1

PROVISIÓN Y REGULACIÓN DE SERVICIOS DE

INFRAESTRUCTURA

PROVISIÓN Y REGULACIÓN DE SERVICIOS DE

INFRAESTRUCTURA

Juan MartinAsesor Secretaría Ejecutiva

2

DIMENSIÓN FISCAL DE LA CRISIS EXTERNA DE LOS AÑOS 80

efecto demoledor sobre la inversión pública(con escasas excepciones: Chile y Colombia)

DOS CONSECUENCIAS

deterioro sin precedentes delcapital social tangible

dificultades crecientes en la gestiónpública de los servicios

PRONUNCIADO AGRAVAMIENTO DE PROBLEMAS TRADICIONALESEN LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS PRESTADOS

+ insuficiente cobertura

+ enormes demoras de conexión

+ interrupciones frecuentes del servicio

+ obsolescencia de algunos sistemas

3

AMÉRICA LATINA: inversión en infraestructura

En la figura se comparan los niveles promedio de inversión en la década de 1980respecto de los correspondientes valores de los años 70

Como se aprecia, las caídas son significativas. Sólo las inversiones atrasadasascienden a casi US$ 100 mil millones. Además, la falta de mantenimiento de lasinstalaciones ha hecho inevitable una rehabilitación más costosa.

8,5

4,1

1,7 1,6

0,4 0,4

6,3

3

1,60,7 0,5 0,2

0123456789

10

Electricidad Transporte Telecom Agua y SS

1970 1980

Inversiónpública

Infra-estructura

Fuente: Banco Mundial

4AMÉRICA LATINA: composición sectorial de las inversiones necesarias

El valor del capital de infraestructura se estimaba (1995) en US$ 350 mil millones,considerando sólo los sectores de telecomunicaciones, electricidad, transporte yprovisión de agua y saneamiento.

Agua ySaneamiento 20%

Telecomunicaciones 17%

Electricidad 40%

Transporte 23%

Fuente: datos del Banco Mundial

Los meros gastos anuales de mantenimiento del capital existente ascienden aUS$ 7 mil millones (2% del capital) . Por otra parte, el gasto anual de inversión requerida en los 90 para alcanzar los niveles de participación en el producto delos años 70 es de US$ 60 mil millones, con la siguiente composición sectorial:

5

Sector Monto

Fuente: Banco Mundial, 1995

Redes de abastecimiento de agua 10-12

Compañías de teléfonos 3

Empresas de electricidad 3-4

Carreteras de peaje 7

INVERSIONES NECESARIAS ...

En casi todos los países de la región se sostuvo que después de la crisis de los 80

+ el sector público carecía de los recursos financieros necesarios para encararlas

+ existían inversores con disposición a financiar la inversión y gestionar los servicios

Las inversiones que siguieron a las privatización en los sectores telecomunicacionesy electricidad parecerían avalar esta postura.

+ en telecomunicaciones … grupo Argentina, Chile, México y Venezuela… inversión anual después de privatizar US$ 3 mil millones ; con el resto (Brasil) se redondearía la meta sectorial de US$ 10 mil millones … ¿se puede extender esta experiencia?

+ si, pero con calificaciones: el monto del financiamiento necesario para generar una unidad de ingreso anual es muy variable entre sectores, según indica el cuadro.

¿quién las realiza?

6

Fuente: Banco Mundial, WER 1997

Por otra parte … en los años 90 se revalorizó la relación entre nivel de desarrollo e inversión en infraestructura

7

RELACIÓN ENTRE INVERSIÓN DIRECTAMENTE PRODUCTIVA E INVERSIÓN EN CAPITAL SOCIAL (INFRAESTRUCTURA)

dimensión financiera

NEGATIVA (efecto desplazamiento)

POSITIVA (efecto inducción)

INVERSIÓN ENINFRAESTRUCTURA

INVERSIÓN DIRECTAMENTE PRODUCTIVA

(pública / privada) (privada / pública)

dimensión real

8RELACIÓN ENTRE INVERSIÓN DIRECTAMENTE PRODUCTIVA E INVERSIÓN EN CAPITAL SOCIAL ( INFRAESTRUCTURA )

Estados Unidos 0,39 60 Aschauer, 1989 Gasto público capital no militar

Estados Unidos 0,34 60 Munnell, 1990 Gasto público capital no militar

Japón, regiones 0,20 96 Mera, 1973 Infraestructura industrial

Francia, regiones 0,08 12 Prud’homme, 1993 Gasto público de capital

China, Taiwan 0,24 77 Uchimura y Gao, 1993 Transporte, agua y telecom

Corea 0,19 51 Uchimura y Gao, 1993 Transporte, agua y telecom

México 0,05 5 - 7 Shah, 1992 Energía, transportes y telecom

Múltiples países(OECD) 0,07 19 Canning y Fay, 1993 TransporteMúltiples países(en desarrollo) 0,16 63 Easterly y Rebelo, 1993 Transporte y telecom

Israel 0,31 - 0,44 54 - 70 Bregman y Marom, 1993 Transporte, energía y agua

Tasa de Elasti- rentabilidadMuestra cidad implícita Autor Medida de infraestructura

Elasticidad: variación procentual del producto respecto a una variación del 1% en infraestructura Rentabilidad implícita: relación entre el valor actualizado en la variable dependiente y el valor actualizado de la inversión en infraestructura

Fuente: Banco Mundial, WER 1997

9MODELO DE CRECIMIENTO ÓPTIMO (Weitzman)

La función de producción agregada de la economía es

Y = min [Kp, Ks]

donde Kp = stock de capital directamente productivo Ks = stock de capital social (infraestructura)

En el primer sector, toda la inversión se transforma en formación de capital . Kp = Ip

En el sector de capital social, debido a la presencia de economías de escalapor indivisibilidades en la producción, es preciso distinguir entre inversión y formación de capital. Para ello se supone que antes de formar nuevo capitalse acumulan inventarios, X.

. X = Is

El aumento en la capacidad instalada de capital social es entonces

Se demuestra que, bajo estos supuestos, la política de crecimiento óptimo escomo se indica en la figura

Ks = G ( X) , X0 < < X

I, Kp

t

Ks

10FUNCIÓN DE PRODUCCIÓN DE LA ECONOMÍA

Y = mín [Kp , Ks]

donde Kp = stock de capital directamente productivo, y Ks = stock de capital social (infraestructura)

Ks (0) Ks (1)Ks

Kp

Kp (0)

eje de expansión

Y (0)

11

Ks(0) Ks(1) Ks(2) Ks(3) Ks

Kp

Kp(3)

Kp(2)

Kp(1)

Kp(0)

Ks

Kp

Crecimiento víacapacidad excedente

Crecimiento víacapacidad racionada

MODALIDADES PURAS DE CRECIMIENTO

12

IT, IKp

0

IKs

A’

M

A

B

C C’

Ks / Kp

IT, IKp

0

IKs

Ks / KpM

A’ A

B

C C’

Sin previsión de los agentes

Con previsión de los agentes

EFECTO INDUCCIÓN (Hirschman)

13

O SECCIÓN, DEPARTAMENTO, O SERVICIO DE GOBIERNO

O EMPRESA PÚBLICA = tradicional = sociedad comercial = contrato de servicios = contrato de gestión

O CONTRATO DE ARRIENDO

O CONTRATO DE CONCESIÓN

HOSPITALDE EMPRESAS

(transitorio)

O EMPRESA PRIVADA

O EMPRESA COMUNITARIA

P Ú B L I C A P R I V AD A

PÚBLICA

PRIVADA

P R O P I E D A D

E X PLOTACIÓN

OPCIONES ISTITUCIONALES PARA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA

14

P Ú B L I C A P R I V AD A

P R O P I E D A D

PÚBLICA

PRIVADA

E X PLOTACIÓN

FACTORES COADYUVANTES AL ÉXITO DE CADA OPCIÓN INSITUCIONAL

o papel diferenciado del Gobierno como propietario, regulador y gestor

o vigencia de leyes comerciales, normas de auditoría y contabilidad generales

o nivel tarifario que permita recuperación de costos y presupuesto estricto

o objetivos no comerciales compensados por transferencias explícitas

o cuadros directivos profesionalizados, con remuneraciones adecuadas

o implantación de mecanismos de participación institucional de usuarios

o marco jurídico de derecho contractual, incluyendo procedimientos fiables de obligación de cumplimiento

o adjudicación de contratos mediante procedimientos transparentes, a través de licitaciones públicas competitivas

o contratos con especificación de: - responsabilidades de la empresa - objetivos y metas de desempeño - modalidades de seguimiento - procedimientos de revisión - solución de controversias - sanciones por incumplimiento

o reestructuración competitiva del subsector de actuación

o eliminación de barreras prácticas y legales (ej. crédito y divisas)

o protección del interés público y garantía de acceso a instalaciones

o organización con capacidad técnica y mecanismos participativos

o apoyo para atender necesidades de capacitación y asistencia técnica

o garantía de interconexión con redes primarias o secundarias

15

Sección de

gobierno

Empresa pública

Tradi- cional

Sociedadprincipiocomercial

Contratode

servicios

Contratode

gestión

Contratode

arriendo

Contratode

concesión

Prop. y explot. privada

Provisióncomu-nitaria

pública (totalidad o casi)

pública(mayoría)

función de gob

ministerio sectorial

ministerio sectorial u organismo público separado

presuppúblico

subv pública

empresa pública función

de gob gob o EPU

principalmentefinanciamiento de mercado

principalmente recursos propios

EPR de explot.

empresa pública

EPU serv específ.

pública(mayoría)

negociaciónpúblico / privada

empresaprivada

de explotación

sector público

EPR de explot.

privada (mayoría)

ningunao pública sector privado

privado + transf gob

sectorprivado

privada o común ninguna o pública

privado + transf gob

sectorprivado

sector privado

función de gobierno

a cargo del gobierno

no es aplicable

Ilimitada

empresa pública

serviciosprestados

menos de 5 años

EPR de explot.

serv y resultde 3 a5 años

entepúblico

empresa privada de explotación

resultados menos derecho uso activos

de 5 a10 años

de 10 a 30 años

sectorprivado enteprivado

decisiónprivada

Ilimitada

sectorprivado

ente privado

decisión privada

Ilimitada

Propiedad de activos

Planificación y políticas

Financ. activos fijos

Financ. capital trabajo

Explot. y mantenimiento

Recaudación de tarifas

Facultad de gestión

Soporte riesgo comercial

Criterio de remuneración

Duración típica

FUNCIÓN

OTRAS CARACTERÍSTICAS

OPCIONES INSTITUCIONALES PARA LA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA

Características principales

16

¿POR QUÉ HAN PRIVATIZADO LOS GOBIERNOS?

FACTORES ESTRUCTURALES

• Ideología• Eficiencia productiva • Cambios en sectores estratégicos• Madurez del sector empresario privado• Necesidad de proyectar coherencia

FACTORES COYUNTURALES

• Credibilidad política• Crisis fiscal y estabilización• Límites de inversión • Efectos catalizadores• Apaciguamiento acreedores externos

17

MPN

MPL

MPR EPR

EPC

(5)

(1)

(3)

(2)

(4)

TRAYECTORIAS ALTERNATIVAS DE PRIVATIZACIÓN

MPNMPLMPREPCEPR

Monopolios Públicos NaturalesMonopolios Públicos LegalesMonopolio PRivadoEmpresa Pública CompetitivaEmpresa PRivada

18

Derecho y precio de acceso

a las instalaciones

Estructura de la industria

Opciones de competencia

Objeto de la regulación

Condición inicial

Monopoliointegrado

Precios, calidad y obligación de servicio

(por contrato)

Precios, calidad y obligación

de servcio (por ley)

Prácticascomerciales,

normas ambientales, de seguridad yantimonopolio

Monopolioestatal

integrado

Actividades monopólicas

Actividadescompetitivas

Competenciaen el

mercado

Competenciade

sustitutos

Instalaciones monopólicas

Competenciapor el

mercado

Monopoliointegrado Mono-

polio

Compe- tencia

OPCIONES DE COMPETENCIA Y COOPERACIÓN PÚBLICA / PRIVADA

19SISTEMAS REGULADORES MODERNOS

A pesar del progreso constatado es necesario superar trabas e imperfecciones que

+ entorpecen el funcionamiento del mercado

+ limitan la capacidad efectiva de regulación

+ perjudican a los usuarios de los servicios

CRITERIOS GENERALES

1 … la regulación se justifica si hay distorsiones que impiden la operación eficiente

del mercado, pero también es necesario que los beneficios de la intervención

pública superen sus costos ... idealmente se debería promover la competencia

al máximo y restringir la regulación a temas y situaciones calificadas

2 … el diseño del marco regulador debe preceder a las decisiones de privatización

una vez agotadas las posibilidades de introducir competencia … ello aporta

a una mayor previsibilidad del marco para la prestación de los servicios en

beneficio de los usuarios, de las empresas operadoras y del propio gobierno

20

las reformas institucionales del marco regulador, aun cuando sean justificadas,

generan varios costos cuya capacidad de absorción es limitada para el Gobierno

… dichas reformas deberían ser graduales y programadas e incluir medidas

compensatorias y campañas de difusión pública adecuadas

3 ...

no basta con disponer de un buen diseño conceptual del marco regulador ya que

las atribuciones legales y la capacidad operacional de los entes reguladores es

crucial … se requiere contar con procedimientos legales apropiados y recursos

humanos motivados y de alta calificación técnica

4 ...

si bien es importante privilegiar la estabilidad en las reglas del juego, el marco

regulador debe ser congruente con la evolución del entorno tecnológico, social

y económico … su modernización debería ser una preocupación permanente,

abriendo oportunidades a la iniciativa privada y preservando el interés público

5 ...

CRITERIOS GENERALES

(continuación)