partidos y del sistema de partidos en el país más rápido y firmemente.

�. Enfoque sociológico

�.� Sustratos sociopolíticos

Como criterio de ordenación en el planteamientos de las ideas generales en este capítulo que nos permitan ordenar el análisis, podemos afirmar que el sistema de partidos y los cambios que en éste se operan tiene que ver con la lógica estrictamente política, pero sus transformaciones más importantes estarían más bien relacionadas a la existencia de sustratos sociopolíticos que operan extrapolíticamente. Por ello para estudiar el sistema de partidos empezaré por estos sustratos sociopolíticos, pues ellos me permitirán explicar los cambios bruscos que no se explican desde la política misma.

En el Perú sería posible diferenciar tres grandes tendencias a modo de sustratos sociopolíticos más o menos delimitado, los mismos que podrían configurar los cambios y la potencial estabilidad o desestabilidad del sistema de partidos. Estas grandes tendencias sociopolíticas se configuran en torno a su posición frente al Estado: los excluidos, los disconformes y los conformes con la actual forma de la relación Estado-sociedad.

El primer sustrato sociopolítico, es el disconforme con la relación del Estado con la sociedad. Éste abarca la base social baja y excluidos sociopolíticos que potencialmente hace existir a las candidaturas antisistemas e incluso a los out siders. Volveremos sobre este punto.

El sustrato sociopolítico más conforme con un discurso reformista, básicamente es atraído por el discurso reformista de algunos partidos, como el aprista. Se trata de sectores atendidos por el Estado, pero no en la medida en que la considerarían adecuada o necesaria. En general, están de acuerdo con la forma del actual Estado,

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pero buscan reformas que amplíen los beneficios recibidos. Este sustrato coincide con un sector de la población atraída por el discurso aprista, pero no necesariamente por las medidas de gobierno aprista. Este sector abarca muchos sectores populares y progresistas de clase media-bajas y medias, especialmente de las grandes ciudades de la costa, así como sectores que se benefician de la industria, agro-exportación y servicios.

El tercer sustrato sociopolítico sería más afín al discurso conservador, explicitado por el voto a las coaliciones de centro-derecha. Este sustrato puede abarcar las clases medias-altas, altas y sectores populares influidos por las grandes campañas mediáticas que estos sectores políticos emprenden en épocas electorales.

a. Tipos de ciudadanía según nivel socioeconómico y educativo

La ciudadanía como una categoría de análisis formada a partir de indicadores económicos, sociales y culturales, y relacionando al Estado para su definición, nos puede servir para dar contenido empírico a los sustratos sociopolíticos que hemos venido señalando. Para tal efecto utilizaremos los cuadros estadísticos elaborados por Sinecio López.

Según el cuadro, de una encuesta a 1809 ciudadanos a nivel nacional, tenemos que el 43 % pueden considerarse estatistas liberales; el 45,4 % comunitaristas estatistas, el 8,3 % a comunitaristas estatistas, y tan sólo el 3,1 % liberales puros.

La gran mayoría de los ciudadanos de nivel socioeconómico bajo inferior (51.9 %) pertenecerían al tipo de ciudadanía comunitarista-estatista. Mientras que la gran mayoría, el 68 %, de ciudadanos de nivel socio económico medio/alto pertenecerían al tipo de ciudadanía estatista-liberal.

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Podemos relacionar el tipo de ciudadanía comunitarista estatista con los disconformes a la forma del Estado, dado que agrupa a la gran mayoría de ciudadanos con los más bajos ingresos y los de menor nivel socio-económico (ver cuadros). Por lo mismo. en gran parte de los que pertenecen a este tipo de ciudadanía puede formarse la autopercepción de exclusión por lo que sus reclamos al Estado puede hacerse a partir de esa exclusión. Por lo que esperan, y reclaman cambios radicales, y al no darse esto, pueden estar en contra de la política y de los políticos del establecimiento, votando en contra de ellos. En este tipo de ciudadanía puede ser más aceptada los out siders y los radicales que otros.

Por su lado, la ciudadanía estatista-liberal puede ser relacionada con los que aceptan la forma actual de Estado pero lo consideran insuficiente. Los niveles educativos de quienes conforman este tipo de ciudadanía, así como los niveles socioeconómicos preponderantes pueden contribuir a la formación de un autopercepción de marginalidad respecto al Estado, por lo que aún aceptando la forma del Estado actual (o su configuración) reclaman que los beneficios del Estado les sea aumentado: Mejor educación para sus hijos, aumento de los sueldos, mayor dinámica económica del que puedan beneficiarse, etc. En este tipo de ciudadanía se puede asentar el discurso reformista.

El tipo de ciudadanía liberal de niveles económicos y educativos mayores que el de los demás, no tiene razones para considerarse ni excluidos ni marginales, por lo que tampoco tienen razones para dejarse influenciar por los discursos radicales ni por cambios bruscos en la forma actual del Estado nacional. Por lo tanto, pueden ser más proclives a los discursos conservadores con la actual forma del Estado nacional.

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�.�. Sustratos sociopolíticos y representaciones políticas

Lo que distingue a los tres sectores mencionados es su relación con el Estado. El primer sector mantiene una relación distante y conflictiva con el Estado, el segundo sector mantiene una relación de reclamo más moderado de reformas por una mejor inclusión. El tercer sector es más complejo, pues aunque identificada con un discurso statu quo, obtiene gran parte de sus votos no sólo de clase media y alta, sino también de las clases populares influidos mediáticamente, básicamente por su posición reaccionaria frente a los populismos y los out siders. Son también incluidos, pero incluidos en especial culturalmente.

Si bien la posición frente al Estado hace posible distinguir estos sustratos sociopolíticos, no existe una incidencia directa en las representaciones políticas. Vale decir, que un votante reformista no siempre votará por el APRA, ni un excluido votará siempre por un outsider. Puede pasar que un votante reformista vote por uno de los candidatos conservadores atraído por las características personales de este líder conservador resaltada por los medios de comunicación y contrapuesto por la corrupción que supuestamente se daría con un gobierno aprista. Puede suceder también que un

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votante excluido no vote por el outsider, sino que atemorizado por la campaña mediática busque refugio en el discurso “atrapa-lo-todo” aprista.

Lo que quiero señalar con lo expuesto es que la formación de la representación política no sólo no se corresponde necesariamente con el sustrato sociopolítico, sino también que el hiato entre ellos se debería a factores que van desde culturales hasta coyunturales propios de campaña electoral, etc. Los sustratos sociopolíticos, en cambio, son potencialidades que pueden ser modificadas pero no desaparecen, pues dependen de las condiciones socioeconómicas y culturales, y éstas no se modifican a voluntad de los candidatos.

La representación política, en cambio, depende directamente del voto de los ciudadanos. Y un conjunto de factores coyunturales y mediáticos inciden en la voluntad final del voto.

�.�. Sustratos sociopolíticos y discursos oficiales

Los sustratos sociopolíticos forman una especie de “espacios” que serían cubiertos, en primer término, por las propuestas ideológicas de los partidos. Los partidos buscan cubrir estos espacios creados a partir de los discursos políticos que ensayan. Para ello definen un discurso con el cual ubicarse en el espectro derecha, centro o izquierda desde el cual convertir estos sustratos sociales en expresiones políticas desde el cual, a su vez, expandir su estrategia de inserción en la sociedad y en la política. Y de esta forma amplían su campo de acción política. Cuando llegan las elecciones los partidos tratan de convertir estas expresiones políticas en votos, para lo cual varían, refinan o interpretan sus discursos oficiales.

Pero no sólo con su discurso político los partidos crean o amplían un espacio político desde el cual activan políticamente, sino también partir de sus propuestas concretas, con sus críticas al gobierno de turno, con sus criterios de análisis de la coyuntura política, etc.

Así, algunas organizaciones político-electorales en el Perú buscan cubrir el espacio que nace de las aspiraciones de un gran sector de los electores que se oponen la forma actual del Estado, que buscan transformarlo para que los incluya. Generalmente este espacio inconforme en el Perú lo cubren radicales y los llamados out siders que aparecen en los procesos electorales con un discurso crítico del sistema política y prometiendo cambiarlo radicalmente. El último de los aparecidos en el Perú es Ollanta Humala, antes fue Alberto Fujimori, y Alejandro Toledo. Y aunque no fueron out siders en sí, sí establecieron sus estrategias electorales presentándose como tales. Cada quien con un discurso propicio al momento electoral en el que surgen.

El sector reformista generalmente es cubierto por el discurso aprista, pero no se limita a éste. Acción Popular, las izquierdas moderadas y otras agrupaciones tratan de ocupar el espacio que alcanza a los votantes que en lo básico están de acuerdo con la forma del Estado -ya sea por temor a arriesgar demasiado ya sea por convicción de que se trata de lo mejor- pero reclaman más eficacia, más garantías políticas, menos corrupción y una mejor redistribución del presupuesto nacional.

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El sector conforme con el statu quo no es que pretenda que las cosas están bien ni que no haya cambios que habría que hacerlos urgentemente, sino más bien lo que los distingue es su permanente posición de que la economía nacional se inserte en la economía internacional, en la apertura de mercados, el liberalismo político, la democracia representativa, etc. Los cambios que proponen no varían el statu quo y no tienen incidencia directa en la situación de los desfavorecidos. Los que impulsan estas propuestas -y que con su impulso expanden la aceptación de estas propuestas- son agrupaciones políticas liberales, socialcristianas y conservadores: el Partido Popular Cristiano, Acción Popular, Perú Posible, el actual APRA, Cambio 90-Nueva Mayoría etc.

�.� Competencia electoral y cambios de los discursos políticos

El hecho de que el Partido Aprista (PAP), Acción Popular (AP), Perú Posible (PP), etc. aparezcan cubriendo más de un espacio significa que una cosa son estos espacios, que nacen del sustrato sociopolítico, y otro muy diferente los discursos cambiantes y aglutinadores que estas agrupaciones ensayan en su objetivo de un mejor rendimiento electoral.

Es la competencia político-electoral lo que define el discurso de las principales agrupaciones políticas. Cambio 90-Nueva Mayoría si bien nace como un outsider que aparece en el centro del espectro político en una coyuntura electoral, luego, ya en el gobierno, se reubica en la derecha, espectro en el que se mantiene hasta hoy. Lo mismo ocurre con Perú Posible. En el caso de los partidos tradicionales PAP y Acción Popular, ambos nacen con discursos reformistas, uno más radical que el otro. Pero los dos partidos tienen en el gobierno, cuando lo han ocupado, de 1980-1985 en el caso de AP, y actualmente con el PAP, una agenda de derecha. El caso actual del PAP es más llamativo, ya que su campaña electoral se basó en una crítica de la agenda neoliberal de su contrincante Unidad Nacional, pero una vez en el gobierno ha adoptado la agenda de la agrupación que criticó duramente en la campaña electoral.

Y es que cada uno de los tres los sustratos sociopolíticos abarcan un gran sector de votantes. Los partidos con su ideología cubren estos sustratos sociopolíticos. No es que los sustratos sociopolíticos sean equivalentes a un grupo de ciudadanos. No. Son más bien tendencias sociopolíticas que nacen a partir la percepción de los ciudadanos del mundo social y se dirigen a la política. Una misma persona generalmente alberga no una tendencia pura, sino un combinado de ellas, una mixtura, pues las personas no permanecen encerradas en un espacio desde el que sólo perciban un solo punto de vista de lo social. Las personas se mueven constantemente entre varios espacios sociales, y aunque pertenezcan a un espacio social específico tienen aspiraciones futuras muchas veces diferentes a la posición que ocupan actualmente. Por ello los partidos deben tender estrategias amplias, no tantas que no sean creíbles pero no tan pocas que no los alcancen; no tan superficiales que no los decidan, ni tan profundas que lo “amarren” a un solo sector social.

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Para ganar las adhesiones de este sector de votantes los partidos están ubicados estratégicamente en algún espacio del espectro político -por ejemplo la ideología aprista puede considerarse de centro-izquierda. Pero no se quedan confinados en ese espectro. Para ganar una elección necesitan cubrir más de un espacio sociopolítico. Salen de allí a través de su discurso político (menos ideologizado), y no sólo durante la campaña electoral sino durante todo el tiempo, en una suerte de campaña permanente. El actual discurso “atrapa-lo-todo” aprista, por ejemplo, abarca desde el centro-izquierda hasta la derecha, pasando por el amplio centro, a pesar de que sus principales líderes se reconocen como un partido de izquierda democrática y muchos líderes de opinión lo califican como socialdemócrata. Pero una vez en el gobierno el APRA implementa una agenda de apertura de mercados, incentivación a la inversión extrajera, en fin, el liberalismo económico que critica en campaña para hacerse elegir.

�.� Tipos de discursos políticos según el momento político partidario

Podemos encontrar entonces tres tipos de discursos de los partidos peruanos. Uno, en el período extra campañas, otro durante la campaña electoral, y un tercero como gobierno u oposición.

1. El primero de los discursos partidarios tiene que ver con el discurso oficial del partido. Así, hallamos cierta coincidencia entre el cubrimiento de los sustratos sociopolíticos con las ideologías de los partidos políticos. Aquí tenemos el discurso oficial del partido que cubre el sector de la población desde donde trata de recolectar afiliados y militantes. Se trata de un discurso más o menos coherente, que se corresponde con el sustrato sociopolítico que lo sostiene. Su función y objetivos consisten en expresar y canalizar las demandas y expectativas de un sector de la población que aspira sea su base social permanente. Esta función expresiva es asumida principalmente por los líderes partidarios.

2. En segundo lugar tenemos los discursos “atrapa-lo-todo” durante la campaña electoral. Se trata de un discurso amplio que sale del nicho partidario y abarca más de un sustrato sociopolítico. Con este discurso el partido político trata de ganar adherentes y especialmente votos para ganar la competición electoral. Este discurso desordenado, muchas veces incoherente, pero sobre todo amplio y superficial, puede en parte oponerse hasta cierto punto al primer discurso “oficial” del partido. Con este discurso el partido trata de agregar intereses muchas veces contrapuestos. Esta función agregativa del partido es expresada especialmente por el candidato presidencial del partido.

3. Un tercer discurso ofrecen los partidos políticos en el Perú, que bien puede ser de un partido de gobierno u de oposición. El discurso de gobierno se corresponderá con la liberalización de la economía, la inserción internacional, la inversión extrajera, etc., mientras que si se trata de un partido opositor su discurso se apegará a las deficiencias del gobierno y a ponerse a tono con los reclamos de la ciudadanía. Estos discursos se dan principalmente desde los representantes de los partidos, especialmente desde el Congreso de la República, y tienen como principal objetivo ganarse a la opinión pública.

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�.�. Cambios en los sustratos sociopolíticos y de los discursos partidarios

Ambos, discursos partidarios y sustratos sociopolíticos, cambian. Pero es obvio que los discursos de los partidos cambian más, y más rápidamente.

El sustrato sociopolítico cambia cuando cambia el humor de los ciudadanos, por ejemplo si la economía crece permanentemente y el gobierno es eficaz y eficiente en la redistribución. En ese contexto habrá en los ciudadanos un espíritu más comprensivo con los discursos neoliberales o de derecha. Por lo tanto los partidos se correrán a la derecha, pero el substrato disconforme con el Estado no desaparecerá, sólo se replegará, haciéndose necesario partidos que cubran este espacio. Si el bienestar no es sentido en la población como se los habían prometido o la corrupción crece, puede ser que la ciudadanía cambie de humor y se reacomode con un discurso más a la izquierda, los partidos entonces se ven obligados a correr hacia la izquierda. No es que un grupo de personas cambie, sino más bien que una persona generalmente tiene algo de derecha, de centro o de izquierda. Me parece ilógico pensar que tal votante es de izquierda o de derecha enteramente más aún en un mundo tan móvil y el votante generalmente tiene contacto con muchas realidades sociales. Su parte de sentir izquierdista crece con las dificultades, su sensibilidad reclamante aumenta con esas dificultades y se hace más proclive a un voto disconforme. La información, la ocasión personal, su propio raciocinio, algún caso especial, etc., puede hacer que cierta persona común y corriente se incline a un lado del espectro político con su voto.

Porque las personas buscan el equilibrio, lo anterior parecen sobre todo matices, pues el discurso más eficiente en una campaña electoral es el de centro. Así, los discursos de campaña generalmente se ubican alrededor del centro, un tanto a la derecha, un tanto a la izquierda. En el Perú se dice que siempre ha ganado el centro, que todos los candidatos que han ganado campañas electorales se han alejado de los extremos en sus campañas electorales: Fernando Belaúnde, Alan García, Alberto Fujimori, Alejandro Toledo, nuevamente García. Pero aunque sus discursos de campaña han tratado de ubicarse lo más alejado de los extremos, una vez en el gobierno generalmente se han corrido a la derecha, excepción hecha en el caso del primer García. ¿Y por qué se han corrido a la derecha? Porque administrar un Estado es más fácil que gobernar un país. Y sobre todo porque brinda más réditos políticos.

El actual Estado peruano neoliberal es sostenida por una coalición entre los organismos financieros internacionales, la burguesía local, el equipo técnico-político (principalmente del MEF) y el apoyo de los militares32. Los inconformes con esta forma de Estado son potencialmente votantes de los out siders. Por eso los out siders generalmente tienen un ofrecimiento y un reclamo: cambiar la Constitución. Sin

32 Sinecio López define para el Perú tres tipos de Estado: el Estado Oligárquico, el Estado velasquista y el Estado neoliberal. El Estado oligárquico sería sostenido por la coalición conformada por la oligarquía, el gamonalismo y el capital extranjero y militares; El Estado Velasquista sería sostenido por la coalición conformada por los militares, los industriales, las clases medias y sectores populares.

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embargo, los potenciales out siders no siempre están. Es más, generalmente no están. Generalmente se expresan en un pequeño sector de la población sin voz y sin mayor incidencia en el sistema político. El humor contra el Estado no está siempre presente, sino que se forma circunstancialmente, especialmente durante las campañas electorales.

Las reglas electorales pueden hacer que este humor ciudadano, que la potencialidad del sustrato sociopolítico con este humor político, no se transforme en votos, y con esto disminuir el peligro de los out siders, por ejemplo haciendo que las campañas electorales sean lo más breves posibles, o aceptando sólo a candidatos de partidos reconocidos. Pero una vez que aflora este humor expresado en algún candidato de fuera del establecimiento puede desbordarse. En el Perú los out siders generalmente han ganado las elecciones generales. Excepción hecha de Ollanta Humala.

�.�. Sobre los outsiders

Lo que distingue a un outsider no sólo es que plantea cambios radicales en la relación Estado-sociedad, sino sobre todo que logra despertar las potencialidades electorales del sustrato sociopolítico adverso a la forma del actual Estado. Hasta ese momento ese estrato existe potencialmente, sólo potencialmente. El outsider logra convertir esta potencialidad en una fuerza electoral capaz de amenazar al establecimiento. Eso es lo que lo distingue. Por eso, los muchos candidatos que recurrentemente aparecen en las elecciones no pueden ser considerados out siders por muy radicales y antisistemas que sean sus discursos electorales. A ellos simplemente hay que considerarlos radicales. En las elecciones generales peruanas de 2006 se presentaron varios candidatos radicales: Javier Diez Canseco, del Partido Socialista, Rolando Breña del Movimiento Nueva Izquierda, Ollanta Humala de Unión por el Perú, etc., de ellos sólo el último se constituyó en forma de un outsider, porque no sólo se ubica fuera del sistema desde el que emite un discurso contra la forma del Estado, sino que logra formar una fuerza electoral a partir de las potencialidades del sustrato sociopolítico excluido.

Para lograrlo, hace falta una serie de factores que tienen que ver con la coyuntura política, las capacidades personales del mismo outsider, y especialmente con el enfrentamiento entre los líderes de los principales partidos políticos, y la desconfianza de la población acerca de estos enfrentamientos. Todo lo cual es más probable que dé especialmente durante las campañas electorales.

El outsider forja un momento en que lo político es colonizado por lo social, al mismo tiempo que su carácter político, y el de su agrupación, es definido por las características de cómo lo social “invade” lo político. Esta “invasión” puede suceder cuando se dan las condiciones para la expansión de lo social hasta alcanzar lo político: las elecciones generales. Este momento lo hace posible un liderazgo con características particulares: el titular tiene que ser (o parecer) alguien fuera del establecimiento, de don de mando y personalidad definida, que quiera y tenga posibilidades de ganar,

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que sea atacado por el establecimiento, que brinde a la población “venganza” sobre los políticos de siempre, a la vez que les ofrezca esperanzas de cambio, etc. Fuera de este momento, lo social nuevamente vuelve a los márgenes de lo político. Y es que la colonización de lo político por lo social es algo “contra-natura”. Son lógicas distintas, por eso no puede durar mucho tiempo. Sostenido por fuerzas extrapolíticas –que buscan un refugio en la política- no puede permanecer en ella durante mucho tiempo, especialmente cuando esta alternativa pierde las elecciones.

Si el outsider no gana las elecciones generales nuevamente lo social retorna a los márgenes de la política en espera de la siguiente oportunidad, tal vez con otro rostro. Por ello el fenómeno de los out siders son fenómenos que parecen más conformes con sociedades que aún no han resuelto algunas cuestiones sociales.

Pero no todos lo out siders lo son realmente, muchos de ellos tratan de adquirir una forma de hacer política que los diferencie de los del establecimiento, con el objetivo de ganar votos, logrando despertar las potencialidades del sustrato sociopolítico adverso a la forma del Estado. Alberto Fujimori y Alejandro Toledo representan estos casos. Lo son en un sentido: cuando aparecen como algo distinto a los candidatos del establecimiento, pero no lo son cuando esta apariencia es una construcción artificial, con objetivos político-electorales. Lo son porque lo son ante los ojos de los votantes que aspiran un representante genuino, pero no lo son cuando sus promesas electorales no son un proyecto político, sino una forma fácil de ganar votos. El mismo Alan García, actual Presidente del Perú, generalmente en campaña electoral trata de salir del establecimiento, criticando la forma de Estado, las deficiencias de los políticos, etc. Tratando de aparecer como algo diferente del establecimiento, pero ya en el gobierno sus promesas contra la forma de Estado quedan relegadas por explicaciones de cómo es impedido cumplirlas por factores que él sabía que existían cuando los prometía.

De los out siders que llegaron a la presidencia en el Perú, sólo Alberto Fujimori cambió la relación Estado-sociedad, pero esta afirmación puede resultar engañosa. Por razón de que las reformas estructurales que llevó a cabo las realizó cuando los partidos políticos del establecimiento ya estaban convencidos de la necesidad del cambio en esa dirección. Más aún: cuando el establecimiento estaba empezando a implementar estos cambios, aunque muy tímidamente. De modo que Fujimori fue un out siders sólo durante la campaña electoral, pero ya en el gobierno esta condición se redujo a la expulsión de los partidos tradicionales de los privilegios estatales33.

Alejandro Toledo se constituye en el candidato de la forma out siders en las elecciones del 2000, por la razón de su oposición radical al gobierno y al régimen de Fujimori, de

33 En el segundo gobierno de Fernando Belaunde se trataron de implementar algunas medidas de corte neoliberal aunque tibiamente. El mismo Alan García aceptaba la flexibilización del trabajo al término de su primer período. Las reformas que implementó Fujimori, a grades rasgos son las mismas de sus adversarios tradicionales: Acción Popular y el Partido Popular Cristiano (que eran parte del Fredemo conjuntamente con Libertad de de Mario vargas Llosa). Además ya las experiencias neoliberales se habían iniciado en Chile, Bolivia, Argentina, y en el Perú el establecimiento estaba convencido en la necesidad de su implementación.

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sus rasgos raciales distintos al de los principales líderes de los partidos tradicionales. Sin embargo, Toledo no prometió cambios radicales y además estuvo acompañado de los partidos tradicionales en la campaña de aquel año que enfrentó al Presidente-candidato. En las elecciones del 2001 Toledo tampoco promete cambios radicales, y gana finalmente la presidencia por el arrastre electoral que concentró el año anterior y las debilidades de su principal contrincante, Alan García. Por lo dicho, pude decirse que Alejandro Toledo no fue un out siders más que en su forma, ayudado por el contexto de su candidatura a la Presidencia de la República. Tener forma de out siders no es lo mismo que serlo efectivamente.

Con Ollanta Humala tenemos al más reciente outsider. Éste sí prometió cambios radicales contra el establecimiento durante la campaña electoral del 2006. Se trata del más acabado de los out siders. A pesar de que aceptó las reglas electorales y se sometió a ellas cuando candidato. Fue también el primero que perdió las elecciones generales. Muchos vieron en esto el final del ciclo de los out siders. Pero esta afirmación no desaparece el sustrato sociopolítico disconforme que nutre la fuerza electoral de los out siders.

Una de las razones por lo que los out siders que prometen cambiar la relación Estado-sociedad no lo cambien es que para hacerlo es necesario un gran despliegue sociopolítico, lo cual se logra no sólo con apoyo electoral, sino también con apoyos que den viabilidad a este cambio. El actual peligro que representa Ollanta Humala Tasso para el actual establecimiento es que a diferencia de los anteriores out siders, contaría con el eje Caracas-La Paz-Quito-la Habana que le permitirían sostener mínimamente sus promesas electorales. Pero este temor puede ser infundado.

�.�. La cuestión étnica-cultural en el sistema de partidos

Uno de los factores que interviene en la política peruana es la cuestión étnica-racial. Se trata de un factor que actúa muy complejamente en la política, pero cuyo origen es muy simple: Las zonas geográficas peruanas donde se concentra la mayor proporción de población aborigen, que tiene por lengua materna el quechua es el mismo donde se concentra la pobreza, el menor nivel educativo y otras carencias. Esto, conjuntamente con la fácil percepción que tiene el ciudadano medio de una permanente discriminación étnico-racial que el establecimiento trata de ocultar, pero que es parte de la cotidianidad, no hace sino que traslucir una fractura social basada en diferencias primarias.

Estas diferencias tienen un impacto político muy fuerte en el Perú, lo cual es más notorio a partir de 1990 en los cambios del sistema de partidos. Se ha constituido en un factor que tiende a desestabilizar y a cambiar el sistema de partidos en el Perú.

La llamada “mancha india” del sur peruano vota generalmente por candidaturas radicales, por candidatos que aparecen atacando el sistema político y prometiendo su transformación. Pero más notoriamente votan contra El candidato del establecimiento.

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Tanto Alberto Fujimori, como Alejandro Toledo y recientemente Ollanta Humala se vieron favorecidos porque gran parte de la sierra, el sur y el oriente peruano votaron en contra de los candidatos del establecimiento. Y votar en contra del establecimiento significa para ellos básicamente votar por el candidato que, apareciendo radical, le pueda ganar electoralmente al candidato favorito del establecimiento.

Cada vez que aparece los efectos de este voto negativo cambia generalmente el sistema de partidos por los efectos que tiene en los resultados electorales.

La discriminación racial es una institución cultural en el Perú. Y el establecimiento ha venido negando la gravedad de este factor, y condenando la intervención de este factor en el sistema político. Los políticos que han intentado poner el factor de la discriminación racial en la política se han ganado los peores ataques de parte del establecimiento. Simplemente es un tema vedado. El mestizaje se ha convertido en una herramienta funcional para el establishment para ocultar la gravedad del factor racial en el país34. El solo hecho de poner el debate sobre la mesa es problemático. Eso de “quién no tenga de inga tiene de mandinga” es una frase-escudo para no profundizar el debate en los medios. El mestizaje coexiste con el racismo. Los ejemplos de los “reyes de la papa” son tan poco significativos para el tema como las discotecas racistas. Lo realmente importante es la omnipresente cultura discriminatoria existente, que no se reduce al sector más occidentalizado.

Cuestiones como la raza, la sexualidad, y hasta cierto punto la religión, no son factores que se adquiere y se desecha de acuerdo al contexto. Son más bien parte fundamental de la sensibilidad humana, por lo que trasciende las coyunturas políticas y no pueden ser variados. Y precisamente por que no pueden modificarse en las personas es que son defendidos como parte de la identidad. Una sociedad necesita sublimizar de alguna forma la discriminación racial para amenguar sus efectos. En el Perú, el sistema de partidos no aceptaba que las diferencias expresadas jerárquicamente (discriminación) por motivos de raza siquiera se discuta. Por eso tal vez muchas personas de las zonas donde predomina el biotipo discriminado se resista aún hoy a aceptar el establecimiento político. En esas zonas germinó la violencia política, y el senderismo ganó sus principales bases. Una ideología fundamentalista en una población discriminada por motivo de un elemento que es parte de su propia sensibilidad (la raza) se manifestó con violencia en contra del establecimiento. Una vez derrotada los promotores de la violencia estas zonas no han detenido su aversión al establecimiento manifestándolo así cuantas veces pueda. La última vez que se manifestó este fenómeno en la política fue en las últimas elecciones generales del 2006. Ollanta Humala llevó a representar para este sector discriminado, no sólo en lo racial, la posibilidad de expresar su descontento con el sistema político.

En el siguiente cuadro, podemos observar que la ciudadanía comunitarista-estatista, conformado mayoritariamente por ciudadanos pobres como vimos, manifiestan

34 Gonzalo Portocarrero: Racismo y mestizaje y otros ensayos, 2007, Fondo Editorial del Congreso del Perú, Lima, 2007.

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dos tipos de discriminación: por raza y por economía. Mientras que este porcentaje es mucho menor entre los estatistas liberales, conformado por ciudadano de mayor nivel económico preponderantemente. Estos datos nos informan de cierta correspondencia entre la raza y el nivel económico. Es decir quién es indígena o cholo tiene más probabilidades de ser pobre.

Ciertamente, es inconveniente para el sistema político que un asunto como la discriminación racial, e incluso el racismo, sea tema de discusión. Pues ese sólo hecho enervaría la discriminación que se pretende disminuir, pero si vemos cierta correlación entre pobreza y discriminación racial es posible atacar el problema a través de este factor económico, disminuyendo las desigualdades. Otro factor puede ser la educación. En general, la discriminación racial es uno de los temas que están en la base de la desestructuración sociopolítica.

�. Sistema de partidos

Los sistemas de partido pueden entenderse como “los patrones de competencia y cooperación entre los diferentes partidos de un sistema”35.

Lane y Ersson definen a un sistema partidario como un “conjunto de partidos políticos que operan dentro de una nación y en un patrón organizado, descripto por un número de propiedades del sistema de partidos”36.

Un sistema de partidos de un determinado país se define por las interrelaciones más o menos regulares entre los partidos políticos que compiten electoralmente.

35 Alan Ware: Partidos políticos y sistemas de partidos, ISTMO, Madrid, 1996, pp. 608. 36 Lane y Ersson, En: Marcelo Cavarozzi, Juan Abal Medina (Compiladores): El Asedio a la Política. Los Partidos

Latinoamericanos en la Era Neoliberal, Homo Sapiens Ediciones, Buenos Aires, 2003, pp. 516.

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De modo que los tipos de sistemas de partidos tienen que ver con las diferencias de estas interrelaciones regulares de los partidos del sistema. Por lo mismo, un sistema de partidos es diferente a la suma de los partidos que lo conforman. Como también diferente a un partido-sistema, como el soviético, o cualquier otro donde sólo exista un solo partido.

Las características de las interrelaciones entre los partidos políticos que definen el sistema de partidos tienen que ver con los siguientes factores:

1. Distancia ideológica entre los partidos (o mejor dicho por las diferencias en el posicionamiento dentro del espectro derecha-centro-izquierda que les permite cubrir las potencialidades de los sustratos sociopolíticos)37.

2. Resultado de las elecciones generales, que nos dan el número de partidos con representación parlamentaria y la relevancia de éstos38.

3. Diferencia en la fuerza y las formas de inserción social de los partidos del sistema, lo que se obtiene como consecuencias de las diferencias de las formas de inserción social y estatal de los partidos políticos para aprovisionarse de recursos electorales (cooptación de militantes, adherentes, afiliado y votantes), económicos, políticos (opinión pública).

4. La actitud de los partidos frente a la legitimidad del establecimiento. Sea que algunos ataquen el establecimiento puede llevar a una lógica centrífuga del sistema; o sea que acepten la legitimidad del sistema que puede derivar en una lógica de competición centrípeta.

�.�. Partidos políticos

El término “partido Político” ha sido objeto de controversias entre los especialistas de los países desarrollados. Sartori, propone que los partidos y los sistemas de partidos poco estables en América Latina conviene trabajarlos con términos “provisionales”.

En una democracia que pretende consolidarse, partidos políticos pueden considerarse a las agrupaciones formales que tratan de definirse por una base programático-ideológica, y sostenerse por una organización permanente en busca de adherentes y mejor posicionamiento político-electoral.

Los principales partidos políticos en el Perú son el Partido Aprista Peruano (PAP), Acción Popular (AP), Partido Popular Cristiano (PPC), Unión Por el Perú (UPP), el Partido Nacionalista (PNP), Perú Posible (PP) y el grupo Fujimorista (AF).

37 Esta distancia ideológica es relativa, y es que no es lo mismo un partido centrista en los años 60´s que un partido de centro en los 90´s. Por lo tanto este espectro derecha –centro – izquierda se corre a la derecha o a la izquierda, según el contexto nacional donde se aplica. Existiría como una línea imaginaria centrista desde el cual se configuraría estos espacios políticos. El enfoque de la competencia espacial, desarrollado por Downs, utiliza la idea del “espectro ideológico”, en general entendido como un continuo espacial izquierda – derecha. Anthony Downs: An Economic Theory of Democracy, Nueva York, Harper, 1957, En: Alan Ware: Partidos políticos y sistemas de partidos, ISTMO, Madrid, 1996, pp. 608.

38 El criterio de Sartori implica dos condiciones para definir la relevancia de los partidos: el potencial de coalición y el potencial de chantaje. Sobre el primero: el partido puede formar parte de una coalición de gobierno. Sobre el segundo, se refiere a la posibilidad de algunos partidos de afectar las tácticas de los partidos con “potencial de coalición”. Giovanni Sartori, Partidos y Sistema de Partidos, FCE, México.

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�.�. Institucionalización del sistema de partidos

La institucionalización se refiere a un proceso por el cual una práctica o una organización se hacen bien establecida y ampliamente conocida, si no necesariamente aceptada por todos39.

El sistema de partidos puede ser de débil o fuerte institucionalización, dependiendo de las características de las interrelaciones que se dan entre los partidos del sistema. El Sistema de partidos será fuerte si las características de las interrelaciones entre los partidos son conocidas; si además de ese conocimiento se han retirado de estas interrelaciones los elementos que las podrían dañar y, como se agregan a través de las experiencias que se dan en el tiempo, las hace densas y las estabiliza.

Así, por la regularidad de las características de las interrelaciones partidarias los agentes del sistema sabrán cómo puede comportarse un partido en tal situación o coyuntura política. O en todo caso sabrán los límites de las alternativas que tienen, lo que les permite marcar cierta posición o trabajar en base a alternativas limitadas. Ese entendimiento no expreso pero omnipresente entre los partidos da estabilidad al sistema de partidos. Los sistemas de partidos serán débiles, en cambio, si las interrelaciones entre los partidos son recientes, superficiales y predomina la desconfianza mutua, de tal forma que no tiene densidad ni estabilidad ni perspectivas de duración.

Si, por ejemplo, los partidos desconfían entre sí, entonces los agentes políticos no van a saber cómo pueden comportarse los otros agentes en determinada coyuntura. Lo que les va a llevar a tener que elaborar muchas más alternativas acerca de cómo luego él va a responder. Además, habrá una tendencia a sospechar que tras lo que el otro actúa u opina esconde cosas que luego podría utilizarlo en contra suya, especialmente en una coyuntura crítica. El resultado es que se hará dificultoso la agregación de intereses, la continuidad de los gobiernos en cuestiones centrales, y lo más importante: la realización de los grandes proyectos nacionales a través del esfuerzo mancomunado.

Lo señalado no quiere decir que cuanto más estable sea un sistema de partidos más funcional será necesariamente para la supervivencia y fortaleza del sistema. Puede ocurrir que el exceso de estabilidad permanezca en el tiempo de forma que las nuevas expresiones sociales que surgen con la dinámica social moderna no tengan forma ordenada y aceptada de expresarse en el sistema petrificado de partidos existente. Entonces buscarán expresarse por fuera de dicho sistema de partidos, y eventualmente pueden producir una subversión del establecimiento.

No encontramos, por lo tanto, en los sistemas desestructurados ni en los sistemas sumamente estabilizados necesariamente la mejor expresión de un sistema de

39 Scott Mainwaring y Timothy R. Scully (Edit.): La Construcción de Instituciones Democráticas. Sistemas de Partidos en América Latina, CIEPLAN, Santiago de Chile, 1995.

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partidos conveniente. Los casos venezolano o brasileño tal vez pueden ejemplificar los extremos indeseables en un sistema de partidos. Lo que los reformadores generalmente buscan es un sistema más o menos estable, como el estadounidense por ejemplo, o algún europeo.

Un sistema de partido institucionalizado generalmente implica algún grado de “cartelización” de los partidos políticos. Y es que los partidos son intermediarios entre la sociedad y el Estado, y sus funciones de inmediación no podrían ser cumplidas adecuadamente sin que tengan los elementos que les permita llevar a cabo sus funciones como partido político.

Un partido que funciona alejado del Estado puede ser tan ineficiente como aquel que pretende funcionar alejado de la sociedad. La ingeniería institucional debe observar, por tanto, que el sistema político permita o no impida un mayor acercamiento de los partidos al Estado.

En el Perú, Mientras exista un amplio sustrato sociopolítico adverso a la forma actual del Estado, cualquier atisbo de “cartelización” es fácilmente interpretada como una burla a los excluidos del sistema y un robo de los políticos que se aprovechan de su posición de privilegio. Lo cual genera la sublevación de los excluidos, y los mal incluidos, los que a su vez fortalece la tendencia del voto antisistema. Cualquier sistema de partido tiene en la estructura social los límites de las posibilidades que la ingeniería institucional se proponga para la institucionalización.

Para Mainwaring y Scully para medir la institucionalización de un sistema de partido debemos considerar cuatro criterios40:

1. Estabilidad en las reglas y en la naturaleza de la competencia entre partidos. Los esquemas de competencia deben manifestar alguna regularidad.

2. Partidos con raíces más o menos estables en la sociedad.3. Legitimidad de parte de los partidos importantes al proceso electoral y a los

partidos.4. Institucionalidad de los partidos políticos.

�.�. Volatilidad e institucionalidad

La volatilidad como fenómeno electoral tiene que ver con los cambios en el sistema de partidos. La volatilidad expresa el cambio del voto del elector en la suma total dentro de un sistema de partidos como resultado de comportamientos individuales.

Uno de los indicadores de la institucionalización del sistema de partidos es que los esquemas de competencia de partidos manifiesten regularidad41.

40 Scott Mainwaring y Timothy R. Scully (Edit.): La Construcción de Instituciones Democráticas. Sistemas de Partidos en América Latina, CIEPLAN, Santiago de Chile, 1995.

41 Ibidem.

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Los cambios bruscos en la dirección del voto, alta volatilidad, indicarían una baja institucionalización del sistema de partidos. Inversamente, una baja volatilidad indicaría una alta institucionalización del sistema.

El índice de volatilidad puede medirse por medio del índice de volatilidad electoral de Pederson. El índice se obtiene sumando el cambio neto en el porcentaje de cargos (o votos) ganados o perdidos por cada partido entre una elección y la siguiente, y luego dividiendo el resultado por dos.

A partir del concepto de volatilidad podemos establecer el siguiente criterio para establecer los tipos de variación de votos de los partidos entre una elección y otra:

- Si el porcentaje de variación es menor al 4% la variación será considerada baja (en coincidencia con el porcentaje de la barrera legal actualmente vigente).

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- Si la variación es del rango entre el 4 y el 7 % podremos considerar una variación media.

- Si la variación es superior a 7 % corresponderá una alta variación.

Si utilizamos este criterio a los resultados de las elecciones de 2001 y 2006 tenemos partidos de alta variación entre los porcentajes de votos entre elecciones. Unidad Nacional, el Partido Aprista, Acción Popular (Frente de Centro), son partidos en los que se puede observar una baja variación, según el criterio que hemos planteado. En cambio, Perú Posible, el FIM, UPP, los grupos fujimoristas, han obtenido votaciones que podemos considerar según nuestro criterio como de alta variación.

Si nos atenemos a la diferencia entre partidos antiguos y partidos nuevos a partir de los años en los cuales fue fundado, podemos hacer una diferencia entre los partidos antiguos (fundados antes de 1990) y los partidos nuevos (fundados a partir de 1990). 1990 bien puede señalar un criterio de decidir entre antiguos y nuevos por la razón del cambio estructural en la forma del Estado peruano. Los partidos nuevos, a diferencia de los partidos antiguos, son creados bajo los efectos de estos cambios estructurales. Si tomamos ambos criterios: el nivel de variación –alta, media y baja-, y la diferencia entre partidos antiguos y nuevos, podemos concluir tentativamente en que los partidos antiguos tienen una mayor estabilidad electoral, contrariamente a los partidos nuevos que, en general, presentan una alta variación de una elección a otra. Si agregamos a esto el nivel de identidad que cada partido tiene entre la población y la forma de insertarse en la sociedad podemos plantear la hipótesis de que los partidos antiguos tienen mejores posibilidades de continuidad que los partidos nuevos. Esta variación ha sido tomada a partir de las elecciones del 2001, dado que fue en ese año en que por primera vez participaron los partidos nuevos y los antiguos en elecciones competitivas en un contexto democrático. Sería interesante observar el comportamiento electoral en las sucesivas elecciones competitivas.

Respecto a la volatilidad, tenemos que la suma de las variaciones de los partidos nuevos es de más de 57% de una elección a otra, lo que contrasta con la suma de variación de los partidos antiguos, poco más de 5 % entre las elecciones del 2001 y las del 2006. Tenemos entonces que la volatilidad, por lo menos a partir de los resultados en las dos últimas elecciones es influenciada especialmente por los partidos nuevos, y no por los partidos antiguos. Esta comprobación nos permite considerar al diseño institucional como un factor que puede contribuir positivamente con la estabilidad del sistema de partidos a partir de restricciones legales a la legalización de otros nuevos partidos. Subir la barrera legal de entrada al Congreso (del actual 4 % al 5 %) y la competencia sólo entre partidos nacionales efectivamente existentes, serían consideraciones a tomar en cuenta.

La otra conclusión a la que llegamos a partir de la variación en los votos conseguidos por los partidos individuales es que la volatilidad del sistema de partidos es alta. Lo cual contribuye con la falta de institucionalidad del sistema de partidos y del sistema político en general. Ver cuadro la variación del índice de volatilidad de Pederson

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�.�. Cambios en el sistema de partidos en el Perú

La principal característica del sistema de partidos en el Perú es su permanente alteración. Casi puede decirse que tras cada elección cambia la fisonomía del sistema de partidos peruano.

Otra característica del sistema de partidos peruano es su débil institucionalización. En el Perú, el sistema de partidos es débil, de reciente formación, no tiene estabilidad ni densidad suficientes. Los votos en las elecciones no responden a un trabajo de agregación, sino tan solo una expresión electoral a favor de un candidato personalista, el cual apela directamente a las masas y no a las expresiones políticas-partidarias. Por ello son fértiles para las candidaturas populistas, las que a su vez, en círculo vicioso debilita aún más el sistema de partidos42.

�.�.�. Características del sistema de partidos de ��0 a ��

Así, de ��0-�� el Perú tuvo un sistema de partidos del tipo multipartidista polarizado. La distancia ideológica entre los partidos era relativamente amplia, competían en una lógica centrífuga, había partidos relativamente fuertes radicales con discursos antisistema, la población apoyaba los discursos populistas. La fragmentación, en cambio, no fue relevante.

�. Distancia ideológica. Acción Popular y su aliado el partido Popular Cristiano se caracterizaba por un gobierno que privilegiaba el liberalismo económico y la integración al mercado mundial. Lo cual era criticado fuertemente por la oposición aprista e izquierdista. No existía consenso básico en la forma del Estado y su relación con la sociedad. Mientras los primeros privilegiaban el mercado, los segundos actuaban con una lógica “estado-céntrica”. El hecho de que el gobierno de Belaunde alcanzará mayoría en la Cámara de Diputados, y que en la Cámara de Senadores lo alcanzara con su aliado, el PPC, impidió que se trabajara en coaliciones de grupos políticos de diferentes intereses políticos y que se entablara hábitos de negociación y conciliación de estos diferentes intereses43.

�. Número de partidos relevantes. El resultado de las elecciones arrojó cuatro partidos relevantes: Acción Popular, Partido Popular Cristiano, Partido Aprista, Izquierda Unida. La alianza gobiernista tenía mayoría en el Congreso, pero una oposición fuerte en la oposición y en las calles. No se puede decir que en este período la fragmentación política fuera un elemento desestabilizador del sistema.

42 Mainwaring y Scully señalan este efecto pernicioso: “Con facilidad surge un círculo vicioso; la falta de partidos políticos sólidos crea un mayor espacio para los populistas, quienes gobiernan sin intentar crear instituciones más sólidas, perpetuando así el ciclo”. Scott Mainwaring y Timothy R. Scully (Edit.): La Construcción de Instituciones Democráticas. Sistemas de Partidos en América Latina, CIEPLAN, Santiago de Chile, 1995.

43 Julio Cotler: “Partidos políticos y problemas de consolidación democrática en el Perú”. En: Scott Mainwaring y Timothy R. Scully (Edit.): La Construcción de Instituciones Democráticas. Sistemas de Partidos en América Latina,CIEPLAN, Santiago de Chile, 1995.

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�. Fuerza e inserción social de los partidos. Este factor si desestabilizaba el sistema de partidos en este período, pues el APRA y los partidos de izquierda tenían una fuerza política considerable como producto de su forma de insertarse en la sociedad y en el Estado. Había diferencias significativas en la forma como los partidos obtenían sus recursos de la sociedad y del Estado. El “liberalismo” acciopopulista y pepecista contrastaba con el “corporativismo” aprista y el “movimientismo” izquierdista44. El sindicato de educadores y la Confederación General de Trabajadores (CGTP) estaban fuertemente vinculados a los partidos de izquierda, mientras que la CUT, sindicato también de trabajadores vinculado al APRA. Estos partidos trabajaban en el interior de las universidades y pueblos jóvenes, lo cual no lo hacían los partidos aliados del gobierno: AP y PPC. Por esa razón la oposición al gobierno de Belaunde especialmente entre 1983 y 1985 se libraron en las calles y en el Congreso, generando un ambiente de dura confrontación. Al final del período, el efecto de la oposición aprista, las izquierdas, los grupos subversivos y el descontento de la población debilitaron el incipiente sistema de partidos, adquiriendo éste una lógica centrífuga.

La mayoría gobiernista en el Cámara de Diputados y de los senadores, en alianza con sus socios del PPC dieron cierta estabilidad al gobierno, claro está que no alcanzó. Como consecuencia de la crisis de la deuda y de los efectos negativos del fenómeno de El Niño, sumados a la violencia interna desestabilizaron el gobierno y remecieron el aún débil sistema de partido. La disciplina aprista en el Congreso, así como la bancada izquierdista se encargaron de sumar a la ingobernabilidad los últimos años del gobierno acciopopulista.

�. La actitud frente a la legitimidad del establecimiento. Los principales partidos opositores, si bien aceptaban las elecciones como forma de hacerse de cargos públicos lo aceptaban a regañadientes, especialmente una gran parte de la izquierda. El hecho de que la clase política no tenia que rendir cuentas fortaleció el argumento de los izquierdistas de línea dura en el sentido de que la democracia sólo

44 Cuando refiero “movimientismo” me refiero a la forma de presión de los sindicatos o partidos políticos que toman las calles y organizan sus manifestaciones contra el gobierno. El APRA en gran parte de sus historial realizó este tipo de trabajo político, incluso es conocido que la Central Única de Trabajadores –CUT- fue creada bajo la influencia aprista para estructurar su trabajo sindical y en pugna con la Confederación de Trabajadores del Perú –CGTP. El APRA y la izquierda históricamente han realizado estas labores movimientistas ya sea desde los sindicatos, pobladores de pueblos jóvenes, estudiantes, etc.

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era formal, ilusoria y engañosa, recurriendo a la política de confrontación y violencia45. Si bien este período comenzó bajo una lógica centrípeta, incluso con el llamado de Belaunde a todas las fuerzas de oposición a unírseles en el gobierno, lo cierto es que al final el sistema adquirió una lógica centrífuga, con un rendimiento electoral bajo de los partidos de gobierno, y una demagogia encendida en la oposición. �.�.�. Características del sistema de partidos de �� a ��

De �� a �� continúa existiendo un multipartidismo polarizado pero ahora agravado con la agudización de la violencia senderista, corrupción gobiernista y la hiperinflación. El sistema de partidos entraba a una fase crítica sin siquiera haber llegado a una estabilidad mínima.

�. Distancia ideológica. El gobierno aprista y su mayoría en el Congreso gobernaron con una lógica “estado-céntrica” cuando los partidos de oposición cada vez culpaban a la forma del Estado los males económicos y alzaban las banderas del libre mercado y un ajuste estructural para contener la inflación galopante de entonces. El rechazo al intento del gobierno aprista de estatización de la banca en 1987 tuvo como uno de sus principales efectos el fortalecimiento de las posturas liberales en el Perú, por primera vez de forma abierta y explícita. El encono entre estas dos formas de entender la relación sociedad-Estado polarizaba las relaciones entre los partidos políticos de entonces. El APRA alcanzó mayoría en ambas cámaras. Sin embargo, la profunda crisis económica y la intensidad de la violencia interna debilitaban cualquier medida gobiernista. Desde 1987, la competición política adquirió una evidente lógica centrífuga. �. Número de partidos. En este período al igual que el anterior la fragmentación no fue un factor desestabilizador del sistema de partidos. En segundo lugar, el número de partidos arrojó cuatro partidos relevantes, pero al aprista como mayoritario.

45 Julio Cotler: “Partidos políticos y problemas de consolidación democrática en el Perú”. En: Scott Mainwaring y Timothy R. Scully (Edit.): La Construcción de Instituciones Democráticas. Sistemas de Partidos en América Latina, CIEPLAN, Santiago de Chile, 1995.

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�. Fuerza y forma de inserción social de los partidos. El hecho de que el partido Aprista obtuviera mayoría en ambas cámaras, de que la economía marchara relativamente bien, y que la oposición había sido seriamente debilitada, produjo que el sistema se aquietara los dos primeros años. A partir de 1987 los partidos de oposición recobraron parte de sus fuerzas y aparecieron nuevas fuerzas que fragmentarían el sistema de partidos.

El partido Aprista contaba en el Congreso con una bancada disciplinada a pesar del episodio de la estatización de la banca. La izquierda inicia su proceso de separación de los sectores populares, y particularmente de los obreros, al tiempo que el movimiento obrero se desestructurada.

El “corporativismo” aprista y el copamiento del Estado por sus militantes irritaba a sus opositores y a la opinión pública46. La lógica más mediática de la oposición liberal contrastaba con el trabajo de los grupos izquierdistas en su forma de insertarse en la sociedad.

Hacia 1990 el sistema de partidos aparecía como sumamente inestable, el nivel de confrontación entre partidos, el fracaso de AP-PPC, por un lado, como del PAP y sus aliados izquierdistas abonaron el crear las condiciones para la aparición de un candidato de forma out siders: Alberto Fujimori.

En este período aparece el out siders como fenómenos político en respuesta a los fracasos de los gobiernos de los principales partidos y la crisis de la izquierda. El triunfo de Alberto Fujimori demuestra la ausencia de un sistema de partidos estructuralmente consolidado. Los partidos no se corresponden con las demandas y la nueva estructura de la sociedad. Los partidos tienen dificultades para agregar intereses al reestructurarse la sociedad por efectos de la hiperinflación, la explosión de la informalidad y el terrorismo. Los partidos pierden así sus bases sociales. Para agregar intereses se necesita que haya cierta jerarquía más o menos estable de estos. En conflicto, si, pero más o menos estables. De modo tal que ciertos intereses menores sean contenidos y/o hagan funcionales –en conflicto pero funcionales- a intereses intermedios, y éstos, a intereses aún mayores. De manera que los intereses políticos coincidan con los grandes intereses sin contraponerse radicalmente a otros intereses de menor rango. De esta forma las políticas nacionales pueden coincidir con la defensa de los grandes intereses institucionalizados por la clase política. Pero cuando se propaga la informalidad los intereses populares se “sueltan” de los medianos intereses, y éstos de los grandes intereses. Así, los planteamientos políticos quedan como flotando en el aire, sin conexión con los intereses de las mayorías. Los cuales pueden ser expresados, populistamente, pero no agregados, y menos institucionalizados en grandes políticas nacionales. La hiperinflación, la informalidad y el terrorismo fueron el saldo de los gobiernos de la “partidocracia” de los años

46 Las encuestas de la época muestran como luego de dos años de conformidad con el gobierno aprista fue encubándose en la ciudadanía una opinión cada vez más desfavorable hasta el término del mandato de Alan García.

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80. El discurso antipartidos de Alberto Fujimori al hacerse de la presidencia y la campaña permanente en contra de los partidos termina de colapsar el sistema47.

Para Martín Tanaka, el colapso del sistema de partidos en el Perú tiene que ver con el espejismo de la representación. Es decir, seguir su práctica política bajo la lógica del movimientismo (Giorgio Alberti); privilegiando su relación con organizaciones sociales formales, haciendo de intermediarios entre éstas y el Estado, construyendo su poder e influencia política en mérito a su capacidad de movilizar y articular esos intereses, dentro de un esquema llamado movimientista. “El problema fue que estos actores sociales habían progresivamente dejado de ser expresivos de una sociedad crecientemente informalizada a lo largo de la crisis de los años ochenta. A esto he llamado también el espejismo de la sociedad civil. Las organizaciones sociales funcionaban más bien como grupos de interés particular, desvinculados de la mayoría de la población. El éxito electoral de los partidos a lo largo de los ochenta -e incluso hasta inicio de los noventa- hizo que éstos no percibieran la necesidad de cambiar de prácticas”48.

�. La actitud hacia la legitimidad del sistema del establecimiento. Hacia 1990, entre los partidos del establecimiento se podía contar a los partidos de izquierda con representación parlamentaria, salvo Patria Roja, que era parte de la Izquierda Unida. La gran mayoría de los grupos de izquierda ponían en duda la viabilidad y valor de actuar por fuera de la democracia representativa. Y en todo caso, deslindaban públicamente con la violencia política que azotaba el país. La aparición del outsider fue producto de una coyuntura especial, de crisis político-social, de fracaso de los partidos del establecimiento y de la necesidad que había que votar por alguien. Esta necesidad de votar por alguien se convirtió en la necesidad de votar contra los candidatos del establecimiento, y como más en contra votaban por estos candidatos cuando votaban por alguien que podía ganarles, la población votó por Alberto Fujimori. La consolidación del autoritarismo también tiene que ver con fuerzas externas.

�.�.�. Características del sistema de partidos de �� a �00�

De 1992 al 2001 tuvimos el colapso del sistema de partidos, en reemplazo del cual funcionó un régimen cívico militar autoritario. En 1992, Alberto Fujimori encabeza un golpe de Estado que termina con las instituciones democráticas del país. El sistema de partidos simplemente colapsó. Los principales partidos apenas sobreviven sin mayor incidencia en la cosa pública. Sus denuncias contra el gobierno no tienen mayores repercusiones en un contexto autoritario. Recién cuando el gobierno de Fujimori empieza a traerse abajo las instituciones que se le oponían para re-reelegirse en el

47 Martín Tanaka: “Los Partidos Políticos en el Fujimorismo y los Retos de su Reconstrucción”, En Marcelo Cavarozzi, Juan Abal Medina (Compiladores): El Asedio a la Política. Los Partidos Latinoamericanos en la Era Neoliberal, Homo Sapiens Ediciones, Buenos Aires, 2003, pp. 516. y prosigue Tanaka: “A este problema hay que sumar el encerramiento de los partidos en lógicas intra partidarias en un contexto electoral sumamente difícil por la crisis económica y la violencia lo que generó una crisis de representación”.

48 Ibid. dem.

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año 2000 las denuncias de la oposición empiezan a tener eco entre la ciudadanía. Los partidos oficialistas se beneficiaban de una extendida política clientelista de parte del gobierno, mientras los partidos de oposición no tenían nada que repartir. En las elecciones del 2000 todos los partidos del establecimiento apoyan a Alejandro Toledo que pierde las elecciones de ese año en una competencia fraudulenta.

�.�.�. Características del sistema de partidos de �00� a �00�

�. Distancia ideológica. Del 2001 al 2006 el sistema de partido se rehace en uno multipartidista moderado. Por primera vez en el país existe un consenso entre gobierno y oposición en la forma del Estado, lo que hace de las elecciones del 2001 se lleve a cabo bajo una lógica centrípeta, lo mismo la competición política hasta el 2006. Esto hace viable el denominado Acuerdo Nacional, que es una muestra de los auspicios con que se recupera la democracia en el país. La distancia ideológica por primera vez en el país no es parte de la desestabilización del sistema de partidos. Los partidos compiten, a veces con dureza, pero bajo una lógica centrípeta.

Aunque decía criticar al neoliberalismo su discurso y los votos de sus congresistas habían adquirido una tendencia “mercado-céntrica”, la misma que sólo abandonaron durante la campaña del 2006. Unidad Nacional, por su parte, tenía una posición manifiestamente pro-mercados abiertos compitiendo en este aspecto con muchas de las pequeñas agrupaciones con representación parlamentaria y con el mismo APRA. El Acuerdo Nacional deja en claro que no sólo los partidos sino también la sociedad civil trabajaban en una lógica muy diferente a 1990. Había consenso y las discrepancias no eran ideológicas ni de principios generales.

�. Número de partidos relevantes. Las elecciones del 2001 arrojó cuatro partidos relevantes para un Congreso de 120 curules: Unidad Nacional (17 congresistas), Frente Independiente Moralizador (11 congresistas), Partido Aprista peruano (28 congresistas), y Perú Posible (45 congresistas), mientras los demás grupos políticos no relevantes obtenían en conjunto 19 asientos en el Congreso de la República: Unión Por el Perú (6), Somos Perú-Causa Democrática (4), Acción Popular (3), C90-NM (3), Todos por la Victoria (1), Solución Popular (1), y Renacimiento Andino (1).

El gobierno de Alejandro Toledo no obtuvo mayoría en el Congreso, ni aún sumados los asientos de su aliado FIM, entre los dos sumaban 55 de los 120 asientos. Auque recibían apoyo de las bancadas pequeñas, además contaban que apenas recomenzado un nuevo capítulo democrático después de un período autoritario las otras agrupaciones del establecimiento como Unidad nacional y el APRA temerosas de los antecedentes políticos antes del golpe de 1992, no querían contribuir a un caos político que los arrastre, más bien apoyaron el sostenimiento del gobierno trabajando para sucederlo.

�. Fuerza y forma de inserción social de los partidos. El APRA dejó atrás su carácter movimientista de los 80`s para oponerse al gobierno. Generalmente, no

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apoyaba activamente las movilizaciones de los sindicatos49. Y su discurso moderado apoya las inversiones extranjeras y la inserción del país en la economía y mercados internacionales. En este período el partido aprista se fortalece organizativamente, el liderazgo de Alan García y la disciplina de la bancada aprista en el gobierno dan cuenta del fortalecimiento institucional del APRA.

Al mismo tiempo otros los partidos como Acción Popular también empiezan un proceso de reorganización sin mayores resultados a pesar de cierta mejora y del liderazgo de bajo perfil de Valentín Paniagua. El PPC no tenía una bancada disciplinada, pero contaba con el liderazgo de Lourdes Flores Nano que daba cierta proyección a ese partido.

El partido de gobierno, Perú Posible, era un partido débil no sólo porque no alcanzó la mayoría en el Congreso unicameral, sino también porque sus congresistas no eran políticos experimentados, no actuaban disciplinadamente en el Congreso, y tenían en contra a la opinión pública. El FIM, aliado del partido de gobierno no era un partido con una mínima organización, ni inserción social. Su fortaleza mediática se vio neutralizada con la defensa que hacía al Presidente de los escándalos que la prensa destapaba.

De otro lado, las formas de posicionamiento social de los partidos también coincidían. Todos privilegiaban la comunicación mediática y los liderazgos fuertes. No había un trabajo movimientista de los partidos, ni siquiera el APRA escapaba a esto. Los partidos trataban de insertarse socialmente apoyados en los medios. Las organizaciones internas de los partidos eran un poco más que fachada al servicio del trabajo mediático y de los liderazgos políticos. La izquierda no tenía mayor presencia en el Congreso.

Por primera vez en el Perú puede decirse que hay un sistema de partidos básico, aunque incompleto sin representación izquierdista. Ni estabilizado ni denso, ni con período de tiempo que le auspicien. Pero el consenso en la forma de Estado sería la principal garantía de la perspectiva positiva de este sistema de partidos.

�.�.�. Características del sistema de partidos a partir del �00�

�. Distancia ideológica. A partir de las elecciones del 2006 la presencia de un outsider nos fuerza nuevamente a un sistema de características de un multipartidismo polarizado. Pero ahora, a diferencia del período 1985-1992 no hay violencia política ni hiperinflación, y al contrario hay record histórico del crecimiento económico.

Los finalistas Alan García (52.63%) y Ollanta Humala (47.37 %) polarizan las elecciones. García se constituye en el último dique del sistema que contiene al inesperado outsider. El país se parte en dos, socio políticamente e inclusive geográficamente. Mientras la

49 Alan García, sin embargo llegó a apoyar algunas manifestaciones callejeras contra el gobierno, como el paro convocado por la CGTP cuando fue fotografiado dándole un puntapié a un humilde poblador que se le pudo delante. La célebre “patadita”.

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costa y el norte apoyan al candidato del sistema, la sierra y el sur peruano votan por el antisistema. De nuevo teníamos que la potencialidad del sustrato sociopolítico convertido en fuerza electoral amenaza al conjunto del sistema. El aún débil sistema de partidos siente un remezón. El antisistema logra colocar un gran número de representaciones que, desde el Congreso, apoyan activamente las movilizaciones populares, como el caso de los cocaleros, los paros regionales, etc. �. Número de partidos relevantes. Los resultados de las elecciones arrojan cuatro partidos relevantes que ocuparon 109 de los 120 curules: Unión por el Perú (45 congresista), partido Aprista Peruano (36), Unidad Nacional (17) y la fujimorista Alianza para el Futuro (13 congresistas).

Los restantes nueve asientos lo ocupan Acción Popular (4) Somos Perú (1), Restauración Nacional (2) y Perú Posible (2). Estos nueve congresistas, afines programáticamente formaron una sola bancada, la Alianza Parlamentaria (9).

Apenas iniciada la primera legislatura no sólo se unificaron los partidos no relevantes, para constituir una agrupación relevante, la Alianza Parlamentaria, sino que la Unión Por el Perú que había logrado conseguir 45 representaciones se dividía en dos, el Partido Nacionalista (22) y la Unión por el Perú (20) y los restantes tres no están agrupados50.

Tenemos así en el Congreso unicameral actual seis bancadas, unas más relevantes que otras.

�. Fuerza y forma de inserción social de los partidos. De otro lado, tenemos que la lógica de inserción social cambia. La agrupación que había albergado a Ollanta Humala, la Unión por el Perú, se dividía en dos en los primeros meses de instalado el nuevo Congreso unicameral, 22 congresistas se adherían al partido de Ollanta Humala, el Partido Nacionalista, mientras que 20 seguían en Unión por el Perú, los tres restantes de los 45 elegidos renunciaban a una sin incorporarse a la otra. El outsider, derrotado en las recientes elecciones, si bien hace uso extensivo del trabajo mediático en la campaña electoral, una vez pasada ésta es virtualmente replegado, su grupo política intenta un trabajo político movimientista, no con la intensidad de los grupos izquierdistas en años 80 y menos en los 70, pero el sólo hecho de que los líderes y congresistas del Partido Nacionalista apoyen las movilizaciones de sectores sociales (cocaleros, anti mineros, movimientos regionales, etc) que se oponen activamente a las medidas del gobierno aprista le diferencia a la oposición del lustro anterior.

El partido de gobierno, el Partido aprista, no alcanza mayoría en el Congreso unicameral, apenas 36 de los 120 congresistas elegidos. Recibe el apoyo de las bancada fujimorista y la de la Unidad Nacional, especialmente en temas económicos,

50 La bancada del Partido Nacionalista seguiría creciendo posteriormente a costa de Unión por el Perú. Como el caso del Congresista Mayorga que abandona UPP para pasase al PNP luego del escandaloso comportamiento de la UPP apoyando al APRA en la elección de la Mesa Directiva 2008 – 2008.

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como la reciente aprobación de las adendas al Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. La bancada fujimorista busca apoyar al gobierno siempre que puede buscando congraciarse con el gobierno a cambio de que el APRA se flexibilice en el tema de la extradición a Perú de Alberto Fujimori, con prisión domiciliaria en Chile.

En general, los partidos tienen dificultades para agregar intereses, por lo que gran parte de la población no se siente representada por los partidos del sistema actual. Más bien, los partidos siguen recurriendo a fortalecer su imagen mediáticamente, sin buscar vínculos con los sindicatos ni las organizaciones populares. Pero trabajan la organización de los partidos, ahora bajo la nueva ley de partidos.

�. Actitud frente a la legitimidad del establecimiento. Todos los partidos con representación parlamentaria, salvo los 22 representantes del Partido Nacionalista de Ollanta Humala, están de acuerdo en lo básico en la forma actual del Estado. El hecho de que sólo se trata de un partido con 22 de 120 congresistas permite al establecimiento tomar decisiones como el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. Unión por el Perú tiene una actitud ambigua frente a la legitimidad del sistema, a veces aparece cerca al PNP, a veces aparece cerca al APRA. Puede decirse que en el actual Congreso existen dos grandes fuerzas: el APRA y el PNP, los demás aparecen como aliados ocasionales de uno u otro partido, especialmente del primero.

�.�. Fragmentación y polarización en las últimas elecciones peruanas

Uno de los temas que se ha señalado cuando se trata de los sistemas de partidos en el Perú es si éste existe o no. Tal como lo hemos definido parecen casos muy extraños donde existiendo varios partidos no existiera un sistema de partidos. En el Perú sí existe un sistema de partidos. Lo que es discutible es la fortaleza, debilidad o tipo de este sistema.

Carlos Meléndez agrupa a los partidos peruanos en nuevos y antiguos. Los antiguos serían el Partido Aprista Peruano (PAP), Acción Popular (AP), y el Partido Popular Cristiano (PPC). Mientras que los nuevos partidos formados a partir de los años noventas serían el Frente Independiente Moralizador (FIM fundado por Fernando Olivera), Perú Posible (PP, fundado por Alejandro Toledo), los partidos fujimoristas (hoy reunidos en AF, fundado por Alberto Fujimori), Somos Perú (SP, fundado por Alberto Andrade); Sí Cumple (fundado por Alberto Fujimori) y UPP (fundado por Javier Pérez de Cuellar). A los que habría que agregar el Partido Nacionalista (PNP, fundado por Ollanta Humala).

Lo que vemos es que los partidos “antiguos” aún subsisten y han logrado representación en el actual Congreso, tanto en el gobierno como en la oposición. Los que han desaparecido son los partidos nuevos, como el FIM o algunos de los grupos fujimoristas (aunque luego reaparecen con otro nombre).

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El 2001, dos de los tres partidos tradicionales fueron protagonistas de las elecciones presidenciales en aquel año: el PP y el PAP, entre los dos sumaron más de la mitad de los votos emitidos. El tercero, AP, no participó porque uno de sus militantes se encontraba a cargo de la Presidencia de la República: Valentín Paniagua Corazao.

En las más recientes elecciones del 2006 los partidos tradicionales han vuelto a tener protagonismo y aceptación popular. Los tres partidos en conjunto lograron colocar a 48 de los 120 congresistas. Los partidos “nuevos” lograron colocar 69 de los 120 congresistas. Las tres restantes representaciones fueron ocupadas por tres “novísimos” partidos. Dos de los cuales ya no existen.

Sin embargo, tenemos que los partidos antiguos o tradicionales han logrado conservar su fuerza, e incluso lo han ampliado el PAP que en el 2001 logró tener 28 congresistas, el 2006 obtuvo 36, UN (PPC) que obtuvo 17 congresistas, el 2006 obtiene igual número de representantes, y AP que obtuvo 3 congresistas el 2001, obtiene 4 el 2006. Es decir, que los partidos tradicionales aumentan su fuerza, y pasan de tener 48 de los 120 congresistas en el 2001 a tener 57 en el 2006.

Mientras que los partidos nuevos logran obtener el 2002 logran 69 de los 120 asientos en el Congreso, el 2006 bajan a 61 representaciones. Con la gran diferencia de que 45 de éstos últimos se postularon por la UPP partido que acogió a Planta Humala, el outsider de aquel año cuya popularidad hace que UPP pase de tener 6 a 45 congresistas. Una vez elegidos esta UPP se divide en dos 22 pasan a formar parte de la bancada del partido Nacionalista (de Ollanta Humala) y 20 forman la bancada de UPP. Los 3 restantes desertan.

De modo que si bien los partidos tradicionales se fortalecen, principalmente porque el PAP se fortalece, no les es suficiente para alcanzar el poder que manejaban en los años ochentas. Y no se sería extraño que el 2011sigan fortaleciéndose. Cuentan a su favor con la derrota del outsider y el crecimiento económico, pero en contra tienen la volatilidad de los votantes que pueden darle la espalda más pronto que tarde del protagonismo recuperado en alguna medida por los partidos tradicionales.

La dación de la Ley de Partidos el 2003, y que se aplicó en las elecciones del 2006 no fue suficiente para detener la aparición del muchas veces profetizado outsider, pues si bien no se permitió la inscripción del Partido Nacionalista de Ollanta Humala, esto no fue en aplicación de la LPP sino más bien un abuso de parte de las autoridades electorales.

Tampoco sirvió al LPP para limitar la existencia de nuevos partidos, pues el 2006 lograron inscribirse 36 partidos políticos en los registros de la ONPE, sin embargo, sólo siete agrupaciones políticas alcanzaron representación Parlamentaria, lo que ya es bastante. Pero como Unidad Nacional y el Frente de Centro eran alianzas políticas, en realidad son 10 los partidos representados en el actual Congreso. Es, pues, grande la diferencia entre agrupaciones existentes y las que finalmente alcanzan alguna representación parlamentaria.

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Se viene criticando a la ONPE que admita en los registros de partidos a organizaciones que no tienen los comités partidarios en el número de departamentos y provincias señaladas por ley. SE cree, con razón, que sí se obliga a los partidos políticos que para inscribirse cuenten con los requisitos para ello, y se hace inspecciones inopinadas para comprobarlo, el número de partidos políticos inscritos en los registros públicos sería mucho menor al de los 36 existentes51.

La LPP tuvo un gran valor en su contribución al fortalecimiento de los partidos no lograron, empero, consolidarlos, ni mucho menos. Su aporte, sin embargo, no debería ser juzgado con una sola elección. Pero ya debería proponerse reformas para que la LPP cumpla los objetivos que se propuso cuando fue creada. Para ello debe reformarse la LPP a la luz de los resultados de su aplicación. Y es que el aporte de la LPP es estimable, sin embargo, ésta no ha cumplido sus objetivos cabalmente.

El sistema electoral sigue siendo demasiado permisivo. Especialmente en la tolerancia para admitir nuevos partidos legales. Siguen inscribiéndose una gran cantidad de partidos sin ninguna estructura partidaria firme cuya perspectiva política se limitaría a convertirse en “vientre de alquiler” para un nuevo out siders, como ya sucedió con UPP. El sistema electoral no debería ser muy tolerante con esta potencial situación y se debería dificultar los requisitos de entrada.

De otro lado, la valla electoral que hace que sólo tengan asientos parlamentarios las agrupaciones políticas que hubieran alcanzado más del 4% de los votos a nivel nacional sólo ha mostrado su efecto en un caso: el que impidió a Alianza Para el Progreso del norteño César Acuña, tomar lugar de una curul. A esto se limitó los alcances de la valla. Sin embargo esto puede ser engañoso. Pues el hecho mismo de la existencia de la valla pudo haber propiciado que muchos potenciales candidatos al Congreso no se esfuercen por trabajar en algún partido minúsculo y hay optado por esforzarse por ser “invitados” en algún partido más o menos consolidado. Esta valla pudo haber desanimado a esforzarse a trabajar desde algún partido pequeño y mirar hacia los partidos con más posibilidades de no tener el problema de la valla.

La fragmentación del sistema de partido puede ser observada desde el punto de vista de partidos legalmente existentes o que participan en una elección. Como también puede ser evaluada por sus resultados, es decir por los partidos que alcanzan representación parlamentaria. En el primer caso tenemos que no se ha avanzado mucho entre el 2001 y el 2006: siguen existiendo muchos partidos inscritos. En el segundo caso sí ha habido mejores resultados, se ha disminuido los partidos que alcanzaron representación. No se ha hecho, sin embargo, suficientes esfuerzos para proteger el débil sistema de partidos.

La fragmentación es un problema que debe ser resuelto en parte por el mismo sistema electoral, a través de reglas electorales que restrinjan aún más el ingreso de partidos nuevos a los registros oficiales impidiéndoles de esta manera participar

51 Fernando Tuesta Soldevilla: Democracia en los partidos políticos. Análisis de las elecciones internas 2005-2006,ONPE, Lima, 2006, pp. 182.

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en elecciones a cargos públicos, así como que subiendo la valla para que menos partidos lleguen al Congreso, y lo más importante: para que por sus efectos desanime a que potenciales candidatos trabajen sus candidaturas desde partidos pequeños; así como a votantes que temen arriesgar su voto por un partido pequeño que no puede superar la valla electoral. En parte también la fragmentación debe disminuir con el perfeccionamiento de la Ley de partidos Políticos (LPP), una de cuyas medidas debería ser que sea la misma ONPE quien lleve adelante las elecciones en todos los partidos simultáneamente (en una misma fecha). Ayudando con esto no sólo a un mejor y más imparcial proceso electoral cuando los partidos políticos eligen a sus candidatos a cargos públicos sino también abriendo la agenda pública nacional, a la sensibilidad ciudadana, estas elecciones que actualmente se realizan casi clandestinamente, y con vicios y desordenes no propicios para la consolidación de los partidos en el Perú.

A diferencia de las elecciones generales, a nivel de las elecciones regionales y municipales las organizaciones políticas participantes disminuyeron. Fueron 13,200 las organizaciones políticas que participaron en las elecciones del 2002, reduciéndose a 11,162 en las elecciones municipales del 2006. Algo similar ocurrió a nivel provincial: de 1799 en el 2002 se redujeron a 1654 en 2006. En el nivel regional la diferencia fue tan sólo de dos agrupaciones que diferenciaron el número de agrupaciones en una elección de otra. Ver cuadro.

En cuanto a las elecciones regionales, tenemos que en el 2006 en comparación con el del 2002 una mayor cantidad de independientes y movimientos regionales han alcanzado algún gobierno regional. Esta mayor atomización tiene que ver directamente con la pérdida de confianza hacia los gobiernos regionales apristas. El 2002 el Partido Aprista obtuvo 12 de las 25 presidencias regionales; Perú Posible (entonces gobierno) obtuvo 1, la del callao, Somos Perú, 1; UPP, 1; FIM, 1; Movimiento Nueva Izquierda, 1. En total los movimientos regionales independientes obtuvieron 7 presidencias regionales, en departamentos serranos y selváticos.

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Los partidos políticos, a excepción del PAP, que alcanzaron alguna presidencia regional no se debió a la fuerza del partido, sino más bien a la fuerza del liderazgo regional del candidato adherido a algún partido52.

El 2006, el PAP ha obtenido apenas dos presidencias regionales. En 20 regiones han ganado movimientos regionales independientes. Sólo uno, Yehude Simons ha sido reelegido, aunque dentro de otra agrupación diferente de la postulo el 2002.

Como anotan Carlos Meléndez y Sofía Vera, varios de los que ganaron el 2006 también habían participado en las elecciones regionales del 2002, incluso 10 de ellos quedaron segundos aquel año. No se trata pues de agrupaciones creadas para una sola elección. Se trata más bien de figuras regionales que han trabajado cuando menos cinco años antes de alcanzar la presidencia regional: David Salazar (Llapanchik) en Apurímac, Isaac Molina (Innovación Regional) en Ayacucho, Hugo González (UPP) en Cusco, Rómulo Triveño (PRI) en Ica, Iván Vásquez (Fuerza Loretana) en Loreto, Jaime Rodríguez (Nuestro Ilo-Moquegua) en Moquegua, César Villanueva (Nueva Amazonía) en San Martín, Hugo Ordoñez (Alianza por Tacna) en Tacna, Jorge Velásquez (Integrando Ucayali) en Ucayali y Nelson Chui (Concertación por el Desarrollo en Lima. A esta lista, inclusive, podemos agregar tres líderes regionales que quedaron segundos tanto el 2002 y el 2006, lo cual también nos dice sobre la persistencia de estas alternativas políticas. Son los casos de: Marco Falconí (Fuerza Democrática) en Arequipa,) y Alberto Quintanilla (PDR) en Puno53.

Resta saber si estos movimientos regionales persistirán o por cuanto tiempo más. De momento hay antecedentes para suponer que se tratan de movimientos de alcance regional sujetos a liderazgos personales que pueden sucumbir con su líder.

Otros de las cuestiones encontradas por Meléndez y Vera, es que con estas continuidades en cuanto a los liderazgos regionales elegidas el 2006, también reaparecen conocidas figuras regionales que mantienen o vuelven al protagonismo político en sus regiones. Son los casos de Manuel Guillén en Arequipa, Federico Salas en Huancavelica, Vladimiro Huaroc en Junín, Alex Kouri en El Callao y José Murgia en La Libertad.

Los resultados de las elecciones regionales del 2006 le permiten a Meléndez asegurar que una élite política local va tomando consistencia, por lo menos en el plano electoral. Pero también observa el riesgo de los límites de estas agrupaciones regionales de tratarse de movimientos personalistas sin capacidad de organización ni alianzas al interior de la región.

Al comparar los resultados regionales con las de las alcaldías provinciales Meléndez y Vera encuentran que en algunos casos los elegidos presidentes regionales cuentan con alcaldes provinciales de sus mismas filas. En cinco casos, ha sido el mismo movimiento

52 Carlos Meléndez y Sofía Vera: Si “todos perdieron”, ¿quién ganó? Los movimientos regionales en las elecciones de noviembre del 2006”, En Revista Argumentos. Coyuntura electoral, IEP, Año 1 Nº 8. diciembre, 2006.

53 Ibidem.

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regional el que obtuvo la victoria en la región y en la capital departamental. Se trata de: Innovación Regional (Ayacucho), Unión por el Perú (Cusco), PICO (Huancavelica), PRI (Ica) y Nuestro Ilo-Moquegua (Moquegua). Más allá de ello, han sido cinco los casos en los que los movimientos regionales que obtuvieron la presidencia regional, también obtuvieron más del 40% de alcaldías provinciales, lo cual es una evidencia de la extensión territorial de estos movimientos. Son los casos, nuevamente de Innovación Regional (Ayacucho), Unión por el Perú (Cusco), el PRI (Ica), a los que se les une Fuerza Social (Cajamarca) y Nueva Amazonía en San Martín. Por lo menos en el caso de los tres primeros (Innovación Regional en Ayacucho, Unión por el Perú en el Cusco y el PRI en Ica) estamos hablando de propuestas políticas regional es que tienen experiencia electoral (quedaron segundos en el 2002), obtuvieron la alcaldía de la capital departamental y además otras alcaldías provinciales que superan el tercio de las existentes en su región. Como se puede apreciar, existen motivos para cifrar, por lo menos en estas zonas consideradas si no en el conjunto del país, las posibilidades de coherencia y consistencia política a nivel de sus regiones, más allá de los resultados54.

Finalmente, en comparación con las elecciones regionales del 2002, las del 2006 han encontrado una mayor legitimación en los resultados electorales, pues los porcentajes que alcanzaron los que se hicieron de las presidencias regionales alcanzaron mayor porcentaje de adhesión electoral. Si bien siguen eligiéndose con porcentajes relativamente bajos, pero en comparación a las elecciones del 2002 los presidentes regionales electos con exigua votación-menos del 20%- han disminuido55. Ver cuadro.

54 Carlos Meléndez y Sofía Vera: Si “todos perdieron”, ¿quién ganó? Los movimientos regionales en las elecciones de noviembre del 2006”, En Revista Argumentos. Coyuntura electoral, IEP, Año 1 Nº 8. diciembre, 2006.

55 Op. Cit.

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Como se aprecia en el cuadro, en el 2006, tres presidentes regionales han sido elegidos con menos del 25% de los votos válidos. Son los casos de Puno (18.81%), Lima provincias (20.34%) y Piura (24.77%). El primero de Avanza País, y los restantes apristas. En 2002, este número llegaba a nueve. El mayor número de victorias regionales (10) se encuentra en el rango que va entre el 25 y 30%. Todos son movimientos regionales. Otros siete obtuvieron entre el 30 y 35%, uno entre el 35 y 40% y cuatro más del 40%. En el 2002, sólo una agrupación política obtuvo más del 40% de los votos válidos. Si comparamos las diferencias porcentuales entre el ganador y el que quedó segundo, el 2006 las victorias han sido menos estrechas que en el 2002, En las elecciones del 2002, quince victorias se realizaron por un margen menor al 5%. En el 2006, éstas han disminuido a casi la mitad (8 casos). Vale agregar que en el 2002, cuatro victorias se hicieron por un margen mayor al 10%, mientras que fueron once los casos en el 200656.

56 Carlos Meléndez y Sofía Vera: Op. Cit.

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En cuanto a la polarización, como se mencionó el Perú ha pasado de un multipartidismo moderado en el 2001 a un multipartidismo polarizado el 2006, principalmente por la presencia y fuerza de un outsider.

La polarización es un problema mucho más grave que la fragmentación, y de más difícil solución. Pues tiene que ver la influencia de las contradicciones entre los sustratos sociopolíticos en la arena política. Una vez que el outsider ha sido derrotado deja en el Congreso a sus representantes los cuales trabajan desde la oposición frontal al gobierno. Cierto que la conformación de un outsider en oposición le quita su filo antisistema, pero no del todo. Y siempre será una amenaza al establecimiento. Habría que ver cual es el grado de radicalidad del PNP y cuál su comportamiento político como oposición.

Conclusiones

Pese a los límites que presenta para explicar la transformación del sistema de partidos en un país complejo como el Perú, la ingeniería constitucional puede, sin embargo, ayudar a modificar el sistema de partidos actual e incidir en su institucionalización.

Especialmente importante sería el mejoramiento de la Ley de Partidos. En las elecciones generales del 2006 por primera vez utilizado la LPP resultó de gran importancia. Quizá su mayor importancia en su primera aplicación fue que señaló los vicios existentes en el interior de los partidos al momento de seleccionar candidatos a cargos públicos. Sostengo que estos vicios son parte de una cultura política al interior de los partidos peruanos que no se van a superar sino con la intervención técnica externa en la selección de candidatos.

Se debe salvaguardar la autonomía de los partidos separando la parte programática, ideológica y de organización interna de los partidos, de la parte de la selección técnica de los candidatos a cargos públicos. La intervención de la ONPE debe reducirse a lo último. El Estado peruano debe garantizar que quienes tienen exclusividad en presentar candidatos a cargos públicos (me refiero especialmente a cargos a congresistas) se corresponda con los principios democráticos que rigen (o deben regir) en el Estado mismo. No hay contradicción entre la autonomía de los partidos y la garantía estatal del procedimiento de selección de candidatos a cargos públicos.

Actualmente, según la Ley de Partidos Político (LPP), el organismo estatal electoral (ONPE) puede intervenir a solicitud de los mismos partidos para apoyar técnicamente la forma de llevar las elecciones internas en los partidos. Y hasta ahora todos los partidos principales que han realizado elecciones internas han pedido esta supervisión. Pero esto, a la luz de la experiencia del 2005, resulta claramente insuficiente para que los partidos elijan candidatos en forma imparcial, transparente y en correspondencia con la voluntad de los votantes. Los problemas y vicios electorales en los partidos abarcan casi todos los aspectos y momentos de la elección interna. Y no parece que estos problemas se vayan a resolver con la forma tan limitada como la ONPE interviene actualmente en los mismos, aún si se hiciera obligatoria y no facultativa

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como es actualmente.

Las elecciones internas de los partidos políticos no deben quedar en manos de los mismos partidos, sino ser llevados a cabo directamente por la ONPE. Este organismo debe organizar el proceso electoral en los partidos políticos con personal adecuado, recursos estatales y simultáneamente (en un único día) en todos los partidos peruanos. Muchos de los problemas serían menos difíciles de resolver con elecciones de partidos llevada a cabo por la ONPE simultáneamente en todos los partidos.

• En primer lugar, pondría estas elecciones en la agenda pública nacional, los medios de comunicación sacarían de la actual semi-clandestinidad con las que se dan actualmente, las darían publicidad.

• Con esta puesta en agenda nacional y publicidad se incentivaría a la participación al interior de los partidos aumentando el número de candidatos, así como el porcentaje de militantes que van a votar efectivamente, porcentaje que es muy reducido actualmente.

• Se mejoraría el caos administrativo, las permanentes postergaciones del cronograma electoral, la falta de locales de votación, la utilización de padrones distintos al oficial, la publicación de resultados en los plazos señalados, la eliminación de las votaciones en determinadas circunscripciones electorales para favorecer a determinada candidatura, el “anforazo”, etc.

• La ciudadanía en general tendría mayor información acerca de los partidos políticos. Actualmente la ciudadanía no sólo desconfía profundamente de los partidos sino que desconoce lo básico de estos entes. El desafecto de la ciudadanía hacia los partidos podría disminuir con la publicidad que se hagan de las primarias partidarias, pues verían que los partidos eligen democráticamente a sus candidatos a cargos públicos más aún si cuentan con la garantía de la ONPE, una institución creíble para la mayoría de los ciudadanos. Disminuiría así uno de los argumentos que se achacan a los partidos, la de que la cúpula de éstos hace y deshace en su interior como si fuera de su propiedad privada. Este sólo hecho ayudaría a fortalecer grandemente los partidos políticos y al sistema de partidos. Este sólo hecho justificaría el que sea la ONPE quien lleva delante los procesos internos en los partidos.

• Otra ventaja de esta propuesta es que muchas instituciones civiles, la sociedad civil, especialistas, la ciudadanía en general y las mismas elites políticas podrían sugerir abiertamente solución las deficiencias que se encontraran en dichas elecciones. Ayudando a la modernización de los partidos políticos peruanos que hasta ahora no encuentran la fórmula para lograrlo.

• Aumentaría la transparencia, la imparcialidad, y eficiencia en el proceso mismo, la confiabilidad en los resultados. La dirigencia partidaria no podría intervenir en el proceso ni en los resultados como lo hace actualmente.

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SERIE DE DOCUMENTOS DE TRABAJO

Documento de Trabajo Nº �Acción Colectiva, Violencia Política y Etnicidad en el PerúIsmael Muñoz, Maritza Paredes y Rosemary ThorpLima, mayo de 2006

Documento de Trabajo Nº �Para una otra lectura de la disputa por la construcción democrática enAmérica LatinaEvelina Dagnino, Alberto Olvera y Aldo Panfichi (orgs.)Lima, julio de 2006

Documento de Trabajo Nº �Adendas del TLC: ¿Benefician al Perú?Alan Fairlie y Sandra QueijaLima, julio de 2007

Documento de Trabajo Nº �Plan Integral de Reparaciones a las Víctimas del Conflicto Armado Internoen el PerúSusana Villarán de la Puente y Manuel Piqueras LunaLima, agosto de 2007

Documento de Trabajo N° �Representación y Sistema Electoral �0 y �� de julio de �00�Herny Pease García y Fernando Tuesta SoldevillaLima, septiembre de 2007

Documento de Trabajo N° �Reforma del Estado en el PerúUn proceso hecho a bandazosHenry Pease García y Carlos Adrianzén García-BedoyaLima, septiembre de 2007

Documentos de Trabajo N° �Representación y Sistema Electoral Henry Pease García, Sinesio López Jiménez, Alberto Adrianzén M. y Edson Baldeón Gutiérrez Lima, septiembre de 2007

PUCP: Partidos y Sistema de Partidos en el Perú

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