Informe No: ACS1026

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Estado Plurinacional de Bolivia

Aceleración y mejora de las inversiones locales en Bolivia. Principales problemas y propuestas de solución

Gobernanza del Sector Público II

. 29 de mayo de 2012

. LCSPS

AMÉRICA LATINA Y CARIBE

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Bolivia, Chile, Ecuador,

Perú y Venezuela

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This volume is a product of the staff of the International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this paper do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgment on the part of The World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries.

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Este Informe forma parte del Programa de Asistencia Técnica No Financiera “Bolivia Public Sector Governance II” (P127413).

Vice-Presidente, LCR: Hasan Tuluy

Directora, LCC6C: Susan Goldmark

Director, LCSPR: Rodrigo Chaves

Gerente Sectorial, LCSPS: Arturo Herrera

Economista Principal: Carlos Silva-Jauregui

Gerente de Proyecto: José Manuel Rodríguez Álvarez (LCSPS)

BOLIVIA AÑO FISCAL

Enero 1 - Diciembre 31

EQUIVALENTES DE MONEDA

(Mayo 29, 2012) Moneda = Bolivianos

1 US Dollar= 6,91 Bolivianos

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ACRÓNIMOS

ABC Administración Boliviana de Carreteras CABOCO Cámara Boliviana de la Construcción CADECOCRUZ Cámara de la Construcción de Santa Cruz CPE Constitución Política del Estado EGPP Escuela de Gestión Pública Plurinacional FAM Federación de Asociaciones de Municipios de Bolivia FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Nacional FPS Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social IDH Impuesto Directo a los Hidrocarburos MPD Ministerio de Planificación del Desarrollo OTB Organizaciones Territoriales de Base PDM Plan de Desarrollo Municipal PDD Plan de Desarrollo Departamental PDES Plan de Desarrollo Económico y Social PEI Plan Estratégico Institucional PLOT Plan de Ordenamiento Territorial PLUS Plan de uso del Suelo POA Programa Operativo Anual TESA Estudio Integral Técnico, Económico, Social y Ambiental VIPFE Viceministerio de Inversión Pública y Financiación Externa VPCF Viceministerio de Presupuesto y Contabilidad Fiscal

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TABLA DE CONTENIDOS Agradecimientos 7 Resumen ejecutivo 8 I. Introducción 16 II. Los gobiernos subnacionales en Bolivia 21

a) Planta territorial 21

b) Ámbito competencial 22

c) La planificación local 26

III. Las inversiones subnacionales 28 a) La importancia de las inversiones subnacionales 28

b) La financiación de las inversiones subnacionales 29

c) La distribución sectorial de la inversión subnacional 34

IV. Problemas y cuellos de botella existentes en el ciclo de la inversión pública subnacional y sus posibles soluciones 35

a) Consideraciones generales 35

b) Problemas de carácter estructural 36

b.1)La debilidad del sistema de relaciones intergubernamentales 36

b.2)El difícil equilibrio entre participación y liderazgo estratégico de la comunidad 41

b.3) La excesiva vaguedad e inconcreción de la legislación contra la corrupción en el

sector público 41

b.4) Principales problemas en los recursos humanos participantes en el ciclo

inversor 42

-El alto grado de rotación del personal de los gobiernos subnacionales 42 -La escasa cualificación de numerosos empleados públicos 44

c) Problemas en materia de planificación y preinversión 45

c.1) Problemas en materia de planificación 45

-Carencia de alineación de la planificación local con las prioridades de la política de

desarrollo Nacional 45

-La pérdida de funcionalidad y el escaso rigor de los instrumentos de planeamiento 46

-Falta de coordinación entre planificación y presupuestación 47

c.2) Problemas de preinversión 48

-La escasa calidad de la preinversión (incluyendo los proyectos técnicos y los términos de referencia) 48 - La excesiva atomización de la inversión 53

- Los excesivos requisitos formales para proyectos de pequeña entidad 56 d) Problemas de financiación y presupuestación 57 -Lentitud de los reformulados y consecuencias excesivas en caso de incumplimiento

de obligaciones formales 57 -Techos presupuestarios calculados demasiado a la baja 58

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- Unos porcentajes demasiado bajos de gastos corrientes en los presupuestos 59

e) Problemas en materia de contratación y ejecución 59 - Carencia de una ley moderna de contratación de inversiones 59 - Retrasos en materia de contratación 60 - Problemas relacionados con la falta de capacidad técnica de los municipios 61 - Problemas relacionados con la ejecución de las obras 62 V. Propuesta de Plan de Acción Rápida 75 Referencias bibliográficas y otras fuentes 80 ANEXO 1. Lista de entidades y organizaciones visitadas 82 ANEXO 2. Modelos de cuestionarios guía 83

ANEXO 3. Competencias de los gobiernos subnacionales (según ley Marco de Autonomías

y Descentralización) 92 ANEXO 4. Modelo esquemático para la coordinación de planificación e inversión pública subnacional en Bolivia 104

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INDICE DE CUADROS CUADRO No 1. Resumen del Plan de Acción Rápida 15 CUADRO No 2. Inversiones subnacionales en Bolivia: cifras absolutas de ejecución (millones de US$) y porcentaje sobre el total nacional (2003-2012) 17 CUADRO No 3. importes en cuentas corrientes de los gobiernos subnacionales (US$ millones) 18 CUADRO No 4. Porcentaje (%) de ejecución de gastos de inversión en 18 presupuestos nacionales finales (2008-2011) 19 CUADRO No 5. Porcentaje (%) de ejecución de gastos de inversión en presupuestos municipales finales (2008-2011) CUADRO No 6. Municipios de Bolivia por departamentos 22 CUADRO No 7. Municipios de Bolivia por tramos de población 22 CUADRO No 8. Contenido material de los perfiles locales de competencia 24 CUADRO No 9. El perfil de los municipios bolivianos 25 CUADRO No 10. El perfil de los departamentos bolivianos 26 CUADRO No 11. Documentos de planificación 26

CUADRO No 12. Resumen de evolución de la ejecución presupuestaria institucional (2003-2012), en millones de US$ 28 CUADRO No 13. Distribución institucional de la inversión ejecutada 2003-2011 (%) 29 CUADRO No 14. Presupuesto de inversión de gobiernos locales por fuente de financiamiento, 2010 (en millones US$) 33 CUADRO No 15. Evolución de la inversión por tipo de recursos 33 CUADRO No 16. Inversión pública municipal agregada por sectores, 2009-10 (%) 34 CUADRO No 17. Inversión pública departamental agregada por sectores, 2006-10 (%) 35 CUADRO No 18. Trade-offs de gobernanza fundamentales en las inversiones locales 41 CUADRO No 19. Incentivos para el gobierno nacional y para gobiernos subnacionales en un marco de planificación, inversión y financiación plurianual 46 CUADRO No 20. inversiones subnacionales en Bolivia. matriz de problemas y de medidas propuestas 63 CUADRO No 21. Resumen por materias de los principales problemas y medidas 72 CUADRO No 22. Plan de Acción Rápida para la aceleración y mejora de las inversiones locales 76

ÍNDICE DE FIGURAS FIGURA No 1. Financiamiento de la inversión subnacional. Municipios 31 FIGURA No 2. Financiamiento de la inversión subnacional. Departamentos 32

ÍNDICE DE RECUADROS Recuadro No 1. Algunas experiencias de cooperación vertical intergubernamental 37

Recuadro No 2. Las Comisiones Delegadas del Gobierno en España 39

Recuadro No. 3. Factores no jurídicos pueden limitar la rotación 43 Recuadro No 4. La estrategia de formación continua en España en el Nivel subnacional 44

Recuadro No 5. Alcaldes que no ven la necesidad del PDM 46

Recuadro No 6. La visión de los empresarios sobre la calidad de los proyectos municipales y departamentales 48 Recuadro No 7. Colaboración técnica con los municipios desde niveles supramunicipales 51 Recuadro No 8. La preinversión en diversas entidades territoriales 52

Recuadro No 9. Alcaldes, participación popular e inversiones 53

Recuadro No 10. Algunas experiencias comparadas participativas 54

Recuadro No 11. Los problemas de la contratación, según el sector empresarial 60

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Agradecimientos

El Banco agradece todas las atenciones recibidas y el intercambio y discusión sobre la temática con todos los actores que colaboraron en su elaboración. En el transcurso de la preparación de este informe, el equipo del Banco sostuvo numerosas reuniones con representantes del Ministerio de Planificación del Desarrollo como contraparte principal dentro del Gobierno de Bolivia, así como con muy diversos organismos estatales, gobernaciones, municipios y actores del sector privado, desarrollando un amplio trabajo de campo en todos los niveles de poder territorial del Estado Plurinacional de Bolivia. En particular, quisiéramos agradecer la orientación estratégica brindada por la Sra. Elba Viviana Caro Hinojosa, Ministra de Planificación del Desarrollo. Por otra parte, agradecemos el apoyo por parte de los directivos del Ministerio de Planificación del Desarrollo, particularmente, Harley Rodríguez (Viceministro de Inversión Pública y Financiamiento Externo). Además, agradecemos el fructífero intercambio con Gonzalo Huaylla (Director General de Programación y Preinversión) y Marcelo Torres (Director General de Planificación), quién estuvo a cargo de la coordinación del apoyo del Banco al Ministerio. El equipo del Banco estuvo formado por José Manuel Rodríguez Álvarez (LCSPS, Especialista Senior en Sector Público y Gerente del Proyecto), Kathy Lalazarian (LCSPS, Especialista Senior en Sector Público) Alberto Muller, Javier Revollo y Guido Alberto Muller (consultores). El equipo agradece todo el apoyo recibido por parte de la Oficina de Bolivia, en particular por parte del Gerente de la Oficina, Faris H. Hadad-Zervos, del Economista Senior de la Oficina, Julio Ricardo Loayza, y de Mónica Claros, Asistente de Programa ), así como por parte de Lucy Bravo (Asistente de Programa, LCSPS). Karina Ramírez Arras (Profesional Junior Asociada, LCSPS), contribuyó en la revisión de la edición final. El equipo también agradece todos los constructivos y relevantes comentarios aportados por los revisores principales del informe, Rosa María Alonso Terme (EASPR), Kai Kaiser (EASPR) y Edgardo Mosqueira (ECSP4).

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Resumen Ejecutivo

1. Este Informe es el resultado final de una Asistencia Técnica No Reembolsable del Banco Mundial,

solicitada por el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia por medio de la Ministra de

Planificación del Desarrollo, Viviana Caro de Hinojosa. Su objetivo es identificar los principales

problemas y cuellos de botella que afectan a la aceleración y a la calidad de las inversiones de los

gobiernos subnacionales bolivianos, y ofrecer propuestas de soluciones a los mismos tanto de

corto como de medio plazo. La parte fundamental del Informe, que figura en el Capítulo v y se

describe sucintamente al final de este resumen ejecutivo, consiste en una propuesta de plan de

acción rápida que permite comenzar de forma efectiva y con impacto inmediato sobre tal

problemática.

2. El Ministerio de Planificación del Desarrollo (MPD) ha puesto de manifiesto una gran preocupación

por abordar esta problemática desde una visión integral, ha dado todas las facilidades y el apoyo

logístico necesario para la realización de este estudio. Sobre todo, el MPD ya ha comenzado a

desarrollar actuaciones de gran relevancia para introducir mejoras significativas en este terreno,

entre las que pueden destacarse la creación de sus oficinas desconcentradas en los distintos

Departamentos del país –fundamentales para comenzar una labor de apoyo efectivo sobre todo a

los municipios pequeños y medios-, así como la elaboración de términos de referencia tipo

publicados y difundidos a través de la página web del VIPFE.

3. Se trata sin duda alguna de un reto fundamental del sector público boliviano. Por una parte, hay un

aumento constante del gasto público en el país, buena parte del cual debe destinarse además por

imperativo legal a inversiones -el 75 por ciento de los recursos municipales y el 85 por ciento de los

de las gobernaciones no procedentes de la tributación propia-; por otra parte, existe un nuevo

marco regulador de las autonomías territoriales necesitado de desarrollo y ejecución que está

ampliando el marco competencial de los municipios y gobernaciones, con consecuencias en el

ensanchamiento del ámbito de sus responsabilidades inversoras.

4. Sin embargo, el grado de ejecución de los gastos de inversión previstos en los presupuestos de estos

gobiernos subnacionales se encuentra aún lejos de resultar satisfactorio. En los últimos años, un alto

porcentaje de los presupuestos reformulados finales no se ejecutó durante el ejercicio en que, de

acuerdo con las previsiones presupuestarias, debió haberlo hecho, porcentaje que en el periodo

2008-2011 varía entre el 30 y el 47% ciento. Se trata de porcentajes de inejecución muy elevados

que justifican la preocupación del Gobierno boliviano, expresada en diversas ocasiones por el propio

Presidente, Evo Morales, quien incluso ha convocado reuniones de ámbito nacional con

Gobernadores y con Alcaldes para abordar esta cuestión, buscar soluciones y suscitar mayores

compromisos.

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5. Un adecuado enfoque de la cuestión obliga a enmarcar adecuadamente esta temática desde una

perspectiva comparada. Por una parte, no se trata de una rémora que afecte exclusivamente a los

gobiernos subnacionales: también el gobierno nacional ofrece un panorama similar en cuanto al

grado de ejecución de las inversiones de su competencia previstos en el presupuesto nacional. Por

otra parte, la importancia del problema no debe conducir a una precipitada conclusión sobre la

singularidad negativa de Bolivia en este terreno. Por el contrario, con diferencias no sustanciales de

grado y de matiz, esta situación se plantea en los países de la región. Centrándonos en la región

andina, las cifras son elocuentes sobre la necesidad de efectuar en todos ellos esfuerzos para

incrementar sustancialmente los porcentajes de ejecución presupuestaria en materia de

inversiones.

6. Desde el punto de vista metodológico, el informe se realiza aplicando la técnica de las evaluaciones

rápidas y planes de acción. No obstante, en este caso, teniendo en cuenta el objeto, participan en el

proceso actores de los tres niveles de poder territorial –estatal, departamental y municipal-, así

como también los más destacados actores del sector privado relacionados con la inversión pública.

De esta forma, numerosos ministerios, organismos nacionales, gobernaciones y municipios, así

como las dos cámaras de la construcción más representativas, han sido incorporadas al proceso de

trabajos de campo que sirven de soporte esencial a este Informe, con amplias entrevistas abiertas

con actores significativos que han permitido identificar mejor los problemas y el grado de consenso

existente en cuanto a su significación, así como orientar las posibles soluciones a los mismos.

7. Para abordar la temática que constituye su objeto, el Informe comienza, en su parte primera,

presentando el sector público local boliviano desde una perspectiva que permita una mejor

comprensión de las características del mismo que van a incidir en el ámbito de las inversiones

locales. De esta manera, se aborda el mapa territorial boliviano y se efectúa una delimitación del

perfil competencial de las entidades esenciales que lo conforman –departamentos y municipios-

teniendo en cuenta una tipología analítica que analiza las competencias partiendo de grupos

materiales coherentes de funciones y servicios públicos, y de las distintas potestades que se ponen

en juego a la hora de ejercitarlas (reguladora, planificadora, sancionadora, autonomía financiera,

etc.).

8. El informe describe también, en esta primera parte, las fuentes de financiación de los presupuestos

de los gobiernos territoriales, y su importancia relativa en la financiación del gasto en inversión, y

efectúa una presentación de la distribución sectorial del gasto subnacional tanto de gobernaciones

como de municipios que va a ratificar el perfil previamente delineado. En resumen, el resultado del

análisis muestra un municipio boliviano con un fuerte perfil social y planificador, así como

significativas funciones de perfil económico y con tendencia a incrementar su perfil en estas áreas.

Esto se debe esencialmente a la importancia de sus funciones en el ámbito de la educación y la

sanidad, junto a un también alto perfil en materia de urbanismo y medio-ambiente, mientras que su

perfil prestacional en el ámbito económico es significativo aunque más modesto, y muy débil su

perfil en el ámbito de la policía y la seguridad.

10

9. Por lo que se refiere a los departamentos, presentan un perfil social por debajo de los municipios,

aunque no dejan por ello de ostentar responsabilidades significativas en materia educativa y de

salud. En materia económica, la relevancia del papel de los departamentos en materia de carreteras

y transportes, fundamentalmente, así como en electrificación rural, y en el ámbito de la promoción

del desarrollo rural y del desarrollo productivo en general, entre otros, hacen que su perfil

económico resulte muy alto, siendo además creciente su papel en este ámbito. Otro tanto ocurre en

materia de planificación y medio ambiente. En cambio, al igual que en el caso de los municipios, es

bajo el perfil del departamento en materia de seguridad y orden público.

10. En definitiva, las competencias locales presentan un panorama amplio en responsabilidades,

precisado de mayores clarificaciones y desarrollos en el contexto del nuevo marco constitucional y

legislativo. No obstante, este panorama complejo va a determinar un peso significativo de las

inversiones locales en el conjunto de las inversiones públicas. Esto se refleja de forma sistemática en

la evolución de los gastos de inversión en los últimos años, planteándose como cuestión

fundamental, al igual que en otros países de la región, la referente a si la capacidad gerencial de

esas instituciones es la adecuada para gestionar tal volumen de servicios y de efectuar las

correspondientes inversiones. De forma muy particular, se plantea también si la disponibilidad de

recursos humanos y su capacitación es suficiente para alcanzar resultados eficientes en la

construcción y el mantenimiento de los bienes de capital necesarios para ello.

11. El Informe trata asimismo los diversos y variados instrumentos de planificación existentes en Bolivia

en el nivel subnacional. Presenta también las patologías que se ponen de manifiesto en su

implementación, particularmente la complejidad del sistema, la falta de articulación entre los

distintos planes y la falta de realismo en general del modelo de planificación, necesitado de mayor

simplicidad y operatividad.

12. Por lo que se refiere al peso relativo de las inversiones subnacionales en el conjunto de la inversión

pública y de su financiación, el informe pone de relieve cómo, por una parte, el peso relativo de las

inversiones subnacionales, partiendo de un cierto equilibrio en los años 2003-2005, ha sido superior

hasta prácticamente 2012 al de las nacionales. Pero el Informe también destaca cómo las entidades

territoriales tienen una alta dependencia financiera de las transferencias del Estado y de las externas

–gestionadas por el Estado- y, por ende, son en términos financieros fuertemente dependientes del

Gobierno nacional.

13. A partir de esta caracterización de los gobiernos subnacionales y de sus inversiones, el Informe pasa

a abordar de forma específica los problemas que afectan a la aceleración y a la calidad de las

inversiones subnacionales. También en este caso el documento procede a una contextualización de

dicha problemática dentro del cuadro más general de ciertas cuestiones estructurales del sector

público boliviano que presentan una naturaleza transversal, y por lo tanto general, pero que inciden

de forma especial en este ámbito por la importancia cuantitativa de las inversiones subnacionales.

11

14. Esos factores estructurales son básicamente la debilidad del sistema de relaciones

intergubernamentales y la desmesurada penalización de conductas en el ámbito del sector público,

acompañada de una aplicación retroactiva de los tipos penales y de la no prescripción de muchas

conductas ilícitas. Por lo que se refiere al primer ámbito, el Informe destaca la necesidad de reforzar

el sistema de relaciones intergubernamentales por medio del fortalecimiento de la coordinación y la

cooperación interadministrativas. Ello debe hacerse tanto de forma horizontal en el seno de la

Administración estatal, como de forma vertical, entre los distintos niveles de poder territorial

existentes, para poder así impulsar las reformas y optimizar el eficiente uso de los recursos

disponibles. Por lo que respecta al segundo factor estructural, se plantea el efecto paralizador para

el sector público que todos los participantes en el estudio destacaron como consecuencia de la

excesiva criminalización de conductas de la Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz, planteando la

necesidad de una reforma de dicha normativa o, cuando menos, de un desarrollo que permita una

mayor clarificación de su aplicación.

15. El Informe trata también un ámbito fundamental de problemas con relevancia estructural en la

gestión del sector público, como son los relacionados con la gestión de los recursos humanos. En

este sentido, se destaca la existencia de dos grandes problemas que afectan a todo el sector público

boliviano, pero que producen efectos particularmente gravosos en los gobiernos subnacionales, y de

forma muy particular en los pequeños y medianos municipios. Se trata, por un lado, de la escasa

cualificación de buena parte del personal de los gobiernos subnacionales, afectados por la carencia

de una verdadera estrategia de formación permanente que permita superar esta deficiencia

estructural. Por otro lado, la rotación del personal de las Administraciones públicas es

extremadamente alta, impidiendo u obstaculizando la necesaria continuidad en la gestión y

ejecución de los programas y proyectos. Este factor produce consecuencias muy negativas,

particularmente para los pequeños y medianos municipios, carentes ya de por sí de recursos

humanos suficientes. El diseño e implementación de esa necesaria estrategia formativa junto con la

imposición de límites temporales a la posibilidad de rotación se apuntan como necesarias medidas

mínimas correctoras de estos problemas.

16. El Informe presenta a continuación los problemas detectados en las diferentes fases esenciales del

ciclo inverso: planificación, preinversión, presupuestación y financiación, contratación y ejecución.

En materia de planificación, y partiendo de la constatación ya señalada de la complejidad, falta de

coordinación entre instrumentos de planificación y carencia de realismo de los mismos, así como de

una manifiesta falta de coordinación entre planificación y presupuestación, el Informe apuesta

claramente por una simplificación de los planes, haciéndolos más operativos, y por una mayor

coordinación vertical entre los instrumentos de planificación de los distintos instrumentos

elaborados por los diferentes niveles de poder territorial. En el medio plazo, se apunta claramente

hacia un modelo de planificación plurianual (cuatrienal) de las inversiones claramente vinculada y

articulada con la financiación y la presupuestación, que aporte un marco de previsibilidad en el

medio plazo y facilite así una planificación mejor y más operativa, que sirva de verdadero marco

para la inversión en un marco de coordinación entre Estados y gobiernos subnacionales. Para las

tres grandes áreas metropolitanas del país –La Paz-El Alto, Santa Cruz y Cochabamba-, se sugiere la

12

pertinencia de establecer un modelo de convenios-programa entre el Estado, las gobernaciones

respectivas y los municipios existentes en dichas áreas, como mecanismo idóneo para la

coordinación de la planificación y ejecución de inversiones estratégicas en esos territorios urbanos

esenciales de la nación.

17. En materia de preinversión, se destacó unánimemente por los actores consultados la escasa calidad

de los proyectos de inversión y de los términos de referencia en la mayor parte de las inversiones.

En este ámbito, el reforzamiento y diversificación de los equipos de las unidades desconcentradas

del VIPFE para apoyar a los municipios se plantea como una medida absolutamente prioritaria, así

como continuar avanzando en la línea ya iniciada por dicho Viceministerio en la elaboración de

modelos de términos de referencia y de proyectos-tipo para inversiones sencillas o estandarizables,

y la simplificación de los requisitos formales para proyectos de escasa entidad y complejidad.

18. También se destaca la necesidad de elaborar carteras de proyectos que sirvan de soporte a las

futuras actuaciones siempre que ello resulte posible, particularmente en los gobiernos

subnacionales con mayores dimensiones y recursos. Y también se destaca la necesidad de poner

coto a una excesiva fragmentación de las inversiones subnacionales, que dificulta la ejecución de las

inversiones más estructurales y estratégicas necesarias para el desarrollo, por medio del

establecimiento de un porcentaje necesario de reserva mínima para las inversiones para este último

tipo (se sugiere el 60%). Este problema está vinculado con otro bastante evidente, que es el de la

frecuente confusión entre el derecho a la participación en la planificación de las inversiones y su

priorización –que debe mantenerse y hasta reforzarse-, y la ejecución material de las inversiones,

que por regla general debe reservarse a la Administración para garantizar la máxima calidad del

esfuerzo inversor.

19. En el ámbito de la presupuestación se presenta también una serie de problemas bastante evidentes

y generalizados, que merecen ser abordados por el Gobierno para acelerar y mejorar el ciclo

inversor subnacional. En primer lugar, el proceso de tramitación de los presupuestos reformulados

es muy largo y complejo, implicando incluso en muchas ocasiones la aprobación por la Asamblea

Plurinacional. Se impone una simplificación del proceso de aprobación, que debería realizarse

exclusivamente por propio gobierno subnacional de que se trate, dando cuenta posteriormente de

las modificaciones al nivel central. En todo caso, cuando menos debería establecerse un plazo para

el pronunciamiento de la Asamblea Plurinacional, con valor de silencio positivo en caso de no

pronunciamiento expreso.

20. Otro problema relevante es el de los efectos demasiados severos de la no remisión de

informaciones de ejecución presupuestaria al Gobierno central, con congelación de cuentas que

acaban perjudicando a los ciudadanos al paralizarse la actividad municipal. A estos efectos, para

garantizar el cumplimiento de la ley bastaría con congelar la realización de nuevas transferencias

hasta el cumplimiento de las obligaciones formales. También los techos presupuestarios se están

fijando sobre cálculos demasiado a la baja de los ingresos de los entes territoriales, lo que produce

un efecto de aumento de los saldos de caja y banca por mayores ingresos sobre los presupuestados,

13

lo que tendría fácil solución con un cálculo más refinado de los ingresos. Y, finalmente, los

porcentajes de ingresos que deben destinarse a gastos de inversión son también unánimemente

considerados excesivos, sobre todo si se considera que las mayores inversiones realizadas los

últimos años precisan de gastos corrientes de funcionamiento y mantenimiento, lo que conduce con

frecuencia a soluciones de ingeniería financiera para encubrir como gastos de inversión lo que son

gastos corrientes. Una reducción en 5 puntos de los porcentajes de inversión en los gobiernos

subnacionales bastaría para abordar este problema.

21. Finalmente, en el ámbito de la contratación y de la ejecución se han detectado problemas bastante

significativos de muy diversa entidad. Por una lado, resulta evidente que la actual legislación en

materia de contratos públicos es insuficiente y fruto de una serie de reformas parciales sobre una

norma pensada originariamente para adquisiciones. Es precisa una nueva legislación en materia de

contratos de inversiones, moderna y omnicomprensiva, que aborde todas las modalidades posibles.

La ubicación ideal de dicha regulación sería en un completo código de la contratación pública, que

aborde todos los distintos tipos de contratos públicos, y que permitiría abordar también una

regulación específica del contrato de consultoría, huérfano hoy por hoy de una regulación propia en

Bolivia.

22. En materia contractual, un problema esencial es la excesiva lentitud del proceso de contratación,

debido a varias causas: alto número de licitaciones desiertas, proceso licitatorio lento para

inversiones de muy escasa cuantía, y necesidad de acudir a la asamblea departamental o municipal

para casi todo tipo de actuaciones en la materia. Las propuestas van en el sentido de (i) reducir los

plazos en materia de contrataciones (lo que no debe impedir analizar en profundidad por qué se

está produciendo un alto número de licitaciones desiertas), estableciendo un proceso simplificado

de contratación para inversiones Menores de entre 20.000 y 250.000 bolivianos (que representan la

mayoría de las actuaciones en muchos municipios), y (ii) ampliar las facultades de aprobación de

proyectos de obras y de contrataciones en manos de los ejecutivos locales en las inversiones ya

previstas en los presupuestos aprobados por las asambleas.

23. También puede haber una actuación más activa en materia de contratación por parte del Ministerio

de Planificación del Desarrollo frente a los municipios que presenten deficiencias gerenciales. Por

ejemplo, podría elaborar reglamentos y manuales tipo de contratación que puedan aplicarse por los

municipios pequeños y medios en defecto de instrumentos propios, o la posibilidad excepcional de

contratar inversiones de forma puntual mediante delegación municipal acordada mediante

convenio.

24. El Informe, haciéndose eco de una demanda legítima y muy razonable tanto de actores

institucionales como económicos, propugna el establecimiento de un registro oficial de contratistas

que ayude a depurar el sector de empresas fantasmas, y de un registro de las empresas

incumplidoras con la misma finalidad (ambos mecanismos pueden combinarse en un solo

instrumento). Y también aborda un tipo de actuación más generalizada de lo aconsejable, como es

la ejecución de las inversiones por las propias comunidades sin criterios ni controles de calidad.

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25. El Informe recoge en amplios cuadros-resumen todas las medidas abordadas. Pero es consciente de

la necesidad de actuar de manera selectiva e inmediata para abrir el camino de las reformas,

mediante un “Plan de Acción Rápida”, que comprenda una serie de medidas de las propuestas que

podrían implementarse en el corto plazo y realimentar el proceso reformador. Este plan no tiene

por qué incluir todas las medidas que se consideran claves, puesto que algunas de ellas requieren

esfuerzos más complejos a pesar de su importancia. Las medidas mínimas que se consideran

oportunas para su inclusión en este Plan deben ser realizables en el corto plazo, y deben incorporar

las iniciativas que el MPD ya se está planteando realizar. Las medidas que se proponen para este

“Plan de Acción Rápida” son las que figuran en el Cuadro No 1.

26. Hay algunas medidas del plan de Acción Rápida que desde el punto de vista técnico son muy poco

complejas, y que sin embargo generan un enorme valor añadido en la aceleración de las inversiones

y en el acortamiento de plazos. En este sentido, (i) la simplificación del proceso de aprobación de las

modificaciones presupuestarias y los reformulados, (ii) la creación de un proceso rápido de

contratación para inversiones menores basada en listas cortas, y (iii) la atribución a los ejecutivos

locales de todas las potestades de contratación de las inversiones previstas en los presupuestos, van

a suponer a corto plazo (en el primer año de su implementación) una gran aceleración en el sentido

buscado por el Gobierno. Las tres, combinadamente y con independencia de las otras medidas del

Plan de Acción Rápida, supondrían un gran salto adelante en esta materia (se marcan en rojo en el

cuadro No 1).

27. Fundamental para la implementación de las reformas es el establecimiento de un marco

institucional idóneo, pues, sin perjuicio del impulso por parte del MPD, esas medidas requieren el

concurso de otros diversos Ministerios. La creación de un órgano ad hoc y temporal de

coordinación, preferentemente liderado por la Vicepresidencia, que podría tener la naturaleza de

Comisión Delegada ad hoc del Consejo de Ministros, o similar en su composición y funcionamiento,

facilitaría extraordinariamente la tarea. Un órgano o equipo de segundo nivel, con rango de

Directores Generales, facilitaría y alimentaría la tarea del órgano de primer nivel y se

responsabilizaría d la ejecución y seguimiento de las medidas.

28. Finalmente, el informe destaca que, sin perjuicio de la ejecución del “Plan de Acción Rápida”,

debería comenzarse a trabajar de forma inmediata en la preparación de reformas de medio plazo

que supondrían un modelo más avanzado de planificación y gestión de inversiones locales en

Bolivia. En particular, debería prestarse atención a los siguientes temas:

a) Necesidad de una legislación moderna de contratos públicos, lo que permitiría regular

adecuadamente la contratación de inversiones en todas sus modalidades y los contratos de

consultoría y para servicios especiales.

b) Necesidad de ir hacia un modelo más avanzado de planificación operativa plurianual (4

años), con coordinación entre planificación, financiación y presupuestación, en un marco de

cooperación y coordinación entre el Estado y los gobiernos subnacionales.

15

c) Creación de un modelo de convenios-programa plurianuales de inversión para las tres

grandes áreas metropolitanas del país, mediante la concertación de las inversiones

estratégicas entre el Estado, las gobernaciones respectivas y los municipios.

d) Creación de un registro de empresas y de empresas incumplidoras.

CUADRO NO 1. RESUMEN DEL PLAN DE ACCIÓN RÁPIDA ÁMBITO MEDIDAS

GESTION DE RECURSOS HUMANOS -Diseño, organización e implementación por el MPD de un plan de formación en colaboración con la EGPP para formar adecuadamente a los gerentes locales en los distintos ámbitos del ciclo inversor - Exigir la permanencia del personal gestor en los puestos de trabajo durante un periodo de tres años entre mandatos, salvo casos excepcionales

PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN -Fortalecimiento de los equipos territoriales del VIPFE -Continuar con la tarea de elaboración por el MPD de proyectos estandarizados para obras pequeñas o repetitivas (proyectos modulares) y de términos de referencia modelo o tipo, desarrollando paquetes de soft informático -Hacer un mayor esfuerzo en obras de carácter estratégico y estructural al servicio del territorio, reservando a las mismas al menos el 60% del gasto en inversiones del presupuesto de cada gobierno subnacional - Elevar el importe de los proyectos para los que se exige el TESA

PRESUPUESTACIÓN - Simplificar la tramitación de los reformulados de los presupuestos - Reducir los efectos demasiado severos (congelación de cuentas) de la no remisión de documentos e información presupuestarias al Gobierno central - Calcular de forma más realista los techos presupuestarios, evitando desvíos a la baja excesivos (buscar evitar desviaciones superiores al 5%) - Los porcentajes de gastos de inversión deberían reducirse en un 5% en el caso de Gobernaciones (pasando al80%) y en los municipios (pasando al 70%). Además en ambos casos desvincular del porcentaje de inversión los futuros incrementos de los recursos propios (política para incentivar la recaudación de estos ingresos)

CONTRATACIÓN Y EJECUCIÓN - Modificación del Decreto Supremo 181/2009, creando una modalidad de contratación rápida para inversiones entre 20.000 y 250.000 Bs. - La aprobación de los proyectos de obras y de los contratos de las inversiones previstas en el Presupuesto aprobado por la Asamblea debe corresponder al ejecutivo local - Introducir posibilidad de que el MPD pueda contratar inversiones por delegación mediante convenio específico con municipios

16

I. Introducción

29. El objeto de este estudio, realizado en el marco del NLTA “Bolivia Public Sector Governance II”,

correspondiente al ejercicio fiscal FY12, es el de contribuir a la mejora y aceleración de las

inversiones locales en Bolivia, por medio de la identificación de los principales problemas y cuellos

de botella existentes en el ciclo inversor, así como mediante la propuesta de posibles soluciones que

permitan solventarlos o aliviarlos. El estudio se realiza para el Ministerio de Planificación del

Desarrollo de Bolivia (MPD), y pretende ayudar al fortalecimiento de su capacidad en materia de

planificación y de gestión de inversiones públicas, en el marco de sus atribuciones en la materia1.

Por otra parte, debe destacarse que la relevancia del tema ha sido puesta de relieve por el propio

Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Evo Morales, quien ha celebrado recientemente una

reunión en Cochabamba el 31 de enero de 2012, con más de 300 alcaldes del país, para abordar

justamente algunos programas relacionados con inversiones locales2. Ya en una ocasión anterior, en

junio de 2011, el Presidente se había reunido también en Cochabamba con representantes de

gobernaciones y municipios, alcanzando un acuerdo político para acelerar las inversiones

subnacionales.

30. El tema abordado resulta de crucial importancia para el sector público boliviano. Debido

fundamentalmente al aumento de los recursos fiscales procedentes de los hidrocarburos, el

volumen de las inversiones se ha más que sextuplicado en los últimos años, pasando de US$ 500

millones en 2003 a US$ 2,154 millones en el año 2011, siendo las planeadas en el año 2012 de

US$3,252 millones3. Alrededor del 41% de estos recursos fueron ejecutados por los gobiernos

subnacionales en el año 2011, integrados por las 9 gobernaciones y los 337 municipios, previéndose

un porcentaje casi idéntico para 2012, pero sobre una cifra absoluta de inversiones muy superior

(Cuadro No 2).

31. Además, por imperativo legal, los municipios deben destinar al menos el 75% de sus presupuestos a

gastos de inversión, ascendiendo dicho importe al 85% en el caso de las gobernaciones. Ello significa

que aunque los gastos de inversión sean por naturaleza gastos no recurrentes, en la actualidad

representan la parte más relevante, con mucha diferencia, del gasto subnacional, lo que se debe al

enorme déficit de capital público existente –tanto en términos de cantidad como de calidad-, por lo

que esta situación se prolongará durante un periodo dilatado de tiempo. De ahí la necesidad

imperiosa de abordar la problemática relacionada con la aceleración y la calidad de las inversiones

subnacionales.

1 El artículo 46 del Decreto Supremo 29894, de Estructura Organizativa del Poder Ejecutivo del Estado

Plurinacional, establece las atribuciones del Ministerio de Planificación del Desarrollo. 2 En esa reunión numerosos alcaldes solicitaron la reforma de tres importantes leyes: la Ley del Sistema de

Administración, Fiscalización y Control Gubernamental (Ley SAFCO), la Ley Marco de Autonomías y la Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz contra la corrupción. 3 No obstante, en términos del PIB el crecimiento de la inversión es bastante más modesto, excepto en el año

2011.

17

CUADRO No 2. Inversiones subnacionales en Bolivia: cifras absolutas de ejecución (millones de US$) y porcentaje sobre el total nacional (2003-2012)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (previsión inicial en

Presupuestos) Gasto total de inversión pública ejecutado

500 601 629 880 1.005 1.351 1.439 1.521 2.154 3.252

Gasto de inversión subnacional ejecutado

244 215 238 528 623 817 821 731 878 1.340

% de ejecución correspondiente a gobiernos subnacionales (%)

37,1 35,7 35,7 60,0 62,0 60,5 57,0 48,0 41,0 41,0

Fuente: Elaboración propia con datos del VIPFE

32. Sin embargo, se presenta un problema sistemático de sub-ejecución presupuestaria en materia de

inversiones, sobre todo si se tienen en cuanta los presupuestos reformulados, que en definitiva son

los que recogen todas las previsiones de ejecución durante el ejercicio, y no solamente las iniciales.

33. En los últimos años, los porcentajes de ejecución de las inversiones incluidas en los presupuestos

reformulados (incluyendo todas las modificaciones presupuestarias aprobadas durante el año fiscal)

han sido insatisfactorios: en el caso de la Administración Departamental, sólo se ejecutó el 64,7% en

2008; el 66% en 2009; el 60,4% en 2010 y el 63,7% en 2011. En el caso de la Administración

Municipal el 60,9% en el año 2008; el 69,8% en 2009 y tan sólo el 53,1% en 20114. Además al mismo

tiempo, se ha producido un importante incremento de los recursos de los gobiernos subnacionales

en cuentas corrientes bancarias, la mayor parte de ellos procedentes de recursos que deberían

destinarse a inversiones locales, aumentando en los municipios casi en un 60% sólo en el año 2011

(Cuadro No 3). El retraso en el uso de esos fondos, combinado con el bajo porcentaje de ejecución

presupuestaria, explica y justifica la preocupación del gobierno nacional por la aceleración de las

inversiones locales y su petición de esta NLTA. No obstante, y para evitar cualquier injusto agravio

comparativo entre los gobiernos subnacionales y el gobierno central, hay que señalar que los

porcentajes de ejecución presupuestara de éste en materia de inversiones son inferiores, siempre

sobre la base de los presupuestos reformulados: 51,4% en 2008; 46,4% en 2009; 61,4% en 2010; y

4 En el año 2010 –un año electoral- las estadísticas del VIPFE incluyen un sorprendente porcentaje de ejecución de

las inversiones municipales del 202,83% sobre el presupuesto final. Ese porcentaje no puede considerarse una cifra admisible porque muchos municipios no remitieron sus presupuestos reformulados durante el ejercicio, siempre mucho mayores que el inicial, lo que sin duda distorsiona enormemente la cifra final. El Cuadro 10 demuestra que la cifra global de las inversiones locales de ese ejercicio apenas fue superior a las del año 2009, e incluso inferior a la del año 2008, y muy inferior a la del año 2011. Por otra parte, posiblemente los presupuestos iniciales de 2009 fueron relativamente modestos por la crisis internacional del año anterior, aumentando durante ese año los ingresos fiscales debido a la recuperación económica, lo que evidentemente no se reflejaba en las previsiones presupuestarias.

18

sólo en 2011 supera a los gobiernos subnacionales con un 70,4%, si bien este notable incremento

tiene mucho más que ver con las empresas públicas que con el gasto del ejecutivo nacional.

CUADRO No 3. importes en cuentas corrientes de los gobiernos subnacionales (US$ millones)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Gobernaciones 216.4 299.6 357.4 387.2 315.2 406.5 569.4

Municipalidades 140.5 274.1 351.8 439.9 371.4 593.3 991.0

TOTAL 356.9 573.6 709.2 827.1 686.5 999.8 1.560.4

Fuente: Banco Central de Bolivia (BCB)

34. No obstante, debe tenerse el máximo cuidado a la hora de atribuir responsabilidades en relación

con el bajo porcentaje de ejecución presupuestaria sobre la base de los presupuestos reformulados.

Particularmente en el caso del MPD, y en especial del VIPFE, hay que considerar que las cifras de

ejecución sobre presupuestos iniciales–sobre los que tiene un mayor y mejor control- son bastante

mejores en términos porcentuales, y que en el caso de los reformulados la lentitud de su

tramitación, combinada con la del proceso de contratación y otros corsés institucionales y

financieros a que nos referiremos más adelante, que escapan de su ámbito de decisión, producen

ese efecto negativo. No pueden dejar de destacarse tampoco los grandes esfuerzos realizados por el

VIPFE para mejorar la preinversión y el unánimemente alabado despliegue de sus servicios

territoriales, aunque ambas líneas de acción, que serán analizadas y detalladas en este informe,

merezcan mayores y más profundos desarrollos.

35. Por otra parte, hay que enmarcar adecuadamente la situación boliviana en cuanto al bajo grado de

ejecución de las inversiones desde una perspectiva regional. No se trata de minimizar el problema,

pero sí de poner de relieve que este problema desafortunadamente es bastante compartido en la

región latinoamericana, incluido el nivel estatal, lo que con frecuencia se olvida al cuestionar la

capacidad gestora de los gobiernos subnacionales en América Latina. Así, el Cuadro No 4 presenta la

situación en algunos países de la región en el nivel nacional, que en términos generales no difiere de

la de Bolivia, aunque en términos medios este país presenta la peor situación. Dentro de un elevado

grado de inejecución, destaca en los países andinos la relativa estabilidad de Colombia y la creciente

mejora en Ecuador.

CUADRO No 4. Porcentaje (%) de ejecución de gastos de inversión en presupuestos nacionales finales (2008-2011)

2008 2009 2010 2011

Bolivia 51 46 61 70

Perú 53 63 72 71

Colombia 75 76 72 s.d.

Ecuador 54 76 71 80

19

Fuente: Elaboración propia con diversas fuentes nacionales5

36. En el caso de las inversiones subnacionales es más difícil encontrar datos de porcentaje de ejecución

sobre presupuestos finales (reformulados). Perú ofrece en el nivel municipal unas cifras bastante

similares a las de Bolivia en el periodo 2008-2011, salvo la acusada caída de Bolivia en 2011. (Cuadro

No 5).

CUADRO No 5. Porcentaje (%) de ejecución de gastos de inversión en presupuestos municipales finales (2008-2011)

2008 2009 2010 2011

Bolivia 60.9 69.8 s.d. 53.1

Perú 67.9 63.2 72.7 64.5 Fuente: Elaboración propia con diversas fuentes nacionales

6

37. También resulta evidente que esta preocupación por la aceleración de las inversiones locales no

debe ni puede separarse de la simultánea mejora de su calidad, sin la cual no podrían alcanzarse los

resultados que esperan tanto el gobierno nacional como los subnacionales en Bolivia. De hecho,

como se pondrá de manifiesto a lo largo de este informe, la baja tasa de ejecución de las inversiones

locales en Bolivia tiene mucho que ver con la calidad de elementos y aspectos clave del ciclo

inversor, que van desde la formación de los recursos humanos que participan en partes esenciales

del tal ciclo, como la misma calidad técnica de los instrumentos de planificación y de los proyectos y

de los términos de referencia que sirven de base a los procesos de contratación.

38. En definitiva, la ejecución de las inversiones locales es el resultado de procesos y mecanismos

institucionales existentes, relacionados tanto con etapas específicas del ciclo de la inversión como

con capacidades administrativas, que generan cuellos de botella en tres grandes áreas que deben

ser analizadas: (i) planificación y preinversión; (ii) gestión financiera; y (iii) contratación y ejecución.

Esta última área tiene naturaleza estructural. Además, hay otros importantes factores estructurales

que inciden en la celeridad y calidad del ciclo inversor, como son las características del sistema de

relaciones intergubernamentales y ciertas rigideces de la legislación anticorrupción, así como la

5 Fuentes: -Peru: MEF-SIAF in "Boletín Informativo", Enero 2012, Dirección General de Política de Inversiones

(http://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/novedades/Boletin_Informativo_enero_2012.pdf) -Colombia: DNP-Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas, 2011 (www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=0F0FGN5B77zSI%3d&tabid=1219) -Ecuador: Ministerio de Finanzas de Ecuador/ eSigef (http://www.mef.gov.ec/web/portal/ejecucion-presupuestaria) 6 Véase nota anterior. Además, en el caso de Perú, los datos de 2008 y 2009 proceden del Policy Research

Working Paper 5763 (More Than You Can Handle. Decentralization and Spending Abilit of Peruvian Municipalities. Norman V. Loayza, Jamele Rigolini and Oscar Calvo-Gonzalez. World Bank, July 2011) y los de Colombia en el Departamento Nacional de Planeación (DNP), “Seguimiento a Proyectos de Inversión” (https://spi.dnp.gov.co/)

20

gestión de los recursos humanos vinculados a las inversiones locales. El informe se centra en

detectar las deficiencias existentes en esas áreas y factores, así como en aportar posibles soluciones

a las mismas.

39. Para ello se ha utilizado una metodología de evaluación rápida de la situación en esta materia,

mediante un trabajo de campo desarrollado en un periodo de tres semanas dividido en dos misiones

en Bolivia. Durante las misiones el equipo del proyecto ha realizado visitas a numerosas

instituciones y órganos nacionales (aparte de propio MPD, los Ministerios de Educación y el de

Medio Ambiente y Aguas: la Administración Boliviana de Carreteras (ABC); la Escuela de Gestión

Pública Plurinacional (EGPP); el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el Fondo Nacional

de Inversión Productiva y Social (FPS), a tres de los nueve departamentos del país (La Paz, Santa

Cruz, y Beni) y diez municipios, incluyendo los tres más poblados (La Paz, Santa Cruz de la Sierra, El

Alto, Guaqui, Viacha, Trinidad, San Javier, Cotoca y Montero), así como la Federación de

Asociaciones de Municipios de Bolivia (FAM), la Cámara Boliviana de la Construcción (CABOCO) y la

Cámara de la Construcción de Santa Cruz (CADECOCRUZ). En definitiva, una muy amplia muestra de

actores institucionales –que comprende los tres niveles de poder territorial más relevantes en el

país7-, así como otros actores relevantes en la materia que han efectuado sus aportaciones sobre la

base de un amplio cuestionario-guía para las entrevistas orales en las que han participado

autoridades y funcionarios nacionales, alcaldes, secretarios de gobernaciones, miembros de

concejos municipales y asambleas departamentales, funcionarios y técnicos locales, miembros de

órganos de participación popular, y empresarios del sector (véase la lista completa de entidades y

organismos participantes en el Anexo No 1, y los cuestionarios-guía en el Anexo No 2).

40. Este estudio presenta las conclusiones obtenidas sobre la problemática existente en materia de

inversiones locales, sistematizándola de acuerdo con los grandes bloques de materias analizadas, así

como las medidas sugeridas en cada caso para mejorar su calidad y facilitar su ejecución. También

se señalarán las buenas prácticas detectadas en el nivel local, como un acervo propio que hay que

valorizar y consolidar. Pero para ello, como marco previo del análisis, y con la finalidad de

contextualizar debidamente el objeto de este estudio, el trabajo comienza presentando el mapa

subnacional boliviano, acompañado de una caracterización sucinta del perfil de las instituciones

que, esencialmente, lo integran: gobernaciones y municipios. También, con la misma finalidad, este

estudio efectúa una presentación de la planificación en el nivel local, y de las inversiones

subnacionales y de sus fuentes de financiación. Con ello será posible enmarcar la problemática que

se va a presentar y las soluciones que se van a proponer para su solución o mejora.

41. También debe señalarse que la matriz de problemas y cuellos de botella detectados, así como de las

soluciones propuestas, fueron ampliamente debatidos con el propio Viceministro del VIPFE, Harley

Jesús Rodríguez Téllez, y su equipo directivo durante una larga sesión de medio día de duración,

7 Por su reciente creación se excluyen las autonomías regionales y las autonomías indígenas originarias

campesinas.

21

existiendo un amplio consenso sobre la mayor parte de su contenido, que fue reformado en algunos

extremos puntuales como resultado de ese fructífero diálogo.

II. Los gobiernos subnacionales en Bolivia

a) Planta territorial

42. Bolivia está constituida por 9 departamentos y 337 municipios8, tras las últimas modificaciones del

mapa municipal en el año 2010. La distribución de los municipios por departamentos puede

observarse en el Cuadro No 69. Este mapa recoge enormes diferencias territoriales y demográficas,

tanto en el nivel de los departamentos como en el municipal. De acuerdo con las proyecciones del

censo en elaboración , la población de Bolivia se concentra en dos departamentos (La Paz y Santa

Cruz), que suman 5,6 millones de habitantes de los 10,4 millones del país en 201010, lo que

representa el 53.95% del total. Y las tres mayores ciudades, Santa Cruz (1.65 millones), El Alto (0.96

millones) y La Paz (0.84 millones) suman 3.45 millones de habitantes. En total, sólo hay 17

municipios con más de 50.000 habitantes en el país (Cuadro No 7). Los otros 320 municipios del país

tienen menos de 50.000 habitantes, e incluso un número muy elevado -221- no superan los 15.000.

Esa fragmentación municipal, elevada si se tiene en cuenta la baja densidad de población del país, y

la escasa población de la mayor parte de los municipios, son factores que van a tener incidencia en

la capacidad gerencial de los gobiernos municipales. Aunque buena parte de los problemas que se

abordarán se presentan en municipios de todos los tamaños, algunos son específicos de los más

pequeños o presentan en ellos características más acusadas.

43. Por otra parte, la fragmentación del mapa municipal no se ha visto compensada por un movimiento

asociativo vigoroso11. Si bien se llegaron a constituir en el país unas 80 mancomunidades para la

gestión en común de servicios y actividades municipales, en la actualidad solamente unas 30

funcionan de manera efectiva. Tampoco la realidad metropolitana, evidente en la conurbación La

Paz-El Alto, pero también en Santa Cruz y, en menor escala, en Cochabamba, ha sido objeto de un

8 11 de esos municipios han decidido transitar hacia el modelo de autonomía indígena.

9 La FAM clasifica a los municipios por Clase D: Mayores a 50.000 habitantes; municipios Clase C entre 15.000 y 50.000 habitantes; Municipios Clase B entre 5.000 y 15.000 habitantes y; municipios clase A hasta 5.000 habitantes. 10

Según proyecciones del Instituto Nacional de Estadística de Bolivia para el año 2010 (http://www.ine.gob.bo/indice/visualizador.aspx?ah=PC20407.HTM). 11

La cooperación horizontal en el nivel subnacional carece de vigor actualmente en Bolivia, tanto en el nivel municipal como en el departamental. Incluso la propia Federación de Asociaciones de Municipalidades de Bolivia (FAM) aparece muy debilitada en este momento, en relación con etapas anteriores.

22

impulso institucional que permita la colaboración entre los municipios englobados en esos espacios

urbanos esenciales para el país12.

CUADRO No 6. Municipios de Bolivia por departamentos

Departamentos Número de Municipios Población

Beni 19 437.234

Chuquisaca 30 650.570

Cochabamba 49 1.839.946

La Paz 85 2.839.946

Oruro 35 450.814

Pando 15 81.160

Potosí 43 788.406

Santa Cruz 50 2.785.762

Tarija 11 522.339

TOTAL 337 10,426,154 Fuente: Instituto Nacional de Estadística

CUADRO No 7. Municipios de Bolivia por tramos de población

CATEGORÍA SEGÚN POBLACIÓN NÚMERO DE MUNICIPIOS

Categoría A (menos de 5.000 h.) 84

Categoría B (de 5.000 a 15.000 h.) 137

Categoría C (de 15.001 a 50.000 h.) 89

Categoría D (más de 50.000 h.) 17

Total 337 Fuente: Federación de Asociaciones de Municipios de Bolivia (FAM)

b) Ámbito competencial

44. Esos gobiernos subnacionales –departamentos y municipios-, a partir de la Nueva Constitución

Política del Estado (capítulo VIII, arts. 297 al 305) y la aprobación de la Ley Marco de Autonomía y

Descentralización “Andrés Ibáñez” (Ley 031, de 19 de julio de 2010), se encuentran ante un marco

en principio ampliado de competencias, que debe ser objeto de concreción y desarrollo legislativo,

así como de costeo y clarificación de los recursos oportunos para su ejecución (Anexo No 3).

12

Aunque la Ley Marco de Autonomía y Descentralización (Ley 031, de 19 de julio de 2010) prevé la creación por ley de regiones metropolitanas en las conurbaciones mayores de 500.000 habitantes (art. 25, de conformidad con los parágrafos I y II del art. 280 de la Constitución) y la conformación en cada una de ellas de un Consejo Metropolitano como órgano superior de coordinación para la administración metropolitana, integrado por representantes del gobierno autónomo departamental, de cada uno de los gobiernos autónomos municipales correspondientes y del nivel central del Estado (art. 26), sin embargo aún no se ha desarrollado este marco normativo.

23

45. Los municipios bolivianos desempeñan un rol central en la planificación y en la provisión de servicios

esenciales para la comunidad. Si se quisiera efectuar una caracterización de las municipalidades

bolivianas desde el punto de vista competencial, debería considerarse su papel en los cuatro

grandes perfiles en los que puede clasificarse las actividades municipales, siguiendo el modelo

elaborado por el profesor Gérard Marcou para el Consejo de Europa13: el perfil social, el económico,

el de urbanismo/medio ambiente, y el de policía/orden público (ver Cuadro No 8). En cada uno de

esos perfiles, la importancia del nivel municipal de cada país puede ser alta, media o escasa, y la

tendencia puede ser creciente, decreciente o sin cambios significativos. Para determinar el perfil de

los gobiernos locales, debe tenerse en cuenta diversos aspectos de sus competencias, considerando

no sólo la amplitud formal de las mismas o el volumen del gasto efectuado, sino también sus

potestades de planificación y regulación en cada ámbito, la mayor o menor intensidad de autonomía

en el gasto y de los controles o tutelas a que se encuentren sujetas en cada ámbito sectorial.

46. El análisis de las competencias de los municipios bolivianos nos indica la fortaleza de su perfil social,

económico y planificador. Parte de las infraestructuras de políticas sociales esenciales del Estado son

construidas y gestionadas en el nivel local, fundamentalmente el primer y el segundo nivel de salud

y las de la enseñanza en los niveles inicial, primario y secundario. Sin embargo, los recursos

humanos dependen y son retribuidos por el Estado, sin perjuicio de la posibilidad de que los

municipios contraten personal educativo o sanitario complementario, lo que ocurre en numerosos

casos y con frecuencia de forma intensiva14. También es creciente el papel de las municipalidades en

otros servicios de este perfil, como la asistencia social, los servicios sociales, la cultura y el deporte.

47. En lo que se refiere al perfil económico, sin duda la municipalidad boliviana ofrece un perfil

prestacional relativamente destacado. Uno de los grandes suministros como es el agua es de su

competencia (a diferencia de la energía eléctrica y gas), y también lo son el saneamiento, los

transportes, la recolección y el tratamiento de los residuos y la limpieza de las vías urbanas, así

como en general el mantenimiento del alumbrado público. Además, tienen facultades en materia de

aplicación de las disposiciones en materia de transporte y tránsito públicos dentro de la comuna.

Desde una perspectiva comparada, la importancia de este perfil destacada y creciente.

48. En el perfil urbanismo-medio ambiente, el papel de las municipalidades bolivianas es muy

significativo. Esencialmente por sus responsabilidades en la elaboración y ejecución del Plan de

Desarrollo Municipal (PDM), del Plan Operativo Anual (POA) y del Plan de Ordenamiento Territorial

13

Gérard Marcou (2008), L'Etendue et la nature des compétences des collectivités locales dans les Etats membres du Conseil de l’Europe, Informe para el Comité Director para la Democracia Local y Regional (CDLR) del Consejo de Europa. Existe versión española, publicada por el antiguo Ministerio de Administraciones Públicas de España (en la actualidad Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas) en 2008, con el título La extensión y naturaleza de las competencias de las entidades locales en los Estados miembros del Consejo de Europa. 14

A título de ejemplo, el municipio de Montero, con cerca de 100,000 habitantes, contrata con sus recursos a 270 médicos y paramédicos para reforzar los servicios de salud que son de la competencia estatal, y el de Cotoca, con 62,000 habitantes, hace lo mismo con unos 50 profesores para los centros de educación primaria y secundaria, y 49 médicos y paramédicos para los servicios de salud.

24

(PLOT), de construcción de viviendas sociales, salubridad, y espacios verdes. La importancia de este

perfil es también alta, y relativamente creciente en su tendencia.

49. En cambio, es bastante bajo el perfil de las municipalidades bolivianas en materia de policía y orden

público. No existen servicios de policía local salvo en algunas ciudades como La Paz y Santa Cruz, con

funciones limitadas de seguridad y sin que puedan usar armas (aunque la Constitución prevea la

posibilidad de constituir una Guardia Municipal), o funciones en materia de orden público, y sus

potestades sancionadoras son bastante limitadas, ciñéndose sus funciones en términos generales a

participar en la prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de emergencia o

catástrofes, único ámbito donde ostentan responsabilidades más significativas.

CUADRO No 8. Contenido material de los perfiles locales de competencia Perfil Social Perfil Económico Perfil Urbanismo-Medio

Ambiente

Perfil Policía/ Orden Público

*Asistencia social (servicio de

prestaciones o participación

en el procedimiento de

concesión)

*Establecimiento y gestión de

servicios sociales (personas

mayores, primera infancia)

*Sanidad pública

*Educación

*Cultura y Patrimonio

*Deportes

*Servicios domiciliarios

(agua, alcantarillado,

recolección y tratamiento de

residuos, calefacción)

*Energía

*Viario, alumbrado público

*Transportes públicos

*Vivienda social

(construcción y gestión)

*Medidas a favor del

desarrollo económico

*Planificación urbana

*Otros instrumentos de

planificación

*Licencias para la utilización

del suelo

*Creación y ordenación de

áreas de habitación

*Creación y ordenación de

zonas de actividad económica

*Salubridad (reglamentación

y control)

*Creación, mantenimiento,

protección, ordenación para

el público de espacios verdes

o naturales

*Reglamentación tendente a

asegurar el mantenimiento

del orden público material

*Potestades sancionadoras y

de persecución

*Dirección de la seguridad

pública o participación

directa en ella

*Lucha contra incendios y

salvamento

Fuente: Gérard Marcou (2008)

50. En resumen, el resultado del análisis muestra un municipio boliviano con un fuerte perfil social y

planificador, así como significativas funciones de perfil económico y con tendencia a incrementar su

perfil en estas áreas. Esto se debe esencialmente a la importancia de sus funciones en el ámbito de

la educación y la sanidad, y a un alto perfil en materia de urbanismo y medio-ambiente, mientras

que su perfil prestacional en el ámbito económico es significativo aunque más modesto, y muy

escaso su perfil en el ámbito de la policía y la seguridad (ver Cuadro No. 9).

25

CUADRO No 9. El perfil de los municipios bolivianos Perfil Social Perfil Económico Perfil Urbanismo/Medio

Ambiente

Perfil Policía/Orden

Público

Importancia Tendencia Importancia Tendencia Importancia Tendencia Importancia Tendencia

Muy alta Creciente Alta Creciente Muy alta Creciente Escasa Sin

cambios

Fuente: Elaboración propia

51. Por lo que se refiere a los departamentos, debe partirse de que la reciente institucionalización de las

gobernaciones a partir de la Ley Marco de Autonomías de 2010 ha cambiado profundamente el

perfil de estas instituciones, pues anteriormente las prefecturas existentes en este nivel eran

básicamente instituciones representativas del ejecutivo central, jugando un papel distinto.

Presentan los departamentos un perfil social por debajo de los municipios, aunque no dejan por ello

de ostentar responsabilidades significativas en materia educativa (la administración, supervisión y el

control de los recursos humanos de los servicios educativos en el ámbito departamental) y de salud

(entre otras, ejercer la rectoría en salud en el departamento para el funcionamiento del Sistema

Único de Salud, en el marco de las políticas nacionales, proporcionar la infraestructura sanitaria,

suministros y el mantenimiento adecuado del tercer nivel, y coordinar con los municipios y

universidades públicas el uso exclusivo de los establecimientos del Sistema de Salud público), junto

con otras competencias en materia cultural y patrimonial permiten considerar medio/alto su perfil

social.

52. En materia económica, la relevancia del papel de los departamentos en carreteras y transportes,

fundamentalmente, así como en electrificación rural, en la promoción del desarrollo rural y del

desarrollo productivo en general, entre otros, hacen que su perfil económico resulte muy alto,

siendo además creciente su papel en este ámbito.

53. Otro tanto ocurre en materia de planificación y medio ambiente. El departamento debe elaborar el

Plan de Desarrollo Económico y Social del Departamento, el Plan de Ordenación Territorial de su

espacio físico y el Plan Departamental de usos del Suelo, así como también su POA. Asimismo

ostenta competencias en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales, y de

ejecución de las políticas de residuos del Estado. También en este caso su perfil es alto.

54. Un último paralelismo con los municipios es el bajo perfil del departamento en materia de seguridad

y orden público. También aquí su papel se reduce prácticamente a una participación en la política de

prevención de riesgos y reacción frente a los desastres naturales. En definitiva, como se refleja en el

Cuadro no 10, y aunque con funciones diferentes, el perfil general de los departamentos no es, en

términos genéricos, muy diferente del de los municipios, aunque no presenta una tendencia a la

ampliación de sus competencias tan marcada como éstos últimos.

26

CUADRO No 10. El perfil de los departamentos bolivianos Perfil Social Perfil Económico Perfil Urbanismo/Medio

Ambiente

Perfil Policía/Orden

Público

Importancia Tendencia Importancia Tendencia Importancia Tendencia Importancia Tendencia

Medio/alto Sin

cambios

Muy alta Creciente Alta Sin

cambios

Escasa Sin

cambios

Fuente: Elaboración propia

55. En definitiva, las competencias locales presentan un panorama amplio en responsabilidades, sin

duda precisado de mayores clarificaciones y desarrollos en el contexto del nuevo marco

constitucional y legislativo, pero que va a determinar un peso significativo de las inversiones locales

en el conjunto de las inversiones públicas, que se refleja de forma sistemática en la evolución de los

gastos de inversión en los últimos años. Sin embargo, al igual que en otros países de la región, la

relevancia competencial de los gobiernos subnacionales en Bolivia plantea una cuestión

fundamental, relativa a si la capacidad gerencial de esas instituciones es la adecuada para gestionar

tal volumen de servicios y de efectuar las correspondientes inversiones, y en particular si la

disponibilidad de recursos humanos y su capacitación es suficiente para alcanzar resultados

eficientes en la construcción y el mantenimiento de los bienes de capital necesarios para ello.

c) La planificación local 56. En Bolivia existe toda una amplia gama de instrumentos de planificación en los distintos niveles de

poder territorial. El Cuadro No 11 ilustra la diversidad tipológica de instrumentos, así como los

respectivos órganos de aprobación y los actores que participan en el proceso de elaboración. Los

distintos documentos de planificación deben ser elaborados de acuerdo con esa normativa y con la

participación de diversas instancias institucionales y de la sociedad civil. Esa participación, con base

constitucional15 sin duda alguna merecedora de una valoración altamente positiva, dilata los

tiempos de cada proceso, pero ofrecen la posibilidad de introducir cambios como consecuencia de

las presiones que se ejercen sobre los órganos de aprobación, lo que también va a producir efectos

en materia de inversiones locales y, en ocasiones, va a generar distorsiones sobre el proceso de

planificación y de ejecución, como se especificará más adelante.

CUADRO No 11. Documentos de planificación DOCUMENTO ÓRGANO DE APROBACIÓN PARTICIPAN

Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES) Asamblea Legislativa Plurinacional

Plan Sectorial Ministerio Sectorial compatibilizado por el MPD

Plan de Desarrollo Departamental (PDD) Consejo Departamental Instituciones regionales de la sociedad civil

Plan de Desarrollo Municipal (PDM) Consejo Municipal Comité de Vigilancia, OTBs, organizaciones Sociales

Plan Estratégico Institucional (PEI) Máxima autoridad institucional Gobierno Departamental, Gobierno Municipal

15

El artículo 242 de la NCPE dispone que la participación y el control social implica, entre otros extremos, “coordinar la planificación y control con los órganos y funciones del Estado”. Otros estudios (FES-ILDIS y USAID, 2004) conforman la escasa relevancia que de hecho tiene el planeamiento municipal.

27

Programa Operativo Anual (POA) Asamblea Departamental, Concejo Municipal Comité de Vigilancia, OTBs, organizaciones Sociales

Plan de Ordenamiento Territorial (PLOT) Asamblea Departamental, Concejo Municipal Gobierno Departamental, Gobierno Municipal

Plan de Uso del Suelo (PLUS) Consejo Municipal Gobierno Municipal

Fuente: Elaboración propia

57. La Constitución Política del Estado (CPE) prevé la necesidad de articular la planificación entre los

distintos niveles de gobierno. Sin embargo, esa articulación es en la práctica más retórica que real, y

no se da con frecuencia. La creación de otros niveles de administración facultativos (el regional y el

indígena/originario/campesino) puede plantear mayores retos a la coordinación de los instrumentos

de planificación. El reconocimiento de amplios márgenes de autonomía puede conducir a menos

incentivos para la coordinación y a mayores dificultades prácticas para conseguirlas. Una dificultad

añadida es la dominante visión de corto plazo de muchas autoridades locales, sometidas a una

fuerte presión social que se materializaba en el “voto constructivo de censura” y ahora en la

revocatoria de mandato, que permite remover alcaldes con relativa facilidad (sólo en 2008 hubo 97

cambios de alcaldes en 84 de los entonces 327 municipios bolivianos). Esa presión se proyecta de

forma evidente sobre el contenido de los documentos de planificación, particularmente del

Programa Operativo Anual (POA) por su vinculación al presupuesto, e impide en muchas ocasiones

que se impongan perspectivas de largo plazo en la planificación local.

58. Los departamentos y municipios tiene la obligación legal de formular un Plan de Desarrollo

Departamental (PDD) y un Plan de Desarrollo Municipal (PDM), respectivamente, desde el año 1990,

en que la Ley 1178 (Ley SAFCO) estableció en sistema nacional de planificación. Desde ese

momento, casi todos los departamentos y municipios bolivianos han formulado un PDD o un PDM

en algún momento. Sin embargo, particularmente en el caso de los PDM, muchos de ellos ya han

expirado sin ser sustituidos por otros, lo que pone de manifiesto que los municipios no vislumbran la

utilidad operativa de estos instrumentos, formulándose de hecho solamente para dar satisfacción a

un requisito legal. Además, muy pocos están armonizados con otros niveles de gobierno. Solamente

unos pocos municipios utilizan los PDM como verdaderos instrumentos de gestión16.

59. También es cierto que, al desarrollarse los PDM mediante procesos participativos, algunos gobiernos

municipales han incluido a actores sociales (instituciones no territoriales, universidades, centros de

estudios sociales, organizaciones ambientales, de género y de otro tipo), con la finalidad de

desarrollar un plan integral que aúne aportaciones de diversa índole y procedencia. Ello ha

permitido que en algunos PDMs se hayan identificado e incluido demandas en áreas no

tradicionales, como medio ambiente, género, marginación social, servicios de empleo y capacitación

y emprendimientos, lo que ha impulsado la ampliación de los roles de las instituciones públicas

desee una perspectiva de políticas y servicios públicos.

16

Barrios, Franz S. et al. (2002), Estudio de Evaluación de Capacidades Institucionales y de Gestión Prefectural. La Paz: PAP-Holanda, 2002, p. 50.

28

60. El instrumento que en la práctica sustenta la elaboración del presupuesto anual en materia de

inversiones es el Programa Operativo Anual (POA). Para los actores sociales, no estar en el POA es

como no existir. Por tal razón la elaboración del POA y del presupuesto atrae altos niveles de

participación social. La inmediatez y el carácter de instrumentos de corto plazo de los POAs y

presupuestos los ha convertido en el instrumento de planeamiento de los gobiernos locales, y su

elaboración los ha convertido en el verdadero eje de la participación y de la presión social, sin que

importe la existencia de planes de medio o largo plazo. Por ello son los instrumentos de

planeamiento municipal más legítimos en Bolivia. Además, su aprobación debe ser informada a los

organismos nacionales responsables de las finanzas públicas, por lo que aúnan la exigibilidad en el

sentido de monitoreo fiscal, control y rendimiento social de cuentas. Otra consecuencia es que en

muy pocos casos los POAs reflejan las prioridades establecidas en los PDMs. Pero tampoco los POAs

constituyen una garantía absoluta de ejecución de previsiones planificadoras. Incluso, en su caso,

hay recientes estudios empíricos que acreditan que menos del 75% de la ejecución presupuestaria

se ajusta a lo definido en ellos17.

III. Las inversiones subnacionales

a) La importancia de las inversiones subnacionales

61. En el periodo 2003-2011 crecieron sustancialmente las inversiones locales (Cuadro No 12). También

su participación en el total de la inversión pública (Cuadro No 13), pero de forma menos acusada,

pues el porcentaje de los gastos de inversión subnacionales fue aumentando de forma continua en

los primeros años de ese periodo hasta estabilizarse relativamente en el periodo 2007-2009,

descendiendo a partir de 2010, de forma que partiendo de un 37,1% en 2003, se coloca en un

máximo del 62,0% en 2007, para bajar al 41,0% en 2011 debido al fuerte tirón que desde 2010

representa la creciente inversión de las empresas nacionales. Por otra parte, el peso relativo de los

municipios y departamentos, con altibajos, ha evolucionado en favor de los primeros, que superan

la inversión departamental desde el año 2008, especialmente en los dos últimos ejercicios. Las

previsiones para el año 2012 sobre presupuestos iniciales confirman estas tendencias, pues el gasto

del Gobierno central representaría un 27,8%, el de las empresas nacionales un significativo 28,8%, el

de los fondos inversión un 2,2%, la Administración departamental un 17,4% y la local un 23,8%.

CUADRO No 12. Resumen de evolución de la ejecución presupuestaria institucional (2003-2012), en millones de US$

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (previsión)

Administración central (incluyendo

246 296 301 281 327 461 511 690 1146 1840

17

Banco Mundial (2011), Servicios municipales y finanzas en Bolivia, p. 53. Así, por ejemplo, en el caso del municipio de El Alto se aprobaron en el año 2011 hasta 9 reformulados, lo que pone en evidencia el carácter formal del POA, aprobado por imperativo legal, pero sin incluir buena parte de las inversiones que se iban a realizar durante el ejercicio.

29

empresas nacionales)

Fondos de Inversión

3 90 90 71 55 73 107 100 130 72

Administración Departamental

92 118 142 326 357 324 398 271 345 567

Administración Local

159 97 96 202 266 493 423 460 533 773

TOTAL 500 601 629 880 1005 1309 1439 1521 2154 3252

Fuente: Elaboración propia con datos del VIPFE

CUADRO No 13. Distribución institucional de la inversión ejecutada 2003-2011 (%)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 GOBIERNO CENTRAL

48,5 49,1 46,7 31,0 30,2 28,4 27,9 31,5 29,0

EMPRESAS PÚBLICAS NACIONALES

0,2 0,2 1,0 0,9 2,4 5,7 7,6 13,9 24,0

FONDOS DE INVERSIÓN

14,2 15,0 14,3 8,1 5,4 5,4 7,5 6,6 6,0

ADMINISTRACIÓN DEPARTAMENTAL

17,7 19,5 22,7 37,1 35,5 24,0 27,6 17,0 16,0

ADMINISTRACIÓN LOCAL18

19,4 16,2 15,3 22,9 26,5 36,5 29,4 31,0 25,0

TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100, 100,0 100,0 100,0 100,0

% GOBIERNOS SUBNACIONALES

37,1 35,7 35,7 60,0 62,0 60,5 57,0 48,0 41,0

Fuente: Elaboración propia con datos del VIPFE

b) La financiación de las inversiones subnacionales19

62. La financiación de los proyectos de inversión pública local requiere contar con recursos suficientes,

que en el caso de Bolivia proceden de fuentes y modalidades muy diversas originadas por las

condiciones de restricción fiscal en la que operan. Las distintas posibilidades de financiamiento van

desde el uso de recursos propios y la participación en los impuestos nacionales, hasta la búsqueda

de fuentes alternativas, como el cofinanciamiento, las donaciones y/o los créditos internos y

externos.

63. En el caso de los Municipios, las diferentes opciones utilizables para el financiamiento de la

inversión pública, son las siguientes:

(i) Recursos propios20 y/o coparticipación de impuestos (impuestos nacionales e IDH).

18

Por razones de difícil justificación las estadísticas del VIPFE incluyen dentro de la Administración Local junto con los municipios a las Universidades desde el año 2010 en sus estadísticas de ejecución financiera de inversiones. Representaron un 3.3% del gasto total de inversión en 2010 y un 2011. 19

Los parágrafos 30 a 34 de este estudio, convenientemente revisados y actualizados, proceden del previo estudio del Banco Mundial “Bolivia: El Programa de Gobierno 2010-2015. Tres retos para la Inversión Pública”(2011). 20

Son denominan recursos propios los recaudados directamente por los municipios, principalmente por conceptos de impuestos, tasas, patentes y otros. Impuestos: impuesto a la propiedad de bienes y vehículos e impuesto a las transacciones municipales; tasas: servicios de higiene y saneamiento, servicios técnicos, servicios administrativos, alumbrado público, recolección de basura, tarifas, teatros, terminal de autobuses, cementerios, mataderos, estacionamiento, mingitorios, bono de viajes, mercados, faeneo de ganado, venta de formularios, venta de valores

30

(ii) Financiamiento compartido con los departamentos, destinado a proyectos concurrentes en

diferentes sectores.

(iii) Financiamiento a través de las agencias internacionales de cooperación vía crédito o

donación.

(iv) Fondos de inversión y desarrollo (FNDR y FPS21) encargados de políticas de

cofinanciamiento.

(v) Recursos “contravalor” 22 administrados por el Viceministerio de Inversión Pública y

Financiamiento Externo (VIPFE), considerados en algunos casos como contraparte local, que

también gestiona la financiación internacional (sea mediante crédito o donación).

(vi) Otras alternativas: oficinas sectoriales de ministerios del nivel central del estado y/o

organismos23.

64. En caso de la inexistencia de financiamiento, los Municipios recurren también al VIPFE,

concretamente a la Dirección de Financiamiento Externo, que tiene la responsabilidad de apoyar la

negociación y contratación de todo financiamiento externo y de cooperación técnica que

comprometa los recursos públicos de los Municipios, en el marco de las restricciones del sistema de

crédito público24. La Figura No 1 resume en forma de esquema las posibilidades de financiamiento al

nivel municipal.

65. De la misma manera, los departamentos tienen un elenco de alternativas similares para decidir el

financiamiento de la inversión pública (Figura No 2):

(i) Recursos propios, 25 regalías y/o transferencias del gobierno central a través de la coparticipación de impuestos (IEHD e IDH).

municipales, contribuciones especiales y contribución de mejoras; patentes: industria general, patente anual de funcionamiento, patente mínima, patente de publicidad, derechos de asentamiento eventual; otros: multas e intereses, multas por intendencia, multas por incumplimiento, venta de servicios de salud, valores municipales, comprobante de caja, licitaciones públicas. 21

El Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS), son fondos de inversión y desarrollo administrados por entidades financieras que canalizan recursos a los gobiernos subnacionales. Las funciones de las entidades financieras son: obtener recursos; asignarlos mediante procedimientos estandarizados y recuperar los recursos. 22

Fondos que se originan en convenios de cooperación financiera (donaciones y préstamos) de organismos internacionales o gobiernos extranjeros y que conforman recursos de contrapartida. 23

Este es el caso de la Administradora Boliviana de Carreteras. Algunos ministerios administran recursos disponibles para el nivel municipal. Tal el caso del Ministerio de Educación y del Ministerio de Autonomías. En el primer caso recursos denominados “canasta” (bajo esta modalidad varias fuentes cooperantes contribuyen a la ejecución de proyectos, con procedimientos comunes, lo que permite optimizar los recursos). En el segundo caso, a través del proyecto de desarrollo concurrente regional (PDCR), que incentiva al cofinanciamiento y a la concurrencia entre el nivel central y subnacional para la inversión productiva. 24

Referente a los controles de gestión de deuda, regula los niveles de endeudamiento y fija límites al crecimiento de la deuda. 25

Recursos generados principalmente por los servicios departamentales, venta de servicios: registro de maquinaria agrícola, alquileres, tasas, publicidad, trámites de títulos, escalafón docente, certificados, matriculas, control sanitario, legalizaciones, trámites de adopciones, peaje, venta de pliegos, alquileres, legalizaciones, etc.

31

(ii) Fondos de contraparte como financiamiento de proyectos concurrentes con los Municipios,

utilizando recursos de cofinanciamiento a través de los fondos de inversión y desarrollo (ya sea para pre-inversión o inversión).

(iii) Recursos contravalor gestionados por VIPFE, quien además gestiona la contratación de nuevos financiamientos externos a través de las agencias internacionales de cooperación, vía crédito o donación.

(iv) Gestión ante los sectores para obtener recursos de los mismos.

FIGURA No 1.

Fuente: El programa de Gobierno 2010-2015. Tres retos para la Inversión Pública. Banco Mundial.

66. Cuando los gobiernos subnacionales deciden utilizar mecanismos de endeudamiento, están sujetos

a controles administrativos formales para el manejo de la gestión de deuda. La regulación existente

introduce procedimientos y límites para regular los niveles de endeudamiento: el servicio de la

deuda (amortizaciones a capital, intereses y comisiones) comprometido anualmente no puede

exceder el 20% de los ingresos corrientes recurrentes percibidos en la gestión anterior; asimismo, el

valor presente de los flujos descontados de la deuda total no puede exceder el 200% de los ingresos

corrientes recurrentes percibidos en la gestión anterior26.

26 Indicadores de límites de endeudamiento: Ratio del Servicio de la Deuda y Ratio del Valor Presente de la Deuda.

VIPFE

Dirección de Financiamiento Externo

Recursos de Contravalor

Ministerio

de

Salud

Ministerio

de

Educación

Administradora

Boliviana de

Carreteras

(ABC)

Ministerio

de

Autonomías

S

E

C

T

O

R

E

S

PDCR

Recursos de Contravalor

PDCRFondos Canasta

FNDR FPS

Agencias Internacionales

de Cooperación

Municipios

S

A

L

U

D

C

A

M

I

N

O

S

A

G

R

O

P

E

C

U

A

R

I

O

ELECTRI

FICACION

INFRAES

TRUCTURA

E

D

U

C

A

C

I

O

N

O

T

R

O

S

S

A

N

E

A

M

I

E

N

T

O

T

U

R

I

S

M

O

Prefecturas

Posibilidades de Financiamiento

FINANCIAMIENTO DE LA INVERSIÓN SUBNACIONAL: MUNICIPIOS

32

FIGURA No 2

Fuente: El programa de Gobierno 2010-2015. Tres retos para la Inversión Pública. Banco Mundial.

67. Por otra parte los gobiernos subnacionales están sujetos a una importante regla fiscal27, en lo

relacionado a la política presupuestaria. Los controles están establecidos básicamente en la

distribución del uso de recursos para atender los gastos corrientes y de capital. En el caso de los

municipios, el límite mínimo para el gasto de inversión es el 75% en un concepto amplio y un

máximo del 25% en gastos corrientes. Los departamentos están sujetos a la regla que fija un mínimo

del 85% para gastos de inversión y un máximo del 15% para gasto corriente, aún más restrictiva.

Debe señalarse que esta regla introduce una rigidez no deseable, ya que a mediano plazo el gasto en

inversión pública genera gastos corrientes adicionales para mantener en funcionamiento o en

estado de operación sus proyectos, sin que la vigente distribución de recursos sea adecuada a tal

efecto, considerando el notable aumento de las inversiones locales durante la última década. Por

otra parte, esto también fuerza a los gobiernos subnacionales a disfrazar gastos corrientes (como

algunos gastos de personal y gastos de mantenimiento) como gastos de inversión, para poder dar

cobertura presupuestaria a ese tipo de gastos.

27

En el caso de los municipios desde la gestión 2001 (Ley del Gasto Municipal) y las gobernaciones desde el año 1995 (Ley de Descentralización Administrativa).

VIPFE

Dirección de Financiamiento Externo

Recursos de Contravalor

Ministerio

de

Salud

Ministerio

de

Educación

Administradora

Boliviana de

Carreteras

(ABC)

Ministerio

de

Autonomías

S

E

C

T

O

R

E

S

PDCR

Recursos de Contravalor

PDCRFondos Canasta

FNDR FPS

Agencias Internacionales

de Cooperación

Municipios

S

A

L

U

D

C

A

M

I

N

O

S

A

G

R

O

P

E

C

U

A

R

I

O

E

L

E

C

T

R

I

F

I

C

A

C

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N

I

N

F

R

A

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S

T

R

U

C

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R

A

E

D

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C

A

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I

O

N

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T

R

O

S

S

A

N

E

A

M

I

E

N

T

O

T

U

R

I

S

M

O

Gobernaciones

Posibilidades de Financiamiento

FINANCIAMIENTO DE LA INVERSIÓN SUBNACIONAL: GOBERNACIONES

33

CUADRO No 14. Presupuesto de inversión de gobiernos locales por fuente de financiamiento, 2010 (en millones US$)

FINANCIAMIENTO INTERNO FINANCIAMIENTO EXTERNO CO-FINANCIAMIENTO INTERNO

ENTIDADES TERRITORIALES

RECURSOS PROPIOS

COPARTICIPACIÓN Imp. Nal IDH

REGALÍAS CONTRAVALOR TGN OTROS TOTAL INTERNO

CRÉDITO DONACIÓN TOTAL EXTERNO

FONDOS DE INVERSIÓN

TOTAL GENERAL

DEPARTAMENTOS 5,52 35,37 67,16 184,20 2,85 18,99

23,22 337,31 16,85 4,61 21,64 0,80 359.57

% 1,5% 9,8% 18,7% 51,2% 0,8% 5,3% 6,5% 93,8% 4,7% 1,3% 6,0% 0,2% 100,0%

MUNICIPIOS 12,09 7,77 7,53 4,36 2,62 0,00 0,00 34,37 52,72 7,63 60,34 94,26 188,98

% 6,4% 4,1% 4,0% 2,3% 1,4% 0,0% 0,0% 18,2% 27,9% 4,0% 31,9% 49,9% 100,0%

Fuente: Elaboración propia con datos del VIPFE NOTAS: (a) Los fondos de inversión incluyen FNDR, FPS y PASA (b) Los datos municipales no representen una cobertura total

68. Las cifras presupuestadas para el año fiscal 2010 (ver Cuadro No 14) muestran un financiamiento

interno importante, de cerca del 94 por ciento del gasto de inversión en el caso de las

gobernaciones, debido en buena medida a las regalías (más de la mitad de los recursos para

inversión de los departamentos) y al IDH. En cambio, el financiamiento interno es menos importante

en los municipios (18,2%). El cofinanciamiento interno con el FPS FNDR y PASA28 representa 0,2%

en el caso de los departamentos y cerca del 50% para los municipios, siempre con relación al total

de inversión pública en cada nivel de gobierno29, siendo pues, fundamental para este nivel. Esta

situación generalmente se justifica por la necesidad de asegurar la apropiación de los proyectos por

parte de estos fondos y para asegurar la sostenibilidad del financiamiento futuro.

CUADRO No 15. Evolución de la inversión por tipo de recursos

Fuente: VIPFE

28

Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria 29

Incorpora los aportes de los gobiernos subnacionales.

34

69. Por otra parte, debe destacarse que en la evolución de la inversión nacional, sumados todos los

niveles, puede apreciarse un progresivo aumento del uso de recursos internos, con la consiguiente

reducción de los externos, debido al incremento sostenido de los primeros (Cuadro No 15). Los

créditos y donaciones externas han seguido aumentando en cifras absolutas, pero lo han hecho

mucho más los recursos internos, particularmente los recursos propios y el IDH. Ello significa una

dependencia menor del exterior y una progresiva mayor fortaleza relativa de las haciendas públicas

bolivianas, tanto en el nivel nacional como en el subnacional.

c) La distribución sectorial de la inversión subnacional

70. Los datos de La distribución sectorial de la inversiones subnacionales ponen de manifiesto la

diversidad tipológica de las mismas, particularmente en el caso de los municipios, y los ámbitos

sectoriales donde es más significativo ese esfuerzo inversor. En el caso de los municipios, los

sectores donde existen mayores inversiones son los de (i) urbanismo y vivienda, (ii) transportes, (iii)

educación y cultura, (iv) recursos hídricos, (v) salud, y (vi) saneamiento básico (Cuadro No 16). Son

un reflejo, desde la perspectiva del gasto, del amplio perfil competencial de los municipios

bolivianos anteriormente descrito, comprendiendo responsabilidades significativas tanto en

sectores de políticas sociales como económicos, de urbanismo y medio ambiente.

CUADRO No 16. Inversión pública municipal agregada por sectores, 2009-10 (%)30

Fuente: Elaboración propia con datos del VIPFE

30

Se destacan en amarillo los gastos más significativos de los municipios.

MUNICIPIO 2009 2010

100.00% 100.00%

ADMINISTRACION GENERAL 0.00% 0.01%

AGROPECUARIO 0.52% 0.80%

COMERCIO Y FINANZAS 0.00% 1.09%

COMUNICACIONES 12.42% 0.16%

DEFENSA NACIONAL 2.49% 3.41%

EDUCACION Y CULTURA 11.04% 12.08%

ENERGIA 2.16% 2.03%

INDUSTRIA Y TURISMO 0.49% 0.87%

JUSTICIA Y POLICIA 0.55% 0.58%

MINERO 0.00% 0.00%

RECURSOS HIDRICOS 1.70% 9.99%

SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL 5.05% 7.88%

SANEAMIENTO BASICO 4.10% 2.87%

TRANSPORTES 16.34% 14.61%

URBANISMO Y VIVIENDA 33.30% 37.39%

MULTISECTORIAL 9.84% 6.23%

35

71. En el caso del gasto departamental en inversiones, existe una concentración relativa en menos

sectores (Cuadro No 17), destacando de forma significativa y continuada en el tiempo el ámbito de

los transportes, seguido del sector agropecuario y de la energía, lo que ratifica la muy alta

importancia de los departamentos como institución al servicio del desarrollo económico. Le siguen,

a bastante distancia, los gastos en urbanismo y los sectores sociales (educación y salud),

contribuyendo al perfil medio/alto del departamentos en este último ámbito.

CUADRO No 17. Inversión pública departamental agregada por sectores, 2006-10 (%)31 DEPARTAMENTOS 2006 2007 2008 2009 2010

100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00%

AGROPECUARIO 10.90% 10.92% 12.48% 12.19% 14.48%

COMUNICACIONES 0.04% 0.03% 0.07% 0.04% 0.01%

DEFENSA NACIONAL 0.00% 0.00% 0.13% 0.02% 0.24%

EDUCACION Y CULTURA 1.25% 1.96% 1.93% 2.09% 3.50%

ENERGIA 9.76% 13.90% 12.18% 14.06% 12.09%

HIDROCARBUROS 0.18% 0.17% 0.04% 0.04% 0.14%

INDUSTRIA Y TURISMO 1.25% 1.99% 1.01% 0.86% 0.63%

JUSTICIA Y POLICIA 0.19% 0.16% 0.09% 0.21% 0.52%

MINERO 0.00% 0.03% 0.07% 0.06% 0.06%

RECURSOS HIDRICOS 4.15% 4.12% 5.75% 3.34% 1.76%

SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL 4.03% 4.62% 3.12% 2.25% 2.96%

SANEAMIENTO BASICO 2.32% 2.32% 1.94% 3.13% 2.46%

TRANSPORTES 58.59% 51.49% 52.71% 52.00% 52.59%

URBANISMO Y VIVIENDA 3.06% 3.24% 4.49% 6.08% 4.72%

MULTISECTORIAL 4.28% 5.06% 3.98% 3.64% 3.85%

Fuente: Elaboración propia con datos del VIPFE

IV. Problemas y cuellos de botella existentes en el ciclo de la inversión pública subnacional y sus posibles soluciones

a) Consideraciones generales

72. Para abordar adecuadamente los problemas y cuellos de botella existentes en el ciclo de la inversión

pública subnacional en Bolivia, hay que tener en cuenta tanto el ciclo inversor en su totalidad, como

cada una de sus fases de manera singularizada. En este estudio vamos a abordar primeramente

cuestiones de índole general y de naturaleza estructural que afectan a la totalidad del ciclo, en

particular los relacionados con el sistema de relaciones intergubernamentales y con la legislación

anticorrupción. Con tal naturaleza estructural, se tratarán también aspectos que tienen que ver con

un factor horizontal fundamental, como son los recursos humanos y los efectos que su situación

31

Se destacan en amarillo los gastos más significativos de los departamentos.

36

actual proyecta sobre las inversiones locales, tratando a continuación los problemas relacionados

con cada una de las siguientes fases fundamentales:

a) Planificación y preinversión;

b) Gestión financiera y presupuestación

c) Contratación y ejecución

73. Al abordar cada uno de los problemas detectados, se plantearán las soluciones que se proponen

para cada uno de ellos (véase una matriz de los problemas detectados y soluciones propuestas en el

Cuadro No 17, al final de este informe, y un resumen del mismo en el Cuadro No 18). Con una

finalidad práctica, y para facilitar una estrategia dirigida a abordar de manera efectiva e inmediata

esta problemática, el informe concluye con un “Plan de Acción Rápida”, que comprende un paquete

seleccionado de las medidas indicadas (Cuadro No 19) que se consideran de efecto relevante y de

posible rápida aplicación si se adoptan las medidas institucionales y políticas necesarias para ello.

74. En la detección de esos problemas y cuellos de botellas, se ha tenido en cuenta esencialmente los

resultados de las entrevistas en profundidad realizadas con los actores nacionales, subnacionales e

internacionales indicados en el Anexo No 1 del estudio. En particular, ha sido de relevancia

fundamental el diálogo y el debate con el Ministerio de Planificación del Desarrollo, y en especial

con el VIPFE, para su adecuada identificación y para el planteamiento de las posibles soluciones

idóneas en cada caso. En la mayor parte de los supuestos se ha percibido un fuerte consenso sobre

los principales problemas a que se enfrentan los gobiernos subnacionales para lograr una inversión

de calidad ejecutada diligentemente.

75. En algunos casos, el trabajo de campo ha permitido identificar también algunas buenas prácticas

que son incorporadas a este documento en las partes correspondientes. En este sentido, el estudio

prefiere partir de una consideración de los contextos y procesos nacionales, sin perjuicio de

referencias puntuales a experiencias internacionales significativas que puedan aportar insumos

adecuados al tratamiento del ciclo inversor subnacional en Bolivia.

b) Problemas de carácter estructural

b.1) La debilidad del sistema de relaciones intergubernamentales

76. En primer lugar, deben destacarse una serie de problemas de carácter estructural, que se proyectan

sobre toda la acción pública en el país, y también de forma significativa sobre el ciclo inversor. El

primero de ellos es, sin duda, la debilidad del sistema de relaciones intergubernamentales en el país.

No se trata en absoluto de un problema exclusivo o específicamente boliviano, aquejando a la

mayor parte de los países de la región latinoamericana. Tampoco es exclusivo del sector inversor,

37

pero teniendo en cuenta la importancia de las inversiones en la acción pública local, lo afecta de

manera particularmente intensa.

77. Ese problema implica que la densidad de las relaciones de cooperación y coordinación dentro del

nivel central, por un lado, y entre el nivel central y los gobiernos subnacionales, por otro, es

insuficiente y debe engrosarse. Una serie de mitos y prejuicios se proyectan de forma negativa sobre

ese sistema de relaciones. En sentido horizontal, los celos defensivos del espacio competencial de

cada Ministerio u organismo hacen difíciles muchas veces las relaciones de cooperación. Y sin

embargo, el Estado moderno se caracteriza esencialmente por un sistema de relaciones

interdependientes, donde los distintos ámbitos competenciales se entrelazan como consecuencia

misma de la complejidad creciente de la sociedad, y de la interrelación y yuxtaposición entre los

distintos espacios de la acción colectiva y de la actividad pública. Los sectores de acción no deben

ser contemplados como compartimentos estancos, sino como vasos comunicantes que concurren al

tratamiento de las necesidades sociales.

Recuadro No 1. Algunas experiencias en materia de cooperación vertical

intergubernamental

En España, la Comisión Nacional de Administración Local (CNAL) es un órgano paritario de

cooperación entre la administración del Estado y las locales (provinciales y municipales),

presidido por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas. Los representantes locales

son designados por la Federación Española de Municipios y provincias (FEMP). La Comisión

informa cada cuatro años el importe y los criterios de distribución de la participación estatal en

los denominados planes provinciales de obras y servicios, a través de los cuales se planifican y

financian las inversiones para cubrir los déficits en equipamientos y servicios básicos de los

pequeños y medianos municipios. Existe también una encuesta de infraestructuras locales que

permite identificar las necesidades, dotaciones y déficits en esta materia en todo el territorio

nacional, elaborado municipio a municipio con la colaboración de las provincias.

En numerosos países hay ejemplos de cooperación intergubernamental vertical sectorial en

los más diversos ámbitos, dirigidos a alcanzar (i) Acuerdos sobre conjuntos de resultados en la

prestación de servicios basados en objetivos nacionales; (ii) alineando el desarrollo y los planes

de inversiones nacional y locales con los resultados acordados; (iii) monitoreando la ejecución

de las inversiones requeridas y la provisión de otros resultados con los resultados esperados; y

(iv) proporcionando apoyo –o medidas de intervención- para garantizar las inversiones y otros

inputs son ejecutados para garantizar la prestación de los servicios. Ejemplos destacados de

estas políticas son los siguientes:

a) La reforma educativa norteamericana basada en la Ley “ningún niño se queda atrás” (No Child Left Behind Act) de 2001. Esta Ley incrementa la participación federal en la educación pública haciendo a las escuelas responsables de los resultados de los estudiantes por medio de test e informes de resultados de frecuencia anual, de manera que todos los estudiantes alcancen resultados satisfactorios en lectura y matemáticas en el año 2014. Aunque el mandato es federal, los estados son responsables del diseño

38

de sus propios exámenes para medir el nivel de resultados según su propia definición de aptitud32.

b) En el caso de los servicios de salud en el Reino Unido, reciben el 80% del presupuesto del Servicio Nacional de Salud (NHS), distribuidos mediante contratos con los proveedores locales de tales servicios, siendo monitoreados en la ejecución para comprobar que los servicios que prestan son adecuados, por medio de la Strategic Health Authority, dependiente del Departamento (Ministerio) de Salud. Una organización independiente -la Care Quality Commission- regula todos los servicios de salud33.

c) En Chile, comenzó a mediados de los años setenta la evaluación de los proyectos de inversión y en la actualidad todos los proyectos están sujetos a análisis de coste-beneficio. El Gobierno de Chile estableció el Sistema nacional de Inversiones (SIN) en el Ministerio de Desarrollo Social. El objetivo es el de realizar evaluaciones de todos los proyectos públicos de inversión sobre la base de análisis de coste-beneficio, de coste-eficiencia, estimación de costes ocultos, capacitación para el diseño y evaluación de proyectos, y una base de datos integral de proyectos. La selección de los proyectos se hace en el nivel ministerial y sólo los proyectos que alcanzan una tasa de retorno social mínima pueden financiarse con fondos públicos. Este proceso previene de la incorporación de proyectos por razones políticas en el parlamento durante la tramitación de los presupuestos y de otro tipo de presiones clientelares o sectarias34.

78. En este sentido, el adecuado tratamiento de los problemas de la inversión local en Bolivia requiere,

en el nivel gubernamental, una fuerte colaboración y coordinación entre los Ministerios y

organismos con más incidencia en la materia. Al proceso de identificación y tratamiento de los

problemas y cuellos de botella deben ser asociados de forma activa, al menos, el Ministerio de

Planificación del Desarrollo, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el Ministerio de Medio

Ambiente y Aguas, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Autonomías,

la Administración Boliviana de Carreteras (ABC), la Escuela de Gestión Pública Plurinacional, el FNDR

y el FPS.

79. Esa colaboración, además, debería estructurarse en la creación de un grupo de trabajo ad hoc que

sirva de marco de reflexión e impulso de las reformas necesarias para un ámbito esencial en un país

en pleno proceso de desarrollo. En este sentido, la importancia de las reformas que hay que abordar

32 Fuentes: http://www2.ed.gov/policy/elsec/leg/esea02/107-110.pdf

http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/schools/nochild/nclb.html http://www.rand.org/publications/randreview/issues/summer2010/nclb.html http://topics.nytimes.com/top/reference/timestopics/subjects/n/no_child_left_behind_act/index.html 33

Fuentes: http://www.nhs.uk/NHSEngland/thenhs/about/Pages/overview.aspx -http://www.nhs.uk/choiceintheNHS/Rightsandpledges/NHSConstitution/Documents/nhs-constitution-interactive-version-march-2012.pdf 34 Fuente:

http://sni.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=2&Itemid=38

39

requieren el establecimiento de una coordinación al máximo nivel entre los diversos ministerios

afectados. La solución óptima, dado el alcance y la significación de esta materia, así como sus

implicaciones multisectoriales, pasaría por la creación de una Comisión Delegada especial del

Consejo de Ministros (véase Recuadro No 2), coordinada por el Vicepresidente, que integraría a

todos los Ministros con competencias sectoriales en la materia. Para asegurar la necesaria

continuidad y apoyo técnico en sus trabajos de este órgano de naturaleza política, así como la

ejecución y el seguimiento de sus acuerdos, debería crearse un órgano de apoyo de segundo nivel

formado por miembros de nivel de Dirección General, coordinados por un Viceministro35. Esta

Comisión Delegada impulsaría y coordinaría las reformas normativas y no normativas necesarias

para poder alcanzar el fin indicado.

Recuadro No 2. Las Comisiones Delegadas del Gobierno en España

En el caso español, el artículo 6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, prevé lo siguiente: “Artículo 6. De las Comisiones Delegadas del Gobierno. 1. La creación, modificación y supresión de la Comisiones Delegadas del Gobierno será acordada por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno. 2. El Real Decreto de creación de una Comisión Delegada deberá especificar, en todo caso:

a. El miembro del Gobierno que asume la presidencia de la Comisión. b. Los miembros del Gobierno y, en su caso, Secretarios de Estado que la integran. c. Las funciones que se atribuyen a la Comisión. d. El miembro de la Comisión al que corresponde la Secretaría de la misma.

3. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior podrán ser convocados a las reuniones de las Comisiones Delegadas los titulares de aquellos otros órganos superiores y directivos de la Administración General del Estado que se estime conveniente. 4. Corresponde a las Comisiones Delegadas como órganos colegiados del Gobierno:

a. Examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con varios de los Departamentos Ministeriales que integren la Comisión.

b. Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboración de una propuesta conjunta previa a su resolución por el Consejo de Ministros.

c. Resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de Ministros.

d. Ejercer cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o que les delegue el Consejo de Ministros.

5. Las deliberaciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno serán secretas.”

80. En materia de técnica legislativa, y para abordar las soluciones a estos problemas, parece más

oportuno el uso de una única Ley y de un único Decreto Supremo que lleve el título de la política de

que se trata, para hacerla bien visible (“por ejemplo, Ley de Medidas para la Mejora y Aceleración

de las Inversiones Locales”), que contengan todas las reformas necesarias en diversas leyes y

35

La existencia de Comisiones Delegadas es ajena a la práctica gubernamental boliviana. En la actualidad, existen tres Comisiones en el Gabinete: una económica, otra social y, finalmente, una tercera política. Aquí lo que se propone es la creación de una Comisión ad hoc muy operativa para la finalidad específica de la mejora y la aceleración de las inversiones locales, apoyada además por un órgano de segundo nivel integrado por Directores Generales.

40

reglamentos, respectivamente, en vez de acudir a toda una serie de reformas singulares y dispersas

de esos instrumentos normativos. De esta forma, un órgano intersectorial –la Comisión Delegada-

conduciría a la producción de una reforma integrada y coherente. Así se gana en coordinación,

coherencia, visibilidad e impacto político, y se subraya la voluntad gubernamental de mejorar este

ámbito de manera decidida.

81. Por lo que se refiere a la colaboración vertical entre el gobierno nacional y los subnacionales, el mito

que proyecta más resistencias a esa cooperación es un entendimiento inadecuado de la significación

de los procesos de descentralización y del reconocimiento de las autonomías territoriales. Unos

procesos y un principio que en principio, deberían comportar consecuencias positivas en la

relaciones entre el poder político y la sociedad civil, al distribuirlo y acercarlo, pero en cuya

aplicación no se puede hacer abstracción de las condiciones de desarrollo económico y social

existentes en cada momento y lugar, del ritmo e intensidad adecuados para su implementación y de

la necesidad de que el Estado central mantenga el liderazgo del proceso en todo momento. Y sobre

todo, por las mismas razones indicadas al tratar de la cooperación horizontal en el nivel estatal, no

pueden utilizarse como una palanca para impedir un sistema de relaciones densas de cooperación y

coordinación con el nivel central, fundamental para obtener las mayores sinergias en la acción

pública y para un uso eficiente de los recursos públicos36.

82. En todo caso, la mejora del sistema de relaciones intergubernamentales, mediante una intensa

cooperación y coordinación en el ámbito de las inversiones subnacionales, constituye una medida

estructural ineludible si se pretende avanzar de forma decidida en la senda de la mejora de la

calidad y la aceleración del ritmo inversor. Por otra parte, aunque un sistema de relaciones

intergubernamentales puede fortalecerse con cambios legislativos que establezcan un entramado

institucional de mecanismos y procesos de cooperación, se trata fundamentalmente de un tema de

cultura administrativa que no requiere necesariamente tanto de mecanismos formales como de

voluntad de cooperación, que bien puede canalizarse en sus primeras etapas por mecanismos

informales o poco rituales pero efectivos, formalizados mediante simples acuerdos de cooperación.

83. En este sentido, como se detallará más adelante, uno de problemas subyacentes en el ciclo de las

inversiones locales es la solución de ciertos trade-offs significativos (Cuadro No 18) que condicionan

la eficacia y la eficiencia de las inversiones subnacionales, y que están directamente vinculados a la

gobernanza y a las líneas maestras del sistema de relaciones intergubernamentales. El primero de

ellos es la tensión entre control y gestión por resultados. El modelo boliviano está dominado por los

mecanismos de control sobre los gobiernos subnacionales, que llegan a ser abrumadores y detraen

buena parte del tiempo y de la energía de los decisores políticos y de los técnicos. Los esfuerzos de

los ministerios implicados –esencialmente el de Economía y Finanzas, pero también en cierta

36

Hay diferencias en las relaciones verticales entre los distintos niveles de gobierno. Las relaciones entre el Estado y los departamentos presentan un fluidez desigual, según la sintonía política con el gobierno nacional, como variable dominante. La cooperación entre los departamentos y sus municipios parece más densa en términos generales, aunque también depende de cada departamento en particular. Por ejemplo, en el departamento de Santa Cruz parecen bastante robustas, en términos generales.

41

medida el de Planificación del Desarrollo- se centran demasiado en la recolección de datos y

documentos, cuando lo que se necesita esencialmente es una actitud proactiva y estratégica que

oriente a los gobiernos subnacionales hacia la optimización de sus recursos y a la eficiencia en la

ejecución de sus presupuestos, algo que requiere cooperación, coordinación, orientación, visión

estratégica y planificación y financiación alineadas en el medio y largo plazo.

b.2) El difícil equilibrio entre participación y liderazgo estratégico de la

comunidad

84. El segundo trade-off significativo se produce en los niveles locales, y que también será abordado

más adelante, se refiere a la tensión que técnica y materialmente se manifiesta entre la atomización

de la inversión o la concentración de la misma siguiendo criterios estratégicos, pero que finalmente

es el resultado de un problema de gobernanza como es el del punto de equilibrio entre las presiones

de las organizaciones sociales, tendentes a la resolución de sus problemas más inmediatos y

cotidianos, y el papel de las instituciones municipales y departamentales como planificadoras y

ordenadoras del futuro de la comunidad, que la haría propender hacia actuaciones más

estructurales y estratégicas.

CUADRO No 18. Trade-offs de gobernanza fundamentales en las inversiones locales

Ámbito Primer polo Segundo polo

Relaciones gobierno central /

gobiernos subnacionales

Control Gestión por resultados

Relaciones gobiernos

subnacionales / sociedad civil

Participación (atomización) Liderazgo estratégico

(actuaciones estructurales)

Fuente: Elaboración propia

b.3) La excesiva vaguedad e inconcreción de la legislación contra la corrupción en el sector público

85. Otro problema que se proyecta con fuerza sobre todo el sector público boliviano es el generado por

la Ley 004 de 31 de marzo de 2010, de lucha contra la corrupción, enriquecimiento ilícito e

investigación de fortunas (“Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz”). No cabe duda de que un marco legal

fuerte y decidido contra la corrupción es absolutamente necesario, pero ese marco debe ser claro y

transparente, tanto en la exigencia de responsabilidades como en los procedimientos para su

determinación. En este sentido, es casi unánime la queja percibida en los gobiernos subnacionales

sobre la excesiva generalidad e indefinición que la ley genera por la excesiva criminalización de

conductas, así como la no prescripción de algunos de sus tipos penales y la aplicación retroactiva de

42

otros, lo que produce en la práctica administrativa cotidiana efectos perversos, retrasando o

paralizando la toma de decisiones por la sombra de dudas que la misma ley proyecta sobre la

responsabilidad de los actores públicos.

86. Sin duda alguna se trata de un factor que desborda el ámbito de responsabilidades del Ministerio de

Planificación del Desarrollo, pero que también se proyecta de manera muy intensa sobre el ciclo

inversor. En todo caso, se trata de llamar la atención sobre la necesidad de abordar un problema

relevante de forma realista, lo que debería pasar por una modificación de la ley o, cuando menos,

por un desarrollo reglamentario adecuado que especificase suficientemente los casos y

procedimientos de aplicación de la ley para introducir la mayor seguridad jurídica posible en este

ámbito tan sensible37.

b.4) Principales problemas en los recursos humanos participantes en el ciclo inversor

87. En el ámbito de los recursos humanos afectados al ciclo inversor, los actores participantes en las

entrevistas, tanto en el nivel nacional como en los subnacionales, han coincidido de forma unánime

en la detección de los dos grandes problemas existentes: Por un lado, una gran rotación de personal

que pone en riesgo la continuidad en la ejecución de los proyectos y programas, problema que se

manifiesta particularmente en los departamentos y en los municipios grandes; y, por otro lado, la

necesidad de una mejor cualificación y de un proceso de formación permanente de los profesionales

implicados en el ciclo de la inversión pública, sobre todo en los municipios pequeños y medios, pero

también de alcance general.

-El alto grado de rotación del personal de los gobiernos subnacionales

88. El alto grado de rotación del personal de los gobiernos subnacionales (y no sólo de ellos) es un grave

problema de la Administración Pública boliviana, que produce efectos directos sobre todo el ciclo de

las inversiones públicas. Efectos que se hacen más evidentes en los pequeños y medianos

municipios, debido a la escasez de recursos humanos con que cuentan y a la dificultad de rápida

sustitución de las bajas que se producen. El momento más crítico de rotación es, sin duda, el

posterior a la renovación de los gobiernos locales tras las oportunas elecciones, donde cambia

buena parte del personal de departamentos y municipios. Pero también a lo largo del mandato se

producen bastantes rotaciones. No son escasos los supuestos en que un esfuerzo formativo por

parte de los gobiernos locales se ve respondido por una rápida rotación del personal beneficiario,

37

También la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) en Bolivia ha puesto de relieve en sus reuniones con el equipo de este trabajo los efectos perversos de esta legislación sobre la praxis institucional y administrativa, y la necesidad de un desarrollo reglamentario clarificador que introduzca mayor seguridad jurídica en el sistema de lucha contra la corrupción.

43

desplazándose a otras administraciones o al sector privado. Este problema presenta dimensiones

verdaderamente dramáticas. Ya en el año 2002 la Contraloría remitió un informe al Congreso

Nacional38, planteando los efectos negativos de la alta tasa de rotación sobre el planeamiento y la

ejecución presupuestaria municipal, haciendo discontinuo al primero y deficiente el control en la

segunda, requiriendo un cambio significativo en el vigente statu quo por medio del establecimiento

de reglas para evitar la alta rotación de personal en los municipios.

Recuadro No. 3. Factores no jurídicos pueden limitar la rotación

Hay factores no jurídicos que pueden constituir un freno para la rotación. La actitud de los

alcaldes y el compromiso con su comunidad de numerosos empleados públicos son factores

destacados de esa naturaleza.

En el municipio de Viacha (Departamento de La Paz), el alcalde indicó que había mantenido

después de ganar las elecciones a la mayor parte de los empleados de la etapa anterior para

garantizar la continuidad en la gestión pública. Indicó que la lealtad institucional no tiene por

qué resentirse con el cambio de mayorías políticas si los empleados públicos perciben que se les

trata con ecuanimidad, y que un cambio radical de staff puede paralizar la gestión municipal por

un largo periodo.

En el municipio de San Javier (Departamento de Beni), el Alcalde señaló que de un staff de 25

personas, solamente dos habían rotado para ir a trabajar a la Gobernación del Departamento, lo

que significaba para ellos una clara promoción profesional. Sin embargo, el resto del personal se

siente fuertemente arraigado en el municipio porque nacieron y se criaron allí y sienten un

fuerte compromiso con su comunidad y su tierra.

También el Alcalde de Cotoca (Departamento de Santa Cruz) destacó el compromiso de su

equipo con el municipio por ser la mayoría nacida y criada en el mismo, lo que había limitado

hasta ahora ese riesgo.

No obstante, todos reconocieron que la exigencia de un tiempo razonable de permanencia en

las posiciones administrativas resulta necesaria.

89. Como medidas para frenar la rotación, es posible imaginar una diversa batería de medidas, pero

posiblemente muy pocas de ellas serían factibles en el corto plazo. Cierta flexibilidad retributiva

coadyuvaría, sin duda, a retener a los profesionales más valiosos. Sin embargo, la falta de recursos

de la mayor parte de los municipios y la escasa flexibilidad de la legislación boliviana en materia de

retribuciones públicas no facilitan esa posibilidad. La medida que se presenta como más impactante

en este ámbito es, sin duda, el establecimiento de un número mínimo de años en una posición para

poder rotar en las Administraciones públicas, que razonablemente podría ser un plazo de tres años

entre el comienzo y el final de cada mandato, bien sea dentro de una misma administración, bien

entre distintos entes. Debería hacerse la salvedad en casos excepcionales, como podría ser el

nombramiento para la ocupación de altos puestos directivos, o la promoción mediante pruebas

38

Informe del Contralor General al Honorable Congreso Nacional, 2002.

44

selectivas a puestos superiores al ejercido. Solo así se podría garantizar una continuidad necesaria

en la aplicación de los programas y en la ejecución de los proyectos públicos. Una medida que

requiere la adopción de los oportunos cambios legislativos.

- La escasa cualificación de numerosos empleados públicos

90. El otro problema crónico en materia de recursos humanos, y también de alcance general, pero que

se proyecta de forma muy intensa, es el de la capacitación de los empleados públicos, en este caso

de los subnacionales. Esta necesidad está bastante generalizada y es reconocida por todos los

actores entrevistados. Esa falta de cualificación se proyecta sobre las distintas etapas del ciclo

inversor, pero afecta de manera particular a la planificación y a la preinversión, de cuya calidad

depende el ciclo inversor, y en general se pone de manifiesto particularmente en el ámbito de

supervisores, fiscales de obra y proyectistas. En general, la capacitación que se encuentra ofertada

por el Gobierno central, procedente esencialmente de la Contraloría General del Estado, se enfoca

esencialmente en materias como presupuestos, contabilidad e incluso gestión de recursos humanos,

y es una formación de carácter netamente jurídico-formal y muy ritual.

91. En materia de capacitación se hace preciso el diseño de una oferta de cursos (incluida la formación a

distancia, utilizando para ello a la Escuela de Gestión Pública Plurinacional (EGPP)), con la debida

coordinación con el Ministerio de Planificación del Desarrollo y de la FAM para la correcta

identificación de las necesidades formativas en cada momento. También, a medida que se vayan

fortaleciendo, deberían asociarse a la oferta formativa las escuelas de gestión pública de ámbito

departamental. Esta oferta, de carácter estable, debería orientarse preferentemente a las

posiciones claves en el ciclo inversor e impartirse mediante el uso intensivo de técnicas de

formación interactiva a distancia basada en plataformas informáticas.

92. También es relevante la labor de orientación que realizan las Oficinas Territoriales (unidades

desconcentradas) del Ministerio de Planificación del Desarrollo.

Recuadro No. 4. La estrategia de formación continua en España en el nivel subnacional España cuenta con una larga experiencia en materia de política de formación continua en todos los niveles administrativos. Además de la estrategia propia del Estado central, cada Comunidad Autónoma (nivel intermedio de base regional) tiene su propia estrategia que comprende tanto a la administración de la Comunidad Autónoma como una oferta dirigida a los municipios. En la elaboración de estas estrategias participan los sindicatos de empleados públicos y las asociaciones de municipios, y se asocia a las universidades y a los centros de formación de las Comunidades Autónomas. De hecho, cada Comunidad Autónoma tiene su propia escuela de función pública (al servicio tanto de sus funcionarios como de los de los municipios) y una escuela regional de policía (que forma a los policías locales). También algunas grandes ciudades

45

del país (Madrid, Barcelona) tienen escuelas municipales de formación. Asimismo se procura realizar cursos en todo el territorio de forma desconcentrada, y cada vez se imparten Más cursos “on line”. La oferta formativa es muy variada y completa, y abarca no sólo aspectos legales o administrativos, sino también el ámbito tecnológico (informática, comunicaciones), atención al público, planificación, técnicas directivas, materias técnicas, y otros muchos ámbitos. Prácticamente todos los funcionarios participan con mayor o menor intensidad en esta oferta formativa.

c) Problemas en materia de planificación y preinversión

c.1) Problemas en materia de planificación

-Carencia de alineación de la planificación local con las prioridades de la

política de desarrollo nacional

93. En el ámbito de la planificación, son significativos los problemas que se detectan en el ámbito de los

gobiernos subnacionales bolivianos. Ya se indicó anteriormente la carencia de conexión entre los

diversos eslabones de la planificación del desarrollo –nacional, departamental y municipal-. Es

preciso ir hacia un modelo donde efectivamente el Plan de Desarrollo Económico y Social constituya

el marco de referencia para los Planes Sectoriales, por un lado, y para los Planes de Desarrollo

Departamental (PDD) y los Planes de Desarrollo Municipal (PDM), por otro, de forma que la escala

de instrumentos de planeamiento sea coherente.

94. En la actualidad, muy pocos municipios tienen capacidad para poder realizar un PDM conforme con

la regulación vigente, y ello conduce a que sean consultoras externas las que los redactan, haciendo

más difícil su socialización. En este sentido, debe simplificarse la regulación de los PDM y PDD,

evolucionando hacia planes operativos, funcionales y realistas, que permitan su desarrollo mediante

programas y acciones, y el establecimiento de indicadores para medir la consecución de sus

objetivos intermedios (outputs) y finales (outcomes). Es a partir de los instrumentos de planificación

como debe desarrollarse la planificación, que debe contemplarse también con una perspectiva

plurianual. Obviamente, este cambio de orientación también precisaría la capacitación del personal

integrante de las áreas de planeación.

95. Es precisamente en el marco de la planificación donde encuentra sentido esa plurianualidad, que en

principio podría fijarse sobre la base de un plazo de cuatro años. Por otra parte, la planificación

plurianual sobre la base de un cuatrienio no implica rigidez, pues los planes deben articularse de

manera flexible, de forma que puedan acoger imprevistos y, en todo caso, ser revisados cada dos

años. También la participación popular en la planificación y la preinversión debe organizarse sobre

esta base plurianual, para permitir a los actores sociales participar en la detección de los déficits de

la comunidad en su conjunto, y no sólo los de su barrio o comunidad- y participar en buscarles una

46

solución progresiva sobre la base de una visión de conjunto y estratégica. También la financiación

deberá, pues, articularse sobre esa base plurianual, lo que se tratará en detalle más adelante al

abordar la financiación de las inversiones. La planificación subnacional debe ser a la vez coherente

con los planes de escala superior y participativa para integrar las necesidades y demandas locales

(Véase Cuadro No 19).

CUADRO No 19. Incentivos para el gobierno nacional y para gobiernos subnacionales en un marco de planificación, inversión y financiación plurianual

GOBIERNO NACIONAL GOBIERNOS SUBNACIONALES -Mayor alineación de planificación e inversiones subnacionales con los objetivos de planificación nacional

-Planificación e inversiones locales vinculadas de manera efectiva

-Fomento de las inversiones locales en un marco de previsibilidad de la financiación de medio y largo plazo

-Marco de estabilidad financiera con horizonte de cuatro años para la financiación de la ejecución de los planes y de las inversiones en ellos previstos

-Mejor funcionamiento del sistema de relaciones intergubernamentales, con más diálogo y coordinación y de más calidad

-Diálogo y cooperación fluida con el nivel central

Fuente: Elaboración propia

-La pérdida de funcionalidad y el escaso rigor de los instrumentos de

planeamiento

96. La falta de alineación de los planes afecta a su funcionalidad, y en general tanto PDD como PDM

carecen del rigor necesario, al convertirse en meros instrumentos teóricos desvinculados de las

inversiones, en vez de verdaderos instrumentos plurianuales de planificación que sirvan de base

necesaria para los presupuestos de ese periodo. El mayor problema se plantea en el nivel municipal,

donde no hay incentivos suficientes para que los municipios redacten e implementen un PDM. En

primer lugar, en muchos municipios ni siquiera existe un PDM. En otros, ya dejaron de estar vigentes

y no han sido actualizados o sustituidos por otros. Los que lo tienen, normalmente no lo usan como

marco para los POAs ni, por lo tanto, para la presupuestación, produciéndose un divorcio entre

planificación, preinversión y presupuestación (Recuadro No 5).

Recuadro No 5. Alcaldes que no ven la necesidad del PDM

El municipio de Cotoca (62.000 habitantes, departamento de Santa Cruz) carece de PDM, y

tampoco parece que el Alcalde le vea la utilidad inmediata al instrumento. Como tantos

municipios bolivianos, se basa en un POA anual que negocia con los actores de la sociedad civil,

posteriormente vertido en el presupuesto.

El Alcalde señaló que redactar un PDM cuesta en un municipio de sus características entre

300.000 y 400.000 Bs, que es el precio de unas tres o cuatro aulas que considera prioritarias en

un contexto de escasez de recursos. El problema radica, como señaló, en que no hay un

47

incentivo claro para redactar un PDM, y sí en cambio para destinar esos recursos a un servicio

demandado con urgencia por los ciudadanos.

También destacó que los representantes de la sociedad civil no comprenderían que se

destinases esos recursos a un PDM cuya utilidad no vislumbran. No obstante, está dispuesto a

hacer un PDM más adelante en un contexto financiero más favorable, y de hecho esa es su

voluntad.

Eso no significa que el Alcalde y su equipo no valoren ni tengan una visión de largo plazo, y que

la misma no inspire su actuación, pero no la tienen formalizada en ningún documento de

planificación municipal.

97. Por ello no es de extrañar que toda la presión popular se concentre en un instrumento más

inmediato y de corto plazo como es el POA. La inclusión en el mismo es una victoria para los actores

interesados, que inician así su acceso efectivo al presupuesto local. Todo lo que no esté en el POA

carece de existencia y la presión se produce cada año fiscal. Los propios POAs ceden muchas veces a

la presión y, para dar satisfacción a los intereses vecinales, se incluyen actuaciones para las que se

sabe que se carece de financiación. Si bien es cierto que para incorporar una inversión al

presupuesto se debe pasar por el POA, no todo el POA va a ser finalmente ejecutado. Es preciso que

los POAs constituyan instrumentos veraces y realistas que sean incorporados al presupuesto, y no

simples mecanismos de satisfacción de demandas.

-Falta de coordinación entre planificación y presupuestación

98. Más importante aún sería vincular la financiación a un modelo de planificación plurianual, de

acuerdo con lo anteriormente descrito, en el que los recursos de todos los actores se integraran en

un marco sistemático de financiamiento, distribuyéndose las contrapartes estatales (procedentes

del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), del Fondo Nacional Productivo y Social (FPS), de

los Ministerios Sectoriales y de la cooperación internacional) y las procedentes de las gobernaciones

de acuerdo con sus especialidades funcionales. Pero de manera integrada, de forma que se

garantizase la ejecución de las inversiones previstas en los presupuestos durante el periodo de

vigencia del PDD o del PDM. Ello requeriría acuerdos entre los gobiernos locales y el gobierno

nacional sobre los contenidos esenciales de los instrumentos de planeamiento subnacional, que

encuentran su fundamento en la coordinación de instrumentos de planificación antes indicada,

como base de la financiación plurianual negociada y de la colaboración entre todos los niveles de

poder territorial (véase en el Anexo No 4 un posible modelo esquemático de coordinación de

planificación e inversión pública subnacional en Bolivia).

99. En el caso de las grandes áreas metropolitanas del país (La Paz-El Alto, Santa Cruz y Cochabamba)

debería seguirse un camino más complejo, que podría basarse en el modelo francés de

48

convenio-programa Estado-Región y de los Contratos de Ciudad. Básicamente, sobre la base de una

normativa que estableciese el marco regulador necesario para ello, mediante un proceso negociado

entre el Estado (a través del MPD y los ministerios sectoriales afectados), el departamento

correspondiente y los municipios del área metropolitana. Con un horizonte temporal plurianual

(cuatro años nuevamente) se fijarían los grandes objetivos en materia de políticas metropolitanas

fundamentales, como el transporte, el ciclo hidráulico y el medio ambiente (incluyendo el ciclo de

los residuos), las acciones a desarrollar por cada uno de los actores públicos participantes, la

distribución de la financiación y la programación de la ejecución de las inversiones. Todo ello en un

marco de coordinación dirigido a ofrecer respuestas coherentes a los problemas de las grandes

aglomeraciones urbanas del país.

c.2) Problemas de preinversión

-La escasa calidad de la preinversión (incluyendo los proyectos técnicos y los términos de referencia)

100. Un problema de primera magnitud es la escasa calidad que presenta en numerosos

casos la documentación de la fase de preinversión, incluyendo particularmente los propios

proyectos y los términos de referencia. Se trata de una cuestión crucial, pues de la calidad de estos

documentos depende en buena medida el éxito de la etapa de contratación. En general, la

experiencia comparada en la región latinoamericana pone de manifiesto que la mayor parte de los

retrasos en la fase de contratación, o incluso su fracaso, se debe a la baja calidad de los proyectos y

de los términos de referencia, que disuaden a los posibles contratistas y hacen inviable la

adjudicación de los contratos de inversiones. Ello pone de manifiesto la gran relevancia de una

buena formulación y evaluación económica de los proyectos. Hay que garantizar un piso de calidad

en las decisiones de preinversión, más allá de la recomendable simplificación de los procedimientos

en el caso de los proyectos de baja escala.

Recuadro No 6. La visión de los empresarios sobre la calidad de los proyectos municipales y departamentales Existe una fuerte unanimidad entre todos los actores en el reconocimiento de la baja calidad de la preinversión, que va desde los municipios y departamentos, al FNDR y el FPS, así como por las patronales de la construcción. La Cámara Boliviana de la Construcción (CABOCO) y la Cámara de la Construcción de Santa Cruz (CADECOCRUZ) colaboraron con este estudio planteando su perspectiva sobre los proyectos de obras municipales. Sus principales conclusiones en la materia son las siguientes:

49

- Debilidad en la preinversión subnacional, que no crea incentivos para la inversión. La calidad de los proyectos técnicos municipales y departamentales es muy baja en casi todos los casos. En muchas ocasiones hay una enorme diferencia entre el proyecto y la realidad que hay que abordar. La mayoría de las empresas ya tienen asumido en sus costes que deberán replantear el proyecto asumiendo el coste correspondiente a su cargo.

- Los precios de referencia que figuran en los proyectos son con mucha frecuencia irreales, no permiten ajustes y no tiene relación alguna con la realidad del mercado.

- No existe en el país una normativa tecnológica de la construcción de carácter imperativo y vinculante. Sí hay normas tecnológicas, producidas por un organismo denominado Instituto Boliviano de Normalización y Calidad (IBNORCA)39, pero carecen de esas características que las conviertan en verdaderas normas jurídicas. Están particularmente interesados en normativas sobre los hormigones (en cuya actualización han colaborado) y en las normas sobre prevención de incendios, particularmente las vinculadas a las instalaciones eléctricas.

- Inexistencia de normativa de responsabilidad de los consultores responsables del diseño e los proyectos (en muchos casos se limitan a una copia pura y simple de proyectos anteriores similares).

101. En este ámbito, es clave el papel que pueden jugar, por un lado, un esfuerzo

continuado de capacitación articulado a nivel nacional, como se expuso anteriormente, y por otro, la

colaboración del VIPFE con los departamentos y municipios del país. Esta colaboración se articularía

tanto desde el nivel central del VIPFE, como a través de sus Oficinas Territoriales ya desplegadas en

ocho de los nueve departamentos del país y cuyo establecimiento y actividad ha sido

unánimemente aplaudido por todos los actores consultados en la elaboración de este estudio. Por lo

que se refiere al nivel central, el VIPFE puede apoyar estableciendo un marco regulador claro de la

preinversión, así como elaborando proyectos-tipo (modulares) para los tipos más frecuentes de

inversiones locales que resulten estandarizables (incluyendo programas informáticos para su uso) y

términos de referencia tipo. De hecho, el VIPFE ya ha comenzado a desarrollar un gran esfuerzo en

esta dirección40, elaborando un Reglamento Básico de Preinversión, así como (i) perfiles mínimos

para proyectos en general y para diversos tipos de proyectos sectoriales; (ii) metodologías para la

preparación y evaluación de proyectos, aplicables también a diversos tipos de proyectos sectoriales;

y (iii) metodologías para la elaboración de términos de referencia para diversos ámbitos sectoriales

y para planes. El esfuerzo realizado por el Viceministerio en este ámbito ha sido notable y sienta una

base sólida para continuar avanzando en la mejora de la calidad de la preinversión en el nivel

subnacional.

102. Sin embargo, ese esfuerzo debe verse también acompañado de otros por parte de

los ministerios sectoriales, que deben establecer claramente los requisitos sectoriales que deben

cumplir los proyectos, actualizarlos y darles la debida publicidad. Esto no está ocurriendo en el

grado debido, y en algunos casos –como ocurre en materia de salud–, existe una manifiesta

debilidad en este tema, así como una clara necesidad de actualización en otros. La página web del

39

Institución representante de ISO en Bolivia. 40

Véase http://www.vipfe.gob.bo/index.php?opcion=com_contenido&ver=contenido&id=2169&id_item=692

50

VIPFE podría servir de punto de conexión para la adecuada difusión entre los gobiernos

subnacionales de los requisitos técnicos sectoriales, estableciendo los correspondientes links con las

de los ministerios y organismos sectoriales. Para la correcta implementación de procedimientos y

sistemas simplificados de inversión pública en los niveles subnacionales, se necesita actualizar las

normas de preinversión vigentes, para luego establecer parámetros mínimos y simples que permitan

la aplicación de dichas normas en todo el ámbito nacional. Por ejemplo, el Programa de Agua y

Saneamiento del Banco Mundial, en coordinación con el Ministerio de Medio Ambiente y Agua,

tiene previsto apoyar con la asistencia técnica necesaria para la actualización de las normas vigentes

en el sector de agua y saneamiento.

103. El esfuerzo de mejora de la preinversión, ya iniciado de forma clara en el caso del

VIPFE, requiere que los gobiernos subnacionales sean capaces de utilizar debidamente los

instrumentos técnicos diseñados, lo que exige a su vez una labor de amplia difusión y capacitación.

Esa capacitación, sin embargo, será insuficiente en muchos municipios rurales que sencillamente

carecen de recursos humanos para la implementación de la preinversión. En este sentido, es

fundamental el papel que pueden jugar las Oficinas Territoriales del VIPFE, que han sido muy

positivamente valoradas por los gobiernos subnacionales y están siendo objeto de reforzamiento.

En la actualidad, las ocho oficinas existentes (una en cada departamento, excepto en el de Pando),

disponen de dos analistas regionales en seis casos, y de uno sólo en otros dos (Beni y Tarija). Estas

oficinas están experimentando un proceso de fortalecimiento progresivo, tanto en lo que se refiere

a su dotación de recursos humanos como de recursos materiales (sedes, movilidad). Sin embargo,

ese proceso debe fortalecerse y acelerarse, tanto en sus funciones como, paralelamente, mediante

la ampliación de sus recursos humanos desde una perspectiva interdisciplinar, de forma que puedan

atender las demandas y necesidades de apoyo de los municipios –particularmente de los pequeños-

en todas las fases y aspectos del ciclo inversor. Estas Oficinas podrán incorporar a las oficinas

territoriales del FPS y servir también de ventanillas para los fondos (FNDR y FPS).

104. Una unidad tipo de Oficina Territorial debería ser capaz no sólo de asesorar y ayudar

a los municipios y departamentos en la remisión de informaciones, manejo de sistemas y

documentos al nivel central, sino también de adoptar un papel mucho más proactivo y de

colaboración en los ámbitos de planificación, preinversión, presupuestación y gestión financiera y

contratación. En este sentido, deberían incluir al menos un especialista en cada uno de los ámbitos

de (i) planificación, (ii) preinversión, (iii) presupuestación y gestión financiera y (iv) contratación41.

En materia de preinversión, que es el área donde se presentan las necesidades mayores

inmediatas, las Oficinas Territoriales, cuando así lo soliciten municipios y departamentos, deberían

poder asesorarles, analizar y revisar sus proyectos, e incluso, excepcionalmente, elaborar proyectos

sencillos cuando carezcan absolutamente de los recursos necesarios para ello. Esas unidades

41

Los integrantes de las Oficinas Territoriales en Beni y Santa Cruz coincidieron esencialmente con este diagnostico y propuestas. En una fase más avanzada, y una vez consolidada esta reforma, se podría pensar en la incorporación de un equipo básico de sectorialistas en materias de relevancia en la inversión municipal.

51

deberían también servir de punto nodal para contactar a los municipios con especialistas en

preinversión de los distintos ministerios y organismos estatales cuando el grado de especialización

de la inversión así lo requiera. Particularmente, en materia de colaboración técnica con los

municipios, existe amplia experiencia comparada que parte de la constatación de las limitaciones de

la capacidad gerencial de los pequeños municipios, aunque a veces se utilizan instituciones

subnacionales intermedias en vez del Estado (Recuadro No 7). Por otra parte, estos equipos podrían

colaborar de forma más intensiva con los municipios más carentes de recursos mediante una

fórmula de convenio de colaboración entre el MPD y el municipio.

Recuadro No 7. Colaboración técnica con los municipios desde niveles supramunicipales Existen numerosas experiencias de colaboración técnica con los municipios desde instancias supramunicipales. En Francia hay una larga tradición de cooperación técnica desde las prefecturas de los departamentos, elaborándose incluso directamente los proyectos cuando los municipios carecen de capacidad para ello, lo que es muy frecuente dada la enorme fragmentación territorial del país (más de 36.500 municipios). En España, la asistencia técnica, jurídica y económica a los municipios se articula fundamentalmente desde el segundo nivel local, las provincias, que equivalen de hecho a los departamentos bolivianos por su posición institucional. Pero también las Comunidades Autónomas (nivel regional, formado por 17 Comunidades), está desarrollando una amplia colaboración en la preinversión municipal. Es muy frecuente que los proyectos y los términos de referencia en los pequeños municipios sean elaborados por las provincias o por las Comunidades Autónomas, en un país que cuenta con 8.114 gobiernos municipales. Por lo que se refiere a América Latina, en Colombia el Banco de Programas y Proyectos de Inversión (BPIN) es el responsable de brindar asistencia técnica y apoyo a las áreas administrativas, operativas o técnicas de cada departamento o municipio en la identificación, preparación, formulación y evaluación de programas y proyectos de inversión, y en la preparación y consolidación de planes institucionales de desarrollo42. En Perú, hay ocasiones en que para los municipios los recursos no son el mayor problema, sino las capacidades técnicas para ejecutar buenos proyectos, y, para tener un buen proyecto se requiere contar con buenos estudios. A fin de superar estas debilidades, el MEF ha puesto al servicio de los gobiernos sub nacionales su apoyo técnico, a fin de elaborar estudios de preinversión estandarizados, para obras como escuelas, comisarias y otros pequeños proyectos. De esta manera, se pone a disposición un Banco de Proyectos para que las autoridades de los distritos del interior del país que no tienen capacidad para efectuar este trabajo técnico puedan tomar estos estudios y aplicarlos a sus requerimientos para ejecutar las obras. Complementariamente, también puede existir la necesidad de recursos para el financiamiento de la elaboración de estudios de preinversión. Por ello, el Consejo de Ministros conformó en octubre de 2011 un fondo de S/. 100 millones, a través del Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (Foniprel).

42

Véase http://www.dnp.gov.co/Programas/Inversionesyfinanzasp%C3%BAblicas.aspx

52

Este fondo asignará recursos a gobiernos locales, empresas prestadoras de servicios de saneamiento y gobiernos regionales para elaborar estudios de preinversión y sus estudios técnicos para proyectos de inversión pública que se enmarquen en los sectores prioritarios en el nivel regional y local. De esta forma se pretende ir cerrando las brechas que existen entre los gobiernos locales, por su heterogeneidad en cuanto a capacidades técnicas43.

105. Una fórmula que podría facilitar significativamente la redacción de proyectos en los

municipios y departamentos, tanto de planificación como de obras, es la realización de prácticas,

tesis o trabajos dirigidos por parte de técnicos (ingenieros, arquitectos) procedentes de las

universidades que hayan finalizado sus licenciaturas y se encuentren realizado estudios de posgrado

(másteres, estudios de doctorado), mediante los oportunos convenios entre los correspondientes

gobiernos autónomos locales y las universidades.

106. Por otra parte, la problemática de la preinversión también comprende la escasez de

proyectos disponibles en la mayor parte de los municipios para poder gestionar la obtención de las

oportunas contrapartes, siendo muy pocos los gobiernos subnacionales en los que existe un

verdadero banco o cartera de proyectos. Esto se debe a la combinación del carácter cortoplacista de

la planificación –centrada esencialmente en los POAs– y en la falta de recursos humanos cualificados

para la redacción de los proyectos, pero también en la carencia de tiempo material por la dedicación

que requieren los cuantiosos trámites requeridos por la normativa vigente en materia de

preinversión y de presupuestación. En todo caso, la existencia de un banco de proyectos consiste en

una buena práctica, no siempre fácil, especialmente para los pequeños municipios, que facilita tanto

la búsqueda de financiación como el adecuado desarrollo del ciclo inversor en el medio plazo, y los

gobiernos subnacionales más avanzados parecen tener claras ideas sobre ello.

Recuadro No 8. La preinversión en diversas entidades territoriales

La gobernación del Departamento de Santa Cruz es consciente de la importancia de la preinversión de

calidad para el desarrollo del departamento. Dispone siempre de una cartera de proyectos acorde con

sus prioridades y necesidades, de forma que puede adoptar respuestas rápidas cuando desarrolla la

búsqueda de financiación.

La gobernación también impulsa a los municipios de su territorio para que elaboren proyectos técnicos

de las inversiones previstas con la debida diligencia, tanto en las actuaciones cofinanciadas con el

departamento como en general, en su papel de dinamizador del desarrollo de Santa Cruz.

Se detecta en el trabajo de la gobernación una fuerte preocupación por la planificación y por la

optimización de los recursos disponibles.

En el municipio de Trinidad (capital del departamento de Beni) no disponen de un banco de proyectos,

pero sí de proyectos tipo que les permiten avanzar más rápidamente cuando surgen las necesidades.

43

Véase http://www.mef.gob.pe/contenidos/prensa/boletines/noticias_mef/boletin_19_opt.pdf

53

- La excesiva atomización de la inversión

107. Uno de los mayores problemas a los que se enfrenta la inversión pública local en

Bolivia, desde el punto de vista de la calidad es el de la gran fragmentación y dispersión,

integrándose en mucho casos por un conjunto de numerosas actuaciones menores, poco articuladas

entre sí, que responden a las demandas de un conjunto de actores representativos, denominados

juntas vecinales, Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) –con frecuencia producto de la suma

de varias juntas vecinales- y los Comités de Vigilancia44, formados por delegados de las OTBs, que

son verdaderos articuladores de demandas. En el mundo rural, existen las “comunidades”, que

suelen coincidir con el municipio y que desempeñan un notable papel participativo. Todas estas

entidades juegan un papel fundamental en la determinación de las inversiones locales, pero al

mismo tiempo representan intereses muy fragmentados tendiendo a dar satisfacción a demandas

muy localizadas, por lo que propenden a un resultado de extrema atomización. Por otra parte, esta

participación está formalizada: para la aprobación del POA es preciso acreditar que se ha sido

sometido al informe del Comité de Vigilancia, informe que es preceptivo, pero no vinculante.

108. Muchos alcaldes se encuentran sometidos a tal presión por parte de los órganos

participativos que prácticamente han perdido su liderazgo a manos de los mismos, quienes deciden

de hecho la mayor parte o la totalidad de la inversión municipal en tales casos. Otros han logrado a

través del ejercicio de un liderazgo responsable, y de una siempre compleja acción pedagógica con

los representantes de los movimientos sociales, un equilibrio entre la atención de las demandas

procedentes de la base y la realización de inversiones estratégicas al servicio de todo el municipio o

de partes significativas del mismo, que sirvan de soporte al desarrollo de toda la comunidad

(Recuadro No 9). En este sentido debe destacarse que Bolivia dispone de una amplia historia de

participación de la comunidad en la definición de las prioridades e inversiones locales, pero la

participación ciudadana no se ha visto enriquecida con información adecuada sobre las necesidades

reales de mejorar el capital humano o de incrementar la productividad local para priorizar las

inversiones requeridas. En general el fortalecimiento del papel de las comunidades locales se ha

guiado por finalidades políticas –más control sobre las autoridades locales-, en vez de desarrollar un

papel de mejora de los resultados. En este sentido, algunos países han desarrollado mecanismos de

participación que implican un valor añadido en el proceso inversor (Perú, Brasil y Colombia: véase el

Recuadro No 10).

Recuadro No 9. Alcaldes, participación popular e inversiones

El Alcalde de El Alto, la segunda ciudad más poblada del país, explicó que se encuentra sometido

a una enorme presión por parte del Comité de Vigilancia, que prácticamente deciden la mayor

parte de las inversiones con el resultado de una enorme dispersión, e incluso con entrega a los

mismos de los materiales con los que se van a ejecutar las actuaciones en los barrios. La

situación es de extrema gravedad porque se trata de una ciudad con un enorme crecimiento

44

Los Comités de Vigilancia deberían ser más órganos de fiscalización y monitoreo que parte de la demanda.

54

demográfico, basada en buena medida en la inmigración interior, con enormes déficits de

infraestructuras y necesitada de un gran esfuerzo de planificación e inversiones estratégicas.

El Alcalde de Guaqui (Departamento de La Paz) explicó que una comunidad logró presionar para

la construcción de unos baños colectivos en un área donde el agua potable sólo llegaría dos

años más tarde, con la consiguiente inutilidad y deterioro de la obra.

El Alcalde de Viacha (Departamento de La Paz) ha desarrollado una amplia labor pedagógica

para convencer a los miembros del Comité de Vigilancia de la importancia de ciertas actuaciones

estratégicas para el desarrollo de toda la ciudad, y ha conseguido que una parte significativa del

presupuesto se destine a ese tipo de actuaciones. Con una política similar, el Alcalde del

municipio de Trinidad (capital del Departamento de Beni) ha conseguido que el Comité de

Vigilancia acepte que casi la mitad de la inversión se concentre en grandes infraestructuras y

equipamientos estratégicos.

El Alcalde de Montero (Departamento de Santa Cruz) explica que después de haber satisfecho

durante varios años las necesidades y demandas más urgentes de las comunidades, está

tratando de lograr un equilibrio entre las mismas y las inversiones más estructurantes, sobre

todo en los ámbito de educación, salud y viario básico.

Otros Alcaldes ofrecen a cada unidad de base un cierto número limitado de actuaciones. Así, el

Alcalde de San Javier (Departamento de Trinidad) permite a cada una de las 21 Comunidades del

municipio presentar hasta cinco necesidades, de las que se compromete a atender dos previa la

oportuna negociación. Otro tanto hace el Alcalde de Cotoca (Departamento de Santa Cruz), que

otorga una inversión a cada comunidad y barrio, aunque estas pueden plantear hasta dos

necesidades cada una de ellas.

Todos ellos estuvieron de acuerdo en que una regla fiscal que reservase a las inversiones más

importantes un porcentaje significativo del presupuesto sería de gran utilidad.

Recuadro No 10. Algunas experiencias participativas en planificación e inversión en América

Latina

-En el caso de Brasil, durante los años ochenta y noventa se realizó la transición a la democracia, siendo uno de los medios usados l establecimiento de mecanismos para la participación de los ciudadanos en la formulación, gestión y monitoreo de proyectos sociales. El marco institucional incluye consejos de gestión, audiencias públicas, conferencias, presupuesto participativo y mecanismos deliberativos en las agencias reguladoras. Los Consejos de Gestión Pública y el Presupuesto Participativo contribuyen a fortalecer la trasparencia, el control local y la redistribución de recursos para las áreas desfavorecidas. El proceso del presupuesto participativo constituye una práctica local de deliberación pública de asuntos presupuestarios. Permite la participación de los ciudadanos en el establecimiento de las prioridades del gobierno en infraestructuras y servicios sociales básicos. El producto final del proceso del presupuesto participativo es un plan ejecutivo. El plan es enviado al nivel federal como parte del presupuesto, y sometido a la legislatura para revisión y decisión final. Además, en Brasil se han creado Consejos de Gestión Pública para las políticas de educación, salud y medio ambiente, entre otras. Estos consejos se organizan en todos los niveles de gobierno y permiten a los ciudadanos disponer de una voz en los asuntos públicos y proporcionan un mecanismo para una mayor y más cercana responsabilidad. Los municipios disponen de fondos integubernamentales. De acuerdo con el Tribunal de Cuentas, estos

55

Consejos han contribuido a un mayor control de los recursos públicos, denunciando el mal uso de recursos en áreas como la educación45. -En el caso de Perú, la ley de Bases de la Descentralización (2002) y la Ley Marco del Presupuesto Participativo (2003) desarrollaron el presupuesto participativo en el nivel subnacional, haciendo esta última obligatorio el presupuesto participativo en los niveles regional y local. Este marco fue ampliado en el año 2007 con nueva legislación. En el año 2007, el proceso se amplió mediante el establecimiento de una vía por la cual los beneficiarios de un proyecto pueden monitorearlos durante su ejecución. Por otra parte, las decisiones de gasto deben alinearse con los Planes de Desarrollo Nacional y el papel de la sociedad civil se ve acotado porque u equipo técnico preselecciona los proyectos que se incluyen en una base de datos (SNIP), sobre los cuales se proyectan las preferencias de los participantes d la sociedad civil. Un Comité de Vigilancia monitorea los acuerdos alcanzados en el contexto del proceso del presupuesto participativo46. -Finalmente, en el caso de Colombia, entre 2008 y 2010 más de 300 proyectos fueron evaluados utilizando “auditorías visibles” en las que participaron 25.600 personas. Las auditorías visibles fueron implementadas en Colombia para monitorear las inversiones de las regalías del petróleo y son consideradas como una vía para estimular la participación popular en el buen uso de los recursos públicos. Esta técnica es el resultad de un acuerdo entre la Dirección de Regalías y el Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción y también implica la colaboración de los siguientes órganos gubernamentales: la Vicepresidencia de la Republica; el Departamento Nacional de Planeación; el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; el Ministerio de Educación Nacional; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, así como algunos grupos del sector privado. La página web del Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción parece sugerir que el alcance de esas auditorías se ha ampliado más allá de los departamentos que reciben regalías, afectando a toda una serie de ámbitos sectoriales. Esta técnica implica que se celebran al menos tres reuniones entre los actores que implementan los proyectos y los beneficiarios. Durante el desarrollo de esas reuniones la comunidad es informada de los proyectos, se especifican los beneficiarios, se efectúan sugerencias y se efectúan ajustes, se evalúan los progresos en los proyectos y se presentan los pasos finales47.

45

Fuente: Ministerio do Planejamento, Orcamento e Gestao, Brasil (http://www.planejamento.gov.br) 46

Fuentes: Ley de Bases de la Descentralización, http://www.redrrss.pe/material/20090128192545.pdf Grupo Propuesta Ciudadana, “Hacia un Presupuesto Participativo basado en resultados,” febrero febrero 2011. http://www.descentralizacion.org.pe/apc-aa/archivos-aa/3c6bb51ada688b58c57cb18308d59d73/separata_xvi_ciclo.pdf Martín Tanaka, “La Participación Ciudadana y el Sistema Representativo,” diciembre 2007. Programa Pro Descentralización PRODES-USAID. http://www.prodes.org.pe/pdf/La_Participacion_Ciudadana_y_el_Sistema_Representativo.pdf Portal de Presupuesto Participativo, Dirección Nacional del Presupuesto Público, Ministerio de Economía y Finanzas. http://presupuesto-participativo.mef.gob.pe/portal_pp/html/index.php 47

Fuentes: “Auditorías Visibles,” Departamento Nacional de Planeación (DNP), Colombia. http://www.dnp.gov.co/Programas/Regal%C3%ADas/Auditor%C3%ADasVisibles.aspx “¿Qué son las auditorias visibles?”, Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción, Presidencia de la República, Colombia. http://www.anticorrupcion.gov.co/audvisibles/index.html#ver

56

109. En esta materia, sería de gran utilidad una norma fiscal que requiriese que un

porcentaje sustancial del presupuesto (el 60% al menos) se reserve a la ejecución de actuaciones

estratégicas o estructurantes, entendiendo por tales los que están al servicio de toda la localidad o

de una parte significativa de la misma y que responden a una prospectiva temporal de más amplio

alcance. Todo ello sin perjuicio de la efectiva participación popular en el proceso de selección de

tales inversiones, que debería producirse de forma consultiva.

110. Otro fenómeno abundante consiste en una cierta confusión entre participación en la

planificación de la inversión y ejecución de las obras. Muchas veces las comunidades y juntas

vecinales no sólo participan en la determinación de las inversiones que deben ejecutarse, sino que

son ellas mismas las ejecutoras efectivas de las obras, recibiendo los materiales necesarios del

municipio. Con frecuencia ese proceso es negociado, pero en otros se trata de una verdadera

exigencia de los Comités de Vigilancia, que posteriormente proceden al reparto de los mismos entre

los vecinos ejecutores de la actuación. El gran problema derivado de este tipo de actuaciones es

que, en general, la calidad de las infraestructuras es muy baja y los deterioros suelen surgir

rápidamente. En algunos casos, particularmente en las pequeñas y alejadas comunidades rurales,

puede estar justificada esta práctica, pero en general resulta más pertinente acudir a empresas

profesionales para la ejecución de los trabajos. Un fenómeno bien distinto es la colaboración y

aportación de los vecinos con trabajos sencillos pero que suponen un ahorro de recursos

económicos, al tiempo que la parte más compleja de la obra se realiza de forma profesional (un

ejemplo abundante consiste en colaborar ejecutando las zanjas por donde han de pasar

conducciones de agua o de saneamiento básico, que luego son instaladas por empresas), si bien la

experiencia parece poner de manifiesto que la calidad suele resentirse y que no todos los vecinos

colaboran finalmente en este tipo de actuaciones. En definitiva, no se trata de excluir la

participación, siempre necesaria, sino de canalizarla por cauces racionales para evitar confusión de

roles.

- Los excesivos requisitos formales para proyectos de pequeña entidad

111. El Reglamento Básico de preinversión exige un Estudio Integral Técnico, Económico,

Social y Ambiental (TESA) a todas las obras mayores, entendiendo por tales las de importe superior a

un millón de bolivianos. Sin embargo, ese importe puede considerarse demasiado bajo para la

exigencia de una documentación tan compleja, y posiblemente sería adecuado elevar la cantidad a

unos dos millones de bolivianos48. En ese sentido se han expresado numerosos técnicos municipales,

entendiendo que tal medida puede favorecer la aceleración de numerosas obras locales. En cambio,

la exigencia del Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental, parece que más que a la cuantía, debe

vincularse a la tipología de la actuación, el sector de que se trate y a su grado de impacto, para

48

Además del indudable efecto acumulado de la inflación.

57

tratar de eliminarlo o minimizarlo de forma efectiva. Por ejemplo, actuaciones que pueden ser

costosas, como la repavimentación de una gran avenida urbana ya existente, no parece que

conduzcan a un impacto ambiental significativo. En cambio, actuaciones menores en términos

económicos, realizadas en espacios protegidos o su entorno pueden producir alteraciones

significativas, o acabar conduciendo a ellas49.

e) Problemas de financiación y presupuestación

-Lentitud de los reformulados y consecuencias excesivas en caso de

incumplimiento de obligaciones formales

112. La complejidad y lentitud en la aprobación de los reformulados de los presupuestos

subnacionales en Bolivia son excesivas y deberían abordarse de forma que se simplificaran unos

trámites que en ocasiones implican un retraso de varios meses en la ejecución de las obras previstas

en los mismos. Esos trámites, previstos en el Decreto Supremo No 29881, de 7 de enero de 2009,

implican, en diversos supuestos, la remisión a la Asamblea Plurinacional para ser aprobadas por Ley

(así ocurre en ciertos casos de presupuestos adicionales, incrementos en el grupo 1000, traspasos

de gastos de inversión a corriente, y en los departamentos traspasos de recursos destinados a

proyectos de inversión en caminos); al Ministerio de Economía y Finanzas (en ciertos casos de

presupuesto adicional, traspasos interinstitucionales y traspasos intrainstitucionales y la asignación

presupuestaria en la partida de gasto “incremento de Caja y Bancos”); al VPCF (en ciertos casos de

traspasos interinstitucionales o intrainstitucionales) o al VIPFE (ciertos traspasos interinstitucionales

e intrainstitucionales). Sólo en escasos supuestos las modificaciones pueden ser realizadas de forma

exclusiva en el seno de la propia entidad local.

113. Ese sistema comporta consecuencias negativas para la aceleración de las inversiones,

y en puridad debería sustituirse por otro en el que los reformulados fuesen aprobados

exclusivamente por las entidades territoriales, remitiendo la aprobación y todos los datos al

Gobierno central. Cuando menos, la aprobación por la Asamblea Plurinacional50 debería reducirse a

49

En materia de simplificación de inversiones locales, véase el estudio “La Inversión Pública en Bolivia: Aspectos Institucionales, Operativos y Financieros”, Banco Mundial, 2009, apartados 9, 15 y ss., y el informe “Sistema nacional de Inversión Pública. Aplicación de Metodologías Simplificadas para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión”, Banco Mundial, 2011. 50

La CPE en su artículo 158 establece que es atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional “aprobar el Presupuesto General del Estado presentado por el órgano Ejecutivo. Recibido el proyecto de ley, este deberá ser considerado en la Asamblea Legislativa Plurinacional dentro del término de sesenta días. En caso de no ser aprobado en este plazo, el proyecto se dará por aprobado”. No hay especificación alguna en la CPE para los reformulados.

58

un plazo de 15 días, ampliables de forma motivada por la propia Asamblea a otros 15,

entendiéndose aprobado por silencio el reformulado en defecto de acuerdo expreso.

114. Otro problema de gran entidad es la exigencia a los municipios de numerosos

documentos de gestión financiera en el marco de una intensa labor de control. En algunos casos, la

no remisión de la documentación comporta el congelamiento de las cuentas de la entidad afectada,

con lo que se produce de hecho una paralización de la prestación de los servicios que acaban

pagando los ciudadanos y los empleados públicos no responsables del retraso en la entrega de

documentos (por ejemplo, la no entrega en plazo de estados financieros, de los estados mensuales

de ejecución presupuestaria, de las planillas de personal,…). Esos congelamientos, aunque se cumpla

luego con la obligación de remitir la documentación requerida, no se levantan antes de un periodo

de diez o más días desde que ya se han cumplido las obligaciones formales. A mediados de marzo de

2012, según informaciones del propio Ministerio de Economía y Finanzas, 67 de los 337 municipios

bolivianos tenían congeladas sus cuentas51, y se han dado recientemente situaciones aún mucho

peores. Evidentemente las leyes deben cumplirse, pero la medida de la congelación parece excesiva

por sus consecuencias, bastando a estos efectos suspender las transferencias estatales a la entidad

territorial afectada para conseguir el objetivo buscado.

-Techos presupuestarios calculados demasiado a la baja

115. Los techos presupuestarios en relación con las transferencias que debe efectuar el

Ministerio de Economía y Finanzas a departamentos y municipios se están fijando sobre cálculos

demasiado a la baja (cerca de 30% menos en 2011 de la liquidación final), con el consiguiente

aumento de los saldos de caja y bancos al final de ejercicio. En este momento de fin del año fiscal

llegan las transferencias producto de la liquidación final real, que es mucho más alta que la

inicialmente calculada, con su consiguiente inaplicación en la práctica a inversiones durante el año

en que debieron ser recibidos tales fondos, por imposibilidad efectiva de efectuar los trámites

necesarios dentro del ejercicio fiscal. Cierta precaución derivada del precio internacional de los

hidrocarburos, que incide en la recaudación del IDH, puede ser razonable, pero no es el único

recurso que se traspasa y en todo caso no justifica una desviación tan grande. Una cifra en torno al

5% sería prevención suficiente a estos efectos. En todo caso, cuando menos, sería muy positivo que

los ajustes al presupuesto considerando los ingresos efectivos sean rápidos, casi automáticos.

51

Diario Página Siete, edición de 13 de marzo de 2012, p. 9.

59

-Unos porcentajes demasiado bajos de gastos corrientes en los

presupuestos

116. El porcentaje de los presupuestos que debe reservarse a inversiones es excesivo

(75% en los municipios y 85% en los departamentos52) e impide disponer de más recursos humanos

de calidad y de recursos adecuados para el creciente mantenimiento. En la práctica, ello produce

que muchos gastos corrientes se disfracen de inversión para poder atender otras necesidades.

Todos los gestores locales consultados coincidieron en que esos porcentajes deberían reducirse. Si

bien es muy difícil establecer una cifra que resulte ideal para todos los gobiernos subnacionales, la

mayoría compartió, no obstante, que en el corto plazo esos porcentajes de gastos de inversión

deberían reducirse en torno a un 5% en ambos casos, para poder atender de forma adecuada los

gastos corrientes a que deben hacer frente53. Además, también en ambos casos, sería positivo

desvincular del porcentaje de inversión los futuros incrementos de los recursos propios, como

política para incentivar la recaudación de estos ingresos.

e) Problemas en materia de contratación y ejecución

- Carencia de una ley moderna de contratación de inversiones

117. Existe una notoria carencia de una legislación específica en materia de contratación

de obras e inversiones públicas. La normativa vigente en materia de contrataciones, el Decreto

Supremo 0181, es el resultado de la evolución, mediante sucesivas reformas, desde una legislación

dirigida a la contratación de compras y suministros, para poder cubrir la contratación de obras

públicas. Por todo ello, se hace necesaria la elaboración urgente de una ley específica en materia de

contratos de inversiones, que sin duda alguna encontraría su mejor instrumento de regulación en un

completo y coherente Código de la Contratación Pública que comprendiese la regulación de las

distintas modalidades de contratación (compras, obras públicas, servicios públicos, consultorías,

etc.). No sólo la materia de inversiones precisa una nuevo y más completa regulación, sino que

también hay una carencia de regulación del contrato de consultoría, necesaria para el buen

desarrollo de las inversiones. Ese código debería graduar la complejidad de las formalidades y el

grado de competencia necesarios en el proceso de contratación atendiendo a la cuantía y a la

complejidad técnica de la inversión.

52

En el cálculo de estos porcentajes no se tiene en cuenta los recursos externos, las donaciones ni el IDH. 53

Tanto en las gobernaciones como en los municipios visitados hubo unanimidad en la necesidad de reducir estos porcentajes, y acuerdo mayoritario en que el 5 por ciento es una cifra adecuada de referencia.

60

-Retrasos en materia de contratación

118. En la actualidad, cuando faltan licitadores, hay que esperar a dos licitaciones para

que se pueda proceder a la contratación directa. Esta medida supuso un avance sobre el sistema

anterior, que requería tres licitaciones sucesivas desiertas. Pero el avance no ha resultado suficiente

en muchos casos, ya que de acuerdo con los datos del Sistema de Información de Contrataciones del

Estado (SICOES), el 25% de las licitaciones son declaradas desiertas. Por ello debe analizarse en

profundidad cuáles son las causas reales de este alto porcentaje de licitaciones desiertas, vinculadas

en la mayor parte de los casos a la escasa calidad de la preinversión (proyectos y términos de

referencia).

119. En todo caso, una manera más efectiva de acelerar las inversiones podría ser la

creación de un contrato de ejecución rápida para las inversiones de entre 20.000 y 250.000 Bs que, a

diferencia del actual contrato directo, en el que se negocia con una sola empresa, requiriese la

solicitud de, al menos, tres ofertas a empresas cualificadas en un plazo muy breve, adjudicándose

mediante una combinación de criterios de cualificación e historial empresarial, que actuarían como

criterio de preselección e invitación, y la oferta económica, que determinaría la adjudicación final

entre los seleccionados. Los criterios de selección deberían fijarse previamente para cada contrato a

efectos de objetivar el proceso. Asimismo la capacidad de las empresas invitadas debería

determinarse previamente mediante informe técnico que constaría en el expediente de

contratación. Esta medida aceleraría un número muy importante de contratos de importe pequeño,

ahorrando alrededor de tres meses en el proceso de contratación. Se trata de buscar para obras

menores una vía rápida intermedia entre la contratación directa –no deseable como regla general- y

la licitación pública, demasiado larga para actuaciones con importe reducido.

Recuadro No 11. Los problemas de la contratación, según el sector empresarial

Según CABOCO y CADECOCRUZ, los principales problemas en materia de contratación son los

siguientes:

- Necesidad de una nueva legislación de calidad en materia de contrataciones públicas.

- Carencia de un registro oficial de contratistas, regulado y gestionado por el Estado, para mejorar el sector empresarial, facilitar a los gobiernos buenas empresas y evitar la competencia desleal y el intrusismo.

- Obsesión por la baja económica, cuando el factor clave debería ser la cualificación y el historial de las empresas.

- Carencia de precios unitarios realistas y de mercado y de mediciones correctas en numerosos proyectos, así como su mala calidad técnica, desincentivan la presentación a licitaciones.

- Falta de personal cualificado en materia de contratación en numerosos municipios.

- Inexistencia de un marco regulatorio de responsabilidades de los consultores en materia de diseño de proyectos.

61

120. Otra causa de retraso radica en que la aprobación de los proyectos de obras,

convenios de financiamiento y de los contratos de las inversiones previstas en el Presupuesto

aprobado por la Asamblea Departamental o el Concejo Municipal se atribuye a esos mismos

órganos, con la consiguiente ralentización del procedimiento. Esto carece de sentido en puridad,

puesto que al aprobar el presupuesto se están aprobando todas las actuaciones previstas en el

mismo, por lo que debería corresponder al ejecutivo toda acción de ejecución y desarrollo del

presupuesto, dando cuenta luego a la Asamblea o al Concejo a título informativo y de control. Esta

medida podría introducirse mediante las cartas orgánicas de los gobiernos territoriales autónomos,

y en todo caso debería modificarse la Ley municipal en tal sentido.

121. También es importante garantizar que el control en la ejecución de las obras se

realice por profesionales cualificados, tanto internos de la propia Administración como contratados

externamente, para asegurar una adecuada gestión de los contratos. Ello nos reconduce

nuevamente tanto a la necesidad de una formación de calidad para el personal, como, en el

segundo grupo, a la necesidad de una regulación adecuada de los contratos de asistencia.

122. Finalmente, hay que destacar la necesidad de un verdadero registro oficial de

contratistas, regulado y gestionado por el gobierno central, que racionalice el mapa empresarial con

exigencias de calidad para participar en los contratos públicos, de complejidad y requisitos

adecuados a las características de los distintos tipos de inversiones, y que permita excluir el

intrusismo profesional en este ámbito. Se trata de una medida que beneficia tanto al sector formal

de la construcción como al propio sector público.

- Problemas relacionados con la falta de capacidad técnica de los

municipios

123. Existe una falta de capacitación en muchos gobiernos subnacionales para aprobar o

actualizar sus propios reglamentos y manuales de procesos de contratación. Por ello, debería

procederse a la elaboración por el Gobierno central de un reglamento tipo de contratación y de

manuales de procesos de contratación para municipios y departamentos, aplicables en defecto de

los que deseen aprobar los gobiernos subnacionales.

124. Hay dificultades en muchos municipios para contratar inversiones por falta de

recursos humanos cualificados (permanente o transitoria) que permita tramitar el proceso de

contratación. Por ello, se debería introducir la posibilidad de que el Ministerio de Planificación del

Desarrollo pueda contratar inversiones por delegación mediante convenio específico de municipios

o departamentos, a petición de estos y en casos excepcionales. Hay un claro precedente en el caso

del FPS, que contrata por delegación algunas obras cuando concurre esa falta de capacitación en el

nivel municipal.

62

- Problemas relacionados con la ejecución de las obras

125. Se producen retrasos graves en la ejecución por los contratistas en numerosas

ocasiones, sin que haya causa justificada para ello. En muchos casos, esto se debe a que contratistas

poco escrupulosos se presentan con bajas temerarias a numerosas licitaciones para ganarlas y

obtener el 20% de anticipo habitual, sin tener capacidad técnica ni gerencial suficiente para ello, a

fin de logar la adjudicación, retrasando luego su ejecución. Ello justifica la creación de un registro de

empresas incumplidoras en el nivel nacional que impida su actuación en el sector público y que

también permita identificar a los empresarios que se limitan a cambiar de denominación o a

constituir una nueva sociedad que de hecho es continuidad de otra anterior incumplidora.

126. Hay un excesivo número de obras municipales ejecutadas directamente por las

comunidades, no por el sector profesional o empresarial, lo que genera muchos problemas de

calidad en las inversiones. Este fenómeno se produce esencialmente en los pequeños municipios,

pero tampoco son ajenos tal hecho numerosos municipios medianos y hasta algunos grandes.

Como regla general, habría que reducir al mínimo el excesivo número de inversiones municipales

ejecutadas directamente por la comunidad sin calidad ni criterios técnicos, o definir criterios claros

para saber cuándo pude darse esta participación.

63

CUADRO No 20. INVERSIONES SUBNACIONALES EN BOLIVIA. MATRIZ DE PROBLEMAS Y DE MEDIDAS PROPUESTAS54

ÁMBITO PROBLEMAS MEDIDAS PROPUESTAS A CORTO PLAZO

MEDIDAS PROPUESTAS A MEDIO PLAZO

EXIGE CAMBIO

NORMATIVOO NUEVA NORMA

OBSERVACIONES

CONTEXTO GENERAL: SISTEMA DE RELACIONES INTERGUBERNAMEN- TALES

Falta de grado suficiente de cooperación entre actores del nivel central que inciden en esta política y con las Entidades Territoriales Autónomas (gobernaciones y municipios)

Coordinación más estructurada entre Ministerio de Planificación del Desarrollo, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y Ministerios sectoriales en materia de inversiones locales. Creación de una Comisión Delegada ad hoc de nivel Ministerial presidida por Vicepresidente para coordinar e impulsar la reforma

No Medida clave para el avance de posibles reformas

CONTEXTO GENERAL: ANTICORRUPCIÓN

La Ley 004 de 31 de marzo de 2010 (Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz) crea un sistema muy general e indefinido de lucha contra la corrupción que genera efectos paralizantes o de retraso en la gestión pública por temor a posibles responsabilidades

Necesidad de cambio o al menos de desarrollo reglamentario de la ley especificando casos y procedimientos de aplicación para introducir mayor seguridad jurídica

Sí

RECURSOS HUMANOS Muy alta movilidad y rotación de personal (I)

Necesidad de desempeñar los puestos de trabajo por un periodo mínimo de 3 años entre el inicio y el final de

Sí Medida clave

54

Se destacan en rojo las medidas que se consideran prioritarias. En negrilla y rojo las tres medidas que podrían producir un gran impacto a corto plazo con una excelente relación coste-beneficio.

64

cada mandato, salvo casos excepcionales

RECURSOS HUMANOS Muy alta movilidad y rotación de personal (II)

Posibilidad de utilizar incentivos salariales para retener a personal cualificado

Sí

RECURSOS HUMANOS Escasa cualificación en muchos casos, especialmente en municipios pequeños y medios

Coordinación con la EGPP para diseño e impartición de cursos (incluidos a distancia) para formación en responsabilidades del ciclo inversor para técnicos municipales y departamentales

No Medida clave. Incluye cursos generales y cursos especializados para posiciones claves en el ciclo inversor

PLANIFICACIÓN E INVERSIÓN

Escaso rigor en la elaboración de los instrumentos de planificación de inversiones en el nivel municipal y/o departamental (PMDs y PDDs)

Mayor conexión entre planificación nacional y subnacional y evolución hacia un modelo de planificación de inversiones plurianual, revisable(ie., cada dos años), que sea más práctico, simple y realista, que sirva de base necesaria para los presupuestos del mismo periodo cuatrienal

Sí Medida clave en el medio plazo

PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN

Pérdida de funcionalidad y escaso rigor de los instrumentos de planeamiento

Garantizar que los POA sean verdaderamente realistas y operativos y se reflejen en los presupuestos

No

PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN

Falta de coordinación entre planificación y presupuestación (I)

Vincular la financiación al modelo de planificación plurianual, de forma que los recursos de todos los actores se integraran en un marco sistemático de financiamiento,

Sí Medida clave en el medio plazo

65

distribuyéndose las contrapartes estatales (procedentes del FNDR), del FPS, de los Ministerios Sectoriales, y de la cooperación internacional) y las de las gobernaciones de acuerdo con sus especialidades funcionales, pero de manera integrada

PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN

Falta de coordinación entre planificación y presupuestación (II)

Utilización del modelo de convenio-programa entre Estado, Departamento y Municipios para grandes áreas metropolitanas, coordinando políticas esenciales (transporte, ciclo hidráulico, medio ambiente y residuos, …) mediante programas, actuaciones y financiación concertadas

sí Medida Clave en el medio plazo conectada con anteriores Constituiría un paso transcendental en las grandes aglomeraciones urbanas del país

PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN

Escasa calidad de los proyectos técnicos (I)

Colaboración del Ministerio de Planificación del Desarrollo a través de sus Servicios Territoriales (unidades desconcentradas) en cada Departamento, que deberán ser reforzadas y con composición pluridisciplinar. Posibilidad de que actúen en los municipios más necesitados mediante convenio.

No Medida clave. Un equipo tipo debería disponer de un analista financiero, un técnico para la preinversión y proyectos, un especialista en contrataciones y un especialista en planificación

PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN

Escasa calidad de los

proyectos técnicos (II)

Elaboración por el ministerio

de proyectos estandarizados

para obras sencillas o

No

66

repetitivas (proyectos

modulares) de

infraestructura, como

paquete de soft informático

PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN

Escasa calidad de los proyectos técnicos (III)

Realización de prácticas, tesis o trabajos dirigidos por parte de técnicos (ingenieros, arquitectos) procedentes de las universidades que hayan finalizado sus licenciaturas y se encuentren realizado estudios de posgrado (másteres, estudios de doctorado)

No Mediante convenios con las universidades

PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN

Escasa calidad de los

términos de referencia (I)

Colaboración del Ministerio a

través de sus unidades

desconcentradas en cada

Departamento, que deberán

ser reforzadas y con

composición pluridisciplinar

No

PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN

Escasa calidad de los

términos de referencia (II)

Elaboración por el Ministerio

de términos de referencia

modelo o tipo

No

PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN

Los Estudios Técnicos

Económicos, Sociales y

Ambientales (TESA) se

exigen para proyectos de

importe muy reducido (a

partir de los Bs 1.000.000),

lo que alarga la fase de

Elevar el importe en que

basta el Estudio de

Identificación (EI) a Bs.

2.000.000, exigiéndose los

Estudios Técnicos

Económicos, Sociales y

Ambientales (TESA) sólo a

partir de ese importe, e

Sí

67

preinversión

incluso excluirlo cuando no

exista impacto ambiental

posible

PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN

Falta de proyectos para atender necesidades de inversión

Elaboración de cartera de proyectos de forma coordinada con las previsiones de los instrumentos de planificación de largo plazo

No

PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN

Excesiva fragmentación y dispersión de la inversión en actuaciones menores debido a presiones comunitarias de pequeña escala

Necesidad de una norma fiscal de reserva un determinado porcentaje de la inversión anual (al menos el 60%) a obras estratégicas de impacto al servicio de todo el municipio o de una parte significativa del mismo, sin perjuicio de la participación popular en la decisión

Sí Medida clave. La medida podría introducirse a través de la Ley de presupuestos del Estado de cada año

PLANIFICACIÓN Y PREINVERSIÓN

Confusión entre participación en la planificación de la inversión y ejecución de las obras

Garantizar en la práctica el derecho de participación en la planificación pero no en la ejecución de las inversiones, salvo excepciones justificadas

No

PRESUPUESTACIÓN Excesiva lentitud en los reformulados de los presupuestos

Suprimir la necesidad de que los reformulados se aprueben por órganos externos al municipio o al departamento, sin perjuicio de la obligación de remitir la información al Gobierno central. En su defecto, fijar un plazo de 15 días para que

Sí Medida clave. La aprobación externa es contraria al principio de autonomía y ralentiza la ejecución de inversiones. Bastaría con informar de los reformulados al Gobierno a efectos

68

sean aprobados por la Asamblea Plurinacional, ampliables por ésta a otros 15, entendiéndose aprobados por silencio en otro caso

de control y de contabilidad nacional

PRESUPUESTACIÓN Efectos demasiado severos

por el incumplimiento de

deber de remisión de

informaciones y

documentos (muy amplios)

que hacen recaer los

efectos de congelaciones de

cuentas sobre ciudadanos y

empleados públicos

La no remisión de

documentos o informaciones

merece sanción, pero no la

paralización de la gestión de

una entidad pública Basta

paralizar nuevas

transferencias de fondos

hasta que se cumplan los

trámites

Sí No se debería

paralizar un gobierno

local mediante

congelaciones como

consecuencia de la no

remisión de

documentos o

informaciones, pues

ello paralizar servicios

que afectan a los

ciudadanos y

perjudica a empleados

públicos no

responsables

PRESUPUESTACIÓN Los techos presupuestarios se están fijando sobre cálculos demasiado a la baja (30% menos en 2011), con el consiguiente aumento de los saldos de caja y banca

Necesidad de calcular los techos presupuestarios de forma más realista, evitando desvíos superiores al 5% al final del ejercicio

No Medida clave Unos techos más realistas permitirían presupuestos más altos, y por lo tanto mayor inversión durante el ejercicio presupuestario

PRESUPUESTACIÓN El porcentaje de los presupuestos que debe reservarse a inversiones es excesivo (75% en los municipios y 85% en los departamentos) e impide disponer de más recursos

Esos porcentajes de gastos de inversión deberían reducirse en un 5% en ambos casos. Además en ambos casos desvincular del porcentaje de inversión los futuros incrementos de los

Sí Medida clave. En la práctica, muchos gastos corrientes se disfrazan de inversión para poder atender otras necesidades

69

humanos de calidad y de recursos adecuados para el creciente mantenimiento

recursos propios (política para incentivar la recaudación de estos ingresos)

CONTRATACIÓN Carencia de una legislación específica en materia de contratación de obras e inversiones públicas

Elaboración de una Ley de Contratos de Inversiones Públicas

Sí Medida clave en el medio plazo

CONTRATACIÓN Lentitud de los procedimientos de contratación que difiere la ejecución de las inversiones (I)

En defecto o mientras se aprueba la nueva legislación específica señalada en el apartado anterior, modificación el Decreto Supremo 181/2009, creando una nueva modalidad de contratación rápida con petición de tres ofertas para inversiones entre 20.000 y 250.000 bolivianos

Sí Medida clave. Mediante esta medida, se agilizarían buena parte de los contratos con un sistema de contratación rápida que une características de la directa con cierta competencia (petición de tres ofertas al menos)

CONTRATACIÓN Lentitud de los

procedimientos de

contratación que difiere la

ejecución de las

inversiones (II)

La aprobación de los

proyectos de obras y de los

contratos de las inversiones

previstas en el Presupuesto

aprobado por la Asamblea o

el Concejo debe

corresponder al ejecutivo

local

Sí (por medio

de las Cartas

Orgánicas

Departamenta

les y

Municipales)

Medida Clave.

Una vez aprobado el

presupuesto, la

ejecución de sus

previsiones debe

corresponder al

ejecutivo por razones

de celeridad y

eficacia, sin que

tengan por qué

retornar a la

asamblea proyectos

de obras y contratos

ya previstos en el

70

presupuesto

CONTRATACIÓN Falta de capacitación en

muchos gobiernos

subnacionales para aprobar

sus propios reglamentos y

manuales de procesos de

contratación

Elaboración por el Gobierno

central de un reglamento

tipo de contratación y de

manuales de procesos

contratación para municipios

y departamentos, aplicables

en defecto de los que deseen

aprobar los gobiernos

subnacionales

No

CONTRATACIÓN Dificultades en muchos municipios para contratar inversiones por falta de recursos humanos cualificados (permanente o transitoria)

Introducir posibilidad de que el MPD pueda contratar inversiones por delegación mediante convenio específico con municipios

SÍ Medida operativa relevante. Se trataría de convenios ad hoc (por operación) que no alterarían la titularidad ni el mantenimiento de la inversión por parte de los gobiernos subnacionales

CONTRATACIÓN Necesidad de depurar el mercado de la obra pública de actores no profesionales

Creación de un registro de contratistas en el nivel nacional

Sí Medida relevante. Con esta medida se coadyuva decididamente a regularizar el mercado de empresas de la obra pública y a elevar su calidad

CONTRATACIÓN Retrasos en la ejecución por

los contratistas en

numerosas ocasiones

Creación de un registro de

empresas incumplidoras

Sí Vinculada con la

anterior

EJECUCIÓN Excesivo número de obras municipales ejecutadas

Reducir el excesivo número de inversiones municipales

No

71

directamente por las comunidades (no por el sector profesional o empresarial)

ejecutadas directamente por la comunidad sin calidad ni criterios técnicos

TEMAS ESENCIALES: - Colaboración, coordinación y alineación permanente entre Estado y gobiernos sub-nacionales: mejora del sistema de relaciones intergubernamentales y de la cooperación interadministrativa (horizontal, dentro del Estado, y vertical, con las gobernaciones y municipios). -Fortalecimiento de las Oficinas Territoriales del Ministerio de Planificación del Desarrollo. - Concentrarse en los recursos humanos: oferta de calidad de formación permanente y marco de exigencia de mayor estabilidad profesional. - Mejora técnica de la preinversión. - Planificación de medio-largo plazo coordinada con el presupuesto y alineada con las prioridades nacionales de desarrollo. -Flexibilización de los actuales techos presupuestarios en materia de inversión y gasto corriente y mejor cálculo de las transferencias a realizar cada año a los gobiernos territoriales por participación en tributos estatales e IDH. - Necesidad de Ley de contratos de inversiones y de reformas en el sistema de contratación que la agilicen.

72

CUADRO No 21. RESUMEN POR MATERIAS DE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS Y MEDIDAS PROBLEMAS ESTRUCTURALES DE CONTEXTO GENERAL

Problema Medidas a corto plazo Medidas a medio plazo Exige cambio normativo Observaciones Falta de densidad en la coordinación entre los actores del nivel central que inciden es esta política y entre estos y las Entidades Territoriales Autónomas

Coordinación más estructurada, con la creación de una Comisión Delegada ad hoc de nivel ministerial presidida por Vicepresidente

No No Medida clave

Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz criminaliza conductas en muy alto grado con aplicación retroactiva y sin prescripción

Cambio de la ley o al menos desarrollo reglamentario de la ley

Sí

PROBLEMAS ESTRUCTURALES RELACIONADOS CON LOS RECURSOS HUMANOS PARTICIPANTES EN EL CICLO INVERSOR Problema Medidas a corto plazo Medidas a medio plazo Exige cambio normativo Observaciones Muy alta movilidad y rotación de personal

(i)Necesidad de desempeñar los puestos por periodo mínimo de 3 años entre mandatos (ii)Posibilidad de utilizar incentivos salariales

- (a) Sí (b) Sí

(a) medida clave

Escasa cualificación en muchos casos Coordinación con la EGPP para diseño e impartición de cursos (incluidos a distancia)

No Medida clave

PROBLEMAS EN LAS DIVERSAS ETAPAS DEL CICLO DE LA INVERSIÓN55 PLANIFICACIÓN PREINVERSIÓN PRESUPUESTACIÓN CONTRATACIÓN EJECUCIÓN Problemas (i)Escaso rigor en la elaboración de instrumentos de planificación de inversiones en niveles subnacionales (ii)Pérdida de funcionalidad y escaso rigor de instrumentos de planeamiento (iii)Falta de coordinación entre planificación y presupuestación

Problemas (i)Escasa calidad de proyectos técnicos -Escasa calidad de términos de referencia (ii)Los TESA se exigen para proyectos de importe muy reducido (iii)Falta de proyectos para atender necesidades (iv)Excesiva fragmentación y dispersión de la inversión en actuaciones menores (v)Confusión entre participación en la planificación de la inversión y la ejecución de las obras

Problemas (i)Excesiva lentitud en los reformulados de los presupuestos (ii) Efectos demasiado severos por el incumplimiento de deber de remisión de informaciones y documentos (muy amplios) que hacen recaer los efectos de congelaciones de cuentas sobre ciudadanos y empleados públicos (iii)Los techos presupuestarios se están fijando sobre cálculos demasiado a la baja (30% menos en 2011), con el consiguiente aumento de los saldos de caja y banca (iv) El porcentaje de los

Problemas (i)Carencia de una legislación específica en materia de contratación de obras e inversiones públicas (ii) Lentitud de los procedimientos de contratación que difiere la ejecución de las inversiones (iii) Falta de capacitación en muchos gobiernos subnacionales para aprobar sus propios reglamentos y manuales de procesos de contratación (iv) Dificultades en muchos municipios para contratar inversiones por falta de recursos

Problemas (i) Excesivo número de obras municipales ejecutadas directamente por las comunidades (no por el sector profesional o empresarial)

55

Las medidas con asterisco (*) requieren cambios normativos.

73

presupuestos que debe reservarse a inversiones es excesivo (75% en los municipios y 85% en los departamentos) e impide disponer de más recursos humanos de calidad y de recursos adecuados para el creciente mantenimiento

humanos cualificados (permanente o transitoria) (v) Necesidad de depurar el mercado de la obra pública de actores no profesionales (vi) Retrasos en la ejecución por los contratistas en numerosas ocasiones

Soluciones a corto plazo (i)Garantizar que los POA sean verdaderamente realistas y operativos y se reflejen en los presupuestos

Soluciones a corto plazo (i) Colaboración en la elaboración de proyectos y de términos de referencia del Ministerio de Planificación del Desarrollo a través de sus Servicios Territoriales (unidades desconcentradas) en cada Departamento, que deberán ser reforzadas y con composición pluridisciplinar. Posibilidad de que actúen en los municipios más necesitados mediante convenio ii) Elaboración (por el ministerio de proyectos estandarizados para obras sencillas o repetitivas (proyectos modulares) de infraestructura, como paquete de soft informático, y de términos de referencia modelo o tipo (iii)Realización de prácticas, tesis o trabajos dirigidos por parte de técnicos (ingenieros, arquitectos) procedentes de las universidades que hayan finalizado sus licenciaturas y se encuentren realizado estudios de posgrado (másteres, estudios de doctorado) (iv)Elevar el importe en que basta el Estudio de Identificación (EI) a Bs. 2.000.000, exigiéndose TESA sólo a partir de ese importe (*) (v) Necesidad de una norma fiscal de reserva un determinado porcentaje de la inversión anual (al menos el 60%) a obras estratégicas de impacto al servicio de todo el municipio o de una parte significativa del mismo, sin perjuicio de la participación popular en la decisión (*)

Soluciones a corto plazo (i)Suprimir la necesidad de que los reformulados se aprueben por órganos externos al municipio o al departamento, sin perjuicio de la obligación de remitir la información al Gobierno central. En su defecto, fijar un plazo de 15 días para que sean aprobados por la Asamblea Plurinacional, ampliables por ésta a otros 15, entendiéndose aprobados por silencio en otro caso (*) (ii) La no remisión de documentos o informaciones merece sanción, pero no la paralización de la gestión de una entidad pública Basta paralizar nuevas transferencias de fondos hasta que se cumplan los trámites (iii) Necesidad de calcular los techos presupuestarios de forma más realista, evitando desvíos superiores al 5% al final del ejercicio (iv) Esos porcentajes de gastos de inversión deberían reducirse en un 5% en ambos casos. Además en ambos casos desvincular del porcentaje de inversión los futuros incrementos de los recursos propios (política para incentivar la recaudación de estos ingresos) (*)

Soluciones a corto plazo (*) (i) En defecto o mientras se aprueba la nueva legislación específica señalada en el apartado siguiente de medidas a medio plazo, modificación el Decreto Supremo 181/2009, creando una nueva modalidad de contratación rápida con petición de tres ofertas para inversiones entre 20.000 y 250.000 bolivianos (*) (ii) La aprobación de los proyectos de obras y de los contratos de las inversiones previstas en el Presupuesto aprobado por la Asamblea debe corresponder al ejecutivo local (*) (iii) Elaboración por el Gobierno central de un reglamento tipo de contratación y de manuales de procesos contratación para municipios y departamentos, aplicables en defecto de los que deseen aprobar los gobiernos subnacionales (iv) Introducir posibilidad de que el MPD pueda contratar inversiones por delegación mediante convenio específico con municipios (*) (vi Creación de un registro de contratistas en el nivel nacional (vi) Creación de un registro de empresas incumplidoras (*)

Soluciones a corto plazo (i)Reducir el excesivo número de inversiones municipales ejecutadas directamente por la comunidad sin calidad ni criterios técnicos

74

(vi) Garantizar en la práctica el derecho de participación en la planificación pero no en la ejecución de las inversiones, salvo excepciones justificadas

Soluciones a medio plazo (i)Mayor conexión entre planificación nacional y subnacional y evolución hacia un modelo de planificación de inversiones plurianual, revisable (ie., cada dos años), que sea más práctico, simple y realista, que sirva de base necesaria para los presupuestos del mismo periodo cuatrienal (*) (ii)Vincular la financiación al modelo de planificación plurianual, de forma que los recursos de todos los actores se integraran en un marco sistemático de financiamiento, distribuyéndose las contrapartes estatales (procedentes del FNDR), del FPS, de los Ministerios Sectoriales, y de la cooperación internacional) y las de las gobernaciones de acuerdo con sus especialidades funcionales, pero de manera integrada (*) (iii)Utilización del modelo de convenio-programa entre Estado, Departamento y Municipios para grandes áreas metropolitanas, coordinando políticas esenciales (transporte, ciclo hidráulico, medio ambiente y residuos, …) mediante programas, actuaciones y financiación concertadas (*)

Soluciones a medio plazo (ii) Elaboración de cartera de proyectos de forma coordinada con las previsiones de los instrumentos de planificación de largo plazo

Soluciones a medio plazo --

Soluciones a medio plazo (i)Elaboración de una Ley de Contratos de Inversiones

Soluciones a medio plazo --

Observaciones -Todas las medidas en este ámbito son clave para la mejora

Observaciones -Las medidas a corto plazo (i) y (v) son clave

Observaciones -Las medidas a corto plazo (i), (iii) y (iv) son claves

Observaciones Las medidas a medio plazo (i), y las medidas a corto plazo (ii) y (VI) son claves

Observaciones --

75

V. Propuesta de Plan de Acción Rápida

127. En el capítulo anterior se han señalado los problemas detectados y las soluciones

propuestas para acelerar y mejorar las inversiones locales en Bolivia. Hay medidas de corto y de

medio plazo, y en los cuadros No 20 y 21, además de sistematizarlas, se indica qué medidas se

consideran clave para un éxito duradero de la reforma propuesta. Sin embargo, dentro de este

amplio conjunto de medidas, se hace preciso delimitar un paquete mínimo que pueda

implementarse en el corto plazo, constituido por medidas que puedan ser asumidas o propugnadas

por el MPD, que permita alcanzar efectos de mejoría rápidos y, por lo tanto, legitimen el

completamiento de la acción reformadora. En su mayoría se trata de medidas consideradas clave,

pero también se incluyen algunas que, aunque carecen de tal naturaleza, implican una continuidad

con líneas de actuación ya comenzadas por el MPD.

128. No se pretende incluir aquí todas las medidas incluidas en los Cuadros No 20 y 21, ni

siquiera todas las consideradas claves, sino sólo un paquete básico mínimo, sin perjuicio de que el

MPD pueda incluir otras que estime pertinentes y de posible aplicación inmediata. Como los

problemas que se pretenden resolver y la naturaleza de las medidas propuestas ya han sido

ampliamente descritas en el capítulo anterior, nos limitaremos a enumerar tales medidas,

incluyendo solamente una breve justificación de las razones de su inclusión en esta propuesta de

Plan de Acción Rápida.

129. En primer lugar, y desde una perspectiva de economía política de la reforma, el

esfuerzo impulsor del MPD necesita, en el caso de numerosas medidas, encontrar un marco

institucional idóneo, pues esas medidas requieren el concurso de otros diversos Ministerios. La

creación de un órgano ad hoc y temporal de coordinación, preferentemente liderado por la

Vicepresidencia, que podría tener la naturaleza de Comisión Delegada ad hoc del Consejo de

Ministros, o similar en su composición y funcionamiento, facilitaría extraordinariamente la tarea. Un

órgano o equipo de segundo nivel, con rango de Directores Generales, facilitaría y alimentaría la

tarea del órgano de primer nivel y se responsabilizaría de la ejecución y seguimiento de las medidas.

130. Por lo que se refiere a las medidas mínimas de fondo, el Cuadro No 22 ofrece el

marco descriptivo y justificativo de las mismas. Básicamente, se incluyen medidas en materia de

gestión de recursos humanos, fortalecimiento de la planificación y a la pre-inversión, mejora del

marco presupuestario y financiero, y mejora de la contratación y la ejecución que, combinadas,

deberían generar sustanciales mejoras.

76

CUADRO No 22. PLAN DE ACCIÓN RÁPIDA PARA LA ACELERACIÓN Y MEJORA DE LAS

INVERSIONES LOCALES

No AMBITO MEDIDA JUSTIFICACIÓN

1 GESTIÓN DE

RECURSOS HUMANOS

Diseño, organización e

implementación por el MPD de un

plan de formación en colaboración

con la EGPP para formar

adecuadamente a los gerentes

locales en los distintos ámbitos del

ciclo inversor

Hay un fuerte déficit formativo

en el nivel local que requiere

ser abordado con carácter

inmediato y con una visión

integral. Podría crearse la

carrera de gerente local sobre

la base de esta formación

2 GESTIÓN DE

RECURSOS HUMANOS

Exigir la permanencia del personal

gestor en los puestos de trabajo

durante un periodo de tres años

entre mandatos, salvo casos

excepcionales

La formación no basta si los

gestores rotan al ritmo actual.

Es un problema que hay que

abordar de forma directa. Se

podría vincular la incorporación

a la carrera de gerentes locales

a la asunción de este

compromiso de permanencia

mínima

3 PLANIFICACIÓN Y

PREINVERSIÓN

Fortalecimiento de los equipos

territoriales del VIPFE

Estos servicios están

desarrollando una función muy

positiva y hay una fuerte

demanda para su

fortalecimiento y ampliación a

los distintos aspectos del ciclo

inversor, sobre todo en los

municipios más pequeñas que

carecen de recursos para

mantener personal de. Esta

medida y las dos anteriores

4 PLANIFICACIÓN Y

PREINVERSIÓN

Continuar con la tarea de

elaboración por el MPD de proyectos

estandarizados para obras pequeñas

o repetitivas (proyectos modulares)

y de términos de referencia modelo

o tipo, desarrollando paquetes de

soft informático

Se trata de continuar un

trabajo de gran relevancia que

ya ha comenzado y

desarrollado en buena medida

el VIPFE

5 PLANIFICACIÓN Y

PREINVERSIÓN

Hacer un mayor esfuerzo en obras

de carácter estratégico y estructural

al servicio del territorio, reservando

a las mismas al menos el 60% del

Hay una fragmentación

excesiva de la inversión que no

permite atender

adecuadamente inversiones

77

gasto en inversiones del presupuesto

de cada gobierno subnacional

estructurales fundamentales

para el desarrollo

6 PLANIFICACIÓN Y

PREINVERSIÓN

Elevar el importe de los proyectos

para los que se exige el TESA

Simplificaría la elaboración de

los proyectos

7 PRESUPUESTACIÓN Simplificar la tramitación de los

reformulados de los presupuestos

El procedimiento actual es

demasiado lento y retrasa la

contratación y ejecución de

nuevas inversiones durante el

ejercicio

8 PRESUPUESTACIÓN Reducir los efectos demasiado

severos (congelación de cuentas) de

la no remisión de documentos e

información presupuestarias al

Gobierno central

La congelación de cuentas la

acaban pagando los ciudadanos

y paraliza la gestión municipal.

Hay medidas suficientemente

fuertes de otra naturaleza para

corregir los incumplimientos de

la legislación (p.e., paralizar

nuevas transferencias)

9 PRESUPUESTACIÓN Calcular de forma más realista los

techos presupuestarios, evitando

desvíos a la baja excesivos (buscar

evitar desviaciones superiores al 5%)

Los techos calculados muy a la

baja obligan a aprobar

presupuestos más reducidos,

con lo que al final del ejercicio

se acumulan los saldos de caja

y banca que preocupan al

Gobierno

10 PRESUPUESTACIÓN Los porcentajes de gastos de inversión deberían reducirse en un 5% en el caso de Gobernaciones (pasando al80%) y en los municipios (pasando al 70%). Además en ambos casos desvincular del porcentaje de inversión los futuros incrementos de los recursos propios (política para incentivar la recaudación de estos ingresos)

Los porcentajes actuales para

gastos de inversión son

excesivos porque no permiten

atender los crecientes gastos

de mantenimiento de las

nuevas inversiones ejecutadas

los últimos ejercicios. La

reducción del porcentaje no

perjudicaría a las inversiones,

sino que permitiría aflorar

gastos corrientes que de forma

creciente se disfrazan como de

inversión en el nivel local

11 CONTRATACIÓN Y

EJECUCIÓN

Modificación del Decreto Supremo

181/2009, creando una modalidad

de contratación rápida para

inversiones entre 20.000 y 250.000

Estos contratos de pequeña

cuantía representan una parte

muy significativa de los

presupuestos locales y podrían

78

Bs. acelerarse de forma notable

con esta sencilla reforma

12 CONTRATACIÓN Y

EJECUCIÓN

La aprobación de los proyectos de

obras y de los contratos de las

inversiones previstas en el

Presupuesto aprobado por la

Asamblea debe corresponder al

ejecutivo local

Como ocurre en otros países,

simplificaría mucho la

ejecución presupuestaria que

no tengan por qué retornar a la

asamblea proyectos de obras y

contratos ya previstos en el

presupuesto, salvo para dar

cuenta de los mismos

13 CONTRATACIÓN Y

EJECUCIÓN

Introducir posibilidad de que el MPD

pueda contratar inversiones por

delegación mediante convenio

específico con municipios

Se trataría de convenios ad hoc

(por operación) que no

alterarían la titularidad ni el

mantenimiento de la inversión

por parte de los gobiernos

subnacionales y que podrían

resolver situaciones concretas

y/o transitorias de incapacidad

gerencial

Fuente: Elaboración propia

131. Las medidas incluidas en el Plan de Acción Rápida no deberían considerarse de forma

separada y aislada, sino que forman parte de un paquete que presenta interrelaciones y, más que

una simple suma, es un conjunto combinado e integrado de acciones que, juntas, pueden producir

efectos muy positivos en la dirección esperada. Por ello, en el caso de las que implican reformas

normativas, sería preferible su adopción conjunta en el marco de un solo instrumento normativo (o

de dos, en el caso de las medidas que requieran decreto en vez de ley). Ello permitiría a la vez dar

más impulso y visibilidad a la reforma.

132. A título de ejemplo, con la aplicación de estas reformas, si se calculase de forma más

ajustada el techo presupuestario habría menos saldos de caja y banca y se dispondría de más

recursos durante el ejercicio para realizar inversiones; si se simplificase el procedimiento de

aprobación de los reformulados, se ahorrarían entre dos y tres meses en la ejecución de una

inversión; si existiese un procedimiento simplificado para inversiones menores que son la mayoría,

se ahorrarían unos tres meses en la ejecución de las mismas; si en el caso de las inversiones

previstas en el presupuesto, los proyectos y contrataciones pudiesen ser aprobados por el ejecutivo,

se ahorraría normalmente (en ocasiones bastante más) alrededor de un mes. En muchos casos se

combinan y concurren dos y hasta tres de los posibles ahorros citados.

133. Si además se logra reforzar suficientemente a las oficinas territoriales del MPD y se

forma a través de la acción conjunta de MPD y EGPP una carrera de gestores locales, se habrá dado

79

un salto de gigante en la mejora de la gestión de las inversiones locales en Bolivia y se habrán

sentado bases de largo plazo para una mejora continua y para logar la efectiva aplicación de las

reformas propuestas.

134. Las medidas normativas propuestas en materia presupuestaria y contractual

beneficiarían a todos los gobiernos subnacionales, pero algunas son particularmente ventajosas

para los pequeños y medianos municipios. Así, la existencia de un contrato rápido para pequeñas

inversiones constituye una gran ventaja para estos últimos porque la mayor parte de sus inversiones

entrarían dentro de los límites de ese tipo de contrato. El reforzamiento de las oficinas territoriales

del VIPFE beneficiaría de manera particular a los pequeños y medianos municipios, porque carecen

de recursos humanos suficientes. La creación de una carrera de gestores locales beneficiaría a todos

los municipios, pero también de forma más acusada a los pequeños y medianos.

135. Sin perjuicio de todo ello, debería comenzarse a trabajar de forma inmediata en la

preparación de reformas de medio plazo que supondrían un modelo más avanzado de planificación

y gestión de inversiones locales en Bolivia. En particular, debería prestarse atención a los siguientes

temas:

a) Necesidad de una legislación moderna de contratos públicos, lo que permitiría regular

adecuadamente la contratación de inversiones en todas sus modalidades y los contratos de

consultoría y para servicios especiales.

b) Necesidad de ir hacia un modelo más avanzado de planificación operativa plurianual (4

años), con coordinación entre planificación, financiación y presupuestación, en un marco de

cooperación y coordinación entre el Estado y los gobiernos subnacionales.

c) Creación de un modelo de convenios-programa plurianuales de inversión para las tres

grandes áreas metropolitanas del país, mediante la concertación de las inversiones

estratégicas entre el Estado, las gobernaciones respectivas y los municipios.

d) Creación de un registro de empresas y de empresas incumplidoras.

80

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Y OTRAS FUENTES

- Banco Mundial (2009), La Inversión Pública en Bolivia: Aspectos Institucionales, Operativos y Financieros.

- Banco Mundial (julio de 2011), Servicios municipales y finanzas en Bolivia. Hacia el acceso universal en agua y saneamiento.

- Banco Mundial (junio de 2011), Bolivia: El Programa de Gobierno 2010-2015. Tres Retos para la

Inversión Pública. - Banco Mundial (junio de 2011), Bolivia: Aplicación de Metodologías Simplificadas para la

Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión.

- Banco Mundial (junio de 2011), Bolivia: Sistemas de Información de Apoyo a la Inversión Pública Descentralizada.

- Banco Mundial (junio de 2011), Bolivia: Sistema de Información sobre Financiamiento Externo.

- Barrios, Franz S. et al. (2002), Estudio de Evaluación de Capacidades Institucionales y de Gestión Prefectural. La Paz: PAP-Holanda.

- Contralor General de Bolivia (2002), Informe del Contralor General al Honorable Congreso Nacional.

- Dabla-Norris, Era Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, and Chris Papageorgiou, (2011), Investing in Public Investment: An Index of Public Investment Efficiency, Washington, DC: IMF Working Paper, WP 11/37

- Diario Página Siete, edición de 13 de marzo de 2012, p. 9

- Gérard Marcou (2008), L'Etendue et la nature des competences des collectivités locales dans les Etats membres du Conseil de l’Europe. Estrasburgo.

- Kai Kaiser (2011), Investing to Invest. Strengthening Public Investment Management (PIM) for Inclusive Growth & Poverty Reduction. PowerPoint Presentation at the ADB, Manila, November 2011.

- Norman V. Loayza, Jamele Rigolini and Oscar Calvo-Gonzalez (2011) More Than You Can Handle. Decentralization and Spending Abilit of Peruvian Municipalities, (Washigton, DC: Policy Research Working Paper 5763 (August).

- Rajaram, Anand, et al. (2010), 'Framework for Reviewing Public Investment Efficiency', (Washington, DC: World Bank Policy Working Paper, No. 5397 (August)

81

- World Bank, (2010), Strengthening Public Investment Management: A PEFA Style Drill-Down Indicator Framework, Washington, DC

Sitios web

- www.ine.gob.bo/indice/visualizador.aspx?ah=PC20407.HTM

- www.vipfe.gob.bo

- www.fam.bo

- www.planificacion.gob.bo

- www.dnp.gov.co/Programas/Inversionesyfinanzasp%C3%BAblicas.aspx

- www.mef.gob.pe/contenidos/prensa/boletines/noticias_mef/boletin_19_opt.pdf

82

ANEXO 1 LISTA DE ENTIDADES Y ORGANIZACIONES VISITADES

- Ministerio de Planificación del Desarrollo (MPD)

- Ministerio de Economía y Finanzas

- Ministerio de Medio Ambiente y Aguas

- Ministerio de Educación

- Viceministerio de Inversión Pública y Financiación Externa (VIPFE)

- Administración Boliviana de Carreteras (ABC)

- Escuela de Gestión Pública Plurinacional (EGPP)

- Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)

- Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS)

- Servicio Territorial del VIPFE en Beni

- Servicio Territorial del VIPFE en Santa Cruz

- Gobernación del Departamento de La Paz

- Gobernación del Departamento de Santa Cruz

- Gobernación del Departamento de Beni

- Municipio de La Paz

- Municipio de El Alto

- Municipio de Santa Cruz de la Sierra

- Municipio de Guaqui

- Municipio de Viacha

- Municipio de San Javier

- Municipio de Cotoca

- Municipio de Montero

- Cámara Boliviana de la Construcción (CABOCO)

- Cámara de la Construcción de Santa Cruz de la Sierra (CADECOCRUZ)

- Cooperación Técnica Alemana en Bolivia (GTZ)

83

ANEXO 2 CUESTIONARIOS GUIA

CUESTIONARIO

PLANIFICACIÓN Y PRE-INVERSIÓN EN EL NIVEL MUNICIPAL Y DEPARTAMENTAL

1. Identificación de proyectos – Evaluación de los proyectos - Banco de Proyectos de Inversión .............. 83 2. Instrumentos de Planificación estratégica (PND, PG) ............................................................................... 84 3. Selección de proyectos a ejecutar ............................................................................................................ 84 4. Elaboración del Presupuesto -POA-Programación plurianual de inversión ............................................. 85 5. Ejecución del Presupuesto de Inversión – Seguimiento - Reprogramación ............................................. 85

1. Identificación de proyectos – Formulación y Evaluación de los proyectos - Banco de

Proyectos de Inversión

1. ¿Cómo se canalizan las demandas sociales?

2. ¿Cuentan con un banco de proyectos municipal para concertar con la sociedad civil? 3. ¿Considera que la calidad de los proyectos es la adecuada?

4. ¿Dónde suelen presentarse los problemas en la elaboración de los proyectos que conspiran contra

su calidad? En particular, identifique cuales son los principales problemas de la pre-inversión tanto para el EI y los Estudios TESA

5. ¿Sería positiva la colaboración voluntariamente solicitada y prestada de los órganos

desconcentrados del Ministerio de Planificación del Desarrollo para mejorar la planificación municipal y/o departamental (POA/PEDES)?

6. ¿Y sería positiva la colaboración voluntariamente solicitada y prestada de los órganos

desconcentrados del Ministerio de Planificación del Desarrollo para mejorar la calidad de los proyectos, o llegado el caso para redactarlos cuando falten especialistas en los municipios?

7. ¿Qué opinión le merece la posibilidad de la misma colaboración por parte de las Gobernaciones?

8. ¿La existencia de proyectos estandarizados e informatizados para obras sencillas elaborados por el

Ministerio de Planificación del Desarrollo le parecería positiva? 9. ¿En caso de uso de tales proyectos estandarizados, podría ser positivo un procedimiento

simplificado de aprobación del proyecto?

10. ¿Existen iniciativas de inversión que asocian los Municipios/Departamentos en consorcios o mancomunidades?

84

2. Instrumentos de Planificación estratégica (PND, PG)

11. ¿Se ha implantado el Sistema de Planificación en el Municipio (o en el Departamento)? ¿Se ha instaurado parcial o totalmente los instrumentos PDM, PEI, POA (DDD, PEI y POA en los Departamentos)? ¿Por qué no se han cubierto, en su caso? ¿Cuáles son los planes futuros de cobertura?

12. ¿Qué instrumento de Planificación es el que más utiliza el Municipio (o el Departamento)? ¿Qué vinculo metodológico existe entre Planificación y la Inversión y el presupuesto?

13. ¿Cuál es la interacción entre el PND, el Plan Sectorial, con el PDM (el PDD en el caso de los

Departamentos), el PEI y el POA? 14. ¿Qué normas internas, metodologías, respaldan el funcionamiento del Sistema de Planificación?

¿Establece la forma de distribución de los recursos? 15. ¿Cuáles son los sistemas de evaluación y de indicadores que se utilizan? ¿Se tiene dificultad en la

construcción de indicadores financieros y no financieros? 16. ¿Los objetivos de gestión están en concordancia con los objetivos estratégicos del Plan Sectorial y el

PND?

3. Selección de proyectos a ejecutar

17. ¿La planificación de las inversiones se realiza en la práctica con la antelación suficiente? 18. ¿Es realmente participativa la elaboración del POA? ¿Por qué procedimientos se realiza la

participación? ¿Cuál es el proceso de concertación con los sectores organizados de la sociedad Civil? ¿Difiere entre los diferentes sectores?

19. ¿Cómo se canalizan las demandas sociales? ¿cuál es el proceso de priorización? ¿difiere entre los

sectores? ¿Cómo distribuye los recursos? 20. ¿Cómo se construye su cartera de proyectos? ¿el PDM/PDD contiene criterios de priorización para

las decisiones? ¿Cómo incorpora criterios de priorización de la inversión? 21. ¿Los proyectos que se incluyen en el POA están dirigidos en su mayor parte a todo el municipio o

son solamente de alcance de comunidad o de barrio?

22. ¿En qué medida las presiones para la inclusión en la planificación de pequeños proyectos de comunidad o barrio entorpecen o puede entorpecer la incorporación de proyectos más estratégicos, al servicio de grandes áreas del municipio o de todo el mismo?

85

23. ¿Existen imposiciones de proyectos de inversión de algún sector o del gobierno central? ¿Existe coordinación con el gobierno central para los proyectos de inversión, por ejemplo, se construyen escuelas previamente al asignado los profesores?

24. ¿Cuál el grado y calidad de formulación de los proyectos para los que se asigna recursos para

ejecución?

4. Elaboración del Presupuesto -POA-Programación plurianual de inversión

25. ¿Se ha implantado el Sistema de Planificación en el Municipio (o en el Departamento)? ¿Se ha instaurado parcial o totalmente los instrumentos PDM, PEI, POA (DDD, PEI y POA en los Departamentos)? ¿Por qué no se han cubierto, en su caso? ¿Cuáles son los planes futuros de cobertura?

26. ¿Qué año fue aprobado el último PDM, el PEI y el POA (PDD, PEI y POA en el caso de los

Departamentos)? 27. ¿Considera que su POA y PDM/PDD es realista? 28. ¿Es realmente participativa la elaboración del POA? ¿Por qué procedimientos se realiza la

participación? ¿Cuál es el proceso de concertación con los sectores organizados de la sociedad Civil? ¿Difiere entre los diferentes sectores?

29. ¿Cómo se determinan los techos de recursos para inversión? ¿Cómo es el proceso de selección

definitiva de los proyectos a ejecutar? ¿Cómo se aprueba la formulación de los proyectos, en cuanto al cumplimiento de la normativa de preinversión?

30. ¿Existen estimaciones de requerimientos de inversión a nivel multianual? ¿Cuentan con una

programación plurianual de inversiones? 31. ¿Considera que una base plurianual para la planificación de las inversiones (por ejemplo, cuatro

años,| con revisión cada dos o cuando surjan necesidades ineludibles) contribuiría a mejorar la situación?

5. Ejecución del Presupuesto de Inversión – Seguimiento - Reprogramación

32. ¿Cuántas veces se modifica el POA /PDD durante el año en términos medios (indicar los cambios en los tres últimos años)?

33. ¿A qué se deben esas modificaciones?

34. ¿Hay seguimiento permanente de los Planes Sectoriales o los Planes de Desarrollo Municipal? ¿Se realiza evaluaciones de los objetivos estratégicos? ¿Cuál es la metodología?

86

CUESTIONARIO GESTIÓN FINANCIERA DE INVERSIONES SUBNACIONALES

1. ¿Cuáles fueron los porcentajes de ejecución presupuestaria de las últimas tres gestiones

2009, 2010 y 2011 (sobre presupuesto reformulado)? ¿Qué fuentes de financiamiento fueron las que menos se ejecutaron?

2. ¿Cuáles son las causas principales para no ejecutar el presupuesto total de inversión en una gestión? enumere algunas.

3. ¿A cuánto asciende los Saldos en Bancos? ¿Cuáles son las causas principales para mantener

estas disponibilidades importantes? 4. Describa brevemente como se canalizan los recursos y los cuellos de botella para su

recepción, de las principales fuentes de financiamiento de la inversión: Coparticipación Tributaria (Participación Popular), IDH, Donaciones, Crédito Externo, Fondos de Inversión, Contravalor, otros.

5. ¿Los organismos financiadores de externos (Donación y Crédito) exigen descargos

financieros? ¿Es requisito para los próximos desembolsos? ¿Hay demoras? 6. El Presupuesto es utilizado como un instrumento de Planificación o como un instrumento

de “Administración de Techos de Gasto”? ¿el Presupuesto es formulado con autonomía, se relaciona al marco estratégico del PDM (o PDD en el caso de los Departamentos) y del PND?.

7. ¿Un proyecto de inversión, para su ejecución necesariamente debe estar inscrito en el POA?

¿Hay excepciones? 8. ¿Cómo se distribuyen las asignaciones presupuestarias para la inversión? ¿Existe una

metodología de priorización? 9. ¿Cómo evalúa la vinculación entre el PND y el Presupuesto, estableciendo para cada línea

presupuestaria una correspondencia con los objetivos generales del PND, a través del código ASPE?

10. ¿Los gastos de inversión y los gastos corrientes asociados se realizan conjuntamente o

independientemente? ¿Su opinión de la regla fiscal 25% gastos Corrientes y 75% gastos de Capital (15% y 85% respectivamente en el caso de los Departamentos)?

11. ¿Cuáles son las estrategias de Financiamiento de la Inversión Pública (mediano y largo

plazo)?, ¿Se identifica las necesidades de financiamiento?

87

12. ¿Puede explicar brevemente el procedimiento para el desembolso de gasto de inversión? ¿Cuáles son los principales cuellos de botellas? ¿Hay demoras en la aprobación de planillas de avance?

13. ¿Los créditos presupuestarios aprobados anualmente son suficientes para iniciar un

proceso de licitación? 14. ¿Qué problemas identifica en la aprobación de las modificaciones presupuestarias, dentro

de una gestión, procesos internos del municipio (Concejo Municipal) y por la aplicación del DS de “Modificaciones Presupuestarias” (DS 29881)? ¿Qué cambiaría del DS 29881?

15. ¿La aprobación del DS Nº 957 de 10/08/2011 de traspasar recursos entre proyectos de

inversión que incrementen el monto de la partida 12100 “Personal Eventual”, siempre que no incrementen el monto del grupo 10000 y el requisito para el registro en el Catálogo de Proyectos de Inversión único el “Dictamen de Asignación de Recursos” del SISIN suscrito por la MAE, han agilizado los procesos de inversión pública? ¿Cómo lo evalúa?

16. ¿Cómo afectan los DS de austeridad vigentes (DS 27327, 29274) en lo relacionado a que las consultorías pueden ser renovadas después de transcurrido un periodo igual al de la duración del contrato previa autorización de la MAE; que las entidades que cuenten con unidades jurídicas, no pueden contratar abogados externos o asesores jurídicos para cumplir labores inherentes a las funciones propias de esta unidad y; la prohibición de compra o alquiler de vehículos?

17. ¿Cree usted que la aprobación de la Ley de lucha contra la corrupción, enriquecimiento

ilícito e investigación de fortunas “Marcelo Quiroga Santa Cruz” (Ley 004) afecta (y en particular si retrasa) en algún grado la contratación de la inversión? ¿Por qué?

18. ¿Considera que sería necesario un claro desarrollo reglamentario de la Ley 004 que precise

los procedimientos para su aplicación y aclare las dudas que pueda generar su redacción?

19. ¿Cómo evalúa los procedimientos para el registro de la información y la ejecución financiera de los proyectos de inversión en el SISIN WEB y el SIGMA? ¿Hay algunas restricciones?

88

CUESTIONARIO CONTRATACIÓN DE INVERSIONES SUBNACIONALES

1. ¿Usted cree que hay demoras en la habilitación del SICOES por parte del órgano Rector el

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas?

2. ¿Existen demoras en los procesos de licitación atribuibles a la Normas Básicas del Sistema de

Administración de Bienes y Servicios (DS 181)? ¿Puede enumerar algunas y especificar las

causas?

3. Enuncie algunos retrasos en el proceso de Adquisición, y sus posibles causas. ¿Hay dificultades

de coordinación institucional?

4. ¿Cuál es el porcentaje de licitaciones declaradas desiertas?

5. ¿Considera que el acceso a la contratación directa cuando una convocatoria nacional hubiese

sido declarada desierta por segunda vez es una mejora suficiente? ¿Qué explica que empresas

que no acuden a la convocatoria nacional sí estén interesadas en la contratación directa?

6. ¿Qué le parecería si el acceso a la contratación directa pudiese realizarse cuando la convocatoria

nacional hubiese sido declarada desierta por una vez? ¿Podría ser positivo aceptar esta solución

al menos dentro de ciertos límites económicos?

7. ¿Considera que sería positiva la posibilidad de poder delegar voluntariamente en la

Administración del Estado o en la Gobernación la contratación de inversiones municipales, caso

por caso, sin alterar la titularidad municipal de la inversión y sobre bases de colaboración,

cuando no exista en el municipio capacitación suficiente para desarrollar adecuadamente el

proceso de contratación y seguimiento y control adecuado de la ejecución de la inversión?

8. ¿Cree usted que la aprobación de la Ley de lucha contra la corrupción, enriquecimiento ilícito e

investigación de fortunas “Marcelo Quiroga Santa Cruz” (Ley 004) afecta (y en particular si

retrasa) en algún grado la contratación de la inversión? ¿Por qué?

9. ¿Considera que sería positivo un claro desarrollo reglamentario de la Ley 004 que precise los

procedimientos para su aplicación y aclare las dudas que pueda generar su redacción, o piensa

que esa no es la solución? ¿Cuál otra solución es la adecuada, en su caso?

89

CUESTIONARIO RECURSOS HUMANOS DEL SECTOR DE INVERSIONES EN NIVELES

SUBNACIONALES

1. ¿Está vigente el Estatuto del Funcionario Público y la Carrera Administrativa?

2. ¿Qué prima para la selección de personal: (a) Funcionarios electos, (b) Funcionarios designados, (c) Funcionarios de libre nombramiento y/o, (d) Funcionarios de carrera?

3. ¿Cuáles son los puestos o cargos más relevantes en relación con las inversiones en el nivel

municipal/departamental (particularmente en los ámbitos de (i) planificación, (ii) pre-inversión,

(iii) contratación y (iv) gestión financiera)?

4. ¿Tienen programado anualmente contratación de personal técnico de proyectos? ¿Cuáles son

los principales cuellos de botella para su contratación?

5. ¿Se presentan problemas de rotación y movilidad de recursos humanos en estos ámbitos?

6. ¿Cuál es el grado de rotación del los servidores públicos en las áreas de Administración

Financiera, Contratación y Planificación e Inversión?

7. ¿Cuáles son las causas de la rotación? ¿Cuenta con algún indicador?

8. ¿La remuneración salarial vigente es un impedimento para el reclutamiento de personal?

9. ¿Es posible en la actualidad jugar con incentivos económicos o de otro tipo para estimular la

fidelización del personal cualificado?

10. ¿Qué medidas considera que podrían adoptarse para poner freno o desestimular la movilidad

excesiva?

11. ¿Considera que el personal en estos ámbitos está suficientemente formado?

12. ¿Cada cuanto tiempo reciben capacitación los funcionarios del municipio en la Gestión

Financiera, Contratación, y Planificación e Inversión?

13. ¿Qué tipo de capacitación se ha impartido recientemente en esas áreas?

14. ¿A través de qué entidades desarrolla esa capacitación?

15. ¿Cuáles son los principales déficits formativos en su opinión?

90

16. ¿Considera que la Escuela de Gestión Pública Plurinacional podría desarrollar un papel positivo

de formación en el nivel local (sobre todo por vía de formación a distancia por Internet?

17. ¿Podrían las escuelas de gestión público de ámbito departamental o regional constituir un

instrumento relevante para la formación de los técnicos municipales y departamentales en

materia de inversiones locales?

18. ¿Qué le parecería si el Ministerio de Planificación del Desarrollo amplía y fortalece sus unidades

desconcentradas en cada departamento para colaborara y apoyar a los municipios en todas las

fases y aspectos del ciclo inversor (planificación, pre-inversión, contratación, gestión financiera,

control y evaluación)?

19. ¿En qué terrenos considera que podría ser más útil esa ayuda?

20. En el caso de los municipios, ¿Considera que las Gobernaciones podrían desarrollar esas mismas

funciones de apoyo en el ciclo inversor?

21. ¿Le parece positiva la posibilidad de contratar temporalmente (bien mediante contratación

externa por vía licitatoria, bien mediante contratación laboral temporal), cuando fuese

necesario, expertos procedentes del sector privado o de otros países de la región para trabajar

en la Gobernación o el municipio, en aquellas áreas del ciclo inversor en las que la capacitación

sea insuficiente?

91

Abreviaciones y Acrónimos del cuestionario

ASPE: Área, Sector, Política y Estrategia DS: Decreto Supremo EI: Estudio de Identificación IDH: Impuesto Directo a los Hidrocarburos MAE: Máxima autoridad Ejecutiva PDD: Plan Departamental de Desarrollo PDM: Plan de Desarrollo Municipal PEI: Plan Estratégico Institucional PND: Plan Nacional de Desarrollo POA: Programa de Operaciones Anual SICOES: Sistema de Contrataciones Estatales SIGMA: Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa SISIN: Sistema de Información Sobre Inversiones TESA: Estudios Integrales Técnicos, Económicos, Sociales y Ambientales

92

ANEXO 3. COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES (SEGÚN LEY MARCO DE AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN)

MATERIA GOBIERNOS DEPARTAMENTALES AUTÓNOMOS

GOBIERNOS MUNICIPALES AUTÓNOMOS GOBIERNOS INDÍGENA ORIGINARIOS CAMPESINOS AUTÓNOMOS

SALUD a) Formular y aprobar el Plan Departamental de Salud en concordancia con el Plan de Desarrollo Sectorial Nacional. b) Ejercer la rectoría en salud en el departamento para el funcionamiento del Sistema Único de Salud, en el marco de las políticas nacionales. c) Proporcionar la infraestructura sanitaria y el mantenimiento adecuado del tercer nivel. d) Proveer a los establecimientos de salud del tercer nivel, servicios básicos, equipos, mobiliario, medicamentos, insumos y demás suministros, así como supervisar y controlar su uso. e) Coordinar con los municipios y universidades públicas el uso exclusivo de los establecimientos del Sistema de Salud público para la formación adecuada de los recursos humanos, en el marco del respeto prioritario del derecho a las personas. f) Planificar la estructuración de redes de salud funcionales y de calidad, en coordinación con las entidades territoriales autónomas municipales e indígena originario campesinas en el marco de la Política Nacional de la Salud Familiar Comunitaria Intercultural. g) Establecer mecanismos de cooperación y cofinanciamiento en, coordinación con los gobiernos municipales e indígena originario campesinos, para garantizar la provisión de todos los servicios de salud en el departamento. h) Acreditar los servicios de salud dentro del departamento de acuerdo a la norma del nivel central del Estado.

a) Formular y ejecutar participativamente el Plan Municipal de Salud y su incorporación en el Plan de Desarrollo Municipal. b) Implementar el Sistema Único de Salud en su jurisdicción, en el marco de sus competencias. c) Administrar la infraestructura y equipamiento de los establecimientos de salud de primer y segundo nivel de atención organizados en la Red Municipal de Salud Familiar Comunitaria Intercultural. d) Crear la instancia máxima de gestión local de la salud incluyendo a las autoridades municipales, representantes del sector de salud y las representaciones sociales del municipio. e) Ejecutar el componente de atención de salud haciendo énfasis en la promoción de la salud y la prevención de la enfermedad en las comunidades urbanas y rurales. f) Dotar la infraestructura sanitaria y el mantenimiento adecuado del primer y segundo nivel municipal para el funcionamiento del Sistema Único de Salud. g) Dotar a los establecimientos de salud del primer y segundo nivel de su jurisdicción: servicios básicos, equipos, mobiliario, medicamentos, insumos y demás suministros, así como supervisar y controlar su uso. h) Ejecutar los programas nacionales de protección social en su jurisdicción territorial. i) Proporcionar información al Sistema Único de Información en Salud y recibir la información que requieran, a través de la instancia departamental en salud.

a) Formular y aprobar planes locales de salud de su jurisdicción, priorizando la promoción de la salud y la prevención de enfermedades y riesgos, en el marco de la Constitución Política del Estado y la Política Nacional de Salud. b) Promover la gestión participativa de los pueblos indígena originario campesinos en el marco de la Salud Familiar Comunitaria Intercultural.

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i) Ejecutar los programas epidemiológicos en coordinación con el nivel central del Estado y municipal del sector. j) Elaborar y ejecutar programas y proyectos departamentales de promoción de salud y prevención de enfermedades en el marco de la política de salud. k) Monitorear, supervisar y evaluar el desempeño de los directores, equipo de salud, personal médico y administrativo del departamento en coordinación y concurrencia con el municipio. l) Apoyar y promover la implementación de las instancias departamentales de participación y control social en salud y de análisis intersectorial. ll) Fortalecer el desarrollo de los recursos humanos necesarios para el Sistema Único de Salud en conformidad a la ley que lo regula. m) Informar al ente rector nacional del sector salud y las otras entidades territoriales autónomas sobre todo lo que requiera el Sistema Único de Información en salud y recibir la información que requieran. n) Cofinanciar políticas, planes, programas y proyectos de salud en coordinación con el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas en el departamento. ñ) Ejercer control en el funcionamiento y atención con calidad de todos los servicios públicos, privados, sin fines de lucro, seguridad social, y prácticas relacionadas con la salud con la aplicación de normas nacionales. o) Ejercer control en coordinación con los gobiernos autónomos municipales del expendio y uso de productos farmacéuticos, químicos o físicos relacionados con la salud. p) Ejecutar las acciones de vigilancia y control

j) Ejecutar las acciones de vigilancia y control sanitario en los establecimientos públicos y de servicios, centros laborales, educativos, de diversión, de expendio de alimentos y otros con atención a grupos poblacionales, para garantizar la salud colectiva en concordancia y concurrencia con la instancia departamental de salud.

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sanitario del personal y poblaciones de riesgo en los establecimientos públicos y de servicios, centros laborales, educativos, de diversión, de expendio de alimentos y otros con atención a grupos poblacionales, para garantizar la salud colectiva, en coordinación y concurrencia con los gobiernos municipales. q) Vigilar y monitorear las imágenes, contenidos y mensajes que afecten la salud mental de niños, adolescentes y público en general, emitidos por medios masivos de comunicación, asimismo las emisiones sonoras en general.

HÁBITAT Y VIVIENDA a) Formular y ejecutar políticas departamentales del hábitat y la vivienda, complementando las políticas nacionales de gestión territorial y acceso al suelo, financiamiento, tecnologías constructivas y otros aspectos necesarios. b) Desarrollar las normas técnicas constructivas nacionales según las condiciones de su jurisdicción. c) Elaborar y ejecutar programas y proyectos de construcción de viviendas.

a) Formular y aprobar políticas municipales de financiamiento de la vivienda. b) Elaborar y ejecutar programas y proyectos de construcción de viviendas, conforme a las políticas y normas técnicas aprobadas por el nivel central del Estado. Competencias exclusivas para: 1. Diseñar, aprobar y ejecutar el régimen del desarrollo urbano en su jurisdicción. 2. Formular, aprobar y ejecutar políticas de asentamientos urbanos en su jurisdicción.

a) Políticas de vivienda y urbanismo conforme a sus prácticas culturales y a las políticas definidas en el nivel central del Estado. b) Programas y proyectos de construcción de viviendas, conforme a las políticas y normas técnicas aprobadas por los niveles: central del Estado y departamental.

AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO

a) Elaborar, financiar y ejecutar subsidiariamente planes y proyectos de agua potable y alcantarillado de manera concurrente y coordinada con el nivel central del Estado, los gobiernos municipales e indígena originario campesinos que correspondan, pudiendo delegar su operación y mantenimiento a los operadores correspondientes, una vez concluidas las obras. Toda intervención del gobierno departamental debe coordinarse con el municipio o autonomía indígena originaria campesina beneficiaria.

a) Ejecutar programas y proyectos de los servicios de agua potable y alcantarillado, conforme a la Constitución Política del Estado, en el marco del régimen hídrico y de sus servicios, y las políticas establecidas por el nivel central del Estado. b) Elaborar, financiar y ejecutar proyectos de agua potable en el marco de sus competencias, y cuando corresponda de manera concurrente y coordinada con el nivel central del Estado y los otros niveles autonómicos; así como coadyuvar en la asistencia técnica y planificación. Concluidos

a) Los gobiernos indígena originario campesinos, en el ámbito de su jurisdicción, podrán ejecutar las competencias municipales.

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b) Coadyuvar con el nivel central del Estado en la asistencia técnica y planificación sobre los servicios básicos de agua potable y alcantarillado.

los proyectos podrán ser transferidos al operador del servicio. c) Proveer los servicios de agua potable y alcantarillado a través de entidades públicas, cooperativas, comunitarias o mixtas sin fines de lucro conforme a la Constitución Política del Estado y en el marco de las políticas establecidas en el nivel central del Estado. d) Aprobar las tasas de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, cuando estos presten el servicio de forma directa. -Los gobiernos municipales tienen la competencia exclusiva del alcantarillado y establecimiento de las tasas sobre la misma.

EDUCACIÓN Distribución de competencias regulada por ley especial

Distribución de competencias regulada por ley especial

Distribución de competencias regulada por ley especial

TELEFONÍA FIJA, MÓVIL Y TELECOMUNICIACIONES

a) Formular y aprobar el régimen y las políticas departamentales de comunicaciones y telecomunicaciones, telefonía fija redes privadas y radiodifusión b) Reglamentar los servicios de telefonía fija, redes privadas y radiodifusión con alcance departamental. c) Supervisar el uso de las frecuencias electromagnéticas de alcance departamental, de acuerdo al Plan Nacional de Frecuencias Electromagnéticas.

a) Respetando el régimen general y las políticas sancionadas por el nivel central del Estado, los gobiernos municipales autorizarán la instalación de torres y soportes de antenas y las redes

a) Los gobiernos de las autonomías indígena originario campesinas autorizan el funcionamiento de radios comunitarias en su jurisdicción conforme a las normas y políticas aprobadas por los niveles central del Estado.

PATRIMONIO CULTURAL

Competencias exclusivas: 1. Formular y ejecutar políticas de protección, conservación, recuperación, custodia y promoción del patrimonio cultural departamental y descolonización, investigación y prácticas de culturas ancestrales de naciones originarias y pueblos indígenas, idiomas oficiales del Estado Plurinacional, en el marco de las políticas estatales.

Competencias exclusivas: 1. Formular y ejecutar políticas de protección, conservación, recuperación, custodia y promoción del patrimonio cultural municipal y descolonización, investigación y prácticas de culturas ancestrales de naciones originarias y pueblos indígenas, idiomas del Estado Plurinacional, en el marco de las políticas estatales.

Competencias exclusivas: 1. Formular y ejecutar políticas de protección, conservación, recuperación, custodia y promoción del patrimonio cultural municipal y descolonización, investigación y prácticas de sus culturas ancestrales y sus idiomas, en el marco de las políticas estatales.

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2. Elaborar y desarrollar normativas departamentales para la declaración, protección, conservación y promoción del patrimonio cultural, histórico, documental, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico, paleontológico, científico, tangible e intangible a su cargo, dentro de los parámetros establecidos en la Ley Nacional del Patrimonio Cultural. 3. Apoyar y promover al consejo departamental de culturas de su respectivo departamento. 4. Generar espacios de encuentro e infraestructura para el desarrollo de las actividades artístico culturales.

2. Elaborar y desarrollar normativas municipales para la declaración, protección, conservación y promoción del patrimonio cultural, histórico, documental, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico, paleontológico, científico, tangible e intangible a su cargo, dentro de los parámetros establecidos en la Ley Nacional del Patrimonio Cultural. 3. Generar espacios de encuentro e infraestructura para el desarrollo de las actividades artístico culturales

2. Elaborar y desarrollar sus normativas para la declaración, protección, conservación, promoción y custodia del patrimonio cultural, histórico, documental, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico, paleontológico, científico, tangible e intangible a su cargo, dentro de los parámetros establecidos en la Ley Nacional del Patrimonio Cultural. 3. Promocionar, desarrollar, fortalecer el desarrollo de sus culturas, historia, avance científico, tradiciones y creencias religiosas, así como la promoción y fortalecimiento de espacios de encuentros interculturales.

RECURSOS NATURALES a) Ejecutar la política general de conservación y protección de cuencas, suelos, recursos forestales y bosques.

a) Ejecutar la política general de conservación de suelos, recursos forestales y bosques en coordinación con el gobierno departamental autónomo. b) Implementar las acciones y mecanismos necesarios para la ejecución de la política general de suelos.

a) Gestión y aprovechamiento sustentable de los recursos forestales, en el marco de la política y régimen establecidos por el nivel central del Estado, en concordancia con la competencia del Numeral 3 del Parágrafo III del Artículo 304 de la Constitución Política del Estado. b) Implementar las acciones y mecanismos necesarios de acuerdo a sus normas y procedimientos propios para la ejecución de la política general de suelos y cuencas. -Competencia exclusiva de participar y desarrollar los mecanismos necesarios de consulta previa sobre la explotación de recursos naturales, entre otros.

BIODIVERSIDAD Y MEDIO AMBIENTE

a) Reglamentar y ejecutar, en su jurisdicción, el régimen y las políticas de residuos sólidos, industriales y tóxicos aprobadas por el nivel central del Estado.

a) Reglamentar y ejecutar el régimen y las políticas de residuos sólidos, industriales y tóxicos, en su jurisdicción. b) Proteger y contribuir a la protección del

a) Proteger y contribuir a la protección según sus normas y prácticas propias, el medio ambiente, la biodiversidad, los recursos forestales y fauna silvestre,

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b) Proteger y contribuir a la protección del medio ambiente y fauna silvestre, manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental en su jurisdicción.

medio ambiente y fauna silvestre, manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental en su jurisdicción. -Competencia exclusiva de administrar áreas protegidas municipales en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos cuando corresponda.

manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental. -Competencia exclusiva de administración y preservación de áreas protegidas en su jurisdicción, en el marco de las políticas y sistemas definidos por el nivel central del Estado. -Competencias exclusivas de: 1. Preservar el hábitat y el paisaje, conforme a sus principios, normas y prácticas culturales. 2. Definir y ejecutar proyectos para la investigación y el aprovechamiento productivo de la biodiversidad, sus aplicaciones científicas y productos derivados, para su desarrollo integral.

RECURSOS HÍDRICOS Y RIEGO

a) Elaborar, financiar y ejecutar proyectos de riego de manera concurrente y coordinada con el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas e implementar la institucionalidad del riego prevista en ley del sector. b) Diseñar y ejecutar proyectos hidráulicos, conforme al régimen y políticas aprobadas por el nivel central del Estado.

a) Elaborar, financiar y ejecutar proyectos de riego y micro riego de manera exclusiva o concurrente, y coordinada con el nivel central del Estado y entidades territoriales autónomas en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos. b) Diseñar, ejecutar y administrar proyectos para el aprovechamiento de recursos hídricos. -Competencia exclusiva de los sistemas de micro riego en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos

a) Elaborar, financiar, ejecutar y mantener proyectos de riego de manera concurrente y coordinada con el nivel central Estado y entidades territoriales autónomas. -Competencia exclusiva de mantener y administrar sistemas de riego

ÁRIDOS Y AGREGADOS -Manejo de áridos y agregados, en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos cuando corresponda

DESARROLLO RURAL INTEGRAL

a) Formular, aprobar y ejecutar políticas departamentales para la agricultura,

a) Ejecutar las políticas generales sobre agricultura, ganadería, caza y pesca en

a) Formular y aprobar políticas de promoción de la agricultura y

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ganadería, caza y pesca, en concordancia con las políticas generales. b) Fomentar la transformación e incorporación de valor agregado a la producción agrícola, ganadera y piscícola. -Competencia exclusiva para: 1. La promoción y administración de los servicios para el desarrollo productivo y agropecuario. 2. Implementar y ejecutar planes, programas y proyectos de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria en el marco de las políticas, estrategias y normas definidas por autoridad nacional competente.

concordancia con el Plan General del Desarrollo Rural Integral en coordinación con los planes y políticas departamentales. b) Promover el desarrollo rural integral de acuerdo a sus competencias y en el marco de la política general.

ganadería. b) Formular y aprobar políticas de promoción de la recuperación de los conocimientos y tecnologías ancestrales, preservando sus fundamentos técnicos y científicos. c) Adoptar políticas para la recuperación de cultivos y alimentos tradicionales. -Deberán participar la planificación del desarrollo rural de todas las entidades territoriales autónomas

DESARROLLO PRODUCTIVO

Competencias exclusivas: 1. Promoción del desarrollo productivo con la generación de empleo digno en concordancia con el Plan General de Desarrollo Productivo. 2. Promover complejos productivos en su jurisdicción en el marco del Plan General de Desarrollo Productivo. 3. Formulación de proyectos para el acceso a mercados departamentales y promoción de compras estatales en favor de las unidades productivas, precautelando el abastecimiento del mercado interno y promoviendo la asociatividad de las unidades productivas. 4. Promover en coordinación con el nivel central del Estado una institucionalidad para el financiamiento del desarrollo productivo a nivel departamental. 5. Ejecutar políticas públicas a nivel departamental para elevar la productividad y competitividad del sector productivo en el marco de la economía plural y el plan de desarrollo productivo. 6. Formular y promover planes, programas y

Competencias exclusivas: 1. Promover programas de infraestructura productiva con la generación de empleo digno en concordancia con el plan sectorial y el Plan General de Desarrollo Productivo. 2. Promover complejos productivos en su jurisdicción, en base al modelo de economía plural en el marco del Plan General de Desarrollo Productivo. 3. Formular y ejecutar proyectos de infraestructura productiva para el acceso a mercados locales y promoción de compras estatales, en favor de las unidades productivas, precautelando el abastecimiento del mercado interno y promoviendo la asociatividad de las unidades productivas. 4. Coordinar una institucionalidad para el financiamiento de la infraestructura productiva a nivel municipal. 5. Formular, proponer y ejecutar planes, programas y proyectos de industrialización de la producción nacional, promoviendo la comercialización a nivel local.

1. Fomento de la recuperación de saberes y tecnologías ancestrales, orientadas a transformación y valor agregado. 2. Los gobiernos indígena originario campesinos resguardarán y registrarán sus derechos intelectuales colectivos. 3. Los gobiernos indígena originarios campesinos en el ámbito de su jurisdicción podrán ejecutar las competencias municipales. 4. Promover programas de infraestructura productiva con la generación de empleo digno en concordancia con el plan sectorial y el Plan General de Desarrollo Productivo.

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proyectos de industrialización de la producción a nivel departamental. 7. Formular, proponer y ejecutar políticas, planes, programas y proyectos de comercialización de la producción nacional a nivel departamental. 8. Fomentar y fortalecer el desarrollo de las unidades productivas, su organización administrativa y empresarial. 9. Formular, proponer y ejecutar planes, programas y proyectos sobre capacitación técnica y tecnológica en materia productiva a nivel departamental.

6. Fomentar y fortalecer el desarrollo de las unidades productivas, su organización administrativa y empresarial, capacitación técnica y tecnológica en materia productiva a nivel municipal

PLANIFICACIÓN Competencias exclusivas: 1. Diseñar y establecer el plan de desarrollo económico y social del departamento, incorporando los criterios del desarrollo económico y humano, con equidad de género e igualdad de oportunidades, considerando a los planes de desarrollo municipales e indígena originario campesinos, en el marco de lo establecido en el Plan General de Desarrollo. 2. Coordinar los procesos de planificación de los municipios y de las autonomías indígena originaria campesinas de su jurisdicción.

Competencias exclusivas: 1. Elaborar, aprobar y ejecutar el Plan de Desarrollo Municipal, incorporando los criterios del desarrollo humano, con equidad de género e igualdad de oportunidades, en sujeción a ley especial, conforme a las normas del Sistema de Planificación Integral del Estado y en concordancia con el Plan de Desarrollo Departamental. 2. Crear una instancia de planificación participativa y garantizar su funcionamiento, con representación de la sociedad civil organizada y de los pueblos indígena originario campesinos de su jurisdicción.

Competencias exclusivas: 1. Definir e implementar sus formas propias de desarrollo económico, social, político, organizativo y cultural, con equidad de género e igualdad de oportunidades, de acuerdo con su identidad y visión, en sujeción a ley especial

ORDENAMIENTO TERRITORIAL

- Competencias exclusivas: 1. Diseñar el Plan de Ordenamiento Territorial Departamental, de acuerdo a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, en coordinación con los municipios y las autonomías indígena originaria campesinas. 2. Diseñar y ejecutar, en el marco de la política general de uso de suelos, el Plan Departamental de Uso de Suelos en coordinación con los gobiernos municipales e

-Competencias exclusivas: 1. Diseñar el Plan de Ordenamiento Territorial Municipal, de acuerdo a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial y en coordinación con el gobierno departamental y las autonomías indígena originario campesinas. 2. Diseñar y ejecutar en el marco de la política general de uso de suelos, el Plan de Uso de Suelos del municipio en coordinación con el gobierno departamental y las autonomías

-Competencias exclusivas: 1. Diseñar y ejecutar, en el marco de la política general de uso de suelos, el Plan de Uso de Suelos de la entidad territorial indígena originario campesina, en coordinación con los gobiernos departamental y municipal. 2. Planificar y regular la ocupación territorial en su jurisdicción, elaborando y ejecutando planes y proyectos de redistribución poblacional

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indígena originario campesinos. indígena originario campesinas. en el ámbito de su jurisdicción, conforme a sus prácticas culturales.

TURISMO -Competencias exclusivas: 1. Elaborar e implementar el Plan Departamental de Turismo en coordinación con las entidades territoriales autónomas. 2. Establecer las políticas de turismo departamental en el marco de la política general de turismo. 3. Promoción de políticas del turismo departamental. 4. Promover y proteger el turismo comunitario. 5. Supervisar y controlar el funcionamiento de los servicios turísticos, con excepción de aquellos que mediante normativa municipal expresa hubieran sido definidos de atribución municipal; preservando la integridad de la política y estrategias nacionales de turismo. 6. Establecer y ejecutar programas y proyectos para emprendimientos turísticos comunitarios. 7. Velar por la defensa de los derechos de los usuarios de servicios turísticos y de los prestadores de servicios legalmente establecidos. 8. Autorizar y supervisar a las operadoras de servicios turísticos, la operación de medios de transporte aéreo con fines turísticos, así como las operaciones de medios de transporte terrestre y fluvial en el departamento.

-Competencias exclusivas: 1. Elaborar e implementar el Plan Municipal de Turismo. 2. Formular políticas de turismo local. 3. Realizar inversiones en infraestructura pública de apoyo al turismo. 4. Supervisar y controlar el funcionamiento de los servicios turísticos que mediante normativa municipal expresa hubieran sido definidos de atribución municipal, preservando la integridad de la política y estrategias nacionales de turismo. 5. Establecer y ejecutar programas y proyectos que promocionen emprendimientos turísticos comunitarios.

-Competencias exclusivas: 1. Formular y aprobar políticas de turismo destinadas a fomentar el desarrollo del turismo sostenible, competitivo en apego de la Ley de Medio Ambiente y Biodiversidad. 2. Elaborar y ejecutar programas y proyectos que contribuyan a facilitar emprendimientos comunitarios turísticos. 3. Diseñar, implementar y administrar en su jurisdicción servicios de asistencia al turista. 4. Supervisar y fiscalizar la operación de medios de transporte turístico.

TRANSPORTES -Competencias exclusivas: 1. Aprobar políticas departamentales de transporte e infraestructura vial interprovincial e intermunicipal. 2. Planificar y promover el desarrollo del transporte interprovincial por carretera,

-Competencias exclusivas: 1. Planificar y desarrollar el transporte urbano, incluyendo el ordenamiento del tránsito urbano. 2. Efectuar el registro del derecho propietario de los vehículos automotores legalmente importados, ensamblados o fabricados en el territorio nacional. Los gobiernos municipales

-Competencias exclusivas: 1. Mantenimiento y administración de caminos vecinales y comunales. 2. Construcción de caminos vecinales y comunales en concurrencia con el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, según corresponda.

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ferrocarril, fluvial, y otros medios, en el departamento. 3. Ejercer competencias de control y fiscalización para los servicios de transportes de alcance interprovincial e intermunicipal. 4. Regular el servicio y las tarifas de transporte interprovincial e intermunicipal. 5. Planificar, diseñar, construir, mantener y administrar las carreteras de la red departamental. 6. Clasificar las carreteras de la red departamental, vecinal y comunitaria en el departamento. 7. Apoyar en la planificación de obras de infraestructura de caminos en la jurisdicción de las autonomías indígena originaria campesinas del departamento. 8. Construir y mantener líneas férreas, ferrocarriles y otros medios de la red departamental. 9. Construir, mantener y administrar aeropuertos que atiendan el tráfico de alcance departamental.

remitirán al nivel central del Estado, la información necesaria en los medios y conforme a los parámetros técnicos determinados para el establecimiento de un registro centralizado, integrado y actualizado para todo el país. 3. Desarrollar, promover y difundir la educación vial con participación ciudadana. 4. Regular las tarifas de transporte en su área de jurisdicción, en el marco de las normas, políticas y parámetros fijados por el nivel central del Estado. 5. La competencia exclusiva municipal en transporte urbano, ordenamiento y educación vial, administración y control del tránsito urbano, se la ejercerá en lo que corresponda en coordinación con la Policía Boliviana. 6. Planificar, diseñar, construir, mantener y administrar los caminos vecinales, en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos, cuando corresponda.

ENERGÍA Regulación por ley sectorial Regulación por ley sectorial Regulación por ley sectorial

SEGURIDAD CIUDADANA

Necesidad de ley especial Necesidad de ley especial Necesidad de ley especial

RELACIONES INTERNACIONALES

Necesidad de ley especial Necesidad de ley especial Necesidad de ley especial

GESTIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE DESASTRES NATURALES

-Competencias exclusivas: 1. Conformar y liderar comités departamentales de reducción de riesgo y atención de desastres, en coordinación con los comités municipales. 2. Consolidar los indicadores de riesgo y reducción del mismo y atención de desastres informados por los gobiernos municipales,

- Competencias exclusivas: 1. Ser parte del Sistema Nacional de Reducción de Riesgos y Atención de Desastres y Emergencias (SISRADE) que en el nivel municipal constituye el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos y procedimientos entre entidades municipales, públicas, privadas y las organizaciones ciudadanas, así como los

- Desarrollarán y ejecutarán sus sistemas de prevención y gestión de riesgos en el ámbito de su jurisdicción acorde al manejo integral que históricamente tienen de sus territorios y los conocimientos ancestrales sobre el hábitat que ocupan.

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efectuando el seguimiento correspondiente a escala departamental. 3. Definir políticas, en programas y proyectos que integren la reducción de riesgos de desastre tanto de tipo correctivo como prospectivo. 4. Evaluaciones del riesgo, aplicando los criterios, parámetros y metodología común para clasificar los mismos, monitorearlos, comunicarlos dentro del ámbito departamental y reportarlos al Sistema Nacional de Reducción de Riesgos y Atención de Desastres y Emergencias (SISRADE). 5. Elaborar sistemas de alerta temprana vinculados a más de un municipio. 6. Elaborar políticas de incentivos para garantizar una disminución sostenida de los niveles de riesgo existentes en el país. de acuerdo a la clasificación del riesgo. 7. Declarar desastre y/o emergencia, en base a la clasificación respectiva y acciones de respuesta y recuperación integral de manera concurrente con los gobiernos municipales e indígena originario campesinos. 8. Normar, diseñar y establecer políticas y mecanismos de protección financiera para enfrentar contingencias y permitir la recuperación por desastres en el nivel departamental. 9. Definir políticas y mecanismos que garanticen la financiación de medidas de

recursos físicos, técnicos, científicos, financieros y humanos que se requieran para la reducción de riesgo y atención de desastres y/o emergencias. 2. Normar, conformar y liderar comités municipales de reducción de riesgo y atención de desastres. 3. Aplicar la metodología común de indicadores de riesgo y reducción del mismo y atención de desastres, formulada por el nivel central del Estado, efectuando el seguimiento correspondiente a escala municipal. 4. Definir políticas, en programas y proyectos que integren la reducción de riesgos de desastre tanto de tipo correctivo como prospectivo. 5. Realizar evaluaciones exhaustivas del riesgo, aplicando los criterios, parámetros y metodología común para clasificar los niveles de riesgo de desastre, monitorearlos, comunicarlos en el ámbito municipal y reportarlos hacia el Sistema Nacional de Reducción de Riesgos y Atención de Desastres y Emergencias (SISRADE). 6. Gestionar y consolidar información municipal a través de un mecanismo que promueva la gestión comunitaria de la información y el conocimiento sobre riesgo, desastre y/o emergencia. 7. Generar e integrar la información sobre amenazas de orden meteorológico, geológico, geofísico y ambiental.

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reducción de riesgos de desastre incorporadas dentro de la gestión del desarrollo.

8. Implementar sistemas de alerta temprana. 9. Promover el desarrollo de una sociedad civil activa capaz de articular necesidades y prioridades en términos de reducción de riesgo, desastres y/o emergencia. 10. Aplicar el análisis de los factores de riesgo de desastre en la planificación del desarrollo municipal, la programación operativa, el ordenamiento territorial y la inversión pública municipal en coordinación con los planes de desarrollo del nivel central y departamental del Estado 11. Elaborar políticas de incentivos para garantizar una disminución sostenida de los niveles de riesgo existentes en el país, de acuerdo a la clasificación de riesgo. 12. Declarar desastre y/o emergencia, de acuerdo a la categorización que corresponda. Ejecución de respuesta y recuperación integral con cargo a su presupuesto. 13. Definir políticas y mecanismos de protección financiera para enfrentar contingencias y permitir la recuperación por desastres en el nivel municipal.

Fuente: Elaboración propia

Document of the World Bank

ANEXO 4. MODELO ESQUEMÁTICO PARA LA COORDINACIÓN DE PLANIFICACIÓN E INVERSIÓN PÚBLICA SUBNACIONAL EN BOLIVIA

(Para municipios pequeños y medios) La coordinación y coherencia entre la planeación y la inversión pública en el nivel subnacional en Bolivia presenta deficiencias y fallas que, en última instancia, constituyen una manifestación de las debilidades del sistema de relaciones intergubernamentales en el país, así como de déficits de cooperación y colaboración entre los diversos niveles de poder territorial y, en definitiva, de densidad institucional. Este importante tema sólo puede abordarse desde una perspectiva de relaciones interadministrativas que permita la integración de las perspectivas de la oferta y la demanda de inversiones en el nivel local, y la integración de enfoques top-down y bottom-up que permitan una adecuada articulación de coordinación y de autonomía, con una coherente distribución de responsabilidades en el proceso planificador e inversor y un feed-back coherente en las relaciones entre Estado (órganos centrales y oficinas territoriales) y Municipios. El modelo básico que se propone sería un Plan Nacional de Inversiones Locales, que respondería a la arquitectura institucional que más adelante se describe, inspirado en algunas de sus líneas maestras al modelo español de planes provinciales de obras y servicios, que permitió al país en su etapa desarrollista superar los déficits históricos de obras y servicios locales y equilibrar el territorio en esta materia. La distribución de misiones y objetivos dentro de ese modelo sería la siguiente:

I. NIVEL ESTATAL (ÓRGANOS CENTRALES): A) Misiones: 1. Determinar las infraestructuras locales básicas susceptibles de recibir financiación estatal, de acuerdo con:

a) La lista de competencias de los municipios

b) Las prioridades del desarrollo nacional y su estrategia

2. Establecer la obligación de que las municipalidades realicen un inventario básico de infraestructuras y equipamientos locales de su territorio para detectar y objetivar los déficits, estableciendo los criterios básicos comunes para esos inventarios municipales. 3. Llevar en el Ministerio de Planificación del Desarrollo la coordinación y suma de los inventarios locales, que deberán publicarse en la página web del mismo. 4. Establecer la obligación de que los municipios sólo pueden solicitar por esta vía financiación para las infraestructuras y servicios deficitarios de acuerdo con su inventario. 5. Fijar la obligación de que los municipios formulen unos planes cuatrienales de inversiones acordes con estos déficits, revisables cada dos años, debiendo publicarse en la página web del Ministerio. 6. Establecer modelos básicos indicativos para la contratación de las inversiones, el seguimiento y control de su ejecución, la certificación de gastos y los controles de calidad. 7. Aportar un porcentaje de la inversión (que puede proceder de los Ministerios sectoriales, del FNDR, del FPS y de financiación externa), que puede ampliarse en determinados municipios o departamentos atendiendo a circunstancias económicas, sociales y geográficas. 8. Publicar en la página web cada una de las obras financiadas, indicando su presupuesto y la distribución de su financiación, especificando las fuentes.

B) Objetivos: 1. Lograr una coordinación básica de las inversiones locales, sin perjuicio de la autonomía local. 2. Estimular a los municipios para que desarrollen sus capacidades efectivas de planeamiento en materia de inversiones, sobre bases realistas. 3. Permitir la progresiva superación de los déficits en materia de infraestructuras y servicios locales. 4. Lograr la máxima transparencia y publicidad en todo el proceso planificador e inversor.

II. SERVICIOS TERRITORIALES DEL MPD EN EL NIVEL DEPARTAMENTAL A) Misiones:

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1. Dar apoyo técnico y jurídico los municipios que lo precisen para la elaboración de los inventarios municipales de infraestructuras y equipamientos locales. 2. Recoger la información de los inventarios municipales, los planes de inversión plurianuales municipales y los proyectos de obras para los que se formula petición de financiación, y la elevan al Ministerio de Planeamiento. 3. Dar apoyo técnico y jurídico a los municipios para la elaboración de los documentos contractuales y los procesos de contratación. 4. Eventualmente, cuando los municipios carezcan de capacidad gestora suficiente y a petición de los mismos (y siempre con su participación, colaboración y apoyo), realizar mediante delegación los inventarios y/o los proyectos de obras, los documentos contractuales y los procesos de contratación. 5. Realizar con su personal técnico el control y las certificaciones de obras, junto con los técnicos municipales, y las elevan al Ministerio de Planificación del Desarrollo.

B) Objetivos: 1. Colaborar con los municipios de su territorio en la planificación y gestión de inversiones, particularmente con los que presenten menor capacidad técnica y económica. 2. Colaborar con el Estado para conseguir el logro de los objetivos de la estrategia de desarrollo nacional.

3. Fomentar la cooperación interadministrativa. III. MUNICIPIOS A) Misiones: 1. Elaborar el inventario de infraestructuras y equipamientos municipales, de acuerdo con los criterios básicos fijados por el Estado. 2. Elaborar el plan cuatrienal de inversiones, conforme con los déficits existentes y detectados al elaborar el inventario, sujeto a revisión cada dos años. 3. Redactar los proyectos de obras necesarios para la ejecución de los planes de inversiones. 4. Solicitar la inclusión del proyecto en el Plan Nacional de Inversiones Locales, a fin de conseguir la financiación parcial (y excepcionalmente total) del Estado y el Departamento. 5. Contratar las inversiones para su ejecución.

B) Objetivos: 1. Atender las necesidades del desarrollo de la comunidad local, optimizando el uso de los recursos disponibles. 2. Desarrollar un planeamiento coherente que sirva de base a las inversiones locales. 3. Establecer la propia priorización de las inversiones de acuerdo con el planeamiento local en el marco de la estrategia nacional de desarrollo.

TEMAS A TENER EN CUENTA EN EL MODELO: -Inversiones que afecten a varios municipios -Controles de calidad en las inversiones -Participación social en el proceso en el nivel municipal

REGLAS BÁSICAS PARA UNA COOPERACIÓN FLEXIBLE Y BASADA EN LA LEALTAD INSTITUCIONAL RECÍPROCA:

Para la efectividad de la coordinación y la eficacia administrativas, las Administraciones del Estado, y de los Municipios deberán en sus relaciones recíprocas:

a. Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias.

b. Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión este encomendada a las otras Administraciones.

c. Facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia gestión que sea relevante para el adecuado desarrollo por éstas de sus cometidos.

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d. Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas.