Universidad de Quintana Roo. Maestría en Economía del Sector Público

Incentivos fiscales para la inversión en educación privada. El caso de México.

Protocolo de tesis

María José Medina Novelo29/01/2012

Incentivos fiscales para inversión en educación privada. El caso de México.Protocolo de tesis

ContenidoDirectora de tesis:...............................................................................................1

Introducción........................................................................................................2

Planteamiento del problema...............................................................................2

Justificación.........................................................................................................3

Antecedentes......................................................................................................3

Hipótesis.............................................................................................................5

Objetivos..........................................................................................................6

General.........................................................................................................6

Específicos....................................................................................................6

Metodología........................................................................................................6

Tratamiento de los datos.................................................................................7

Cálculo de ISR a partir de microdatos...........................................................8

Método para evaluación de política fiscal.....................................................9

Capitulado tentativo.........................................................................................10

Cronograma......................................................................................................11

Bibliografía........................................................................................................12

Directora de tesis:Dra. Christine Carton Madura

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IntroducciónEl presente proyecto de investigación parte de la implementación de una política fiscal dirigida a todos los contribuyentes que pagan colegiatura en colegios particulares. Una estimación realizada por el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP) para los ingresos que dejaría de recaudar la Secretaría de Hacienda y Crédito Público por la deducción de colegiaturas constituye el 1% del presupuesto en educación básica y media superior.

Los beneficios de la deducibilidad se distribuyen en los deciles más altos de ingreso, donde se concentra la mayor población de alumnos en colegios privados para los niveles de preprimaria a preparatoria. Esto ha desatado un debate político y social, no obstante los estudios de análisis económico no han sido abundantes en la investigación de los efectos en la demanda de educación por parte de las familias.

El objetivo de este proyecto consiste en el análisis contrafactual de la demanda educativa, con base en los registros de ingreso y gasto de los hogares en México, considerando el efecto de la política de colegiaturas deducibles.

Planteamiento del problema.La política fiscal además de ser una fuente de ingresos para el sector público, es un instrumento de fomento de inversión. Por otro lado, la educación es el eje fundamental para la creación de capital humano y con ello, para el desarrollo sustentable de cualquier economía. Invertir en educación conlleva beneficios a nivel social que siempre retornan a la comunidad.

El 14 de febrero de 2011 se decretó la deducibilidad de las colegiaturas para las escuelas particulares de educación básica en México. Existen varias posturas al respecto, algunas a favor y otras en contra de esta medida fiscal. Con todo, es pertinente realizar un análisis sobre la incidencia fiscal que tendrá esta política.

La deducibilidad de las colegiaturas tendrá una incidencia en el gasto de los hogares además de afectar el gasto público. Puede modificar también los incentivos en el mercado, de manera que sobrevenga un alza en las colegiaturas. Una preocupación recurrentemente expresada en los medios es el posible efecto regresivo: apoyar con este subsidio a las familias que perciben mayores ingresos, excluyendo de los beneficios a las familias de menores ingresos. Teniendo en cuenta este efecto, queda la pregunta al aire ¿será un estímulo fiscal para incrementar la inversión en educación privada? ¿Modificará en alguna forma el gasto destinado a capital humano de manera que exista un beneficio justificable por el costo que tendrá en el gasto público?

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Las declaraciones expresadas por parte del sector público, muestran el problema planteado para la investigación:

• Fortalecer en un principio el gasto familiar al permitir la posibilidad a una familia de deducir los recursos destinados a la educación y destinarlo a otros rubros del gasto familiar (Lujambio en El universal, 2011).

• Deducir del ISR a las colegiaturas permitirá que esa parte de los recursos de la familia puedan destinarse en más inversión educativa (Vázquez Mota en El Universal, 2011).

• Se atiende un principio elemental de justicia distributiva, ya que los alumnos que asisten a escuelas privadas no representan un costo para el Estado en materia de educación, aun cuando sus familias siguen contribuyendo a financiar el gasto de la educación pública a través del pago de sus impuestos (Calderón en SHCP, 2011).

Justificación.Se desconocen los efectos respecto a la proporción de alumnos que posiblemente se trasladen del sistema educativo público al privado, así como el comportamiento que tendrá el gasto de los hogares destinado a invertir en educación. Por ello, es oportuno analizar detenidamente los canales de fomento para incrementar la inversión en educación privada, comenzando con examinar los efectos de la deducción de colegiaturas.

Con ese objetivo, se realizará una evaluación de la política de deducibilidad considerando el cálculo de la incidencia fiscal, acompañado de la revisión teórica correspondiente y la descripción de su aplicación en distintos países.

La evaluación llevada a cabo por esta investigación se verá enriquecida en cuanto al análisis por la descripción, planteada entre sus objetivos, para describir la inversión en educación que realizan las familias; así como por otras investigaciones de incidencia fiscal que se han venido elaborando a partir del decreto de deducibilidad del 14 de febrero en 2011.

Antecedentes.La educación es uno de los elementos más importantes cuando se considera la asignación del gasto público y privado. Genera externalidades positivas en el consumo y en la producción. Una persona educada obtiene beneficios individuales y hace posible para otros disfrutar de estar en una comunidad más educada (Musgrave, 1995).

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Existe evidencia empírica que relaciona la educación con altos niveles de satisfacción en la vida y el trabajo, aun manteniendo el ingreso constante (Blanchflower & Oswald, 2000).

La Economía de la educación es una rama teórica y de economía aplicada que inició con una serie de trabajos de análisis microeconómico por parte de Schultz (1961), Becker (1964) y Mincer (1974) con la teoría del capital humano. Midieron los rendimientos privados de la educación a través de la comparación de años de escolaridad para explicar los diferenciales de ingreso. Más tarde, con la inclusión de la variable de capital humano en algunos modelos macroeconómicos como los de Abramovitz, Solow y Schultz (Psacharopoulos,2008).

La teoría plantea una relación entre la inversión en capital humano y el incremento de la productividad del factor trabajo; conformando un paradigma que motivó reformas importantes respecto a las políticas de gasto educativo.

En los años 70’s surgen investigaciones que cuestionan los argumentos de la teoría del capital humano, debido a que el incremento en inversión educativa no se tradujo en los incrementos de productividad predichos. El debate fue en parte debido a los supuestos sobre el mercado laboral, lo cual repercutía en la interpretación de las tasas de rentabilidad del capital humano (Levin, 1977; Thurow, 1975; Spence, 1973;Arrow, 1973; Bowles&Gintis, 1976; Carnoy, 1980). Reich (1981) y Strober (1988) encontraron diferenciales en los rendimientos de la inversión educativa para personas de color y mujeres.

La teoría de la selección o credencialista fue desarrollada por Arrow (1973), Spence (1973) y Stiglitz (1975). Hace énfasis en la función selectiva de la educación y argumenta que ésta no aporta en realidad un incremento directo a la productividad. Donde las instituciones educativas funcionan como un filtro que señala la capacidad innata del individuo.

Bowles, Gintis, & Osborne (2001) defienden otra teoría sobre papel socializador de la educación. Las personas que van más tiempo a la escuela, aprenden más cualificaciones sociales o han demostrado una capacidad o disposición mayores para hacer frente a las demandas del sistema escolar. Estas capacidades o dinamismo social hacen de estos individuos, un elemento más valioso en el mercado laboral.

Blaug (1967), Levin (1980) y West (1967) realizan un análisis económico sobre la política de bonos educativos, los cuales fueron propuestos por Friedman (1962). Su propuesta fue la fuente de una forma de financiamiento de educación superior: préstamos para estudiantes, condicionados a sus ingresos después de sus estudios.

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La medición de los rendimientos de la educación ha sido la búsqueda de un “santo grial”. Barr (The benefits of education: what we know and what we don't, 2000) expone los motivos por los que no puede llegarse a una medición definitiva de los beneficios externos de la educación, por una parte debido a que no existe un criterio homogéneo para determinar lo que son “buenos” rendimientos y por otro, porque muchos de los beneficios externos son de tipo cualitativo.

La medición de la incidencia de los beneficios tiene antecedentes en diversos trabajos. Comenzó con la preocupación de McNamara (1972) sobre si los individuos más necesitados realmente se beneficiaban de la provision de bienes por parte del sector público.

Surgieron dos corrientes distintas para el cálculo de los beneficios: una enfocada al análisis conductual (behavioral approach to assessing the benefits of public spending) a través de la estimación de funciones de demanda para los bienes provistos por el Estado y otra reconocida simplemente como análisis de incidencia de beneficios (benefit incidence analysis); la cual combina el costo de proveer servicios públicos con la información sobre su consumo para generar distribuciones del beneficio (Demery, 2000).

Dentro de la literatura se observa un acuerdo sobre la robustez teórica de la metodología conductual (behavioral approach), basada en principios microeconómicos, así como su utilidad para realizar experimentos contrafactuales. Gertler & Glewwe (1989) proponen, con el enfoque conductual, estimar curvas de demanda para diferentes servicios públicos y por grupos de población distintos. Dichas curvas de demanda para grupos específicos de población pueden usarse para calcular cambios en el bienestar o variaciones compensatorias, por efectos en los beneficios de los servicios.

Hipótesis.La política fiscal de deducción de colegiaturas no alterará la proporción del gasto que destinan las familias a educación privada. El excedente de sus ingresos será destinado a otro tipo de gastos no relacionados con la inversión en educación.

Esto puede explicarse por la baja elasticidad de la demanda en educación, considerándola como toda aquella inversión para mejorar el rendimiento académico y formación del estudiante (education inputs). Un factor más a considerarse es el rezago temporal de la deducción y los periodos de elección de servicios educativos.

Ello implica que, dadas las características del mercado de educación privada en México, sea más eficiente por parte del Estado implementar incentivos por

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una vía diferente a la de la deducibilidad del ISR para cumplir con el objetivo de incrementar la inversión en educación privada.

Objetivos

GeneralAnalizar los efectos de la política de deducibilidad de colegiaturas en la demanda de educación de las familias.

Específicosi. Exponer el panorama teórico en torno a los incentivos fiscales para la

inversión en educación.ii. Comparar casos similares sobre políticas fiscales y educación privada en

otros países y el caso de México.iii. Conocer la composición y proporción del gasto familiar destinado a la

educación tanto pública como privada.iv. Describir el gasto de los hogares destinado a la educación privada

utilizando los microdatos.v. Calcular la elasticidad de gasto en colegiatura con respecto al ingreso

familiar y el monto pagado de ISR.vi. Medir la incidencia fiscal de la deducibilidad de colegiaturas en el gasto

de los hogares destinado a servicios educativos, con el fin de determinar si es una buena política para incentivar la inversión en educación privada.

vii. Probar a través de simulaciones la deducción de colegiaturas para los percentiles de ingreso.

viii. Representar a través de las simulaciones, los efectos en la inversión en educación.

ix. Obtener una propuesta para incentivar la inversión en educación privada.

Metodología.Se realizará una inspección inicial a los efectos de la deducibilidad de colegiaturas en el gasto familiar a través de los microdatos proporcionados por las Encuestas Nacionales de Ingreso-Gasto de los Hogares (ENIGH’s), con apoyo de otras encuestas. Esto con la finalidad de detectar un posible efecto regresivo del subsidio a los percentiles más altos de ingresos.

Se calcularán las elasticidades de gasto en educación a través de colegiaturas con respecto a los niveles de ingreso por percentiles y con respecto a los pagos correspondientes por el ISR. Con ello, se podrá inferir y simular el efecto en el gasto de las familias con la deducción de colegiaturas; así como la consecuencia en el monto destinado a invertir en educación.

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Con esto, se obtendrá un primer análisis sobre la incidencia fiscal de la deducibilidad de colegiaturas en el gasto de los hogares. Así será posible proporcionar una propuesta preliminar para utilizar los incentivos fiscales como una herramienta de fomento de inversión en educación.

Tratamiento de los datos.Se disponen de los microdatos de las ENIGH’s de 1984 a 2008 (INEGI) y la Encuesta Nacional de Niveles de Vida de los Hogares (CIDE-INEGI) para realizar la descripción tanto de los ingresos como los gastos de los hogares, así como el gasto que destinan para invertir en educación. En dichos datos se dispone de la distinción por nivel educativo (preescolar, primaria, secundaria, carrera técnica y bachillerato), así como por tipo de escuela (pública, privada, otra). También es posible distinguir si los estudiantes reciben apoyo para el financiamiento de su educación tales como becas y créditos educativos.

Como ingreso familiar se tomarán los ingresos monetarios percibidos por los integrantes de las familias que tienen hijos en escuelas privadas de nivel básico. Como gastos se tomarán los gastos monetarios, así como los gastos en educación, haciendo la diferenciación de colegiaturas (disponible sólo en la ENIGH 2008).

En su caso, Vargas Téllez C. O. (2006) realiza un ajuste de los ingresos declarados en las ENIGH’s con los registrados en las Cuentas Nacionales debido a la existencia de sesgos en los microdatos. Este ajuste lo realiza con el método del Factor de Altímir. Considera que existe una importante concentración en la tenencia del capital en México, por lo que los datos que mejor se ajustan a la realidad son los ingresos después del ajuste. Sin embargo, en este caso puede complicarse debido a que se depurarán los ingresos dejando sólo los de las familias que tengan el perfil a estudiar.

Algo importante es que en las ENIGH’s los ingresos son anteriores al pago de impuestos, además de que no es posible inferir el pago de ISR directamente a través de las encuestas. Se debe tomar en cuenta que resulta complicado inferir las múltiples deducciones y exenciones que pueden realizar los contribuyentes con actividades empresariales. Por lo tanto, se deben partir de supuestos (Cantú Calderón, 2011):

Todas las familias están dentro del sistema fiscal. Todos los alumnos son hijos, padres, cónyugues o el mismo

contribuyente.

En los microdatos se tienen disponibles los montos exactos de colegiaturas, por lo que se podrá observar qué montos de colegiaturas llegan a los techos establecidos y cuáles son menores.

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Cálculo de ISR a partir de microdatos.Dado que se está examinando una deducción sobre el pago de ISR, se puede hacer a un lado el problema sobre incidencia estatutaria e incidencia económica; ya que no es posible que el agente sobre quien recae legalmente el impuesto pueda trasladar su pago hacia otro agente.

Las ENIGH’s no proporcionan datos sobre el pago de impuestos de las familias encuestadas. Por lo tanto, es necesaria una metodología para inferir una estimación del mismo bajo los supuestos ya planteados.

Un método adecuado para el cálculo del ISR, aplicado por Vargas Téllez C. O. (2006), consiste en utilizar los ingresos montarios de las ENIGH’s. Se suman todos los ingresos de los miembros de cada familia. Considerando la legislación vigente del año de la encuesta se le aplica la tasa impositiva que corresponde a cada una de las clasificaciones de ingresos monetarios. Primero se toma la partida de “Sueldos y/o salarios”.

Según los ingresos reportados, se clasifican dentro de los tramos fiscales marcados tanto por los límites inferior como superior; de esta manera a cada nivel de ingreso se le restará su límite inferior, al resultado de esa diferencia se le aplicará la tasa correspondiente; obteniendo el llamado impuesto marginal, posteriormente se le aplicará la couta fija, para obtener el llamado impuesto sobre el ingreso. Con el fin de ahorrar etapas, tanto la tasa aplicada como la couta fija ya han incorporado el subsidio fiscal, así como el crédito al salario, siempre que éste corresponda.

A las restantes sub-clasificaciones de las fuentes de ingresos, se les aplicó la exenciones pertinentes de acuerdo a la fuente y monto de ingreso. Hay que añadir que, alternativamente al análisis, se han filtrado las bases de datos, con el fin de simular mejor el comportamiento del pago de impuestos, por lo tanto a los individuos clasificados como “autónomos” no se les han aplicado las reglas impositivas, así como a los trabajadores que laboran en el exterior(Vargas TéllezC. O., 2006).

Cuando se trabajen los microdatos se inspeccionará en qué grado será posible aplicar este cálculo de los microdatos, tomando en cuenta que ya se habrá aplicado un filtro adicional: familias con miembros que estudian en colegios privados de nivel básico.

Método para evaluación de política fiscal.Se realizará el cálculo de una elasticidad del pago de colegiaturas con respecto al pago de ISR. Así como también se calcularán las elasticidades de este tipo para los diferentes tramos de ingresos.

El Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP) cuenta con un simulador de incidencia fiscal que se utilizará como software de apoyo durante la investigación.

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Una metodología adecuada para calcular la disposición a pagar por educación fue la utilizada por Gertler&Glewwe (1989) mediante la variación compensatoria, la cual fue calculada a partir de estimaciones de funciones de demanda de educación. Considerando que la decisión es tomada por los padres y no por los usuarios del servicio, es apropiado este enfoque a través de características de los hogares y sus datos de consumo.

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Capitulado tentativo.1. Revisión teórica.

a. Introducción.b. La educación como un bien público y un bien privado.

i. Fallos de mercado.ii. Bienes públicos y bienes privados.iii. Financiamiento y costos de los bienes públicos.iv. Bienes privados suministrados por el Estado.v. Otras características.vi. Sistema de racionamiento.vii. Externalidades.viii. La educación.

c. Metodología para el análisis de incidencia.i. Antecedentes en la medición de incidencia de beneficios.ii. Análisis de beneficios (benefitincidence).iii. Enfoque conductual a través de la variación compensatoria.iv. Investigaciones similares sobre incidencia de beneficios por

inversión en educación.d. Asociaciones público-privadas.

2. Los beneficios fiscales y la inversión en educación en México.a. Introducción.b. Síntesis de incentivos fiscales para inversión en educación: casos

de otros países.i. La unión europea.ii. Estados Unidos.

c. La inversión familiar en educación privada en México.i. La población que asiste a la escuela.ii. Inversión familiar en educación.iii. Apoyo a la educación privada.

d. La deducibilidad de colegiaturas en México.3. Análisis de incidencia fiscal.4. Conclusiones y recomendaciones.

a. Propuesta para incentivar la inversión en educación

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Cronograma.Cuatrimestre

1 2 3 4 5 6ProtocoloCapítulo 1Capítulo 2Capítulo 3Conclusiones y recomendaciones

Borrador final

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