_______________________________________________________________________________ Proyecto de Cooperación CEPAL/BID/IFPRI

COSTA RICA: IDENTIFICACIÓN DE LA COMBINACIÓN DE INVERSIONES PÚBLICAS MÁS APROPIADA DURANTE EL

PERÍODO DE TRANSICIÓN HACIA LA ENTRADA EN VIGENCIA DEL CAFTA

Informe final de consultoría

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Este documento fue elaborado por Rafael Celis, Consultor del proyecto “Cooperación Técnica no Reembolsable TN/SF-9142-RG, BID-CEPAL, Proyecto de Desarrollo Rural en Centroamérica, en el marco del CAFTA–Análisis de Impactos y Opciones de Política para Inversiones en Infraestructura”, bajo la dirección de la CEPAL-México. El IFPRI contribuyó en el desarrollo de esta investigación, en especial en la parte metodológica. Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente coinciden con las de las instituciones y/o las de sus países miembros. Esta versión fue presentada y discutida en seminarios nacionales en cada país de Centroamérica y en un Taller Regional en Tegucigalpa, entre octubre y noviembre de 2007.

BID

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ÍNDICE RESUMEN EJECUTIVO..............................................................................................................1 1. Introducción................................................................................................................................5 2. Revisión de la literatura sobre inversión pública rural en el país .........................................8

2.1 Revisión de trabajos realizados y sus limitaciones ............................................................8 2.2 Principales cuellos de botella físicos e institucionales identificados .............................10

2.2.1 Panorama general .......................................................................................................10 2.2.2 Red vial.........................................................................................................................15 2.2.3 Acueductos y alcantarillados......................................................................................19 2.2.4 Escuelas y colegios .......................................................................................................24 2.2.5 Telefonía, internet y electricidad ...............................................................................26 2.2.6 Hospitales y centros de salud......................................................................................28 2.2.7 Conclusión....................................................................................................................29

3. Marco conceptual y metodológico ..........................................................................................30 3.1 Marco conceptual ...............................................................................................................30 3.2 Medición del tiempo de acceso a la infraestructura........................................................32 3.3 Medición del impacto del acceso a la infraestructura sobre el bienestar de los hogares....................................................................................................................................................44

4. Datos ..........................................................................................................................................51 4.1 Inventario de infraestructura............................................................................................51 4.2 Encuesta nacional de ingresos y gastos (ENIG) ..............................................................59 4.3 Bases georeferenciadas ......................................................................................................61

5. Estructura del empleo e ingreso rural y acceso a servicios ..................................................63 5.1 Impacto de la infraestructura en el número de horas trabajadas .................................63

5.1.1 Relaciones entre variables ..........................................................................................63 5.1.2 Emparejamiento o Propensity Score Matching........................................................64 5.1.3 Análisis de regresión ...................................................................................................65

5.2 Impacto de la infraestructura en la proporción de horas dedicada a cada actividad .67 5.2.1 Relaciones entre variables ..........................................................................................67 5.2.2 Emparejamiento o Propensity Score Matching........................................................68 5.2.3 Análisis de regresión ...................................................................................................71

5.3 Impacto en el ingreso .........................................................................................................74 5.3.1 Relaciones entre variables ..........................................................................................74 5.3.2 Emparejamiento o Propensity Score Matching........................................................76 5.3.3 Análisis de regresión ...................................................................................................78

5.4 En resumen .........................................................................................................................80 6. Impacto de la inversión pública sobre los ingresos rurales ..................................................82

6.1 Tipos de inversión pública en infraestructura rural que generan los mayores efectos....................................................................................................................................................82 6.2 Análisis de las complementariedades de diferentes tipos de infraestructura ..............88

7. Estrategias para arreglos institucionales ...............................................................................88 8. Conclusiones .............................................................................................................................90

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ÍNDICE DE CUADROS Cuadro 1 ACCESO A AGUA POTABLE: DOS REALIDADES.................................................20 Cuadro 2 POTENCIAL DE GENERACIÓN ELÉCTRICA DE COSTA RICA (MW)................28 Cuadro 3 EJEMPLO DE INFORMACIÓN RECOPILADA SOBRE INVERSIONES................52 Cuadro 4 MONTO DE LOS PROGRAMAS DE INVERSIÓN PÚBLICA EN

INFRAESTRUCTURA RURAL ...........................................................................................59 Cuadro 5 INFORMACIÓN CONTENIDA EN EL ATLAS COSTA RICA 2004........................62 Cuadro 6 HORAS PROMEDIO TRABAJADAS POR EL HOGAR SEGÚN .............................63 Cuadro 7 CAMBIO EN EL NÚMERO DE HORAS TRABAJADAS POR EL HOGAR

COMO RESULTADO DE TENER ACCESO A MÁS TIPOS INFRAESTRUCTURA (Emparejamiento Kernel a/).................................................................................................64

Cuadro 8 CAMBIO EN EL NÚMERO DE HORAS TRABAJADAS POR EL HOGAR COMO RESULTADO DE TENER ACCESO A MÁS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA (Emparejamiento Uno a Uno a/)..............................................................................................64

Cuadro 9 ESTIMACIÓN DEL EFECTO DE DIVERSOS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE...................................................................................................................................66

Cuadro 10 PERFIL DE HORAS QUE DEDICA EL HOGAR A DIFERENTES ACTIVIDADES................................................................................................................................................67

Cuadro 11 CAMBIO EN LA PROPORCIÓN DE HORAS DE TRABAJO DEDICADAS A VARIOS TIPOS DE ACTIVIDAD COMO RESULTADO DE TENER ACCESO A MÁS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA (Emparejamiento Kernel a/) .........................................69

Cuadro 12 CAMBIO EN LA PROPORCIÓN DE HORAS DE TRABAJO DEDICADAS A VARIOS TIPOS DE ACTIVIDAD COMO RESULTADO DE TENER ACCESO A MÁS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA (Emparejamiento Uno a Uno a/)....................................70

Cuadro 13 EFECTO DE DIVERSOS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE LA PROPORCIÓN DE HORAS DEDICADAS A DIFERENTES ACTIVIDADES.................72

Cuadro 14 REGRESIONES TOBIT CON ESPECIFICACIONES ALTERNATIVAS ...............73 Cuadro 15 INGRESO PROMEDIO POR TIPO DE ACTIVIDAD, NÚMERO ...........................74 Cuadro 16 INGRESO PROMEDIO POR TIPO DE ACTIVIDAD, TIPO DE .............................75 Cuadro 17 EFECTO DE UN INCREMENTO EN EL NÚMERO DE TIPOS DE

INFRAESTRUCTURA SOBRE EL GASTO PER CÁPITA DEL HOGAR (Emparejamiento Kernel a/) ....................................................................................................76

Cuadro 18 EFECTO DE UN INCREMENTO EN EL NÚMERO DE TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE EL GASTO PER CÁPITA DEL HOGAR (Emparejamiento Uno a Uno a/) .............................................................................................77

Cuadro 19 RESULTADOS DEL EMPAREJAMIENTO KERNEL a/ PARA EVALUAR EL EFECTO MARGINAL DE VARIOS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE EL GASTO PER CÁPITA DEL HOGAR ...............................................................................77

Cuadro 20 RESULTADOS DEL EMPAREJAMIENTO UNO A UNO (Nearest Neighbor Matching a/) PARA EVALUAR EL EFECTO MARGINAL DE.....................................78

Cuadro 21 RESULTADOS DE LA ESTIMACIÓN DE LA ECUACIÓN (24)............................79 Cuadro 22 PARTICIPACIÓN EN ACTIVIDADES (MODELO PROBIT – EFECTOS

MARGINALES EVALUADOS EN LOS VALORES PROMEDIO DE CADA VARIABLE) ..........................................................................................................................81

Cuadro 23 EFECTOS TOTALES..................................................................................................82 Cuadro 24 RESULTADOS DE LAS SIMULACIONES ..............................................................83

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ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 1 MATRIZ DE ACCESIBILIDAD..............................................................................33 Gráfico 2 TIEMPO DE ACCESO A ESCUELAS.........................................................................35 Gráfico 3 TIEMPO DE ACCESO A COLEGIOS.........................................................................36 Gráfico 4 TIEMPO DE ACCESO A VÍAS PRINCIPALES .........................................................37 Gráfico 5 TIEMPO DE ACCESO AL MERCADO (Capital de distrito con más de siete mil

habitantes) ..............................................................................................................................38 Gráfico 6 TIEMPO DE ACCESO AL MERCADO (Capital de distrito con más de 10.000

habitantes) ..............................................................................................................................39 Gráfico 7 TIEMPO DE ACCESO AL MERCADO (Capital de distrito con más de quince mil

habitantes) ..............................................................................................................................40 Gráfico 8 TIEMPO DE ACCESO A HOSPITALES.....................................................................41 Gráfico 9 TIEMPO DE ACCESO A CLÍNICAS ..........................................................................42 Gráfico 10 TIEMPO DE ACCESO A GENERADORES ELÉCTRICOS ....................................43 Gráfico 11 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICA REGIÓN

BRUNCA...............................................................................................................................53 Gráfico 12 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICA REGIÓN PACÍFICO

CENTRAL .............................................................................................................................54 Gráfico 13 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICA REGIÓN

CHOROTEGA .......................................................................................................................55 Gráfico 14 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICA REGIÓN HUETAR

NORTE...................................................................................................................................56 Gráfico 15 PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA REGIÓN HUETAR

ATLÁNTICA.........................................................................................................................57 Gráfico 16 ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD DE LAS SIMULACIONES ANTE DIFERENTES

ESCENARIOS DE TASA DE DESCUENTO, VIDA ÚTIL DE LA INFRAESTRUCTURA, TASA DE ACCESO Y NIVEL DE CONFIANZA DE LAS REGRESIONES a/ .................85

Gráfico 17 SIMULACIONES DE LOS EFECTOS DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURAS EN ZONAS DONDE SE PRODUCEN PRODUCTOS SENSIBLES...........................................................................................................................87

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LISTA DE SIGLAS ALBA Alternativa Bolivariana para Nuestra América ARESEP Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos ASADAS Asociaciones Administradoras de Acueductos Rurales ASE-TLC Asociación para el Estudio Jurídico del TLC ATT Sigla en inglés de Promedio de Tratamiento sobre el Tratado AyA Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados BM Banco Mundial BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica CAAR Comités Administradores de Acueductos Rurales CBA Canasta Básica Alimentaria CCSS Caja Costarricense de Seguro Social CENIFE Centro Nacional de Infraestructura Educativa CEPAL Comisión Economica para América Latina y el Caribe CGE Equilibrio General Computable (siglas en inglés) CNE Comisión Nacional de Emergencias CNFL Compañía Nacional de Fuerza y Luz CNP Consejo Nacional de Producción CONAFIN Consejo Nacional de Financiamiento Externo CONAVI Consejo Nacional de Vialidad DD Diferencia en diferencias DGAC Dirección General de Aviación Civil DR-CAFTA Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, América

Central y los Estado Unidos de Norteamérica (siglas en inglés) EBAIS Equipos Básicos de Atención Integral en Salud ENIG Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos ESPH Empresa de Servicios Públicos de Heredia FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Forestal GAM Gran Área Metropolitana de San José GSM Sistema Global para Comunicaciones Móviles (siglas en inglés) HSBC Corporación Bancaria Hong Kong y Shangai (siglas en inglés) ICE Instituto Costarricense de Electricidad ICT Instituto Costarricense de Turismo IDA Instituto de Desarrollo Agrario IFAM Instituto de Fomento y Asesoría Municipal IFPRI Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias

(siglas en inglés) INA Instituto Nacional de Aprendizaje INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos INTEL Corporación de Electrónicos Integrados (siglas en inglés) IP Protocolo de Internet (siglas en inglés) IPC Índice de Precios al Consumidor ITCR Instituto Tecnológico de Costa Rica JUDESUR: Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de

Puntarenas

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LANAMME Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales MEP Ministerio de Educación Pública MIDEPLAN Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica MINAE Ministerio del Ambiente y Energía MMV Marco Muestral de Viviendas MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transportes MW Megavatios NAFTA Tratado de Libre Comercio de América del Norte (siglas en inglés) OMS Organización Mundial de la Salud OPS Organización Panamericana de la Salud PSM Técnica estadística de emparejamiento (siglas en inglés) PIB Producto Interno Bruto PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo RACSA Radiográfica Costarricense, S.A. SCN Sistema de Cuentas Nacionales SENARA Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento TLC Tratado de Libre Comercio UCR Universidad de Costa Rica VPN Valor Presente Neto WAP Punto de Acceso Inalámbrico (siglas en inglés)

RESUMEN EJECUTIVO

El presente Informe Técnico Final acerca de las inversiones en infraestructura rural, más apropiadas para aprovechar el CAFTA y disminuir posibles efectos adversos, fue preparado como parte de los trabajos de la cooperación BID-CEPAL-IFPRI, Proyecto de Desarrollo Rural en Centroamérica en el marco del CAFTA – Análisis de Impactos y Opciones de Política para Inversiones en Infraestructura. El estudio busca servir de instrumento para el diseño, discusión y aprobación de la agenda de implementación del DR-CAFTA en Costa Rica, un conjunto de leyes, buscando minimizar los costos y potenciar las oportunidades relacionadas con este tratado. Sus objetivos específicos son los siguientes:

Revisar los estudios del impacto de la provisión de servicios de infraestructura rural sobre el ingreso de los hogares y la reducción de la pobreza del país.

Hacer un inventario de los programas de inversión pública en infraestructura rural existentes.

Obtener información georeferenciada sobre la provisión de infraestructura rural, incluyendo tiempos de viaje a las capitales cantonales y provinciales, a la carretera más cercana, al puerto más cercano, así como acceso a electricidad, agua, teléfono público y mercados.

Evaluar el impacto de un mejor acceso a la infraestructura pública rural sobre el bienestar de los hogares rurales. Para ello se utilizan herramientas econométricas, incluyendo regresiones y técnicas de emparejamiento.

Por último, analizar políticas que estimulen la innovación institucional a fin de promover inversiones en infraestructura en las áreas rurales donde el costo, la falta de información o el riesgo inhiban la iniciativa privada.

Los estudios de infraestructura en Costa Rica ponen énfasis en los aspectos

macroeconómicos, así que no ha sido posible encontrar estudios del impacto específico de la provisión de infraestructura rural sobre el ingreso de los hogares y la reducción de la pobreza en el país. No obstante, la literatura examinada y las entrevistas con funcionarios de diversas instituciones arrojan una idea más precisa y también general de la inversión pública en infraestructura en el país. Es posible afirmar que el renglón adolece de tres grandes fallas estructurales: bajo nivel de inversión, atomización de las inversiones y obstrucción de las decisiones en la materia. Entre las causas de estas fallas se han podido identificar otros problemas también estructurales: déficit fiscal, retención ilegal de los fondos recaudados con destino a infraestructura y débil capacidad de gestión de las instituciones relacionadas.

Además de estos obstáculos se han identificado cuellos de botella físicos e institucionales en áreas específicas: fallas estructurales en la tercera parte de la red vial, insuficiencia de la infraestructura educativa y de salud, mal estado de acueductos rurales y municipales –que propicia el desperdicio y la contaminación de agua potable y el déficit alarmante de tratamiento de aguas residuales–, desaprovechamiento de la capacidad instalada en telefonía fija, baja calidad de la telefonía celular, escasa cobertura de servicios de internet y déficit de generación eléctrica.

Los cuellos de botella físicos e institucionales para la provisión de infraestructura rural revelan a su vez una paradoja: por una parte se acepta que los recursos para atender las

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necesidades de infraestructura son insuficientes, y por la otra hay evidencia de incapacidad de las instituciones para ejecutar los pocos fondos que se les asignan en el presupuesto.

Algunas consecuencias de esta paradoja son las siguientes:

La credibilidad del gobierno se ha erosionado ante los ciudadanos. La ingobernabilidad (desobediencia de fallos constitucionales) se ha puesto en

evidencia. La infraestructura existente se está sobreutilizando. La competitividad del país se está poniendo en riesgo.

Ante el énfasis macroeconómico de la concepción de la inversión y los cuellos de botella físicos e institucionales, es importante contar con instrumentos que determinen con mayor precisión las relaciones costo-beneficio de las inversiones, en especial sus complementariedades como instrumentos dinamizadores y efectivos para mejorar el nivel y la distribución del ingreso de hogares y empresas. En este sentido resultan alentadores los esfuerzos de la actual administración de Costa Rica por regularizar los flujos de gasto hacia infraestructura y crear un sistema nacional para jerarquizar, racionalizar y mejorar la eficiencia de las inversiones públicas.

El análisis econométrico practicado confirma que, a medida que se incrementa el acceso a más tipos de infraestructura, aumenta el número de horas trabajadas por hogar y se estimula la reasignación de la fuerza de trabajo de actividades agrícolas a actividades no agrícolas –principalmente salariales–, lo que se traduce en un incremento del ingreso per cápita de los hogares, beneficio que sería mayor si éstos aumentasen su capital humano y su dotación de activos físicos.

Específicamente, el acceso a más infraestructura incrementa el número de horas trabajadas por el hogar rural, desde alrededor de 10 horas por semana cuando pasa de acceder de 2 a 3 tipos de infraestructura, hasta 48 horas cuando pasa de no tener acceso, o sólo tener un tipo de infraestructura, a acceder a los 4 tipos de infraestructura analizados. Esto subraya el hecho de que la combinación de inversiones es lo que produce los mejores efectos sobre las horas trabajadas por el hogar rural. La combinación de teléfono y agua es la que parece tener el mayor efecto en este aspecto: 21.5 horas más por semana.

A medida que el hogar rural accede a más tipos de infraestructura, la proporción de horas de trabajo dedicadas a actividades agrícolas disminuye, mientras la de horas de trabajo en actividades no agrícolas aumenta; esta proporción aumenta todavía más cuando el acceso a vías de comunicación es más rápido. Además, son las actividades salariales las que captan más horas de trabajo, reflejando el hecho de que en las zonas rurales de Costa Rica ocurre un proceso de formalización de las relaciones entre trabajadores y empleadores. Por ejemplo, cuando el hogar rural pasa de 1 a 3 tipos de infraestructura, su proporción de horas dedicadas a actividades agrícolas disminuye 42 puntos porcentuales; el acceso telefónico en el hogar rural disminuye la proporción de horas de trabajo dedicadas a actividad salarial agrícola; los servicios de agua y electricidad incrementan la proporción de horas dedicadas a actividades salariales agrícolas y disminuyen la de actividades no salariales agrícolas. La interacción de mercado y agua disminuye la proporción de horas de trabajo dedicadas a actividad salarial agrícola e incrementa la dedicada

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a actividad no salarial no agrícola; la interacción de mercado con electricidad aumenta la actividad salarial agrícola y disminuye la actividad no salarial no agrícola.

Otros resultados indican que el incremento del gasto per cápita del hogar rural como resultado de acceder a más tipos de infraestructura va desde cerca de 5.000 1 colones cuando el hogar pasa de uno a dos tipos de infraestructura, hasta un poco más de 23.000 colones cuando pasa de uno a cuatro tipos de infraestructura.

La evaluación del efecto marginal de varios tipos de infraestructura sobre el gasto per cápita del hogar indica que el efecto mayor proviene del acceso a teléfono: entre 6.000 y 7.000 colones más de ingreso per cápita promedio, aproximadamente.

El retorno per cápita a infraestructura es considerable y proviene principalmente de electricidad y teléfono. Se mantiene consistentemente positivo dentro de un rango amplio de simulaciones de sensibilidad en tasas de descuento, proporción de hogares con acceso a los diferentes tipos de infraestructura, vida útil de las inversiones y validez o significancia estadística.

Otro resultado interesante es la complementariedad de teléfono y agua en el efecto positivo sobre el ingreso de los hogares rurales, mientras que la mayor complementariedad en los retornos a las inversiones se da en la combinación de teléfono y electricidad. Ambos resultados confirman la importancia de discutir las decisiones de apertura en los mercados de telecomunicaciones y generación eléctrica con realismo y objetividad, minimizando las discusiones estériles de tipo puramente ideológico.

El análisis de las zonas productoras de bienes sensibles al DR-CAFTA encuentra resultados similares, lo cual fortalece los argumentos para que la agenda complementaria priorice la inversión en infraestructura en dichas zonas.

Igualmente importante es desarrollar arreglos institucionales para su provisión. Estas metas se pueden lograr de diferentes formas, las cuales incluyen las siguientes: Privatización; desconcentración; descentralización, y contratación externa.

La crisis de infraestructura del país debe atacarse con urgencia pero sin adoptar una fórmula única. No se trata de escoger entre centralización y descentralización, entre privatización y nacionalización, ni entre megaproyectos y proyectos de pequeña escala. Es más sensato contar con un menú de opciones y decidir las combinaciones y proporciones que ofrezcan las mayores posibilidades de éxito según el tipo de infraestructura y la realidad de las instituciones participantes y de los sectores y comunidades de interés.

En el caso de la red vial, donde la responsabilidad ya está compartida por ley entre las municipalidades y el poder ejecutivo central, tiene sentido acelerar el traslado de fondos a las municipalidades con buen historial de ejecución de obras e incluso permitirles que atiendan la red nacional; es decir, descentralizar, manteniendo la responsabilidad de la autoridad central sobre

1 519 colones equivalen a 1 dólar. Primer semestre de 2007.

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obras en municipalidades con historial de ejecución menos bueno. En cualquier caso, es imperativo iniciar programas eficaces de capacitación de funcionarios públicos en todas las fases de los proyectos, desde la identificación hasta la evaluación, pues el rezago y la creciente necesidad de nuevas obras de infraestructura así lo demandan.

En el caso de electricidad, telefonía e internet es impostergable flexibilizar las restricciones que impiden a las instituciones públicas relacionadas hacer las inversiones con la celeridad requerida; pero también es necesario reconocer que, dada la magnitud de las inversiones y el rápido desarrollo tecnológico de estos servicios, es igualmente imperativo abrir espacio al sector privado. La inversión privada puede concurrir en diversas formas, desde la compra de bonos respaldados con la infraestructura existente y la creación de fondos fiduciarios, pasando por la contratación y la concesión de obra pública, hasta la participación en libre competencia; es decir, una combinación de desconcentración, contratación externa y privatización.

En un sistema democrático altamente plural como el costarricense, lograr el consenso es difícil y más difícil está resultando definir objetivos claros y establecer agendas de implementación para un periodo de transición antes de la eventual entrada en vigencia del DR-CAFTA. Estas dificultades hacen más lento el ritmo de cambio en el corto y mediano plazos.

Por otra parte, los contextos local e internacional están experimentando cambios difíciles de ignorar. La reciente decisión de Costa Rica de establecer relaciones diplomáticas con la República Popular China y el interés manifiesto del gobierno chino en participar en grandes inversiones, el establecimiento de algunos de los bancos más grandes del mundo (HSBC, Citibank, Scotiabank y otros) en el país, el creciente interés de grandes corporaciones multinacionales (INTEL, Procter & Gamble, Hewlet Packard y Walmart, entre muchas otras) para establecerse o ampliar operaciones y los flujos crecientes de inversión extranjera directa en busca de utilidades cada vez más difíciles de obtener en un mundo globalizado, todo eso ofrece una oportunidad sin precedentes para explorar el menú del opciones y definir el papel del Estado. Para ello es preciso que el entusiasmo por atraer a estos actores sea balanceado con razonamientos claros:

El papel del gobierno debe incluir una supervisión clara: estableciendo metas e incentivos específicos, definiendo criterios de éxito para las partes y seleccionando contratistas según sus reales calificaciones.

Equipos independientes de planificación deben responsabilizarse de analizar cada problema de infraestructura en detalle, definir las opciones según criterios que incluyan la eficiencia operacional, cronogramas y plazos razonables y un manejo presupuestal que estipule criterios de riesgo y premios y multas por cumplimiento e incumplimiento.

Los usuarios deben estar representados en el proceso. Debe estar claro que la recuperación del financiamiento dependerá del pago de los

usuarios y muy poco de subsidios.

Si bien es cierto que mejorar la infraestructura rural es costoso, ignorarla resultará más costoso aún.

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1. Introducción Durante el último año, el Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, América Central y los Estados Unidos de Norteamérica (DR-CAFTA) ha sido ratificado por los congresos de los respectivos países. El DR-CAFTA sigue siendo uno de los temas políticos más debatidos.

Por desgracia, el debate sobre el impacto del DR-CAFTA sigue siendo alimentado por percepciones más que por el análisis riguroso de los hechos. Con frecuencia se hacen valoraciones incorrectas de las experiencias de otros países con tratados similares, como el TLC entre Chile y los Estados Unidos de Norteamérica y el de este último con México y Canadá (NAFTA).

En Costa Rica, probablemente donde más se ha debatido el DR-CAFTA, se han hecho múltiples intentos por profundizar el análisis del texto firmado. La administración del presidente Pacheco (2002-2006), ante la presión de grupos opositores y la imposibilidad de lograr la aprobación de la legislación fiscal previa al Tratado, nombró una Junta de Notables para que analizara e informara al país de manera objetiva sobre sus ventajas y desventajas, después de haberlo firmado.2 La Academia de Centroamérica ha realizado estudios y organizado foros de

2 Los resultados del trabajo de esta Junta se recogen en la publicación “Informe Final de

Carácter General no Vinculante al Presidente de la República sobre el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos de América.” Comisión de Notables: Alvar Antillón Salazar, Franklin Chang Díaz, Rodrigo Gámez Lobo, Gabriel Macaya Trejos, Guido Villalta Loaiza. 16 de setiembre de 2005 San José, Costa Rica

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discusión.3 En el año 2004, la Universidad de Costa Rica comisionó a profesores e investigadores de varias disciplinas para que analizaran el texto del tratado, divulgara los resultados y organizara discusiones públicas sobre ellos. Más recientemente, la Rectoría de esa misma universidad formó una “Comisión especial sobre roces constitucionales del TLC” con un grupo de abogados. Otro grupo de profesionales, algunos de la misma Universidad de Costa Rica, miembros de la Asociación para el Estudio Jurídico del TLC (ASE-TLC), impugnó todos los argumentos de la Comisión de la Rectoría.4 La Sala Constitucional ha acogido dos consultas de inconstitucionalidad, una de la Defensoría de los Habitantes y otra de un grupo de Diputados, cuyas pretensiones desestimó. El estudio de Monge, Loría y González (2004) encontró que, a nivel de ocho dígitos, Costa Rica tiene una ventaja comparativa revelada en 267 partidas arancelarias agrícolas y agroindustriales frente al resto del mundo. Pero para ingresar en los Estados Unidos enfrenta barreras arancelarias y no arancelarias en 136 de esas partidas, las cuales incluyen lácteos, plantas y frutas comestibles, semillas, preparaciones de carne y pescado y azúcar procesado. De esas 136

3 Entre las actividades y publicaciones de la Academia de Centroamérica se pueden citar las

siguientes: Charlas de Formación Económica para Jóvenes Economistas, Amigos y Asociados de la Academia de Centroamérica, 2005-2006: La sin razón de la "renegociación" Alberto Trejos, 20 de abril de 2006. El rompecabezas del CAFTA-DR, Wilburg Jiménez 23 de Noviembre de 2005. Economía Costarricense y el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos Eduardo Lizano F. y Grettel López C. (editores), Serie Libro Anual, 2003. Charlas de Formación Económica para Periodistas, 2005-2006: TLC: Aprobación, Implementación y Agenda Complementaria, Anabel González, 25 de agosto de 2005. Panorama para la aprobación del TLC con Estados Unidos en el 2005, Anabel González, 27 de enero de 2005. Charlas de Formación Económica para Asesores Legislativos, 2005-2006: Política Exterior de Costa Rica y TLC con los Estados Unidos. Principales temas del TLC con los Estados Unidos, Eduardo Lizano y Ronulfo Jiménez, 24 de Junio 2005. Panorama para la aprobación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos en el 2005, Anabel González, 18 de Febrero de 2005. Economía Costarricense y el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, Serie Libro Anual, Eduardo Lizano F. y Grettel López C. (editores), 2003. El TLC de Centroamérica, República Dominicana y los EE.UU.: ¿qué dice?, y ¿cuáles son las opciones?, Ronulfo Jiménez, Serie Documentos de la Academia, 15 de Septiembre de 2005. Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y los Estados Unidos de América: críticas e interrogantes, comentarios y respuestas, Eduardo Lizano Fait, Documentos, 14 Setiembre de 2005. El Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos de América, la Iglesia Católica y otras iglesias, Eduardo Lizano, Documentos, 13 Julio, 2005. Retos y oportunidades para los sectores agropecuario y agroindustrial de Centroamérica ante el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, Ricardo Monge G., Miguel Loría S. y Claudio González V., Documentos, 9 Mayo de 2004. El Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y los Estados Unidos de América, Eduardo Lizano y Anabel González, Documentos, 7, abril de 2003.

4 Los textos publicados son los siguientes: “¿Debe Costa Rica aprobarlo? TLC con Estados Unidos, Contribuciones para el Debate”, María Flórez-Estrada / Gerardo Hernández (Eds.) Universidad de Costa Rica, 2004. “Roces Constitucionales del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y los Estado Unidos (TLC)”, Universidad de Costa Rica, Comisión Especial sobre Roces Constitucionales del TLC, 2007. “Respuestas a los Supuestos Roces Constitucionales del TLC Planteados por Asesores de la Rectoria de la UCR”, Esteban Agüero y 22 abogados más, San José, Costa Rica, Asociación para el Estudio Jurídico del TLC, Mayo 2007.

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partidas, Estados Unidos incluyó 65 y Costa Rica 125 en las listas respectivas que negociaron como parte del DR-CAFTA.5 En las discusiones públicas sobre el DR-CAFTA han sido considerados ‘sensibles’ los productos en cuya economía participan proporciones importantes de pequeños y medianos productores. Los productos considerados sensibles son: carne de cerdo, cuartos traseros de pollo, arroz, productos lácteos, aceites, carne de res, papas frescas y cebolla. Todos ellos subrayan la importancia de encontrar fórmulas para que, en este nuevo paso hacia la globalización, Costa Rica aproveche al máximo las oportunidades que se le abren, contarrestando la desigualdad en la distribución del ingreso. El presente estudio pretende contribuir al análisis de las políticas y otras medidas que permitan hacer frente en forma adecuada a los retos económicos y sociales planteados por el DR-CAFTA. En particular, el estudio ofrece un instrumento para el diseño, discusión y aprobación de la agenda de implementación, y un conjunto de leyes para minimizar los costos y potenciar las oportunidades aparejados al DR-CAFTA. Sus objetivos específicos fueron los siguientes:

Revisar los estudios del impacto de la provisión de infraestructura rural sobre el ingreso de los hogares y la reducción de la pobreza en el país.

Hacer un inventario de los programas de inversión pública en la infraestructura rural existente.

Obtener información georeferenciada sobre la provisión de infraestructura rural, incluyendo tiempos de viaje a las capitales cantonales y provinciales, a la carretera más cercana, al puerto más cercano, así como acceso a electricidad, agua, teléfono público y mercados.

Evaluar el impacto de un mejor acceso a la infraestructura pública sobre el bienestar de los hogares. Para ello se utilizan herramientas econométricas, incluyendo regresiones y técnicas de emparejamiento.

Por último, analizar políticas que estimulen la innovación institucional a fin de promover inversiones en infraestructura en las áreas rurales donde el costo, la falta de información o el riesgo inhiban la iniciativa privada.

El documento está organizado de la siguiente manera: en el capítulo 2 se sintetizan los

resultados de la revisión de literatura sobre el tema y se identifican y describen cuellos de botella físicos e institucionales; en el capítulo 3 se describe el marco conceptual y metodológico del estudio; en el capítulo 4 se valoran las bases de datos utilizadas; los capítulos 5 y 6 contienen los resultados de las estimaciones econométricas; el capítulo 7 plantea ideas para arreglos institucionales y el capítulo 8 recoge las conclusiones.

5 La lista costarricense completa contiene más de 900 partidas arancelarias.

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2. Revisión de la literatura sobre inversión pública rural en el país 2.1 Revisión de trabajos realizados y sus limitaciones

De acuerdo con Celis (2006b), no ha sido posible identificar estudios del impacto de servicios de infraestructura rural sobre el ingreso de los hogares y la reducción de la pobreza en Costa Rica. Esto no significa, por supuesto, que el país ignore la relación entre ambos,sino que los diseñadores de política y los académicos se circunscriben a deducir que si más infraestructura se traduce en menores costos de transacción, mayor productividad, mayor competitividad y mayor crecimiento económico, el impacto sobre el ingreso de los hogares y la reducción de la pobreza estará garantizado y ocurrirá de manera prácticamente automática. Esta idea es, desde luego, debatible, y no exclusiva de Costa Rica.

En su revisión de literatura sobre temas emergentes en políticas de infraestructura, Estache (2004) encuentra que en los últimos 15 años se publicaron más de 150 artículos en inglés, francés y español —y al menos otro tanto quedó sin publicar— sobre efectos macroeconómicos de la infraestructura. El ‘boom’ de esta literatura es resultado de los avances conceptuales asociados con la nueva teoría del crecimiento y de las discusiones sobre políticas regionales que estos mismos avances han estimulado.

En referencia a la relación de la infraestructura con las Metas de Desarrollo del Milenio, el mismo Estache (op. cit.) apunta que: “Los debates tanto académico como de política sobre las Metas de Desarrollo del Milenio han sido la fuente de cierta frustración para los especialistas en infraestructura. Excepto por el caso del agua y del saneamiento y en alguna medida de las telecomunicaciones, hay una sensación de que las metas no logran reconocer la relevancia del transporte ni de la energía en la lucha contra la pobreza. Esto se debe en parte a que hay muy poco conocimiento sobre la relación básica entre la provisión de infraestructura y el ingreso de los hogares. Tan sólo existen dos estudios que establecen esta relación: Komives y otros (2003), para 15 países alrededor del mundo, y Estache y otros (2002), para países latinoamericanos.” 6

El estudio de Komives y otros (2003) 7 ciertamente establece esta relación, mas no en el sentido del impacto de la infraestructura sobre el ingreso de los hogares, sino como correlación entre ese nivel y el nivel de cobertura de los servicios de infraestructura; por lo tanto, sus resultados no son adecuados para deducir formalmente el impacto del uno sobre el otro.

Nakasone y Torero (2005) identifican alguna literatura sobre el impacto positivo de la infraestructura rural sobre el bienestar de los hogares rurales, pero constatan que los estudios disponibles no presentan evidencia de los mecanismos causales.8 Observan también que la literatura ha privilegiado el análisis de inversiones en rubros específicos de infraestructura (i.e. caminos, telefonía), prestando poca atención a su impacto distributivo.9 Agregan que, con

6 Traducción y cursivas nuestras. 7 El único país de la región del DR-CAFTA incluido en este estudio es Nicaragua. 8 Citan como ejemplos estudios del Banco Mundial (1994), Lipton y Ravallion (1995),

Jimenez (1995) y Van de Walle (1996). 9 Citan como ejemplos a Howe (1984), Binswanger, Khandker y Rosenzweig (1993),

Goldstein (1993), Jacoby(1998), Lebo y Schelling (2001).

9

excepción de algunos estudios, no hay evidencia clara de la complementariedad de la inversión en infraestructura.10 Finalmente, advierten que se desconoce a partir de qué punto aparecen retornos a escala decreciente en la medida en que hay factores que impiden el desarrollo del potencial máximo de la inversión.

El ya citado estudio de Estache 11 describe los mecanismos a través de los cuales las recientes reformas de varios países de América Latina en provisión de infraestructura pueden afectar a los pobres en los niveles macro y micro. El estudio se centra en la participación del sector privado que tales reformas han estimulado, pero admite que la evidencia disponible para el análisis es todavía escasa.

Su conclusión es que, en relación con los pobres, hay tres aspectos macroeconómicos importantes: (i) el impacto de la privatización y otras reformas en la provisión de servicios de infraestructura, (ii) el empleo y (iii) la composición del gasto público. En cuanto al primero destaca que la remoción de cuellos de botella de infraestructura contribuye al crecimiento de toda la economía, pero advierte que la importancia de esta relación, especialmente entre infraestructura y productividad, sigue siendo materia de debate. En cuanto al empleo, puntualiza que hay un impacto de corto plazo a través del empleo asociado a la construcción de las obras mismas, impacto que mejora poco o no mejora respecto de obras pasadas, pues el sector privado genera menos empleo que el sector público. En el largo plazo, el efecto sobre el empleo ocurre en las actividades directa o indirectamente estimuladas por la nueva infraestructura.

Finalmente, la composición del gasto público plantea desafíos más complejos. Es obvio

que la participación del sector privado y la disminución de los subsidios del Estado mejoran las finanzas públicas. Pero lo que puede hacer la diferencia para los pobres es la reorientación del ahorro resultante, dependiendo de si el nuevo gasto es progresivo o regresivo. Al respecto se citan estudios sobre Colombia, donde la reorientación del gasto a subsidios al consumo de servicios de agua, alcantarillado, electricidad y gas, son menos progresivos que el gasto público en salud, educación y programas rurales. Resultados similares se encontraron para los subsidios a la electricidad en Honduras, donde los menos pobres acaparan la mayor parte del beneficio. Estos son efectos de la provisión y acceso a la infraestructura sobre el crecimiento económico y la distribución intersectorial del ingreso que también deber ser considerados.

Desde la perspectiva micro, para Estache los aspectos relevantes tienen que ver con el acceso a los servicios por quienes no los tienen y la capacidad de pago de quienes sí los tienen. Es el tema de si el sector privado desatiende sectores de población que no le reportarán utilidades atractivas o si sus tarifas llegarán a ser tan altas que excluyan a los más pobres y estimulen el mercado negro y el acceso ilegal. Es notorio que esta perspectiva no incluya los impactos del acceso a la infraestructura sobre el nivel y distribución del ingreso y el empleo de los hogares.

10 Las excepciones incluyen los estudios de Canning y Bennathan (2000), Fan and Hazell

(1999), Zhang and Fan (2000), Fan et al. (2000a), Fan et al. (2000b) y Fan et. al (2002) para India y China, y Escobal y Torero (2000).

11 Este estudio analiza con cierta profundidad los casos de Guatemala y Honduras, entre otros países latinoamericanos.

10

En ausencia de estudios específicos, Celis (op. cit.) revisa regularmente la cobertura del tema en los Informes Estado de la Nación (1996 a 2006) y concluye que, efectivamente, en Costa Rica el enfoque del tema está determinado por las consideraciones macroeconómicas. En la siguiente sección se recogen varios datos y reflexiones de dichos informes y de otros documentos, los cuales ilustran el punto.

2.2 Principales cuellos de botella físicos e institucionales identificados 2.2.1 Panorama general La revisión de literatura y las entrevistas con funcionarios de diversas instituciones permiten afirmar que la inversión pública en infraestructura en Costa Rica adolece de tres fallas estructurales: bajo nivel de inversión, atomización de las inversiones y obstrucción de las decisiones de inversión. La falla mayor es el bajo nivel de inversión, el cual no guarda relación con la evolución demográfica y económica del país ni con las metas de desarrollo de las distintas administraciones. En el Segundo Informe Estado de la Nación (1996) ya se señalaba que: en los últimos 15 años, la población creció en más de un millón de personas, la producción nacional es casi 7.000 millones de colones mayor que la de 1980 (descontada la inflación) y se exportan 1.500 millones de dólares más por año. Sin embargo, desde entonces casi no ha habido construcción de nuevas carreteras, y 85% de las existentes están deterioradas; los hospitales tienen menos camas que hace diez años, y los puertos y aeropuertos no dan abasto. En los próximos años el ICE deberá invertir cientos de millones de dólares para mantener y mejorar los servicios de electricidad y telecomunicaciones. La competitividad alcanzada por el país demanda que las actividades económicas dispongan de infraestructura moderna, pero el Estado, fuente tradicional de financiamiento, no cuenta con dinero propio, y se avizoran pocas posibilidades de conseguirlo en el exterior. Este señalamiento se volvió tema recurrente en los informes subsiguientes: Quinto Informe Estado de la Nación (1999): en lo que concierne a infraestructura, el país ha venido acumulando un déficit sustancial desde la década de 1980. En el período se duplicó la población y se quintuplicó el volumen de comercio, pero no se han construido obras públicas importantes, ni siquiera se le ha dado un mantenimiento apropiado a las existentes. Séptimo Informe Estado de la Nación (2001): del lado negativo hay que apuntar la reducción, por segundo año consecutivo, en la formación bruta de capital como porcentaje del PIB, lo que compromete, al menos en lo inmediato, las posibilidades de crecimiento. Además, como resultado de las dificultades fiscales, la inversión pública en infraestructura mantiene un rezago, a pesar de los incrementos en años recientes.

Décimo Informe Estado de la Nación (2004): En los años del 2001 al 2003, la inversión en infraestructura representó un porcentaje decreciente del PIB, siempre menos del 1%. Decimosegundo Informe Estado de La Nación (2006): Entre los aspectos en los que no se logró

11

avanzar destaca la fuerte reducción del gasto en inversión social y en infraestructura, que compromete las posibilidades de generar crecimiento en el futuro. La segunda falla estructural es la atomización de las inversiones. El Cuarto Informe Estado de la Nación (1998) señaló: Aunque en la definición de políticas todas las instituciones coinciden en la necesidad de mejorar las condiciones de vida de la población, la mayoría de los proyectos se caracterizan por atender necesidades urgentes de grupos sociales particulares o focalizados espacialmente. No existen proyectos de desarrollo de gran impacto y perspectiva regional, como el Proyecto de Infraestructura de la Zona Norte promovido en la década de 1980 en los cantones fronterizos. La tercera falla estructural es la obstrucción de las decisiones de inversión y, peor, los intentos de evitarlas. Esto ha producido la erosión de la confianza de la ciudadanía y de la “autoestima” de las instituciones públicas. El Quinto Informe de Estado de la Nación (1999) volvió al tema: en informes anteriores sobre el estado de la nación se han consignado las dificultades que tiene el país para adoptar políticas que lo orienten en definitiva hacia objetivos altos de desarrollo humano sostenible. Esas dificultades tienen que ver con su compleja organización social y política: un sistema de balances y contrapesos en el cual las fuerzas se neutralizan recíprocamente, a veces para producir resultados nulos. Si a menudo es difícil la adopción de políticas coyunturales, lo es aún más la de políticas de Estado y de largo plazo. Aunque a veces se logre resolver los asuntos del día, la solución de los grandes problemas tiende a aplazarse. Baste mencionar el déficit de infraestructura, la contaminación de la cuenca del río Grande de Tárcoles, la disposición de desechos sólidos en la Región Metropolitana, todo lo cual va desgastando la confianza de los ciudadanos en el funcionamiento efectivo de las instituciones nacionales. Entre las causas de estas fallas estructurales se han podido identificar a su vez otros problemas también estructurales: el déficit fiscal, la retención ilegal de los fondos recaudados y la débil capacidad de gestión de las instituciones. Destaca el recurrente déficit fiscal, que en Costa Rica ha creado un círculo vicioso. El gobierno procura contrarrestarlo mediante bonos, cuya colocación impone altas tasas de interés y plazos cortos para hacerlos atractivos a los inversionistas. Esto aumenta la deuda pública interna y los pagos diarios que el Gobierno debe hacer a los tenedores, que son mayoritariamente instituciones públicas. Como resultado, el círculo tiende a cerrarse sobre el gobierno y el resto de sus obligaciones. En el pasado, el Estado dejó de invertir en educación, infraestructura y salud por sus deudas; los altos intereses encarecen los préstamos de vivienda y absorben recursos del financiamiento de actividades productivas. Los compromisos de la deuda interna tienen postrado al Estado costarricense (Segundo Informe Estado de la Nación, 1996).

A pesar del déficit fiscal, la base tributaria de los Estados es inferior a la que debieran tener, dado su nivel de desarrollo. Sin recursos fiscales, la inversión social y la construcción de la infraestructura requerida son imposibles (Noveno Informe Estado de la Nación, 2003). No hay duda de que el flanco más débil de la economía costarricense es el fiscal. Como se ha reiterado, la recaudación tributaria, equivalente a 13% del PIB, una de las más bajas de América Latina, es notoriamente insuficiente para apoyar las tareas del Estado en el desarrollo nacional. La acumulación de déficits fiscales a lo largo de los años ha llevado al país a una situación

12

insostenible, en la que el servicio de la deuda absorbe casi el 25% del gasto total del Gobierno en el 2003. En el 2004, casi la mitad de los ingresos del Gobierno se destinó al pago de la deuda pública. El servicio total de la deuda ascendió a cerca de 1.150 millones de dólares, un aumento de 217.1 millones de dólares con respecto al 2003 debido a una mayor amortización del principal a cambio de bajas tasas de interés internacionales. Si a estos elementos coyunturales se añaden aspectos de carácter más estructural, como los históricamente bajos niveles ahorro interno (menos del 8% del PIB en la última década) que determinan reducidos niveles de inversión privada interna, por una parte, y la creciente incapacidad del Estado para financiar la inversión pública en infraestructura y generar capacidades humanas, por la otra, la conclusión es que la solvencia del país para financiar su desarrollo siguió deteriorándose en el 2004 (Decimoprimer Informe Estado de la Nación, 2005). Segundo, retención ilegal de los fondos recaudados. Este problema es resultado de las presiones creadas por el déficit fiscal y consiste en que aún los fondos autorizados en los presupuestos de las instituciones públicas suelen no ser desembolsados por el Ministerio de Hacienda para ejecutar las obras. El caso más sonado es el de la red vial: En el 2001 se aprobó un impuesto a los combustibles para elevar en casi 100% el monto para construcción y reparación de carreteras. Pero debido a la presión fiscal, el Ministerio de Hacienda sólo giró en el 2002 un 38,4% de los casi 10.000 millones de colones recaudados para obras municipales. En el 2003 esta proporción descendió a 21,9% (Décimo Informe Estado de la Nación, 2004). También ha habido casos de retención indebida de gastos de inversión de ministerios clave, como el de Transportes (giros y transferencias al CONAVI), y los giros a las municipalidades para obras de infraestructura impostergables, según quedaron en balances sumas multimillonarias no ejecutadas y que sirvieron para adquirir bonos del Gobierno y del Banco Central. Algo similar sucedió con la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), cuya carencia de hospitales, dispensarios, clínicas y medicinas es notoria, en perjuicio de las personas de menores ingresos. El incremento del presupuesto de casi todas las dependencias ha sido holgado. Es hora de invertir bien los recursos adicionales sin descuidar la estabilidad.12 Tercero, a lo anterior se agrega débil capacidad de gestión de las instituciones. El caso de la red vial también es ilustrativo de esta debilidad: A pesar del mejoramiento del mantenimiento rutinario, el carpeteo de la red vial y la construcción de algunos puentes y obras de descongestionamiento del tránsito urbano en 2001, y el avance del puente sobre el río Tempisque, financiado y ejecutado por el gobierno de Taiwán, no hubo progresos notorios en obras mayores de infraestructura. De acuerdo con el criterio de la Contraloría General de la República, existen graves problemas gerenciales en esta esfera de la gestión pública, que se reflejan en inconsistencias entre planes y presupuestos, inversiones incompletas, deficiencias en control de calidad e incumplimiento de procedimientos. El mecanismo de concesión de obra pública, como alternativa para financiar y ejecutar proyectos, ha encontrado innumerables obstáculos, muchos de ellos también de orden gerencial, al punto de que, de dieciocho proyectos impulsados desde 1998 a la fecha, sólo uno, la gestión interesada del

12 La Nación, abril 16, 2007

13

Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, ha iniciado operaciones (Octavo Informe Estado de la Nación, 2002).

El Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) subejecuta entre 19% y 32% de su presupuesto anual. Su capacidad institucional de planeamiento, ejecución y supervisión es escasa y, lo que es más grave, ha mostrado incapacidad para aprender de sus propios errores en la materia. Obras clave que estaban pendientes de finalizar hace diez años, hoy se mantienen en la misma condición, como la carretera Costanera Sur... Si bien la red bajo responsabilidad del MOPT comprende las carreteras más importantes del país, las “vías nacionales”, éstas son sólo el 23% de la red total. El restante 77% es de vías cantonales bajo responsabilidad de los correspondientes municipios. Sólo el 3% de la red cantonal se encuentra en buen estado, el 28% en regular y el 69% en mal estado. Aunque una ley aprobada en el 2001 asignó una fuente permanente de recursos a la red cantonal, las municipalidades han recibido una parte muy pequeña debido a recortes de presupuesto y al giro tardío de los fondos. La solución de este problema, como la de tantos otros, pasa por el arreglo de la situación fiscal, que permita al Gobierno girar a los municipios los recursos que por ley les pertenecen. Se requiere también simplificar y racionalizar los trámites y capacitar técnicamente a los gobiernos locales para planificar y administrar las obras. Sobre esto último, en el 2002 la Universidad de Costa Rica y el IFAM iniciaron un programa de apoyo (Décimo Informe Estado de la Nación, 2004).

Hacia la solución de los cuellos de botella en inversión pública en infraestructura

El actual Gobierno de Óscar Arias estimuló el crecimiento del gasto público, el cual se aceleró a partir de mayo del 2006.13

En este ambiente han resurgido iniciativas para fortalecer la infraestructura eléctrica del país. El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) recurre ahora a novedosos mecanismos de financiamiento para captar recursos en el mercado financiero y así ejecutar obras de alta prioridad. Las nuevas obras son realizadas por fideicomisos privados con participación de inversionistas nacionales y extranjeros.

13 La Nación, enero 23, 2007

14

El ICE se compromete a comprar la energía producida por las nuevas plantas en términos suficientes para cubrir los costos y el beneficio de los dueños; además de aportar los terrenos y los estudios de viabilidad de los proyectos. La administración de la construcción es ejecutada por los fideicomisos, de acuerdo con reglas establecidas por el ICE. El mecanismo ha sido muy exitoso, como lo muestran los proyectos hidroeléctricos de Peñas Blancas y Cariblanco. 14

El esfuerzo más importante de la administración Arias por remediar los recurrentes problemas de inversión en infraestructura es la suscripción del “Contrato con la Ciudadanía - Sector Coordinación Gubernamental - Período 2007-2010”, que busca crear un sistema nacional de inversión pública para priorizar, racionalizar y mejorar la eficiencia de las inversiones públicas. El contrato incluye las siguientes metas:

Publicar en el primer semestre del 2007 un Decreto Ejecutivo de la Presidencia de la República para la creación del Plan Nacional de Inversión Pública.

Ejecutar a partir del 2008 el Plan Nacional de Inversión. Publicar en el primer semestre de 2007 un Decreto Ejecutivo de la Presidencia de

la República fijando prioridades y procedimientos en materia de Cooperación Internacional (técnica y financiera).

Crear en el año 2007 una base de datos en materia de cooperación internacional. Simplificar y agilizar en el año 2007 los procedimientos para la gestión de la

cooperación (incluida en la Agenda de Cooperación Internacional). Crear y aprobar en el año 2007 un manual de procedimientos (incluida en la

Agenda de Cooperación Internacional). Identificar en el año 2007 mesas de donantes y otros instrumentos de cooperación

hacia Costa Rica. Extender durante los años 2007 y 2008 el Sistema de compras CompraRed a todas

las entidades del Poder Ejecutivo y a las instituciones con mayor volumen de compras.

Homologar durante los años 2007-2008 el proceso de capacitación en compras públicas.

14 El economista Fernando Herrero Acosta hace una descripción objetiva del mecanismo en el

artículo “Modelo para respaldar muchos proyectos de infraestructura y realizar inversiones financieras (La Nación, 4 de septiembre, 2005). Herrero va más allá y propone explorar un nuevo mecanismo para financiar la nueva inversión del ICE mediante la titularización de las represas y otras obras de infraestructura ya construidas. El economista sugiere que este sistema de financiamiento puede extenderse al resto del sector público para financiar en parte las grandes necesidades de inversión pospuestas por más de una década, como la autopista al puerto de Caldera. Y agrega: “Las ventajas de este alternativa no se agotan en los beneficios que puede generar para el ICE. Fideicomisos como los propuestos permitirían ofrecer al mercado financiero nacional e internacional un producto de alta seguridad para inversionistas institucionales como los fondos de pensiones, que verían con buenos ojos este tipo de proyectos, porque su valor es conocido en el presente y el riesgo es muy bajo. Así, no solo se abrirían opciones locales de bajo riesgo a los fondos nacionales de pensiones, sino que se abrirían posibilidades de atraer fondos externos hacia el país. Un modelo semejante, si se extiende a otras instituciones estatales, haría posible financiar muchos de los proyectos de infraestructura que han sido pospuestos hasta hoy.”

15

Diseñar y ejecutar en los años 2007-2008 los “carteles–tipo” y los “carteles–contrato” para agilizar licitaciones públicas y procesos de contratación administrativa.

Publicar digitalmente en los años 2007-2008 los planes de compras y adquisiciones de las entidades públicas.

Como nueva medida, el Ministerio de Hacienda contrató una consultoría internacional para realizar un inventario de los proyectos de inversión de todas las entidades del sector público. Este es el primer paso para realizar un plan nacional de inversión pública que permita identificar, calificar y evaluar los proyectos con mejores posibilidades de financiamiento. Eel propio Ministro de Hacienda había reconocido que Costa Rica no tiene una lista de los proyectos de inversión pública que permita clasificarlos según su beneficio económico y social. En el nuevo plan participan Hacienda, con asistencia técnica del Banco Centroamericano de Integración Económica, y el Ministerio de Planificación. El plan está ligado a la política de endeudamiento que Hacienda también se propone implementar.

Como parte de esta política, Hacienda suprimió en 2007 el Consejo Nacional de Financiamiento Externo (CONAFIN), que funcionó desde marzo del 2004, encargado de evaluar los créditos públicos externos. Una auditoría determinó que había duplicidad de funciones, pues los proyectos que el Consejo evaluaba eran evaluados de nuevo por las entidades responsables. En lugar del Consejo, Hacienda creará una Dirección de Crédito Público vinculada al sistema de crédito público. Actualmente, crédito público es parte de la Tesorería Nacional, dependencia del Ministerio de Hacienda.15

Después de este resumen de la situación general de la inversión pública en infraestructura, procede analizar algunos temas específicos. 2.2.2 Red vial

La red vial es el tema emblemático de la crisis de inversión pública en infraestructura del país. En 1998 el gobierno decidió resolver de manera definitiva el deterioro y el déficit de carreteras nacionales mediante el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), “órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con personería jurídica instrumental y presupuestaria para administrar el Fondo Vial, al que se le encarga la conservación y construcción de las carreteras, calles de travesía y puentes de la Red Vial Nacional.”16 Debe considerarse que el ámbito de acción del CONAVI se circunscribe a la Red Vial Nacional, la cual está constituida por 7.430 kilómetros, de los cuales 60% corresponde a rutas pavimentadas, 39% a rutas en lastre y 1% a caminos en tierra. Es decir, la Red Vial Nacional es apenas el 20% de la red total, ya que la Red Cantonal es de 28.500 kilómetros.

15 La Nacion, marzo 31, 2007 16 Ley No. 7798 publicada en el Alcance N° 20 de la Gaceta 103, 29 de mayo, 1998.

16

El financiamiento del CONAVI proviene principalmente de tres fuentes: el impuesto único a los combustibles, 17 el 50% del impuesto a la propiedad de vehículos automotores y la recaudación del Fondo de Peajes. Los ingresos estimados de CONAVI el año 2007 serán de 77.818,7 millones de colones. No obstante, a criterio de la Contraloría General de la República (2006), el CONAVI no ha logrado cumplir a cabalidad su objetivo a siete años de su creación. Una parte de la explicación de este insatisfactorio desempeño es que el CONAVI no ha recibido todo el dinero asignado, a pesar de que la Sala Constitucional ha ordenado al Ministro de Hacienda entregarle los fondos recaudados con ese destino.18 Se estima que el CONAVI recibió alrededor de 40% de los recursos certificados por la Contraloría como ingresos del 2006, quedando así en la imposibilidad material de planificar o atender siquiera la conservación de la red vial. Sin recursos suficientes resulta imposible efectuar intervenciones y rehabilitaciones de calidad; sin dinero no se pueden ejecutar soluciones viales idóneas.19 Pero el CONAVI ha mostrado muchos defectos propios. A dos años de iniciar operaciones, no había terminado de organizarse y dependía de las decisiones del MOPT. Parte de sus funcionarios y procedimientos provenían de ese ministerio, lo cual, según expertos consultados, obstruía la creación de nuevas prácticas de trabajo. Las obras seguían atrasándose por retención de ingresos, apelaciones, fallas técnicas y lentitud en la preparación de los proyectos. Así de 84 proyectos programados para el 2000, sólo finalizaron 12; se empezaron a ejecutar 19 y 53 no superaron la etapa de estudio y contratación, según indicó la Contraloría en su informe de labores del 2000. La Ley Nº 8114 incluyó en el CONAVI un actor importante, la Universidad de Costa Rica, a través de su Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (LANAMME), como la institución que vela por la calidad de la inversión en la Red Vial Nacional en asfalto y lastre. El aporte de LANAMME es financiado con transferencia de fondos de CONAVI, hasta un 3% de lo que éste recibe por impuesto al combustible. Para LANAMME los problemas mayores son:

17 Según la Ley No. 8114 de Simplificación y Eficiencia Tributarias, publicada en el Alcance No. 53 de la Gaceta No. 131, 9 de julio de 2001, el 33.5% que se carga por concepto de este impuesto se distribuye así: CONAVI: 30%; Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO): 3.5%.

18 “El ministro de Hacienda, Federico Carrillo, alegó ayer que todo el dinero que se recauda por impuestos para la reparación de carreteras en realidad se destina a pagar salarios, pensiones e intereses de la deuda pública... Por eso, Carrillo respondió a la prensa en su despacho que no tiene idea de dónde sacará recursos para financiar las reparaciones viales, como lo ordenó la Sala IV al avalar un recurso de amparo de la Cámara de la Construcción. En un voto del martes pasado, el alto tribunal ordenó al Gobierno girar la totalidad del dinero recaudado para la reparación de carreteras, por medio de los tributos a combustibles y el marchamo. Entre 1998 y el 2005, el Gobierno se ha negado a girar 135.000 millones de colones que los contribuyentes pagaron en tributos para ese fin. Carrillo aseguró que los pocos recursos asignados este año al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) -unos 20.000 millones de colones- provienen de endeudamiento del Gobierno y no de tributos. El ministro adujo que pedirá a los magistrados de la Sala Constitucional que le indiquen de dónde obtener el dinero” (La Nación, mayo 6, 2005).

19 La Nación, marzo 14, 2006.

17

Los procedimientos de la Administración aplicados a calidad de las obras. Los procedimientos de pago según el nivel de calidad de los trabajos. La metodología y documentación de control. La metodología para controlar el cumplimiento de los plazos de los contratos y el

pago de reajustes. Necesidad de exigir requisitos mínimos a los laboratorios privados. Los procedimientos para planificar y priorizar las inversiones. La necesidad de actuar coordinadamente en seguridad vial, congestionamiento,

medios de transporte, etc. Los procedimientos para seleccionar y contratar personal técnico y profesional. Los procedimientos de control de tránsito y manejo de seguridad en los sitios de

obra. Otra cantidad importante de situaciones no menos problemáticas.

La falta de planificación se traduce en costos imprevistos en construcciones viales y en suspensión de obras a medio camino. La Contraloría General de la República, que evaluó al CONAVI los años 2002, 2003 y 2004, concluyó que, a siete años de su creación, no había logrado administrar en forma adecuada los fondos destinados a la recuperación de la red vial nacional. Según el documento, el CONAVI pide a las constructoras trabajos extras no estipulados en los contratos de conservación vial, lo que impide conocer el costo adicional de los trabajos. Además, la falta de controles administrativos deriva en profuso desorden en la ejecución de contratos.20

Atrasos de hasta dos años, reparaciones mal realizadas, encarecimiento de proyectos, descuido de los bienes públicos y contrataciones que contravienen las leyes están incluidos en la lista de deficiencias del CONAVI.21

El Consejo lleva más de cinco años sin terminar dos pequeños puentes en la vía Costanera Sur y en la entrada a Quepos.22

Donath Mrawira, Director del Centro D.C. Campbell de Construcción de Carreteras e Investigación de Pavimentos, de la Universidad de New Brunswick, en Fredericton, Canadá, concluyó que el CONAVI desperdicia su presupuesto en recarpeteo de poco espesor, cuando la mayoría de las vías necesitan una nueva estructura. Según Mrawira, el principal problema vial de Costa Rica no es la falta de fondos, sino la forma de invertirlos.

De acuerdo con la investigación de este experto junto con el LANAMME, más de 35% de la red vial tiene la estructura inferior dañada, por lo que no puede soportar más la carga vehicular actual. Pese a ello, el CONAVI aplica recarpeteos delgados, mientras hace rehabilitaciones mayores en vías de poco tránsito. Los bacheos se pierden pronto con las lluvias y el peso de los autos a causa del mal estado de las capas inferiores de las vías. “Esto va en contra

20 La Nación, enero 21, 2005. 21 La Nación, febrero 28, 2005. 22 La Nación, julio 21 de 2006.

18

de cualquier consideración científica básica de preservación de pavimentos. La escasez de fondos para mantenimiento no es el principal problema, el problema es la pobre planificación”, dice Mrawira. Dos tercios de la red vial nacional están calificados como mediocres o muy pobres; reconstruirlos puede llevar 20 años, indica el experto, e insiste en que el CONAVI debe mejorar la decisión de cuándo y dónde invertir.

La mayor parte del presupuesto vial de los próximos tres años se gastará en soluciones temporales como bacheos y recarpeteos. El CONAVI invertirá entre 18.000 millones y 50.000 millones de colones en 22 contratos de conservación vial. Pedro Castro, viceministro de Obras Públicas, comenta que la crítica del ingeniero canadiense tiene sentido desde el punto de vista de rentabilidad económica. Sin embargo, sostuvo, el CONAVI no puede invertir en reconstruir algunas rutas y dejar sin bacheo el resto. Castro reconoce que el bacheo es la inversión menos rentable, pero un mal necesario en el país.23

Por último, hay que considerar la posición de Costa Rica en el contexto del DR-CAFTA donde la provisión de infraestructura vial será determinante para la competitividad de los países signatarios. Al respecto, un reportaje de La Nación basado en consultas en ministerios, páginas electrónicas oficiales y medios de comunicación el año 2005, ilustra las diferencias existentes: El Salvador invierte diez veces más que Costa Rica en mantenimiento y ampliación de sus carreteras cada año: $22.386 (11 millones de colones) por kilómetro contra $2.267 (1.1 millones de colones por kilómetro en Costa Rica. El Salvador destinó ese año más de $130 millones a su red vial de 5.800 kilómetros, en tanto que Costa Rica solo destinó $81 millones para el sistema de carreteras más grande del istmo: 35.800 kilómetros. Costa Rica es también superada por Guatemala, Panamá y Honduras en inversión en rutas, con $16.700, $11.420 y $3.600 por kilómetro, respectivamente. Costa Rica sólo supera a Nicaragua, que este año destinará $230 por kilómetro. La inversión ha permitido a El Salvador y Guatemala mantener en buenas condiciones su red vial y construir grandes soluciones como autopistas y pasos a desnivel. En Costa Rica los recortes del Gobierno obligan al CONAVI a postergar la atención de rutas como la Interamericana Norte, una de las entradas al país.24

Hacia la solución de los cuellos de botella en infraestructura de la red vial

Costa Rica ha empezado a avanzar en la dirección correcta al crear un fondo vial y decidir transferir la totalidad de los recursos correspondientes por ley al CONAVI. Las buenas prácticas de otros países sugieren que para superar su rezago en infraestructura vial, Costa Rica debe combinar acciones en al menos tres ámbitos: institucional, legal y de gestión... La comparación de países también resalta las dificultades del Estado costarricense para tomar decisiones estratégicas en concesión de obras viales. Destacan la carencia de una estrategia nacional en la materia, que oriente las decisiones políticas y técnicas, y una estructura de líneas de decisión difusas, superpuestas y laxas en el nivel más alto del Poder Ejecutivo. Con respecto al CONAVI, el rediseño de su esquema de operación, la asignación de mayores recursos humanos y el fortalecimiento de su capacidad técnica podrían elevar su efectividad en la conservación de la red de carreteras nacionales. Sin embargo, los alcances de una eventual reforma no resolverían los problemas en el entorno administrativo de este Consejo: el régimen de empleo público, el sistema

23 La Nación, octubre 9, 2006. 24 La Nación, octubre 5, 2005.

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de contratación administrativa, el manejo presupuestario del Ministerio de Hacienda y la renegociación de contratos, entre otros. La superación de los "cuellos de botella" en algunas de estas áreas está condicionada a cambios legales, pero se han identificado acciones que no los requerirían y podrían ser un buen punto de partida para lograr avances en el corto plazo (Decimosegundo Informe Estado de la Nación, 2006).

El CONAVI emitirá bonos con los que espera financiar la reconstrucción de algunas carreteras y la edificación de obras viales urgentes. Para ello creará un fideicomiso con el Banco Nacional de Costa Rica y el Ministerio de Hacienda. Un fideicomiso es un patrimonio administrado por una tercera persona, cuyo fin es obtener un beneficio. El fondo colocará bonos por unos $100 millones. Los inversionistas aportarán el dinero a cambio de que el fideicomiso les devuelva el capital más intereses en un plazo determinado. La garantía es un compromiso del Ministerio de Hacienda de girar al fideicomiso los recursos de los impuestos a los combustibles y la propiedad de autos.25

El CONAVI, las 81 municipalidades y los ocho concejos de distrito contarán el próximo año con la totalidad de los recursos correspondientes al impuesto único a los combustibles para reparar calles y caminos. El Ministerio de Hacienda asignó en el plan del gastos del 2007 unos 70.430 millones de colones para el CONAVI y 16.426 millones para las municipalidades. En el presupuesto del 2006, CONAVI recibió 23.658 millones de colones de los 52.000 millones que esperaba, y las municipalidades unos 9.910 millones de colones contra los 14.700 millones de colones que pedían. Representantes municipales destacan que esta será la primera vez en seis años que el Gobierno otorga la totalidad del dinero que corresponde a las municipalidades. También “es la primera vez en muchos años” que CONAVI recibirá el 100% de los recursos, afirmó Guillermo Zúñiga, ministro de Hacienda, en la Asamblea Legislativa.26

2.2.3 Acueductos y alcantarillados

La última inversión fuerte del país en suministro de agua fue hace 20 años, el acueducto de Orosi, que abastece principalmente a la Gran Área Metropolitana de San José (GAM). Los acueductos rurales construidos después son de escala mucha menor. Han sido construidos con aportes del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), vecinos y entidades como Asignaciones Familiares. Son operados por asociaciones o comités comunales bajo la rectoría del AyA. En el Cuadro 1 se muestra la cobertura de las diferentes instituciones y la calidad del agua que suministran:

25 La Nación, diciembre 16, 2005. 26 La Nación, septiembre 2, 2006.

20

Cuadro 1 ACCESO A AGUA POTABLE: DOS REALIDADES

Entidad Población con agua potable Población sin agua potable AyA 1.988.670 22.984 Municipios 546.850 238.396 ESPH 207.511 -------- CAAR/ASADAS 703.847 374.872 Urbanizaciones, Privados y otros 147.647 27.290 Total 3.594.525 663.542 Fuente: tomado del periódico La Nación, Mayo 22, 2006 (Datos del 2005 suministrados por las instituciones).

Pese a su relativa abundancia, el suministro de agua se encuentra bajo serias amenazas. Una es la urbanización desordenada y sin la infraestructura necesaria para el buen manejo del agua, especialmente en la GAM. La contaminación de fuentes superficiales y el mal estado de los acueductos atentan contra la salud de la población. Sólo 75,7% de los costarricenses recibe agua potable, en gran medida por el mal estado o el mal manejo de los acueductos, en especial los rurales y municipales... Aunque no se conoce a ciencia cierta la condición actual y el potencial de los principales acuíferos de la GAM –Colima Inferior y Superior y Barva–, existe el riesgo de que estén siendo sobreexplotados por los 5.711 pozos legales y un número indeterminado de pozos ilegales. El peligro mayor, sin embargo, es el efecto de la enorme insuficiencia del alcantarillado sanitario. En la GAM hay unos 200.000 tanques sépticos, muchos de ellos defectuosos, y ya se empiezan a sentir los efectos de la infiltración de aguas negras en los mantos acuíferos. A ello hay que agregar la contaminación por agroquímicos, en especial nitratos, que en algunas áreas ya duplican el máximo recomendado por la Organización Mundial de la Salud (OMS). El agua usada recolectada por el sistema de alcantarillado de la GAM es vertida sin tratamiento al río Grande de Tárcoles, y de allí al Golfo de Nicoya. Los niveles de contaminación en estos cuerpos de agua son extremadamente graves. De esta manera describe la provisión de agua potable y el tratamiento de aguas residuales el Séptimo Informe Estado de la Nación (2001).

En el proceso, otros problemas físicos e institucionales se han agregado. Los derrames de combustibles constituyen ahora una fuente importante de contaminación del agua que, junto con la contaminación por agroquímicos, constituye la principal vulnerabilidad del sistema. El problema es complicado desde el punto de vista operativo porque para descontaminar es necesario cerrar el acueducto antes de limpiar tuberías y tanques de almacenamiento. El AyA no tiene capacidad para hacer frente a esta nueva amenaza y deberá construir un laboratorio para monitorear la contaminación por hidrocarburos en los centros industriales y de alta densidad de población, y la contaminación por agroquímicos en las zonas de monocultivos como el café, la piña y el banano. El Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) sólo cuenta con un funcionario para fiscalizar las 346 gasolineras del país. Las 4.000 fuentes que surten de agua potable a los

21

costarricenses están en peligro de contaminación química, pues ni una sola tiene sistemas para detectar la presencia de sustancias tóxicas (La Nación, abril, 12, 2007).27

Otro problema serio es el desperdicio de agua por fugas en las tuberías. Las principales cañerías del país desperdician en promedio 50% de su agua en fugas y servicios no cobrados. Las repercusiones sobre las finanzas de las instituciones son considerables. En el año 2004 el AyA captó 306.000 millones de litros de agua en nacientes, pozos y ríos, pero sólo cobró 149.000 millones de litros, es decir, perdió 51% del líquido, duplicando el límite que la OPS estima para los países en desarrollo (en los países desarrollados es 10%). El consumo de algunos servicios no puede cobrarse porque están instalados en predios sin registro de propiedad. Mucha gente desconecta ilegalmente los medidores, pero la autoridad no puede cortarles el suministro por sentencia de la Sala Constitucional.

Hay, por supuesto, pérdidas inevitables, como el agua usada para lavar plantas de tratamiento o tuberías, pero otras se deben a falta de eficiencia en los acueductos. En los sistemas del AyA, 30% de las pérdidas son provocadas por fugas. El resto se debe a problemas de medición y cobro. El desperdicio por fugas está relacionado con obsolescencia de las tuberías, falta de mantenimiento, mala calidad de construcción, efectos del tráfico vehicular y altas presiones. Otras pérdidas tienen que ver con medidores averiados, conexiones clandestinas y usuarios que obtienen agua sin medidor.

Ahora bien, el control de las fugas no se traducirá en ingreso monetario inmediato. El director de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) advierte que, aun resolviendo el problema de las fugas, no toda el agua perdida se podría cobrar, pues la mayoría de la población ya está abastecida y no demanda más servicio. Los ingresos de los acueductos subirían si se cobraran las conexiones ilegales y se corrigieran las malas mediciones. Pero en el caso de evitar fugas, el beneficio sería sólo un ahorro para desarrollar proyectos de abastecimiento. Algunas inversiones podrían ser postergadas.

Sería posible dotar de agua a una urbanización nueva con sólo extender un ramal de un acueducto con pérdidas reducidas, en vez de construir otro sistema, indica Javier Valverde, director de Operaciones del AyA. Sin embargo, reducir las pérdidas de agua tiene un alto costo, por lo que es necesario analizar soluciones rentables para cada caso. En un principio el AyA determinó que requeriría de casi 2.400 litros de agua por segundo para el 2020. Hoy usa cerca de 1.700 litros. Los funcionarios determinaron que si recuperaban cierta cantidad de agua que hoy se pierde en ese sector sólo requerirían aumentar el caudal a 2.000 litros de agua por segundo. La reducción de las pérdidas de agua también disminuye la contaminación, los costos operativos de las empresas y la presión sobre las cuencas.

27 De acuerdo con el inventario del Laboratorio Nacional de Aguas, en el país hay 4.000 fuentes

de agua, que se distribuyen en 789 pozos, 2.884 nacientes, 278 fuentes superficiales y 49 ríos y embalses con plantas de tratamiento.

22

Entre las principales causas de las pérdidas se identificaron las siguientes:

Fugas visibles y no visibles en las cañerías que pueden ser provocadas por falta de mantenimiento, obsolescencia de la red, altas presiones, válvulas en mal estado y movimiento provocado por los automotores.

Problemas potenciales de rebalses en los tanques de almacenamiento de agua. Pérdidas por medidores mal calibrados o detenidos que impedir cobrar a los

abonados su consumo real. Aplicación de tarifas fijas en vez de consumo medido para ciertos usuarios (3% de

los de AyA), que en su mayoría consumen más del promedio. Tomas clandestinas que no pueden ser cobradas. Ajustes de facturación a la baja para clientes con fuga en su propiedad. Consumos no cobrados como el uso de hidrantes para apagar incendios y lavado

de escuelas. También hay pérdidas inevitables como el empleo de agua para lavar cañerías y cisternas de agua potable para emergencias.

Las bajas tarifas que cobran 1.800 acueductos rurales amenazan deteriorar el servicio de agua de un millón de personas en el país. La mayoría de las tarifas son insuficientes para pagar inversiones que mejoren y extiendan el servicio. Si bien el porcentaje de potabilidad de los acueductos rurales mejoró en los últimos diez años, de 51% a 65%, aún 375.000 personas abastecidas por ellos no reciben agua potable. La situación tarifaria impide cerrar esa brecha en el corto plazo, reconoce AyA. Las tarifas de los acueductos rurales sólo financian operación y mantenimiento, dice Mario Freer, director de Aguas de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). Las tarifas fueron fijadas en el 2002; antes cada acueducto fijaba las suyas. El criterio para fijarlas ahora es una escala en que la tarifa de cada acueducto depende de su número de usuarios y del tipo de sistema (por gravedad o por bombeo eléctrico). Freer sostiene que las tarifas de los acueductos rurales deberían cubrir los costos de expansión y acepta que los usuarios del AyA subvencionan a los de los acueductos rurales, sin cuantificar el grado.28

Otra área donde la inversión pública muestra serias deficiencias es el tratamiento de aguas residuales. En Costa Rica sólo 2,6% recibe algún tratamiento. Ya en el año 2002 el Octavo Informe Estado de la Nación documentaba la gravedad de la situación: en el río Virilla se vierten diariamente cerca de 250.000 m³ de aguas residuales sin tratamiento. Durante el 2001 el AyA y otros actores iniciaron la gestión para rehabilitar el alcantarillado sanitario y las plantas de tratamiento y formularon el proyecto de concesión del alcantarillado sanitario metropolitano. Este tipo de infraestructura, con la que se pretende cubrir el 95% de la población metropolitana, no ha sido objeto de inversión en las últimas décadas, lo que ha provocado un rezago significativo. El costo de esta obra se estima en 300 millones de dólares.

Se estima que el 23% de las inundaciones se relaciona con deficiencias del alcantarillado pluvial urbano y estrangulamiento de quebradas por movimientos de tierra y acumulación de basura.

Ante estos desafíos monumentales, la capacidad de gestión del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ha resultado ser deficitaria. De 15.563 millones de colones que la

28 La Nación, abril 13, 2006.

23

institución tenía disponibles en el año 2006, solamente ejecutó una tercera parte: 5.187 millones. A finales de ese año, el presidente ejecutivo del AyA, Ricardo Sancho, afirmó que los atrasos obedecen a fallas de gestión del Instituto y a trabas de la Ley de contratación administrativa que, según dijo, hacen casi imposible gastar lo que se presupuesta cada año, y advirtió que la infraestructura actual sólo tiene capacidad para atender el aumento de la demanda durante los próximos 10 años.29

El otro problema que enfrenta el AyA es el incremento de la explotación de los principales mantos acuíferos que nutren al Valle Central. Un estudio preliminar del Sistema de Aguas Subterráneas del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento (SENARA) reveló que hoy se extrae más del 80% del agua disponible en los acuíferos Barva y Colima en Heredia. Según el informe, esas fuentes producen anualmente 306 millones de metros cúbicos, de los cuales se sacan 245 millones. La estimación se limita a los pozos registrados; si se suman los ilegales, la cantidad de agua extraída es mayor. De continuar los procesos urbanísticos hacia las zonas de mayor recarga, se reducirá la producción y aumentará la extracción de agua, advierte el SENARA. Las zonas de recarga son las tierras que infiltran agua de lluvia hacia el manto acuífero. En los mantos Colima y Barva esas áreas se ubican en las partes altas de Santa Bárbara, San Isidro y Barva. “Estamos en alerta roja: se está extrayendo la misma cantidad de agua que las principales fuentes producen”, advierte Carlos Romero, director del SENARA.30

Hacia la solución de los cuellos de botella en infraestructura de acueductos y alcantarillados

El año 2005 marcó un buen momento en dirección a la solución de problemas al aprobarse el canon de aprovechamiento ambientalmente ajustado y el canon de vertidos, que deberán pagar todos los entes públicos y privados usuarios de agua. Los fondos así generados contribuirán a la sostenibilidad financiera de la gestión del recurso mediante el pago por servicios ambientales para la protección del agua en 117 millones de hectáreas privadas (pequeños y medianos propietarios) y otro tanto en áreas protegidas estatales. Adicionalmente, permitirán el fortalecimiento de la red hidrometeorológica y la inversión en infraestructura local de control de caudales y acueductos rurales a través de las Asociaciones Administradoras de Acueductos Rurales (ASADAS) y las municipalidades (Decimosegundo Informe Estado de la Nación, 2006).

En los últimos años el AyA ha hecho grandes esfuerzos para corregir el problema provocado por el atraso en la recolección, conducción y tratamiento de las aguas residuales domésticas de las áreas urbanas. Uno de los esfuerzos es la construcción y operación del emisor submarino de Limón, la ampliación de las lagunas de estabilización de Liberia y Cañas y la gestión para dar a la Gran Área Metropolitana (GAM) nuevo alcantarillado sanitario. En el 2002 se inició la gestión de un préstamo de $127 millones con el Banco de Cooperación de Japón, más $100 millones que aportaría el Gobierno; el propósito es ampliar, en una primera etapa, la cobertura del alcantarillado sanitario al 65% para el 2015, procesando las aguas residuales domésticas con un tratamiento primario. La segunda etapa, sin financiamiento aun, aumentará para el 2025 la cobertura a un 85% y el tratamiento será de tipo secundario. Este es el desafío sanitario más importante en la historia del país. Por su aportación, para el gobierno es asunto de Estado, que debe replicarse en el “tratamiento de las aguas residuales domésticas de los cantones

29 La Nación, diciembre 1, 2006. 30 La Nación, febrero 23, 2007.

24

de Heredia, Alajuela y otras zonas urbanas”. En este sentido, el Consejo de Gobierno de la administración Pacheco aprobó, el 28 de mayo del 2006, el mencionado proyecto, dando así un paso trascendental en beneficio de la salud pública.31

2.2.4 Escuelas y colegios

El desafío de la inversión en infraestructura educativa se puede resumir así:

La educación es el principal instrumento de integración y de movilidad social en Costa Rica. El problema sigue existiendo, pues en el mejor de los casos uno de cada cuatro jóvenes sigue afuera del sistema educativo. Los progresos en este campo tienden a ser lentos. Las becas, el transporte, el mejoramiento y la ampliación de la infraestructura (incluyendo la construcción de más colegios) pueden seguir contribuyendo a elevar las tasas de escolaridad. También es importante solucionar los déficits de creación y mantenimiento de aulas de cómputo y bibliotecas. En el caso de estas últimas, el déficit (747) casi duplica el número de las existentes (433). Hacen falta evaluaciones sistemáticas del personal docente, los textos, las metodologías de trabajo en el aula, los materiales educativos y la infraestructura (Noveno informe Estado de la Nación, 2003).

El Ministerio de Educación Pública (MEP) calcula que en 494 colegios, 3.747 escuelas y 2.363 servicios de preescolar públicos faltan 4.200 aulas, 669 baterías sanitarias, 359 laboratorios de informática, 280 comedores escolares, 164 bibliotecas, 205 instalaciones para oficinas administrativas, 180 gimnasios y 183 casas de maestros. Hay 362 escuelas que no tienen electricidad y 39 que carecen de agua potable.32

El país dio un paso importante al establecer como norma constitucional destinar 6% del PIB al presupuesto de educación pública; actualmente se discute en la Asamblea Legislativa una modificación para aumentar la proporción a 8%. Este monto todavía no se asigna por las persistentes restricciones fiscales, pero no es el único cuello de botella. Como en otras actividades, la subejecución del presupuesto como resultado de trabas burocráticas y por la limitada capacidad de gestión constituye una restricción muy seria.

A finales del 2006 se estimaba que los fondos acumulados desde junio del 2003 en las cuentas de las juntas de educación de escuelas y colegios alcanzaban 8.300 millones de colones para reparar los centros educativos. El Ministerio de Educación Pública (MEP) entrega unos 24.000 millones de colones cada año a las juntas de primaria y centros de secundaria para que paguen los servicios de agua y electricidad y mejoras en infraestructura, desde reparaciones hasta construcción de aulas. Las juntas también reciben dinero para abastecer los comedores escolares de los estudiantes. Pero algunas juntas no ejecutan todos los fondos, principalmente los destinados a mejoras de infraestructura y compra de equipo tecnológico. Esto provoca que el costo de las obras termine incrementándose, lo que luego dificulta su ejecución. Por esta razón,

31 La Nación, julio 29, 2006. 32 La Nación, octubre 27, 2006.

25

desde el año 2003 se acumula el equivalente a una tercera parte de los recursos que corresponde a las juntas educativas por año.33

Entre las causas que explican esta situación destaca la falta de capacitación en licitaciones para contratar servicios y realizar obras. Las juntas deben cumplir primero con las exigencias técnicas del Ministerio de Educación a través del Centro Nacional de Infraestructura Educativa (CENIFE), cuya capacidad se ve continuamente rebasada por la cantidad de planos de reparación y construcción que le llegan, lo cual causa atrasos de hasta un año; y cuando finalmente son aprobados, el dinero solicitado no alcanza. La Contraloría General de la República continuamente reclama la falta de supervisión del MEP sobre cómo gastan las juntas el dinero. Todo esto se traduce en mayor subejecución y pérdida de recursos por el encarecimiento de las obras.34

La solución se complica porque los Concejos Municipales son los que deben nombrar a los miembros de las juntas que administran los recursos públicos entregados por el MEP. Por esta razón, no hay claridad de cuál de ambas instituciones debe ejercer más control y supervisión sobre las juntas. Aunque Contraloría afirma que las direcciones regionales del MEP deben supervisarlas, el 86% de los encargados de las oficinas de las juntas en las direcciones regionales no realiza las inspecciones de campo por falta de recursos.35

Hacia la solución de los cuellos de botella en infraestructura educativa

El Gobierno creó en 1989 el Centro Nacional de Infraestructura Educativa (CENIFE), dedicado a planificar la infraestructura educativa. El año 2000 fueron incorporados como agentes ejecutores las Juntas de Educación y Administración a fin de mejorar las condiciones de calidad y equidad, en particular el déficit de aulas escolares, comedores y baterías sanitarias. En diciembre de 2004, dada la cantidad de juntas existentes en el país, la Contraloría aprobó un procedimiento para flexibilizar el sistema de contratación en el marco de una serie de medidas de control. Dicho procedimiento consistía en que las solicitudes de autorización de compra directa ante la Contraloría General por las Juntas, debían tener el visto bueno del CENIFE. Éste, por su parte, revisaría los requisitos, y cuando las solicitudes no superaran el límite de 8.500.000 colones, la autorización debía tramitarse directamente ante él. Como se reseñó arriba, este sistema todavía enfrenta serias dificultades, la cuales apuntan a la necesidad de capacitación, simplificación de trámites y en particular una clara definición de líneas de autoridad y responsabilidad.

Más recientemente, en octubre del 2006, la Asamblea Legislativa aprobó el contrato de préstamo con el Banco Mundial (BM) por 30 millones de dólares para el sector educativo.36 Este dinero respaldará programas de equidad basados en la demanda como becas de estudio, bonos, transporte y alimentación escolar, y el desarrollo de un sistema integrado de información que registre los resultados obtenidos en municipalidades, comunidades y escuelas. Se incluye la construcción de infraestructura en zonas urbano-marginales, indígenas y rurales para colegios y escuelas. Más específicamente, el proyecto apoyará la renovación de infraestructura en escuelas

33 La Nación, septiembre 8, 2006. 34 La Nación, septiembre 8, 2006. 35 La Nación, septiembre 8, 2006. 36 Ley 8558.

26

rurales identificadas por la evaluación social y económica del proyecto, y financiará la construcción y renovación de centros de Telesecundaria.37

2.2.5 Telefonía, internet y electricidad

Estos tres servicios son prestados por un conglomerado de empresas estatales bajo la modalidad de monopolio estatal: el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Radiográfica Costarricense (RACSA) y la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL). Los cuellos de botella más notorios en estos renglones se pueden resumir así:

Telefonía Fija. A pesar de que el ICE dispone de más de 350 mil conexiones ociosas (a finales de 2006), no puede instalarlas para los usuarios por falta de redes primarias, esto es, el cableado que va desde la central hasta las cajas de los distritos telefónicos, de donde salen las líneas para viviendas y comercios.

En telefonía móvil también hay déficit de conexiones. Una compra reciente de 300.000 nuevas conexiones a la empresa Ericsson por 65 millones de dólares ha sufrido retrasos y posiblemente las nuevas conexiones no estarán disponibles sino hasta finales del 2007.38

A esto se agrega la mala cobertura del servicio. Tres meses después de que entró a operar, la nueva red de telefonía celular GSM presentaba fallas en la tercera parte de su cobertura. Había 108 poblaciones sin la intensidad de señal mínima para comunicarse sin dificultad. En varios pueblos no había cobertura alguna. Según el ICE, había fallas de cobertura en 92 localidades pequeñas; en algunas ninguna señal.39

En cuanto a internet, se estima que sólo 10% de los hogares costarricenses tiene conexión y que aproximadamente el 22% de la población usa el servicio, aunque sólo la mitad lo hace diariamente (Monge y Hewitt, 2006). A este poco uso se agregan enormes disparidades entre grupos por nivel de ingreso, entre zonas urbanas y rurales y entre regiones geográficas (Villasuso et. al., 2006).

Los apagones del pasado mes de abril exhibieron los cuellos de botella en generación de electricidad. De acuerdo con estimaciones del propio gobierno, el faltante actual es de 200 megavatios, equivalente a 10% de la capacidad de generación total del país. Aunque los apagones se precipitaron por una combinación de fallas simultáneas en varios generadores –algo muy difícil de predecir– y la fuerte disminución de los caudales –algo que se veía venir y que el ICE ha predicho en otras ocasiones–, durante la emergencia se constató que las inversiones en infraestructura no son proporcionales al crecimiento de la demanda de electricidad, aproximadamente un 5% anual, que será mayor a medida que la economía crezca más rápido. Esto significa que aun cerrando esta brecha en el corto plazo, el país deberá agregar cada año más de 100 megavatios de generación.

37 Más información sobre este préstamos en: http://web.worldbank.org/external/projects/main?pagePK=104231&piPK=73230&theSitePK=409

41&menuPK=228424&Projectid=P057857. 38 La Nación, mayo 19, 2007. 39 La Nación, abril 1, 2006.

27

Los cuellos de botella institucionales en estos tres servicios parecerían paradójicos para una entidad con poder monopólico. Lo cierto es que el propio estado ha impuesto límites presupuestarios y las entidadades han tenido que someterse a trámites burocráticos extremadamente lentos y engorrosos para realizar sus inversiones.40 Todo esto ha disminuido la capacidad de responder a las necesidades de inversión provenientes de la normal reposición de infraestructura y equipo y del aumento de la demanda por los servicios. En tales circunstancias, la facultad de la institución para impedir del todo o limitar drásticamente la participación del sector privado la ha colocado en el centro de una batalla político-ideológica, uno de los temas más álgidos de la ratificación del DR-CAFTA, cuya agenda paralela de implementación incluye la apertura de los mercados de telefonía, internet y electricidad. Hacia la solución de los cuellos de botella en infraestructura de Telefonía, internet y electricidad

Las soluciones en telefonía e internet requieren que el país tome prontas decisiones en un panorama tecnológico que cambia vertiginosamente. Mientras que el ICE permanece lento en telefonía fija y móvil de segunda generación, la tecnología GSM de tercera generación ya se está adoptando en muchos países.

Ante la tendencia del cambio tecnológico hay varias preguntas. La primera es, desde luego, qué hacer con la infraestructura y los equipos basados en tecnología obsoleta. La realidad terminará por imponerse, ya que no habrá argumentos para defender el uso de las viejas tecnologías, que además de menos eficientes serían más caras.

Si esta es la tendencia, la segunda pregunta es porqué el país no se mueve aceleradamente para invertir en la infraestructura que permita a todos los hogares, empresas, escuelas, colegios, hospitales, universidades e instituciones de gobierno de todos los niveles tener acceso a la banda ancha de internet. Según Monge y Hewitt (op.cit.), solamente 1% de la población tiene acceso hoy, lo cual limita las posibilidades de mejorar la productividad en todos los sectores y las de los trabajadores individuales para insertarse en el creciente mercado del “teletrabajo”.

En cuanto a generación eléctrica, las opciones son bien conocidas. Tal es el caso de proyectos hidroeléctricos de pequeña y gran escala y los basados en el calor del sol, el viento y la biomasa. De acuerdo con René Castro (La Nación, mayo 20, 2007), el país podría aumentar la producción de electricidad a base de energía eólica a 130 megavatios. El ICE calcula que pueden producirse 257 megavatios adicionales utilizando desechos agrícolas: aproximadamente 139 a

40 Otro ejemplo que confirma este patrón de la administración pública es el de la Dirección General de Aviación Civil (DGAC), que no puede invertir el 54% de los recursos que genera al año para mejorar la infraestructura aeroportuaria, por los topes presupuestarios que le impone el Ministerio de Hacienda. Hasta hoy acumula unos 25.200 millones de colones sin asignación presupuestaria, que pasaron directamente a la caja única del Estado, en una cuenta específica de Aviación Civil. (La Nación, febrero 1, 2007).

28

partir de bagazo de caña, 68 a partir de residuos de la piña y 50 a partir de palma africana. El aprovechamiento pleno de este potencial va a requerir la participación del sector privado, lo que exige reformar leyes. Igualmente importante será diseñar incentivos que promuevan el consumo más racional de la electricidad.

El Plan de expansión de la generación eléctrica 2006-2025 estima que hay potencial hidroeléctrico para producir 5.087 megavatios adicionales y otros 439 MW en proyectos geotérmicos, eólicos y biomasa, como lo muestra el Cuadro 2:

Cuadro 2 POTENCIAL DE GENERACIÓN ELÉCTRICA DE COSTA RICA (MW)

FUENTE POTENCIAL

DISPONIBLE (1) CAPACIDAD

INSTALADA (2) REMANENTE

DISPONIBLE (3) PORCENTAJE

INSTALADO (2) ÷ (1)

Hidroeléctrico 6377 1290 5087 20.2 Geotérmico 257 157 100 61.1 Eólico 274 66 208 24.1 Biomasa 139 8 131 5.8 Total 7047 1521 5526 21.6 Fuentes: Instituto Costarricense de Electricidad y Ministerio de Ambiente y Energía (cifras publicadas en La Nación, junio 10, 2007).

2.2.6 Hospitales y centros de salud

Como el apagón que evidenció el déficit de electricidad, otra emergencia –el incendio del Hospital Calderón Guardia el 12 de julio del 2005– puso en evidencia los graves problemas de la infraestructura de los servicios de salud del país. El Decimosegundo Informe Estado de la Nación (2006) indica que, de acuerdo con la evaluación más reciente del Ministerio de Salud, el 63% de las construcciones hospitalarias del país son obsoletas para las funciones que desempeñan (Ministerio de Salud, 2006a). Se considera que los aspectos de seguridad e higiene del trabajo, prevención de emergencias y desastres, manejo de desechos y fluidos sólidos y gaseosos, están en estado crítico y a punto de colapsar (Ministerio de Salud, 2006b).

Hacia la Solución a los cuellos de botella en infraestructura de salud

Según voceros del gobierno, existe un compromiso institucional para desarrollar un plan institucional de infraestructura en los próximos dos años.41

La Contraloría General de la República aprobó a la CCSS inversiones por $92 millones (48.000 millones de colones) este año. El monto es 68% mayor que la cantidad inicial presupuestada para inversiones el año pasado y triplica el gasto efectivamente realizado en el 2006. Las inversiones se agrupan en “bienes duraderos”, que incluye maquinaria, equipo, mobiliario, construcciones, mejoras y terrenos, entre otros. Entre las obras previstas está la

41 La Nación, enero 9,2007.

29

construcción y remodelación del Hospital de Liberia y la rehabilitación de los servicios dañados por el incendio del Hospital Calderón Guardia. La CCSS construirá además 40 Equipos Básicos de Atención Integral en Salud (EBAIS) por 1.600 millones de colones y destinará 14.000 millones más para reforzar la seguridad y evitar siniestros como el del Calderón, donde murieron 21 personas. Para financiar parte de las nuevas inversiones, la CCSS usará financiamiento externo, incluyendo 681 millones de colones de un préstamo del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) para la construcción y remodelación del Hospital de Liberia en 2007. Además, incorporó recursos por 9.039 millones de colones de otro préstamo con el del BCIE para el Plan Nacional de Infraestructura Hospitalaria y 5.245 millones de colones de un crédito del Banco Mundial para el fortalecimiento y modernización del sector salud.42

La CCSS consideró en algún momento la posibilidad de concesionar a empresas privadas la construcción, equipamiento y operación de nuevos centros de salud. Desistió de la opción por la oposición de la Asamblea Legislativa y los sindicatos de la institución. El objetivo institucional era acelerar el proceso de recuperación de la deteriorada infraestructura hospitalaria y construir nuevas obras en la mitad o menos del tiempo que normalmente tarda la Caja. De acuerdo con cálculos de la institución, para modernizar los edificios de clínicas y hospitales se requieren 681 obras, cuyo costo ronda, a precios de hoy, los 600.000 millones de colones. La inversión se haría en un lapso de entre 12 y 15 años, de acuerdo con un programa de obras. La iniciativa formaba parte de un programa de inversiones de aquí al 2012, el cual estaría totalmente diseñado a mediados de este año, según informó el Presidente ejecutivo de la CCSS, Eduardo Doryan.43

La gerente médica de la Caja, Rosa Climent, afirma que se planea estandarizar el diseño de edificios como los Equipos Básicos de Atención Integral en Salud (EBAIS) y áreas de salud: “Queremos que los edificios de la Caja se identifiquen como tales en cualquier parte del país”. Climent asegura que se trabaja con el Ministerio de Salud para crear las normas que permitan adaptar los edificios más antiguos a las nuevas exigencias.44

2.2.7 Conclusión

La revisión de cuellos de botella físicos e institucionales para la provisión de infraestructura rural en Costa Rica ha permitido detectar una gran paradoja: mientras que por una parte se concluye que los recursos disponibles para atender todas las necesidades de infraestructura son insuficientes, por la otra se comprueba la incapacidad de las instituciones para ejecutar los pocos fondos que realmente disponen.

Entre los mayores efectos de esta paradoja vale mencionar que:

Se ha minado la credibilidad de los ciudadanos en el gobierno. Se ha puesto en evidencia la ingobernabilidad (desobediencia de fallos de la sala

constitucional). Se está sobreutilizando la infraestructura existente. Se está poniendo en grave riesgo la competitividad del país.

42 La Nación, marzo 29, 2007. 43 La Nación, mayo 10 2007. 44 La Nación, mayo 9, 2007.

30

Frente a este conjunto de cuellos de botella físicos e institucionales es importante contar con instrumentos de análisis para determinar con mayor precisión las relaciones costo-beneficio de las inversiones en infraestructura, en especial las complementariedades como dinamizadoras de la economía y mecanismos efectivos para mejorar el nivel y la distribución del ingreso de los hogares y de las empresas individuales. En los próximos capítulos se desarrolla uno de tales instrumentos y se presentan los resultados de su aplicación.

3. Marco conceptual y metodológico 3.1 Marco conceptual Una política de gobierno eficiente ayuda a las empresas privadas a ser más competitivas y a crear rentas del tipo identificado en los estudios de cadenas de valor. Una política eficiente también facilita a los hogares y a los consumidores individuales su adaptación a los cambios en los precios relativos aparejados a la liberalización del comercio. Un componente esencial de la política de gobierno es la inversión pública en educación, salud, infraestructura (carreteras, electricidad, agua y telecomunicaciones) y en la modernización de la intermediación financiera. La inversión pública rural permite alcanzar metas de crecimiento, niveles de pobreza y protección ambiental. En consecuencia, la elección de la combinación correcta de estas inversiones resulta decisiva. Las discusiones generadas por las negociaciones del DR-CAFTA se centran en los beneficios agregados netos que cada país podría obtener, y con mucho mayor interés en renglones específicos, grupos de productores, grupos de consumidores y regiones que podrían verse afectadas. El presente estudio busca precisamente identificar la combinación apropiada de inversiones públicas con el propósito de ayudar a aclarar estas controversias al nivel más desagregado posible, es decir, a nivel de las fincas pequeñas y de los hogares rurales.45 La tarea implica varios retos metodológicos y de información que se resumen a continuación: Una verdadera medida del impacto del acceso a la infraestructura rural sería la diferencia de resultados con acceso y sin acceso para un grupo determinado. Como la situación sin acceso nunca se observa, la dificultad de la evaluación del impacto consiste en encontrar aproximaciones para tales resultados no observados. Esta dificultad ha sido generalmente encarada comparando

45 Los impactos de varios tipos de inversiones públicas en infraestructura rural sobre la

reducción de la pobreza han sido evaluados exitosamente en forma agregada a niveles regional y nacional. Por ejemplo, el IFPRI ha estimado modelos de ecuaciones simultáneas para evaluar el gasto público para los casos de la India y de la China: IFPRI Research Report 110: Linkages Between Government Spending, Growth, and Poverty in Rural India por Shenggen Fan, Peter Hazell, and Sukhadeo Thorat (1999) e IFPRI Research Report 125: Growth, Inequality, and Poverty in Rural China: The Role of Public Investments por Shenggen Fan, Linxiu Zhang, and Xiaobo Zhang (2002).

31

los resultados para los beneficiarios con los resultados para otro grupo de características comunes. El problema de esta comparación es que las características que se escojan influirán los resultados de la inversión y el acceso del grupo a esa infraestructura particular. En otras palabras, los productores y los hogares se seleccionan según características que podrían estar correlacionadas con los resultados esperados, lo cual conduce a mediciones redundantes. Una complicación adicional es que si bien es cierto, desde el punto de vista de evaluación del impacto, que lo ideal sería seleccionar beneficiarios y no beneficiarios al azar, en la realidad los beneficiarios no son seleccionados así por el gobierno; más bien, se seleccionan porque se encuentran en condiciones particulares, las cuales los hacen elegibles para formar parte de un grupo meta determinado. Estas dificultades metodológicas ya han sido resueltas mediante las técnicas Propensity Score Matching (PSM) y Difference in Differences (DD), dependiendo de si las características escogidas son observables o no.46 Para aplicar PSM se ha determinado que basta equiparar a beneficiarios y no beneficiarios sobre la base de una probabilidad condicional de acceso al programa cuyo impacto se desea conocer, dado un vector de características observadas (propensity score). La clave consiste en que dicho vector esté compuesto por características que no resulten afectadas por la condición de ser o no ser beneficiario, por ejemplo la edad y el sexo. Para estimar el impacto bastará comparar los resultados o el impacto promedio en ambos grupos (Average treatment on the treated o ATT). Otra complicación analítica es que el patrón histórico de los beneficios de la infraestructura difícilmente puede extrapolarse; construir una nueva red de carreteras puede ser de gran beneficio, pero ampliarla podría no serlo. La medida más obvia de los beneficios es el incremento en el uso de la infraestructura, por ejemplo, número de vehículos, de estudiantes, de pacientes y de usuarios de servicios telefónicos o de internet. Pero el beneficio real, el resultado o impacto, está dado por la mayor seguridad y el ahorro de tiempo en carreteras, la mejor preparación o capacitación de los estudiantes, la mejor salud de las personas, el ambiente más limpio o la mejor recreación al aire libre, más oportunidades y mayor facilidad para hacer negocios. Estas magnitudes son difíciles de medir y por eso nunca se incluyen en las mediciones oficiales del producto nacional o en las encuestas de hogares.

46 Véase por ejemplo Evaluating the Impact of Infrastructure Rehabilitation Projects on Household Welfare in Rural Georgia por Michael Lokshin y Ruslan Yemtsov. World Bank Policy Research Working Paper 3155 (October 2003), Matching as an Econometric Evaluation Estimator: Evidence from Evaluating a Job Training Program por James J. Heckman, Hidehiko Ichimura y Petra E. Todd. Review of Economic Studies (1997) 64 605-654 y Evaluating the Impacts of Local Economic Development Policies On Local Economic Outcomes: What Has Been Done and What is Doable? por Timothy J. Bartik. Upjohn Institute Staff Working Paper No. 03-89. November 2002

32

Finalmente, como se sigue del argumento anterior, la técnica PSM requiere de volúmenes considerables de información al nivel más desagregado posible, un reto de proporciones mayores. El análisis para Costa Rica siguió las siguientes etapas:

Usar la Encuesta de Ingresos y Gastos 2004-2005, asignando coordenadas geográficas a cada hogar entrevistado.

Obtener información sobre infraestructura rural al nivel geográfico más desagregado posible y generar mapas de accesibilidad a los diferentes tipos de infraestructura.

Vincular los hogares entrevistados en la Encuesta de Ingresos y Gastos con los diferentes tipos de infraestructura que se seleccionen, mediante los mapas de accesibilidad.

Agrupar los hogares rurales según su acceso a los diferentes tipos de infraestructura que se seleccionen.

Calcular los retornos del acceso a la infraestructura, incluyendo los efectos de complementariedad, mediante el análisis de regresión, incluidas las técnicas de emparejamiento (PSM). Para lograr esto, el impacto sobre el ingreso de los hogares rurales se descompondrá en tres efectos: “efecto de cambio en la composición del ingreso del hogar”, es decir, los cambios en las fuentes de ingreso que resulten del acceso a la infraestructura; “efecto empleo” (número total de horas trabajadas) y “efecto rentabilidad” como resultado de cambios en los salarios relativos para los diferentes tipos de empleo.

Una vez calculados los retornos para cada activo de infraestructura (para cada activo de infraestructura individual y sus posibles combinaciones), se hará un análisis de costo beneficio, el cual nos permitirá priorizar las inversiones en infraestructura.

Finalmente, con base en los anteriores resultados, el IFPRI llevará a cabo simulaciones con sus propios modelos CGE sobre los cambios en los retornos para cada uno de los activos de infraestructura bajo el DR-CAFTA.

3.2 Medición del tiempo de acceso a la infraestructura El modelo de accesibilidad de este estudio es el descrito por Benza y Torero (2005), el cual permite calcular el tiempo necesario para desplazarse entre dos puntos del territorio; en nuestro caso, para que los miembros de un hogar puedan desplazarse desde su casa habitación hasta la infraestructura que presta un servicio de su interés, es decir, al mercado donde son consumidores.

33

Este tiempo se calcula a partir de una “superficie de fricción”, que representa el grado de dificultad de transitar el terreno. Las variables de la superficie de fricción son: 1. Pendiente 2. Vías 3. Barreras Naturales. El análisis aplicado en este estudio es el de accesibilidad continua, que mide el acceso sobre la totalidad del área y no sólo sobre los lugares interconectados mediante una red de caminos, de manera que considere el desplazamiento a pie. Este enfoque es especialmente útil para evaluar el acceso a servicios básicos en comunidades de zonas rurales aisladas. Para definir estas áreas geográficas continuas se crean matrices con celdas uniformes, tal como se muestra a continuación:

Gráfico 1 MATRIZ DE ACCESIBILIDAD

En nuestro análisis, cada celda mide 90x90 metros. Una vez creada la grilla de fricción, se corre un algoritmo de costo-distancia sobre la totalidad de la superficie de análisis para calcular el tiempo acumulado a través de rutas óptimas que parten de cada mercado. La ubicación de los hogares con respecto a los diferentes mercados permite entonces computar su grado de acceso a los mismos.

34

Para generar la superficie de fricción, la primera variable a considerar es la pendiente, que sirve para calcular una velocidad de recorrido a pie mediante la fórmula “hiking function” de Waldo Tobler (1993), la cual tiene las siguientes tres variantes:

Velocidad a pie en caminos de herradura= 6 × exp (-3.5 × abs(S+0.05)) Velocidad a pie en caminos carrozables = [6 × exp (-3.5 × abs(S+0.05))] × 1.25 Velocidad a pie fuera de caminos = [6 × exp (-3.5 × abs(S+0.05))] × 0.6

donde: S es la pendiente, la velocidad está dada en kilómetros por hora y el tiempo de viaje se obtiene dividiendo la distancia entre la velocidad

La segunda variable es la infraestructura de transportes. Se asumen velocidades de 60, 30 y 10 kilómetros por hora para vías asfaltadas, vías no asfaltadas y ríos navegables, respectivamente. Con estas velocidades cada celda sería recorrrida en 5, 11 y 33 segundos, según el tipo de vía. La única barrera natural para el modelo es la presencia de ríos sin puentes. El tiempo original para atravesar una celda que coincida con la presencia de esta barrera natural se multiplica por 10. Como el modelo busca optimizar la ruta, siempre seleccionará aquella donde haya puentes para cruzar el río. Una vez calculada la superficie de fricción, se corre el algoritmo de costo-distancia acumulado, generando una superficie de tiempos que cubre el área total de análisis. A continuación se muestran los mapas de accesibilidad obtenidos para varios tipos de infraestructura:

35

Gráfico 2 TIEMPO DE ACCESO A ESCUELAS

36

Gráfico 3 TIEMPO DE ACCESO A COLEGIOS

37

Gráfico 4 TIEMPO DE ACCESO A VÍAS PRINCIPALES

38

Gráfico 5 TIEMPO DE ACCESO AL MERCADO (Capital de distrito con más de siete mil habitantes)

39

Gráfico 6 TIEMPO DE ACCESO AL MERCADO (Capital de distrito con más de 10.000 habitantes)

40

Gráfico 7 TIEMPO DE ACCESO AL MERCADO (Capital de distrito con más de quince mil habitantes)

41

Gráfico 8 TIEMPO DE ACCESO A HOSPITALES

42

Gráfico 9 TIEMPO DE ACCESO A CLÍNICAS

43

Gráfico 10 TIEMPO DE ACCESO A GENERADORES ELÉCTRICOS

44

3.3 Medición del impacto del acceso a la infraestructura sobre el bienestar de los hogares Técnicas de emparejamiento Siguiendo a Nakasone y Torero (op.cit.), el impacto del acceso a activos públicos en el ingreso de los hogares se puede medir a través de su efecto sobre las horas totales trabajadas y sobre la reasignación de las horas trabajadas por el hogar; es decir:

(1) donde: Y: Ingreso total del hogar

yi: Ingreso que el hogar recibe como producto de su participación en la actividad i

li: número de horas trabajadas en la actividad i

L: total de horas trabajadas por el hogar

Sli: proporción del tiempo total trabajado por el hogar, que se dedica a la actividad i

i

i

ly = Salario en la actividad i

La selección de parejas comparables (beneficiario y control) se realiza mediante el uso de una variable que resume los n criterios (misma edad, educación, sexo, características socioeconómicas y otras variables relevantes). Esta “variable resumen” se basa en el cálculo de la probabilidad de ser beneficiario de la política pública, en nuestro caso el acceso a la infraestructura, y puede estimarse a través de un modelo PROBIT de la forma:

(2)

⎥⎦

⎤⎢⎣

⎡⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛ΔΔ+⎥

⎦

⎤⎢⎣

⎡⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛Δ+⎥

⎦

⎤⎢⎣

⎡⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛Δ=Δ ∑∑∑

===

n

1i i

ii

n

1i i

ii

n

1i i

ii l

ySlLlySlLL

lySlY

Cambio en la proporción del

tiempo del hogar destinado a “i”

Cambio en el número total de

horas trabajadas por el hogar

Interacción

{ } )X(X|1DPr ii βΦ==

45

donde: Di ={0,1}: participación en alguna política pública Xi: vector de características del individuo Φ: función normal acumulada A fin de encontrar las parejas adecuadas, éstas se buscan en la denominada Zona de Soporte Común, la intersección de los propensity scores de beneficiarios y controles. Este procedimiento hace más exigente el emparejamiento y asegura una mayor comparabilidad de los hogares beneficiarios y controles. Cuando Rosenbaum y Rubin (1983) propusieron el PSM como método para elegir parejas en experimentos no aleatorios, advirtieron que para que la comparación entre beneficiarios y controles tuviera más sentido era preciso utilizar balancing scores, definidos como funciones de la variable resumen, tales que:

)(| XpXD ⊥ (3) Es decir, esta condición requiere que en las observaciones con el mismo propensity score, la distribución de las características antes del tratamiento sea la misma para los grupos de beneficiarios y controles. Esto es que, condicionado por el propensity score, cada individuo tiene la misma probabilidad de asignación al tratamiento, como ocurre en un experimento aleatorio. La comprobación empírica de esta condición ha dado origen a una controversia teórica en años recientes porque al realizar pruebas estadísticas para confirmar si un experimento cumple sus propios requerimientos, se han obtenido resultados contradictorios, dependiendo del tipo de prueba aplicada. El estado actual de la discusión, la cual no se ha resuelto, puede verse en Wang-Sheng Lee (2006). Una segunda condición postulada por Rosenbaum y Rubin (op. cit.) establece que: Si (Y0,Y1) son independientes condicionadas al conjunto de variables X, entonces también son independientes condicionadas a la función unidimensional p(x), o sea, el propensity score

Y0,Y1 ⊥ D | X ⇒ Y0, Y1 ⊥ D | p(X) (4)

donde : p(x) = P( D = 1 | X = x) es la probabilidad de recibir tratamiento dadas las características X.

46

En otras palabras, si la asignación al tratamiento es aleatoria condicional en las variables antes del tratamiento, la asignación al tratamiento será aleatoria dado el propensity score. Como se indicó, para cumplir esta condición, la comprobación de la hipótesis de balanceo se puede aplicar sólo a las observaciones cuyo propensity score se encuentre en la interacción del rango del propensity score calculado para las variables tratadas y las de control, es decir, aquellas que tengan un soporte común. A través de las parejas formadas, es posible construir grupos balanceados, para los cuales se procede a calcular el Efecto Promedio del Tratamiento en los Tratados (EPTT) o Average Treatment on the Treated (ATT), designado aquí como τ :

(5) Ahora bien, existen cuatro métodos alternativos para formar las parejas de beneficiarios y controles:

1. Emparejamiento uno a uno (Nearest Neighbor Matching)

Para cada beneficiario se encuentra el control con el propensity score más cercano.

(6) En consecuencia, el estimador ATT puede ser calculado a través de:

(7)

donde: N

T: número observaciones en el grupo

experimental Yi

T: observación del grupo de tratamiento

YiC: observación del grupo de control

Asimismo, la varianza de τ viene dada por:

(8)

jijppmin)i(C −=

[ ]∑∈

−=Ti

Cj

TiT YY

N1τ

[ ])Y(Var)Y(VarN1)(Var C

iTiT +=τ

{ }1D|YYE i0i1i =−=τ

{ }{ })X(P,1D|YYEE ii0i1i =−=τ

{ } { }{ }1D|)X(P,0D|YE)X(P,1D|YEE iii0iii1i ==−==τ

47

2. Emparejamiento Radial

Consiste en encontrar para cada beneficiario con score pi un grupo de controles dentro de un radio “r”.

Así, cada beneficiario es unido a un grupo de controles cuyo score no difiera en más de “r”.

El valor de “r” se fija de acuerdo a la tolerancia o rigor que se le quiera dar a la estimación.

Ci es el conjunto de controles emparejado a cada beneficiario i y se define como

{ }rpp|pC jiji <−= (9)

El estimador de τ viene dado por:

(10) donde: wij: peso relativo de los controles, calculados como 1/ Ni

C

Ni

C: número de controles asignados a cada beneficiario i

Si, además, la varianza del estimador se puede expresar como

(11)

3. Emparejamiento por Kernel Simple

Consiste en unir cada observación del grupo de beneficiarios con un promedio ponderado de todos los controles disponibles.

Los ponderadores empleados para la construcción del contrafactual de cada beneficiario son inversamente proporcionales a las diferencias entre el score de dicho beneficiario y los de los controles.

La construcción del contrafactual para cada beneficiario es calculada a través de:

(12)

⎥⎦

⎤⎢⎣

⎡−= ∑∑∑

∈ ∈∈ Ti Cj

cjij

Ti

TiT

i

YwYN1τ

∑∈

+=Cj

cj

2j2T

TiT )Y(Var)w(

)N(1)Y(Var

N1)(Var τ

∑

∑

∈

∈

⎟⎠⎞

⎜⎝⎛ −

⎟⎠⎞

⎜⎝⎛ −

=

Ck

ki

Ck

kiCk

Cj

hppG

hppGY

Y

∑=i

ijj ww

48

donde: pj, pi: scores de beneficiarios y controles G(.): es una función Kernel de la estructura de pesos 47 h: parámetro del ancho de banda

G(.) puede asumir diferentes formas, castigando en mayor o menor medida las

observaciones con scores más alejados del beneficiario. Una de las funciones más comunes que adopta G(.) es la función cuadrática. Otras

son la gausiana, tricube, spline, etc. El estimador τ puede expresarse como:

(13)

4. Emparejamiento kernel doble:

Al igual que en el kernel simple, no se emparejan observaciones individualmente. Se emplean promedios ponderados de acuerdo con la distancia entre el score de

beneficiarios y controles y una determinada función de “castigo”. En este caso, sin embargo, se emplean tanto beneficiarios como controles

“fiticios” con ponderaciones basadas en las distancias de los propensity scores y una distribución.

Finalmente, es importante advertir que la elección entre estos cuatro métodos plantea una disyuntiva entre menor sesgo o mayor eficiencia. El método que teóricamente produce los emparejamientos óptimos (con menor sesgo) es el emparejamiento uno a uno, mientras que los métodos que producen las estimaciones más eficientes son el radial y kernel porque utilizan una mayor cantidad de información. Técnica de regresión 48 Una forma alternativa de medir el impacto del acceso de los hogares a la infraestructura es realizar una estimación empírica del siguiente modelo formal desarrollado por Sadoulet y de Janvry (1995) y Singh et.al. (1986). En este enfoque el problema de optimización del hogar como

47 La Kernel es una función de ponderación utilizada en técnicas de estimación no paramétrica. Se usa para estimar las funciones de densidad de variables aleatorias, o en regresión Kernel, para estimar la esperanza condicional de una variable aleatoria..En esencia, la función Kernel es un histograma que en vez de determinar la frecuencia de observaciones en intervalos que no se traslapan, estima la densidad utilizando intervalos que se traslapan.

48 La descripción de este modelo fue tomada de Benza, Jansen, Nakasone y Torero (2007).

∑∑

∑∈

∈

∈

⎥⎥⎥⎥

⎦

⎤

⎢⎢⎢⎢

⎣

⎡

⎟⎠⎞

⎜⎝⎛ −

⎟⎠⎞

⎜⎝⎛ −

−=Ti

Ck

ki

Ck

kiCk

TiT

hppG

hppGY

YN1τ

49

productor consiste en maximizar el beneficio sujeto a una frontera de posibilidades de producción:

Max (qa,x,l) π = pa qa - px x - wl (14)

s.a.: g(qa,x,l,Aq)=0

donde qa es la cantidad producida con precio pa. En el proceso de producción se utilizan factores variables como x con precio px y l (trabajo) con precio w (salario). La expresión g(.) = 0 representa la función de producción. Los activos que afectan las decisiones de producción (por ejemplo, capital fijo, tamaño de la finca) se recogen en Aq. Resolviendo el modelo, se obtiene:

Función de oferta: qa = qa ( pa , px , w ; Aq ) (15) Demanda de factores: x = x ( pa , px , w ;Aq ) (16)

l = l (pa , px , w ; Aq ) (17) Beneficio máximo: π* = π* ( pa , px , w ; Aq ) (18)

En segundo lugar, asumiendo separabilidad, el hogar optimiza sus decisiones de consumo y trabajo dado el nivel de ganancias π*. Así, el problema de optimización del hogar como consumidor es maximizar la utilidad derivada del consumo:

Max ( c , cl ) u(c,cl ;Ah), (19)

s.a: pc c + wcl = π* + wE, cl + ls = E

donde c es el conjunto de bienes que consume el hogar con precios pc. Cl, y ls son el tiempo que el hogar asigna al trabajo en el hogar y al trabajo fuera, respectivamente. Aquí, el total de tiempo disponible para trabajo es E. Ah son activos que afectan las decisiones de consumo. La forma reducida del modelo planteado puede ser expresada en términos de la función de demanda por bienes:

c = c ( pa , pm , w , y* ; Ah ) (20)

donde y* = pa qa - px x - wl + wE (21) Es importante notar que a partir de la ecuación de demanda se puede derivar la función de gasto de los hogares:

G = c . pc = G(p;A),, (22)

donde p es el vector de precios y A es el vector de activos que incluye todos los activos a los que

50

puede acceder el hogar. Estos activos, a su vez, pueden clasificarse de acuerdo a su grado de transferibilidad como activos privados (Acapital humano), activos de infrastructura (Ainfrastructura) y otros tipos de activos (Aotros). En esta forma la ecuación de gasto se puede reescribir como:

G = G(p;Acapital humano, Ainfrastructura, Aotros) (23)

Esta ecuación nos permite establecer una conexión directa, dado un entorno económico, entre la posesión o acceso a activos por parte de un hogar y su capacidad de gasto. Asumiendo, por ejemplo, la siguiente forma funcional, se busca estimar la siguiente ecuación:

iii4i334i4i224

i3i223i4i114i3i113

i2i112i43i33i22i11i

ZxInfInfxInfInfxInfInfxInf)Inf(LogxInf)Inf(Log

xInf)Inf(LogInfInfInf)Inf(Log)G(Log

μθββββββββββ

++++++

+++++=(24)

donde: Gi: gasto per cápita del hogar Inf1i: accesibilidad a mercado de 10k+ habitantes Inf2i: Variable dummy de teléfono público en área relevante Inf3i: Variable dummy de conexión a electricidad en vivienda Inf4i: Variable dummy de conexión a agua potable en vivienda Zi: vector de variables de control: características del jefe de hogar (edad, años de educación,

idioma materno, raza, capacitación); características del hogar (composición por edad, tierras, valor del ganado, migración, participación en redes sociales); índice de materiales de vivienda; población en la comunidad; variables de control departamental

De esta forma, la estimación de efectos “totales” por tipo de infraestructura estaría representada por:

(25)

51

4. Datos - descripción de bases de datos utilizadas

4.1 Inventario de infraestructura

Tal como se explica en Celis (2006a), para la realización de este inventario de programas de inversión pública en infraestructura rural en Costa Rica se utilizó como base el trabajo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica a través del “Programa de Generación de Empleo, Producción e Inversión Estratégica Regional 2005-2006”. Este programa fue diseñado como mecanismo de gestión y coordinación institucional para hacer frente a los desafíos que la pobreza y las desigualdades regionales plantean al Estado Costarricense. 49 Al mismo tiempo se formó una Comisión Técnica Nacional integrada por funcionarios participantes en la comisión institucional, así como de la Secretaría Técnica del Sector Agropecuario y del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. En el anexo I se incluye la lista de funcionarios. A partir de los Planes Regionales de Desarrollo y los aportes de los Consejos Regionales de Desarrollo, MIDEPLAN identificó más de 250 acciones estratégicas con programas y proyectos. Un análisis detallado permitió clasificar como inversión pública en infraestructura rural un total de 91 acciones.50 El Cuadro 3 es un ejemplo del tipo de información obtenida para cada programa o proyecto:

49 Para su ejecución, el Presidente de la República creó una comisión coordinada por el

Ministro de Planificación Nacional y Política Económica y conformada por los ministros o viceministros de Hacienda, Economía, Obras Públicas, Agricultura y Trabajo y los presidentes ejecutivos de Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), Consejo Nacional de Producción (CNP) y Comisión Nacional de Emergencias (CNE).

50 La descripción de cada una de estas inversiones se presenta en el citado documento de Celis, agrupadas por región de planificación.

52

Cuadro 3 EJEMPLO DE INFORMACIÓN RECOPILADA SOBRE INVERSIONES

Región Brunca Nombre del programa o proyecto Infraestructura Estratégica: Proyecto de construcción de

puentes y asfaltado de la Ruta Interamericana Villa Briceño- La Gamba–Golfito.

Objetivo Asfaltar esta vía para acortar el tiempo y la distancia de recorrido a la ciudad de Golfito.

Cobertura geográfica Golfito. Población objetivo Población y visitantes de Golfito. Indicador Etapa de avance en la construcción de puentes y

asfaltado de la ruta interamericana. Situación actual JUDESUR cuenta con 127 millones de colones para la

construcción de los puentes y se requieren los estudios de factibilidad preliminares del MOPT.

Meta 2005: proceso licitatorio e inicio de la obra. 2006: conclusión de la construcción de la obra.

Presupuesto y fuente de financiamiento 2005: 127 millones de colones de JUDESUR para inicio de los puentes. 2006: conclusión de la obra.

Institución responsable MOPT – División de Planificación CONAVI JUDESUR.

Acciones a seguir 1. Presentar la solicitud de financiamiento ante la Junta Directiva de JUDESUR.

2. Traslado de recursos de JUDESUR al MOPT

para inicio del proyecto. Fuente: Celis (2006a).

53

A continuación se incluyen mapas de las cinco regiones de planificación, los cuales ilustran la ubicación de algunos de los principales programas de inversión identificados:

Gráfico 11 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICA REGIÓN BRUNCA

Fuente: Germán Chacón Araya (2005).

San Isidro

Buenos Aires

Golfito

San Vito

Ciudad Neilly

Carretera La Ceniza - Uvita

de Osa (Perezosa)

Muelle Piñuela en

O

Puente Río Coto

Aeropuerto Internacional

del Sur

Palmar

Puerto Jiménez

Carretera Chacarita – Puerto Jiménez

Plan Vial en Coto Brus - Gutiérrez Brawn – Santa Elena

- Sabalito - Las Mellizas

Construcción de Carreteras

-Río Claro – San Vito - Golfito- Villa Briceño

Aduana y Migración de Paso Canoas

Acueducto y Alcantarrillado Sanitario San Isidro

Alcantarrillado Sanitario Golfito

Programa Caminos Vecinales P.Z, B.A, C.B, Golfito

Corredores y Osa

Vertedero Regional de Basura

Planes Reguladores

54

Gráfico 12 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICA REGIÓN PACÍFICO CENTRAL

Fuente: Germán Chacón Araya (2005).

Ciudad Colón Caldera

Carretera Quepos - Barú

Rehabilitación de Muelle de Puntarenas y

Quepos

Alcantarillado Sanitario de

Puntarenas y Jaco

Rehabilitación del ferrocarril para turismo

Carretera Jicaral Lepanto

Carretera Playa Naranjo - Paquera

Carretera Guacimal - Monteverde

55

Gráfico 13 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICA REGIÓN CHOROTEGA

Fuente: Germán Chacón Araya (2005)

Ampliación de Aeropuerto Daniel Oduber

Infraestructura de Riego (Canal del Sur)

Contar con un Sistema de Desechos sólidos y líquidos

Programa Vial Costero: - Flamingo-Potrero

- Paraíso-27 de Abril - Mejoramiento Samara- Nosara

Ampliación del Sistema de Acueductos

Mejoramiento de Instalaciones Aduaneras y de Migración

Programa Caminos Vecinales Tilarán

Incremento de la disponibilidad del recurso hídrico

56

Gráfico 14 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICA REGIÓN HUETAR NORTE

Fuente: Germán Chacón Araya (2005).

Desvió el Burío - Guatuso

Bajos de Chilamate –

Vuelta de Kooper

Infraestructura Educativa Regional

Naranjo - Florencia - Ciudad

Quesada

La Fortuna-Nuevo Arenal

Programa de Acueductos Rurales

(ASADAS)

Programa de Rehabilitación y Mantenimiento Red Cantonal

57

Gráfico 15 PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA REGIÓN HUETAR ATLÁNTICA

Fuente: Germán Chacón Araya (2005).

Talamanca

Limón

Matina

Pococí

Guácim

Siquirres

Ampliación de la cobertura de agua

potable y alcantarillado y

servicios telefónicos

Ampliación Aeropuerto de

Limón

Programa Ciudad Puerto

Reactivación Ferrocarril del

Caribe

Atracadero Público en Tortuguero

Planta Regional de tratamiento y

disposición de desechos sólidos

Programa multifase de Desarrollo Sostenible

Programa de Desarrollo de la cuenca binacional

del Río Sixaola

58

El hallazgo principal de este inventario es la escasa inversión pública en infraestructura rural en Costa Rica y el deterioro de la misma. El XII Informe Estado de la Nación (2006) dedica un capítulo completo a revisar la situación de la infraestructura vial: “Hacia una red vial moderna y eficiente. Opciones y desafíos prácticos”. Para subrayar la magnitud del problema vial, el informe estima lo que valdría sólo la carpeta asfáltica si se encontrara en buen estado y encuentra que su valor sería aproximadamente 10% del PIB. En sus condiciones actuales de deterioro, representa solamente 5% del PIB. Para recuperarla y mantenerla se necesitará un incremento considerable y sostenido de la inversión, condición lejos de lograrse. A pesar de que Costa Rica aplica desde 1998 un impuesto a los combustibles para el mantenimiento de la red vial y que lo presupuestado para este fin es el rubro más importante de los programas actuales, no es suficiente para atender las necesidades existentes. Por otra parte, el informe del PNUD señala que aún sin contar con la totalidad de los fondos de inversión necesarios, se da un fenómeno de subejecución del total presupuestado que oscila entre el 14% y el 32%. Esto es resultado de múltiples factores, entre ellos la falta de capacidad institucional para ejecutar los proyectos, especialmente en las municipalidades, en cuyas manos está la responsabilidad de mantener el 77% de las carreteras del país; la excesiva centralización de la asignación de fondos de inversión en la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda y la ineficacia de los pronunciamientos de la Sala Constitucional para que los tributos recaudados con destino específico sean transferidos a las municipalidades y al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) en su totalidad.

59

Cuadro 4 MONTO DE LOS PROGRAMAS DE INVERSIÓN PÚBLICA EN INFRAESTRUCTURA RURAL

SEGÚN TIPO DE INVERSIÓN POR REGIÓN

(Millones de colones)

Región

Tipo de infraestructura Brunca Pacífico Central

Chorotega Huetar Norte

Huetar Atlántica

Total

Invernadero 40.0 40.0 Planta procesadora de concentrado de frutas

15.0 15.0

Ingenio 15.0 15.0 Planta de cemento 15.0 15.0 Centros de acopio 48.0 40.0 88.0 Estación Acuícola 70.0 70.0 Procesadora de queso 17.9 17.9 Subasta Ganadera 42.9 42.9 Drenajes 126.6 150.0 276.6 Infraestructura en asentamientos campesinos

108.7 102.0 108.0 235.0 498.5 1052.2

Aeropuertos 500 1490.0 1347.0 3337.0 Carreteras 4830 43400.0 1000.0 57410.0 106640.0 Muelles 110 2400.0 2510.0 Acueductos y alcantarillados 135 21500.0 1876.0 23511.0 Riego 238.0 6750.0 6988.0 Lonja Pesquera 800.0 800.0 Ferrocarriles 20.0 20.0 Infraestructura para colegios 705.8 705.8 Plantas extractoras de aceite de palma

970.0 970.0

Infraestructura turística 90.0 90.0 Diques 685.0 685.0 Total 6074.0 68500.0 9348.0 58350.8 5616.5 147889.3 Nota: dado que todavía no se ha establecido el costo de algunos de los programas de inversión identificados, el

monto de de esta tabla es menor al monto real. Fuente: Celis (2006a).

4.2 Encuesta nacional de ingresos y gastos (ENIG) 51 La Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004 corresponde a una encuesta por muestreo, en la cual todos los hogares particulares tienen una probabilidad conocida de ser seleccionados; es decir, es una encuesta probabilística y, por tanto, los hogares seleccionados constituyen una muestra representativa de todos los hogares del país. La muestra fue seleccionada del Marco Muestral de Viviendas 2000 (MMV-2000) a partir de los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda del año 2000 y constituida por 5.220 viviendas distribuidas en todo el país, de manera que pueda dar estimaciones comparables para los siguientes dominios: Región Central Urbana, Región Central Rural, Resto del País Urbano y Resto del País Rural. A su vez, y

51 Esta descripción de la ENIG se elaboró con base en información que aparece en la página de

internet del Instituto Nacional de Estadística y Censos.

60

considerando que la Encuesta debe representar el comportamiento de los ingresos y gastos de los hogares durante un año, la muestra fue distribuida a lo largo del año (abril 2004-abril 2005). Al finalizar la aplicación de la encuesta, se obtuvo una tasa de respuesta del 85%, esto es, que de cada cien hogares seleccionados, ochenta y cinco dieron la información solicitada. Para recolectar la información se diseñaron seis formularios en los cuales se registraron los siguientes datos:

1. Características sociodemográficas y socioeconómicas de la vivienda y de los miembros del hogar.

2. Gastos diarios del hogar. 3. Gastos diarios personales de cada uno de los miembros del hogar. 4. Artículos o bienes de consumo duradero y pago de servicios de la vivienda 5. Estimación más precisa de la ganancia neta del productor agropecuario. 6. A partir de la información de los otros cinco formularios, este formulario permitió

construir el balance del hogar, es decir, la relación entre los ingresos y gastos, de manera que se pudieran detectar posibles inconsistencias en la información registrada.

La recolección de la información se organizó en 36 periodos de trabajo de 10 días cada uno. En cada periodo el grupo de trabajo, compuesto por un supervisor y tres entrevistadores, aplicó la entrevista en 15 viviendas, de tal forma que cada encuestador recogía la información de cinco viviendas cada diez días. El personal de trabajo de campo y el de crítica y codificación fue intensamente capacitado durante tres semanas. El proceso fue constantemente retroalimentado en función de los resultados y observaciones de los supervisores y el proceso de crítica y codificación. Casi simultánea al trabajo de campo se hizo la crítica, codificación, digitación y depuración de la información, procesos que comprenden la revisión y preparación de la información para su procesamiento hasta su depuración final y validación. Una de las principales tareas es la detección de errores de omisión, duplicación, inconsistencia de datos y su respectiva corrección de acuerdo a las directrices y criterios establecidos. Se lleva a cabo también la asignación de códigos numéricos a la información y su respectiva digitación en el sistema electrónico. Una vez que la información estuvo en el sistema electrónico, se procedió a validarla, es decir, a analizar su consistencia con base a criterios y procedimientos previamente establecidos o introducidos en el proceso de validación. Se aplicaron controles de calidad, análisis críticos, revisión de reglas de consistencia lógica programadas, revisión de consistencia entre ingresos y gastos y revisión de casos especiales, entre ellos códigos y precios de productos importantes en el consumo de los hogares o situaciones específicas que ameritaran tratamiento especial, como el valor locativo, precios de crédito, consumo, o bien imputación de ingreso y gasto. Finalmente, a partir de la información sobre los hogares y con el fin de dar respuesta a las necesidades de información más generales de los usuarios, se diseña una publicación de resultados y un comentario a los datos de la encuesta, así como su comparabilidad con la de 1988.

61

Objetivo general El objetivo general de la ENIG 2004 es proveer información actualizada sobre la composición del presupuesto de los hogares mediante el conocimiento de los ingresos y su destino en la adquisición de bienes y servicios. Objetivos específicos Dentro de los objetivos específicos están:

Conocer la estructura del ingreso de los hogares según la fuente de procedencia. Conocer la estructura de gasto de los hogares. Obtener información necesaria para actualizar los coeficientes de ponderación del

Índice de Precios al Consumidor (IPC). Calcular la Canasta Básica Alimentaria (CBA) y definir perfiles de pobreza con

diferentes metodologías. Estimar la secuencia de la cuenta de los hogares en el marco del Sistema de

Cuentas Nacionales (SCN). Georeferenciación de los hogares entrevistados La confidencialidad de la información estadística recogida por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) y la identidad de personas, hogares y empresas están protegidas por la ley; por tanto, las coordenadas geográficas de las unidades no pueden ser reveladas, aunque están registradas. Para garantizar esta protección, las bases de datos públicas del INEC contienen coordenadas ficticias. Para superar esta limitación, el INEC nos suministró las coordenadas de un centroide para cada segmento censal de la muestra. Estas coordenadas fueron asignadas por igual a todos los hogares dentro de cada segmento censal. De esta manera se logró proteger su identidad, al tiempo que se les asignó una localización muy aproximada a la real. 4.3 Bases georeferenciadas Para obtener las bases georeferenciadas de infraestructura se utilizó el Atlas Digital de Costa Rica, elaborado por el Instituto Tecnológico de Costa Rica (2004). Este Atlas permite obtener información a tres niveles de usuario:

Básico: en el cual se han combinado las bases de datos y pueden verse en formato “.html”.

Intermedio: en el cual se han preparado proyectos en “ArcExplorer” que el usuario puede modificar fácilmente de acuerdo a sus necesidades.

Avanzado: en el que hay libre acceso a todas las bases, para lo cual se requiere de cualquier programa con capacidad para leer temas en formato ArcView. En el Cuadro 5 se incluye la lista completa de capas y el nombre del archivo que las contiene:

62

Cuadro 5 INFORMACIÓN CONTENIDA EN EL ATLAS COSTA RICA 2004

Nombre de la capa Archivo Nombre de la capa Archivo

Acueductos Rurales acueduct.shp Humedales humedal.shp

Acuíferos acuifero.shp Indice de Desarrollo Social idscanto.shp Indicadores de salud insalud.shp Aeropuertos aeropuer.shp Islas islas.shp Áreas de Conservación aconserv.shp Tierras Kyoto Reforestación kyotoref.shp

Áreas Protegidas areaspro.shp Línea Continental contlsin.shp contline.shp

Aserraderos aserrad.shp Meses Secos messecos.shp Asignación Óptima PSA otpsa.shp Playas playas.shp Bomberos bomberos.shp Poblados poblados.shp Brillo Solar brilloso.shp Precipitaciones precipit.shp

Cambio de Cobertura 1997-2000 cob9700.shp Pozos pozos.shp

Caminos 2000 carreter.shp Provincias provin.shp Cantones cantones.shp Red de Caminos redcam.shp

Capacidad de Uso 2004 capusocr.shp Regiones Socio-económicas CR regsimpl.shp regdistr.shp

Cerros cerros.shp Modelo de Elevación Digital Costa Rica MedCR2004 Clínicas clinicas.shp Reservas Indígenas reservas.shp

Cobertura de Bosque 1997-1998 crbosq97.shp Riesgo de erupción erupcion.shp

Colegios colegios.shp Riesgo de incendio incendio.shp

Corredores Biológicos ecomerca.shp Riesgo de inundación inudaci.shp inunda.shp

Cuencas Hidrográficas cuencas.shp Ríos 1:200 000 rios200.shp Distritos distrits.shp Ríos 1:50 000 rios50.shp Elecciones 2002 eleccion.shp Sismos OVSICORI ovsicori.shp Elevaciones relieve.shp Sismos Red Sismológica redsis.shp Escuelas escuelas.shp Tipo de Suelos suelos.shp Estaciones precipitación estaprec.shp Unidades bióticas ubiot.shp Estaciones temperatura estatemp.shp Uso de la Tierra 1992 uso1992.shp Fallas Geológicas fallas.shp Viveros Forestales viveros.shp Fuentes Semilleras semillas.shp Volcanes volcanes.shp Generación eléctrica genelec.shp Zonas de Importancia Hídrica (PSA) imphidri.shp Geología geolog.shp Zonas de Vida zonavida.shp GRUAS gruas.shp Zonas Optimas para Reforestación reforest.shp Hitos hitos.shp Zonas Prioritarias PSA Protección priorpro.shp

Hospitales hospital.shp Zonas Prioritarias PSA Reforestación priorefo.shp

Hoteles hoteles.shp Zonas Semilleras zonasem.shp

63

5. Estructura del empleo e ingreso rural y acceso a servicios Este capítulo presenta los resultados de analizar empíricamente algunos canales a través de lo cuales la infraestructura afecta a los ingresos rurales. Se estudia el impacto de la infraestructura en el total de horas trabajadas, en la proporción de horas dedicadas a cuatro categorías de actividad y en el ingreso. Se emplean tres instrumentos de análisis: relaciones entre variables, emparejamiento o Propensity Score Matching (PSM) y análisis de regresión. El primer instrumento es una mera descripción de los datos observados que no permite establecer relaciones causales; los dos últimos son métodos complementarios entre sí para determinar los impactos de la infraestructura y su validez estadística. En cuanto a los resultados de PSM, la técnica más adecuada para el presente estudio, primero se presentan los resultados de regresiones con matching de Kernel; en este caso, los errores estándar fueron obtenidos realizando bootstrap de 10.000 repeticiones. Sin embargo, los errores estándar pueden no ser adecuados; en consecuencia, para confirmar la robustez también se presentan los resultados utilizando Emparejamiento Uno a Uno o PSM Nearest Neighbor. 5.1 Impacto de la infraestructura en el número de horas trabajadas El objetivo de esta sección es conocer el impacto del acceso a los cuatro tipos de infraestructura analizados (mercado, electricidad, teléfono y agua) en el número promedio total de horas trabajadas por semana por el hogar. 5.1.1 Relaciones entre variables Este instrumento de análisis permite obtener un perfil de las horas trabajadas por el hogar, según tenga acceso a 0-1, 2 y 3-4 tipos de infraestructura. Los resultados se presentan en el cuadro 6.

Cuadro 6 HORAS PROMEDIO TRABAJADAS POR EL HOGAR SEGÚN

NÚMERO DE TIPOS DE INFRAESTRUCTURA

A LAS QUE TIENE ACCESO

Número de tipos de infraestructura

horas trabajadas (promedio semanal)

0-1 55.0 2 56.8

3-4 70.4 Total 65.2

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de

Ingresos y Gastos 2004.

64

Como puede observarse, los hogares con acceso a más tipos de infraestructura trabajan en promedio más horas por semana. En las siguientes dos secciones se explora si el acceso a más infraestructura es la causa de que los hogares trabajen más horas, y si es así, a qué tipos de infraestructura o combinaciones de ésta es atribuible el efecto. 5.1.2 Emparejamiento o Propensity Score Matching En este caso, la variable dependiente es las horas de trabajo por hogar por semana. El coeficiente que se obtiene (columna EPTTM) nos indicará cuántas horas más trabaja en promedio un hogar a medida que tiene acceso a más tipos de infraestructura.

Cuadro 7 CAMBIO EN EL NÚMERO DE HORAS TRABAJADAS POR EL HOGAR COMO RESULTADO DE TENER ACCESO A MÁS TIPOS INFRAESTRUCTURA (Emparejamiento Kernel a/)

Número de tipos de

infraestructura

Control b/ Tratamiento EPTTM c/

Error

estándar bootstrap Z normal P>|z|

Intervalo de confianza al 95% N

1 2 -1.7 12.5 -0.1 0.89 -26.2 22.9 659 1 3 24.7 15.1 1.6 0.10 -4.8 54.2 797 1 4 60.6 45.0 1.4 0.18 -27.6 148.8 463 2 3 10.02 4.2 2.4 0.02 1.9 18.1 1274 2 4 14.4 9.5 1.5 0.13 -4.3 33.0 852 3 4 3.6 6.5 0.6 0.58 -9.2 16.4 996

a/ Emparejamiento Kernel con bootstrap de 10.000 repeticiones y ancho de banda de 0.001. b/ 1 incluye los hogares que no tienen acceso a ninguno de los tipos de infraestructura analizados. c/ Efecto Promedio del Tratamiento en los tratrados, muestral.

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

Cuadro 8 CAMBIO EN EL NÚMERO DE HORAS TRABAJADAS POR EL HOGAR COMO RESULTADO DE TENER ACCESO A MÁS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA (Emparejamiento Uno a

Uno a/)

Número de tipos de infraestructura

Control b/ Tratamiento: EPTTM c/ Error

estándar z P>z Intervalo de confianza al

95% N 1 2 4.8 7.2 0.7 0.50 -9.3 19.0 659 1 3 10.1 5.5 1.8 0.07 -0.7 21.0 797 1 4 48.0 13.5 3.6 0.00 21.6 74.4 480 2 3 9.4 2.8 3.3 0.00 3.9 14.9 1274 2 4 12.4 4.5 2.8 0.01 3.7 21.1 957 3 4 0.4 4.1 0.1 0.92 -7.7 8.5 1095

a/ Emparejamiento Uno a Uno (Nearest Neighbor Matching), emparejando con un vecino y utilizando los tres vecinos más cercanos para corregir por heterocedasticidad. b/ 1 incluye los hogares que no tienen acceso a ninguno de los tipos de infraestructura analizados. c/ Efecto promedio del tratamiento en los tratados, muestral. Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

65

Los cuadros 7 y 8 muestran de manera inequívoca y estadísticamente significativa (filas sombreadas) que el acceso a un mayor número de infraestructuras tiene un impacto positivo sobre el número de horas trabajadas por el hogar. El incremento va desde alrededor de 10 horas por semana cuando el hogar pasa de 2 a 3 tipos de infraestructura, hasta 48 horas cuando el hogar pasa de no tener acceso, o tener acceso a sólo un tipo de infraestructura, a tener acceso a los 4 tipos de infraestructura analizados. Esto a la vez subraya el hecho de que son las combinaciones de inversiones las que producen los mejores efectos sobre las horas trabajadas por el hogar. Para indagar sobre qué tipos de infraestructura o combinaciones generan el impacto, se hace el análisis de regresión que se explica en la sección siguiente. 5.1.3 Análisis de regresión

La variable dependiente seleccionada es “horas de trabajo”. En la regresión se incluyeron diferentes variables de control, pero las más importantes son las dummies de infraestructura (mercado, agua, electricidad, teléfono) y sus combinaciones. Cada una de las dummies nos dirá cuántas horas más trabaja un hogar. La estimación que se presenta en el cuadro 9 indica que la combinación de teléfono y agua explica de manera estadísticamente significativa el aumento de las horas trabajadas por el hogar: 21.5 horas más por semana.

66

Cuadro 9 ESTIMACIÓN DEL EFECTO DE DIVERSOS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE

EL NÚMERO DE HORAS TRABAJADAS POR EL HOGAR

Horas trabajadas por

semana Coeficiente

Error estándar robusto t P>|t|

Intervalo de confianza al 95%

ltpo10 -0.96 6.64 -0.14 0.89 -13.98 12.07 agua1 -32.46 40.82 -0.80 0.43 -112.53 47.60 Electr 32.44 25.09 1.29 0.20 -16.78 81.65 mcdo_telf -2.63 2.19 -1.20 0.23 -6.93 1.68 mcdo_agua 5.88 8.04 0.73 0.47 -9.90 21.66 telf_agua 21.50 8.79 2.45 0.02 4.26 38.74 mcdo_electr -6.67 4.75 -1.40 0.16 -15.99 2.64 agua_electr 8.52 13.15 0.65 0.52 -17.28 34.32 Sexo 21.88 2.71 8.06 0.00 16.56 27.20 Edad 0.60 0.13 4.45 0.00 0.33 0.86 Migra 6.33 2.05 3.09 0.00 2.31 10.35 Yrs -1.31 0.31 -4.18 0.00 -1.93 -0.70 Ltierra 1.29 0.20 6.30 0.00 0.89 1.69 pn0a6 -31.88 6.84 -4.66 0.00 -45.29 -18.47 pn7a14 -7.09 6.71 -1.06 0.29 -20.26 6.08 pn15a30 39.31 5.67 6.94 0.00 28.20 50.43 pn51a65 -43.36 5.16 -8.41 0.00 -53.47 -33.24 pn66 -86.03 6.15 -13.99 0.00 -98.09 -73.97 dreg1 4.59 3.73 1.23 0.22 -2.73 11.90 dreg2 0.84 4.12 0.20 0.84 -7.24 8.91 dreg4 -1.00 4.68 -0.21 0.83 -10.18 8.18 dreg5 4.81 4.28 1.12 0.26 -3.59 13.20 dreg6 5.21 4.27 1.22 0.22 -3.16 13.58 iaviv1 1.10 0.73 1.49 0.14 -0.34 2.54 _cons 24.05 34.75 0.69 0.49 -44.11 92.20 N 1754 F( 24, 1729) 37.88 Prob > F 0.00 R-squared 0.28 Root MSE 40.21

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

67

5.2 Impacto de la infraestructura en la proporción de horas dedicada a cada actividad

5.2.1 Relaciones entre variables

Las cifras del cuadro 10 revelan el patrón esperado: a medida que el hogar tiene acceso a más tipos de infraestructura, la proporción de horas de trabajo dedicadas a actividades agrícolas es menor y es más alta la proporción de horas de trabajo dedicadas a actividades no agrícolas. Este ajuste en la asignación del trabajo es aún mayor cuando el acceso a vías de comunicación es más rápido. Además, son las actividades salariales las que captan más horas de trabajo, reflejando el hecho de que en las zonas rurales de Costa Rica ocurre un proceso de formalización de las relaciones entre trabajadores y empleadores.

Cuadro 10 PERFIL DE HORAS QUE DEDICA EL HOGAR A DIFERENTES ACTIVIDADES

SEGÚN NÚMERO DE TIPOS DE INFRAESTRUCTURA Y ACCESO A VÍAS

Acceso a vias Número de tipos

de infraestructura

Porcentaje de horas en actividad:

A más de 30

minutos

A 30 minutos o

menos Total

1 salarial agrícola 59.1 69.4 60.6 no salarial agrícola 12.8 0.0 11.0 salarial no agrícola 18.8 30.2 20.4 no salarial no agrícola 9.3 0.4 8.1 Total 100.0 100.0 100.0 2 salarial agrícola 49.9 43.0 47.9 no salarial agrícola 17.4 6.9 14.4 salarial no agrícola 26.7 44.0 31.8 no salarial no agrícola 5.9 6.0 6.0 Total 100.0 100.0 100.0 3 salarial agrícola 27.5 21.3 23.3 no salarial agrícola 17.4 5.8 9.6 salarial no agrícola 43.2 59.7 54.3 no salarial no agrícola 11.9 13.2 12.8 Total 100.0 100.0 100.0

Total salarial agrícola 40.7 25.6 32.7 no salarial agrícola 17.0 5.9 11.2 salarial no agrícola 33.4 56.6 45.6 no salarial no agrícola 8.9 11.8 10.4 Total 100.0 100.0 100.0

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

68

5.2.2 Emparejamiento o Propensity Score Matching

Tanto los resultados de las estimaciones mediante el método Kernel como mediante el Emparejamiento Uno a Uno (Cuadros 11 y 12) confirman que el acceso a más tipos de infraestructura por parte del hogar impacta en disminuir la proporción de horas que los hogares rurales dedican a actividades agrícolas en favor de un aumento en las horas dedicadas a actividades no agrícolas. En este caso, el valor de los coeficientes EPTTM indica en cuántos puntos porcentuales disminuye o aumenta la proporción de horas dedicadas a cada actividad. Por ejemplo, una disminución de 42 puntos porcentuales en la proporción de horas dedicadas a actividades agrícolas cuando el hogar pasa de 1 a 3 tipos de infraestructura (cuadro 11) y así sucesivamente.

69

Cuadro 11 CAMBIO EN LA PROPORCIÓN DE HORAS DE TRABAJO DEDICADAS A VARIOS TIPOS DE

ACTIVIDAD COMO RESULTADO DE TENER ACCESO A MÁS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA (Emparejamiento Kernel a/)

Salarial Agrícola

Número de tipos de infraestructura

Control b/ Tratamiento EPTTM c/

Error estándar bootsrap Z normal P>|z|

Intervalo de confianza al 95% N

1 2 -0.27 0.16 -1.72 0.09 -0.59 0.04 559 1 3 -0.42 0.20 -2.16 0.03 -0.81 -0.04 706 1 4 -0.56 0.54 -1.05 0.29 -1.61 0.49 418 2 3 -0.19 0.05 -4.21 0.00 -0.28 -0.10 1121 2 4 -0.25 0.09 -2.66 0.01 -0.43 -0.07 760 3 4 -0.14 0.06 -2.56 0.01 -0.25 -0.03 909

No Salarial Agrícola

1 2 0.01 0.10 0.07 0.95 -0.20 0.21 559 1 3 -0.05 0.13 -0.42 0.68 -0.31 0.20 706 1 4 -0.04 0.22 -0.19 0.85 -0.47 0.39 418 2 3 0.01 0.03 0.39 0.70 -0.05 0.07 1121 2 4 -0.02 0.04 -0.41 0.68 -0.10 0.06 760 3 4 -0.01 0.03 -0.19 0.85 -0.05 0.04 909

No Salarial No Agrícola

1 2 0.00 0.08 0.05 0.96 -0.15 0.15 559 1 3 0.08 0.11 0.77 0.44 -0.13 0.29 706 1 4 0.00 0.25 0.00 1.00 -0.49 0.49 418 2 3 0.05 0.03 2.05 0.04 0.00 0.10 1121 2 4 0.03 0.06 0.53 0.60 -0.08 0.15 760 3 4 0.03 0.04 0.68 0.50 -0.05 0.11 909

Salarial No Agrícola a/

1 2 0.26 0.134 1.96 0.05 0.00 0.53 559 1 3 0.40 0.16 2.53 0.01 0.09 0.70 706 1 4 0.60 0.40 1.50 0.13 -0.18 1.39 418 2 3 0.13 0.05 2.89 0.00 0.04 0.22 1121 2 4 0.23 0.10 2.44 0.02 0.05 0.42 760 3 4 0.12 0.06 1.95 0.05 -0.00 0.24 909

a/ Emparejamiento Kernel con ancho de banda de 0.001 y bootstrap de 10.000 repeticiones. b/ 1 incluye los hogares que no tienen acceso a ningno de los tipos de infraestructura analizados. c/ Efecto Promedio del Tratamiento en los Tratados, muestral.

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

70

Cuadro 12 CAMBIO EN LA PROPORCIÓN DE HORAS DE TRABAJO DEDICADAS A VARIOS TIPOS DE ACTIVIDAD COMO RESULTADO DE TENER ACCESO A MÁS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA

(Emparejamiento Uno a Uno a/)

Salarial agrícola

Número de tipos de infraestructura

Control b/ Tratamiento EPTTM c/ Error

estándar z P>z Intervalo de confianza al

95% N 1 2 -0.24 0.08 -3.23 0.00 -0.39 -0.10 559 1 3 -0.50 0.06 -8.8 0.00 -0.62 -0.39 706 1 4 -0.78 0.17 -4.49 0.00 -1.13 -0.44 432 2 3 -0.14 0.03 -4.21 0.00 -0.20 -0.07 1121 2 4 -0.24 0.05 -4.96 0.00 -0.34 -0.15 847 3 4 -0.16 0.04 -4.01 0.00 -0.23 -0.08 994

No salarial agrícola

1 2 0.06 0.03 1.76 0.08 -0.01 0.13 559 1 3 0.09 0.02 4.72 0.00 0.05 0.13 706 1 4 -0.05 0.02 -2.89 0.00 -0.09 -0.02 432 2 3 0.00 0.01 0.14 0.89 -0.03 0.03 1121 2 4 0.00 0.01 -0.04 0.97 -0.03 0.03 847 3 4 -0.02 0.01 -1.1 0.27 -0.04 0.01 994

No salarial no agrícola

1 2 0.02 0.02 0.77 0.44 -0.02 0.06 559 1 3 0.08 0.03 2.63 0.01 0.02 0.15 706 1 4 0.09 0.02 5.05 0.00 0.06 0.13 432 2 3 0.06 0.02 3.29 0.00 0.02 0.09 1121 2 4 0.04 0.04 0.99 0.32 -0.04 0.11 847 3 4 0.01 0.02 0.33 0.74 -0.04 0.05 994

salarial no agrícola

1 2 0.17 0.07 2.56 0.01 0.04 0.29 559 1 3 0.33 0.05 6.55 0.00 0.23 0.43 706 1 4 0.74 0.17 4.33 0.00 0.41 1.08 432 2 3 0.08 0.03 2.35 0.02 0.01 0.15 1121 2 4 0.21 0.06 3.41 0.00 0.09 0.33 847 3 4 0.16 0.04 4.08 0.00 0.09 0.24 994

a/ Emparejamiento Uno a Uno (Nearest Neighbor Matching) con un vecino y utilizando los tres vecinos más cercanos para corregir por heterocedasticidad. b/ 1 incluye los que no tienen ninguno de los tipos de infraestructura analizados. c/ Efecto promedio del tratamiento en los tratados, muestral.

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

71

5.2.3 Análisis de regresión

Para complementar el análisis precedente se especificó un modelo Tobit con la proporción de horas trabajadas como variable dependiente. La interpretación de los coeficientes impone cautela, ya que al ser un modelo de respuesta censurada, el efecto puede depender de dónde se evalúe el coeficiente estimado. En todo caso, lo más importante es evaluar el signo o dirección de los cambios. Al procesar los datos se presentó el problema de que la función de máxima versimilitud en la regresion de porcentaje de horas en actividad no salarial no agrícola no converge. El problema aparentemente radica en el uso simultáneo de electricidad, agua y la interaccion entre ambas. Se corrieron todas las regresiones, eliminando una variable a la vez. Se recomienda utilizar el modelo sin la interaccion, que se presenta en el cuadro 13. Los resultados de los otros dos modelos se presentan en el cuadro 14. Los resultados del cuadro 13 son estadísticamente significativos para los siguientes impactos del acceso a infraestructura: el acceso a teléfono en el hogar disminuye la proporción de horas de trabajo dedicadas a actividad salarial agrícola; el acceso a agua incrementa la proporción de horas de trabajo dedicadas a actividad salarial agrícola y disminuye las proporciones de la actividad no salarial agrícola y la actividad no salarial no agrícola; el acceso a eletricidad disminuye la proporción del tiempo dedicado a la actividad salarial agrícola e incrementa el dedicado a la actividad no salarial no agrícola. La interacción de mercado y agua disminuye la proporción de horas de trabajo dedicadas a actividad salarial agrícola e incrementa la proporción de actividad no salarial no agrícola; la interacción de mercado con electricidad aumenta la actividad salarial agrícola y disminuye la actividad no salarial no agrícola.

72

Cuadro 13 EFECTO DE DIVERSOS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE LA PROPORCIÓN DE HORAS DEDICADAS A DIFERENTES ACTIVIDADES

No salarial Agrícola Salarial Agrícola No Salarial No Agrícola Salarial No Agrícola

Coef.

Error estándar Robusto P>|t| Coef.

Error estándar robusto P>|t| Coef.

Error estándar robusto P>|t| Coef.

Error estándar robusto P>|t|

hhtelef 0.13 0.23 0.57 -1.25 0.43 0.00 0.57 0.40 0.15 0.46 0.35 0.19 agua1 -0.92 0.46 0.04 4.09 1.35 0.00 -5.70 1.30 0.00 -2.25 1.70 0.19 electr 0.08 0.55 0.89 -4.26 1.37 0.00 7.49 1.75 0.00 1.51 1.40 0.28 mcdo_telf -0.02 0.05 0.71 0.12 0.10 0.23 0.01 0.10 0.91 -0.03 0.09 0.75 mcdo_agua 0.13 0.08 0.13 -0.70 0.25 0.01 1.54 0.34 0.00 0.11 0.29 0.71 mcdo_electr -0.08 0.09 0.36 0.91 0.26 0.00 -1.55 0.34 0.00 -0.33 0.29 0.25 agua_electr 0.49 0.31 0.12 -0.62 0.67 0.35 1.41 0.75 0.06 sexo 0.02 0.07 0.77 0.89 0.15 0.00 -0.08 0.12 0.53 -0.55 0.12 0.00 edad 0.00 0.00 0.11 0.01 0.01 0.04 0.01 0.01 0.21 0.00 0.00 0.76 migra -0.06 0.05 0.30 0.01 0.10 0.95 -0.17 0.09 0.05 0.00 0.08 1.00 yrs -0.01 0.01 0.45 -0.11 0.02 0.00 0.01 0.01 0.30 0.07 0.01 0.00 ltierra 0.11 0.01 0.00 -0.04 0.01 0.00 -0.02 0.01 0.04 -0.08 0.01 0.00 pn0a6 0.18 0.20 0.38 0.96 0.37 0.01 0.26 0.31 0.40 -0.87 0.30 0.00 pn7a14 -0.24 0.19 0.20 0.95 0.35 0.01 -0.30 0.29 0.30 -0.36 0.29 0.21 pn15a30 -0.42 0.14 0.00 0.94 0.25 0.00 -0.65 0.22 0.00 0.03 0.21 0.89 pn51a65 0.36 0.12 0.00 0.11 0.30 0.71 0.12 0.25 0.62 -0.80 0.24 0.00 pn66 0.38 0.18 0.04 -0.20 0.42 0.64 -0.10 0.39 0.81 -0.80 0.36 0.03 dreg2 0.13 0.09 0.13 -0.06 0.16 0.69 0.19 0.14 0.17 -0.13 0.14 0.35 dreg3 0.02 0.12 0.84 -0.39 0.21 0.06 0.18 0.17 0.31 0.11 0.16 0.49 dreg4 0.03 0.07 0.64 -0.01 0.16 0.94 0.09 0.15 0.53 -0.09 0.13 0.52 dreg5 0.05 0.08 0.55 1.04 0.15 0.00 0.04 0.14 0.78 -1.04 0.13 0.00 dreg6 0.12 0.10 0.24 0.40 0.17 0.02 0.22 0.15 0.15 -0.48 0.15 0.00 iaviv1 0.03 0.02 0.15 -0.08 0.04 0.03 0.04 0.03 0.23 0.01 0.03 0.85 _cons -0.08 0.30 0.79 -1.36 0.63 0.03 -3.29 0.96 0.00 0.79 0.61 0.20 /sigma 0.53 0.04 1.49 0.07 1.15 0.07 1.29 0.06 Number of obs 1615 1615 1615 1615 left censored 1282 950 1306 681 uncensored 245 311 228 384 right censored 88 354 81 550 F statistic 20.34 10.5 4.08 12.07 Prob > F 0.00 0.00 0.00 0.00 Log pseudo Likelihood -400.62 -1341.43 -885.76 -1464.31 Pseudo R2 0.60 0.14 0.07 0.15

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

73

Cuadro 14 REGRESIONES TOBIT CON ESPECIFICACIONES ALTERNATIVAS

Porcentaje de horas en actividades no salariales no agrícolas

Coef. Signif Coef. Signif Coef. Signif Hhtelef 0.57 0.15 0.57 0.15 0.75 0.07 agua1 -5.70 0.00 -1.01 0.45 Electr 7.49 0.00 12.78 0.00 mcdo_telf 0.01 0.91 0.01 0.91 -0.03 0.74 mcdo_agua 1.54 0.00 1.49 0.00 0.38 0.17 mcdo_electr -1.55 0.00 -1.51 0.00 -0.34 0.22 agua_electr -5.56 0.00 0.88 0.54 Sexo -0.08 0.53 -0.08 0.53 -0.08 0.52 Edad 0.01 0.21 0.01 0.21 0.01 0.22 Migra -0.17 0.05 -0.17 0.05 -0.17 0.05 Yrs 0.01 0.30 0.01 0.30 0.02 0.23 Ltierra -0.02 0.04 -0.02 0.04 -0.02 0.02 pn0a6 0.26 0.40 0.26 0.40 0.22 0.47 pn7a14 -0.30 0.30 -0.30 0.31 -0.29 0.33 pn15a30 -0.65 0.00 -0.65 0.00 -0.63 0.00 pn51a65 0.12 0.62 0.12 0.61 0.12 0.63 pn66 -0.10 0.81 -0.10 0.81 -0.07 0.85 dreg2 0.19 0.17 0.19 0.18 0.15 0.29 dreg3 0.18 0.31 0.18 0.31 0.16 0.37 dreg4 0.09 0.53 0.09 0.54 0.13 0.38 dreg5 0.04 0.78 0.04 0.78 0.05 0.71 dreg6 0.22 0.15 0.21 0.15 0.21 0.17 iaviv1 0.04 0.23 0.04 0.23 0.04 0.20 Number of obs 1615 1615 1615 F statistic 4.08 4.00 3.68 Prob > F 0.00 0.00 0.00 Pseudo R2 0.07 0.07 0.06 Log pseudolikelihood -885.76 -885.71 -892.50

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

74

5.3 Impacto en el ingreso

El análisis se hizo con respecto al gasto del hogar para calcular mejor el ingreso.

5.3.1 Relaciones entre variables

En el cuadro 15 se muestra el ingreso per cápita (aproximado por el gasto) en las cuatro categorías de análisis, según el número de activos a que tenga acceso el hogar y por disponibilidad de vías de comunicación. El ingreso proveniente de actividades agrícolas (tanto salarial como no salarial) es más elevado cuando el hogar tiene acceso a dos tipos de infraestructura que cuando sólo tiene acceso a un tipo, y es relativamente similar con 2 y 3 tipos de infraestructura. Como se observa, hay grandes diferencias de ingreso entre hogares con acceso a vías de comunicación y aquellos que no tienen dicho acceso. Lo más destacado, sin embargo, es es que el ingreso proveniente de actividades no agrícolas tiende a aumentar a medida que aumenta el acceso a más tipos de infraestructura, comportamiento que se acentúa considerablemente en los hogares con acceso a vías de comunicación. El cuadro 16 muestra las combinaciones de acceso a mercado-teléfono-agua-electricidad, mercado-agua-electricidad, teléfono-agua-electricidad y agua-electricidad, todas bajo dos escenarios de rapidez de acceso a vías: más de treinta minutos y menos de treinta minutos. Se observa que los ingresos son mayores cuando se tiene acceso a los cuatro tipos de infraestructura y las vías de acceso son más cercanas al hogar. También se observa que el ingreso proveniente de actividades no agrícolas es el que aumenta más, particularmente el salarial. Es interesante notar que entre las dos combinaciones de tres tipos de infraestructura, la que contiene teléfono es la que muestra ingresos más altos.

Cuadro 15 INGRESO PROMEDIO POR TIPO DE ACTIVIDAD, NÚMERO

DE INFRAESTRUCTURAS Y ACCESO A VÍAS

Acceso a vías Número de infraestructuras

Tipo de ingreso No Si Total

1 salarial agrícola 35,985 46,849 37,506 no salarial agrícola 5,279 - 4,540 salarial no agrícola 11,114 32,713 14,138 no salarial no agrícola 5,649 110 4,874

2 salarial agrícola 44,729 52,108 46,845 no salarial agrícola 9,440 8,466 9,161 salarial no agrícola 32,708 55,187 39,152 no salarial no agrícola 6,085 15,862 8,888

3 salarial agrícola 35,083 32,883 33,614 no salarial agrícola 28,701 21,876 24,143 salarial no agrícola 95,242 143,308 127,341 no salarial no agrícola 24,978 28,230 27,150

Total salarial agrícola 39,723 36,484 38,046 no salarial agrícola 17,360 19,188 18,306 salarial no agrícola 57,645 126,126 93,102 no salarial no agrícola 14,203 25,635 20,122

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

75

Cuadro 16 INGRESO PROMEDIO POR TIPO DE ACTIVIDAD, TIPO DE

INFRAESTRUCTURA Y DISTANCIA A VÍAS

Vías localizadas a:

Tipo de infraestructura

Tipo de actividad

Más de 30 minutos del

hogar

30 minutos o menos del

hogar Total salarial agrícola 24,016 30,897 29,985 No salarial agrícola 17,880 24,974 24,034 salarial no agrícola 157,192 166,763 165,495

mercado, telefono, agua y electricidad

No salarial no agrícola 28,337 34,526 33,706 salarial agrícola 37,731 43,056 41,837 No salarial agrícola 5,590 5,252 5,330 salarial no agrícola 45,780 63,115 59,146

mercado, agua y electricidad

No salarial no agrícola 1,982 11,480 9,305 salarial agrícola 38,245 27,654 36,814 No salarial agrícola 31,792 54,609 34,874 salarial no agrícola 77,542 141,508 86,181

telefono, agua y electricidad

No salarial no agrícola 24,018 20,705 23,570 salarial agrícola 46,541 72,972 49,353 No salarial agrícola 10,437 6,438 10,012 salarial no agrícola 29,323 43,366 30,817

agua y electricidad

No salarial no agrícola 7,147 22,109 8,739 salarial agrícola 39,723 36,484 38,046 No salarial agrícola 17,360 19,188 18,306 salarial no agrícola 57,645 126,126 93,102

Total

No salarial no agrícola 14,203 25,635 20,122 Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

76

5.3.2 Emparejamiento o Propensity Score Matching

Para dilucidar la causalidad en las relaciones observadas en la sección anterior, se aplicaron las técnicas Kernel y Emparejamiento Uno a Uno o Nearest Neighbor Matching. Los resultados de la primera técnica, como puede apreciarse en el cuadro 17, no resultaron estadísticamente significativos. Por el contrario, la segunda técnica (ver cuadro 18) generó resultados muy significativos que indican que el incremento en el gasto per cápita del hogar como resultado de tener acceso a más tipos de infraestructura va desde cerca de 5.000 colones cuando el hogar pasa de uno a dos tipos de infraestructura, hasta poco más de 23.000 colones cuando el hogar pasa de uno a cuatro tipos de infraestructura.

Adicionalmente, se aplicaron las mismas dos técnicas de emparejamiento –Kernel y Nearest Neighbor- para evaluar el efecto marginal de varios tipos de infraestructura sobre el gasto per cápita del hogar. Los resultados estadísticamente significativos que aparecen en el cuadro 20 indican que el mayor efecto marginal proviene de acceso a teléfono: entre 6.000 y 7.000 colones más de ingreso per cápita promedio, aproximadamente.

Cuadro 17 EFECTO DE UN INCREMENTO EN EL NÚMERO DE TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE EL GASTO PER CÁPITA DEL HOGAR (Emparejamiento Kernel a/)

Número de tipos de

infraestructura control b/ tratamiento N repeticiones EPTTM c/

Error estándar Z

p>|z|

Intervalo de confianza al 95%

1 2 665 10000 7648.1 5686 1.35 0.18 -3496 18793 1 3 810 10000 10929.8 7380 1.48 0.14 -3535 25395 1 4 470 9425 23363.7 23090 1.01 0.31 -21892 68619 2 3 1289 10000 4023.2 2491 1.62 0.11 -859 8906 2 4 862 10000 3483.2 5404 0.64 0.52 -7108 14075 3 4 1012 10000 -3110.7 3769 -0.83 0.41 -10497 4276

a/ Emparejamiento Kernel con ancho de banda de 0.001 y bootstrap de 10.000 repeticiones. b/ 1 incluye a los que tienen 0 o 1 infraestructuras. Los tipos de infraestructura son: agua, electricidad, teléfono y mercado (en este último caso situado a 60 minutos o menos del hogar, en los demás casos, dentro del hogar). c/ Efecto Promedio del Tratamiento en los Tratados, muestral.

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

77

Cuadro 18 EFECTO DE UN INCREMENTO EN EL NÚMERO DE TIPOS DE

INFRAESTRUCTURA SOBRE EL GASTO PER CÁPITA DEL HOGAR (Emparejamiento Uno a Uno a/)

Número de tipos de

infraestructura b/

Control c/ Tratamiento obs EPTTM d/ Error

estándar z p>|z| Intervalo de

confianza al 95% 1 2 665 4,785 2,143 2 0.03 585 8,984 1 3 810 15,401 2,558 6 0.00 10,388 20,415 1 4 488 23,866 3,935 6 0.00 16,152 31,579 2 3 1,289 7,435 1,619 5 0.00 4,261 10,609 2 4 967 11,962 2,006 6 0.00 8,031 15,893 3 4 1,112 2,413 1,999 1 0.23 -1,505 6,330

a/ Emparejamiento Uno a Uno (Nearest Neighbor Matching). Se utilizó un vecino dentro del soporte común y tres vecinos para controlar por heterocedasticidad. b/ los tipos de infraestructura son: agua, electricidad, teléfono y mercado (en este último caso situado a 60 minutos o menos del hogar; en los demás casos, dentro del hogar). c/ 1 incluye los que no tienen ninguno de los tipos de infraestructura analizados. d/ Efecto Promedio del Tratamiento en los Tratados, muestral.

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

Cuadro 19 RESULTADOS DEL EMPAREJAMIENTO KERNEL a/ PARA EVALUAR EL EFECTO

MARGINAL DE VARIOS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE EL GASTO PER CÁPITA DEL HOGAR

Efecto Marginal b/ N EPTTM c/ Desviación estándar T Significancia Intervalo de confianza

mercado[4], agua, electricidad + teléfono

985 6274 3966 1.58 0.11 -1498 14047

teléfono, agua, electricidad + mercado

951 -2554 4409 -0.58 0.56 -11195 6088

agua, electricidad + teléfono 694 2673 4773 0.56 0.58 -6683 12028 a/ Emparejamiento Kernel con ancho de banda de 0.001 y bootstrap de 10.000 repeticiones. b/ Efecto de añadir la infraestructura precedida por el signo "+" cuando ya existen las infraestructuras que preceden al signo "+". c/ Efecto Promedio del Tratamiento en los Tratados, muestral. d/ mercado a 60 minutos o menos del hogar.

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

78

Cuadro 20 RESULTADOS DEL EMPAREJAMIENTO UNO A UNO (Nearest Neighbor

Matching a/) PARA EVALUAR EL EFECTO MARGINAL DE ALGUNOS TIPOS DE INFRAESTRUCTURA SOBRE EL GASTO

PER CÁPITA DEL HOGAR

Efecto marginal b/ obs EPTTM c/ std err Z p>|z| Intervalo de confianza

Mercado d/, agua, electricidad + teléfono 985 6,060 2,401 2.52 0.01 1,355 10,766

teléfono, agua, electricidad + mercado 951 -2,622 2,352 -1.11 0.27 -7,232 1,988

agua, electricidad + teléfono 694 6,897 2,213 3.12 0.00 2,560 11,235 a/ Se utilizó un vecino dentro del soporte común y tres vecinos para controlar por heterocedasticidad. b/ Efecto de añadir la infraestructura precedida por el signo "+" cuando ya existen las infraestructuras que preceden al signo "+". c/ Efecto Promedio del Tratamiento en los Tratados - Muestral con bootstrapping de 10.000 repeticiones y ancho de banda de 0.001. d/ mercado a 60 minutos o menos del hogar.

Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

5.3.3 Análisis de regresión

Con la información de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004 y la de acceso a los diferentes tipos de infraestructura generada a partir del Atlas Digital de Costa Rica 2004, se estimó la ecuación (24). Las variables independientes se definieron de la siguiente manera: Mercado Tiempo promedio requerido para llegar a la cabecera de los distritos con

10 mil o más habitantes. Teléfono El hogar cuenta con teléfono fijo o celular. Electricidad El hogar cuenta con electricidad suministrada por el ICE, la Compañía

Nacional de Fuerza y Luz la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, otra empresa o cooperativa o planta privada.

Agua El hogar cuenta con conexión de agua potable.

Se utilizó el método de Mínimos Cuadrados Ordinarios y se obtuvieron las siguientes estimaciones de los parámetros:

79

Cuadro 21 RESULTADOS DE LA ESTIMACIÓN DE LA ECUACIÓN (24)

VARIABLE DEPENDIENTE: LOGARITMO DEL GASTO PER CÁPITA DEL HOGAR a/

Distancia a mercado (en minutos) 0.0185 (0.1248) Teléfono -0.3327 (0.2950) Electricidad 0.4762 (0.5257) Agua -0.5381 (0.6425) Mercado x electricidad -0.0915 (0.1022) Mercado x agua 0.0379 (0.1268) Mercado x teléfono 0.0505 (0.0410) Teléfono x electricidad 0.0000 (0.0000) Teléfono x agua 0.4021 (0.2184)* Electricidad x agua 0.2942 (0.2605) Edad del jefe de hogar -0.0329 (0.0023)*** Sexo del jefe de hogar -0.1223 (0.0495)** Años de educación del jefe de hogar 0.0834 (0.0056)*** Jefe de hogar es migrante -0.0057 (0.0386) Jefe de hogar recibió capacitación en últimos 12 meses Tierras (extensión) 0.0001 (0.0036) Índice de materiales de vivienda b/. 0.0878 (0.0141)*** Constante 11.4185 (0.6117)*** Observaciones 1777

a/. Se incluyeron controles por composición demográfica del hogar (porcentaje de miembros según grupo de edad) y variables dicotómicas de departamento / región.

b/. Se construye a partir de un índice policórico de las siguientes variables: material de pisos, techos y paredes y número de habitaciones de la vivienda. La única relación estadísticamente significativa entre el ingreso per cápita (aproximado por el gasto) y el acceso a los varios tipos de infraestructura y sus combinaciones es la complementariedad entre teléfono y agua, que puede incrementar alrededor de 40% el ingreso per cápita. Las variables de capital humano muestran los signos esperados y algunas son estadísticamente significativas.

80

5.4 En resumen Los resultados empíricos presentados en este capítulo revelan que el acceso a más tipos de infraestructura –mercado, agua, electricidad y teléfono– aumenta el número de horas trabajadas por el hogar, estimula la reasignación de la fuerza de trabajo: de actividades agrícolas a actividades no agrícolas,principalmente salariales, e incrementa el ingreso per cápita de los hogares. Siendo este el caso, resulta de interés conocer de qué manera ese mismo acceso a la infraestructura afecta la probabilidad de que un hogar se ubique en actividades agrícolas o no agrícolas, salariales o no salariales. Para responder a esta pregunta, el cuadro 22 muestra los efectos marginales de un modelo Probit, evaluados con los valores promedio de las variables de infraestructura y otras que reflejan las características sociodemográficas del hogar. Los valores obtenidos permiten afirmar, por ejemplo, que cuando el hogar tiene acceso a la combinación de agua y teléfono, la probabilidad de que abandone la actividad salarial agrícola aumenta 18%, mientras que la probabilidad de dedicarse a la actividad salarial no agrícola aumenta 39,6%.

81

Cuadro 22 PARTICIPACIÓN EN ACTIVIDADES (MODELO PROBIT – EFECTOS MARGINALES EVALUADOS EN LOS VALORES PROMEDIO DE CADA VARIABLE)

(1) (2) (3) (4)

Salarial Agricola

No Salarial Agricola a/

Salarial No Agricola

No Salarial No Agricola

Distancia a mercado (en minutos) -0.0748 -0.0057 -0.2044 0.4168 (0.0791) (0.0025)** (0.1002)** (0.1816)** Abastecimiento de agua según conexion 0.0842 -0.5261 0.172 (0.3697) (0.0247)*** (0.0336)*** Electricidad en el hogar (alumbrado electrico) -0.3931 0.2349 0.2706 (0.3114) (0.3885) (0.0150)*** Mercado x teléfono 0.0094 0.0087 -0.0648 0.0022 (0.0271) (0.0039)** (0.0304)** (0.018) Mercado x agua 0.0103 0.2015 -0.0006 (0.0831) (0.0992)** (0.0384) Teléfono x agua -0.1818 0.396 0.1092 (0.1090)* (0.1088)*** (0.0715) Mercado x electricidad 0.1093 -0.0375 -0.4252 (0.0657)* (0.0924) (0.1783)** Agua x electricidad -0.0942 0.2766 -0.926 (0.1757) (0.1807) (0.0384)*** Sexo del jefe de hogar 0.2254 0.0068 0.0099 (0.0256)*** (0.0358) (0.0207) Edad del jefe de hogar 0.0047 0.0002 0.0028 0.0015 (0.0015)*** (0.0002) (0.0017)* (0.001) Jefe de hogar es migrante 0.0248 -0.004 0.0426 -0.0322 (0.0254) (0.0036) (0.0278) (0.0167)* Años de educación del jefe de hogar -0.0289 -0.0004 0.0174 0.0017 (0.0042)*** (0.0005) (0.0047)*** (0.0025) Tierras (extensión) 0.0042 -0.0166 0.001 (0.0024)* (0.0026)*** (-0.0015) Proporción de personas menores de 6 años 0.1181 0.0327 -0.4295 0.0086 (0.0909) (0.0131)** (0.1009)*** (0.0588) Proporción de personas entre 7 y 14 años 0.1367 0.0015 -0.1227 -0.0591 (0.0875) (0.0108) (0.0966) (0.0551) Proporción de personas entre 15 y 30 años 0.2762 0.0015 0.1214 -0.0908 (0.0639)*** (0.0079) (0.0712)* (0.0402)** Proporción de personas entre 51 y 65 años -0.2091 0.0078 -0.4698 -0.0264 (0.0729)*** (0.0097) (0.0778)*** (0.0433) Proporción de personas mayores de 66 años -0.6078 -0.0384 -0.8364 -0.2107 (0.1002)*** (0.0187)** (0.1010)*** (0.0619)*** Índice de materiales de vivienda -0.0199 0.0031 0.0081 0.0079 (0.0095)** (0.0016)** (0.0104) (0.006) Hogar tiene telefono fijo o celular (0.0343) (0.0309)

Observaciones 1754 1100 1754 1754 Se incluyeron dummies regionales que no se reportan. Errores estándar robustos entre paréntesis. a/ Algunas variables fueron extraídas de la regresión (2) por problemas de multicolinealidad.

* significativo a 10%; ** significativo a 5%; *** significativo a 1%. Fuente: elaborado con base en datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2004.

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6. Impacto de la inversión pública sobre los ingresos rurales

6.1 Tipos de inversión pública en infraestructura rural que generan los mayores efectos

Sustituyendo en la ecuación (25) los valores estimados de los parámetros para la ecuación (24), se calcula el efecto “total” de cada tipo de infraestructura:

Cuadro 23 EFECTOS TOTALES

Distancia a mercado (minutos) -0.0062

(0.022) Electricidad en vivienda 0.4023

(0.1637)** Teléfono público 0.2546

(0.0403)*** Conexión a red de agua 0.1107

(0.2013)

Como se puede apreciar, los efectos totales tienen los signos esperados: a medida que se reduce el tiempo de acceso al mercado, se incrementa el ingreso per cápita de los hogares, aunque en este caso es pequeño y no estadísticamente significativo; por otra parte, el mayor acceso a electricidad, teléfono y agua tiene un efecto positivo sobre el ingreso per cápita, siendo estadísticamente significativos los dos primeros. La densidad de caminos es relativamente alta en Costa Rica, como se aprecia en los mapas de acceso a vías principales y lo sugiere de manera indirecta el mapa de acceso a escuelas (ver sección 3.2). Esta relativa abundancia puede explicar porqué, a pesar de que es urgente una mejora en la calidad de la red vial, una mejora en la condición de los caminos no tendría un impacto tan grande sobre el ingreso como sí lo tendría la incorporación de nuevos hogares a las redes de electricidad y de teléfonos. Lo cierto es que el país debe atender todos, y el resultado obtenido aquí no debe interpretarse como que es posible postergar las soluciones en alguno de los tipos de infraestructura. A partir de la estimación de los efectos totales, se realizan las simulaciones del impacto de acceso a infraestructura, para lo cual se hacen los siguientes supuestos:

La simulación asume que las vías disponibles entre comunidades son mejoradas en un nivel entre las siguientes categorías: sin vía, trocha carrozable, vía afirmada y vía pavimentada. Los costos de pasar de una situación sin vía a una trocha carrozable se valorizaron en $4.53 por metro; de una trocha carrozable a una vía afirmada en $26.68; y de una vía afirmada a una pavimentada en $36.80. La información de costos provino de información detallada en proyectos de inversión pública en cada uno de los países, posteriormente promediada para los cinco

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países para tener una referencia de comparación. Los costos de mejoras de vías son compartidos dentro de todos los hogares que

residen dentro de una unidad de análisis, que en el caso de Costa Rica corresponde a un segmento censal.

El costo de un teléfono público se estimó en $720, compartidos entre los hogares dentro de una misma unidad de referencia.

El costo de la conexión de electricidad al domicilio se estimó en $124 por persona. En el caso de los teléfonos públicos y la electricidad se asumió una tasa de acceso

de 25% dentro de la unidad de referencia. Vida útil de la infraestructura: 20 años. Tasa de descuento: 10%.

Los resultados de las simulaciones se presentan a continuación:

Cuadro 24 RESULTADOS DE LAS SIMULACIONES

Mercado Teléfono Electricidad

Características iniciales del hogar - Gasto per cápita promedio anual 1,082.9 1,082.9 1,082.9 - Número de hogares 436,946.9 436,946.9 436,946.9 - Tamaño promedio del hogar 3.8 3.8 3.8 - Porcentaje de hogares sin infraestructura 57.8 3.9 Supuestos - Tasa de acceso de ampliación (%) 100.0 25.0 25.0 - Tasa de descuento (%) 10.0 10.0 10.0 - Vida útil (años) 20.0 20.0 20.0 Costos unitarios por hogar 245.9 0.7 476.0 Reducción promedio en el tiempo de acceso al mercado

-0.5877

Beta – efecto “total” -0.0062 0.2546 0.4023 Costo total (miles= 107,427.1 180.4 8,048.8 Beneficio por año (miles) 6,652.2 66,865.8 7,069.0 VPN Beneficios (miles) 56,633.7 569,266.6 60,182.0 Valor presente neto (miles) -50,793.4 569,086.2 52,133.2 Valor presente neto per cápita -30.3 586.6 803.2 VPN per cápita total 1,359.5

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El retorno a infraestructura es considerable: $1,359.5. Debe notarse el efecto que tendría un mayor acceso a electricidad, el cual explica el 60% del valor presente neto per cápita total, mientras que teléfono explica el 43% y entre ambos contrarrestan el aporte negativo de mercado del -3%. Es importante notar que el efecto de complementariedad entre las infraestructuras puede más que justificar realizarlas todas, a pesar del valor negativo de mercado. Los siguientes gráficos muestran los resultados de cuatro análisis de sensibilidad. El primero modela cómo se afectaría el valor presente neto per cápita ante cambios en la tasa de descuento; el segundo ante cambios en la tasa de acceso; el tercero modela el cambio en el efecto total ante cambios en el nivel de confianza de la significancia estadística, y el cuarto ante cambios en la vida útil de la infraestructura. El valor presente neto per cápita de electricidad y teléfono se reduce fuertemente a medida que aumenta la tasa de descuento, pero se mantiene positivo y además electricidad es siempre superior a teléfono. El valor presente para mercado se mantiene negativo, pero su variación es mínima. El aumento en la tasa de acceso a electricidad y teléfono superior a 25% asumido al inicio, aumenta el valor presente en ambos, pero de manera más acelerada en electricidad, lo que hace que a niveles de acceso a electricidad elevados, la inversión sea mucho más rentable en el renglón. Esto confirma el efecto de complementariedad entre ambas infraestructuras. Como para mercado se asumió un acceso inicial del 100%, el ejercicio de sensibilidad no aplica; en consecuencia, el efecto aparece en el gráfico como cero. Al aumentar la vida útil, el valor presente para electricidad aumenta más rápidamente que para teléfono, comportamiento similar al de acceso, aunque los valores presentes obtenidos con el aumento del acceso llegan hasta triplicar los de vida útil.

Gráfico 16 ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD DE LAS SIMULACIONES ANTE DIFERENTES ESCENARIOS DE TASA DE DESCUENTO, VIDA ÚTIL DE LA INFRAESTRUCTURA, TASA DE ACCESO Y NIVEL DE

CONFIANZA DE LAS REGRESIONES a/

a/. En el caso del acceso a mercados en la simulación de niveles de confianza, el gráfico corresponde al coeficiente de la regresión (según los distintos niveles de confianza) multiplicado por la reducción porcentual promedio del tiempo requerido para llegar al mercado. Advertencia: por error en esta versión, en el gráfico de vida útil los nombres de electricidad y mercado están intercambiados. Simulaciones de los efectos de inversiones en infraestructuras en zonas donde se producen productos sensibles Como se explica a continuación, se realiza una simulación de impactos de infraestructura en áreas rurales, en particular en zonas con alta incidencia de cultivos sensibles al DR-CAFTA. Con el objetivo de vincular los resultados de la sección anterior con las zonas rurales que pudieran ser más afectadas por el DR-CAFTA en cada país, se identificó a los productores de determinados productos agropecuarios y se realizaron simulaciones específicas. Para tales fines se determinó que los hogares eran mayoritariamente productores de determinados productos si las ventas ocupaban el primero o segundo lugar de sus ventas agropecuarias totales y si los productos

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eran sensibles a las reformas arancelarias del DR-CAFTA. Empleando los coeficientes de la regresión descrita anteriormente (ecuación 8), se simula el impacto de la infraestructura sobre los productores seleccionados a través de: A. Mercado:

donde: ΔGmercado es el cambio simulado en el gasto per cápita del hogar VP representa el valor presente ET mercado es el “efecto total” de acceso a mercado estimado anteriormente Δ% m es el cambio porcentual simulado en el tiempo necesario para llegar al mercado más cercano Ginicial es el gasto per cápita inicial del hogar Nhogares N es el número de hogares en la zona S es el tamaño promedio del hogar y c es el costo promedio por hogar de mejora de vías. Mientras que ET mercado y c son los mismos que los empleados en la simulación global, Δ%m, Ginicial, Nhogares , S son recalculados para los hogares seleccionados. B. Electricidad y teléfono:

donde: ΔG j es el cambio simulado en el gasto per cápita del hogar j = electricidad, teléfono VP representa el valor presente ETj es el “efecto total” asociado a la infraestructura j estimado anteriormente a es la tasa de acceso (asumida en 25%) p es la proporción de hogares sin acceso a la infraestructura j G inicial es el gasto per cápita inicial del hogar N hogares es el número de hogares en la zona S es el tamaño promedio del hogar y c es el costo promedio por hogar de la infraestructura j. Mientras que ETj , a y c son los mismos que los empleados en la simulación global, p, Ginicial, Nhogares, S son recalculados para los hogares seleccionados. Los resultados de estas simulaciones se pueden apreciar en los siguientes mapas. Una vez más se

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confirma que los teléfonos y la electricidad son las infraestructuras con mayores retornos.

Gráfico 17 SIMULACIONES DE LOS EFECTOS DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURAS EN ZONAS DONDE SE PRODUCEN PRODUCTOS SENSIBLES

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Los resultados muestran que a medida que se incrementa el acceso a la infraestructura rural, hay un efecto agregado positivo sobre el ingreso per cápita de los hogares. Estas oportunidades de ingresos son más plausibles entre quienes tienen mayores niveles de ingreso o pueden aprovechar mejor la posesión de activos privados (por ejemplo, mayor educación) para aumentar su actividad no agropecuaria y reducir su participación en actividades agrícolas independientes. Las estimaciones econométricas complementan este análisis y muestran que el acceso a electricidad es el activo público con mayor impacto por si sólo, reduciendo las probabilidades de mantenerse como agricultor independiente e incrementando la probabilidad de participar en otras fuentes de empleo. Le sigue en importancia el acceso a teléfono. Cuando el análisis se concentra en las zonas donde se producen productos sensibles al DR-CAFTA, se obtienen resultados similares. Esto es en extremo importante para el desarrollo de una agenda complementaria, pues indica que se debe priorizar la inversión en infraestructura en dichas zonas para minimizar los efectos negativos y maximizar los positivos del DR-CAFTA. En resumen, este estudio establece relaciones cuantitativas de la mejora de la provisión de servicios de infraestructura sobre los hogares rurales y cómo esto puede ayudar a priorizar las inversiones para hacer a estos hogares más eficientes en su producción. El estudio señala que el mayor acceso a la infraestructura analizada facilita el desarrollo de actividades productivas y se traduce en mayores ingresos para los hogares, sea por una mayor cantidad de horas trabajadas, por una mayor diversificación de actividades o por un aumento en su rentabilidad. Este incremento en el ingreso reduce la vulnaberalidad de los hogares ante los cambios del DR-CAFTA, estimula la economía local a través del gasto y, por lo tanto, contribuye a reducir la pobreza en las zonas rurales. 6.2 Análisis de las complementariedades de diferentes tipos de infraestructura

El análisis econométrico de la sección anterior revela con fuerza estadística que la complementariedad más grande se da en la provisión de teléfono y agua. Dado que existe una mayor proporción de hogares sin teléfono que sin agua (42% vs. 25%), se puede deducir que el primero se constituye actualmente en restricción para mejorar la integración al mercado y el ingreso de los hogares. Los resultados del análisis de sensibilidad presentados en la sección anterior revelan que también hay complementariedad entre la provisión de electricidad y teléfonos, lo cual es consistente con la realidad descubierta en el examen de los cuellos de botella físicos e institucionales.

7. Estrategias para arreglos institucionales

Aunque el aumento de las inversiones en infraestructura rural y otros servicios públicos es vital, igualmente crítico es desarrollar arreglos institucionales para su provisión. En Costa Rica el gobierno es prácticamente el único proveedor de servicios de infraestructura, con excepción de una proporción insignificante en concesión al sector privado. Los cuellos de botella institucionales descritos en el capítulo 2 permiten comprender la dimensión de la tarea. Existen

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fallas considerables e ineficiencias en las instituciones públicas debido a la falta de transparencia y de mecanismos efectivos de rendición de cuentas. El fortalecimiento de las instituciones públicas que proveen los bienes y servicios de infraestructura puede contribuir a la sostenibilidad fiscal —a través de reducciones significativas de costo— y al crecimiento económico de largo plazo gracias al aumento en la calidad de los servicios que proveen. Para tener instituciones públicas efectivas también se requiere una oferta adecuada de personal motivado y entrenado, así como inversiones substanciales en entrenamiento para aumentar dicha oferta. Todas estas metas se pueden lograr de diferentes formas, entre otras las siguientes:

a. Privatización b. Desconcentración c. Descentralización d. Contratación externa

La crisis de infraestructura del país debe atacarse con urgencia pero sin aferrarse a una fórmula única. No se trata de escoger entre centralización y descentralización, entre privatización y nacionalización o entre megaproyectos y proyectos de pequeña escala. Lo que parece más sensato es desarrollar un menú de opciones y aplicarlo en las proporciones que ofrezcan las mayores posibilidades de éxito según el tipo de infraestructura y de acuerdo con la realidad de las instituciones participantes y de los sectores o comunidades de usuarios.

En el caso de la red vial, donde la responsabilidad está compartida por ley entre las municipalidades y el poder ejecutivo central, tendría sentido acelerar el traslado de fondos a las municipalidades con buen historial de ejecución de obras e incluso permitirles que atiendan la red nacional; es decir, descentralizar, en tanto que la autoridad central debería encargarse de las obras en municipalidades con historial de ejecución menos bueno. En cualquier caso, es imperativo iniciar un programa de capacitación eficaz de funcionarios públicos en todas las fases de los proyectos, desde la identificación hasta la evaluación, pues el rezago y la creciente necesidad de nuevas obras van a requerir de más personal mejor capacitado.

En el caso de electricidad, telefonía e Internet, es impostergable flexibilizar las restricciones que impiden a las instituciones públicas encargadas de su prestación hacer las inversiones con la celeridad requerida; también es necesario reconocer que por la magnitud de las inversiones y por el rápido desarrollo tecnológico que experimentan estos servicios, es imperativo abrir espacio al sector privado. La participación privada puede ir desde la compra de bonos respaldados con la infraestructura existente o la creación de fondos fiduciarios, como lo han planteado varios analistas, pasando por la contratación o la concesión de obra pública, hasta la participación en libre competencia; es decir, una combinación de desconcentración, contratación externa y privatización.

En el contexto de un sistema democrático como el constarricense, lograr consenso es difícil y mucho más difícil está resultando definir objetivos claros y establecer agendas de implementación para un periodo de transición antes de la eventual entrada en vigencia del DR-CAFTA. Esta situación hace más lento el ritmo de cambio en el corto y mediano plazos.

Por otra parte, los contextos local e internacional están experimentando cambios profundos que deben considerarse. La reciente decisión del Estado de Costa Rica de establecer

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relaciones diplomáticas con la República Popular China, el interés manifiesto del gobierno de ese país en participar en grandes proyectos de inversión, el establecimiento de algunos de los bancos más grandes del mundo (HSBC, Citibank, Scotiabank y otros), el creciente interés de grandes corporaciones multinacionales para establecer y ampliar operaciones (INTEL, Procter & Gamble, Hewlet Packard y Walmart entre muchas otras) y los flujos crecientes y sostenidos de inversión extranjera directa en busca de utilidades cada vez más difíciles de obtener en un mundo globalizado, ofrecen una oportunidad sin precedentes para explorar el abanico de opciones y definir con claridad el papel del Estado. Suena bien tener a todos estos actores interesados en ayudarnos a resolver nuestros problemas, pero es preciso balancear el entusiasmo por atraerlos con razonamientos claros:

El papel del gobierno debe incluir una supervisión clara, estableciendo metas e incentivos específicos, definiendo los criterios de éxito para las partes y seleccionando los contratistas según sus calificaciones.

Equipos independientes de planificación deben responsabilizarse de analizar cada problema de infraestructura en detalle, definir las opciones con base en criterios de éxito que incluyan la eficiencia operacional, cronogramas y plazos razonables y un manejo presupuestal que incluya elementos de riesgo y premios y multas por cumplimiento e incumplimiento.

Los usuarios deben estar representados en el proceso. Debe estar claro que el financiamiento va a depender del pago de los usuarios y

muy poco de subsidios.

Finalmente, si el gobierno va a pasar de ser el proveedor de infraestructura a gerenciar la manera en que es provista, el ambiente institucional y regulatorio deberá reestructurarse de manera que estimule los servicios orientados por la demanda de los usuarios, la competencia y la eficiencia. A pesar de que el gobierno proveería menos servicios de infraestructura rural directamente, seguiría siendo responsable de:

Definir y ejecutar el marco de política para la infraestructura rural. Facilitar la provisión de infraestructura rural por los gobiernos locales, el sector

privado y organizaciones sin fines de lucro. Regular a los proveedores de servicios de infraestructura rural para que cumplan

los estándares de servicio y calidad. Asegurar el establecimiento de precios y tarifas justas. Garantizar que los hogares rurales de bajos ingresos, los residentes de las áreas

rurales y las empresas rurales tengan acceso adecuado a los servicios de infraestructura.

8. Conclusiones

Ante los desafíos y oportunidades del DR-CAFTA, el deterioro y la insuficiencia de la infraestructura del país emergen como dos de los mayores obstáculos para su implementación exitosa, es decir, para que los sectores sensibles puedan hacer frente a una mayor competencia, para que los sectores a los que se les abra el mercado norteamericano puedan acceder e incrementar su participación en el mismo y para que los hogares del país disfruten de mayores opciones de consumo y más diversas fuentes de empleo e ingreso. Puesto en términos simples, la

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calidad y la cantidad actuales de la infraestructura en Costa Rica encarecen demasiado los costos de producción y de transacción. Si bien es cierto que mejorar la infraestructura es costoso, ignorarla resultará más costoso aún. Los hallazgos del análisis econométrico confirman que a medida que se incrementa el acceso a la infraestructura rural, los hogares rurales aumentan las horas trabajadas, asignan más tiempo a actividades no agrícolas salariales, y se produce un efecto agregado positivo sobre el ingreso per cápita, el cual se ampliaría si los hogares aumentaran su capital humano y su dotación de activos físicos. Por otra parte, el retorno per cápita a infraestructura es considerable y proviene principalmente de electricidad y teléfono. Estos retornos se mantienen consistentemente positivos dentro de un rango amplio de simulaciones de sensibilidad en tasas de descuento, proporción de hogares con acceso a los diferentes tipos de infraestructura, vida útil de las inversiones y validez o significancia estadística. Un resultado interesante es la complementariedad significativa de la combinación de teléfono y agua en el efecto positivo de la infraestructura sobre el ingreso de los hogares, mientras que la mayor complementariedad de los retornos a las inversiones se da entre teléfono y electricidad. Ambos resultados subrayan la importancia de enfrentar las decisiones de apertura en los mercados de telecomunicaciones y generación eléctrica con realismo y objetividad, minimizando las discusiones estériles de tipo puramente ideológico. Cuando el análisis se circunscribe a las zonas productoras de bienes sensibles al DR-CAFTA, se encuentran resultados similares, lo cual fortalece los argumentos en favor de que la agenda complementaria priorice la inversión en infraestructura en dichas zonas.

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