Proyecto de Prevencin de Desastres de la Comunidad Andina … · 2009-11-03 · El resultado de la...

Proyecto de Prevención de Desastres de la Comunidad Andina PREDECAN

Componente de Fortalecimiento de Sistemas y Políticas Nacionales de Prevención y Atención de Desastres - Resultado 1

Ecuador

Documento de Sistematización de la Información de Gestión de Riesgos en el Ecuador

HEXAGON Consultores

Quito, 26 de Diciembre 2006

Tabla de Contenido Introducción General............................................................................................................ 4 1. Marco conceptual (Coordinación del Resultado 1)....................................................... 5 2. Metodología Aplicada y Organización del Informe ....................................................... 5

2.1. Recolección de información secundaria y entrevistas .............................................. 6 2.2. Realización de Talleres, Conversatorios y Mesas de Trabajo ................................... 7

3. Las Condiciones de Riesgo en el País ....................................................................... 9 3.1. El entorno físico y las amenazas ........................................................................... 9 3.2. El contexto socio económico y político y las condiciones generales de vulnerabilidad17

3.2.1. Acerca de la relación entre las Amenazas y la Vulnerabilidad................................. 23 3.3. Entornos significativos de riesgo.......................................................................... 27

4. Las condiciones de la Gestión de Riesgos................................................................ 31 4.1. Contexto General ............................................................................................... 31 4.2. Marco Legal existente sobre Riesgo y Gestión de Riesgos .................................... 35

4.2.1. Antecedentes del marco legal existente ........................................................... 35 4.2.2. Descripción del marco legal actual y/o propuestas: Alcances, pertinencia y limitaciones identificadas en aspectos legales................................................................ 36

4.3. Instrumentos de política e instrumentos para la intervención .................................. 50 4.4. Las instituciones y la Gestión de Riesgos ............................................................. 56

4.4.1. Organización y Coordinación........................................................................... 56 4.4.2. Roles, responsabilidades y campos de intervención .......................................... 57 4.4.3. Recursos humanos ........................................................................................ 61 4.4.4. Recursos técnicos .......................................................................................... 63 4.4.5. Recursos financieros ...................................................................................... 65 4.4.6. Iniciativas de la cooperación internacional ........................................................ 67

4.5. Alcances, pertinencia y limitaciones identificadas en aspectos institucionales .......... 70 5. La Agenda Estratégica Nacional.............................................................................. 72

5.1. Acerca del Proceso de Construcción.................................................................... 72 5.2. Observaciones y recomendaciones respecto a la Agenda Estratégica propuesta ..... 74

Anexos ............................................................................................................................. 75 Anexo 1: Memorias de los Talleres. ..................................................................................... 75 Anexo 2: El Instrumento de las Entrevistas........................................................................... 75 Anexo 3: Lista de personas entrevistadas y las entidades a las que pertenecen. ..................... 75 Anexo 4: Matriz de Salida de las Entrevistas. ....................................................................... 75 Anexo 5: Cuerpos Legales.................................................................................................. 75 Anexo 6: Propuesta de Agenda Estratégica ......................................................................... 75 Cuadros, Gráficos, Mapas y Tablas Cuadro 1: Algunas de las iniciativas de la Cooperación Internacional ...................................... 68 Gráfico 1: Metodología Aplicada............................................................................................. 5 Gráfico 2: Pirámide Poblacional .......................................................................................... 18 Gráfico 3: Evolución del PIB corriente (MM de USD) y del PIB real (MM de USD 2000) ............. 20 Gráfico 4: Inflación Anual.................................................................................................... 21 Gráfico 5: Déficit (-) y Superávit (+) global del Presupuesto General del Estado (Millones de USD) ................................................................................................................................ 21 Gráfico 6: Producto Interno Bruto por Industria (en porcentaje)............................................. 27

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Ilustración 1: Geomorfología y Geología Estructural............................................................... 10 Ilustración 2: Factores de Vulnerabilidad .............................................................................. 23 Mapa 1: Amenazas Multifenómeno en el Ecuador – a nivel país.............................................. 11 Mapa 2: Nivel de amenaza sísmica por cantón ...................................................................... 12 Mapa 3: Nivel de amenaza volcánica por cantón ................................................................... 13 Mapa 4: Principales inundaciones a causa de El Niño (1982 – 1983 y 1997 – 1998) ................. 14 Mapa 5: Nivel de amenaza de inundación............................................................................. 14 Mapa 6: Tasa de No Matrícula en Niños de 6 a 11 años de edad ............................................ 19 Mapa 7: Entornos significativos de riesgo ............................................................................. 28 Mapa 8: Zonas potencialmente inundables ........................................................................... 31 Mapa 9: Nivel de amenaza de sequía por cantón................................................................... 31 Tabla 1: Amenazas, zonas más afectadas y daños más relevantes.......................................... 15 Tabla 2: Acceso a servicios básicos (% de viviendas con cobertura) ...................................... 19 Tabla 3: Producción Agrícola Bruta, año 2004 (en USD 2000) ................................................ 30 Tabla 4: Principales Avances del Proceso de Descentralización en el Ecuador .......................... 33 Tabla 5: Marco Legal .......................................................................................................... 38 Tabla 6: Clasificación por grandes temas y Relaciones del Marco Legal ................................... 50 Tabla 7: Instrumentos de política ........................................................................................ 51

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Introducción General En el año 2003, la Secretaría de la Comunidad Andina de Naciones - CAN, mediante un convenio firmado con la Unión Europea, comprometió su esfuerzo en el desarrollo del Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina - PREDECAN; cuyo objetivo general es la reducción de la vulnerabilidad de las personas y bienes expuestos a los peligros y riesgos naturales, y promover el desarrollo sostenible de los países de la CAN. El PREDECAN, por tanto, plantea la consecución de los siguientes cinco resultados:

1. Se han adecuado / fortalecido los Sistemas y Políticas Nacionales de Prevención y Atención de Desastres de acuerdo a los lineamientos consensuados a nivel de la Subregión Andina;

2. Se ha reforzado la capacidad nacional y sub-regional de conocimiento del riesgo

y puesto en operación un Sistema de Información de Prevención y Atención de Desastres;

3. Se han elaborado y aplicado guías metodológicas y prácticas que incorporan la

gestión del riesgo en la ordenación territorial, planificación del desarrollo general y sectorial;

4. Han mejorado los niveles de concientización, conocimiento sobre el riesgo y la

participación en la gestión de riesgo; y,

5. Se han implementado proyectos piloto priorizados en cada país que permitan fortalecer la capacidad de los participantes para la gestión del riesgo

Para el desarrollo específico del primer resultado, la CAN contrató a consultores nacionales para los cinco países miembros de la Comunidad Andina. Para el caso de Ecuador, Hexagon Consultores fue contratado con el objetivo de “Apoyar a las Entidades Nacionales involucradas con la Prevención y Atención de Desastres en cuanto a la sistematización de la información existente sobre aspectos institucionales, legales y técnicos en la Gestión del Riesgo”. Es decir, específicamente:

1. Recolectar y sistematizar información relativa a instituciones / organizaciones relevantes, marcos legales y conceptuales, estado de avance en gestión del riesgo y apoyo de donantes en el país; y,

2. Apoyar el proceso de formulación / armonización de los Planes y Políticas

Nacionales, Regionales y/o Locales / Sectoriales de Gestión del Riesgo en función de la Estrategia Andina.

Si bien el segundo objetivo es apoyar la formulación / armonización de Planes y Políticas Nacionales de Gestión de Riesgos, el mismo fue re-planteado hacia la preparación de una Agenda Estratégica Nacional que facilite la construcción de consensos, la definición de responsabilidades y la elaboración de propuestas de

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política, en busca de la construcción de los Planes Nacionales y Sistemas Nacionales de Gestión de Riesgos. Para ello, se programó la realización de dos talleres nacionales como medios para concensuar el contenido de dicha Agenda Nacional. Para facilitar la construcción de la misma, se propuso que entre los dos talleres medie además la realización de reuniones de trabajo (Conversatorios y Mesas de Trabajo) entre grupos de actores cuya acción esté vinculada entre sí para de esta manera avanzar con mayor agilidad en el proceso de concertación de la Agenda. El acompañamiento durante el primer taller facilitó el trabajo del equipo consultor permitiendo una mejor comprensión del estado actual de las cosas y, el segundo taller, sirvió para presentar a los actores la sistematización realizada hasta ese momento en lo que respecta al marco institucional y legal de la Gestión del Riesgo en el país. La sistematización del proceso de construcción de la Agenda, mismo que es relatado en las Memorias de los Talleres I y II, y de los Conversatorios realizados durante las semanas que mediaron entre ambos eventos, se adjunta a este documento (Anexo 1). El resultado de la labor llevada a cabo por los participantes de los Talleres I y II, de los Conversatorios y de las Mesas de Trabajo es, finalmente, la propuesta de Agenda Estratégica Nacional, misma que se presenta en el último capítulo de este documento acompañada de ciertas recomendaciones por parte del equipo consultor. 1. Marco conceptual (Coordinación del Resultado 1) 2. Metodología Aplicada y Organización del Informe Con el fin de dar cumplimiento con los objetivos planteados para esta consultoría, el trabajo fue organizado en seis fases. La primera, partió con la identificación de actores claves que facilitaran no sólo la recopilación de información primaria sino también secundaria. Durante la segunda, se realizó un pilotaje de levantamiento de información de primera fuente utilizando un cuestionario proporcionado por la Dirección de PREDECAN (ver Anexo 2). Tanto la información secundaria como la primaria permitieron iniciar el proceso de sistematización y análisis de la Gestión del Riesgo en el país (Fases 3 y 4) que sería finalmente complementado con los resultados de los talleres (Fases 5 y 6).

Gráfico 1: Metodología Aplicada

Sistematización de resultadosde segundo

Taller

Inicio de recopilación de información

secundaria

Identificación de actores claves para Levantamiento de

información primaria

Pilotaje del levantamiento de

información primaria (entrevistas)

Análisis de información

primaria y secundaria (avance)

Evaluación y sistematización de

información recabada en

pilotaje de entrevistas

FASE I FASE II FASE III

Sistematización de primera información secundaria recabada

FASE V

PRIM

ER T

ALL

ER

FASE IV

Finalización de recopilación de

información primaria y secundaria

Sistematización de resultados

del Primer Taller

SEG

UN

DO

TA

LLER

Análisis de información primaria y secundaria

(finalización)

FASE VI

Acompañamiento durante Conversatorios

Sistematización de resultadosde segundo

Taller


secundaria












FASE V

PRIM

ER T

ALL

ER

FASE IV




del Primer Taller

SEG

UN

DO

TA

LLER


(finalización)

FASE VI



secundaria












FASE V

PRIM

ER T

ALL

ER

FASE IV




del Primer Taller

SEG

UN

DO

TA

LLER


(finalización)

FASE VI


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Elaboración: Hexagon Consultores En los siguientes párrafos se presenta en detalle el proceso seguido específicamente en lo concerniente al levantamiento de información y a la realización de los talleres, Conversatorios y reuniones de las Mesas de Trabajo para la construcción de la Agenda.

2.1. Recolección de información secundaria y entrevistas Para realizar la presente sistematización se contempló la recolección tanto de información primaria, a través de entrevistas, como secundaria. Así, de manera paralela a la aplicación de las entrevistas, se llevó a cabo la recopilación de información secundaria básicamente aquellas relativa a Leyes y Planes existentes y desarrollados en el país en relación al tema de Prevención y Atención de Desastres, así como aquella sobre iniciativas locales en el tema y otros estudios que permitieran obtener una mejor perspectiva sobre el estado de avance de la discusión y aplicación del tema a nivel nacional1. Con el fin de identificar los actores quienes serían entrevistados para la aplicación del instrumento se analizó los integrantes del Sistema Nacional de Defensa Civil, los actores participantes en los procesos de construcción del PREANDINO, así como otros recomendados por la Dirección General del Proyecto. Para la marcación de las entrevistas se contó con el apoyo de la Coordinación Nacional del PREDECAN, responsabilidad que recae sobre la Dirección Nacional de la Defensa Civil en la persona de la Ing. Gloria Roldán quien coordinó la parte logística del proceso. Por su parte, HEXAGON Consultores preparó a un equipo de 4 personas quienes estuvieron a cargo de la realización de las entrevistas, y tradujo el cuestionario desarrollado por PREDECAN a una versión electrónica, con el fin de facilitar la alimentación automática de las respuestas a una base de datos en Excel. Para el levantamiento de información de fuentes primarias, el PREDECAN desarrolló una herramienta a ser aplicada a través de entrevistas a diferentes actores vinculados con la Gestión del Riesgo en cada uno de los países miembros de la CAN. En esta guía de entrevistas se cubrían aspectos relativos a: i) Competencias y roles; ii) Programas, proyectos o acciones a cargo de su entidad; iii) Normativa que define/rige las funciones y responsabilidades de la institución; iv) Políticas públicas respecto a la Gestión del Riesgo; v) Aspectos institucionales (recursos humanos, financieros y técnicos); vi) Relaciones con otras instituciones/actores; y, vi) Planes o Propuestas de Planes Nacionales de Prevención y Atención de Desastres/Defensa/Protección Civil. En el caso de la consultoría en Ecuador, cada entrevista sirvió para que el equipo se empapara acerca del entorno en el que se desarrolla la Gestión del Riesgo en el país. Es decir, básicamente para comprender la problemática que enfrenta cada institución en su accionar; sus interacciones con otras instituciones; las debilidades y falencias del marco legal que sustenta su gestión; y la manera cómo las condiciones económicas,

1 Los documentos revisados se citan en la sección de Bibliografía de este documento.

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sociales y políticas que presenta el país repercuten de una u otra manera en el avance de la Gestión del Riesgo. A pesar de que las entrevistas sirvieron para obtener una perspectiva general, existieron también preguntas con muy bajo nivel de respuesta. Así, por ejemplo, cuando se inquirió acerca de los avances más importantes, en materia de Gestión de Riesgos, de la institución a la que pertenecía cada entrevistado alrededor de un tercio de los ellos no respondió la pregunta. Asimismo, las contestaciones acerca de los avances más importantes que ha logrado cada institución fueron generalmente difusas y, en algunos casos, hasta contradictorias con la argumentación sostenida respecto a las dificultades que presentan. Todo lo anterior, sumado al hecho de que las respuestas en ciertos casos correspondían a percepciones mas no necesariamente a una descripción imparcial de la realidad, demandó una interpretación exhaustiva y un contraste entre la información provista por los entrevistados respecto a su propia entidad y el contexto institucional y aquella entregada por actores claves relacionados con la Gestión del Riesgo pero ajenos a tales entidades. Estas conclusiones fueron presentadas durante la IV Reunión de Coordinación del PREDECAN Producto 1, realizada en Lima entre los días 23 y 25 de Febrero del 2006. La tercera fase de entrevistas se decidió realizarla después de la mencionada reunión de coordinación y de la visita del Consultor Sub-regional ya que dados los vacíos que HEXAGON Consultores todavía tenía para la preparación del Diagnóstico y para cumplir con los productos estipulados en el Contrato, era necesario tener información de prácticamente la totalidad de actores vinculados con la Gestión de Riesgo a nivel nacional previo a la realización del primer taller nacional2.

2.2. Realización de Talleres, Conversatorios y Mesas de Trabajo

Con miras a concertar una Agenda Estratégica Nacional para los próximos cinco años, durante los días 31 de mayo, 1 y 2 de junio del 2006 se realizó el Primer Taller Nacional para el Fortalecimiento Institucional de la Gestión del Riesgo en Ecuador en las instalaciones del Círculo Militar de la ciudad de Quito. Dicho taller - el primero de dos - contó con la presencia de funcionarios de entidades estatales de carácter nacional, regional y seccional; de organismos internacionales; y, del sector privado, quienes contribuyeron a sentar las bases para la construcción de la Agenda Estratégica Nacional a través del análisis acerca de la situación pasada y actual, y de las prioridades futuras para el Ecuador en materia de la Gestión del Riesgo. El objetivo general, por tanto, fue poner en común un conjunto de elementos que permitan una aproximación a la comprensión de las condiciones de riesgo y de su gestión en el país; promover la construcción de una visión de futuro (prospectiva) y concertar una Agenda Estratégica de trabajo que permita avanzar en el fortalecimiento de la Gestión del Riesgo en los próximos cinco años.

2 En el Anexo 3 se presenta la lista de personas entrevistadas y las instituciones a las que pertenecen.

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Durante el primer taller, los asistentes acordaron reunirse durante las semanas previas al segundo taller para trabajar en propuestas concretas que permitan avanzar con mayor agilidad y certeza en la construcción de la Agenda Estratégica Nacional. Con el fin de aclarar dudas y facilitar el trabajo de las mesas - a través, por ejemplo, de la elección de coordinadores y relatores de las mismas-, durante los días 11, 12 y 13 de Septiembre se realizaron Conversatorios facilitados por el Coordinador Regional del Primer Resultado. Los compromisos asumidos durante este evento fueron:

Conformar cuatro Mesas de Trabajo con base en los cuatro ejes temáticos o estratégicos planteados durante el Primer Taller. Es decir:

1. Políticas de Estado, Instrumentos de Política, Marco Legal,

Institucionalidad y Fortalecimiento Institucional/ local/ nacional/ regional y Financiamiento de la Gestión de Riesgos.

2. Conocimiento y Monitoreo de la Gestión de Riesgos. 3. Educación, Comunicación, Capacitación y Socialización y Participación

ciudadana de la Gestión de Riesgos. 4. Planificación y Ordenamiento territorial de la Gestión de Riesgos.

Una vez conformadas las Mesas de Trabajo por parte de los actores

involucrados, nombrar a un coordinador y a un relator para cada Mesa como encargados de la integración y desarrollo de los temas planteados.

Durante las semanas comprendidas entre los días 18 de Septiembre y 11 de Octubre, cada Mesa de Trabajo se reunió por tres ocasiones lo que permitió llegar al Segundo Taller con avances que fueron pulidos durante reuniones posteriores al mismo3.

3 Las Memorias de estos eventos - con el detalle de los expositores, temas tratados, lista de participantes y propuestas para la Agenda Estratégica - se presentan en el Anexo 1.

3. Las Condiciones de Riesgo en el País En el Ecuador, las oportunidades de salud, educación, trabajo, participación en la cultura e inclusive los niveles de ingreso, tienen que ver no sólo con la posición social sino con la ubicación territorial4. Es por ello que es básicamente en las ciudades de Quito y Guayaquil - polos de desarrollo económico y político - en donde se concentra la población del resto del país, principalmente aquella que reside en las zonas rurales, que es expulsada por la falta de oportunidades. Este fenómeno genera no sólo problemas en las zonas abandonadas que ya no cuentan con mano de obra para generar riqueza y a su vez retener a las generaciones futuras, sino también en las grandes ciudades que, al no estar preparadas para recibir ese flujo de personas, crecen de manera no planificada. Esta dinámica ocasiona básicamente cuatro consecuencias5:

La concentración en zonas de riesgo de grupos sociales vulnerables con bajo poder económico para absorber el impacto de los desastres y recuperarse de sus efectos;

El inapropiado uso de la tierra y los asentamientos humanos en áreas propensas a amenazas como laderas de ríos y humedales, combinado con condiciones de vida frágiles e inseguras con escasa infraestructura social y de servicios;

El incremento progresivo de los niveles de amenaza a través de los procesos de degradación ambiental; y,

Una débil capacidad de gestión y reducción de los riesgos como parte del proceso de desarrollo desde las instituciones públicas y privadas y los gobiernos nacionales y locales.

La combinación de estos fenómenos sociales y de la probabilidad de ocurrencia de fenómenos naturales eleva entonces la vulnerabilidad de la población y de la infraestructura con que se cuenta, así como la materialización de los riesgos antrópicos. Es decir, aunque la probabilidad de ocurrencia de los desastres está estrechamente relacionada con las características geográficas del país; las condiciones sociales, económicas y políticas son igual de importantes. Por ello, en los siguientes párrafos se presenta una breve descripción acerca de los aspectos geológicos, hidrológicos, climatológicos y su relación con las amenazas; y, más adelante, el efecto que los contextos sociales, económicos y políticos del país tienen sobre las condiciones generales de vulnerabilidad.

3.1. El entorno físico y las amenazas Geográficamente el país se compone de las regiones: Sierra, Costa, Amazonia y Región Insular. El Ecuador continental está en el extremo nor-occidental de Sudamérica, bañado por el Océano Pacífico y atravesado por las dos ramas principales de la Cordillera de Los Andes con una serie de volcanes, algunos de ellos activos. Estas condiciones - la posición geográfica y las características geológicas- han determinado que fenómenos como sismos, actividad volcánica e inundaciones sean frecuentes.

4 Descentralización del Estado y Articulación del Espacio Nacional; Castillo José Bolívar, 2002 5 “La gestión local del riesgo. Nociones y precisiones en torno al concepto y la práctica”; Programa Regional para la Gestión del Riesgo en América Central – CEPREDENAC – PNUD; 2003

Así, entre los años 1970 y 2004, en el Ecuador ocurrieron alrededor de 1,419 desastres relacionados con las condiciones naturales, atmosféricas, climáticas y geológicas del país; y, de esta cifra, alrededor del 65% se relacionó con lluvias y el Fenómeno de El Niño. A pesar de que las pérdidas humanas y económicas de estos eventos resultan difícilmente cuantificables, sólo a causa del Fenómeno de El Niño, entre los años 1997 y 1998, en el país se registraron alrededor de 123 personas fallecidas, 16 desaparecidas, 85 heridas, 8,709 damnificadas, 8,878 afectadas y 10,179 evacuadas6. A continuación, una síntesis acerca de la geomorfología y la geología estructural del país:

Ilustración 1: Geomorfología y Geología Estructural Los rasgos físicos en la superficie del país se enmarcan dentro de los siguientes conjuntos:

a) Costa.- Se extiende desde la línea costera hasta la vertiente occidental de la Cordillera de los Andes a unaaltitud de 1200 m. Su amplitud mayor (180 Km) se encuentra en la franja latitudinal Guayaquil – Portoviejo;hacia el sur de Guayaquil la zona se estrecha a una pequeña franja de 20 a 40. En esta franja se localiza: al Esteuna zona de piedemonte que se caracteriza por relieves homogéneos, con pendientes inferiores al 25%. Acontinuación, se encuentra una zona baja de 30 a 80 Km de ancho, de acuerdo al sitio, localizada en el centro-este y en el Sur de la región, se trata de una gran llanura cuyo relieve presenta superficies planas a ligeramenteonduladas talladas por estrechas gargantas de alrededor de 50 m. de profundidad. Al sur de Babahoyo, estasplanicies onduladas están reeemplazadas por una llanura aluvial baja, totalmente plana con altitudes inferioresa 20 m., a continuación se ubica una zona occidental en donde se sitúan relieves altos y moderadosdesarrollados sobre rocas sedimentarias.

En esta Región existe una cordillera costanera baja que forma un arco que partiendo desde Guayaquil se dirigehacia el noroeste y luego al Norte, incluye la Cordillera Chongón – Colonche, montañas de Colonche, Jama. Las llanuras ubicadas en la parte central este de la zona litoral constituyen una zona de importanciaespecialmente agrícola.

b) Sierra.- Está formada por dos cordilleras: la Occidental y la Real, dispuestas en dirección meridiana, con

vertientes exteriores muy abruptas. Desde la frontera con Colombia hasta el sector septentrional del país(Alausí, Provincia de Chimborazo) estas cordilleras se caracterizan por una declinación general de altitudesdecreciente de norte a sur y están coronadas por dos filas de volcanes de dinamismo explosivo y con más deuna docena de picos por encima de los 4.800 metros de altitud. El Cotopaxi actualmente es el volcán activomás alto del mundo (5.897 m); el volcán Chimborazo (6.310 m) es el nevado más alto del Ecuador y estáubicado en la cordillera Occidental de los Andes. Desde Alausí hacia el sur, el relieve se presenta bajo, enforma de planicies altas con superficies onduladas.

La actividad volcánica reciente caracteriza la morfología de sus relieves, así como la distribución y ubicaciónde los productos emitidos, cuyos materiales piroclásticos han cubierto grandes extensiones de la parte centronorte del país. Las dos cordilleras se presentan unidas por estructuras geológicas transversales elevadas, conocidas comonudos y en cuyo interior se encuentran encerradas depresiones morfológicas o los valles interandinos (hoyas). El continuo depósito de productos volcánicos ocurrido a lo largo de la historia eruptiva, ha mejorado la calidadde los suelos y consiguientemente la actividad agropecuaria.

c) Amazonia.- Se localiza a partir del pie de la vertiente Oriental de la Cordillera de los Andes. Entre las cotas

500 y 1500 m. se encuentra una faja de 50 Km. de ancho que se asemeja a una tercera cordillera interrumpidaen el sector central de la Amazonia (Puyo, provincia de Pastaza). Desde la cota 300 m. hacia el este y hasta ellímite fronterizo con el Perú se extiende la llanura amazónica, constituida por un paisaje monótono conpequeñas colinas de unos 50 m. de altura aproximadamente.

Inmediatamente al pie de la vertiente oriental de los Andes, se extiende la zona subandina, identificada comoLevantamiento Napo, al norte y Cordilleras del Cutucú y del Cóndor al sur. Como consecuencia de la fusión de los casquetes glaciares (Plio – Cuaternarios), producto de la actividadvolcánica y las variaciones climáticas (glaciaciones) y en menor proporción por influencia de agentestectónicos (sísmicos), se han generado grandes movimientos de terrenos, cuyos materiales se depositaron a lolargo del piedemonte amazónico, dando lugar a la formación de extensos conos de deyección (abanicos). Estaregión se caracteriza por amplias planicies aptas para la actividad agropecuaria.

d) Región Insular.- Está integrada por 13 islas mayores ubicadas a una distancia entre 900 y 1200 Km. del continente.Estas islas de superficie variable están constituidas por volcanes que emergen del mar con laderas suaves. Las calderasvolcánicas ascienden hasta una altura aproximada de 1600 metros. En las Islas Galápagos, el volcanismo es de tipoHawaiano y su actividad es intensa, pero sin afectación a la población pues ésta es escasa y localizada fuera del área depeligrosidad.

Fuente: “Plan Estratégico para la Reducción del Riesgo en el Territorio Ecuatoriano”, Programa Regional Andino para la Reducción y Mitigación de Riesgos, SENPLADES – CAF, 2005

6 Sistema de Inventarios y Análisis de Desastres, DESINVENTAR, versión 6.2.9c, 2004, Elaborado por “La Red”. Se excluyen desastres antrópicos, biológicos o epidemiológicos.

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Aunque la escala nacional del siguiente mapa no permite realizar un análisis pormenorizado, sí muestra como la mayor parte del país está expuesta a una o varias amenazas de origen natural:

Mapa 1: Amenazas Multifenómeno en el Ecuador – a nivel país

IVIII

Galápagos Costa

IVIII

III

II

Sierra

Amazonia

I

Tsunami: peligro potencial Volcanes: actividad histórica

ctividad potencial Volcanes: a

Zonas inundables

peligro potencial Deslizamientos y derrumbes:

mayor peligro por fuertes pendientes

Deslizamientos y derrumbes:

I Terremotos: menor peligro II Terremotos: III Terremotos: IV Terremotos: mayor peligro

Sequía: menor peligro

Sequía:

ayor peligro Sequía: m

Límite de influencia mayor de "El Niño"

Volcanes

Fuente: SIISE v. 4 a partir de información recopilada por DINAREN/MAG; INAMHI; INFOPLAN (Acosta, 1996); IGM; Instituto Geofísico de la EPN e IRD. Las amenazas en la región Costa corresponden, principalmente, a inundaciones, tsunamis (maremotos), sequías, movimientos en masa y sismos (zonas III y IV). La severidad de éstas va de un extremo al otro, así por ejemplo, en la provincia del Guayas existe un alto peligro de sequía pero también de inundaciones especialmente en los cantones cercanos a Los Ríos en donde prácticamente la totalidad de la provincia es vulnerable a este fenómeno.

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En lo que respecta a la región Sierra, las amenazas corresponden a erupciones volcánicas y a los sismos (zona IV), especialmente en las zonas Central y Norte, siendo menor en la Sierra Sur (zona III y II). Todo el callejón interandino está expuesto a movimientos en masa así como al peligro de sequía, especialmente al norte (Valle del Chota en la provincia de Imbabura) y al sur, en la provincia de Loja. Por su parte, la región Insular está expuesta a peligros sísmicos y presencia de volcanes activos mientras la Amazonia parecería ser la menos expuesta a amenazas de origen natural aunque, como se analizará más adelante, no así a riesgos antrópicos y tecnológicos. Acerca de los sismos Según un estudio realizado por Cooperazione Internazionale, el Instituto de Recherche Pur le Developpement y OXFAM – Gran Bretaña, si se compara el impacto de los desastres en la historia del Ecuador, entre los eventos de origen natural, los que peores consecuencias han tenido han sido los terremotos. Esto no sólo por el número de víctimas sino también por los costos ambientales y económicos ocasionados. Tal es el caso del terremoto ocurrido el 5 de marzo de 1987 a causa del cual se rompió el oleoducto a través del que se transporta el petróleo desde la Amazonia hacia la refinería de Esmeraldas. El sismo ocasionó además deslizamientos provocando la muerte de aprox. 1,000 personas y la evacuación de entre 4 y 5 mil.

Mapa 2: Nivel de amenaza sísmica por cantón

En el área más afectada se perdió gran cantidad de vegetación y los sedimentos en los ríos dañaron la pesca hasta grandes distancias aguas abajo. Además alrededor de 100 mil barriles de petróleo se derramaron en los ríos generando problemas de salud en los habitantes de la zona. Asimismo, diez años más tarde, el 4 de Agosto de 1998 en la provincia de Manabí se registraron sismos que alcanzaron hasta una intensidad de 7.1 en la escala de Richter ocasionando importantes pérdidas en la infraestructura habitacional, hotelera, educativa y de comunicaciones (vial y telefónica). Como muestra el mapa 2, las regiones Costa y Sierra, especialmente en la parte norte del país, son las más vulnerables a este tipo de amenazas. La franja occidental costera (incluyendo las ciudades de San Lorenzo, Santo Domingo, Babahoyo y Guayaquil) y la Sierra Norte (incluyendo Quito) se consideran zonas de alto peligro. Fuente: COOPI, IRD, Oxfam - GB, Amenazas, Vulnerabilidad, Capacidades y Riesgo en Ecuador, 2003

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Acerca de las erupciones volcánicas Al menos 13 volcanes representan amenazas por su actividad potencial y todos éstos se concentran principalmente en la Sierra Centro y Norte. Como se muestra en el mapa 3, la ciudad de Guayaquil no está directamente expuesta a la amenaza volcánica pero sí la ciudad de Quito que se vería afectada por potenciales caídas de ceniza de volcanes como el Guagua Pichincha, el Reventador, el Cayambe o el Antisana, y a los lahares del Cotopaxi. Los lahares representan una importante amenaza debido a las distancias que pueden recorrer y lo que pueden arrastrar a su paso. Tal es el caso de la crecida del río Esmeraldas durante la erupción del Cotopaxi en 1877, a pesar de mediar entre ellos alrededor de 230 Km en línea recta.

Mapa 3: Nivel de amenaza volcánica por cantón

Fuente: COOPI, IRD, Oxfam - GB, Amenazas, Vulnerabilidad, Capacidades y Riesgo en Ecuador, 2003

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Acerca de las inundaciones – el Fenómeno de El Niño Como se observa en el mapa 4, las inundaciones más graves ocurridas en el país han tenido, generalmente, relación con el fenómeno de El Niño y ha sido la cuenca del río Guayas la zona más afectada. Sin embargo, no menos importantes han sido los efectos que este fenómeno ha tenido sobre las provincias de Manabí (especialmente entre Manta, Portoviejo, Calceta y Bahía de Caráquez), Esmeraldas (ciudad de Esmeraldas y Atacames), Napo, Orellana y Pastaza (aunque en estas tres últimas en bastante menor proporción). Lo ocurrido en años anteriores permite proyectar inundaciones potenciales partiendo de los siguientes supuestos: - Las zonas con el mayor peligro de

inundación (grado 3) son aquellas que han sufrido tales eventos (ya sea por desbordamiento de ríos o por precipitaciones extremas) durante los dos últimos eventos de El Niño (1982-1983 y 1997-1998);

- Las zonas con peligro de

inundaciones relativamente alto (grado 2) son aquellas afectadas durante los dos eventos de El Niño u otros fenómenos;

- Las zonas con riesgo relativamente

bajo (grado 1) son aquellas que han sido levemente inundadas en el pasado o están a una altitud sobre el nivel del mar menor a 40 metros;

- Las zonas que no se han inundado

desde 1980 tienen bajo peligro de inundación (grado 0).

Mapa 4: Principales inundaciones a causa de El Niño (1982 – 1983 y 1997 – 1998)

Mapa 5: Nivel de amenaza de inundación

Fuente: COOPI, IRD, Oxfam - GB, Amenazas, Vulnerabilidad, Capacidades y Riesgo en Ecuador, 2003

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En la siguiente tabla se resumen las amenazas y las zonas que históricamente han sido más afectadas por la materialización de las mismas así como los daños más relevantes:

Tabla 1: Amenazas, zonas más afectadas y daños más relevantes

AMENAZA TIPO DE AMENAZA

ZONAS AFECTADAS MÁS IMPORTANTES

DAÑOS MÁS RELEVANTES

ZONAS POTENCIALES DE MAYOR AFECTACIÓN EN

LA ACTUALIDAD Tungurahua, Chimborazo y Cotopaxi (1698)

Alrededor de 8.000 víctimas

Tungurahua, Chimborazo y Cotopaxi (1797)

El número de fallecidos no es claro; sin embargo, supera las 13.000 personas.

Carchi e Imbabura(1834) No existen cifras exactas. Se estima que los daños fueron inferiores a los de 1797

Imbabura (1868) Destrucción de las ciudades principales

Esmeraldas (1906-1958) Inundaciones, decenas de fallecidos y daños materiales

Tungurahua, Chimborazo y Cotopaxi (1949)

Se estima que 6.000 personas murieron y un total de 100.000 perdieron sus hogares

Sucumbíos y Pichincha (1987)

Reducción del 60% de exportaciones de petróleo por ruptura del oleoducto de crudo pesado.

Sismos

Manabí (1998) 250 casas dañadas y 150 destruidas

Provincias de Esmeraldas, Manabí, Guayas, Carchi, Imbabura, Pichincha, Napo, Sucumbíos, Cotopaxi, Bolívar, Tungurahua y Chimborazo

Quito (1660) Caída de techos por peso de cenizas, muerte de ganado y pérdida de cultivos

Tungurahua (1886) Caída de techos de las viviendas por el peso de la ceniza

Latacunga (1768 y 1877) Destrucción casi íntegra de la ciudad

Valle de los Chillos (1768 y 1877)

Inundaciones por deshielos de volcán Cotopaxi

Tungurahua (1999) USD 17 millones en agricultura y USD 12 millones en turismo en Baños

Geofísicas

Erupciones volcánicas

Tungurahua (2006) Dado que la erupción está aún en proceso no existe una

Provincias de: Imbabura, Napo, Pichincha, Sucumbíos, Morona Santiago, Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo

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cuantificación precisa de los daños. Sin embargo, según cifras del Ministerio de Agricultura y Ganadería, las pérdidas agropecuarias superarían los USD 25 millones.

El Oro, Guayas, Los Ríos, Manabí y Esmeraldas (1983)

600 fallecidos con pérdidas por USD 650 millones

Guayas, Manabí, Napo, Esmeraldas, Pastaza y Orellana (1998)

286 fallecidos y 30.000 personas damnificadas con daños por USD 1.500 millones

Inundaciones

Oriente (2001) Destrucción de carreteras por taponamiento de drenajes o lahares

El Oro, Guayas, Los Ríos, Guayas, Manabí, Esmeraldas, Napo, Pastaza, Orellana y Sucumbíos

La Josefina (1993) 50 fallecidos con costos de USD 147 millones

Baeza (1987) 3.500 fallecidos por deslizamientos causados por el terremoto así como infraestructura

Movimientos en masa

Zonas afectadas por los Fenómenos de El Niño (1983 – 1998)

Infraestructura, hogares destruidos y fallecidos

Región Andina, Manabí, Esmeraldas, Guayas, El Oro, Morona Santiago, Zamora Chinchipe, Napo y Sucumbíos

Loja (1968) Sequías entre el 10% y 30% del total del territorio de la provincia

El Oro y Manabí Pérdidas agrícolas y pecuarias

Azuay Disminución de caudal para la producción de carácter eléctrico

Climáticas y morfoclimáticas

Sequías*

Guayas, Tungurahua, Pichincha, Esmeraldas y Carchi

Pérdidas agrícolas y pecuarias

Guayas, Manabí, El Oro, Loja, Esmeraldas, Galápagos, Los Ríos y ciertos sectores de Imbabura, Carchi y Azuay

* La información relevante a sequías es limitada. Fuentes: COOPI, IRD, Oxfam - GB, Amenazas, Vulnerabilidad, Capacidades y Riesgo en Ecuador, 2003; Corporación Andina de Fomento, Las lecciones de El Niño, 2000. Sin embargo, está claro que la probabilidad de que un potencial fenómeno físico se convierta en una amenaza real depende de que la sociedad esté expuesta a sus efectos y se encuentre en condiciones de tal vulnerabilidad que se acreciente su impacto negativo. Así, existen factores de vulnerabilidad que explican el porqué unos grupos poblacionales son más vulnerables que otros. Sería deseable identificar qué factores inciden en la vulnerabilidad a un nivel más desagregado, considerando una agrupación poblacional, por ejemplo, a nivel cantonal, parroquial o diferente a la división política del país. Sin embargo, dado el carácter del presente documento, a continuación se presenta una síntesis sobre estos factores (sociales, económicos y políticos) a nivel nacional procurando identificar las diferencias existentes a nivel provincial. Más

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adelante, y por lo antes expuesto, es decir, considerando que el grado de riesgo al que está expuesta la población cuando ocurre un evento natural violento depende básicamente de la amenaza y de la vulnerabilidad, se presenta un análisis sobre la relación entre ambos elementos a partir de 3 estudios de casos: el terremoto de 1987 y la ruptura del Oleoducto Transecuatorial; la reciente erupción del Volcán Tungurahua; y, el desastre de La Josefina.

3.2. El contexto socio económico y político y las condiciones generales de vulnerabilidad

Pese a que los desastres pueden afectar a cualquier persona, es evidente que la capacidad de anticiparse, afrontar, resistir y recuperarse de un desastre no es la misma en todos los individuos. Variables como la densidad y el crecimiento poblacional así como los niveles de educación, salud, pobreza y condiciones de vida – dadas por el acceso a servicios básicos como agua y alcantarillado – pueden influir positiva o negativamente en los niveles de riesgo que sufre o podría sufrir la población. Asimismo, la incongruencia entre las relaciones sociales, económicas y políticas con el entorno físico conducen a los desastres. Un ejemplo de ello son los asentamientos humanos en zonas no aptas para la construcción de viviendas que ocurren ya sea por la presencia de politiqueros que promueven los asentamientos ilegales, por la falta de planificación urbana o por la ausencia de igualdad de oportunidades que promueve la marginalización de ciertos grupos humanos. Por ello, en los siguientes párrafos se realiza una breve caracterización del contexto social, económico y político del país de forma tal que permita identificar y entender los procesos sociales en los que se desarrolla la Gestión del Riesgo en el Ecuador. Y, más adelante, a través del análisis de 3 estudios de caso (terremoto de 1987 y la ruptura del Oleoducto Transecuatoriano; la reciente erupción del volcán Tungurahua; y, el desastre de La Josefina), se muestra cómo las amenazas naturales combinadas con la presencia de factores económicos, sociales y políticos hace más vulnerable a la población. Sobre el contexto social La población del Ecuador, al año 2006, es de alrededor de 13 millones de habitantes de los cuales aproximadamente el 62.8% reside en zonas urbanas. Las provincias más pobladas son Guayas, Pichincha y Manabí, en donde se concentra más del 50% de la población nacional. La población es mayoritariamente joven ya que alrededor del 95% de los habitantes tiene entre 0 y 64 años y el 5% restante, de 65 años en adelante7.

7 Instituto Nacional de Estadísticas y Censos – INEC.

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Gráfico 2: Pirámide Poblacional

Fuente: SIISE, a partir del Censo de Población y Vivienda, INEC 2001

Luego de la recuperación de la crisis del año 1999 y de la implementación de la dolarización, en el año 2000, el país muestra signos de recuperación. Así, por ejemplo, la tasa de desempleo se ha reducido de 15.1% presente en 1999 a 11.2% en el 2005. Igual cosa sucede con el PIB per cápita que, antes de la crisis era de alrededor de USD 2.000 anuales y que en 1999 descendió a USD 1.300 anuales, en el 2005 se incrementó a aproximadamente USD 2.400 anuales. Nótese, sin embargo, que esta recuperación no obedece tan sólo a las medidas económicas adoptadas y al contexto favorable de los precios del petróleo, sino también a la migración de ecuatorianos a España, Italia y Estados Unidos, quienes con sus remesas se han convertido en la segunda fuente más importante de divisas para el país. Se estima que los envíos de recursos por parte de los ecuatorianos residentes en el exterior alcanzan los USD 1.500 millones al año. Las condiciones de vida de la población en el país han mejorado durante el último cuarto de siglo. Así, mientras en 1982 la esperanza de vida era de 59 años, para el 2001 ésta se incrementó en más de una década. La mortalidad infantil pasó de 50 (1982) a 15 muertes por cada mil nacidos vivos (2003). La mortalidad de la niñez también disminuyó en casi el 50% durante el mismo período pasando de 41 a 23 muertes por cada mil nacidos vivos. Pese a los avances a nivel nacional, aún persisten marcadas diferencias entre provincias. Por ejemplo, mientras la mortalidad infantil a nivel país ha bajado, en Carchi y Cotopaxi esta tasa es dos veces la nacional y en Guayas, Pichincha y Azuay es 30% menor que el promedio del país. Asimismo, existen diferencias en cuanto a mortalidad materna. Mientras en Loja cada 136 mujeres por cada 100 mil nacidos vivos fallecen, en la provincia de Los Ríos, esta cifra es prácticamente la tercera parte. Igual cosa sucede con la tuberculosis, mientras en Pichincha 21 de cada 100 mil personas presentan esta enfermedad, en Sucumbíos (cuyo presupuesto es el 5% de la de Pichincha) la incidencia es 6 veces mayor (123 de cada 100 mil personas tiene este mal).

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En lo que respecta a los indicadores de Educación también existen avances. Por ejemplo, la tasa de analfabetismo que en el año 1990 era del 11.7%, para el año 2001 pasó a alrededor del 9.0%. La tasa de analfabetismo funcional también se ha reducido pasando del 25.1% en 1990 a 21.3% en el año 2001. Sin embargo, persisten los problemas relativos al acceso, la calidad y la cobertura de la Educación. En el Mapa 6 se evidencian las disparidades regionales en los niveles de matriculación de los niños y niñas de entre 6 y 11 años de edad. Las provincias con colores más oscuros tienen niveles de no matriculación más elevados. La parte norte de la región Costa y los cantones más alejados de la Amazonia presentan los problemas más serios de matriculación.

Mapa 6: Tasa de No Matrícula en Niños de 6 a 11 años de edad

Fuente: SIISE, a partir del Censo de Población y Vivienda, INEC 2001 Tal como sucede con los indicadores de Salud y Educación en los que existen avances a nivel país pero diferencias de cobertura y calidad entre regiones, ocurre con el acceso a servicios básicos. Así, como se muestra en la siguiente tabla, la Amazonia y las regiones Sierra e Insular se encuentran en los extremos. Mientras las dos primeras regiones superan el promedio país, la región amazónica está muy por debajo.

Tabla 2: Acceso a servicios básicos (% de viviendas con cobertura)

País Costa Sierra Amazonia GalápagosAgua entubada en vivienda 48.00 41.79 56.3 26.04 52.01Red de alcantarillado 48.00 36.13 61.89 34.17 30.76Eliminación de excretas 82.66 83.34 84.08 58.38 97.29Servicio eléctrico 89.67 89.31 92.36 64.36 96.45

Fuente: SIISE v.4

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Por lo antes descrito, y tal como sucede con la mayoría de democracias inmaduras, las relaciones sociales en el Ecuador tienen una naturaleza conflictiva dada por la propia inequitativa distribución de la riqueza que determina, por lo tanto y tal como se explica con mayor detalle más adelante en la sección “Sobre el contexto político”, que el consenso entre los diferentes actores, inclusive en lo referente a la Gestión del Riesgo, sea complicado de alcanzar. Sobre el contexto económico El 9 de Enero del año 2000, el Ecuador adoptó oficialmente al dólar norteamericano como su moneda nacional. Este profundo cambio generó un nuevo contexto tanto para la economía pública gubernamental como para las actividades económicas privadas. A los 6 años de la dolarización, la economía muestra signos de recuperación gracias en buena parte a los elevados precios del petróleo, las bajas tasas de interés internacionales, una recuperación del sistema financiero que colapsó precisamente antes del cambio de moneda, crecientes remesas enviadas por los migrantes ecuatorianos residentes principalmente en España, Estados Unidos e Italia, recuperación de los salarios reales y una reciente política fiscal conservadora que condujo a la estabilización de las expectativas. Como muestra el siguiente gráfico, a partir de la dolarización el Producto Interno Bruto real (PIB real) - que muestra el crecimiento real de la producción aislando el efecto del incremento de los precios – la recuperación y ligero crecimiento de la economía son evidentes. Gráfico 3: Evolución del PIB corriente (MM de USD) y del PIB real (MM de USD 2000)

0

5

10

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20

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30

35

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

PIB corriente PIB real

La cifra del año 2005 corresponde al período Enero – Octubre. Fuente: Banco Central del Ecuador, tomado de ILDIS.

La inflación – que genera pérdidas en el poder adquisitivo de la gente – tuvo un crecimiento acelerado antes (especialmente) y durante el año 2000 (en que se implementó la dolarización) cerrando en éste último año en un 91%. Una vez estabilizados los precios, en el 2001 la inflación bajó a 22.4% y al año siguiente (2002) a 22.4%. En el 2005, este indicador cerró en 2%.

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Gráfico 4: Inflación Anual

0102030405060708090

100

2000 2001 2002 2003 2004 2005


El déficit presupuestario (diferencia entre ingresos y egresos del Presupuesto General del Estado) ha sido una constante de la economía del país. Como se observa en el Gráfico 5, el punto más álgido ocurrió en el año 2001 cuando los egresos se incrementaron en un 43% y los ingresos en apenas un 22%. Sin embargo, gracias a la evolución favorable de los precios del petróleo y a la recuperación de los sectores financiero y productivo esta tendencia se revierte a partir del año 2004 en que los ingresos representan 1.08 veces los egresos del Estado.

Gráfico 5: Déficit (-) y Superávit (+) global del Presupuesto General del Estado (Millones de USD)

-800

-600

-400

-200

0

200

400

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005*


Resulta evidente entonces, por lo explicado en los párrafos anteriores de esta sección, que el país es no sólo vulnerable a shocks externos (e.g. variaciones de los precios de petróleo y su efecto sobre las finanzas públicas), a las condiciones de su propia institucionalidad, a la debilidad política en la gestión y las crisis sociales, sino también a los fenómenos naturales (e.g. terremotos, Fenómeno de El Niño) y es en parte precisamente por esto que, pese a los ajustes de política económica llevados a cabo durante la década de 1990, entre las que se encuentran la liberalización comercial, la

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reducción del gasto público y la eliminación de algunos subsidios concedidos por parte del Estado, la debacle económica de 1999 se hizo inevitable. Según cifras de la última Encuesta de Condiciones de Vida (ECV – 5ta ronda) realizada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), se estima que alrededor del 38.5% de la población del país es pobre. Ello explica el porqué de la migración no sólo dentro del país hacia las grandes ciudades sino también fuera de el. Sobre el contexto político El Ecuador es un país caracterizado por una permanente inestabilidad política. Desde la fundación de la República en 1830, el país ha sufrido trastornos políticos que han afectado las condiciones institucionales de gobernabilidad. Los derrocamientos se registran desde 1845 cuando fue depuesto el Gral. Juan José Flores. Posteriormente, se pueden citar aquellos provocados por la Revolución Liberal en 1895, por la Revolución Juliana en 1925, los de las décadas comprendida entre 1930 y 1960 - entre las que se incluyen las cuatro destituciones del Doctor José María Velasco Ibarra. El establecimiento de los gobiernos militares durante los años 70 dio inicio a una nueva etapa de desarrollo impulsada básicamente por el auge petrolero y en la que se empezó a preparar el retorno a la democracia bajo una aparente estabilidad política. Esta década se caracterizó por la construcción de importantes obras de infraestructura para el país. Para citar dos de las más importantes: la Represa Hidroeléctrica Daniel Palacios (conocida también como Represa de Paute) a través de la que se genera la mayor cantidad de energía eléctrica en el país (alrededor de 1,075 Megawatts) y la Refinería Estatal de Esmeraldas para la producción de combustibles con una capacidad inicial de 55 mil barriles diarios (capacidad actual: 110 mil barriles al día). Sin embargo, estas condiciones “progresistas” de los años 70 así como el clima de gobernabilidad supuestamente instaurado con el retorno a la democracia no duraron mucho tiempo. En 1996, Abdalá Bucaram fue electo presidente para ser depuesto en 1997; en 1998 fue electo Jamil Mahuad para ser forzado a renunciar en Enero del año 2000 después de la crisis financiera; en el año 2002 fue electo presidente Lucio Gutiérrez – quien participara en el grupo de militares que obligó a salir a Mahuad – para ser depuesto en Abril del año 2005. Es decir, en el Ecuador, el promedio de permanencia de los presidentes constitucionales, interinos o provisionales en el poder durante los últimos años es cercano a los 2 años8. Estos constantes cambios dificultan no sólo la permanencia de las autoridades de las diferentes instituciones, inclusive aquellas vinculadas con la Gestión del Riesgo, sino también la planificación a largo plazo dado el nivel de incertidumbre redundando en que las acciones, en el caso de la Gestión del Riesgo, sean básicamente reactivas (atención y rehabilitación ante la ocurrencia de desastres) y, en menor medida y con mayores dificultades, proactivas (prevención y mitigación). Sin embargo, esta menor prioridad corresponde no sólo a los estamentos de la administración pública, sino también en el nivel de la sociedad en general que también está preocupada de los temas de coyuntura y, por tanto, no se apropia de la problemática del riesgo.

8 Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, Perfiles Nacionales de Gobernabilidad: República del Ecuador, 2005, pg 19.

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3.2.1. Acerca de la relación entre las Amenazas y la Vulnerabilidad En áreas donde no existen habitantes, los eventos naturales normalmente no se convierten en desastres. Empero, la misma amenaza puede generar efectos totalmente diferentes en función de la vulnerabilidad de la comunidad. Por ejemplo, los procesos de urbanización acelerados contribuyen a la degradación ambiental y la pobreza que a su vez determina el uso de técnicas de construcción inadecuadas. Asimismo, el crecimiento demográfico y los bajos niveles de educación están muy relacionados con la vulnerabilidad. Esta relación se puede visualizar de la siguiente manera:

Ilustración 2: Factores de Vulnerabilidad

Factores

Económicos

Factores

Sociales

Factores

Políticos

- Densidad y crecimiento poblacional- Niveles de educación y salud- Condiciones de vida (acceso a servicios básicos)

- Inestabilidad política- Alta rotación de funcionarios- Dificultad en la planificación de largo plazo (establecimiento de Políticas de Estado)

- Niveles de pobreza de lapoblación- Inestabilidad de los recursos fiscales

Vulnerabilidad

Elaboración: Hexagon Consultores Los siguientes estudios de caso permiten comprender esta relación: ESTUDIO DE CASO 1 / TIPO DE AMENAZA: SISMO Terremoto en la Amazonia ecuatoriana y ruptura del Oleducto Transecuatoriano. Dos terremotos de 6,0 y 6,8 en la escala de Richter afectaron al noreste de Ecuador el 5 de marzo de 1987. El epicentro se ubicó a unos 120 kilómetros al noreste de Quito, cerca al volcán Reventador. Una pequeña parte de la capital sufrió daños menores, pero la región noreste entre Baeza y Lago Agrio fue declarada en estado de emergencia. El impacto directo del sismo, acompañado por fuertes lluvias, hizo que una represa se desbordara, enviando un torrente de lodo y piedras a pueblos cercanos. Las avalanchas destruyeron caminos y los sistemas de comunicación. Se sabe, según ciertas estimaciones, que por lo menos 300 personas murieron y varios miles desaparecieron. Aproximadamente 10.000 familias quedaron sin hogar y fueron alojadas en campamentos provisionales de carpas. Durante las primeras actividades de rescate, de 800 a 1.000 personas fueron evacuadas a Quito. Las exportaciones de petróleo, que representaban más del 50% del ingreso nacional, se paralizaron por varios meses afectando también la capacidad financiera del gobierno inclusive para proveer asistencia de salud.

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Factores de vulnerabilidad que contribuyeron y contribuyen a un mayor impacto del fenómeno natural A pesar de las mejoras económicas de los últimos años, los progresos no han sido iguales en todas las regiones del país ni tampoco intra-regionalmente. Nótese que pese a que las cifras con las que se cuenta son del año 2001 y no de 1987, estas sí permiten entender las condiciones de vida de la población de la zona del desastre y el porqué de los asentamientos improvisados en lugares vulnerables de la zona. La pobreza por necesidades básicas insatisfechas en la Amazonia es 1.4 veces más que la de la Sierra. Es decir, mientras en la serranía el 53.81% de la población no alcanza a cubrir sus necesidades básicas, en la Amazonia este porcentaje es del 77.6% y esta cifra es aún mayor en la provincia (Sucumbíos) en donde ocurrió el desastre: 81.73%. El resultado: asentamientos poblacionales en zonas no aptas para ser habitadas. En la provincia de Sucumbíos el 90.9% de las viviendas no cuenta con servicios residenciales básicos. En cambio, el promedio en la Amazonia es del 80.12% y en la Sierra del 50.97%. Por otro lado, pese a la importancia que tiene la actividad petrolera para la generación de ingresos estatales, la falta de visión a largo plazo hizo que, a pesar del impacto del terremoto de 1987, el país reconstruyera en la zona de amenaza: la ruta del OCP (Oleoducto de Crudos Pesados) es paralela a la del Oleoducto Trans-ecuatoriano. Fuentes: Notas de prensa Diario Hoy y Diario El Comercio; Preparación de Casos de Desastres para América Latina (Boletín No. 30, OPS, 1987); SIISE v. 4 ESTUDIO DE CASO 2 / TIPO DE AMENAZA: ERUPCIÓN Volcán Tungurahua (1999 - 2006) “Lo único que nos queda es Dios y estas tierras que no valen nada”. Es la frase de Neptalí Robalino, quien resume así el abandono que sienten sus vecinos de Puela y El Manzano, en Chimborazo, y otras comunas de Tungurahua. En esos poblados y los alrededores, los moradores dicen que perdieron todo por la ceniza del volcán Tungurahua que entró en erupción en 1999. El año 2005, la actividad del volcán disminuyó. Por eso los vecinos abrigaron esperanzas. Robalino decidió sembrar maíz en su terreno en El Manzano, que antes era un huerto frutícola. Lo mismo pensó Rosa Hinojosa y compró 19 vaconas. El pastizal, que estuvo abandonado desde el 2000, volvió a reverdecer y lo preparó para recibir a los animales. En Puela, ubicado en los flancos occidentales del Tungurahua, Laura Rivera también se alegró, porque consiguió trabajo cuidando los sembríos de tomate de árbol. Eso le permitía pasar más tiempo con su hijo y su esposo, quienes son parapléjicos. Pero cuando menos lo imaginaban, el volcán se reactivó, las explosiones aumentaron y la caída de ceniza es permanente. Ahora el pasto tiene gotas de agua donde quedó la ceniza atrapada, y por eso no sirve como alimento para los animales. Las hojas del maíz tienen una capa gris que ni la lluvia logra escurrir. En las hojas del zapallo las nervaduras están cubiertas con ceniza. Y los sembradíos de tomate de árbol no darán frutos, porque las flores se quemaron y cayeron. Por la escasez de alimento muchos vecinos se deshicieron de los cuyes, los conejos y los borregos. “Como no hay hierba, compramos alfalfa o rechazo de banano. Pero ya no hay dinero para eso”, cuenta Kuti Mazón, otra vecina, quien tenía un restaurante que quebró por la falta de clientes. “Necesitamos alimentos para nosotros y nuestros animales. Antes trabajábamos y salíamos adelante, pero la ceniza no perdona nada”, enfatiza el teniente político, Miguel Mazón. En Puela viven unas 650 personas, algunas casas aún permanecen cerradas. Otras viviendas

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están abandonadas. Hace dos meses recibieron 20 raciones alimenticias - ayuda insuficiente- para los afectados por el volcán Tungurahua. Los vecinos de Puela fueron evacuados entre el 16 y 17 de octubre de 1 999 y regresaron a finales del 2000, cuando la actividad del volcán Tungurahua disminuyó parcialmente. La protección contra la ceniza volcánica es una necesidad que se impone en las comunidades donde cae este elemento que es nocivo para la salud. Sin embargo, los pobladores se resisten a protegerse, como Rosa Gamboa, quien a pesar de identificar la presencia de ceniza no acepta el uso de una mascarilla. “Estorba e incomoda para el trabajo. No sé cuánto de ceniza he absorbido, pero gracias a Dios no tengo ninguna enfermedad”, señala. El teniente político de la parroquia El Altar de Chimborazo, Vinicio Medina, asegura que “las personas se muestran resistentes a utilizar protección porque aseguran que no les afecta en nada, lo que no es cierto”, destacó. “Prefiero mil veces estar en mi casa porque dormir en un albergue es horrible. No hay privacidad y además había mucha suciedad”, asegura Ermiña Freire, de la comunidad Pungal de Puela. Las condiciones higiénicas preocupan. En los alrededores del albergue de Cotaló hay moscas y ratones, lo cual obliga a los evacuados a realizar mingas continuas. “Los alimentos peligran porque los roedores abundan y no tenemos con qué combatir esa plaga”, señaló Amelia Aguilar, evacuada de esa zona. En el albergue de Santa Ana, en Baños, donde permanecen unas 12 familias de Juive Grande, originalmente se refugiaron 47. Factores de vulnerabilidad que contribuyeron y contribuyen a un mayor impacto del fenómeno natural Según cifras del Censo 2001, la pobreza por necesidades básicas insatisfechas en las provincias de Tungurahua (61.33%) y Chimborazo (67.35%) – ambas afectadas por la erupción del volcán Tungurahua - supera al promedio de la región Sierra (53.81%). Pero el indicador que evidencia aún más las diferencias existentes es el de extrema pobreza por necesidades básicas insatisfechas. Mientras en la Sierra el 27% de la población vive en tales condiciones, en Tungurahua este porcentaje es del 30% y en Chimborazo del 45%. El menor poder adquisitivo de los habitantes de las provincias afectadas se evidencia en el hecho de que en Tungurahua (23 de cada 100) y en Chimborazo (40 de cada 100) el uso de leña o carbón para cocinar sea extendido a diferencia de lo que ocurre en promedio en la región Sierra (16 de cada 100). Por ello, los evacuados viven de las donaciones que llegan a la población pero confían en que el próximo año puedan comprar sus alimentos, pagar sus deudas y reparar los techos de sus viviendas para, a pesar de la amenaza latente, regresar a sus predios. Las iniciativas para la reubicación de las familias de Cusúa, Bilbao, Chacauco y Juive Grande están aplazadas. El 15 de noviembre del 2006, el Gral. José Grijalva, Director Nacional de la Defensa Civil, aseguró a Diario El Comercio que los trámites en el Ministerio de Economía para este fin presentaban dificultades. “Cada vez hay más normas y leyes de control del manejo de los recursos, que vuelven tediosa la consecución de los fondos para los reasentamientos”. Pero en la selección de las personas que recibirán las casas también hay problemas. El organismo de socorro dice que aparecieron nuevas familias. Se trataría de personas que decidieron volver a este sector para tener una casa. Los indicadores de educación de la población también muestran diferencias. Así, mientras el promedio de analfabetismo en la región Sierra es del 9% y en Tungurahua del 10%, en Chimborazo esta cifra es prácticamente el doble: 19%. Fuentes: Notas de prensa Diario Hoy y Diario El Comercio; SIISE v. 4

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ESTUDIO DE CASO 3 / TIPO DE AMENAZA: MOVIMIENTOS EN MASA La Josefina, Cuenca (1993) Se produjo un deslizamiento de alrededor de 27 millones de metros cúbicos de rocas y tierra, el cual embalsó al río Paute con una presa de 100 metros de altura, 600 metros de ancho y un kilómetro de longitud, formando un lago de 200 millones de metros cúbicos aguas arriba. Entre las probables causes del desarrollo de este desastre se cuentan las prolongadas lluvias de gran intensidad en los días anteriores al deslave pero además a que en el sector existían algunas canteras. El desastre ocurrió por precipitaciones altas en la zona de un antiguo deslizamiento, agravadas por la inadecuada construcción de carreteras. Tras el deslizamiento, se logró construir un canal para drenar el embalse. Pero 26 días más tarde, el canal colapsó y, a raíz de la erosión provocada por las fuertes lluvias, la presa se derrumbó una semana después. La ruptura de la presa provocó una inundación súbita, que afectó el área que se extendía hasta 100 kilómetros aguas abajo. Aunque se había evacuado a los pobladores, aun así perdieron la vida 35 personas, 150 desaparecieron, 7,000 quedaron damnificadas y las pérdidas económicas se estimaron en US$ 140 millones. La ruptura del dique y la inundación amenazaron al Proyecto Hidroeléctrico Paute, ubicado 50 kilómetros aguas abajo, el cual genera alrededor del 65% de la electricidad del país. La falla de la presa fue simulada mediante modelos, de modo que se pudieron implementar planes de contingencia para esta obra de vital importancia en el país. Factores de vulnerabilidad que contribuyeron y contribuyen a un mayor impacto del fenómeno natural La amenaza fue advertida con anticipación, pero no se tomaron medidas para evitar el desastre así como tampoco para estar preparados ante su ocurrencia. Por ello, “a las 36 horas de ocurrido el deslizamiento, el Presidente de la República y los Ministros de Defensas, Obras Públicas y Salud estuvieron en el sitio de la tragedia. El Presidente emitió un decreto declarando el estado de emergencia y conformando un Comité de Gestión de Crisis, organismo no contemplado en ninguna ley ecuatoriana. Desde esta fecha la ejecución de los trabajos y el liderazgo lo ejercieron las Fuerzas Armadas Ecuatorianas, a través del comandante de la Zona Militar. Sin embargo, una semana antes de la catástrofe, la Dirección Nacional de Defensa Civil había concluido en Cuenca un seminario sobre atención de desastres, conformando el Centro de Operaciones de Emergencias (COE), que prácticamente nunca llegó a funcionar. El operativo de emergencia dirigido a través de un Comité de Crisis alejado de la Doctrina de la Defensa Civil, ocasionó duplicidad de funciones, conflicto de mando, desperdicio de abastecimientos y desfases en la atención de la emergencia”. (Zevallos, 1994) “Esta improvisación y el desconocimiento sobre atención de desastres se evidenciaron en el manejo de las alertas ya que en lugar de establecer las aceptadas internacionalmente se establecieron como alertas la amarilla, azul y roja. Se impusieron y suspendieron caóticamente las alertas provocando incertidumbre en la población. Así, el 13 de abril se dispuso la alerta azul ante la inminencia de la unión de los embalses del río Paute y del río Jadán, lo cual no tenía ninguna trascendencia. El 27 de abril se impuso una "alerta azul restringida" que permitía a los pobladores regresar a sus hogares por dos horas mediante turnos. El día 30 de abril se levantó la alerta roja "para evitar el estrés de la población" y al siguiente día se rompió la presa natural. (Zevallos, 1994) “A causa del manejo restringido y poco transparente de los datos técnicos, las fuentes de información extraoficiales tuvieron total preponderancia frente a la información oficial. Los datos

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sobre volumen embalsado, estimación del tiempo de llenado, caudales, etc. no tuvieron confiabilidad. Se reconoció que datos importantes como la altura de la presa y las cotas de inundación fueron erróneos, lo que provocó importantes pérdidas materiales”. (Klinkicht, 1993 citado por Zevallos, 1994). El manejo poco planificado de la situación no fue exclusivo al de este desastre. Es más, la Central Hidroeléctrica Paute, actualmente la mayor fuente generadora de energía eléctrica del país, fue construida entre 1976 y 1983 bajo la consideración de que aguas arriba se construiría la represa de Mazar. Como fue concebida, esta presa serviría para recibir el agua que Paute desecha cuando existen excesos del recurso y para cuando la capacidad de almacenamiento de la central se viera mermada en el tiempo por la acumulación de sedimentos. Sin embargo, y a pesar que esta presa no sólo que aseguraría la vida útil de la central sino que hubiera evitado los frecuentes racionamientos de energía eléctrica de los últimos años, su construcción ha debido esperar casi décadas para ser iniciados recién a fines del presente año (2006). Fuentes: Notas de prensa Diario Hoy y Diario El Comercio; Preparación de Casos de Desastres para América Latina (Boletín No. 30, OPS, 1987); “La Josefina: Lecciones aprendidas en Ecuador”, Zevallos O. publicado en Revista Desastres y Sociedad (La Red, Agosto – Diciembre 1994)

3.3. Entornos significativos de riesgo Como se detalló en la sección sobre el Contexto Económico, el Ecuador tiene una importante dependencia a los ingresos petroleros (alrededor del 22% del Producto Interno Bruto proviene de la Industria de Explotación y Minas y Canteras) y, como se muestra en el siguiente gráfico, esta relación se ha mantenido prácticamente inalterada a lo largo del tiempo.

Gráfico 6: Producto Interno Bruto por Industria (en porcentaje)

0

5

10

15

20

25

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Explotación de Minas y Canteras

Industrias Manufactureras

Comercio al por mayor y menor

Transporte, Almacenamiento yComunicacionesAgricultura, Ganadería, Caza y Silvicultura

Construcción

Actividades Inmobiliarias, Empresariales yde AlquilerAdm. Pública y Defensa, Planes de Seg.Social de Afiliación ObligatoriaEnseñanza

Otros

Fuente: Banco Central del Ecuador

Dada la importancia de la explotación petrolera para la economía del país es de esperar que la infraestructura que la sostiene sea lo menos vulnerable posible ya que si algo llegara a ocurrirle, el país podría perder los alrededor de USD 5 mil millones anuales

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que la exportación de crudo genera para el país9. Sin embargo, como se muestra en el siguiente mapa - en el que se sobrepone la ubicación de los oleoductos, las refinerías, los bloques y pozos petroleros, y las estaciones de Petroecuador con las amenazas multifenómeno –, y a pesar de la dificultad de una identificación precisa del nivel de vulnerabilidad debido a la escala del mapa, se puede apreciar que el sistema es vulnerable principalmente a sismos y deslizamientos de tierra.

Mapa 7: Entornos significativos de riesgo

Bloques petroleros

OleoductosRefinerías

Principales Zonas agrícolas

Central Hidroeléctrica Paute

Símbolo Descripción

ctividad histórica Volcanes: a ligro potencial Tsunami: pe

ctividad potencial enor peligro Volcanes: a Terremotos: mI

Zonas inundables Terremotos: II

peligro potencial Deslizamientos y derrumbes: Terremotos: III

mayor peligro por fuertes pendientes

or peligro Deslizamientos y derrumbes:

Terremotos: mayIV

Límite de influencia mayor de "El Niño"

enor peligro Sequía: m

Volcanes Sequía:

yor peligro

Sequía: ma

Fuente: SIISE v.4 Un ejemplo del efecto de la materialización de dicha vulnerabilidad, es lo ocurrido el año 1987 con el oleoducto transecuatoriano a través del cual se transporta el crudo desde la

9 Exportaciones de petróleo crudo entre enero y octubre del 2006: USD 5,890’702 (Fuente: Banco Central del Ecuador)

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región amazónica (en donde se ubican los bloques petroleros) hacia la Refinería Estatal de Esmeraldas. La conjugación de constantes lluvias y un fuerte fenómeno sísmico – varios sismos de alta intensidad de los cuales el más fuerte fue de 6.8 en la escala de Richter – ocasionaron la ruptura de la infraestructura y la consecuente paralización económica, generando daños totales estimados por más de USD 890 millones10. Asimismo, el año 1993, la Central Hidroeléctrica Paute – a través de la cual se genera alrededor del 70% de la oferta de energía eléctrica del país – fue afectada y estuvo en riesgo de ser destruida debido a un dantesco deslizamiento de tierra y roca de alrededor de 30 millones de metros cúbicos que represó el río Paute, que alimenta con sus aguas a la Central, en el sector de La Josefina. Las pérdidas económicas de este desastre se estiman en alrededor de USD 150 millones11. Otro de los sectores importantes, no sólo por su aporte a la economía nacional – alrededor del 13.24% del Producto Interno Bruto (PIB) primario y del 2.17% del PIB ampliado – sino también por su aporte a la seguridad alimentaria de la población y a la cantidad de mano de obra que absorbe – alrededor del 27.5% de la Población Económicamente Activa (PEA) – es el Agropecuario. Como se muestra en la siguiente tabla, dada la extensión y el tipo de productos ahí generados, las provincias que más contribuyen a la Producción Agrícola Bruta del país son Pichincha, Guayas, Los Ríos, El Oro y Manabí (63.3% de la Producción Agrícola Bruta nacional). La producción de estas provincias está orientada básicamente a los mercados externos a través de productos como banano, flores, cacao y café. En cambio, en las 10 provincias siguientes en importancia (Cotopaxi, Azuay, Esmeraldas, Loja, Chimborazo, Cañar, Tungurahua, Bolívar, Imbabura y Carchi) aunque existe también producción para la de exportación – entre esas la de flores-, su actividad está vinculada básicamente al mercado interno. Por su parte, la contribución de las provincias amazónicas y Galápagos es marginal.

10 Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (La Red), “Viviendo en Riesgo. Comunidades vulnerables y prevención de desastres en América Latina”, 1997. 11 Ibid

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Tabla 3: Producción Agrícola Bruta, año 2004 (en USD 2000)

PROVINCIA USD %1 Pichincha 523,988 17.9%2 Guayas 443,942 15.2%3 Los Ríos 442,272 15.1%4 El Oro 232,714 8.0%5 Manabí 208,502 7.1%

1,851,418 63.3%6 Cotopaxi 172,328 5.9%7 Azuay 111,165 3.8%8 Esmeraldas 106,727 3.6%9 Loja 102,743 3.5%

10 Chimborazo 83,184 2.8%11 Cañar 80,781 2.8%12 Tungurahua 77,499 2.6%13 Bolívar 73,641 2.5%14 Imbabura 64,712 2.2%15 Carchi 50,005 1.7%

922,785 31.5%16 Morona Santiago 42,066 1.4%17 Sucumbíos 28,934 1.0%18 Zamora Chinchipe 27,253 0.9%19 Napo 24,543 0.8%20 Orellana 16,952 0.6%21 Pastaza 11,019 0.4%22 Galápagos 986 0.0%

151,754 5.2%2,925,957 100.0%Total Nacional

Subtotal (1 a 5)

Subtotal (6 a 15)

Subtotal (16 a 22)

Fuente: Cuentas Provinciales, Banco Central del Ecuador, 2006.

Según un estudio realizado en el año 2003 por las organizaciones no gubernamentales OXFAM – Gran Bretaña, Cooperazione Internazionale y el Institut de Recherche pour le Développement (IRD), la provincias de Manabí, Guayas y Los Ríos (cuya producción representa el 37.4% de la producción bruta agrícola nacional, es decir, alrededor de USD 1 millón por año) son las más vulnerables a las inundaciones, especialmente por eventos hidro-meteorológicos relacionados con el fenómeno de El Niño. Asimismo, las provincias de Manabí, Guayas y la franja occidental sur del país (Azuay y Loja), que generan alrededor de USD 860 mil dólares al año de producción bruta, están también expuestas a un mayor peligro de sequía, en parte debido al fenómeno opuesto: La Niña (ver Mapas 8 y 9).

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Mapa 8: Zonas potencialmente inundables

Mapa 9: Nivel de amenaza de sequía por cantón

Fuente: “Amenazas, Vulnerabilidad, Capacidades y Riesgo en el Ecuador: los desastres, un reto para el desarrollo”; OXFAM, COOPI, IRD; 2003 Por su parte, las provincias de la Sierra Central (Tungurahua, Chimborazo y Cotopaxi), cuya producción agrícola representa el 11.4% del total nacional, son vulnerables a los efectos de las erupciones volcánicas – como es el caso del actual proceso eruptivo del volcán Tungurahua y sus efectos sobre las provincias colindantes - ya que espesas capas de ceniza, dispersadas por el viento, cubren extensas zonas dedicadas a la agricultura, destruyen las cosechas, inutilizan temporalmente la tierra cultivable o envenenan el pasto para los animales. Según estimaciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el proceso eruptivo 2006 del volcán Tungurahua ha causado daños en el agro que superan los USD 25 millones. 4. Las condiciones de la Gestión de Riesgos

4.1. Contexto General El Ecuador, según su división político – administrativa, está compuesto por 22 provincias de las cuales, 5 se encuentran en la región Costa (Esmeraldas, Manabí, Los Ríos, Guayas, y El Oro), 1 en la región Insular (Galápagos), 10 en la región Sierra (Carchi, Imbabura, Pichincha, Cotopaxi, Chimborazo, Bolívar, Cañar, Azuay, Loja) y 6 en la región Amazónica (Napo, Pastaza, Orellana, Sucumbíos, Morona Santiago y Zamora Chinchipe).

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El Estado ecuatoriano cuenta con tres Funciones: Legislativa, Ejecutiva y Judicial. La Función Legislativa es ejercida por el Congreso Nacional, integrado por diputados provinciales - elegidos para un período de dos años-, y diputados nacionales – para un período de cuatro años. La Función Ejecutiva es ejercida por el Presidente de la República quien es elegido para un período de cuatro años. Finalmente, la Función Judicial cuenta con los siguientes órganos: i) la Corte Suprema de Justicia con jurisdicción nacional y actúa como corte de casación a través de salas especializadas por materia, las cortes, tribunales y juzgados establecidos por la Constitución y la Ley; y, ii) el Consejo de la Judicatura que es el órgano de gobierno administrativo y disciplinario de la Función Judicial. El control de la constitucionalidad de los actos y Leyes de la República es ejercido por el Tribunal Constitucional mientras la interpretación constitucional es atribución exclusiva del Congreso Nacional. Para la Administración del Estado, la división política del país contempla la existencia de provincias, cantones y parroquias. Los gobiernos seccionales autónomos son ejercidos por los Consejos Provinciales, los Concejos Municipales y las Juntas Parroquiales. Según algunos investigadores, la inestabilidad política – descrita en el punto 3.2. de este documento - ha reforzado la centralidad del Estado ya que fue ésta, precisamente, la única alternativa de lograr la integración. Sin embargo, actualmente “el Estado ha sido desbordado por las propias luchas de la hegemonía”12. Lo anterior explica el que en los actuales momentos uno de los temas principales de discusión e interés social sea el proceso de descentralización e inclusive, en los casos de los municipios más grandes del país, el de las autonomías debido a las implicaciones políticas y económicas que la incursión en este modelo acarrea. De la misma manera, los medios de comunicación, así como los programas estructurados por el Gobierno a través de cooperación técnica externa, se refieren a la descentralización como una alternativa para superar o frenar las condiciones y limitaciones institucionales en la gestión, minimizando los efectos de la crisis nacional13. Su inicio, como identificación de posible solución para la estructura del Estado, es en la década de 1980 donde se cuestionan los procedimientos de planificación nacional, la deficiencia de asignación de recursos económicos, el perfeccionamiento de los instrumentos de gestión local (sistemas de información socio – económica y territorial) y la priorización de los proyectos de inversión pública. Debido a los problemas de un centralismo estatal, los problemas de gobernabilidad y los requerimientos de participación social, a mediados del decenio de 1990 los esfuerzos alcanzan al marco legal, a las características de la estructura del Estado y su reforma y a concebir a la descentralización como una vía de desarrollo en temas de institucionalidad y fuentes de financiamiento de un nuevo tipo de Estado. A partir de 1995, el marco legal vigente y la situación política y económica del país se han definido diferentes visiones, modificaciones y actualizaciones en los conceptos de descentralización que se han manejado en el Ecuador. La descentralización es un

12 Burbano de Lara, Felipe, “El centro un gran vacío”, p. 4 13 FLACSO, Procesos de Descentralización en la Comunidad Andina, pg. 312.

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proceso cuyo éxito depende de qué tan adecuadamente se resuelven las condiciones que ella requiere14. Es decir, no son los objetivos sino las restricciones de economía política las que determinan los resultados que se obtienen. En la siguiente tabla se resumen los principales avances de este proceso.

Tabla 4: Principales Avances del Proceso de Descentralización en el Ecuador Año Estado del Proceso

1993 - Se expide la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios como iniciativa privada que establece las normas para la reforma del Estado.

- Se crea el Consejo Nacional de Modernización (CONAM) y se establecen definiciones, orientaciones, normas y procedimientos para los procesos de descentralización y desconcentración de responsabilidades, funciones y recursos del Gobierno Nacional a los Organismos Seccionales Autónomos y organizaciones comunitarias.

- Se sientan las bases para impulsar estos procesos con criterio nacional y como parte de la reforma concebida como política de Estado.

1995 - El Congreso Nacional forma la Comisión Especial Permanente de Descentralización que, junto con una delegación del Presidente de la República, se encarga de preparar una Ley de Descentralización y Desconcentración, cuyo texto se obtuvo tras una consulta en todas las regiones del territorio nacional.

1997 - Se aprueba la Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto General del Estado para los Gobiernos Seccionales que puso en vigencia los criterios y el mecanismo de distribución de los recursos entre Municipios (75%), Consejos Provinciales (20%) y Fondo de Emergencia (5%). El fondo establece una participación del 3% para 1997; de un 7% para 1998; de 11% para 1999 y de 15% a partir del año 2000. Este fondo considera, como criterios distribuidores, la población, las necesidades básicas insatisfechas (NBI), un incentivo por eficiencia fiscal y administrativa y un fondo de contraparte para un programa de crédito para infraestructura.

- Se aprueba la Ley Especial de Descentralización del Estado y Participación Social. - Las transferencias a los Gobiernos Seccionales alcanzan el 11,3% del total de los

ingresos, presentando una tendencia a la baja desde 1993. En cambio, el promedio de Latinoamérica de este rubro es 3 veces el de Ecuador15.

1999 - La Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME), el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE), el Ministerio de Gobierno y el CONAM, suscriben un convenio para la formulación de la Ley Orgánica del Régimen Seccional Autónomo, que reúne a la de Régimen Municipal y Régimen Provincial; legisla sobre la organización parroquial y los distritos especiales, distribuye las competencias en el régimen autónomo, establece las concurrencias y ‘subsidiaridades’, constituye un marco amplio para la definición autónoma de municipios y consejos provinciales, para que definan su organización y estructura; refiere a las relaciones del régimen autónomo con la sociedad y el resto del aparato del Estado y da operatividad a varios preceptos constitucionales. El proyecto está aún en borrador y su discusión no ha concluido. Se tramitan importantes proyectos de autonomías, especialmente provinciales y regionales, que modificarían varios cuerpos legales, incluso la Constitución, para facilitar su instauración.

Fuente: “Procesos de Descentralización en la Comunidad Andina”, FLACSO, 1999.

14 Ibid. Eduardo Wiesner (…) 15 Op.Cit. FLACSO, pg.332

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Por otro lado, el régimen autónomo está compuesto por los gobiernos seccionales, consejos provinciales, consejos municipales y juntas parroquiales, elegidos todos por votación popular. De la misma manera, se han identificado diversos problemas que deben ser solucionados ya que representan debilidades estructurales, donde (i) la mala articulación de lo sectorial con lo territorial, (ii) la falta de coordinación entre autoridades electas y designadas, (iii) el presente celo institucional y los perjuicios del interés ciudadano, (iv) los organismos autónomos disfuncionales con actividades fuera del Estado y subsecretarías que no generan valor agregado y (v) el entender mal los beneficios de desconcentrar funciones y responsabilidades, han obstaculizado intentos por implementar la descentralización en el país. Para 1997 las transferencias a los gobiernos seccionales alcanzaron el 11,3% del total de los ingresos, presentando una tendencia a la baja desde 1993, mientras que en el mismo período de tiempo, en América Latina, las transferencias se incrementaron hasta ubicarse en tres veces más la cifra del Ecuador16. A esta situación se debe incorporan la inequidad en la distribución de las asignaciones ya que los 15 municipios más grandes del país, para 1995, abarcaron el 51,67% del total de ellas mejorando levemente para 1997 donde perdieron peso hasta ubicarse en 39,51% sin eliminar los problemas en la distribución.

Desagregando la fuente de financiamiento de los presupuestos locales, incluyendo las transferencias del FODESEC y según la ley del 15% como se mencionó anteriormente, el Gobierno Central destina alrededor del 59,8% para los Municipios y del 98% para los Consejos Provinciales del total de sus ingresos17. Con la descentralización se pretende mejorar el desempeño de recaudación de ingresos por parte de los gobiernos seccionales tomando en cuenta la calidad del gasto efectuado ya que, en promedio, el Estado destina el 20% del presupuesto a inversión y el 68,4% a gasto corriente mientras que los municipios destinan, para los mismos rubros, el 50,2% y el 49, 8% y los Consejos Provinciales 58,5% y el 41,5%, respectivamente. Del estudio de FLACSO (1999) se obtienen algunas implicaciones sociales, económicas y políticas que podrían ser efecto de un proceso de descentralización. Entre las principales se pueden citar: - El proceso de transferencias debe realizarse a partir de un interés de las

autoridades seccionales en alguna de las responsabilidades (…) la gestión de transferencia la hace la autoridad y ésta no siempre refleja adecuadamente el interés social. En este plano, el peso de los caudillismos puede ser relevante.

- Las transiciones presentan costos ya que las deficiencias en el manejo de los flujos de caja y la disponibilidad de recursos pueden afectar las transferencias.

- Pueden aparecer problemas de inexperiencia y errores de gestión al implementar nuevos modelos de organización administrativa.

- En muchos casos, se requerirán nuevos perfiles de autoridades, técnicos y operadores, que pueden no estar disponibles en los mercados locales y su importación puede afectar los costos de producción.

Resulta evidente entonces que la gobernabilidad en el Ecuador ha estado condicionada por el centralismo y por la falta de corresponsabilidad de las diferentes regiones y los

16Op.Cit. FLACSO, pg.332 17 Op.Cit. FLACSO, pg.333

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diferentes y numerosos mandatarios desencadenando en crisis que han pasado por el descontento popular, la manipulación política y el clientelismo político sobre los recursos económicos que son asignados. Mediante la descentralización se podría lograr un necesario fortalecimiento institucional de las entidades estatales y la institucionalización de la participación de la sociedad en los procesos gubernamentales (para lograr la sostenibilidad al largo plazo), a través de cambios en la concepción de la cultura política actual y la actitud de la sociedad frente a los hechos lo que facilitaría el cambio de enfoque del fortalecimiento de las capacidades de respuesta ante eventos catastróficos al de un tratamiento integral de evaluación de amenazas, vulnerabilidad y riesgos de carácter natural y antrópico con una activa participación de los involucrados y promoviendo la incorporación de la prevención en la planificación del desarrollo, a fin de reducir la vulnerabilidad ante los diversos tipos de amenazas18. Lo anterior requiere además el fortalecimiento de la participación de la sociedad civil. Aunque en el Ecuador existen varias iniciativas, aún es necesario trabajar en la concientización, capacitación y coordinación de las comunidades identificadas como vulnerables mejorando su capacidad de respuesta y su sensibilidad ante los cambios necesarios. Entre las iniciativas locales en el tema de Gestión de Riesgos que han podido ser identificadas por el equipo consultor se cuentan las siguientes:

- “Mitigación, preparación, alerta temprana: acciones de prevención en el cantón Pedro Carbo”, provincia de Guayas, Junio 2002 – Mayo 2003, ejecutado por ALISEI y apoyado por DIPECHO.

- “Proyecto de emergencia a favor de las poblaciones en riesgo afectadas por la caída de cenizas del volcán El Reventador en la provincia de Napo y Sucumbios”, Enero 2003 - Enero 2004, ejecutado por COOPI y apoyado por PNUD.

- “Proyecto de re-vegetación de laderas en la ciudad de Esmeraldas”, provincia de Esmeraldas, Octubre 2002-Octubre 2003, ejecutada por Fundación Natura, Municipio de Esmeraldas y Petroecuador.19

4.2. Marco Legal existente sobre Riesgo y Gestión de Riesgos20

4.2.1. Antecedentes del marco legal existente Hasta fines de los años 50, el Ecuador no contó con un marco jurídico que regulara las competencias del Estado en materia de Gestión de Riesgos. No fue sino hasta 1960 en que se expidió la Ley de Defensa Nacional en que la se establecieron las primeras disposiciones referentes a la Defensa Civil como un organismo adscrito al Frente Militar y con acciones delimitadas ante la ocurrencia de desastres naturales21. Más tarde, en 1964, se promulgó la Ley de Seguridad Nacional y su codificación en 1979.

18 CAF – SENPLADES, “Plan Estratégico para la Reducción del Riesgo en el Territorio Ecuatoriano”, p. 9 19 Op.Cit. ECHO, La Red, PNUD, pg. 61-67. 20 En el Anexo 5 se adjuntan los cuerpos legales en cuestión. 21 Fuente: http://www.defensacivil.gov.ec/docs/lotaip/baselegal.pdf

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Como se explica en el punto 4.2.2 de este documento, el marco legal no se limita a aquel que se refiere explícitamente a riesgos o desastres sino también al que, de manera implícita trata el tema y asigna funciones a otras instituciones diferentes a la Dirección Nacional de Defensa Civil. Tal es el caso, por ejemplo, de la Ley de Descentralización y Participación Social (1997) en la que se hace mención a medidas de protección ambiental para proyectos de infraestructura lo que indirectamente coadyuva a la reducción de vulnerabilidades mediante la mitigación. Asimismo, por ejemplo, la Ley de Gestión Ambiental (1999) contempla competencias en cuanto a la evaluación y control de impacto ambiental siendo complementada con reglamentación secundaria en la que se incorpora la prevención de amenazas y riesgos a la biodiversidad por agentes antrópicos y tecnológicos. Aunque en el país hay y han habido intentos por implementar reformas al marco legal e institucional existente en función de las transformaciones de la organización del país y las propias concepciones de lo que implica la Gestión del Riesgo, los avances han sido lentos, no han habido modificaciones de fondo y su enfoque continúa siendo básicamente prioritario a la respuesta, rehabilitación y reconstrucción ante la ocurrencia de eventos catastróficos. Así, por ejemplo, con el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en 1995 se presentó un proyecto de Ley con miras a resolver el problema de la ausencia de un sistema nacional de gestión de riesgos mismo que fue aprobado por el Congreso Nacional pero vetado por el Presidente de la República de la época. En el punto a seguir, de ser el caso y como parte de cada cuerpo legal, se presentan las propuestas de modificaciones al marco jurídico actualmente vigente.

4.2.2. Descripción del marco legal actual y/o propuestas: Alcances, pertinencia y limitaciones identificadas en aspectos legales.

Existen diversos compromisos internacionales suscritos por el país a los cuales la normativa nacional está subordinada, entre los más importantes:

La Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible en 1992 (Río de Janeiro); La Primera Conferencia Mundial sobre Reducción de Desastres en 1995

(Yokohama); El Protocolo de Kyoto (1997); La Cumbre de Québec (2001); y, Lo que constituye la Agenda 21 de los países miembros del Sistema de

Naciones Unidas, confirmada en la Cumbre de Johannesburgo de Desarrollo Sostenible (2002)22.

A nivel regional, la Gestión del Riesgo es promovida por la Secretaría de la Comunidad Andina y el Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres - CAPRADE creado por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores mediante la decisión 529 en el año 2001. El respaldo internacional a la Gestión del Riesgo, se refleja en distintos cuerpos normativos subregionales desarrollados con el apoyo de organizaciones internacionales

22 “Gestión Local del Riesgo y Preparativos de Desastres en la Región Andina”; Sistematización de buenas prácticas y lecciones aprendidas, desarrollada por ECHO, La Red, PNUD; 2005; Quito-Ecuador.

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(Comunidad Europea, Banco Interamericano de Desarrollo, PNUD y Banco Mundial) entre las que la Comunidad Andina de Naciones (CAN), siendo el organismo regional al que se circunscribe el Ecuador, ha liderado un proceso de reformas y construcción de los sistemas nacionales de gestión de riesgos con una óptica de apoyo regional e inclusión de conceptos con una visión holística de gestión que se constituyan en sistemas eficaces y sostenibles. El 15 de junio del 2004 el CAPRADE aprobó la Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres (EAPAD) en la decisión 591, ratificada un mes después por el Consejo Andino de Ministros de relaciones Exteriores; con el propósito fundamental de conformar un instrumento orientador de las políticas de gestión de riesgos, para la construcción de los Planes Nacionales de GR. Estructura La Constitución Política del Ecuador, a través de su última reforma en la Asamblea Constituyente del año 199823, define al Ecuador, en su Art. 1, como un Estado social de derecho, soberano, unitario, independiente y democrático; en relación a la identificación de los derechos colectivos y grupos poblacionales minoritarios también se incluyeron características como pluricultural y multiétnico. En el mismo artículo se establecen las condiciones generales de administración, definiendo al gobierno como republicano, presidencial, electivo, representativo y de administración descentralizada. Los tres poderes del Estado, las tres funciones reconocidas en el Art. 118, de la Constitución, son: Función Legislativa, Función Ejecutiva y Función Judicial interrelacionadas con las demás instituciones del Estado que son: “Los organismos electorales, los organismos de control y regulación, las entidades que integran el régimen seccional autónomo, los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado, las personas jurídicas creadas por acto legislativo seccional para la prestación de servicios públicos.” La institución representante de la función legislativa es el Congreso Nacional, que según el Art. 130 de la Constitución tiene 17 funciones específicas entre las que se destacan: las reformas legislativas, interpretación de la Constitución, aprobación de tratados internacionales, proceder con los enjuiciamientos políticos solicitados, nombramiento de miembros representativos de varias instituciones del Estado y aprobar el Presupuesto General del Estado, entre otros. Sus funciones en términos generales son las de Legislar y Fiscalizar. La Función Ejecutiva constituida por el Presidente de la República, el Vicepresidente de la República, los Ministros de Estado y la Fuerza Pública tiene a su cargo la administración pública, el Estado y el Gobierno. Finalmente, la Función Judicial ejerce las actividades relevantes a la potestad de administración de justicia. Ésta Función está conformada por la Corte Suprema de Justicia; las cortes, tribunales y juzgados; y, el Consejo Nacional de la Judicatura. Dentro de las funciones encargadas se identifican la existencia de jueces de paz para resolver en equidad conflictos individuales, comunitarios o vecinales; el reconocimiento 23 Decreto Legislativo No. 000. RO/ 1 de 11 de Agosto de 1998.

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de arbitrajes, mediaciones y otros procedimientos alternativos para la resolución de conflictos; y, que se establecerá una unidad jurisdiccional, entre otros. Marco Legal: su estructura e implicaciones en materia de Gestión del Riesgo En cuanto a la normativa existente alrededor de la Gestión del Riesgo, ésta es incipiente y fundamentalmente se concentra en los ámbitos que comprenden la Ley de Seguridad Nacional y su Reglamento. Existen sin embargo, algunas reformas y avances surgidos sobretodo en la década del 90, en la inclusión de la variable riesgo relacionadas a otros cuerpos normativos, en donde se encuentran por ejemplo: La Ley de Gestión Ambiental, la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Protegidas o la Ley Orgánica del Sistema de Salud Pública; entre otras leyes orgánicas y ordinarias (ver Tabla 2) que rigen las funciones de otras instituciones, algunas de las cuales no pertenecen al Sistema Nacional de Defensa Civil que se regula en base a la ley citada.

Tabla 5: Marco Legal

Nombre de la Ley Nro. Registro Oficial Fecha de Publicación TipoConstitución Política del Ecuador 1 11 de agosto de 1998 Decreto legislativo 000Ley de Seguridad Nacional 887 2 de agosto de 1979 Decreto supremo 3644-ALey de Gestión Ambiental 245 30 de julio de 1999 Ley 99-37Ley de Aguas 69 30 de mayo de 1972 Decreto ejecutivoCódigo de Salud 158 8 de febrero de 1971 Decreto supremo 188Ley de Creación del CONAGE 22 de noviembre de 2004 Decreto ejecutivo 2250Estatutos del Organismo Internacional de Energía Atómica 479 3 de abril de 1958 Decreto ejecutivo 2099

Ley de Caminos 285 7 de julio de 1964 Decreto supremo 1351Ley de Cartografía Nacional 643 4 de agosto de 1978 Decreto supremo 2686-B

Ley de Presupuestos del Sector Público Suplemento 76 30 de noviembre de 1992 Ley 18

Ley de Régimen Municipal Interno Suplemento 323 22 de mayo de 1998 LeyLey Forestal y de Conservación de Areas Naturales y Vida Silvestre Suplemento 418 10 de septiembre del 2004 Codificación 17

Ley Orgánica del Sistema Nacional de Salud 670 25 de septiembre de 2002 Ley 80

Política Nacional de Agua y Saneamiento 629 25 de junio de 2002 Decreto ejecutivo 2766

Del SUMA -Texto Unificado de la Legislación Secundaria, Medio Ambiente, Libro VI

Suplemento 2 31 de marzo de 2003 Decreto ejecutivo 3516

Ley de Descentralización del Estado y Participación Social 169 8 de octubre de 1997 Ley 27

Ley Orgánica de las Juntas Parroquiales Rurales 193 27 de octubre de 2000 Ley 29

Nombre de Estatutos y Reglamentos Nro. Registro Oficial Fecha de Publicación Tipo

Estatuto Orgánico de Procesos del Ministerio de Energía 428 8 de octubre de 2001 Acuerdo Ministerial 176

Reglamento a la Ley de Caminos de la República del Ecuador 567 19 de agosto de1965 Acuerdo Ministerial 80

Reglamento a la Ley de Descentralización del Estado Suplemento 349 18 de junio de 2001 Decreto ejecutivo 1581

Reglamento a la Ley de Gestión Ambiental para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental

Suplemento 2 31 de marzo de 2003 Decreto ejecutivo 3516

Reglamento de Seguridad Radiológica 891 8 de agosto de 1979 Decreto supremo 3640Codificación del Reglamento General a la Ley de Seguridad Nacional Decreto 2264

Reglamento General a la Ley de Seguridad Nacional 888 3 de agosto de 1979 Decreto ejecutivo 2693

Reglamento a la Ley Orgánica de Juntas Parroquiales 421 27 de septiembre del 2001 Decreto ejecutivo 1894

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La Constitución Política del Ecuador no hace ninguna referencia directa a las actividades o responsabilidades del Estado en relación al tema de gestión de riesgos, aspecto que da cuenta del carácter meramente temporal con el que se aborda el tema, soslayando los aspectos y responsabilidades de las instituciones en la mitigación de las condiciones de riesgo y vulnerabilidad, actividades normalmente preventivas. Las actividades que si se mencionan en la Carta Magna, están por el contrario, directamente relacionadas a la atención de desastres, en donde existen mandatos precisos para dar prioridad en la atención de los servicios públicos (especialmente salud), por ejemplo, a los grupos vulnerables o personas en situación de riesgo en caso de desastres naturales o antropogénicos (Art. 47 de la Constitución). Otro aspecto relevante en la atención de un desastre es la declaratoria de Estado de Emergencia, tema normado en la constitución en su Art. 180 que dice: Art. 180: “El Presidente de la República decretará el estado de emergencia, en todo el territorio nacional o en una parte de él, en caso de inminente agresión externa, guerra internacional, grave conmoción interna o catástrofes naturales. El estado de emergencia podrá afectar a todas las actividades de la sociedad o algunas de ellas.” La declaratoria del estado de emergencia faculta al Presidente de la República a destinar recursos presupuestados para otros fines, a labores de atención de las catástrofes; así como disponer de la fuerza pública o de las reservas para las labores que el estado de emergencia norma (Art. 181 de la Constitución). Este es, y ha sido durante décadas, el mecanismo empleado por el ejecutivo para la atención de las emergencias relacionadas a los riesgos de desastres naturales; enfocada así su actividad a labores de atención de desastres, aún están pendientes los demás aspectos de la Gestión del Riesgo que son tan o más importantes que lo anterior, pues la reducción de las condiciones de vulnerabilidad, es decir la eliminación de las condiciones previas de desastre, supone menores costos de preparación y atención de los mismos, pues sus efectos e impactos son menores. Existen adicionalmente otras normas y regulaciones que, aunque no intervienen directamente en la gestión de riesgos, son normas de apoyo o que mantienen una influencia transversal en el tema. Algunas de estas normas, ya incluidas en la tabla anterior, se analizan brevemente a continuación.

Ley de Seguridad Nacional y su Reglamento General Dentro de los límites territoriales del Ecuador, la Seguridad Nacional del Ecuador es responsabilidad del Estado, quien debe garantizar la supervivencia de la colectividad, la defensa del patrimonio nacional y fortalecer la unidad nacional, entre otras responsabilidades. La norma que regula esta responsabilidad es la Ley de Seguridad Nacional, promulgada en primera instancia en el año de 1964 (ley Nro. 275) y cuya codificación fue expedida el 2 de agosto de 1979 en el Registro Oficial No. 887, a través de la Disposición Transitoria del Decreto Supremo No. 3644 – A de 20 de julio de 1979. El objetivo de la Ley de Seguridad Nacional es normar las funciones y responsabilidades de los diferentes actores involucrados en la Seguridad Nacional, como son: Presidente de la República, como Autoridad Máxima, y al Consejo de

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Seguridad Nacional y Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas como los organismos superiores de la Seguridad Nacional. Por otro lado, se identifican a los miembros del Consejo Nacional de Seguridad: Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Presidente del Consejo Nacional de Desarrollo (actualmente SENPLADES), Directores de los Frentes de Acción de Seguridad Nacional, Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y Presidente de la Junta Monetaria. Un aspecto relevante de la norma es la creación, en cada Ministerio de Estado, de las Direcciones de Planeamiento de Seguridad para el Desarrollo (DIPLASEDE) bajo la coordinación de cada ministro, con el afán de fortalecer una coordinación interinstitucional que facilite las actividades de atención y respuesta en eventos de desastre (Art. 43-47 de la ley). Así mismo, norma las acciones de todos los actores involucrados en la movilización nacional y las sanciones de acuerdo a las diferentes infracciones que pueden ser cometidas en el marco de esta reglamentación. Dentro de la Ley de Seguridad Nacional se contempla al Sistema Nacional de Defensa Civil que está conformado por las entidades e instituciones representadas en el Diagrama 1. La Defensa Civil se define, según el Art. 82, como una actividad de servicio permanente del Estado en favor de la comunidad, que tiende a desarrollar y coordinar las medidas de todo orden destinadas a predecir y prevenir desastres de cualquier origen; a limitar y reducir los daños que tales desastres pudiesen causar a personas y bienes; así como a realizar en las zonas afectadas, las acciones de emergencia para permitir la continuidad del régimen administrativo y funcional en todos los órdenes de actividad. La estructura de Defensa Civil (como actividad) está constituida por cinco organismos: La Dirección Nacional de Defensa Civil (constituyendo el máximo organismo directivo y ejecutivo), las Juntas Provinciales, las Jefaturas Cantonales y Parroquiales, las Unidades de Defensa Civil de las Direcciones de Planeamiento de Seguridad para el Desarrollo Nacional y Las Jefaturas en Zonas Especiales y más organismos que se crearen de acuerdo con las necesidades. También se determina que, en tiempos de paz, las Fuerzas Armadas brindarán su apoyo a la Defensa Civil y que la Policía Nacional, los Cuerpos de Bomberos y la Cruz Roja Ecuatoriana, son organismos básicos de Defensa Civil. El aspecto quizás más relevante de la norma es precisamente la conformación de las Juntas Provinciales y las Jefaturas Cantonales y de nivel inferior. Estos organismos reconocidos en la norma en el Art. 87, están conformados por las autoridades provinciales, cantonales autoridades relevantes en los niveles inferiores, constituyendo en si mismos organismos de coordinación y control de las actividades de Defensa Civil (ver Arts. 91-92). Por otro lado, el patrimonio de Defensa Civil, de acuerdo al Art. 109, está conformado por los recursos ordinarios o extraordinarios que se le asignen en el Presupuesto del Gobierno Nacional o por otras Leyes; los auxilios, donaciones, subvenciones y contribuciones provenientes de organismos públicos o de personas naturales o jurídicas, nacionales, extranjeras o internacionales con motivo de desastres, los bienes propios de inmuebles o muebles no fungibles, adquiridos a cualquier título para fines específicos, almacenados o entregados durante la emergencia en forma provisional a las poblaciones o zonas afectadas. Sin embargo en caso de requerir recursos para previsión y contingencia, se crea el “Fondo de Contingencias Para Defensa Civil”

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(Art.111), que recibe anualmente del Presupuesto General del Estado al menos cinco mil salarios mínimos vitales, es decir, con un salario mínimo vital de USD 16024, el monto al 2006 asciende a USD 800.000,00 (ocho cientos mil dólares) al año

Diagrama 1: Sistema Nacional de Defensa Civil

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

SECRETARIA GENERAL DEL COSENA

DIRECCION NACIONAL DE DEFENSA CIVIL

UNIDADES Y COMISIONES DE DEFENSA CIVIL DIPLASEDE Y COPLASEDE

MINISTERIO DE DEFENSANACIONAL Y CC.FF.AA.

JUNTAS PROVINCIALES DE DEFENSA CIVIL

JUNTAS CANTONALES DE DEFENSA CIVIL

JEFATURAS DE ZONAS ESPECIALES

COMITE DE ASESORAMIENTO TECNICO CIENTIFICO

NACIONAL E INTERNACIONAL

ORGANISMOS BASICOS

ORGANISMOS INTERNAC., NO GUBERNAMENTALES,

PAISES AMIGOS

JUNTAS PARROQUIALES DE DEFENSA CIVIL

El Art.101, en relación al Art. 180 de la Constitución, de la Ley de Seguridad Nacional, faculta al Presidente de la República para que declare el estado de emergencia o zona de emergencia, de acuerdo a la magnitud del desastre y en las condiciones que la ley norma. Bajo este mandato, faculta al Presidente de la República (conforme al Art. 181 de la Constitución) a expedir un presupuesto de especial en caso de que el Fondo de Contingencias previsto no sea suficiente, estando todos estos recursos bajo la responsabilidad del Director Nacional de Defensa Civil (Art.104). En cuanto a la planificación, la Defensa Civil (como institución) en su gestión tiene dos instrumentos básicos: - El Plan Nacional de Defensa Civil (PNDC) para enfrentar eventos adversos, el cual se actualiza con cada Gobierno Nacional, y que según el Art.130 por disposición expresa debe incluir:

24 Reuters, 19 de Enero de 2006.

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“Art. 130.- La participación y misiones de los Frentes de Acción de Seguridad Nacional en orden a Defensa Civil, así como de las instituciones de derecho público y privado, de los organismos nacionales o extranjeros que operen en el país en el campo de la asistencia y, en general, de los ciudadanos, constarán en el Plan Nacional de Defensa Civil.” - Y, el Plan Operativo Anual (POA) que se desarrolla cada año en la institución. Un aspecto importante de la Ley en relación a la gestión de riesgos, es el relativo a la educación e información que supone estar al alcance de la ciudadanía y que debe por excelencia y política de estado, difundirse a través del sistema educativo nacional. La ley hace responsable al Ministerio de Educación Cultural, Deportes y Recreación, de introducir en los planes educativos toda la información relativa a “la doctrina y práctica de la Defensa Civil” (Art.131). Aunque la ley como ya se mencionó no incluye le tema desde una óptica de mayor amplitud y alcance, como la gestión de riesgos, para generar este proceso de conciencia; deberían realizarse las modificaciones y actualizaciones necesarias para lograr concienciar a la ciudadanía desde temprana edad, facilitando así la sostenibilidad del criterio de mitigación de las condiciones de riesgo y reducción de la vulnerabilidad. Finalmente, la ley en su Art. 87 –literal d), hace responsable también a la Dirección Nacional de Defensa Civil, de controlar la aplicación de los reglamentos sobre la construcción de edificaciones sean estas casas, urbanizaciones etc. Conjuntamente con otras instituciones y normas, como por ejemplo el Código de Salud y por ende el Ministerio de Salud, en referencia a las políticas de saneamiento; el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda y las políticas de saneamiento y ordenamiento territorial, entre otras; se muestra una variedad de directivas a ser tomadas en cuenta en la definición y aplicación, sin embargo, a pesar de existir la normativa no se da un cumplimiento, control y seguimiento adecuado por parte de las instituciones involucradas, encargando la labor directamente a los organismos seccionales con el riesgo implícito de un manejo electoralista en el cual las labores de las instituciones mencionadas solo se reduce al control posterior y emisión de sanciones en los casos de incumplimiento. En general la Ley de Seguridad Nacional carece de vigencia. Siendo promulgada en 1964 y su codificación en el año de 1979, han sido escasas las modificaciones de fondo realizadas mientras persisten algunos aspectos a ser tomados en cuenta en cuanto a la interpretación y actual funcionamiento de la Dirección Nacional de Defensa Civil. Algunos de los actores consultados en relación a la normativa, coinciden en la falta de claridad de la ley en cuanto a la definición clara de Defensa Civil; si como actividad, en cuyo casó la referencia debería hacerse en términos generales inclusive en la definición de responsables; si como institución, refiriéndose específicamente a la Dirección Nacional de Defensa Civil; y finalmente como Sistema Nacional de Defensa Civil, haciendo referencia a todas las instituciones involucradas (en las Juntas Provinciales y Jefaturas Cantonales) bajo la tutela de la Dirección Nacional de Defensa Civil. Por otro lado, en relación a las operaciones de la Dirección Nacional de Defensa Civil, la ley dispone la organización de las Unidades Auxiliares (Art.114), de forma que sirvan como respaldo a las actividades de los organismos básicos (Art. 100- reglamento general de la ley de seguridad nacional) como Policía Nacional, Cruz Roja y Cuerpo de Bomberos (Art.113); sin embargo, aún existen conflictos institucionales presentes en

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relación al liderazgo de las operaciones, sin que tales diferencias puedan ser dilucidadas por la misma ley pues aunque definidas las responsabilidades de la Dirección Nacional de Defensa Civil en el Art.87 y de los organismos básicos en el Art.102, ambos del Reglamento General de la Ley de Seguridad Nacional; no están claras ni se definen de forma específica las jerarquías en caso de operaciones de emergencia. Los problemas de fondo han sido levemente tratados y aún no logran una respuesta. Han sido varios los esfuerzos desarrollados en función de modificar la nombrada ley, sin embargo no se han conseguido cambios sustanciales sino a nivel de la reformulación presupuestaria de la Defensa Civil y de las características y restricciones para la dirección de la institución25, quedando pendientes los aspectos sustanciales en cuanto a las reformas necesarias en cuanto a un cambio de enfoque generalizado de los que hasta hoy se ha concebido como prevención y atención de desastres, y que requiere constituirse en una verdadera Gestión del Riesgo. La última propuesta (en proceso de socialización) es la aprobación del Proyecto de Ley Orgánica del Sistema Nacional de Defensa Civil a cargo del Consejo de Seguridad Nacional-COSENA, en el que ya se incluyen algunos conceptos y temas alrededor de la Gestión de Riesgos, sin embargo, el estado final de la propuesta dependerá de los resultados luego de que sea puesta a consideración del Congreso Nacional26. Por iniciativa de la Dirección Nacional de Defensa Civil, que cumpliendo su mandato como organismo rector de las políticas referentes, se han elaborado diversos planes e instructivos para la coordinación nacional y descentralización del proceso (ver aspectos institucionales); sin embargo, aún existen temas que requieren ser reformados en términos de lograr el establecimiento de un Sistema Nacional de Gestión de Riesgos en el que la participación de los actores involucrados de una forma más eficiente (rapidez de respuesta), informada (socialización de la información relevante) y eficaz (logro de resultados), permita atender los requerimientos y mitigar las condiciones generales del riesgo ante desastres.

Leyes relacionadas

Ley de Gestión Ambiental y su Reglamento General La Ley de Gestión Ambiental publicada en el Registro Oficial 245 del 30 Julio de 1999, define las directrices de la política ambiental y su gestión se realizará en base a los principios universales de Desarrollo Sustentable contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Art.1;3). La gestión de la autoridad ambiental, a cargo del Ministerio del Ambiente que es el organismo rector, coordinador y regulador, se realiza a través del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental (SNDGA) generando Unidades de Gestión

25 Como lo define la Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Nacional promulgada por el Congreso Nacional el 1 de agosto de 1995. 26 De acuerdo a la planificación de la Dirección Nacional de Defensa Civil, se espera que esta ley sea aprobada por el Congreso a finales del año 2007.

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Ambiental en los niveles administrativos que la gestión requiera (organismos seccionales provinciales o cantonales) y con la participación de la sociedad civil en el proceso. Dentro de las responsabilidades definidas en el Art.9, y en relación a la Gestión de Riesgos están entre las más importantes: i) la elaboración de la Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial y los planes seccionales, ii) proponer las normas de manejo ambiental y los procedimientos generales para la aprobación de los planes, iii) aprobar la lista de planes propuestos, iv) recopilar la información ambiental relevante, v) definir el sistema de control de las normas establecidas, así como las licencias emitidas para el uso del aire, agua, suelo, emisiones de ruido y agentes contaminantes, vi) promover la participación de la comunidad en la formulación de políticas y en acciones concretas que se adopten para la protección del medio ambiente y el uso de recursos naturales. Los instrumentos de la gestión definidos por la Ley son: El Plan Ambiental Ecuatoriano: al cual deben tener observancia todas las instituciones pertenecientes al SNDGA, es en sí mismo un instrumento técnico de gestión que contendrá los objetivos específicos, programas y acciones, así como los mecanismos de financiación, revisión y auditoria (Art. 18). El Plan Nacional de Ordenamiento Territorial del cual el Ministerio del Ambiente es el encargado y coordinador de la parte ambiental que como dicta el Art.16: “…de aplicación obligatoria y contendrá la zonificación económica, social y ecológica del país sobre la base de la capacidad del uso de los ecosistemas, las necesidades de protección del ambiente, el respeto a la propiedad ancestral de las tierras comunitarias, la conservación de los recursos naturales y del patrimonio natural. Debe coincidir con el desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio. El ordenamiento territorial no implica una alteración de la división político administrativa del Estado.” Las directrices definidas en la ley son claras, tomando en cuenta la existencia de leyes conexas que fortalecen la estructura: Sistema Único de Gestión Ambiental, La Ley de Tierras Baldías y Colonización y la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre. Sin embargo, un vacío importante es el soslayo de la Gestión de Riesgos como un aspecto que requiere de respaldo normativo explícito; las leyes mencionadas no incluyen directamente el tratamiento de la Gestión de Riesgos desde una óptica global, aunque a nivel de los procedimientos institucionales la variable de análisis ya ha sido incluida con las deficiencias conceptuales implícitas; por ejemplo en los procedimientos para el otorgamiento de licencias ambientales según el Art.21 de la ley, se establece ya un tratamiento de los riesgos ambientales implícitos en el proyecto a nivel de una evaluación. Por otro lado en caso de requerirse Estudios de Impacto Ambiental, estos deben tomar en cuenta: “Art. 23.- La evaluación del impacto ambiental comprenderá: a) La estimación de los efectos causados a la población humana, la biodiversidad, el suelo, el aire, el agua, el paisaje y la estructura y función de los ecosistemas presentes en el área previsiblemente afectada;

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b) Las condiciones de tranquilidad públicas, tales como: ruido, vibraciones, olores, emisiones luminosas, cambios térmicos y cualquier otro perjuicio ambiental derivado de su ejecución; y, c) La incidencia que el proyecto, obra o actividad tendrá en los elementos que componen el patrimonio histórico, escénico y cultural.” Están claras las especificaciones relacionadas a los efectos y riesgos antrópicos, por otro lado la ley especifica que en caso de que una obra genere impactos ambientales sean estos de carácter público, privado o mixto, serán calificados previa su ejecución por los organismos descentralizados de control, de acuerdo a la normativa de otro cuerpo legal importante que es el Sistema Único de Manejo Ambiental – SUMA; siendo siempre el análisis con un enfoque precautelatorio (Art.19). El Reglamento General de la Ley establece también la necesidad de recopilar toda la información necesaria en relación a los riegos de la vida humana, bienes, servicios y al ambiente en general, para que estos sean incluidos en la información científica que de argumento a la elaboración de las normas de calidad ambiental (Art.116 – Reglamento General de la Ley de Gestión Ambiental). Tomando en cuenta que las actividades productivas de cualquier tipo, agrícolas, industriales o de extracción, generan alteraciones importantes en la constitución del medio ambiente y generan condiciones de vulnerabilidad, por ejemplo en el tratamiento del recurso suelo en caso de deslaves, se requiere de asegurar la incorporación de los análisis de riesgos frente a la presencia de desastres a través de escenarios, en esta información, aspecto que consideramos aún es precario por las falencias conceptuales, de coordinación de la información existente y de limitaciones de implementación por una visión probablemente de corto plazo. Por otro lado, la legislación acentúa su tratamiento en la prevención y atención, empero, no existe una definición clara de procedimientos que faciliten el control y mitigación de riesgos antrópicos y reducción de la vulnerabilidad, por ejemplo, centrando su gestión a una visión de sustentabilidad en donde no se incluye los conceptos relativos a los riesgos naturales generados.

Código de Salud y Ley Orgánica del Sistema de Salud Pública El Código de Salud publicado en el Registro Oficial 158 del 8 de febrero de 1971, regula todos los aspectos de salud pública o privada en todos los aspectos relacionados a las obligaciones y normas relativos a protección, fomento, reparación y rehabilitación de salud individual y colectiva. En lo que se vincula a la gestión ambiental, la regulación se relaciona a la Ley de Gestión Ambiental mencionada en el título previo. Los organismos encargados de la gestión son: El Ejecutivo a través del Ministerio de Salud Pública y la Dirección Nacional de Salud con sede en la ciudad de Guayaquil (Art. 5). El código regula todos los aspectos referentes a saneamiento ambiental; abastecimiento de agua potable y alcantarillado; eliminación de desechos, aguas servidas y pluviales; manejo de sustancias tóxicas o peligrosas para la salud, recolección de basura, manejo de radiaciones ionisantes, salubridad y vivienda, establecimientos industriales y control de fauna nociva al hombre y transmisora de enfermedades.

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En lo referente al saneamiento ambiental todo el proceso está regulado por las política general de salud y por las leyes y reglamentos existentes; el Art. 9 establece como requerimiento a todas las construcciones públicas o privadas de obtener la aprobación de la autoridad de salud, definiéndose en sus procesos y manuales institucionales los códigos de construcción en acuerdo con las regulaciones locales y regionales existentes. Lo propio para las instalaciones de agua potable y alcantarillado, que a pesar de ser ejecutadas por los organismos seccionales, requieren de la aprobación de la autoridad de salud. Si a esto le añadimos lo que dicta el Art.19 de la Ley de Gestión Ambiental, en relación a las normativas relacionadas a los proyectos públicos o privados (en los que se pueden añadir los proyectos de vivienda); al Art. 87 de la Ley de Seguridad Nacional que hace referencia a la responsabilidad de la Dirección Nacional de Defensa Civil, de asesorar a las instituciones pertinentes en relación a los que son códigos de construcción de proyectos públicos o privados; y finalmente las normativas referentes a construcción de vivienda dispuestas por el MIDUVI, existiría suficiente regulación y por lo tanto, estarían identificados los responsables de la administración de los códigos de construcción en los que evidentemente deben incluirse aspectos relativos a la Gestión de Riesgos para reducir la vulnerabilidad de las zonas en las que actualmente habitan una buena parte de la población y que en las condiciones de riesgo de desastres, por ejemplo con el fenómeno de El Niño y la alerta impuesta sobre el volcán Tungurahua, ya son evidentes los problemas a los cuales hoy tiene que hacer frente el país. En relación a la coordinación con otras instituciones del Estado, los artículos: 202, 203 y 204; establecen claramente la relación de la Ley de Régimen Municipal promovida por los Consejos Cantorales (Cabildos) con la normativa general. Todas las acciones relacionadas a salud promovidas por las instituciones de régimen seccional autónomo, incluidas aquellas relacionadas a la edificación de viviendas (Art: 49 al 51) deben supeditarse a las disposiciones del Código y sus reformas en ordenanzas y reglamentos deben sujetarse a la aprobación del Ministerio de Salud Pública. Por otro lado, el código especifica la obligatoriedad de la protección de las cuencas hidrográficas que sirven para el abastecimiento de aguas en concordancia con los demás cuerpos legales pertinentes (Art.16). Tal definición deja en claro la responsabilidad sobre el sistema de abastecimiento y aprovisionamiento de agua de las instituciones de salud. Respecto a las urbanizaciones y conjuntos habitacionales, conforme dicta el Art.47: “Art. 47.- Las municipalidades están obligadas a elaborar planes, a largo plazo, de urbanización y zonificación de asientos poblados, los que serán presentados a consideración, estudio y aprobación de la autoridad de salud. En ellos se incluirán los estudios ampliatorios de los servicios de agua potable, alcantarillado, de aguas servidas y pluviales y zonas de futura expansión”. Está claro que la institución responsable de los planes de urbanización es el municipio, sin embargo comparten la responsabilidad en los casos de ubicación de viviendas y urbanizaciones en sectores de alto riesgo, las autoridades de salud en cuanto a dar su aprobación para las instalaciones de agua potable y saneamiento. Es evidente que toda la regulación existente alrededor del tema llega únicamente cuando las urbanizaciones o viviendas se asientan sobre las normas estipuladas, son legales y están al alcance de los organismos de control pertinentes; sin embargo, en el caso de las urbanizaciones y

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asentamientos clandestinos, comúnmente denominados “invasiones” la regulación se reduce al papel. Son en estos casos los organismos de régimen seccional, es decir, municipio, juntas parroquiales y prefecturas, los encargados de realizar un adecuado seguimiento y control, así como de desmantelar y reubicar los asentamientos humanos vulnerables y en condiciones de alto riesgo. En concordancia con una política adecuada de gestión de riesgos, y de acuerdo a las disposiciones legales vigentes que reconocen la responsabilidad del Estado ecuatoriano en la promoción fomento de la salud individual y colectiva (Art.96); es evidente también la responsabilidad de la autoridad de salud en cuanto a las falencias en la aplicación de la normativa expuesta. La no inclusión y desconocimiento ante el cuerpo legal de lo que representa la gestión prospectiva del riesgo, ha determinado deficiencias en el control de por ejemplo: códigos de construcción que consideren el riesgo ante desastres naturales, así como un política de reordenamiento de asentamientos humanos, que en conjunto con las disposiciones de la Ley de Gestión Ambiental y el Plan de Ordenamiento Territorial elaborado por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda – MIDUVI través de su Subsecretaría de Ordenamiento Territorial; aseguren una adecuada mitigación del riesgo y reducción de la vulnerabilidad, definiendo condiciones de recuperación que superen las deficiencias que desatan desastres. La articulación de la normativa mencionada, y de los demás cuerpos legales relevantes, sobretodo los relacionados a la ejecución local, como la Ley de Régimen Seccional Autónomo y la Ley de Régimen Municipal Interno que determinan las particularidades y necesidades de las localidades; requiere de la inclusión de los conceptos relacionados a la Gestión de Riesgos de tal forma que las actividades de las instituciones relacionadas y las pertenecientes a los COE, de acuerdo al Manual de Organización y Funcionamiento de los Comités Operativos de Emergencias, establezcan programas y proyectos que reconozcan en sus planes, componentes y actividades, las diferentes etapas: prevención, mitigación, preparación y atención, y rehabilitación y reconstrucción; optimizando los recursos en función de calidad y cobertura, eviten la duplicidad de esfuerzos a través de la coordinación y la definición clara de las responsabilidades ante la ley, consiguiendo una gestión adecuada en los escenarios de riesgo.

Ley de Régimen Municipal Interno Corresponde a los organismos seccionales de gestión local, es decir a los municipios, muchas atribuciones que tocan puntos de la gestión de riesgos no solamente desde la visión de prevención y atención de desastres, sino por el contrario, la de la planificación, asesoramiento, y aprobación de los aspectos relacionados a la convivencia humana y las condiciones físicas en las que esta se desenvuelve. Por ejemplo, entre las funciones primordiales del Municipio detalladas en el Art.15 de la ley están las de: 1. Dotación de sistemas de agua potable y alcantarillado, 3. Recolección y procesamiento o utilización de residuos, 7. Control de construcciones, entre otras. El los Artículos. 161 y 162, se describen también de forma detallada las funciones correspondientes al planeamiento urbanístico y obras públicas municipales, en donde constan la elaboración de los planes reguladores del desarrollo físico cantonal y los planes de desarrollo urbano, además de la responsabilidad de la aprobación mediante estudios previos y planos elaborados, de la construcción de cualquier tipo de edificación una vez determinada la zonificación y potencial de expansión de la ciudad.

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Acorde a lo que ya se mencionó en relación a los códigos de construcción, organización territorial y planificación de asentamientos humanos; son los municipios los actores y autoridades más cercanos a la dinámica poblacional y por su carácter local, son conocedores de las condiciones físicas en las que la vecindad se desenvuelve. En relación a los Planes Reguladores de Desarrollo Físico Cantonal y los Planes de Desarrollo Urbano, dispuestos por el Art.211 de la ley, establece en el Art.212 el contenido de los mismos en los que la Gestión de Riesgos atraviesa de manera tangencial aunque no explícita, sobretodo en el levantamiento de información de los temas de geología, topografía y climatología; dejando de cierta forma en el aire la variable riesgos como un determinante importante de las condiciones y definiciones de dichos planes. Por otro lado, estos planes son responsabilidad sólo de los municipios que perciban un cierto nivel de rentas, bajo el cual, es la autoridad nacional la que definirá los parámetros sobre los que se elaborará este proceso27. Normativa Reciente y en Proceso Existen algunos cuerpos legales de reciente expedición que tocan aspectos relevantes para la Gestión del Riesgo y que sin embargo, no incluyen temática relacionada ni exponen de forma explícita su relación e importancia. Por otro lado, ha habido un paso lento en cuanto a la real aplicación de los mismos, en cuyo caso algunos actores importantes ni siquiera se han dado noticia ni participan del proceso. Una muestra de este hecho es la conformación del Consejo Nacional de Geoinformática – CONAGE. Conformado a través de Decreto Ejecutivo No 2250 del 22 de noviembre de 2004; incorpora este organismo adjunto a la Presidencia de la República y que tiene por objetivo: “Art 2. …impulsar la creación, mantenimiento y administración de la Infraestructura de Datos Geoespaciales (IEDG)…” En el mismo artículo se define la conformación de la organización que presidida por el Secretario Nacional del SENPLADES, lo conforman los principales organismos de generación de información del país: IGM, CLIRSEN, INOCAR e INEC; así mismo, tres ministerios: Energía y Minas, Agricultura y Ganadería y Desarrollo Urbano y Vivienda; dos delegados de las universidades que sean usuarias de la información y el Consejo de Seguridad Nacional. La conformación de este organismo y sus comisiones, de acuerdo a los actores consultados (ver lista de entrevistados) con excepción del IGM y SENPLADES, que actualmente se encuentra en el proceso de elaboración del reglamento según el cual se regirá el organismo, los demás actores desconocen de los avances y no son partícipes directos del proceso. Tomando en cuenta la necesidad urgente y actual interés de muchas instituciones involucradas en la Gestión de Riesgos, en la elaboración de los Mapas de Riesgo, este

27 La cifra que menciona la ley es de veinte millones de sucres. Ante la imposibilidad de aplicación por la dolarización, suponemos que se atendrán tácitamente a esta norma los municipios que en el sistema monetario anterior estaban dentro del rango.

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organismo puede convertirse en un puente adecuado para el intercambio de información, definición de requerimientos para el levantamiento de información con un enfoque técnico que incluya la variable riego, y por supuesto, un ente de coordinación que impida la duplicidad de esfuerzos institucionales y presupuestarios. Teniendo estos aspectos que ser reforzados, dejamos evidencia de la duda y por lo tanto de la oportunidad vigente en la consolidación de este organismo. Otro aspecto importante son los proyectos de ley existentes y en agenda por parte de las carteras de Estado y que influyen directamente en otros cuerpos legales que tienen relación a la Gestión de Riesgos, por la jerarquía y aspectos que intenta normar. Se hace referencia en este caso al Anteproyecto de Ley Orgánica de Planificación Física y Ordenamiento Territorial. Este anteproyecto de Ley28 que reposa en el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, específicamente en la Subsecretaría de Ordenamiento Territorial; tiene por objetivo: “Establecer normas, precisar políticas, implementar procedimientos e instrumentos y definir el marco institucional que regirá para la República del Ecuador con la finalidad de organizar dándose el eficiente uso y ocupación a los suelos tendientes a lograr paulatinamente un desarr 29ollo sustentable”

Por la categoría jurídica que propone el anteproyecto, de Ley Orgánica, las leyes ordinarias y e inclusive las leyes especiales, de acuerdo a los preceptos constitucionales, tienen que supeditarse a esta quedando cualquier artículo o disposición en contrario, automáticamente sin vigencia. Los cuerpos legales y aspectos normados que se ven afectados por tal aprobación, abarcan desde la legislación ambiental, hasta la legislación de salud y educación. La importancia de la promulgación de un proyecto de esta magnitud es evidente, sin embargo, se observa que este ha sido poco difundido y por lo tanto poco debatido en relación a sus beneficios o perjuicios potenciales. Tampoco incorpora de forma directa aspectos de la Gestión de Riesgos aunque norma por ejemplo instrumentos de planificación que se relacionan directamente con ella como:

Planes de Ordenamiento Territorial Plan Plurianual Nacional Planes Sectoriales de Ordenamiento y Desarrollo Planes de Ordenamiento Urbanos

Así como toca aspectos relativos a la generación y recopilación de información. Como este, existen otros proyectos de Ley; por mencionar dos de ellos: i) el Proyecto de Reforma a la Ley de Seguridad Nacional antes mencionado, ii) el Proyecto de Ley de Vivienda de Interés Social. Ambos reposan en las instituciones y están en distintas etapas que recorre el proceso de elaboración, discusión y aprobación. Frente a la serie de iniciativas pendientes, y a las iniciativas que resultaren de los cambios de gobierno que está a las puertas, es necesario que exista una estrategia definida en función de

28 Aún no ha superado esta etapa. Actualmente se encuentra en la etapa de Discusión de donde se obtendría el Proyecto de Ley, para luego pasar a la etapa de Promulgación. 29 Anteproyecto de Ley Orgánica de Planificación Física y Ordenamiento Territorial, Subsecretaría de Ordenamiento Territorial, en discusión desde el 2004.

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consolidar una organización institucional y normativa que permita la inclusión de los temas de Gestión de Riesgos, así como una organización y acciones inmediatas en busca de mejorar las condiciones institucionales y los mecanismos de respuesta ante el riesgo y vulnerabilidades existentes.

Tabla 6: Clasificación por grandes temas y Relaciones del Marco Legal

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Ley de Seguridad Nacional y su Reglamento

Ley de Gestión Ambiental y su Reglamento / SUMA / Ley Forestal y de Conservación de Areas Naturales y Vida Silvestre

Código de Salud / Ley Orgánica del Sistema de Salud Pública

Ley Orgánica de Regimen Municipal Interno

Ley de Caminos

Ley de Cartografía Nacional / Decreto de Creación del CONAGE

Ley Orgánica de Juntas Parroquiales

Ley de Presupuestos del Sector Público

Gestión de riesgos x x x x x x x xDefensa o protección civil x x x xOrdenamiento y desarrollo territorial x x x x xSaneamiento ambiental x x x x xAgua potable x x x x x xInfraestructura y vivienda x x x x x xEducación x x x x x x xSalud x x x x x xCódigos de construcción y control físico x x x x x xGeneración y procesamiento de información x x

Cuadro de Relaciones

Fuente: Base de datos legal generada en función de las entrevistas. Autor: HEXAGON Consultores.

4.3. Instrumentos de política e instrumentos para la intervención En el Ecuador existen tres instrumentos de política, dos de ellos elaborados por la Dirección Nacional de Defensa Civil y el tercero, por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADES. Sin embargo, ninguno de ellos tiene el carácter de mandatario. En la tabla a seguir, una síntesis de cada uno de ellos:

Tabla 7: Instrumentos de política Instrumento Síntesis del Contenido Enfoque

1) Plan Nacional de la Defensa Civil

- Sus componentes son: Plan Nacional De Defensa Civil Para Enfrentar Eventos Adversos Plan De Emergencia Para Afrontar Erupciones Volcánicas En Las Provincias Del Ecuador Plan De Emergencias Para Afrontar Sismos En Las Provincias Del País Plan De Defensa Civil Para Afrontar Tsunamis En Las Provincias Costeras Del País Plan De Emergencias Para Afrontar Inundaciones En Las Provincias Del País Directiva Para La Atención Emergente De Aeronaves Accidentadas Plan De Atención a Emergencias Radiológicas

- El Plan Nacional identifica objetivos, establece acciones y delinea instrucciones de coordinación – entre las que se incluye la activación de Frentes de Acción a través de las DIPLASEDES - para todos los organismos que conforman el Sistema Nacional de Defensa Civil y para 3 fases relacionadas con un evento adverso: Antes, Durante y Después.

FASE DE ANTES: Organizar, capacitar y adiestrar a autoridades nacionales y seccionales, líderes comunitarios y población en general sobre como enfrentar en una forma positiva una amenaza o presencia de un evento adverso. Mantener un sistema integrado de información técnica que permita conocer y ubicar en cada una de las Regiones del país los peligros existentes y que puedan cuantificar el riesgo. Mantener actualizada en la etapa de prevención, la planificación y obras adicionales que permitan evitar el deterioro de la infraestructura vial, económica y social, pública y privada para enfrentar los eventos adversos.

FASE DE DURANTE: Emplear de manera adecuada los recursos humanos y materiales disponibles de cada región del país, para reducir los efectos de un desastre, que puedan poner en peligro la vida, bienes y servicios básicos de la comunidad. Restablecer la normalidad, bajo una acción coordinada, oportuna y eficiente que garantice la atención de las necesidades vitales de la población. FASE DE DESPUÉS: Asegurar la rehabilitación emergente de la zona afectada, a fin de obtener las condiciones que permitan el normal desenvolvimiento de las actividades.

Atención de Desastres.

Instrumento Síntesis del Contenido Enfoque 2) Plan Nacional de Prevención de Riesgos de la Defensa Civil

- El plan reconoce la necesidad de incorporar el concepto de Gestión de Riesgos a los procesos de desarrollo sostenible y sustentable a través de la participación conjunta de las autoridades y la sociedad, definiendo políticas y herramientas que coadyuven a la mitigación de los impactos en la pérdida de vidas humanas, de bienes materiales y ambientales. En este marco, se resalta la necesidad de incorporar a la prevención como componente estratégico en programas de desarrollo. Para llevar a cabo el Plan Nacional fue necesario establecer parámetros de acción de los cuales se determinen los riesgos y las amenazas potenciales por causas antrópicas o naturales. La educación y capacitación de la población son centrales para la prevención y respuesta efectiva, así como la promoción de las relaciones interinstitucionales para incorporar a la Gestión de Riesgos en sus componentes a través de sistemas integrados de información. Se establecen seis estrategias que construyen un marco para diferentes programas a ser definidos por las instituciones que intervengan en la ejecución de los mismos. Las estrategias son:

Fomentar la determinación de riesgos a consecuencia de amenazas naturales y antrópicas, e incorporar la prevención y mitigación de los mismos en la planificación nacional, sectorial y seccional (provincial, cantonal y parroquial).

Impulsar las actividades de prevención y reducción del riesgo y profundizar el conocimiento de las amenazas, vulnerabilidad y peligros (riesgo).

Fomentar la incorporación del concepto de prevención en la planificación del desarrollo e impulsar la transferencia del riesgo.

Fomentar el fortalecimiento institucional y contar con un marco legal para la prevención y mitigación del riesgo. Impulsar la participación comunitaria en la prevención y mitigación del riesgo, y promover la sociabilización de

los mismos. Optimizar la respuesta a los peligros, eventos adversos y desastres y, fortalecer el capital humano en

prevención y mitigación de riesgos. En el plan se identifican riesgos (básicamente hidrológicos y sociales) y factores que incrementan la vulnerabilidad del territorio (deforestación, asolvamiento de ríos, construcciones de adobe, inestabilidad de taludes, trayectorias de deslizamientos, ubicación y condiciones de los asentamientos poblacionales).

Avanza en el reconoci-miento de la importan-cia que tiene la preven-ción en la Gestión del Riesgo.

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Instrumento Síntesis del Contenido Enfoque 3) Programa Regional Andino para la Reducción y Mitigación de Riesgos – PREANDINO (Senplades)

- El Programa PREANDINO, realizado por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) y con el apoyo de la Corporación Andina de Fomento (CAF), es el plan piloto de incorporación de la Gestión de Riesgos en la planificación nacional. - En este Programa se plantea la necesidad de proponer políticas de largo plazo que coadyuven a construir acciones que ayuden a prevenir y reducir la probabilidad de desastres mediante la identificación de los sectores más vulnerables. Asimismo, se reconoce la necesidad de fortalecer a las instituciones involucradas en la Gestión de Riesgos considerando procesos descentralizados y participativos. - Generó información para las entidades encargadas del seguimiento y que están vinculadas a las actividades de la Gestión de Riesgos por medio de un sistema integrado de información. - Se estableció como objetivo elaborar una guía, en base a diferentes enfoques, para incorporar el concepto de gestión de riesgo a las necesidades de planificación nacional y de ordenamiento territorial. De esta manera, el Programa identifica la necesidad de encontrar la coherencia técnica para estructurar una base inicial con el fin de alcanzar un Sistema Nacional de Gestión de Riesgos para el Ecuador, así como incorporar sus variables dentro de los diferentes análisis espaciales y territoriales del país a través de una visión integral. - La consecuencia más notable del PREANDINO es la adopción, por parte de los países de la región, de una Estrategia Andina para la gestión de Riesgos. Esta estrategia esta organizada en cinco ejes temáticos: 1) Fortalecimiento Institucional y/o Creación de las Capacidades a Nivel Sub-regional Andino, Nacional y Local; 2) Información, Investigación y Desarrollo; 3) Evaluación y Monitoreo de Riesgos, Alerta Temprana y Planes Específicos; 4) Sensibilización y Fomento de una Cultura de Prevención y Atención de Desastres y Participación Social; y, 5) Asistencia Mutua en Caso de Desastres. - Los lineamientos generales para estructurar una estrategia de implementación de la Gestión del Riesgo son:

Definir la situación en relación a la descentralización en el Ecuador para determinar las funciones y responsabilidades de cada uno de los sectores locales en las acciones en gestión de riesgos.

Crear veedurías que fiscalicen las responsabilidades en materia de riesgo asignado a los ministerios e instituciones reguladoras, incluyendo a los municipios.

Incluir la participación civil y ciudadana en las acciones que apoyen las actividades de gestión de riesgos. Obtener que el personal técnico especializado en gestión de riesgos se mantenga en funciones pese a los

cambios políticos y coyunturales que se susciten en el Ecuador. - Desarrolla cuatro planes sectoriales detallados a continuación:

Avanza en el delinea- miento de una estrategia.

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i) Plan De Prevención y Mitigación de Riesgos para el Sector Agrícola Dada la importancia que la agricultura tiene en el país por la provisión de alimentos y la absorción de mano de obra, mediante este plan se busca fomentar la definición de políticas con las que se reduzca la vulnerabilidad de los principales centros de producción y de consumo del país. Incluye una recopilación cartográfica que muestra las zonas de riesgo según las principales fuentes de amenaza: Sismicidad: su causa principal son los movimientos tectónicos y de origen volcánico. Las zonas en donde hay

mayor actividad sísmica son el valle interandino entre Ibarra y Riobamba; Guayaquil y sus alrededores; las provincias de Loja, El Oro y Esmeraldas; la Costa Litoral entre Salinas y Esmeraldas; y, la región de Puyo y Tena

Inundaciones: se producen por condiciones climáticas adversas, falta de drenajes de los suelos, el arrastre de

sólidos que se acumulan en los causes, la poca pendiente existente en los cauces naturales y la forma de ocupación de la tierra. Las áreas más vulnerables son: la llanura aluvial reciente de la cuenca baja de Río Guayas, las terrazas bajas y medias de del ríos Zarumilla, Portoviejo y Chone, Carrizal y Esmeraldas en la costa y río San Miguel, Aguarico, Napo, Cononaco, Curaray, Pindoyacu, Comambo y Pastaza en la Amazonia.

Movimientos en Masa: estos movimientos han surgido, principalmente, por sismos, erupciones volcánicas,

precipitaciones intensas y deforestaciones. Dentro de las zonas que se encuentran mayormente afectadas son las provincias de Esmeraldas, Imbabura, Pichincha, Manabí y todas de la Amazonia.

Erosión: los sectores más afectados son las provincias de la sierra central, por ejemplo Imbabura, Azuay y Loja

donde la agricultura es una de las fuentes principales de supervivencia. Peligros volcánicos potenciales: entre aquellos volcanes potencialmente más peligrosos se encuentran los

siguientes: Cotopaxi, Tungurahua, Pichincha, Pululahua, Antisana, Nanhuilca, Quilotoa e Imbabura. - Se identifican las vulnerabilidades territorial y social. Las provincias más vulnerables por la contradicción en el uso de sus recursos naturales (territorial) son: Esmeraldas, Imbabura, Carchi, el Noroccidente de Pichincha y las provincias amazónicas. En lo referente a las ciudades socialmente más vulnerables, definida por las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y la autosuficiencia de consumo, son Quito y Guayaquil.

ii) Plan de Agua Potable y Saneamiento para la Prevención y Mitigación de Riesgos - Se establecen lineamientos de políticas y estrategias para reducir los riesgos de carácter natural en lo relacionado con la provisión de agua potable y saneamiento. Se identifican las debilidades y fortalezas que existen en la institucionalidad y el marco jurídico.

- Entre los riesgos naturales directos se identifican los siguientes: Hidrometeorológicos – oceanográficos: generados por factores meteorológicos, atmosféricos y/o geofísicos que

causan cambios climáticos severos, con presencia de diversos eventos como: inundaciones, desbordamientos fluviales, déficit de escorrentía, precipitaciones de alta intensidad, tormentas eléctricas, marejadas, oleajes, vientos huracanados y maremotos. Los Sistemas Hidrográficos más vulnerables son lo de Ríos Verde, Esmeraldas, Muisne, Chone, Portoviejo, Zapotal, Guayas, Taura, Cañar, Naranjal, Santa Rosa, Arenillas, Zarumilla, San Miguel, Napo, Cononaco y Pastaza.

Geológicos: se originan por movimientos internos o externos de la tierra, principalmente por sismos, erupciones

y deslizamientos. Las provincias con mayor vulnerabilidad son Sucumbíos, Orellana, Napo, Morona Santiago, Zamora Chinchipe, Esmeraldas, Manabí, Los Ríos, Cotopaxi y Bolívar. Por el contrario, las provincias con mejores accesos son Imbabura, Pichincha y Azuay.

iii) Plan de Reducción de Riesgo del Sector Salud del Ecuador - Según este Plan, la principal vulnerabilidad del Sector Salud es la falta de capacidad de acción en caso de desastres naturales y la consecuente sobre-utilización de la capacidad hospitalaria. Según la información levantada, existen hospitales cuya situación es crítica ya que están expuestos a numerosas amenazas como sismos, inundaciones y deslizamients como en el caso de los del cantón Portoviejo (Manabí). Asimismo, los centros de atención médica de la provincia de Guayas – específicamente en los cantones de Playas, Naranjito y Samborondón – y en los cantones San Lorenzo y Esmeraldas, provincia de Esmeraldas, son vulnerables a sismos de alta intensidad e inundaciones. - Las principales líneas estratégicas comprenden: el fortalecimiento institucional y del capital humano, la promoción del conocimiento y la consolidación de una cultura de la Gestión del Riesgo en la sociedad, la institucionalización de la prevención de riesgos, y la mejor cobertura y capacidad resolutiva a través de una mejor oferta de servicios. iv) Plan de Reducción de Riesgos del Sector Vialidad y Transporte - Pretende formular herramientas metodológicas para identificar los riesgos de carácter natural que afectan a la vialidad y el transporte en el país para así generar estrategias y políticas que protejan la inversión en dichas áreas. - Según este Plan, las vías esenciales para el desarrollo del país en cuanto a conectividad, calidad y movilidad, son las de las provincias de Guayas, El Oro, Pichincha, Cotopaxi, Chimborazo y Manabí; y, las de mediana importancia son las que están en las salidas de las ciudades Quito, Guayaquil, Machala, Latacunga y Ambato por ser núcleos comerciales. - Las amenazas naturales para la vialidad y transporte incluyen: sismos, inundaciones (especialmente el Fenómeno de El Niño), deslizamientos, actividad volcánica, tsunamis y sequías.

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4.4. Las instituciones y la Gestión de Riesgos

4.4.1. Organización y Coordinación El clima de inestabilidad política – que, como se explicó en el punto 3.2 de este documento, ha determinado que la duración promedio presidencial en el país, y consecuentemente de autoridades en general, sea de alrededor de 2 años – quizás es una de las explicaciones para que el enfoque de la Gestión del Riesgo en el Ecuador se haya concentrado principalmente en la respuesta ante emergencias más que en la prevención y mitigación de riesgos que ha respondido más bien a iniciativas aisladas30. Es decir, la toma de decisiones ha estado condicionada básicamente al corto plazo más que al largo plazo. La entidad a cargo de la atención de desastres ha sido la Dirección Nacional de Defensa Civil – integrada por las Juntas Provinciales, las Jefaturas Cantonales y Parroquiales, las DIPLASEDES, las Jefaturas en Zonas Especiales y demás organismos creados según las necesidades-, y cuyo marco jurídico es la Ley de Seguridad Nacional. “No obstante, toda esta estructura, por diversas causas de índole económico, político, técnico y administrativo, en la práctica la Defensa Civil y sus organismos integrantes, especialmente las DIPLASEDES no han podido cumplir a cabalidad las funciones previstas en la propia Ley, debiendo circunscribirse su accionar a la atención y manejo de desastres, limitando considerablemente su rol al no contar con los insumos básicos de la prevención y mitigación de riesgos”31. Así, por ejemplo, aunque en la Ley de Seguridad Nacional se prevé la conformación de las Direcciones de Planeamiento de Seguridad para el Desarrollo Nacional (DIPLASEDES) en cada uno de los Ministerios, a excepción del de Defensa, que deberían desempeñar funciones de asesoramiento, planificación y organización de todos los asuntos relacionados con la Seguridad Nacional que competan a su Ministerio, en la práctica no han podido cumplirlas según lo esperado ya que, como se comprobó durante el proceso de levantamiento de información primaria (entrevistas) y a decir de los propios funcionarios, las necesidades económicas hacen que, a pesar de contar con personal humano con conocimientos sobre el tema, su accionar se vea limitado por la ausencia de inclusive herramientas básicas. Asimismo, la Dirección Nacional de Defensa Civil, bajo cuya responsabilidad recae la atención de desastres ha debido enfrentar la continua demora en la entrega de asignaciones presupuestarias que le faciliten el cumplimiento de su rol tanto antes - mediante campañas informativas-, durante y después de las emergencias. 30 Se pueden mencionar, por ejemplo, los proyectos “Mitigación de los Desastres Naturales y Preparación para Enfrentarlos en el Ecuador” (DHA/UNDRO - USAID/OFDA); “Prevención de Desastres Naturales en la Cuenca del Paúte – PRECUPA” (Agencias de Ayuda Suiza – Municipalidad de Cuenca/ Universidad Estatal de Cuenca/ INECEL/INAMHI/otros); “Laderas del Pichincha” (Municipio del Distrito Metropolitano de Quito); “Oscilación Sur El Niño” (Grupo ERFEN: INOCAR, INAMHI, Defensa Civil; en el año 2002 se conformó el Centro Internacional de Investigación del Fenómeno de El Niño – CIIFEN); “Evaluación Física de la Infraestructura Educativa de la Provincia de Orellana”(SENPLADES); “Programa para la Preparación de Desastres – DIPECHO” (Municipalidad de Pedro Carbo, Defensa Civil y Cruz Roja); entre otros. 31 “Plan Estratégico para la Reducción del Riesgo en el Territorio Ecuatoriano”, SENPLADES – CAF, p. 35.

La coordinación inter-institucional durante las emergencias ha variado según cada caso. Así, por ejemplo, para enfrentar la emergencia en el caso del volcán Guagua Pichincha, la coordinación estuvo a cargo del Alcalde del Distrito Metropolitano de Quito, según lo dispuesto mediante Decreto Ejecutivo de la Presidencia de la República, y la evacuación de los pobladores de Lloa, contó con el apoyo de los organismos que intervienen en la atención de desastres. En cambio, dada la severidad del Fenómeno de El Niño 1997 – 1998, se creó la Unidad Coordinadora del Programa de Emergencia para enfrentar el Fenómeno de El Niño – COPEFEN -, como entidad adscrita a la Presidencia de la República (Decreto Ejecutivo 740, R.O. 178, 22 de octubre de 1997) y, un año más tarde, la Corporación Ejecutiva para la Reconstrucción de las Zonas Afectadas por el Fenómeno de El Niño – CORPECUADOR -, mediante Ley expedida por el Congreso Nacional y publicada en el Registro Oficial 378 del 7 de agosto de 1998. En el año 2002 se ampliaron las competencias de COPEFEN y CORPECUADOR para que ambas enfrentaran en general los desastres naturales en el país y no sólo aquellos vinculados con el Fenómeno de El Niño. Y, aunque CORPECUADOR tiene el propósito de reconstruir y rehabilitar la infraestructura afectada por fenómenos naturales, fin similar tiene el Departamento Nacional de Obras Públicas. “La experiencia en el país en torno a la creación de entidades para enfrentar determinado evento adverso, da la dimensión de la debilidad institucional, la falta de una estrategia nacional y la necesidad de contar con una estructura institucional permanente para la Gestión del Riesgo”32.

4.4.2. Roles, responsabilidades y campos de intervención Análisis Global

De la información recopilada durante las entrevistas se desprende que existen avances en lo que respecta a la definición de competencias y roles. Sin embargo, en la mayoría de instituciones, todavía se manejan los conceptos de prevención y atención de desastres mas no de Gestión de Riesgos.

Además, es la ausencia de recursos - sobre todo financieros - lo que dificulta el

ejercicio de dichas competencias y ésta es una de las razones que explica el enfoque básicamente de atención de emergencias.

Las acciones de las instituciones involucradas en el tema, están enfocadas

generalmente en el levantamiento de información estadística, elaboración de mapas de riesgo, preparación de planes sectoriales e intersectoriales, definición de políticas de ordenamiento territorial y construcción de un marco jurídico apropiado. Sin embargo, las acciones concretas (de campo) se desarrollan básicamente en dos ámbitos. El primero, aquel que tiene que ver con la intervención en caso de desastres tanto para la atención a las víctimas como para la reconstrucción de la infraestructura afectada. El segundo, está relacionado con la preparación de la población y/o de los actores involucrados para definir líneas de acción al momento de un desastre.

32 Ibid.

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De la información recaba se desprende que no existiría una política nacional compartida. Por lo tanto, las acciones de las instituciones no están enfocadas a cumplir un solo objetivo nacional, ni están alineadas con una sola política. (El análisis detallado se presenta en la sección 4.2. Marco Legal existente sobre riesgo y gestión de riesgo del informe de esta consultoría).

Detalle por institución33

INSTITUCION COMPETENCIAS Y ROLES CAMPOS DE INTERVENCIÓN / ACCIONES

Asociación de Municipalidades del Ecuador - AME

Su misión es defender la autonomía municipal, fortalecery asistir técnicamente al desarrollo cantonal y como partede este desarrollo se incluye la Gestión de Riesgos.

Sus acciones están relacionadas con la asistencia técnica yasesoramiento a las municipalidades para la solución a los problemassociales, políticos, técnicos y económicos así como la recomendaciónde técnicas de trabajo tendientes a mejorar la gestión municipal.Dado que el tema de Gestión de Riesgos recién se lo está discutiendoa nivel municipal, como Asociación de Municipalidades del Ecuador, nocuentan con ningún programa específico sobre dado que lainstitucionalización de la GR está en su primera fase y, por tanto, esaún incipiente en los planes de desarrollo municipales.Sin embargo, en el proyecto sobre planificación territorial, vigentedesde hace 2 años entre AME, CONCOPE, Escuela PolitécnicaNacional, y Cooperación Belga, se pretende incluir un componentesobre Gestión de Riesgos.Además, en el transcurso de este año, se pretende abrir una unidad deGestión de Riesgos en la Regional 3 de la AME, que incluye lasprovincias de Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo y Pastaza. Asimismo,aunque sin fecha definida, en la Regional 4 (Manabí) se hará lo propio.

CIIFEN

Promover, complementar y emprender proyectos deinvestigación científica y aplicada para mejorar lacomprensión y alerta temprana del Fenómeno de El Niñopara contribuir a reducir sus impactos socio-económicos.Además, está encargada de coordinar con institucionesinternacionales vinculadas con el tema.

Publicación de boletines estadísticos mensuales con información sobredesarrollo comunitario agrícola, recursos hídricos, energía, pesca ypronósticos relacionados con el Fenómeno de El Niño.

CLIRSEN

El rol principal de la institución es la conformación delinventario de recursos naturales y ambiente a través detecnología satelital. De esta forma, el CLIRSEN satisfacela demanda de información generada nacional einternacionalmente. Por otro lado, es el ente asesor deotros ministerios, brindando capacitación y transferenciatecnológica a ministerios, como el de Energía y Minas, ydel Ambiente. Colabora además en el levantamiento deinformación cartográfica con instituciones como elInstituto Geográfico Militar (IGM), las ONG, los centros deeducación superior y el público en general.

La institución trabaja sobre el SIGRENA - Sistema de Información deRRNN y el Ambiente que es una recopilación de información de otrasentidades - en lo posible sin costo- para ser levantadas en la páginaweb. Además participa en el levantamiento de catastros (especialmentede carácter rural, mientra el IGM lo hace en la parte urbana) comorganismos seccionales bajo una modalidad de contrato.

Comisión Ecuatoriana de Energía Atómica -CEEA

Es la entidad encagada de desarrollar políticas yprogramas de información, investigación y desarrollo entemas relacionados a radiaciones ionizantes; así comode controlar, regular el uso de materiales o desechosnucleares para prevenir cualquier efecto grave en lasalud.

Desarrolla acciones destinadas al fortalecimiento y armonización de lascapacidades nacionales para dar respuesta a emergencias radiológicasy nucleares a través del programa ARCAL 9045. Adicionalmente, lleva a cabo actividades puntuales de concertacióncomo el Curso Nacional de Preparación y Respuesta a EmergenciasRadiológicas (2003) y el Plan Nacional de Atención a EmergenciasRadiológicas.

Consejo Nacional de Salud -CONASA

El CONASA es una entidad cuyo propósito fundamentales impulsar la construcción del sistema nacional de salud;concertar la política nacional de salud; participar con elMinisterio de Salud Pública en la formulación del PlanIntegral de Salud; y coordinar con sus integrantes suimplementación y promover la participación social y elejercicio de los derechos en salud.

El CONASA se encarga de la elaboración del Plan Intersectorial dePromoción de la Salud, de la elaboración de los Planes Locales deSalud para enmarcarlos en el Plan Nacional, y otras actividadescontingentes como el Plan Intersectorial para enfrentar la posiblepandemia de la Gripe Aviar.

33 Esta información proviene de la etapa de entrevistas.

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INSTITUCION COMPETENCIAS Y ROLES CAMPOS DE INTERVENCIÓN / ACCIONESCorporación Ejecutiva para la reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de El Niño - CORPECUADOR

Reconstruir y rehabilitar todas las zonas afectadas por elFenómeno de El Niño y cumplir con el Plan Maestro deobras propuesto para cada año, enfocándoseprincipalmente en el sistema vial y la infraestructuraurbana

Está encargada de la preparación de estudios de factibilidad ycontratación directa a proveedores para las obras - principalmente deviabilidad e infraestructura urbana- a ejecutarse con el fin de reconstruiry rehabilitar zonas afectadas por el Fenómeno de El Niño.

Dirección Nacional de Geología - DINAGE

Su misión es generar información básica para eldesarrollo minero y socioeconómico del Ecuador: elconocimiento geológico, la evaluación del potencialminero a través de mapas temáticos y estudios degeología económica regionales, el conocimiento de lascondiciones medio ambientales del sector, los riesgosgeológicos así como la información pertinente a laplanificación del uso del territorio sobre la base de lascaracterísticas físicas del suelo y del subsuelo.

Son de dos tipos: aplicados y teóricos. En el primer caso, existe unproyecto piloto de asentamiento poblacional. Para el segundo, es laconstrucción de mapas de riesgo e inventarios de amenazas.

Dirección Nacional de Defensa Civil

La Dirección Nacional de Defensa Civil es un organismopermanente de trabajo, planificación, coordinación ysupervisión del Sistema Nacional de Defensa Civil y estárepresentada por el Director Nacional. Entre susfunciones se cuentan: i) procurar la rehabilitación deemergencia de la población afectada, a fin de asegurar lanormalización vital; ii) fortalecer la seguridad pública paracontrarrestar hechos y actos que atenten contra laseguridad ciudadana en todas sus dimensiones ycircunstancias; y, iii) movilizar recursos humanos ymateriales existentes en el país para atender las crisis odesastres de conformidad con la Ley y los reglamentosrespectivos; iv) facilitar la planificación, coordinación yejecución de operativos y programas que permitan laprevención control, combate, sanción y reinserción socialde los infractores y delincuentes con la participación delas fuerzas de Tarea Conjunta, Fuerza Auxiliar y FuerzasParamilitares y en todas las entidades públicas y privadasdel Estado, con las que están obligados a colaborar todoslos ecuatorianos y extranjeros residentes en el territorio nac

Defensa Civil está encargada de planificar, coordinar, dirigir y evaluarlas actividades de todo orden, destinadas a prevenir a la población,sobre los efectos que pudieran causar fenómenos de cualquier origen;atender los daños que ocasionarían los eventos adversos en laspersonas y bienes; y, desplegar las acciones de emergencia en laszonas afectadas para garantizar la continuidad del régimenadministrativo y funcional del país

Instituto Oceanográfico de la Armada - INOCAR

Planificar, dirigir, coordinar y controlar las actividadestécnicas y administrativas relacionadas con el servicio dehidrografía, navegación, oceanografía, meteorología,ciencias del mar, señalización náutica, así como laadministración de la cartografía.

Elabora mapas basados en la información obtenida a partir delmonitoreo del mar, publica el Boletín de Alerta Climática, y provee deinformación específica a las instituciones que así lo requieren

Instituto Geográfico de la Escuela Politécnica Nacional - IGEPN

Diagnóstico y vigilancia de los peligros sísmicos yvolcánicos que pueden causar impacto en la población,en los proyectos de inversión y en el entorno natural.

Establecen redes de monitoreo de volcanes y fallas tectónicas. Lainformación recopilada es publicada en su página web.

Instituto Geográfico Militar -IGM

Generar y regular la información geográfica y cartográficaoficial del país siendo su responsabilidad la supervisión,fiscalización y aprobación de las imágenes ypublicaciones. Elabora productos gráficos de seguridadque los organismos públicos y privados requieren, einstruye a la comunidad en materias relacionadas con lageografía, astronomía y otras ciencias de la Tierra.Desarrolla aplicaciones del Sistema de InformaciónGeográfica (GIS por sus siglas en inglés)

En relación a la GR la institución no identifica acciones específicas; sinembargo, acciones relacionadas son: el levantamiento de la base dedatos geográfica y cartográfica, la conformación de la Red GravimétricaNacional, el establecimiento de la Red Geodésica Nacional y laconformación y asesoría del CONAGE (Consejo Nacional deGeodesia).

Instituto Nacional de Estadística y Censos - INEC

Proveer de información socio - económica y de cartografía No tiene actividades específicas en cuanto a GR ya que su papel selimita a proveer de información para que otras instituciones la utilicen yla procesen según sus necesidad (e.g. Ubicación de la población anivel provincial, cantonal y parroquial)

Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología - INAMHI

Ejercer la rectoría y normalización del sectorhidrometeorológico nacional, con representacióninternacional, para satisfacer oportunamente lasnecesidades de información, productos, y servicioshidrometeorológicos, de los usuarios nacionales einternacionales, generando productos científico - técnicosde calidad. Además la institución provee de asesoría yseguimiento a los fenómenos naturales para colaborar enla elaboración de los Planes Nacionales de Atención yPrevención de Desastres.

Desarrolla acciones relacionadas al levantamiento y pronóstico deinformación meteorológica, y uno de sus proyectos es la instalación deun Sistema Nacional de Alerta Temprana. Además, trabajó en el Estudio Binacional de Prevención y Gestión deRiesgos, el Estudio Hidrológico de Caudales Máximos y elLevantamiento de Información Ambiental en la cuenca del río Zarumilla(marzo 2005)

Ministerio de Desarrollo Urbano y de Vivienda (MIDUVI) - Subsecretaría de Ordenamiento Territorial

Promover el desarrollo armónico del territorio definiendonormas y políticas para optimizar la riqueza natural en eluso de los recursos naturales. Por otro lado, proporcionaasistencia técnica a los municipios y organismosseccionales en el ordenamiento territorial y organizaciónde sus catastros.

Actualmente la institución cuenta con un Programa de Racionalizacióny Transparencia de la Inversión Pública en materia de OrdenamientoTerritorial.Además, se encuentra trabajando en un Proyecto de Ley deOrdenamiento Territorial (anteproyecto), en el Proyecto de Ley deCatastros (en contratación de consultoría), en la generación de unSistema de Información Territorial en el que se levantará la cartografíaaccesible a municipios, y en la elaboración de una Normativa deEquipamiento para servicios de Infrastructura Básica (normascatastrales)

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Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) - DIPLASEDE

Brindar seguridad alimentaria en caso de ocurrencia dedesastres (e.g. entrega de alimentos de la canasta básicaen caso de sequías o inundaciones); contribuir a larehabilitación y reconstrucción de las facilidadesagrícolas; y, capacitar a la población sobre la prevenciónde desastres.

Proveen de semillas más resistentes a las variaciones climáticas yprotegen los canales de riego para prevenir la escasez de agua en elagro.

Ministerio de Bienestar Social (MBS) - DIPLASEDE

El Ministerio de Bienestar Social (MBS), a través de suDIPLASEDE tiene como misión precautelar y mitigar losriesgos que enfrenta la población ubicada en zonasvulnerables para así disminuir el número de damnificados. Como parte de Defensa Civil, su principal función es la deevacuar a la población a los albergues de emergencia yabastecerles de menaje y vituallas. Pese a que ladotación de alimentos le corresponde al Ministerio deAgricultura y Ganadería (MAG), en situaciones deemergencia la DIPLASEDE del MBS también provee dealimentos a las víctimas a través del Programa AliméntateEcuador.

Con el fin de disminuir los riesgos a los que están expuestos loshabitantes de zonas vulnerables, la DIPLASEDE del MBS realizacapacitaciones a las poblaciones de zonas vulnerables en temas deseguridad y movilización.Además, se realizan Censos de Población en las zonas de riesgo paraidentificar si, dado el número de habitantes, califican para laconstrucción de albergues.Coordinación interinstitucional para la provisión de vituallas y menajecon: Defensa Civil, Dirección de Movilización, Cámaras de Comercio,Instituto Nacional del Niño y la Familia, ONGs y fundaciones.

Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) - DIPLASEDE

El MIDUVI es la entidad gubernamental encargada de laplanificación y evaluación de los sistemas desaneamiento, vivienda y ordenamiento territorial para laseguridad de la vivienda. Entre sus actividades está elrealizar prevención, planificación en la áreas deactividades para reducir los impactos de un fenómenonatural o antrópico; recopilar información para realizarprevención atención y reconstrucción en caso dedesastres o decretada una ley de emergencia, realizar laplanificación y ordenamiento territorial en coordinacióncon las instituciones involucradas.

Para cumplir con su mandato en relación a la GR, la institución hallevado adelante proyectos como el de Asentamientos Humanos enZonas Seguras (1999-2002) así como el Plan de Movilización para laobtención de información de los inmuebles, vehículos y tecnología,para la preparación de las emergencias. Adicionalmente realiza laplanificación y construcción de albergues para la ubicación dedamnificados del Fenómeno de El Niño y la reconstrucción de viviendasante la ocurrencia de desastres.

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) - DIPLASEDE

Alcanzar la estabilidad general de la economía nacionalpara crear condiciones para el desarrollo económico ysocial del país, mediante la formulación de programasmacroeconómicos debidamente sustentados en políticasintegradas y consistentes en el equilibrio y sostenibilidadde las finanzas públicas.

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) no realiza ninguna accióndirectamente relacionada con la Gestión de Riesgos. Sin embargo, losproyectos presentados a este Ministerio para su aprobación yfinanciamiento sí requieren que los impactos sobre el medio ambiente yla sociedad sean analizados por parte de los propios proponentes.

Ministerio de Educación y Cultura (MEC) - DIPLASEDE

Busca concientizar a las autoridades y a los estudiantesacerca de la prevención de riesgos y asesorarlos en lasactividades necesarias a través de planes sectoriales deprevención

Capacitación a alrededor de 10 mil estudiantes y sus respectivosdocentes en temas relacionados con la GR.

Ministerio de Gobierno y Policía - DIPLASEDE

Planificación, supervisión, coordinación y asesoramientodel sistema de Defensa Civil y la realización de los planesde contingencia par alos diferentes eventos adversos(naturales o antrópicos), estadísticas actualizadas de losrecursos humanos, materiales y equipo del frente, de lainstitución o de las instituciones adscritas y prever ladisponibilida de recursos económicos para atendersituaciones de emergencia.

Las acciones cotidianas de la DIPLASEDE del Ministerio de Gobiernoson: - Llevar estadísticas en coordinación con Defensa Civil- Elaborar planes sectoriales- Analizar los riesgos potenciales a nivel provincial

Ministerio de Obras Públicas (MOP) - DIPLASEDE

Encargada de establecer las condiciones deinfraestructura vial de conformidad con el Plan Maestro deVialidad en el que se establecen los distintos atributosambientales que afectan las obras y actividades deconstrucción, operación, mantenimiento y mejoramientode la red vial estatal.

Las acciones que la institución realiza en relación a la GR son:Identificación de mapas de riesgo vial para inundaciones y erupcionesvolcánicas, mantenimiento de la red vial nacional y mantenimientoconjuntamente con las microempresas y administradoras viales,proceso de conservación de la red vial estatal.

Ministerio de Salud Pública - MSP (DIPLASEDE)

Se enfocan a la respuesta temprana más que a laprevención ya que su misión es únicamente disminuir losimpactos negativos de los desastres en la salud de lapoblación.

Se han realizado planes de emergencia a nivel provincial con susevaluaciones respectivas así como diagnósticos y operativos de salud

Ministerio de Salud Pública - MSP (PLANIFICACIÓN)

Crear políticas para el gasto en salud para llegar a lossectores más vulnerables y ampliar la cobertura nacional,mitigando los efectos negativos causados. Uno de susproyectos se enfoca en los riesgos por el Cotopaxi.

Vigilancia de existencia de epidemias y contaminación del agua asícomo establecimiento de redes hospitalarias y realización desimulacros de evacuación.

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Ministerio de Trabajo La Gestión de Riesgos no está contemplada directamenteentre sus competencias pero sí la prevención de riesgosde tipo laboral.

Para prevenir los riesgos laborales se realizan inspecciones y se dictanreglamentos que vigilen la seguridad de los trabajadores

Ministerio de Turismo

Sus funciones se centran en verificar que losestablecimientos turísticos cuenten con las seguridadesdel caso (e.g. extintores, escaleras de emergencia, etc.)

Aparte de las inspecciones para verificar el cumplimiento de las normasde seguridad no se aplican acciones concretas en cuanto a GR

Ministerio del Ambiente del Ecuador - MAE

Su misión es dirigir la gestión ambiental del país a travésde políticas, normas e instrumentos de fomento y controlpara el uso sustentable y la conservación del capitalnatural, asegurando el derecho de los habitantes a viviren un ambiente sano. Entre sus competencias está evitar que la dinámica de lapropia naturaleza se convierta en una amenaza para lasociedad (e.g. reforestación para evitar deslizamientos detierra). Sin embargo, la Unidad del Ministerio que másinvolucrada ha estado en la Gestión de Riesgos - almenos de manera "consciente" - es la de Control deProductos Químicos Peligrosos y cuyo rol es promoveractividades tendientes a reducir los riesgos decontaminación química, principalmente de suelos.

Las acciones de la Unidad de Control de Productos QuímicosPeligrosos han estado relacionadas básicamente con el uso depesticidas. Estas acciones incluyen: i) capacitación, ii) generación desistemas de información, y iii) evaluación del riesgo de introducción deplaguicidas al mercado nacional (acción llevada a cabo de maneraconjunta con los ministerios de Agricultura y de Salud Pública).

Programa de Protección Social - PPS

Intervenir en situaciones de desastres naturales,catástrofes o circunstancias de conmoción nacional através de dos componentes: - Bono de Emergencia- Bono de Reactivación ProductivaAmbas transferencias están dirigidas a familias de altavulnerabilidad (quintiles 1 y 2) que residen en zonasafectadas por algún desastre.

La entrega del Bono de Emergencia se realiza únicamente a partir de laDeclaratoria de Emergencia por parte del Presidente de la República yconsiste en una transferencia de $45 durante 3 meses para cadafamilia que pertenece a los quintiles 1 ó 2 y que reside en una zona dedesastre. Una vez pasada la emergencia, el Programa de Protección Social(PPS) entrega el Bono de Reactivación Productiva que es un créditoque debe ser reembolsado y que, asimismo, se lo entrega a las familiasmás pobres y que han sido afectadas por un desastre. La entrega de dichos recursos está condicionada al cumplimiento de lacondición de pobreza (quintiles 1 y 2). Por ello, el Programa deProtección Social recaba información sobre los afectados encoordinación con: i) Defensa Civil, ii) Cruz Roja, iii) Cuerpo deBomberos, iv) Municipios y Consejos Provinciales; y, v) otrosMinisterios.

Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo - SENPLADES

Planificar el desarrollo del país y brindar asistencia a lasentidades del Gobierno Central incorporando la Gestiónde Riesgos como eje transversal de los proyectos yformulando políticas.

Se realizan 5 planes sectoriales para la reducción de riesgos donde seha negociado y participado con diferentes actores nacionales. Se buscaimplementar la GR para cada uno de los sectores de mayorvulnerabilidad en el Ecuador. Actualmente está en curso elPREANDINO y un proyecto de alerta temprana.

Sistema de Información Agropecuaria -SIGAGRO

Dentro de sus objetivos se encuentra proveer deinformación al Sistema Agropecuario en cuanto avariables de riesgo para disminuir la vulnerabilidad y laexposición a eventos adversos así como mapas de riesgoen varios sectores.

Sus acciones están enfocadas en la provisión de informaciónestadística a los diferentes actores del Sector Agropecuario

Ministerio de Energía y Minas - DIPLASEDE

Ejecutar las directrices del COSENA y de la Defensa Civil,actualizar las estadísticas de movilizacion y analizar lainformación de las causas de riesgos.

- Formación y capacitación de brigadas para atender eventos naturaleso antrópicos. - Elaboración de mapas de riesgos y su geoposición con infraestructuraeléctrica y de hidrocarburos.

4.4.3. Recursos humanos Análisis Global

Tres características, relacionadas con el recurso humano, son evidentes: i) el insuficiente número; ii) la alta rotación motivada principalmente por factores políticos, bajas remuneraciones y exceso de carga laboral (no relacionado exclusivamente con la Gestión de Riesgos); y, iii) las necesidades de capacitación en el tema.

Pese a que existen instituciones con personal que conoce sobre el tema ya sea

porque poseen títulos de cuarto nivel en relación a Gestión de Riesgos - como

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es el caso de las funcionarias de las DIPLASEDES de los ministerios de Economía y Gobierno, por ejemplo - o porque tienen experiencia, no es una característica general presente en todas las instituciones vinculadas al tema. Además, su propia gestión y la capacitación en el tema están limitadas por restricciones presupuestarias.

Según algunos entrevistados, la manera centralizada como se maneja la Gestión

de Riesgos, específicamente en lo que tiene que ver con atención de desastres, impediría que existan avances ya que los programas de capacitación no llegan a todos quienes trabajan en el tema.

Detalle por institución34 INSTITUCION RECURSOS HUMANOS

Asociación de Municipalidades del Ecuador - AME

La AME no cuenta con personal especializado ni dedicado a la Gestión de Riesgos ya que el tema aún no estáinstitucionalizado.

CIIFENTres técnicos, con experiencia en temas relacionados con el Fenómeno de El Niño, trabajan en GR en de estainstitución. La persona entrevistada considera que es necesaria la inclusión de un mayor número de técnicosespecializados en el tema.

CLIRSEN

La institución cuenta coN 50 técnicos que desempeñan distintas funciones, todas ellas relacionadas con ellevantamiento y procesamiento de la información. La fortaleza de la institución es que cuenta con un programa de financiamiento compartido para la capacitación de supersonal. La debilidad parte de que hay temas en los que no tiene expertos. En ocasiones, el número de técnicos noes suficiente por lo que tienen que contratarlos por proyecto.


La institución cuenta con 9 técnicos, siendo éstos, personal con capacitación específica en temas de seguridadradiológica y con posgrados en temas relacionados.

Consejo Nacional de Salud - CONASA

En el Consejo trabajan 6 técnicos que son especialistas en Salud Pública que cuentan con títulos de cuarto nivel y conexperiencia en la conducción de proyectos con organismos internacionales y de investigación. Las debilidades de la institución en el plano de su recurso humano radican en el aspecto salarial lo que genera altosniveles de rotación. Otra limitación es la sobracarga de trabajo que en ocasiones limita las posibilidades de desarrolloy capacitación del personal.

Corporación Ejecutiva para la reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de El Niño - CORPECUADOR

No existe personal preparado teóricamente, sino sólo empíricamente, en GR lo que impide adoptar elementostécnicos. En este sentido existen necesidades de capacitación en el conocimiento del marco legal, GR en general ypaquetes computacionales básicos.Existe también una alta politización en la designación del personal que trabaja en el tema.

Dirección Nacional de Geología - DINAGE

Laboran 16 técnicos especializados en geología.


Todo el personal de la institución labora en actividades relacionadas con la GR pero con mayor énfasis en lasactividades de rescate. Entre las fortalezas del personal se cuenta su experiencia en el tema, su mística y sucapacitación. Sin embargo, las bajas remuneraciones y falta de incentivos repercuten en la falta de sufiente personal.


Existe 100 técnicos al interior de esta institución que se encargan de la GR a través del monitoreo del océano.


Cuenta con 40 técnicos con experiencia y alto nivel académico pero se ha limitado la expansión del personal por faltade recursos económicos. Se necesita capacitación en geodesia, geoquímica y modelación de fenómenos volcánicos.

Instituto Geográfico Militar - IGMLa institución cuenta con 200 técnicos en todas las actividades que la institución realiza. No se identifica directamentela participación dentro de la GR. Una debilidad es la carencia de capacitación en GR y no cuenta con procesos depreparación internos.

Instituto Nacional de Estadística y Censos - INEC

No hay personal definido para actividades de GR.


La institución cuenta con alrededor de 15 técnicos a los que deben sumarse 3 de apoyo y 87 de apoyo nacional. Lostécnicos reciben capacitación en temas específicos y cuentan además con un convenio de especialización en temasrelacionados. Los bajos salarios generan una alta rotación del personal.


La institución cuenta con un total de 6 técnicos (no especializados en GR). El personal tiene un conocimiento empíricode la realidad y problemática nacional avalada por su experiencia. De acuerdo a las actividades que desarrolla seconsidera que el personal disponible no es suficiente y que este debería componerse de un grupo multidisciplinario.

Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) - DIPLASEDE

Trabajan 2 personas con alta capacitación y experiencia pero se necesita capacitación en instrumentos tecnológicos ybio agricultura.


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INSTITUCION RECURSOS HUMANOS

Ministerio de Bienestar Social (MBS) - DIPLASEDE

Cinco técnicos laboran en la DIPLASEDE del MBS, bajo el mando de un Director. Pese a que han recibidocapacitación sobre la Gestión de Riesgos, aún no cuentan con el apoyo necesario por lo que las capacitaciones noson suficientes lo que genera que a veces el personal se sienta incapaz de cumplir con sus obligaciones. Además elcontinuo cambio de autoridades genera inestabilidad por lo que no se puede planificar a largo plazo.


El recurso humano técnico con el que cuenta la institución asciende a 48 personas especializadas en temas devivienda, agua y saneamiento. Sin embargo, el personal no cuenta con capacitación específica en GR y existe unacarga excesiva de responsabilidades en el caso de funcionarios y técnicos a nivel provincial.

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) - DIPLASEDE

En la DIPLASEDE del MEF laboran dos técnicos capacitados en Gestión de Riesgos. Sin embargo, la aplicación de suconocimiento se ha dado básicamente para la preparación de planes de contingencia del propio Ministerio (qué haceren caso de una emergencia, cómo evacuar el edificio).

Ministerio de Educación y Cultura (MEC) - DIPLASEDE

Se cuenta con 4 técnicos especializados y con cobertura nacional dedicados a la GR pero con inestabilidad laboraldebido a factores políticos. Se necesita más capacitación en amenazas, vulnerabilidades y evaluación de desastres

Ministerio de Gobierno y Policía - DIPLASEDE

Una sola persona, especializada en Gestión de Riesgos, se dedica al tema.


Un solo técnico trabaja en GR, sin embargo existen 21 personas de apoyo. Los técnicos institucionales son técnicoscapacitados que conocen las vulnerabilidades de la Red Vial Nacional, sin embargo carecen de capacitaciónespecífica en GR y la inestabilidad administrativa implica incurrir en procesos de capacitación permanentes.

Ministerio de Salud Pública - MSP (DIPLASEDE)

Existe personal especializado y capacitado pero en escaso número (3) y que necesita capacitación en GR.

Ministerio de Salud Pública - MSP (PLANIFICACIÓN)

Son 6 personas que se dedican a la GR con alta capacitación y especialización pero la movilidad del recurso humanofrena los avances de gran manera. Así, la capacitación es necesaria en temas preventivos y diagnósticos geográficos

Ministerio de Trabajo El grupo de trabajo cuenta con una gran experiencia y capacitación de cuarto nivel y con buenas relaciones entre los 4integrantes. Sin embargo se necesita adoptar una mayor capacitación en temas de construcción civil, enfermedadesquímicas y manejo de desastres

Ministerio de Turismo No existe personal destinado a la GR.Ministerio del Ambiente del Ecuador - MAE

Tres técnicos laboran en la Unidad de Control de Productos Químicos Peligrosos; sin embargo, ninguno de ellos estáespecializado en riesgos.

Programa de Protección Social - Sólo una persona está a cargo del temaSecretaría Nacional de Planificación y Desarrollo - SENPLADES

Sólo una persona se encarga de todos los temas de GR. Es necesario incrementar el personal y la asignación derecursos económicos. Las necesidades de capacitación están en la evaluación de riesgos ambientales y naturales.

Sistema de Información Agropecuaria -SIGAGRO

Existen 15 técnicos dedicados al levantamiento y análisis de la información. Sus necesidades de capacitación secentran en temas hidráulicos, edafológicos y en aplicación de modelos.

Ministerio de Energía y Minas - DIPLASEDE

Son dos personas, y sólo uno de ellos es técnico. La fortaleza del técnico es que conoce el sector ya que previamentetrabajó en Planificación. Entre las debilidades está la tercerización del personal por lo que la capacitación se dificulta.Sin embargo se reconoce la necesidad de capacitación en las fases de la gestón de riesgo y en gestión de proyectos.

4.4.4. Recursos técnicos Análisis Global

En promedio, existen importantes falencias desde instrumentos básicos de trabajo - computadores, insumos de oficina - hasta metodologías y conocimientos actualizados sobre el tema.

El desarrollo de instrumentos técnicos ha estado enfocado en el fortalecimiento

de la capacidad de respuesta de la gente ante eventos, en la mejora de las capacidades tecnológicas de monitoreo de volcanes, y en el fortalecimiento del sistema nacional de riesgo. Sin embargo, de las entrevistas se desprende, que en el país no se estaría realizando investigaciones sobre Gestión y de Riesgos y, por tanto, no se estarían generando metodologías propias.

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INSTITUCION RECURSOS TÉCNICOSAsociación de Municipalidades del Ecuador - AME Ninguno específico

CIIFENSe cuenta con acceso a información de calidad que es compartida con variasinstituciones relacionadas a la GR pero no se pueden incrementar el número deproyectos debido a la falta de recursos económicos.

CLIRSEN

La institución, ya que es parte de las agencias de generación de imágenes, cuenta concodificaciones específicas que le facilitan el procesamiento de la información. Por otrolado, la instrumentación y tecnología es apropiada en el caso de la cámaramultiespectral. Sin embargo, no existen metodologías pre-existentes sino que se creande acuerdo a cada proyecto específico.


Los instrumentos técnicos, metodologías y procedimientos siguen las regulaciones yexperiencias internacionales. El equipamiento es el adecuado, empero no es de últimatecnología y en muchos casos no existe en el número requerido. Otra debilidad es que lanormativa y los procedimientos no han sido desarrollados en el país, y por lo tantodesconoce realidades puntuales.

Consejo Nacional de Salud - CONASA El MSP provee de herramientas al CONASA.


Existe una buena capacidad local para ejecutar las obras necesarias y aparatos técnicoscon alto contenido tecnológico y actualizados pero existe una alta politización de lainstitución y un perfil profesional que no es adecuado para manejar las herramientastécnicas.

Dirección Nacional de Geología - DINAGESe cuenta con equipos de tecnología avanzada, que no son propios, y una bibliotecavirtual. Se necesita software especializado y más equipos de monitoreo.


Aunque en la institución se ha modernizado la infraestructura tecnológica,específicamente en lo relativo a dotación de computadoras, persisten las deficiencias encuanto a acceso a la Internet y licencias de paquetes computacionales. Además,persisten los fallos en el sistema de comunicación y de alerta temprana.

Instituto Oceanográfico de la Armada - INOCARLos equipos con que cuenta la entidad son de tecnología avanzada pero se necesitanmás recursos económicos para adquirir otros que sean necesarios para desarrollar lasactividades propuestas.

Instituto Geográfico de la Escuela Politécnica Nacional - IGEPN Aunque la institución cuenta con instrumentos técnicos de avanzada y técnicospreparados en su uso, es necesaria una renovación de los equipos.

Instituto Geográfico Militar - IGMLa institución cuenta con equipos y programas modernos. Sin embargo, las fotografías yla cartografía ya levantada requiere de actualizaciones permanentes.

Instituto Nacional de Estadística y Censos - INEC Existe un sistema de cartografía digital y bases de datos actualizadas y confiables


La institución cuenta con instrumentos e infraestructura altamente tecnificados: conexiónsatelital internacional para recolección de información, una Red de EstacionaesMeteorológicas de Superficie a nivel nacional y una Red Sinóptica para medir lascondiciones atmosféricas en tiempo real. Sin embargo, los problemas de financiamientodel personal no permiten mantener la actualización de la información que actualmentese procesa de forma manual.


En cuanto a los instrumentos técnicos, la desactualización es el mayor problemaaunque cuentan con programas y equipos relacionados y específicos.

Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) - DIPLASEDE Aunque los equipos han sido actualizados, es necesario incrementar el número. Noexisten los recursos necesarios para hacerlo.

Ministerio de Bienestar Social (MBS) - DIPLASEDENo cuenta con equipos técnicos ni con metodologías específicas. Poseen únicamentecomputadoras para el trabajo de oficina y afiches para las capacitaciones a lasdiferentes poblaciones.


La institución carece de manuales de operación o metodologías para la GR. Lametodología es la misma de Defensa Civil.

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) - DIPLASEDE No aplica.


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INSTITUCION RECURSOS TÉCNICOS

Ministerio de Educación y Cultura (MEC) - DIPLASEDEExisten directivas específicas y formatos para mapas de riesgo que ayudan a lasactividades inherentes al proceso pero existe la falencia en la aplicación ya que cadasituación a nivel nacional es distinta.

Ministerio de Gobierno y Policía - DIPLASEDE Ausencia total de instrumentos técnicos. No cuentan ni con equipo de computaciónactualizado.


Una fotaleza de los instrumentos y herramientas es la existencia previa del Plan deDefensa Civil en Obras Públicas. Por otro lado, están identificados algunos mapas deriesgos viales, determinando responsabilidades institucionales. Las debilidades serelacionan con la discrecionalidad de las autoridades a la hora de dar cumplimiento a lasnormas y ejecutar los procesos, por otro lado no hay continuidad de las instituciones porlos cambio administrativos.

Ministerio de Salud Pública - MSP (DIPLASEDE) No se cuenta con instrumentos técnicos debido a la ausencia de recursos económicos.

Ministerio de Salud Pública - MSP (PLANIFICACIÓN) Existe el manual del COE y un equipo técnico que respalda las redes pero se necesitacapacitación en metodologías para mejorar la GR.

Ministerio de Trabajo Para las labores administrativas se cuenta con equipos actualizados.

Ministerio de Turismo No aplica ya que no existe un departamento dedicado específicamente al tema.


La Unidad de Control de Productos Químicos Peligrosos cuenta únicamente conmetodologías para la evaluación de riesgos ambientales por plaguicidas mas no conequipos ni programas de computación específicos para sus actividades. Dado el monto yel carácter variable del presupuesto con el que cuenta la Unidad, no se realizancontroles de campo.

Programa de Protección Social - PPS

El Programa de Protección Social dispone de una importante base de datos ya que estátambién encargado de la entrega del Bono de Desarrollo Humano. En esta base secuenta con información sobre ubicación y condición socio-económica de losbeneficiarios.

Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo - SENPLADES Existe una guía metodológica realizada pero es necesario mejorar y dedicar más trabajoa las guías metodológicas sectoriales.

Sistema de Información Agropecuaria -SIGAGROExiste la experiencia en el manejo de programas modernos para la investigación yrecopilación de información pero los equipos deben ser renovados por unos másmodernos.

Ministerio de Energía y Minas - DIPLASEDE No tienen. Considera que el PREANDINO va a desarrollar metodologías de evaluacióndel riesgo, pero aún no se ha llegado a esa fase.

4.4.5. Recursos financieros Análisis Global

Los recursos son bastante limitados y el énfasis se da a la remediación. Únicamente en casos de emergencia (e.g. erupción de volcanes, Fenómeno de El Niño) la transferencia de recursos se agilita, caso contrario, faltan inclusive las herramientas básicas de trabajo - desde insumos de oficina hasta viáticos para realizar labores de campo. Persiste además la dependencia al Presupuesto General del Estado lo que dificulta la agilidad en la transferencia de recursos.

Las acciones de prevención se realizan gracias, básicamente, al soporte de

cooperantes (e.g. COSUDE, PNUMA, GEF, OPS, otros Gobiernos).

El propio marco jurídico dificulta la autogestión de las instituciones, particularmente el de las DIPLASEDES.

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INSTITUCION FINANCIACION Asociación de Municipalidades del Ecuador - AME Al momento no existe ningún proyecto en curso.

CIIFEN Las cooperaciones internacionales son la fuente principal de financiamiento para los proyectos dentro de las cuales sedestacan las técnicas no reembolsables debido al interés que existe en la GR y, más específicamente, en los riesgos

CLIRSEN

Los recursos provienen en un 70% de la autogestión a través de la venta de productos y servicios de informaciónsatelital, y venta de sistemas de información para catastros. El 30% restante proviene del Presupuesto General delEstado. La institución es un intermediario, registrado y autorizado para la venta de material satelital y por lo tantoforma parte de las agencias distribuidoras de imágenes.


Como organismo que forma parte del Sistema Nacional de Defensa Civil, cuenta con recursos presupuestarios. Otrade sus fuentes importantes de financiamiento por proyectos es la OIEA (en su mayoría son fondos no reembolsables). La ventaja estratégica en la obtención de recursos es que esta institución es el organismo de enlace entre el país y laOIEA. Una debilidad es la elección externa del Director Ejecutivo y la difusión de las actividades del organismo, lo queimpide conseguir financiamiento para poyectos específicos.

Consejo Nacional de Salud - CONASA

Los recursos institucionales provienen del Presupuesto General del Estado, y de transferencias anuales que provienendel IESS (Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social). Una fortaleza alrededor del financiamiento es que estárespaldado por la Ley. Asímismo una desventaja es la desarticulación del Sistema de Salud y una falta dereconocimiento del tema de Salud en la Agenda Pública.


El Estado financia los gastos principalmente a través de preasignaciones adquiridas a partir de las exportaciones depetróleo y de banano y de las utilidades del Fondo de Solidaridad volviéndolo un compromiso obligatorio y permanentepero con problemas en las transferencias.

Dirección Nacional de Geología - DINAGE El Estado, el Gobierno de Canadá y los Gobiernos Seccionales financian las actividades a través de convenios ypartidas presupuestarias de manera permanente.

Dirección Nacional de Defensa Civil La principal fuente de financiamiento es a través del Presupuesto General del Estado. Sin embargo, para proyectosespecíficos se cuenta con el apoyo de cooperantes como el Banco Interamericano de Desarrollo, la COSUDE, el


Para el financiamiento se cuenta con el cobro de un impuesto a los barcos extranjeros que ingresan al marecuatoriano que representa un porcentaje según el tonelaje de los buques, conocido como faros y boyas, y es decarácter permanente. Las buenas relaciones con organismos internacionales favorece el acceso a recursos peroformar parte de la FF.AA. impide donaciones de equipos.


Sus fuentes de recursos están dadas por la Escuela Politécnica Nacional, el Estado, la Cooperación Internacional deSolidaridad y la autogestión. Todas las transferencias son de carácter permanente. La credibilidad y la capacidad degestión favorecen a la obtención de recursos

Instituto Geográfico Militar - IGMAlrededor del 30% de los recursos provienen del Presupuesto General del Estado y el resto de la autogestión a travésdel levantamiento de información y venta de productos. Las ventajas de la institución en la obtención de recursosestán relacionadas con la infraestructura técnica instalada aunque persisten problemas en las débiles relaciones

Instituto Nacional de Estadística y Censos - INEC El financiamiento para toda la institución es a través del Estado y de forma permanente. Existe autogestión pero en un

Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología - INAMHILa mayoría de los recursos de la institución provienen del Estado, aunque cuentan también com recursos deautogestión a través de la venta de información y de financiamiento internacional para proyectos específicos. Lafortaleza institucional en la gestión de recursos es por un lado su capacidad técnica, pero adicionalmente la


Los recursos que financian las operaciones provienen del fisco a través de la ejecución presupuestaria, aunque encasos puntuales también cuenta con recursos provenientes de la autogestión. Una fortaleza para la obtención derecursos es la existencia de proyectos dentro de la unidad empero no cuenta con experiencia ni preparación en la GRpara incluirla como variable de análisis y generación de recursos.

Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) - DIPLASEDELos recursos provienen de la FAO (por proyectos) y del Estado (permanentes).

Ministerio de Bienestar Social (MBS) - DIPLASEDEEl financiamiento de la DIPLASEDE del MBS proviene del Presupuesto General del Estado. Únicamente cuandoocurren emergencias la asignación se incrementa. Para la construcción de albergues requieren que sea la propiapoblación la que los solicite.


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INSTITUCION FINANCIACION


Los recursos en su mayoría provienen del Presupuesto General del Estado transferido al MIDUVI. En ocasiones, elBanco Mundial, COPEFEN y CORPECUADOR contribuyen en proyectos específicos.Las debilidades de la institución en relación al financiamiento se enmarcan en la falta de credibilidad en temas de GR,así como la solicitud permanente de avales, lo que dificulta la gestión. Un aspecto destacado por los entrevistados es la concentración por parte de la Defensa Civil de los recursosdestinados al levantamiento de los mapas de riesgo.

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) - DIPLASEDENo aplica.

Ministerio de Educación y Cultura (MEC) - DIPLASEDEExisten entidades internacionales como USAID y OFDA que aportan económicamente a sus proyectos.Adicionalmente el Estado, la Arquidiócesis de Ambato y la autogestión generan los recursos necesarios para susnecesidades. Los fondos fiscales y la autogestión son los únicos rubros permanentes

Ministerio de Gobierno y Policía - DIPLASEDEEl Ministerio de Gobierno financia la remuneración del funcionario a cargo del tema, sin embargo no hay partidas parala implementación de los proyectos. La propia Ley impide la búsqueda de fondos adicionales. Sólo se pueden manejara través de Defensa Civil.

Ministerio de Obras Públicas (MOP) - DIPLASEDELos recursos para los proyectos provienen del Presupuesto General del Estado transferidos al MOP. En función deltipo de proyectos, la frecuencia de financiemiento es eventual o permanente. Se identifica como una debilidad para laobtención de recursos el hecho de que solamente se destinan en función de emergencias o desastres ocurridos.

Ministerio de Salud Pública - MSP (DIPLASEDE) Las fuentes de financiamiento provienen del Comando Sur, OPS y CIDA a través de asistencia técnica pero de

Ministerio de Salud Pública - MSP (PLANIFICACIÓN) Algunos organismos extranjeros se encargan de proveer recursos de manera eventual como OPS, CE, OMS y delComando Sur a través de negociación directa por la importancia del Sector Salud.

Ministerio de Trabajo El Estado financia la totalidad de los requerimientos de recursos a través de asignaciones presupuestariaspermanentes. Esto genera que la institución se enfrente constantemente a la de presupuesto debido a la carencia deimportancia y conocimiento de las autoridades sobre la GR.

Ministerio de Turismo Al no existir un departamento específico no hay transferencias de recursos para GR


El monto asignado a la Unidad de Control de Productos Químicos Peligrosos fluctúa cada año lo que limita aún más su gestión.Para el año 2006, del Presupuesto General del Estado (PGE) los fondos asignados a la Unidad suman USD 2,000. Elresto del presupuesto es cubierto por: PNUMA, GEF, OPS y Países Bajos. Los técnicos consultados desconocen el

Programa de Protección Social - PPS La única fuente de financiamiento es el propio Presupuesto General del Estado. El mecanismo financiero utilizado esel fideicomiso del PPS con la Corporación Financiera Nacional (CFN).

Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo - SENPLADES

Los organismos internacionales BID y CAF son las principales fuentes de financiamiento para los proyectos a travésde crédito externo en el primer caso y cooperación no reembolsable en el segundo, siendo ambos eventuales. La existencia de una unidad y la ejecución de los proyectos posibilita atraer fondos de inversión pero se necesitamayor coordinación inter-institucional y personal.

Sistema de Información Agropecuaria -SIGAGRO Las asignaciones presupuestarias al MAG sirven de base para los recursos que obtiene el SIGAGROpermanentemente por lo que la falta de conocimiento de las autoridades sobre el tema se convierte en una debilidad

Ministerio de Energía y Minas - DIPLASEDE A través del presupuesto del Ministerio, lo suficiente para cubrir el rol de pagos de la Directora y una asistente.

4.4.6. Iniciativas de la cooperación internacional Los esfuerzos realizados en materia de prevención y mitigación de riesgos por parte del aparato estatal han contado, en la mayoría de casos, con el apoyo de cooperantes internacionales. Estos proyectos han contemplado desde el fortalecimiento de capacidades de monitoreo de fenómenos naturales hasta experiencias locales de gestión de riesgo. En el siguiente cuadro se resumen algunos de esos proyectos. Adicionalmente, en el Anexo 4 se presenta el detalle sobre las competencias, roles, acciones e instrumentos con los que aportan algunos de los organismos de cooperación que trabajan en el tema y cuyos funcionarios fueron entrevistados durante el proceso de recopilación de información primaria.

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Cuadro 1: Algunas de las iniciativas de la Cooperación Internacional

“Mitigación de los Desastres Naturales y Preparación para Enfrentarlos en el Ecuador”ECU/91/004, desarrollado desde 1987 con el auspicio de las agencias internacionales DHA/IUNDRO-USAID/OFDA en coordinación con las instituciones del conocimiento locales; el mismo que, estuvo dividido en 6 sub-proyectos que abarcaron regiones altamente amenazadas por diferentes tipos de fenómenos naturales, así: a) Preparación para Desastres Sísmicos en Guayaquil y Mitigación de sus efectos; b) Preparación para Desastres relacionados con las Inundaciones en Cuenca y Mitigación de sus efectos; c) Preparación para Desastres causados por erupciones volcánicas en Pichincha y mitigación de sus efectos; d) Preparación para Desastres causados por erupciones volcánicas en Tungurahua y Mitigación de sus efectos; e) Protección a las personas y a los bienes amenazados por deslizamientos en Quito; f) Preparación para los efectos destructivos de los Tsunamis en Esmeraldas, Santa Elena, Manta y Bahía de Caráquez y Mitigación de sus efectos.

“Prevención de Desastres Naturales en la Cuenca del Paute” – PRECUPA (1994 –

1998), el cual se cristaliza como resultado del gran deslizamiento que produjo el represamiento de los ríos Paute y Jadán en el sector de la Josefina (Provincia del Azuay) en el año 1993. Este proyecto fue desarrollado con recursos internacionales de Agencias de Ayuda Suiza y ejecutado en coordinación con los organismos locales como la Municipalidad de Cuenca, Universidad Estatal de Cuenca, INECEL, INAMHI, etc. Dentro del PRECUPA se realizó la evaluación de amenazas y monitoreo hidrometeorológico y sísmico debido a diversos fenómenos naturales para un manejo sustentable de la Cuenca del Río Paute (recuperación de sectores afectados, monitoreo de las zonas propensas a nuevos deslizamientos, utilización apropiada de los recursos naturales e incorporación de propuestas de ordenamiento territorial).

Mediante el convenio SENPLADES y la ONG italiana CISP, se elaboró una guía

metodológica para incorporar la gestión de riesgos en los procesos de planificación territorial.

El proyecto de “Evaluación Física de la Infraestructura Educativa de la Provincia de

Orellana”, ejecutado por SENPLADES en el año 2002, con el apoyo financiera de UNFPA, constituyó una investigación piloto en la gestión del riesgo, utilizando una metodología de investigación propia y alcanzando un nivel de detalle elevado de los elementos que se incorporan en la definición del grado de vulnerabilidad de la misma. El levantamiento de información alcanzó a 200 unidades escolares ubicadas en zonas de diferente tipo de amenazas. Por otro lado y como resultado de este estudio se evidenció la clara situación de riesgo en el que se encuentran la gran mayoría de unidades escolares de esta provincia debido a la ubicación geográfica en que están localizadas por la mala planificación que a este nivel existe.

La Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea asiste técnica y

financieramente al “Programa para la Preparación de Desastres – DIPECHO”; en el cual, se promueven acciones que caen en el campo de la prevención de riesgos coordinados localmente por la Municipalidad de Pedro Carbo, Defensa Civil y la Cruz Roja. El objetivo del programa consiste en el reforzamiento y mejoramiento del sistema de prevención, preparación y mitigación del Cantón Pedro Carbo frente al peligro de inundación al fin de reducir la vulnerabilidad de la población en riesgo.

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Cuadro 1: Algunas de las iniciativas de la Cooperación Internacional (continuación)

Organismos del Sistema de Naciones Unidas: Desde fines de los años 80 e inicios de los 90, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD y la Oficina deCoordinación de los Asuntos Humanitarios – OCHA, han apoyado en la construcción del sistema nacional de gestión de riesgos. En particular, con el apoyo del PNUD se avanzóen 1995 con la presentación de un proyecto de Ley aprobado por el Congreso Nacional pero que fuera vetado por el Presidente de la República. Adicionalmente, entre 1999 y2000, el PNUD apoyó a CORPOFEN en la revisión de los roles y funciones de lasprincipales entidades del país en materia de gestión de riesgos y, a través de la Oficina para la Reconstrucción, Prevención y Manejo de Crisis en el diagnóstico de la situación ypropuesta de un posible proyecto de apoyo al fortalecimiento del sistema nacional.

Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial: Entre los años 1997 y 1998, el

apoyo de ambas entidades sirvió – además de para la reconstrucción de infraestructura a causa de los efectos del Fenómeno de El Niño – para reflexionar acerca de lascondiciones de la Gestión del Riesgo en el Ecuador. Tal es el caso del Diálogo Interamericano acerca de los sistemas nacionales, propiciado por el BID.

Actualmente, con recursos del BID se encuentra en curso el proyecto de Asistencia de

Emergencia por erupción del Volcán Tungurahua – para enfrentar con fondos noreembolsables el estado de emergencia declarado en las provincias de Tungurahua yChimborazo – así como el Programa de Sistema de Alerta Temprana y Gestión deRiesgos, cuyo objetivo es apoyar en el desarrollo de un sistema nacional de Gestión de Riesgos mediante la implementación de un sistema de alerta temprana ante la amenazavulcanológica que representan los volcanes Cotopaxi y Tungurahua y la modernizacióndel marco institucional de la Gestión de Riesgos.

Comisión Europea – ECHO: La Comisión Europea ha apoyado algunas iniciativas

locales de gestión de riesgos, especialmente orientadas a aspectos de preparación yrespuesta pero con elementos de reducción de riesgos incorporados. Además, elproyecto de Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina (PREDECAN)– del cual esta consultoría forma parte - es apoyado por la Comisión Europea con el objetivo de reducir la vulnerabilidad de las personas y bienes expuestos a los peligros y riesgos naturales y promover el desarrollo sostenible en los países de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).

Corporación Andina de Fomento (CAF) y Comisión Económica para América Latina

(CEPAL): Su aporte ha servido para realizar una serie de evaluaciones nacionales y una evaluación regional de impactos del Fenómeno de El Niño (1997-1998) en los países de la re

gión.

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Cuadro 1: Algunas de las iniciativas de la Cooperación Internacional (continuación)

Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE): La cooperación suizaactúa básicamente en las fases de prevención, rescate, sobrevivencia y reconstrucción a través de contribución financiera, entrega de alimentos, entrega de material y personal del Cuerpo Suizo de Ayuda Humanitaria. A través de este último, COSUDE intervino en el proyecto Prevención–Ecuador–Cuenca–Paute (PRECUPA) que tenía como objetivofortalecer la capacidad del país en el marco de la prevención de desastres naturalesmediante el desarrollo e implementación de una metodología y redes de monitoreo que permitan evaluar los diferentes fenómenos, su grado de peligrosidad y zonas de riesgo y la aplicación de los resultados para reducir los impactos. La aplicación de los resultados se fomentó con los Municipios – entidades encargadas de la planificación del territorio, programas de desarrollo y educativos.

Entre sus proyectos actualmente en curso, relacionados con la Gestión del Riesgo, se cuentan los siguientes:

El proyecto Prevención de los riesgos asociados con la posible erupción del volcánCotopaxi - PREVOLCO (abril 2006 – junio 2007) se desarrolla en las poblaciones urbanas y rurales de Sangolquí, Pujilí, Latacunga, Salcedo y Saquisilí y tiene comoobjetivo reducir la vulnerabilidad física, social y económica de las comunidadesasentadas en la zona sur de influencia de la erupción del Volcán Cotopaxi. Por su parte, a través del proyecto Modelo de gestión del riesgo en la ciudad dePortoviejo (noviembre 2005 – abril 2007) se busca reducir las vulnerabilidades de lapoblación asentada en zonas de peligros naturales y prevenir vulnerabilidades futuras enla ciudad de Portoviejo, provincia de Manabí, dotando al gobierno local, defensa civil, comunidad y demás actores, de las capacidades y de un sistema (modelo) de gestióndel riesgo. Para ello, el proyecto cuenta con tres componentes: i) zonificación de peligros por terrenos inestables y medidas de prevención; ii) participación y desarrollo decapacidades organizativas de las comunidades; y, iii) instituciones locales fortalecidas en

gestión del riesgo. Fuentes: SENPLADES – CAF (2005); Lavell y Ramírez (2005);

www.iadb.org; www.cosude.org.ec

4.5. Alcances, pertinencia y limitaciones identificadas en aspectos institucionales De la revisión bibliográfica y de la normativa legal así como de la información recopilada durante la fase de entrevistas se desprenden las siguientes conclusiones relativas a los alcances, pertinencia y limitaciones de la institucionalidad así como la relación de estas tres con el marco jurídico vigente:

La recurrencia de los desastres - principalmente naturales - y la escasa planificación a largo plazo, resultado en parte de la propia inestabilidad política del Ecuador, han hecho que el país centre sus esfuerzos en “apagar incendios”; es decir: atender emergencias, rehabilitar y reconstruir zonas afectadas. Por ello, el marco jurídico también está enfocado prioritariamente en la respuesta, rehabilitación y reconstrucción ante la ocurrencia de eventos catastróficos mas no en la intervención permanente en los factores de riesgo existentes. Sin embargo, sí existen disposiciones legales que permitirían disminuir los costos – humanos y económicos – ante la ocurrencia de desastres a través de medidas preventivas. Por ejemplo, la Ley de Seguridad Nacional

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http://www.iadb.org/

http://www.cosude.org.ec/

hace responsable a la Dirección Nacional de Defensa Civil de la aplicación de los reglamentos sobre la construcción de edificaciones y de asesorar a las instituciones pertinentes en relación a los códigos de construcción de proyectos públicos o privados y el propio Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda establece normativas para la construcción. Sin embargo, en la práctica, buena parte de la población continúa ubicándose en zonas de riesgo (e.g. laderas del Volcán Pichincha, riveras de los ríos Salto, Pita, Santa Clara y San Pedro por donde se supone se desfogarían materiales volcánicos ante una erupción del Cotopaxi, entre otros). Es decir, aunque es evidente que se requieren reformas legales37, como en el caso de la propia Ley de Seguridad Nacional que carece de vigencia debido a las escasas modificaciones de fondo que hacen que persistan aspectos como, por ejemplo, la falta de claridad en cuanto a la definición de Defensa Civil – ya sea como actividad, en cuyo caso la referencia debería hacérsela en términos generales inclusive en la definición de responsables, como institución refiriéndose exclusivamente a la Dirección Nacional de Defensa Civil, o como sistema que comprende a todas las instituciones involucradas, también existe una flagrante falta de cumplimiento de la normativa existente.

La falta de asignación de recursos suficientes explica en parte el porqué de que a las instituciones del sistema, como por ejemplo las Direcciones de Planeamiento de Seguridad para el Desarrollo (DIPLASEDES), se les dificulte cumplir y hacer cumplir a cabalidad las obligaciones estipuladas legalmente.

Según el Art. 45, Capítulo IV, de la Ley de Seguridad Nacional, las DIPLASEDES “funcionarán como organismos especializados de estudio, asesoramiento, planificación y organización en todos los asuntos de Seguridad Nacional que competan al Ministerio de Estado, institución o Frente de Acción al que se pertenecen”. Sin embargo, durante el proceso de entrevistas se pudo constatar que buena parte de ellas tiene importantes carencias que obstaculizan inclusive el trabajo de oficina y más aún el de campo. Situación similar ocurre con la Dirección Nacional de Defensa Civil que, después de la Presidencia de la República y de la Secretaría General del COSENA, lidera el Sistema Nacional de Defensa Civil. El presupuesto anual de esta entidad es de alrededor de USD 50,000 (cincuenta mil dólares) lo que difícilmente alcanza para cubrir todas las necesidades existentes.

La escasa planificación, la recurrencia de los desastres y hasta el propio

desconocimiento de los políticos acerca del sistema han generado que, ante la ocurrencia de desastres, se creen instituciones que duplican y reemplazan a las instituciones ya en operación. Ello explica el que, por ejemplo, la Presidencia de la República haya recientemente planteado crear un organismo para enfrentar las consecuencias de la erupción del volcán Tungurahua y atender a los perjudicados - algo así como lo que ocurrió con la Unidad Coordinadora del Programa de Emergencia para afrontar el Fenómeno de El Niño (COPEFEN) después del Fenómeno de El Niño de 1997 - desconociendo la institucionalidad

37 Ver el punto 4.2.2. referente a los alcances, pertinencia y limitaciones del marco legal vigente.

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existente y la duplicación de esfuerzos y desperdicio de recursos que esto representaría.

A pesar de que, por definición, la Gestión de Riesgos se entiende como “un proceso social (…) que se constituye en un eje transversal de la actividad económica, (que) conduce al planeamiento y aplicación de políticas, estrategias e instrumentos y medidas de intervención, orientadas a impedir, reducir, prever y controlar los efectos adversos de fenómenos peligrosos dentro de un contexto de planificación preventiva, a través de un conjunto de acciones, mecanismos y herramientas aplicadas a la prevención y mitigación”38, de que en el Art. 1 del Decreto Ejecutivo No. 1372, mediante el que se crea la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) se establece que este es el “organismo técnico responsable de la planificación nacional” y que “será responsable del diseño, implementación, integración y dirección del Sistema Nacional de Planificación en todos sus niveles”, y de los esfuerzos realizados por SENPLADES para impulsar una política de gestión de riesgos y de su inclusión en la planificación nacional39, en el Decreto Ejecutivo No. 1372 del 20 de febrero del 2004 mediante el cual se la crea, no se estipula el rol que ésta tiene en relación a la Gestión del Riesgo en el país.

5. La Agenda Estratégica Nacional

5.1. Acerca del Proceso de Construcción Durante el Primer Taller Nacional “Fortalecimiento Institucional de la Gestión del Riesgo en Ecuador” realizado en Quito del 3 de mayo al 2 de junio de 2006, se establecieron 4 ejes temáticos estratégicos a través de los cuales se construiría la Agenda Estratégica a ser implementada en la búsqueda de la reducción de vulnerabilidades, riesgos y amenazas en el Ecuador. Los ejes estratégicos definidos durante dicho evento son:

1. Políticas de Estado, Instrumentos de Política, Marco Legal, Institucionalidad y Fortalecimiento Institucional/ local/ nacional/ regional y Financiamiento de la Gestión de Riesgos.

2. Conocimiento y Monitoreo de la Gestión de Riesgos. 3. Educación, Comunicación, Capacitación y Socialización y Participación

ciudadana de la Gestión de Riesgos. 4. Planificación y Ordenamiento territorial de la Gestión de Riesgos.

Con base en los lineamientos planteados, se conformó una Mesa de Trabajo para cada eje estratégico cuyos miembros se reunieron, posteriormente, bajo el esquema de Conversatorios por el lapso de un mes; es decir, del 11 de septiembre al 11 de octubre de 2006. Sin embargo, debido a la escasa asistencia por parte de los participantes para la Mesa de Trabajo # 1, ésta se unió a la Mesa de Trabajo # 4. Asimismo, la Mesa de Trabajo # 3 cambió su nombre a Educomunicación.

38 Cardona, 2003 39 Entre las actividades propuestas y/o desarrolladas se cuentan el Plan Nacional de Gestión de Riesgos (ver el punto 4.3. de este documento), el Sistema de Información Geográfico y la conformación del Comité Nacional de Prevención de Riesgos (Lavell y Ramírez, 2005)

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Durante el Segundo Taller Nacional “Fortalecimiento Institucional de la Gestión del Riesgo en Ecuador” realizado los días 12 y 13 de octubre de 2006 para validar los avances con el Consultor Subregional del PREDECAN, los tres grupos de trabajo presentaron sus propuestas en formato de matriz. Este taller sirvió para recoger las observaciones de los participantes para su posterior afinación y consolidación. A partir de dicho Taller, las Mesas de Trabajo 1 y 3 se reunieron una vez más para discutir los cambios recomendados. Finalmente, durante la última Reunión de Coordinadores de cada una de las Mesas de Trabajo, realizada en La Paz (Bolivia), se obtuvo la propuesta final de Agenda Estratégica (ver Anexo 6). Esta Agenda incluye tres componentes: Antecedentes, Políticas Estratégicas y Anexos que incluyen las matrices finales de cada Mesa de Trabajo de donde partió la Agenda en sí. En la primera sección se hace una breve explicación sobre la composición geomorfológica del Ecuador en cuanto a los riesgos que pueden afectar a la sociedad a través de inundaciones, deslizamientos, erupciones, sequías, entre otros. Asimismo se reconoce la importancia de fomentar políticas de prevención antes que generar planes de reconstrucción o rehabilitación que, incluso, resultan más costosos. Las Políticas Estratégicas fueron definidas con base en los consensos mantenidos dentro de cada una de las Mesas de Trabajo. Es decir, sus integrantes discutieron sobre las necesidades para mejorar la capacidad de prevención y respuesta y definirlas como políticas de Estado. Así, el eje de Políticas, Planificación y Ordenamiento Territorial cuenta con las siguientes políticas: (i) promover y apoyar el proceso de construcción del sistema de gestión del riesgo para el Ecuador, el cual debería ser descentralizado, participativo y consensuado, que se articule con los sistemas existentes (ambiente, planificación, Defensa Civil, entre otros); (ii) impulsar dentro del proceso de creación de la ley de Ordenamiento Territorial la incorporación del tema de la gestión del riesgo, como un eje transversal y fundamental; (iii) la gestión del riesgo, debe ser considerada como eje transversal, en la planificación del desarrollo, en los niveles local, provincial y nacional, con la participación activa de los diferentes actores; y, (iv) considerar la gestión del riesgo como una inversión pública. Por su parte, en cuanto al eje Conocimiento y Monitoreo del Riesgo se reconoció la necesidad de: (i) impulsar programas de investigación sobre el conocimiento y monitoreo de los factores del riesgo (amenaza y vulnerabilidad); (ii) inducir a la creación de un sistema integrado de información para la gestión del riesgo, que esté a disposición de los todos los usuarios; (iii) promover la investigación para el desarrollo de tecnologías alternativas que permitan reducir el riesgo; y, (iv) suscitar la creación de sistemas de alertas tempranas en las zonas que presentan mayor riesgo, vinculado al sistema de gestión del riesgo. Finalmente, la mesa de trabajo de Educomunicación identificó las siguientes políticas estratégicas: (i) impulsar la formación de una cultura de prevención considerando las potencialidades que tiene la estructura educativa nacional, para lograr ciudadanos conscientes sobre el riesgo que tiene el país; (ii) propiciar la formación de especialistas en el tema de gestión del riesgo a nivel universitario; (iii) insertar en los planes y programas de formación docente la temática de gestión del riesgo; (iv) establecer una política de comunicación, promoviendo campañas de difusión para socializar el

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conocimiento del riesgo y la capacitación de los comunicadores sociales en este tema; y, (v) promover la realización de cursos de capacitación sobre gestión del riesgo.

5.2. Observaciones y recomendaciones respecto a la Agenda Estratégica propuesta A criterio del equipo consultor, los resultados de la Agenda Estratégica podrían arrojar resultados positivos en un menor tiempo si:

Se establecen los responsables para cada una de las actividades. No basta con nombrar la entidad responsable sino que es necesario identificar a la o las personas responsables dentro de cada institución.

Se definen los plazos para cumplir con cada una de las actividades planteadas. Es

decir, se debe mencionar el número de meses que corresponden a corto, mediano o largo plazo de una manera más concreta.

Se identifican los vacíos legales. En este documento se ha realizado una

aproximación al tema; sin embargo, se necesita un estudio más profundo y específico respecto al tema.

La Agenda Estratégica no debe ser un documento rígido y estático sino que puede

cambiar según las necesidades y coyuntura.

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Anexos Anexo 1: Memorias de los Talleres. Anexo 2: El Instrumento de las Entrevistas. Anexo 3: Lista de personas entrevistadas y las entidades a las que pertenecen. Anexo 4: Matriz de Salida de las Entrevistas. (En archivo digital adjunto) Anexo 5: Cuerpos Legales. (En archivo digital adjunto) Anexo 6: Propuesta de Agenda Estratégica

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