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PROHIBIDA SU VENTA

FASE PROFESIONAL DEL PROGRAMA DE FORMACIÓN

Y DESARROLLO PROFESIONAL

ÁREA MODULAR ÉTICO-INSTITUCIONAL

Módulo IIDemocracia, Ética Profesional

y Cultura Organizativa

Colaboración especial de: MTRA. LETICIA SANTÍN DEL RÍO

Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral

INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL Mtro. José Woldenberg Karakowsky Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral Dr. José Barragán Barragán Consejero Electoral Lic. Jesús Cantú Escalante Consejero Electoral Dr. Jaime Cárdenas Gracia Consejero Electoral Mtro. Alonso Lujambio Irazabal Consejero Electoral Dr. Mauricio Merino Huerta Consejero Electoral Lic. J. Virgilio Rivera Delgadillo Consejero Electoral Dra. Jacqueline Peschard Mariscal Consejera Electoral Lic. Gastón Luken Garza Consejero Electoral Lic. Fernando Zertuche Muñoz Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral Dr. Alberto Alonso y Coria Director Ejecutivo del Registro Federal de Electores Mtro. Arturo Sánchez Gutiérrez Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos Mtro. Jaime Rivera Velázquez Director Ejecutivo de Organización Electoral Lic. Marco Antonio Baños Martínez Director Ejecutivo del Servicio Profesional Electoral Mtra. Ma. del Carmen Alanis Figueroa Directora Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica Lic. Alfonso Fernández Cruces Director Ejecutivo de Administración Lic. Víctor Manuel Avilés Castro Coordinador Nacional de Comunicación Social Lic. Manuel Carrillo Poblano Coordinador de Asuntos Internacionales C.P. Mario Espínola Pinelo Contralor Interno Ing. René Miranda Jaimes Coordinador de la Unidad de Servicios de Informática Mtro. Fernando Agíss Bitar Director Jurídico Lic. Jorge Eduardo Lavoignet Vásquez Director del Secretariado Lic. Elena Verdugo Quiñones Coordinadora del Centro de Formación y Desarrollo

DIRECCIÓN EJECUTIVA DEL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL

Mtra. Paulina Grobet Vallarta Directora de Formación, Evaluación y Promoción Mtra. María Elena Pérez-Peña Meza Subdirectora de Formación y Desarrollo Profesional

CENTRODE FORMACIÓN Y DESARROLLO

Lic. Marco Aníbal Cantú Elizondo Director de Programas de Formación y Desarrollo Humano Lic. Oscar Retana Rozano Subdirector de Formación

El Programa de Formación y Desarrollo Profesional se dirige a fortalecer y consolidar el Servicio Profesional Electoral y se integra por tres fases de formación: Básica, Profesional y Especializada divididas en cuatro áreas m odulares: Ético-Institucional, Administrativo-Gerencial, Jurídico-Política y Técnico-Instrumental

En el diseño del Programa se incluyeron las aportaciones de los Consejeros Electorales que integran la Comisión del Servicio Profesional Electoral: Dr. Mauricio Merino Huerta, Lic. Jesús Cantú Escalante, Dr. Jaime Cárdenas Gracia, Mtro. Alonso Lujambio Irazabal, Lic. Gastón Luken Garza y Lic. Virgilio Rivera Delgadillo. La coordinación del Programa corresponde a la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral, con el apoyo técnico y operativo del Centro de Formación yD e s a r r o l l o . El desarrollo de los documentos del área modular Ético-Institucional en su Fase Profesional, estuvo a cargo de la Mtra. Leticia Santín del Río, con el apoyo de la Lic. Gabriela Coral Torres Ortiz y del Lic. Raúl Einar Urbano Zetina. La asesoría pedagógica estuvo a cargo de la Mtra. Dolores Martínez Guzmán

En el módulo se incorporan las observaciones y recomendaciones planteadas por el grupo colegiado integrado por miembros del Servicio Profesional Electoral que se desempeñan como Vocales, tanto en Juntas Ejecutivas Locales como Distritales y, simultáneamente fungen como facilitadores del Área Modular Ético-Institucion a l El diseño editorial y la producción de los materiales estuvieron a cargo del Instituto Latinoamericano de la Comunicación Educativa (ILCE).

Área Modular Ético-Institucional

MÓDULO IIDemocracia, Ética Profesional


ISBN 970-695-053-2

Derechos Reservados 2003

Esta edición y las características de la misma son

propiedad del Instituto Federal Electoral

Viaducto Tlalpan No. 100 (esq. Periférico sur)

C. P. 14610, México, D. F.

Impreso en México.

Módulo IIDemocracia, Ética Profesional


Índice

Introducción 7

Presentación 11

Metodología del aprendizaje 14

PRIMERAS VOCES

Democracia y Servicio Público Electoral

Mínimos y modelos de la democracia Mauricio Merino 23Condiciones de la democracia Rafael del Águila 31

SEGUNDAS VOCES

Democracia Profesional y Calidad Institucional

La legitimidad del régimen políticoManuel Villoria Mendieta 50Institucionalidad y Profesionalización del ServicioPúblico en México: retos y perspectivas (Introducción)Ricardo Uvalle 65

TERCERAS VOCES

Ética Profesional y Cultura Organizativa

La cultura organizativa y la ética profesional Manuel Villoria Mendieta 101

Bibliografía 123

DEMOCRACIA, ÉTICA PROFESIONAL Y CULTURA ORGANIZATIVA

Introducción

El Área Modular Ético-Institucional del Programa de Formación y Desarrollo Profesional del Instituto Federal Electoral, contempla un marco referencial de

estudios modulares a lo largo de tres fases: básica, profesional y especializada. La orientación de sus contenidos permite a los miembros del Servicio Profesional Electoral conocer, analizar e incorporar una serie de elementos teóricos, prácticos, hábitos y actitudes para responder a la demanda de modernización de la administración pública, a las demandas de la sociedad y a los desafíos de los cambios democráticos dentro de la democracia, mediante un buen desempeño profesional basado en una verdadera cultura de la responsabilidad.

El reto fundamental que plantea el paradigma de la modernización administrativa de México es la profesionalización del servicio público, como primer eslabón de la larga cadena que debe llevar hacia una concepción de la responsabilidad pública. La ética del servicio y la ética profesional están ligadas a esta actividad de carácter social, en la que cooperan personas que desempeñan distintos quehaceres relacionados con la política electoral, su organización periódica y el proceso de integración de los poderes y autoridades en México.

En consecuencia, llevar a cabo un cambio de la administración pública mexicana, e implementar un verdadero servicio público profesional supone establecer una dinámica fundada en tres aspectos:

1) La orientación en la responsabilidad y en la evaluación de los cargos. 2) El sentido de competencia y cooperación entre dependencias. 3 ) La transparencia en el diseño y en la implementación de las políticas públicas. En particular para sentar las bases de la profesionalización del servicio público

electoral se debe contar con un sistema de reclutamiento transparente y claro; un sistema nacional de formación permanente de los servidores públicos profesionales, dirigido a las tareas y al reforzamiento de hábitos y actitudes basados en una cultura política democrática y, también, una concepción de la evaluación del desempeño profesional dirigida hacia cada uno de los servidores públicos de manera periódica, para ofrecerles la oportunidad de permanecer o de ascender en la carrera administrativa como consecuencia de su propio esfuerzo cotidiano, y de los conocimientos acumulados tanto por la experiencia como por la formación y la actualización profesional permanentes.

1 Merino, M., De la lealtad individual a la responsabilidad pública, en Módulo III: Ética Institucional y Responsabilidad Profesional, Fase Básica, Área Modular Ético-Institucional, Instituto Federal Electoral, p. 47.

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ÁREA MODULAR ÉTICO-INSTITUCIONAL DE LA FASE PROFESIONAL

En este afán del día a día se inserta la dimensión ética, política y administrativa constitutiva de la vida de cada uno de los miembros del Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral. Su labor está orientada a la construcción de diversos criterios y juicios crítico valorativos que le permitan conocer y arraigar una cultura de la responsabilidad estrechamente ligada a una ética aplicada. Este camino representa un saber práctico para actuar con libertad y responsabilidad social. Las actividades profesionales al ser cooperativas, no sólo implican respeto por la legalidad vigente, sino respeto por la conciencia moral de todas y cada una de las personas, ciudadanos y actores políticos involucrados en su quehacer cotidiano.

El conjunto de ideas, voces y conceptos que reúnen las tres fases del Área Modular Ético-Institucional del Programa de Formación y Desarrollo Profesional, buscan orientar el desempeño profesional a través de un aprendizaje significativo sobre el conocimiento de los principios básicos de la democracia desde sus aspectos éticos y valorativos esenciales, así como sobre el sentido moderno de la profesionalización dentro de la administración pública en un contexto democrático.

Desde un inicio el ciclo profesional electoral exige fuertes dosis de racionalidad y responsabilidad, derivadas de una capacitación, una formación y una actualización permanente, conocimientos que gradualmente tienden a profundizarse y a especializarse a través de las tres fases del Programa de Formación y Desarrollo Profesional.

La pregunta inicial de la que se parte en esta área de formación es: ¿por qué apostamos por un área Ético-Institucional? ¿Cuál es el ideal que subyace a ésta? La respuesta es sencilla. La fórmula de gobierno democrático se traduce, en la práctica, en una serie de reglas de organización electoral, de derechos y obligaciones de los ciudadanos, de sistema de partidos y de instituciones, así como una división de poderes con sus límites para cada uno de ellos, entre otros elementos que constituyen un Estado m oderno (elementos que se analizan desde una perspectiva jurídico-política en el área modular correspondiente). Sin embargo, poco nos detenemos a reflexionar sobre los valores y principios del ideal democrático. De manera que, son precisamente sus valores los que le dan sentido y horizonte a la propia democracia, esto es, son presupuestos éticos y políticos que nos permiten orientar nuestro actuar y considerar a la democracia como la mejor fórmula de gobierno y organización política. Los principios y los valores de la democracia son las razones de fondo que le dan sentido político y moral a los individuos en la democracia moderna. Por lo tanto, construir el sentido político de la vida democrática con base en la perspectiva ética, significa asistir a la invención política del individuo como sujeto moral, que es la principal aportación de la democracia y, por ende, a la construcción de la ciudadanía, poniendo el acento en la primacía de la autonomía y de la responsabilidad.

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Al respecto, desde la fase básica hasta la especializada, el conjunto de voces y categorías que fundan el Estado moderno permiten, en la medida que las vamos conociendo, reflexionar e interpretar las reglas para una convivencia más armónica entre las personas y los ciudadanos. Así, sobre la base de los conceptos que integran las ideas constitutivas de las democracias modernas: libertad, igualdad política, fraternidad, pluralismo, tolerancia, principio de la mayoría y respeto de los derechos de las minorías, entre otras más

2, que forman parte de sus valores y principios fun

damentales, los conceptos van a adquirir una aplicación práctica, pues estarán jugando un papel importante para la organización política y la convivencia en una sociedad mexicana en proceso de consolidación democrática, tanto en los periodos de organización electoral como en los intervalos entre unos y otros.

Así, en el Área Modular Ético Institucional del Programa de Formación y Desarrollo Profesional del Instituto Federal Electoral, a partir de la fase básica, la tarea consiste en un recorrido de conocimientos, reflexiones e ideas esenciales sobre ética, moral, responsabilidad individual y pública, el papel de la ética cívica, de la cultura democrática, la ciudadanía moderna, la construcción de la democracia como forma de vida, reflexiones, todas, que están estrechamente vinculadas con la responsabilidad profesional de todos y cada uno de los miembros del Servicio Profesional Electoral que, por decisión y adscripción propia, han optado por desarrollar su vida profesional en el marco de un organismo del Estado, el Instituto Federal Electoral, que tiene a su cargo la responsabilidad de la organización de las elecciones federales que representan el primer escalón de democracia contemporánea, esto es, la democracia electoral.

Los distintos aspectos y dimensiones que constituyen la responsabilidad pública y profesional, representan el eje de todas las fases del Área Modular Ético-Institucional. En consecuencia, para entender sus dimensiones es indispensable apreciar y profundizar en los aspectos esenciales de los principios y valores que forman parte de la democracia como forma de vida y su relación con el Instituto Federal Electoral, donde la ética y el profesionalismo sientan las bases de una responsabilidad cultivada en el ideal democrático para obtener, desde esta fase básica, una introducción a una serie de conocimientos que permiten percibir los fundamentos y principales elementos de un servicio público profesional.

Lo que interesa destacar, desde el inicio del área modular Ético-Institucional, es que a partir de la revisión de los principios de la democracia se puede construir,

2 Cfr., Salazar, L. y Woldenberg, J., Principios y valores de la democracia, en Módulo III: Ética cívica: democracia y ciudadanía, Fase especializada, Área Modular Ético-Institucional, Instituto Federal Electoral, pp. 37-74.

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en el día a día, un compromiso ético, cívico y profesional. En consecuencia, como toda construcción, la democracia más que normas, tiene principios, entre los cuales se encuentran el principio ético y el principio de la complejidad analizado desde la fase básica. Al respecto recordemos lo que señala Bernardo Toro sobre el principio ético: “no existe un modelo ideal de democracia, todo orden democrático está orientado a hacer posibles los derechos humanos y a cuidar y proteger la vida.”

3 El segundo principio, el de la complejidad, establece que “el conflicto, la di

versidad y la diferencia son constitutivos de la convivencia democrática.”4

Los miembros del Servicio Profesional Electoral, a partir del comienzo del Área M odular Ético-Institucional del Programa de Formación y Desarrollo Profesional, van a adquirir bases teóricas y destrezas prácticas que les permitirán ir resolviendo una serie de dilemas y de problemas que, desde el campo ético y del comportamiento moral práctico, implicarán el manejo de valores. Estos se ponen en juego en la vida individual y social, lo que implica dar soluciones desde una perspectiva moral práctica, fruto de una decisión reflexiva individual que involucra la responsabilidad social. Ta n t o la defensa de los derechos humanos como el hecho de enfrentarnos como seres humanos al conflicto, la diversidad y la diferencia de una manera cotidiana, el problema de cualquier acto humano y por tanto moral, remite inseparablemente a la importantísima cuestión de la responsabilidad.

La responsabilidad debe ser entendida y construida desde el individuo como ser moral para poderla ubicar en el contexto de una responsabilidad pública y profesional. Debido a esta lógica básica de la modernidad (del individuo como persona moral y de vida en sociedad) las ideas en torno a la ética, la responsabilidad, la libertad y la institucionalidad democrática, juegan papeles claves en todo el recorrido de las tres fases de esta área modular.

En consecuencia, para reforzar estos conceptos, la fase especializada se orienta a fortalecer aprendizajes vinculados al contexto laboral, con el fin de mejorar las habilidades, las actitudes y el desempeño laboral desde un e t h o s profesional. Brinda a los participantes del Servicio Profesional Electoral una serie de reflexiones en torno a la relación entre ética y política y ética y democracia, a la construcción de la confianza política con la que se contribuye al mantenimiento y consolidación del Instituto Federal Electoral y, por ende, de la democracia política, así como la importancia de la construcción de una ciudadanía activa y participativa en los procesos electorales, mediante la promoción de los valores de la cultura democrática.

Leticia Santín.

3 Toro, J. B., La democracia como cosmovisión, en Módulo Ética cívica: democracia y ciudadanía, módulo II, Fase Básica, Área Modular Ético-Institucional, Instituto Federal Electoral, p. 81.

4 Ibid., p. 82.

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Fase Profesional

Presentación

En la fase profesional el desafío consiste, como su nombre lo indica, en conocer, con mayor detalle, la profesionalidad del servicio público. La profesionalidad implica

una carrera que comienza con la selección, y debe fundarse en el respeto a los principios de igualdad y mérito, así como el ejercicio del cargo debe tener la garantía de la permanencia, no sólo en el empleo, sino también frente a los cambios políticos.

La profesionalidad juega un papel fundamental para sostener y preservar tanto los principios constitucionales, como la construcción de un ethos profesional y de un ethos democrático, mismo que va más allá de un ethos burocrático, esto es, aquel que sólo se queda en el logro de la «perfección legal».

5 De modo que, a través de una

perspectiva ética y política se profundiza en aquellas ideas y valores básicos de la profesionalidad para lograr contar con una mejor comprensión de los retos que en la actualidad plantea una sociedad diversa, compleja y en continuo cambio.

Para lograr valorar la profesionalización, es importante saber lo que justifica la existencia de la profesión, el bien interno del trabajo público, –por ejemplo, servir con objetividad los intereses generales- y, a partir de ahí, definir las normas de conducta, valores y hábitos que deben regir la actividad profesional para conseguir, por una parte, legitimar socialmente el trabajo, y que cada individuo se permita sentir ser partícipe de realizar una labor esencial para el país.

De modo que, para adentrarnos a una ética profesional, la ruta consiste también en entender los derechos humanos en el contexto de la profesionalización. El lugar de la profesionalidad en el contexto del Estado Democrático de Derecho, significa conocer algunos de sus elementos esenciales como son el Imperio de la Ley, la Separación de Poderes y algo muy importante, el principio de legalidad de la Administración Pública. Dichos elementos funcionan y deben atender al objetivo principal del Estado de Derecho que consiste en garantizar los derechos fundamentales de las personas, de las mujeres y los hombres que forman parte de una comunidad política amplia llamada Estado. Por tanto, cualquier persona que integre algún cuerpo institucional del Estado o cualesquiera de las instituciones de la Administración Pública, está llamada a garantizar básicamente los derechos humanos, tanto civiles, políticos y sociales, como culturales, según sea el caso, de los ciudadanos de su Estado.

5 Cfr., Santín, L., “La ética en las profesiones”, en Módulo I: Ética, legalidad y democracia en el contexto del Servicio Profesional Electoral, Fase Especializada, Área Modular Ético-Institucional, Instituto Federal Electoral, Págs. 52-54.

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Debido a que la democracia se fundamenta en la lógica de los derechos humanos implica, por tanto, un proceso de transformación humana de inclusión y no de exclusión parcial de los que en ella conviven. Los derechos fundamentales de las personas y de los ciudadanos, involucran el respeto a la autonomía, la inviolabilidad de las personas y la dignidad humana y, a la vez, la complejidad de las sociedades actuales implica la construcción de una convivencia basada en el respeto a la diversidad y a la diferencia de opiniones, de creencias, de ideologías, de género, de lenguas y de razas, lo cual significa atender el valor de la igualdad.

En el terreno de la democracia como forma de vida es indispensable plantearnos los retos que implica la política de la identidad o del reconocimiento, esto es, la construcción de la inclusión de la diversidad, con base en el valor de igualdad, y los retos que implica en el ámbito privado y en el público una política de la presencia que quiere acabar con la discriminación. Así, aun cuando la serie de derechos que supone la democracia debe estar garantizada por el Estado, a todos sus miembros nos corresponde apostar por una organización política y cívica que permita, por una parte, la convivencia y competencia civilizada y, por la otra, la construcción de una institucionalidad estatal relacionada con la ética pública, capaz de procesar los intereses complejos y diversos de la sociedad bajo la fórmula democrática de gobierno.

En este sentido, la profesionalización como verdadero servicio público, está constituida por ejes rectores que contemplan a partir del Estado de Derecho el principio de la legalidad de la Administración Pública, hasta la idea de autonomía y transparencia, así como la fundamentación política de la rendición de cuentas. Todo ello significa, en última instancia, llevar a cabo procesos de evaluación de los miembros de las diversas instituciones públicas. Los temas fundamentales para lograr los retos que exige la profesionalización, son centrales en esta Fase Profesional del Área Modular Ético-Institucional del Programa de Formación y Desarrollo Profesional. De manera que resulta indispensable conocer, analizar y manejar con mayor profundidad los principios, los valores y las dinámicas sobre los que procede y se implementa el servicio público profesional.

Los objetivos generales de la fase profesional son:

• Describir e integrar los conceptos valorativos básicos del Estado democrático de Derecho y de la Administración Pública moderna, partiendo de la base de que sólo es posible construir la democracia en la sociedad sobre la lógica y respeto de los derechos humanos.

• Analizar la ética y responsabilidad profesional para lograr una mayor exigencia moral, autonomía, igualdad, libertad y dignidad humana en una cultura democ r á t i c a , la cual está ligada al valor de la profesionalización del servicio público en un sistema democrático.

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Esquema de interrelación de Módulos Fase Profesional

MÓDULO 2: DEMOCRACIA, ÉTICA

PROFESIONAL Y CULTURA ORGANIZATIVA

MÓDULO 3: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

DEMOCRÁTICA, RESPONSABILIDAD Y

PROFESIONALIZACIÓN

MÓDULO 1: ÉTICA PÚBLICA, ESTADO LIBERAL DE DERECHO, DERECHOS HUMANOS

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Metodología de aprendizaje

El esquema metodológico de los tres módulos que integran el Área Modular Ético-Institucional de la Fase Profesional, está constituido por una serie de lecturas que tienen la pretensión de cubrir los objetivos planteados en cada una de las Unidades o Voces señaladas. En cada una de ellas encontrará:

� El objetivo u objetivos de la unidad.

� Los contenidos básicos descritos en las lecturas señaladas.

� La referencia bibliográfica de los textos de la unidad a leer.

Estructura del texto

Para realizar las lecturas, de cada una de ellas se ha incluido:

� Presentación introductoria a los textos con la intención de orientar su lectura y contar con criterios iniciales que le permitan ubicar los aspectos relevantes de los contenidos.

Estrategias didácticas:

� Mapa conceptual, al inicio de cada lectura, en el que se definen los conceptos básicos relacionados con el texto.

� Ideas integradoras presentadas al final del texto, con las que se pretende resaltar las definiciones de los conceptos, síntesis de ideas básicas y la relación entre ambos, de mane-ra que pueda identificarlos aún más y lograr una elaboración más significativa de los argumentos e ideas planteados por los autores a través de sus textos.

� Actividad de aprendizaje que le servirá como automonitoreo y autoevaluación sobre los contenidos analizados, permite el desarrollo de habilidades cognitivas para integrar los diferentes contenidos analizados en los textos.

� Ejercicio de autoevaluación final del módulo, basado en el modelo de los dilemas. Como usted sabe, los dilemas se conciben y definen como relatos de situaciones hipotéticas o reales que presentan un conflicto de valores y/o situaciones y la necesidad de tomar una decisión o posición ante él.

El sujeto o los sujetos que se encuentran en dichas situaciones deben decidir cuál es la solución correcta y justificarla mediante un razonamiento.

Los dilemas pueden ser aplicados en casi todas las áreas de la formación (son muy seme-jantes a los estudios de caso). En principio, en todos aquellos temas que permitan realizar una reflexión contrastada, en la que puedan estar presentes varias opciones y distintos puntos de vista. Es posible utilizar el dilema como procedimiento válido para suscitar el diálogo, hacer posible una clarificación del problema y conducir a una adopción de posturas en el terreno de los valores, de las actitudes y de la conducta.

� Referencias bibliográficas: al final de cada módulo encontrará un esquema con las referencias bibliográficas del mismo y las ideas básicas de cada voz. Asimismo, cabe mencionar que a lo largo de los tres módulos de la Fase Profesional se han incluido varios capítulos del libro del Dr. Manuel Villoria Mendieta. En los tres encontrará la bibliografía completa del libro, para que consulte tanto las referencias mencionadas en los capítulos, como otras referencias que pueden ser de su interés sobre el importante tema de la ética pública y la vida profesional.

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Módulo II: Esquema de Interrelación de unidades de aprendizaje

UNIDAD 2 SEGUNDAS VOCES

Democracia profesional y calidad institucional

UNIDAD 3 TERCERAS VOCES Ética profesional y cultura organizativa

UNIDAD 1 PRIMERAS VOCES

Democracia y servicio público electoral

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Unidad 1

Primeras voces

Democracia y Servicio Público Electoral

Objetivo:

• Reconocer que el servicio público electoral debe garantizar los requisitos político institucionales mínimos de la democracia, así como el grupo de valores y actitudes que permiten concretar las condiciones político electorales de ésta para que sea eficaz.

Contenido:

• ¿De qué hablamos cuando hablamos de democracia? • Condiciones mínimas de la democracia y conceptos claves.

Textos:

• Merino, Mauricio, “Democracia, después”, en La democracia pendiente. Ensayo sobre la deuda política de México, F.C.E, México, 1993, pp. 71-76.

• Del Águila, Rafael, “Democracia”, en Manual de Ciencia Política, Ed. Trotta, Madrid, 1997, pp. 151-157.

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Primeras voces

Presentación de los textos

Las voces democracia y servicio público electoral están relacionadas. Para darnos cuenta de esta relación es importante, primero, afianzar algunas claves sobre la democracia tomando en cuenta a qué nos referimos básicamente cuando hablamos de democracia y cuáles son sus requisitos mínimos para que todos los ciudadanos reciban igualdad de trato por parte del gobierno.

Comenzamos con un pequeño subcapítulo “mínimos y modelos” de un ensayo más amplio de Mauricio Merino. Lo que interesa rescatar es la enumeración de los requisitos mínimos de una democracia y tomar en cuenta las propuestas de un mod elo para evaluar el sentido del cambio político y los factores que permiten establecer las condiciones necesarias para la democracia, así como su consolidación. Entre los elementos mínimos se encuentra el de “elegibilidad para el servicio público”, lo cual significa que en la democracia todos los cargos públicos son de elección popular.

Pero ¿en quién reside la posibilidad de que dichos cargos logren ser electos en un ámbito y con procedimientos netamente democráticos? Este elemento está relacionado con el Servicio Profesional Electoral, pues recae justamente en profesionales abocados a la organización electoral, en una institución que hace posible que se dé, en un terreno de certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad e independencia, dicha elegibilidad de aquellos representantes que serán servidores públicos en algún ámbito de pod e r.

Ahora bien, conocer básicamente los ingredientes mínimos para que se establezca la democracia, implica la adopción de ciertas reglas o mínimos para que sea eficaz. Esta idea es muy importante y poderosa en la medida que las reglas de la democracia deben tener una traducción práctica duradera.

De manera que la lectura inicial de este bloque de voces está conectada con la de Rafael del Águila en cuanto a las condiciones que toda democracia debe tener y los valores básicos y actitudes que en ella se defienden. Del texto “Democracia” de este autor, recuperamos aquella parte que se pregunta y responde si existen condiciones sociales, económicas y/o culturales como requisitos indispensables para la democracia. Entre las ideas vertidas nos ofrece un grupo de valores y actitudes que deben ser considerados en una concepción político-cultural de la democracia.

Para ambos autores las condiciones económicas o sociales para la democracia pueden ser importantes; no obstante, hay que centrarse en una opción diseñada en términos político-culturales, en la medida que la política está estrechamente ligada a los “valores y creencias de la población y por tanto a la cultura” (Del Águila), o en “las

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creencias o las actitudes de una comunidad política (…) las características de la cultura cívica o el comportamiento de los actores políticos...” (Merino).

Como sabemos desde el módulo uno, no se puede hablar de Estado de derecho s i no se respetan y salvaguardan la libertad, la dignidad, la integridad física, la propia vida, etc., como derechos fundamentales. Pero tampoco es posible hablar de d e m oc r a c i a si no se cuenta con una serie de instituciones político-institucionales mínimas -como claramente nos señalan ambos autores-, entre las que se encuentran la libertad de voto, libertad de asociación, el hecho de que el control sobre las decisiones gubernamentales debe estar conferido constitucionalmente a cargos públicos elegidos, contar con elecciones libres y transparentes, tener acceso a la información, contar con instituciones que garanticen que la política del gobierno dependa de los votos, que los ciudadanos tengan derecho de expresar sus opiniones sin temor a represalias, entre otras más. En suma, para que podamos hablar de democracia estas condiciones están relacionadas con los derechos políticos y sus respectivas instituciones. Para que la democracia exista se debe contar necesariamente con ellas. Dada la naturaleza y las características de estos requisitos mínimos, es claro que están ligadas estrechamente con la profesionalización del servicio público electoral.

La reflexión de esta presentación a los textos sobre democracia, tiene por objeto tener presente que los miembros del Servicio Profesional Electoral son esencialmente profesionales de la democracia política. Como servidores públicos, aunque no sean electos por el pueblo, sí tienen, desde una perspectiva moderna y democrática de la Administración pública, la posibilidad de hacer una carrera profesional, misma que comienza con la «selección», el «mérito» y con base en la «igualdad de oportunidades», elementos vinculados estrechamente con una gobernabilidad democrática, un ejercicio ético de la función pública y con las reglas mínimas de la democracia.

En la medida que la democracia es una fórmula política que permite resolver el hecho de la pluralidad humana en todas sus expresiones, como son: pluralidad de opciones políticas, culturales, sociales, ideológicas, religiosas, de distinciones sexuales, de modos de vida diversos, la democracia tiene como aspiración que la pluralidad ligada a la idea de la tolerancia, permita resolver los problemas de la convivencia, así como el hecho de que bajo condiciones mínimas se mantenga la unidad y puedan expresarse las diferencias contando con los requisitos que necesita una democracia para funcionar de manera eficaz.

Los requisitos mínimos de la democracia vinculados a un servicio público electoral, deben estar acompañados de una serie de valores y actitudes como son la legitimidad, la eficacia, la confianza y la cooperación, que de manera razonable pueden ser considerados como condiciones político-culturales de la democracia.

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Mapa conceptual (1)Mínimos y modelos de democracia

Requisitos mínimos para que se dé la democracia

Mauricio Merino

Libertad de asociación

Libertad de expresión

Libertad de voto

Elegibilidad para el servicio público

Derechos de los líderes políticos a competir en busca de apoyo, y derecho a

luchar por los votos

Diversidad de fuentes de información

Elecciones libres e imparciales

Instituciones que garanticen que la política del gobierno dependa de votos, y de

las demás formas de expresar las preferencias

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Mapa conceptual (2) Mínimos y modelos de democracia

Mauricio Merino

Democracia eficaz

Sentido de unidad nacional

Soluciones autoritarias Fase decisiva de consolidación

Consolidación de la unidad nacional (pactos)

Necesidad de formular pactosAdopciones de reglas

democráticas de gobierno (mínimo)

necesita

que se fundamentan en

la cual permite

aleja

proceso de aprendizaje y error para llegar a

concretar condiciones político-culturales

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Mínimos y modelos de la democracia Mauricio Merino

¿Pero de qué hablamos cuando hablamos de democracia? Como tantas otras palabras que navegan los ríos de la política mexicana, ésta también va a la deriva. Cada quien le asigna un valor diferente según las circunstancias y, a veces, hasta una connotación propia. Si ya la idea de transición es ambigua,

1 el puerto de arribo lo

es aún más. Por eso antes de seguir adelante conviene tener un punto de referencia: los re

quisitos mínimos “para que se dé la democracia entre un gran número de habitantes [y] para recibir igualdad de trato por parte del gobierno en la ponderación de las preferencias”, que sugirió Robert Dahl en 1971.

2 A saber: i) libertad de asociación;

ii) libertad de expresión; iii) libertad de voto; iv) elegibilidad para el servicio público; v) derecho de los líderes políticos a competir en busca de apoyo, y derecho a luchar por los votos; vi) diversidad de fuentes de información; vii) elecciones libres e imparciales, y viii) instituciones que garanticen que la política del gobierno no dependa de los votos, y de las demás formas de expresar las preferencias.

3

¿Cuántos de estos requisitos se cumplen a plenitud en nuestra actualidad nacional? Desde luego no todos. O, al menos, no a plenitud. De ahí que no sobre tomarlos como punto de referencia de aquí en adelante, para darle cierto sentido a la otra orilla de la transición.

Otro investigador norteamericano propuso, por su parte, un modelo “dinámico” para estudiar transiciones, que podría ofrecer luces adicionales a nuestro tema, más allá de las interpretaciones parciales de los partidos políticos. Según DanKwart A. Rustow

4 no pueden establecerse relaciones causales únicas que expliquen, por sí

mismas, el resultado de un cambio político. Los factores económicos, sociales o de liderazgo político pueden ser tan relevantes como las creencias o las actitudes de

1 Jorge Javier Romero dice, por ejemplo, que “el concepto más generalmente aceptado de transición hace referencia al intervalo que se extiende entre un régimen político y otro, lo que significa que las transiciones están delimitadas, de un lado, por el inicio de la disolución de un régimen autoritario, y del otro, por el establecimiento de alguna forma de democracia, el retorno a algún tipo de régimen autoritario o el surgimiento de una alternativa revolucionaria”. Cfr. “El pantano de la transición mexicana “ Nexos, núm. 176, p. 37.

2 La Poliarquía (participación y oposición) (Yale University Press, 1971), Madrid, Tecnos, 1989, p. 15.

3 Ibidem 4 El texto citado es “Transitions to Democracy. Toward and dynamic model” Comparative Politics

abril de 1970.

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una comunidad política: ninguna causa, aislada, suele ser definitiva en una transición. Entre las bases económicas y sociales, las características de la cultura cívica o el comportamiento de los actores políticos deben hallarse, más bien, fenómenos de influencia recíproca. Durante el cambio, nos dice Rustow, todos los factores tienen peso específico: todo esta en juego.

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Pero propone, enseguida, un modelo que, sin olvidar las dificultades de cualquier predicción social, ayude al menos a evaluar el sentido del cambio:

El modelo presentado plantea tres propuestas. Primero, dice que dos ingredientes son indispensables para la génesis de la democracia: un sentido de unidad nacional, y un conflicto político complicado y profundo. Más tarde, tiene que haber una adopción consciente de las reglas democráticas de gobierno. Y, finalmente, tanto los políticos como los electores deben habituarse a esas reglas.

En segundo lugar, el modelo propone que esos ingredientes deben situarse por orden. Cada uno posee una lógica propia y sus propios protagonistas –por ejemplo, un cuadro de administradores y un grupo de literatos nacionalistas para el punto de la unificación nacional; un movimiento de masas, quizá lidereado por disidentes de clases más altas para el punto del conflicto preparatorio; un pequeño círculo de líderes políticos abocados a la negociación y a la formulación de reglas democráticas; y una variedad de organizaciones y organizadores para el punto de la habituación a la democracia.

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Rustow sugiere, pues, que el proceso de democratización comienza gracias a una prolongada lucha política, cuyos protagonistas deben representar fuerzas claramente enfrentadas. El conflicto político sin solución, entre grupos que se neutralizan mutuamente, sería la clave de la “fase preparatoria” propuesta por Rustow, sin perder de vista que ese conflicto no ha de relacionarse necesariamente con la violencia ni que puede evolucionar sin que los protagonistas encuentren ningún tipo de solución democrática. El conflicto no es una llave maestra a la democracia, pero sí es el umbral que debe cruzarse.

5 Debe notarse que esas conclusiones son precursoras de las que propondrían más tarde Phillippe Schmitter, Guillermo O’Donnell, Laurence Whitchead o Adam Przeworski. Para esos autores, en efecto: “1) Las transiciones a la democracia (o al autoritarismo) pueden seguir rutas diversas; 2) esas rutas, o modalidades de transición —y las respectivas, instituciones y prácticas con las que cada una está asociada— conducen a distintas subespecies del género ‘democracia’. A su vez, estas subespecies tienen diferentes probabilidades de consolidarse. Por último, 3) el desenlace de toda transición casi es siempre incierto y el riesgo de regresiones autoritarias nunca está completamente ausente”. La síntesis es de Marcelo Cavarozzi, en “Más allá de las transiciones a la democracia” Revista de Estudios Políticos, núm. 74, Madrid, diciembre de 1991, p. 89.

6 Rustow, op. cit. p. 361.

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Lo que hace trascender esa “fase preparatoria” es la decisión deliberada al menos de una parte le los líderes en pugna de aceptar la existencia de la diversidad política dentro de la unidad nacional. Y, en consecuencia, su voluntad de fijar algunos aspectos cruciales del método democrático. Esa decisión significaría, para Rustow el comienzo de la “fase decisiva”, aunque ésta no sea protagonizada por los mismos líderes que pusieron en marcha el conflicto inicial.

Para que la democracia se consolide más tarde, hace falta sin embargo que esos métodos democráticos se pongan a prueba mediante un proceso inevitable de aprendizaje, de ensayo y error, pues “una falla constante en la solución de algunas cuestiones urgentes dañaría el prospecto democrático. Y si estas fallas ocurren demasiado temprano dentro de la fase final de habituación, pueden ser, sencillamente, fatales”.

El modelo de Rustow sugiere, pues, que una vez que se ha consolidado la unidad nacional –lo que puede ocurrir centurias antes de la transición a la democracia– dos o más fuerzas representativas tienen que protagonizar un conflicto, del que partirá la necesidad de formular pactos. De modo que la democracia aparece como una solución necesaria, frente a una disputa estancada. Sin embargo, agrega Rustow, para ser necesaria la democracia también ha de ser eficaz; de lo contrario, otras soluciones autoritarias pueden imponerse como alternativa a la estabilidad de un sistema político.

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Ideas integradorasMínimos y modelos de la democracia

Mauricio Merino

El proceso de democratización co-mienza gracias a una prolongada lu-cha política, cuyos protagonistas deben presentar fuerzas claramente enfrentadas.

Lo que hace decisión deliberada de aceptar la existencia de la diversidad política dentro de la unidad nacional. Y en consecuencia la oportunidad de fijar algunos aspectos cruciales del método democrático, esto es, el comienzo de la fase decisiva, aunque esta no sea protagonizada por los mismo líderes que pusieron en marcha el conflicto inicial.

Consolida la unidad nacional, dos o más fuerzas representativas tienen que protagonizar un conflicto, del que partiría la necesidad de formular pactos. De modo que la democracia aparece como una solución necesaria, frente a una disputa estancada, sin embargo, para ser necesaria la democracia también ha de ser eficaz, de lo contrario otras soluciones autoritarias pueden imponerse como alternativa a la estabilidad de un sistema político.

Para que la democracia s e consolide es necesario que esos métodos democráti-c o s se pongan a prueba

Requisitos mínimos de la democracia: 1) libertad de asociación. 2) libertad de expresión. 3) libertad de voto. 4) elegibilidad para el servicio público 5) derecho de los líderes políticos

busca de apoyo, y derecho a luchar por los vo-tos.

6) diversidad de fuentes de información. 7) elecciones libres e imparciales. 8) instituciones que garanticen que la política del

gobierno dependa de los votos y de las demás formas de expresar las preferencias.

No pueden establecerse relaciones causales úni-cas que expliquen, por sí mismas, el resultado de un cambio político a la democracia. Los factores económicos, sociales o de liderazgo son tan rele-vantes como las creencias o las actitudes de una comunidad política ... y las características de la cultura cívica o el comportamiento de los actores políticos. Durante el cambio todos los factores tie-nen peso específico: todo está en juego.

El conflicto político sin solución, entre grupos que se neutralizan mutuamente, sería la clave de la fase preparatoria, sin perder de vista que ese conflicto no ha de relacionarse necesariamente con la violencia ni puede evolucionar sin que los protagonistas encuentren algún tipo de solución democrática.

trascender la fase preparatoria es la

a competir en

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Actividades de aprendizaje Mínimos y modelos de la democracia

Mauricio Merino

1.- ¿Para el autor cuáles son los requisitos mínimos de la democracia? __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

2.- Para lograr la transparencia de la gestión pública fue creado el servicio civil de carrera, que busca hacer concientes a los funcionarios de su responsabilidad pública. En este sentido se pretenden desarrollar procesos internos que posibiliten la democratización de las instituciones. Una vez analizada esta lectura ¿cree usted que el Servicio Profesional Electoral dentro de la Administración Pública moderna cuenta por lo menos con algún(os) elemento (s) mínimo (s) democrático? Si, no, ¿por qué?

__________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

3.- ¿Cuáles son las condiciones que requiere una democracia eficaz? __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

4.- ¿A qué se debe que cuando no se logra una democracia eficaz, se corre el riesgo de regresar a soluciones autoritarias dentro del proceso de transición democrática?

__________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

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Mapa conceptual (1) Condiciones de la democracia

Rafael del Águila

Condiciones sociales

Confianza recíproca entre los actores del

sistema

¿Cuáles son los requisitos indispensables

para la existencia de una democracia

Desarrollo económico

años 50´s y 60´s ligada al

actualmente

Se centra en una definición diseñada en términos

político-culturales

requiere de un grupo de valores y actitudes

son la

Definición de mínimos de un modelo

de democracia liberal

a partir del hecho de que existe

Creencia de la población en la

legitimidad de las instituciones

Mínima creencia en la eficacia del sistema para resolver los problemas

Disponiblidad para la cooperación, acuerdo

y negociación

por tanto

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sin estos tipos de pluralidad y tolerancia no es posible la democracia

Unidad

tolerancia

cultural

religiosa

ideológica

política

ideologías

poder

cultural

o r i e n t a c i ó n s e x u a l

social

riqueza, etc

valores

intereses

pluralidad humana

Continúa sig. pág.

Definición de mínimos de un modelo de democracia liberal

29


Mínimo entre los mínimos de la democracia

necesita

Instituciones/reglas/procedimientos democráticos

El control de las decisiones

Los cargos públicos han de ser elegidos

Los adultos han de tener derecho a voto

Los adultos han de tener derecho a concurrir

como candidatos

La politeia democrática debe autogobernarse y ser capaz de

actuar con cierta independencia

Los cargos públicos elegidos deben poder ejercer sus poderes constitucionales

sin interferencia u oposición invalidante

Los ciudadanos han de tener derecho a formar

asociaciones, partidos o grupos de presión

Los ciudadanos han de tener acceso a fuentes alternativas y

plurales de información

la mayoría y el respeto de las

minorías

como requisito indispensable para la existencia de la democracia

Los ciudadanos han de tener derecho a expresar

sus opiniones políticas

que tiene

bajo la regla de

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Condiciones de la Democracia Rafael del Águila

La ciencia política se ha mostrado siempre muy interesada en la respuesta a la siguiente pregunta: ¿existen ciertas condiciones económicas, sociales y/o culturales que sean requisito indispensable para la existencia de democracia?

Durante los años cincuenta y sesenta la literatura en este campo se mostraba partidaria de contestar con un sí a estas preguntas. Algunos autores (S. Lipset, por ejemplo) suponían que la democracia estaba ligada al desarrollo económico de manera que cuanto más rica era una nación, más posibilidades tenía de instaurar un régimen democrático. Los diferentes aspectos del desarrollo económico (industrialización, urbanización, alfabetización, etc.) se suponían estrechamente ligados entre sí e igualmente vinculados al sistema democrático. Sin embargo, la detallada investigación posterior sobre estas tesis no ha logrado confirmarlas, pues el número de casos que no se ajustan en absoluto a esta correlación hacen difícil afirmar que existe tal vínculo. De hecho, lo que parece ocurrir es que ciertas cosas tales como la alfabetización, la ausencia de desigualdades extremas o el surgimiento del pluralismo social e ideológico parecen conducir a sistemas democráticos. Con todo, estos elementos a veces son efectos laterales del desarrollo económico y a veces no. Y, en todo caso, existen sociedades preindustriales en las que sin embargo sí aparecen. Por lo demás existen aquí problemas y preguntas bastante complicadas: ¿existe un umbral económico de la democracia?, ¿hay posibilidades de establecer unos mínimos económicos para el surgimiento de las democracias?, ¿se trata de condiciones necesarias o suficientes? Dado que estos y otros interrogantes no han logrado contestaciones satisfactorias parece razonable usar el sentido común: ciertos mínimos económicos (inexistencia de desigualdades extremas o inexistencia de miseria generalizada) parecen necesarios para —unidos a otros factores sociales, culturales y políticos— poder desarrollar un régimen democrático. Lo cual, desde luego, no es una tesis demasiado concreta ni clarificadora.

Otro tanto ocurre con las condiciones sociales. La tesis de referencia en este punto podría ser la que Barrington Moore articula tomando como caso tipo el de las revoluciones burguesas europeas. En estos países describe unas condiciones sociales de fondo del siguiente tipo: 1) un equilibrio entre monarquía y aristocracia terrateniente; 2) un giro económico hacia formas económicas mercantiles y, posteriormente, hacia la

1 3) debilitamiento económico y político de la aristocracia terratei n d u s t r i a l i z a c i ó n ;

1 En realidad Barrington Moore no considera necesario el giro hacia la industrialización como requisito de la democracia. Aunque sea cierto, como ya se ha indicado que la democracia no está

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niente en beneficio de otras clases (burgueses, campesinos, comerciantes, trabajadores, artesanos, etc.); 4) ausencia de coalición entre aristocracia y burguesía contra las clases campesinas o de trabajadores industriales (mientras la colaboración entre aristocracia y burguesía favorece las soluciones autoritarias, su competencia y conflicto favorece la integración de las clases más pobres y la aparición de democracias); etc.

Aunque tales condiciones son de carácter muy general y están centradas en experiencias exclusivamente occidentales, podrían servir de guía a una primera aproximación al tema. Con todo, factores históricos y sociales concretos pueden favorecer u obstaculizar el que las condiciones reseñadas produzcan regímenes democráticos o no lo hagan. Piénsese, por ejemplo, en elementos tales como: existencia o no de unidad nacional (peso de los factores étnicos), amenazas exteriores que impidan o no evoluciones pacíficas, estructura del Estado y de los aparatos represivos, tipo de cultura política particular (peso de elementos autoritarios o tradicionales, etc.), grado de secularización (o, al menos, grado de separación de religión y política), experiencia histórica inmediatamente precedente, disposición de las élites a la ampliación de la ciudadanía, etc. Como puede verse, de nuevo nos movemos en un rango de variables tan diversa y amplia que resulta difícil establecer un modelo concreto de relación entre condiciones sociales y democracia, como este no sea de carácter tan general como en el caso de las condiciones económicas: son favorecedores de la democracia todos aquellos procesos sociales que colaboren a la aparición del pluralismo y del equilibrio de poderes (sociales, económicos, políticos), al tiempo que evitan la concentración del poder en un solo punto (social, económico, político).

Últimamente parece que las definiciones de democracia se han separado definitivamente de la búsqueda de condiciones económicas y sociales para centrarse en una definición diseñada en términos político culturales. Después de todo, la política está estrechamente ligada a los valores y creencias de la población y por tanto a la cultura. Como veremos más adelante (este asunto se trata en detalle en el capítulo sobre la cultura política), nos encontramos aquí otra vez con la dificultad de concretar las condiciones culturales de la democracia más allá de algunas generalidades guiadas por el sentido común. Sin otro ánimo que el ilustrativo citaremos aquí de nuevo a Robert Dahl, que nos ofrece un pequeño grupo de valores y actitudes que razonablemente podrían ser consideradas como condiciones político cultu

necesariamente ligada al desarrollo económico industrial, no cabe duda de que la industrialización y sus correlatos de urbanización y desarrollo educativo favorecen la movilización de las clases más pobres, su organización en partidos o grupos de interés, el pluralismo social, etc., y todo esto, a su vez, parece colaborar al surgimiento de poliarquías y democracias.

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rales de la democracia: 1) creencia de la población en la legitimidad de las instituciones; 2) mínima creencia en la eficacia del sistema para resolver los problemas; 3) confianza recíproca entre los actores del sistema político; 4) disponibilidad para la cooperación, el acuerdo y la negociación, sin excluir por ello el conflicto y la competición.

Conceptos clave y mínimos de la Democracia

Llegados a este punto, resulta necesario que establezcamos una definición de mínimos que nos sirva como marco de referencia de la pluralidad de enfoques, condiciones y modelos de democracia. Una suerte de denominador común que enmarque los elementos y conceptos clave de la democracia liberal.

La democracia es una fórmula política para resolver el hecho de la pluralidad humana. Esta pluralidad engloba todo tipo de particularidades y diferencias entre los seres humanos: pluralidad de intereses, valores, ideologías, poder, riqueza, prestigio, pluralidad nacional, cultural, social, ideológica, religiosa, de orientaciones sexuales, de modos de vida, de concepciones del bien, etc.

2 Al contrario de lo que

ocurre con otras soluciones políticas al problema de la pluralidad (con soluciones, digamos, autoritarias o totalitarias), la democracia aspira, al mismo tiempo, a respetar ese pluralismo y a ofrecer una esfera compartida por todos donde esas diferencias puedan expresarse, constituyendo a la postre una comunidad de deliberación y decisión política. La democracia, por lo tanto, es una solución particular y específica cuya aspiración es resolver el problema que surge cuando apreciamos que vivimos juntos y sin embargo somos diferentes.

Así pues, si partimos del hecho de la pluralidad y de la necesidad de unidad,3ad

vertiremos que la solución que en este punto ofrece la democracia liberal se articula a través de la idea de tolerancia. La tolerancia puede ser de muchos tipos (religiosa, ideológica, cultural, etc.), pero existe una de perfil específicamente político que nos interesa resaltar ahora: lo que resulta crucial para la democracia es no considerar al adversario político como un enemigo al que es necesario destruir. Sin

2 Estamos hablando de una pluralidad mucho más amplia que la que recoge el modelo 3, pluralista –competitivo, más arriba mencionado.

3 La única forma de negar la necesidad de unidad es el anarquismo individualista. Pero, ya sea en sus versiones de derecha (los libertarios estadounidenses, por ejemplo), como en sus versiones de izquierda (el anarquismo de la España republicana, por ejemplo), también el anarquismos debe interrogarse sobre la unidad de decisión política, aunque ésta ya no sea el Estado, sino, por ejemplo, el barrio o el taller. Lo que importa apreciar ahora es que el problema político de base (lo plural y lo uno) es el problema político por excelencia y que la democracia parece haberse constituido en la fórmula contemporánea con más éxito para resolverlo.

33


la tolerancia de la oposición política y sin la convicción por parte de todos los actores políticos de que si uno es derrotado (electoralmente, por ejemplo) no será por ello eliminado, sin este tipo de tolerancia no es posible la democracia. Acaso estemos ante un mínimo entre los mínimos, pues sin la tolerancia política ninguna de las instituciones o procedimientos o reglas democráticas puede funcionar.

Ésta es la razón por la que algunos autores (N. Luhmann, por ejemplo) han advertido del riesgo que comportan en política las descalificaciones morales. Es decir, si una alternativa política descalifica moralmente a sus adversarios (les supone, por ejemplo, asesinos, esencialmente inmorales, incapaces de respeto a las normas del juego democrático, etc.),

4 elimina al hacerlo una confianza mutua mínima (preci

samente la confianza en no ser destruido si uno pierde). Y con ella, elimina las bases de cualquier diálogo, negociación o compromiso y consecuentemente las bases de la convivencia democrática.

Así pues, la democracia exige que la pluralidad de opciones (políticas, ideológicas, sociales, culturales, etc.), pese a todas las esenciales diferencias que las separan, mantengan, sin embargo, ciertos puntos de acuerdo mínimo. Pese a que la democracia pueda definirse como un sistema caracterizado por el disenso, debe no obstante fundamentarse en la existencia de ciertas reglas mínimas compartidas y objeto de consenso entre los diversos actores. Algo así como lo que John Rawls ha llamado un «consenso superpuesto» (overlapping consensus) entre las distintas concepciones plurales. Esto es, un espacio de acuerdo que sirva para ordenar los desacuerdos. Puede, en efecto, que no estemos de acuerdo en muchas cosas, y que por esa razón entremos en conflicto los unos con los otros, pero lo que es crucial es que estemos de acuerdo en el procedimiento que utilizaremos para resolver los conflictos. Por ejemplo, debemos acordar quién está autorizado para tomar decisiones y bajo qué procedimientos, debemos acordar que la regla para la toma de decisiones debe ser la regla de la mayoría, debemos, no obstante, establecer ciertos límites al funcionamiento de esa regla (es decir, la regla de la mayoría debe contrapesarse con los derechos de las minorías), debemos garantizar que en estos procesos todas las alternativas tengan voz y posibilidades de ser conocidas y sopesadas, etc.

4 Piénsese en la situación previa a la guerra en la antigua Yugoslavia, en la cual los distintos actores presentaban a sus adversarios como potenciales amenazas para la seguridad física de la propia comunidad (religiosa, nacional, ideológica, etc.). Cuando todos (o casi todos) los actores jugaron el mismo juego, el resultado fue la ruptura de cualquier regla compartida que permitiera una gestión democrática de la pluralidad y su sustitución por el enfrentamiento abierto y la guerra. Se trata, como es evidente, de un ejemplo extremo.

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Pues bien, existe un conjunto de procedimientos político–institucionales mínimos que recogen estas exigencias y que podrían servir para establecer un concepto mínimo de democracia. Se trata de un concepto (formulado por Robert Dahl y enriquecido por P. C. Schmitter y T. L. Karl) que establecería los siguientes requisitos indispensables para la existencia de la democracia:

1) El control sobre las decisiones gubernamentales ha de estar constitucionalmente conferido a cargos públicos elegidos.

2) Los cargos públicos han de ser elegidos en elecciones frecuentes y conducidas con ecuanimidad, siendo la coerción en estos procesos inexistente o mínima.

3) Prácticamente todos los adultos han de tener derecho a voto. 4) Prácticamente todos los adultos han de tener derecho a concurrir como

candidatos a los cargos. 5) Los ciudadanos han de tener derecho a expresar sus opiniones políticas sin

peligro a represalias. 6) Los ciudadanos han de tener acceso a fuentes alternativas y plurales de in

formación. Estas fuentes deben existir y estar protegidas por la ley. 7) Los ciudadanos han de tener derecho a formar asociaciones, partidos o

grupos de presión independientes. 8) Los cargos públicos elegidos deben poder ejercer sus poderes constitucio

nales sin interferencia u oposición invalidante por parte de otros cargos públicos no elegidos (poderes fácticos: militares, burocracias, etc.).

9) La politeia democrática ha de poder autogobernarse y ser capaz de actuar con una cierta independencia respecto de los constreñimientos impuestos desde el exterior (poderes neocoloniales, etc.), es decir, debe tratarse de politeia soberana.

5

5 Respecto a este último punto hay que advertir que estamos hablando de mínimos y que las cesiones voluntarias de soberanía que hoy son corrientes (de los Estados miembros a la Unión Europea o a la OTAN, por ejemplo) no invalidarían el carácter soberano de las democracias envueltas en dichos procesos.

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Ideas Integradoras (1) Condiciones de la democracia

Rafael del Águila

Diversos autores suponían que la democracia estaba ligada al desarrollo económico, de modo que cuanto más rica era una nación más posibilidades tenía de instaurar un régimen democ r á t i c o . Los diferentes aspectos del desarrollo económico (industrialización, urbanización, alfabetización) se suponían estrechamente ligados entre sí e igualmente vinculados al sistema democrático. Sin embargo la detallada investigación posterior sobre estas tesis no ha logrado confirmarlas.

La tesis que se refiere a las c o n d iciones sociales, articula tomando como caso el tipo de las revoluciones burguesas europeas. En estos casos describe las siguientes condiciones: 1) un equilibrio entre monarquía y aristocracia terrateniente; 2) un giro económico hacia formas económicas mercant iles y posteriormente, a la industrialización; 3) debilitamiento económico y político de la aristocracia terrateniente en ben eficio de otras clases (burgueses, campesinos, comerciantes, artesanos, etc.); ausencia de coalición entre aristocracia y burguesía contra la clase campesina o de trabajadores industriales (los primeros grupos favorecen las soluciones a u t o r i t a r i a s ) .

¿Cuáles son los requisitos indispensables para la existencia de una democracia?

Parece que las definiciones de democracia se han separado definitivamente de las condiciones económicas y sociales trarse en una definición diseñada en términos político-culturales.

Grupo de valores y actitudes que podrían ser consideradas como condiciones político culturales de la democracia:

1) creencia de la población en la legitimidad de las instituciones;

2) mínima creencia en la eficacia del sistema para resolver los problemas;

3) confianza recíproca entre los actores del sistema político;

4) disponibilidad para la cooperación, el acuerdo y la negociación, sin excluir por ello el conflicto y la competición.

actualmente

50’s y 60’s

para cen

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Rafael del Águila

La regla para la toma de decisiones es la de la mayoría, no obstante se deben establecer ciertos límites al funcionamiento de esa regla (es decir, la regla de las mayorías debe contrapesarse con los derechos de las minorías), debemos garantizar que en estos procesos las alternativas tengan voz y posibilidad de ser conocidas y sopesadas.

La democracia es una fórmula política para resolver el hecho de la pluralidad humana, en la que se engloban todo tipo de particularidades y diferencias entre los seres humanos: pluralidad de intereses, de valores, prestigio, riqueza, pluralidad nacional, cultural, social, ideológica, religiosa, de orientaciones sexuales, modos de vida, etc.

La democracia aspira a respetar el pluralismo y a ofrecer una esfera compartida por todos donde esas diferencias pueden expresarse, construyendo a la postre una comunidad de deliberación y decisión política.

La democracia es una solución particular y específica cuya aspiración es resolver el problema que surge cuando apreciamos que vivimos juntos y sin embargo somos diferentes.

Si partimos del hecho de la pluralidad y de la necesidad de unidad, advertiremos que la solución que en este punto ofrece la democracia liberal se articula a través de la idea de tolerancia.

La democracia exige que la pluralidad de opciones (políticas, ideológicas, sociales, etc.), mantengan ciertos puntos de acuerdo mínimo... Pese a que la democracia se caracteriza por el disenso, debe fundamentarse en ciertas reglas mínimas compartidas y objeto de consenso entre los actores.

Sin la tolerancia política ninguna de las instituciones o procedimientos o reglas democráticas puede funcionar.

La tolerancia puede ser: religiosa, ideológica, cultural, etc., pero existe un perfil específico que nos interesa resaltar ahora: lo que resulta crucial para la democracia es no considerar al adversario como enemigo al que es necesario destruir. Sin la tolerancia de la oposición política y sin la convicción por parte de todos los actores políticos de que si uno es derrotado no será por ello eliminado, sin este tipo de tolerancia no es posible la democracia.

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Rafael del Águila

Requisitos indispensables para la existencia de democracia

El control sobre las decisiones gubernamentales

mente conferido a cargos públicos elegidos.

Los ciudadanos han de tener derecho a fuentes alternativas y plurales de información.

Estas fuentes deben existir y estar protegidas por la ley.

La politeia democrática ha de poder autogobernarse y ser capaz de actuar con una cierta independencia respecto de los constreñimientos impuestos desde el exterior (poderes

neocoloniales, etc.), es decir, debe tratarse de politeia soberana.

Los cargos públicos deben poder ejercer sus poderes constitucionales sin

interferencia u oposición invalidante por par-te de otros cargos públicos no elegidos (po

deres fácticos: militares, burocracias, etc.).

Los cargos públicos han de ser elegidos en elecciones frecuentes y

conducidas con ecuanimidad, siendo la coerción en estos procesos inexistente o

mínima. Los ciudadanos han de tener derecho

a formar asociaciones, partidos o grupos de presión independientes.

Prácticamente todos los adultos han de tener derecho al voto

Prácticamente todos los adultos han de tener derecho a concurrir como

candidatos a los cargos.

Los ciudadanos han de tener derecho a expresar sus opiniones políticas sin peligro a represalias.

ha de estar constitucional

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Actividades de aprendizaje Condiciones de la democracia

Rafael del Águila

Referencia contextual:

En el texto se explica que, en los años 50 y 60, para que la democracia se instaurara dependía, por un lado, del desarrollo económico como condición causa-efecto, en la medida que a mayor desarrollo económico mejores condiciones se obtendrían para establecer la democracia. Por otro lado, el desarrollo social sería el que permitiría el desarrollo democrático, lo cual significaba que en la medida que se lograra superar el conflicto de clases (burgueses vs. trabajadores, campesinos) y se obtuviera un equilibrio entre ellas, se alejaría el autoritarismo. En contrapartida, la visión actual se basa en el aspecto propiamente político y cultural de la democracia y no en factores externos condicionantes para su establecimiento. De modo que esta visión está relacionada tanto con las bases y requisitos mínimos institucionales de la democracia, como con los fundamentos ético-morales para garantizar el respeto a los derechos humanos. Eficazmente, esta visión alude tanto al carácter procedimental–institucionalizado de la democracia (por ejemplo: elegibilidad de los cargos, derecho al voto, elecciones libres, imparciales y frecuentes, etc.), como al carácter ético y cultural (grupo de valores y actitudes) para que exista la democracia.

Instrucciones:

Para lograr un mayor conocimiento y aprendizaje significativo de esta visión político-cultural de la democracia del texto de Rafael del Águila, le proponemos que:

a) En la columna de la izquierda escriba cuál es el grupo de valores y actitudes que, de acuerdo con el autor, se requieren para la existencia de una democracia.

b) En la columna de la derecha escriba cuáles son los requisitos mínimos de una democracia liberal.

__________________________________________________________________ __________________________________________________________________ __________________________________________________________________ __________________________________________________________________ __________________________________________________________________ __________________________________________________________________ __________________________________________________________________

c) Una vez que los ha identificado, realice una reflexión vinculando la importancia del Servicio Profesional Electoral con la democracia considerando lo s i g u i e n t e :

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Referencia contextual:

Para que podamos hablar de democracia estos requisitos y sus valores están relacionados con los derechos políticos y sus respectivas instituciones. Afinando los mecanismos (reglas) y las condiciones culturales de la democracia(valores y actitudes) se evitan autoritarismos y, al mismo tiempo, la concentracióndel poder en un solo grupo.

Por tanto, para que la democracia exista y se consolide se debe contar necesariamente con ellos. Dada la naturaleza y las características de estos requisitos y elementos valorativos mínimos, es claro que están ligados estrechamente con la profesionalización del Servicio Público Electoral.

Instrucciones:

Guía ReflexivaRelacione el sentido y significado de cada uno de los valores y actitudes propios deuna concepción político-cultural de la democracia: de la legitimidad, de la eficacia,de la confianza y de la cooperación explicando su relación con:

A) La pluralidad, la tolerancia y la necesidad de la unidad. B) Aquellos requisitos o reglas básicas que estén relacionados con el sistema

profesional del ámbito electoral. C) La manera de habituarse a las reglas, valores y actitudes de la democracia

como fórmula política para resolver el hecho de la pluralidad humana D) La organización de los procesos electorales federales del Instituto Federal

Electoral, ¿toma en cuenta los requisitos mínimos de la democracia que establece Rafael del Águila?

A) ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________

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B) ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________

C) ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________

D) ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________

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Actividades de aprendizaje

Mauricio Merino y Rafael del Águila

Dentro de los requisitos para la existencia de la democracia, señale cuáles son los aspectos en que coinciden ambos autores.

Mauricio Merino Rafael del Águila

Coincidencias

¿Existen requisitos expuestos por alguno de los dos autores que no tengan puntos de coincidencia? ¿Cuáles son? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________ __________________________________________________________________ __________________________________________________________________ __________________________________________________________________

¿En su opinión, existe algún requisito indispensable que sólo haya sido tocado por alguno de los autores? Explique. __________________________________________________________________ __________________________________________________________________ ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

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Unidad 2

Segundas voces

Democracia Profesional y Calidad Institucional

Objetivo:

• Explicar las diversas razones por las que una ética profesional juega un papel esencial para la construcción de una profesionalización democrática.

Contenido:

• Servicio público, profesionalización y gobernabilidad democrática. • El servicio al régimen y la legitimidad democrática. • El poder, la legitimación y la ética administrativa.

• Gobierno, organizaciones y desempeño institucional. • Calidad institucional y profesionalización del servicio público. • Contenido de la profesionalización: significado, condiciones, valores,

orientación. • Profesionalización y democracia profesional: responsabilidad pública, im

parcialidad y cultura institucional. • México y la profesionalización.

Textos:

• Villoria, Manuel, “La legitimidad del régimen político”, en Ética pública y corrupción: curso de ética administrativa, Tecnos/Universitat Pompeu Fabra, Madrid, 2000, pp. 63-68.

• Uvalle, Ricardo, “Introducción”, en Institucionalidad y profesionalización del servicio público en México: retos y perspectivas, UNAM/Plaza y Valdés, México, 2000, pp. 35-64.

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Segundas voces

Presentación de los textos

El conjunto de ideas, voces y conceptos que reúne el Área Modular Ético–Institucional del Programa de Formación y Desarrollo Profesional, buscan orientar el desempeño profesional a través de un aprendizaje significativo sobre el conocimiento de los principios básicos de la democracia desde sus aspectos éticos y valorativos esenciales, así como sobre el sentido moderno de la profesionalización dentro de la administración pública en un contexto democrático.

De modo que, tomadas en cuenta las condiciones mínimas de la democracia y los valores de las anteriores lecturas, entramos a los textos de las segundas voces de Manuel Villoria y de Ricardo Uvalle. Estos nos sitúan tanto en la importancia de la relación entre la profesionalización y la gobernabilidad democrática, como también en el contexto general de la profesionalización en México.

Entre la idea que debemos rescatar se encuentra la siguiente: para llegar a saber y conocer cuál es el sentido último que justifica un servicio público profesional y una ética administrativa, es importante analizar los factores políticos, sociales e institucionales de legitimación de un poder político democrático “para la consecución –de acuerdo con Villoria– de una generalizada actuación ética en la Administración.”

En este sentido es importante, además, atender y comprender la relevancia de la Administración Pública y sus fines; la ética pública y la Administración ética; la legitimidad de un régimen político en relación con el fenómeno del poder, así como la democracia como sustento de un poder legítimo emanado de los ciudadanos en ejercicio de sus derechos fundamentales.

Para conseguir que los ciudadanos crean en la legitimidad del régimen político y sus instituciones, la visión democrática político-cultural y sus elementos mínimos de legitimidad se encuentran relacionados con la ética del régimen político y la ética administrativa. En las sociedades modernas, el tipo de legitimidad racional-legal que las caracteriza, está basado en la creencia en la legalidad y en los procedimientos racionales, lo cual otorga dignidad al ejercicio del poder, pues éste se funda en una serie de reglas y no en las personas. De este modo, el conjunto de reglas y de procedimientos de la democracia implican que la legitimidad del Estado es procedimental.

Sin embargo, en la medida que la democracia es más que elecciones y legalidad, la democracia profesional y la calidad institucional del gobierno y su administración sitúan al proceso de la profesionalización en un lugar clave para que la

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operación de las instituciones de la democracia –procedimental–, contribuyan a mejorar y fortalecer la coordinación, la cooperación, la confianza y la eficacia de las decisiones colectiva, así como la mejor relación entre los distintos actores de la vida pública.

En estas lecturas encontraremos una serie de contenidos básicos e indispensables de la profesionalización como función pública, mismos que están relacionados con un desarrollo institucional democrático, donde las reglas de la función pública son la equidad, el mérito y la transparencia.“El servicio profesional de carrera –menciona Uvalle- es la combinación de requisitos, pautas, reglas, procedimientos y estímulos que tienen por objeto erigir al mérito profesional como pieza fundamental que orienta y sustenta el nuevo perfil de la función pública en México”. Esto, en suma, responde a una nueva cultura de la función pública con orientación democrática con un alto grado de institucionalidad, que garantice la operación del gobierno y de la administración, en un marco político de continua competencia y alternancia política, debido a las características de la elegibilidad de los representantes de la democracia moderna por parte de la ciudadanía.

La profesionalización del servicio público, como proceso y aprendizaje de una nueva concepción de la vida institucional para transformar y desarrollar el ejercicio de la función pública, tiene como fundamento los valores de la democracia, mismos que conviven con los imperativos de la competencia económica y con la búsqueda de bienestar social. La profesionalización se sitúa en la lógica de responsabilidad pública, que está por encima de partidos y de intereses de grupo, y también se encuentra inscrita en la lógica política del gobierno, el cual deberá estar comprometido con el pluralismo, la democracia como equidad y la eficiencia, con el orden y las libertades, con la cooperación entre actores diversos y con las ventajas y los beneficios colectivos. De ahí que la profesionalización esté, a su vez, relacionada con la imparcialidad, el mérito y la calidad del trabajo, así como con sus propias reglas: el mérito, la equidad, la competitividad y la transparencia.

El capital humano de los miembros que forman parte de la función pública en una democracia implica impulsar una nueva cultura organizacional y una calidad institucional mediante el establecimiento de dispositivos integrales y estructurales que favorezcan a los cuadros profesionalizados en el ejercicio de su función pública, en la valoración de sus capacidades y en la potenciación de los saberes de la profesionalización.

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Mapa conceptual (1) La legitimidad del régimen político

Manuel Villoria Mendieta

Toma de decisiones colectivas

Estatal Partidos políticos

Grupos de ciudadanos organizados

Tradicional (creencias)

Tendencia de las sociedades modernas

Carismática (cualidades de una

persona)

La eficacia y la coordinación

relacionado

El servicio al PODERauténticos fines

no tiene como fin básico

Administración Pública

está relacionado

qué es

es resultado

Poder: fenómeno presente en toda relación humana

Creencias, valores e ideas para lograr el binomio: mandato-obediencia;

por tanto con la LEGITIMIDAD DELPODER

existe también

De una relación en la que unos obedecen

y otros mandan

Tipos de legitimidadTipos de poder

Racional–legal (legalidad y

procedimientos racionales)

Poder Político

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Mapa conceptual (2)La legitimidad del régimen político


Características de la Legitimidad Democrática

componente básico

requisitos mínimos

Reconocimiento y respeto de los DERECHOS HUMANOS

Suficiente grado de cohesión de la comunidad estatal

Valores de una vida moral como soporte al ideario

de la SOBERANIAPOPULAR

� Formular alternativas políticas � Libertad de asociación � Libertad de expresión � Competencia libre y no violenta entre lideres � Elecciones periódicas � Libertad de participación de todos

los miembros de la comunidad política

Basado en una forma de gobierno de Libertad Legal

que permite

requisitos y forma de gobierno legítimo racional y moralmente

son

sistema democrático

Los elementos de la legitimidad mínima de la

DEMOCRACIA

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comienza con

para su legalidad debe sumar

con ambas

La Profesión tiene el sentido último que la justifica

La ética del régimen político

democrático

La ética administrativa

Los elementos de legitimidad mínima de la

democracia La ética

administrativa

hay un círculo que consiste en:

por tanto

Obediencia

la ética del régimen político obtiene

La actuación ética del empleado público: luchar dentro y fuera del trabajo para que el régimen se transforme en una verdadera democracia

Jerarquía Eficacia

Establecer y consolidar la democracia

Desarrollar la ética administrativa

a la vez

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La legitimidad del régimen político Manuel Villoria Mendieta

La famosa frase de Gaus de que una teoría de la Administración pública debe implicar una teoría política, puede interpretarse como una llamada de atención sobre los auténticos fines de la Administración. La Administración no tiene como fin básico la eficacia o la coordinación, sino el servicio del poder (Baena,1985), pero ello, éticamente, nos obliga a preguntarnos de inmediato: ¿de qué poder?, ¿quién debe controlarlo y con qué fines se ejerce? Una respuesta sencilla es negar que la Administración sirva al poder y afirmar que sirve a los intereses generales. Pero ¿quién define los intereses generales? El Tribunal Constitucional español, en Sentencia 130/1991, de 6 de junio, contesta: «En un Estado democrático de Derecho que proclama como valores superiores del ordenamiento la libertad y el pluralismo político, la vía natural de expresión de la idea y del contenido que la sociedad tiene del interés público vigente en cada momento, cuando se trata de la adopción de acuerdos que llevan consigo opciones de naturaleza primaria o prevalentemente política, lo constituye la voluntad mayoritaria de los órganos representativos formada en debate público y a través de los procedimientos jurídicos establecidos, cuya observancia queda sujeta al control de Jueces y Tribunales.» En consecuencia, definen los intereses generales los órganos representativos, es decir, el poder.

1. El servicio al régimen

Las líneas que siguen son una reflexión sobre el poder; más en concreto, sobre qué poder es legítimo y cuál no. Y tras ella existe una pregunta de gran importancia para la ética administrativa: ¿se debe servir lealmente a cualquier tipo de régimen? Estudios recientes sobre el genocidio judío durante el régimen nazi han demostrado que la organización más importante para la consecución de los objetivos del citado holocausto fue precisamente la Administración. Fueron burócratas quienes establecieron la definición de no-ario en los reglamentos administrativos, fueron burócratas quienes organizaron el sistema de deportación, etc. Cuando los grandes campos de concentración estaban funcionando a pleno rendimiento la inmensa mayoría de los burócratas de nivel superior sabían qué estaba pasando. Y siguieron haciendo su trabajo. Cuando acabó la guerra, esos mismos burócratas se excusaron diciendo que no tenían otra opción sino la de obedecer a sus líderes –al poder–, pues ésa era su obligación principal. Algunos dijeron que tenían miedo de negarse a trabajar en esa labor, pero los archivos demuestran que ninguno pidió el traslado o la renuncia, actuación perfectamente posible en la normativa del servicio civil alemán de la

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época. En realidad, su objetivo principal era proseguir sus carreras con éxito y, para ello, obedecían sin rechistar (Arendt, 1963).

Sin embargo, la Administración y el pueblo danés, en las mismas circunstancias, actuaron de forma muy diferente. El gobierno de ocupación alemán, bajo la forma de protectorado tras la invasión de 9 de abril de 1940, ordenó a las autoridades danesas descubrir y deportar a todos los ciudadanos judíos residentes en Dinamarca. Ante la sorpresa alemana, la orden fue ignorada por el gobierno, por toda la Administración y por el pueblo danés. Incluso, en 1943, se llegó a deponer a todo el gobierno e imponerse la ley marcial, obligando a los burócratas a dirigir los ministerios. Esa burocracia continuó negándose a cumplir las órdenes, protegió los depósitos económicos judíos, ayudó, cuando pudo, a pasar a Suecia a los pocos judíos que ocuparon el campo de concentración de Theresienstadt, se enfrentaron con coraje a las demandas alemanas... (Frederickson, 1997). Es evidente que en un caso y el otro los valores de referencia de los burócratas fueron diferentes. Probablemente porque tenían intuitivamente una visión distinta de la legitimidad de los regímenes políticos.

2. El poder y la legitimación

El poder es un fenómeno acaparador, presente en toda relación humana. Pero no es una realidad tangible, es el resultado de una relación en la que unos obedecen y otros mandan. La obediencia se puede lograr con violencia pero –y en este momento histórico menos que nunca– no por mucho tiempo. El poder, sobre todo, está relacionado con ideas, creencias y valores, con la posibilidad de convencer de que la obediencia es lo que interesa a todos, al sujeto receptor y al que manda. Nuestra preocupación por el poder se concentra en el poder político, aquel relacionado con la toma de decisiones colectivas. Y dentro de él, del poder ejercido por las autoridades estatales, es decir, aquellas que tienen el monopolio de la violencia legítima en el territorio correspondiente (Weber, 1981, pp. 84-85). En realidad hablamos de la dominación, o la probabilidad de encontrar obediencia en un mandato (Weber, 1979, pp. 43). En conexión con lo mencionado anteriormente, este poder estatal se podría ejercer mediante la violencia, pero duraría poco. De ahí que intente fundarse en razones. Cuando lo consigue, ese poder se convierte en autoridad, en ejercicio institucionalizado del poder (Weber, 1979).

En realidad, la legitimación es una exigencia de toda institucionalización humana. En cualquier relación humana existen unos fines y unas formas de lograrlos. Cuando esas relaciones se estabilizan se suelen rutinizar los comportamientos; ahora bien, si se desea que quienes no generaron tales comportamientos los sigan, es

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preciso que se les dé una explicación y que esa explicación tenga elementos valorativos suficientes para lograr su asentimiento y colaboración, de manera que la incipiente institucionalización llegue a ser objetivamente disponible y subjetivamente plausible (Berger y Luckman, 1968, p. 120). Volviendo a una perspectiva política, la legitimidad según Weber (1979) es creencia. Es legítimo aquello que las personas creen legítimo. Y, según su multicitada teoría, existen tres tipos de legitimidad para un sistema de dominación: la tradicional, la carismática y la racionallegal. La primera está basada en la creencia en la santidad o corrección de las tradiciones inmemoriales de la comunidad. La segunda, en las excepcionales cualidades de la persona en el mando y de su sistema de reglas. La tercera apela a la creencia en la legalidad y los procedimientos racionales como justificación del ejercicio del poder y otorga la dignidad para ejercer el poder a quienes han sido elegidos siguiendo tales reglas y procedimientos.

Pero esa creencia no tiene por qué ser sincera, puede fingirse, aceptarse como algo irremediable, practicarse por causa de intereses propios. Lo importante es que exista pretensión de legitimidad y que el resultado sea la creencia; no es preciso que los actores asuman los argumentos, basta que los acepte y no se rebelen (Weber 1979, p.171). En suma, Weber establece un concepto de legitimidad empirista: no hay que buscar el fundamento de la legitimidad, sino el resultado de la pretensión. La legitimidad es un objeto idóneo para la investigación empírica. Claro que esto implicaba aceptar que legalidad y legitimidad son lo mismo, que la legalidad que consigue estabilizar la sociedad deviene legítima.

Junto a ello, conviene recordar que la legitimación es un proceso situado en la historia y que existen principios de legitimidad que se adaptan a una época y país, pero que para otra época ya no sirven; en suma, que la evolución de las imágenes del mundo determina niveles de legitimación diversos, como diría Habermas. En cierto modo, Weber también asume una tendencia hacia el predominio de la legitimidad racional-legal en la sociedad moderna. Las sociedades occidentales, embarcadas en los procesos de racionalidad instrumental, «creen» en una legitimidad basada en la racionalidad y las normas, aceptan a los gobernantes elegidos de acuerdo con dichas normas y obedecen los productos de los procesos racional y legalmente establecidos, es decir, a las leyes y no a las personas. De lo dicho se deduce que, desde una visión puramente empírica, la legitimidad tiene que ver con la facticidad de la pretensión de validez. Por ello, la legitimidad del Estado, en la visión sociológica y empírica, de acuerdo con lo observable en las sociedades occidentales, es una legitimidad procedimental, es legítimo y se obedece aquello que las autoridades, elegidas de acuerdo con los procedimientos de selección de elites, establecen, siem

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pre que se formalicen en leyes elaboradas de acuerdo con las normas procedimentales.

3. La legitimidad democrática

La afirmación anterior, sin embargo, no recoge la esencia del sistema democrático. Ese tipo de enfoque de la problemática de la legitimidad permite la justificación de fenómenos autoritarios. La posibilidad de que la legalidad positiva, respetando los procedimientos jurídicos, y siendo expresión de una mayoría, elimine poco a poco las posibilidades de supervivencia de la minoría, no es una realidad ficticia y basta para ello recordar el ascenso nazi al poder. En esos años de ascenso del totalitarismo, Ferrero nos advierte que la democracia no podrá instaurarse si «no cuenta con el suficiente grado de cohesión e integración espiritual en el seno de la comunidad estatal [...] si el pueblo no está antes plenamente identificado, no sólo con el principio de legitimidad democrática, sino también con los grandes valores de la vida moral y espiritual que dan soporte al ideario de la soberanía popular» (1991, p.285). En consecuencia, la legitimidad por vía de legalidad, en este marco conceptual, sólo es posible si se acepta que no puede existir reflexión normativa en la Ciencia Política, que es necesario separar hechos de valores y medir, sin más, la «realidad social». En última instancia lleva a afirmar que un gobierno es legítimo si no es derrocado, si no existe alternativa al mismo en la opinión de la gente. Aunque tenga rasgos autoritarios, o haya conseguido el poder mediante la manipulación o la compra de voluntades no habrá modo de negarle su legitimidad si los datos dicen que la población no tienen repuesto.

Pero la Ciencia Política ha construido desde la normatividad un concepto de democracia en relación con el cual se mide a los países y se les reconoce como democráticos, como pseudodemocráticos, como semidemocráticos o como autoritarios. Y, de acuerdo con él, la democracia es algo más que elecciones y legalidad. Así, según Linz, es «un sistema político para gobernar basado en la libertad legal para formular y proclamar alternativas políticas en una sociedad con las libertades de asociación, de expresión y otras básicas de la persona que hagan posible una competencia libre y no violenta entre líderes, con una revalidación periódica del derecho para gobernar, con la inclusión de todos los cargos políticos efectivos en el proceso democrático y que permita la participación de todos los miembros de la comunidad política, cualquiera que fuesen sus preferencias políticas, siempre que se expresen pacíficamente» (1998, p. 226).

Según Dahl, la democracia parte de un principio, el de que todos los miembros de la comunidad política deben ser tratados –bajo la Constitución– como si estu

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vieran igualmente cualificados para participar en el proceso de toma de decisiones sobre las políticas que vaya a seguir la asociación. Y, además, debe seguir unos criterios que son: la participación efectiva; la igualdad de voto; alcanzar una comprensión ilustrada de las políticas existentes y de las alternativas relevantes y sus consecuencias posibles; ejercitar el control final sobre la agenda del sistema y del gobierno; y la inclusión de los adultos, o la plena concesión de sus derechos de ciudadanía, con la consiguiente profundización democrática (1999, pp. 47-48). Finalmente, Rawls considera que el poder político se ejerce de modo apropiado o legítimo cuando se ejerce de conformidad con «una constitución cuyo contenido esencial es razonable esperar que todos los ciudadanos suscriban, como libres e iguales, a la luz de principios e ideales aceptables en términos de su razón humana común» (1993, p.137).

Todos estos criterios son el fruto de una búsqueda intelectual de legitimidad para la democracia, pues se considera que, en ellos, la democracia carece de razones suficientes. Y con ellos, sin embargo, el régimen democrático manifiesta su superioridad sobre cualquier otro. Legítimo, en consecuencia, es aquello que ofrece más razones que el resto para ser aceptado. De ahí que no pueda existir legitimidad democrática sin el cumplimiento de unos requisitos que van más allá de la legalidad, sin ellos la democracia no aporta suficientes razones.

Como un componente básico de la legitimidad democrática aparece el reconocimiento y respeto de los derechos humanos; ciertamente en ellos existe un rostro jánico, pues como normas morales se refieren a todo aquello que tenga rostro humano, pero como normas jurídicas sólo protegen a las personas en la medida que pertenecen a una comunidad jurídica, es decir, a los ciudadanos de un Estado nacional. Esta situación dificulta el efectivo respeto y su validez ilimitada para todo miembro de la raza humana. Ante esta situación es preciso reconocer la obligación de defender la democracia más allá de las fronteras nacionales y de luchar por la extensión verdaderamente universal de tales derechos. Para ello, es preciso hacer frente a las críticas que acusan a los derechos humanos de ser etnocéntricos e individualistas. Determinados gobiernos –como Singapur, Malasia, Taiwan y China– acusaron en 1993 a Occidente del intento de imponerles unos derechos humanos que: 1. Promocionan el principio de primacía de los derechos sobre los deberes. 2. Dejan en segundo lugar los derechos sociales y culturales. 3. Atentan contra la cohesión social de la comunidad dada su base individualista.

Frente a ello, conviene recordar que (Habermas, 2000b, pp.158ss.): 1. Los derechos subjetivos son una suerte de escudo protector para la conducción de la vida privada de las personas, pero en un doble sentido: protegen tanto la prosecución y de un proyecto ético vital como una orientación vital de acuerdo con las propias

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preferencias, libre de consideraciones morales. Esta forma del derecho se ajusta a las exigencias funcionales de las sociedades económicamente constituidas, permite el funcionamiento del mercado, otorga seguridad jurídica, las sociedades asiáticas no pueden lanzarse a la modernización capitalista sin hacer uso de las ventajas que proporciona el orden jurídico individualista. 2. Tras estas críticas se esconde un intento de justificación política del autoritarismo de las dictaduras desarrollistas de dichos países. Estos gobiernos críticos con los derechos humanos no defienden en realidad «otros derechos» sino que buscan una tutela paternalista que les permita restringir los derechos que en Occidente son considerados como clásicos, como el derecho a la vida e integridad física, las libertades de creencia, asociación, etc. Los derechos sociales y culturales son también derechos humanos, que sirven para garantizar que la libertad y la igualdad son efectivos y reales, en definitiva que se puede ejercer verdaderamente la autonomía. 3. En una adecuada interpretación de los derechos humanos, las personas jurídicas sólo pueden llegar a ser individuos mediante la socialización; la integridad de la persona sólo puede ser protegida a la vez que se protege su libre acceso a las relaciones interpersonales y a las tradiciones culturales en las que puede mantener su propia identidad. El individualismo bien entendido está incompleto sin esa parte de comunitarismo. Tras los derechos individuales debe existir comunidad que los soporte, pero la verdadera comunidad se crea con el respeto a los derechos humanos.

En resumen, consideramos la democracia, con todos los requisitos antes esbozados, como la forma de gobierno legítima racional y moralmente. Dahl nos resume en diez las razones de su superioridad: 1. La democracia ayuda han evitar el gobierno de autócratas crueles y depravados. 2. La democracia garantiza a sus ciudadanos una cantidad de derechos fundamentales que los gobiernos no democráticos no garantizan ni pueden garantizar. 3. La democracia asegura a sus ciudadanos un ámbito de libertad personal mayor que cualquier alternativa factible a la misma. 4. La democracia ayuda a las personas a proteger sus propios intereses fundamentales. 5. Sólo un gobierno democrático puede proporcionar una oportunidad máxima para que las personas ejerciten su libertad de autodeterminarse, es decir, que vivan bajo las leyes de su propia elección 6. Solamente un gobierno democrático puede proporcionar una oportunidad máxima para ejercer la responsabilidad moral. 7. La democracia promueve el desarrollo humano más plenamente que cualquier alternativa factible. 8. Sólo un gobierno democrático puede fomentar un grado relativamente alto de igualdad política. 9. Las democracias representativas modernas no se hacen la guerra entre sí. 10. Los países con gobiernos democráticos tienden a ser más prósperos que los países con gobiernos no democráticos (1999, p.72). La con

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clusión, consecuente con lo anteriormente expresado, es que la democracia, tal y como la definen los politólogos escogidos en el texto, ofrece más razones que ninguna otra forma de gobierno para ser aceptada y, por ello, establece el umbral de legitimidad mínimo, por debajo del cual todo otro régimen es ilegítimo.

Por todo lo dicho, la ética administrativa comienza con la ética del régimen político: cuando éste es legítimo, en el sentido expresado en el texto, la jerarquía, la obediencia, la eficacia encuentran anclaje moral; cuando ello no es así, la verdadera actuación ética del empleado público serán luchar, dentro y fuera de su trabajo, porque el régimen se transforme en una verdadera democracia. Con esta afirmación no queremos afirmar que, en un régimen democrático, la actuación del empleado público deba ser el ethos burocrático, sino que, además de buscar el fortalecimiento de la democracia, debe buscar la eficacia, respetar la ley y aceptar la jerarquía. En resumen, que para desarrollar la ética administrativa se requiere previamente democracia y que, sin ella, la profesión pierde el sentido último que la justifica, abriendo el camino a una conflictiva realidad en la que el empleado público tendrá que buscar por sí mismo la mejor manera de servir a su sociedad, situación que llevará, a menudo, a la desobediencia, como la burocracia danesa nos enseñó durante la Segunda Guerra Mundial.

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Ideas integradorasLa legitimidad del régimen político


La Ética Administrativa y el Servicio al Poder

Concepto de poder: El poder es un fenómeno acaparador, presente en toda relación humana. Pero en realidad no es tangible, es el resultado de una relación en la que unos obedecen y otros mandan.

Características del poder: Está relacionado con ideas, creencias y valores, con la posibilidad de convencer de que la obediencia es lo que interesa a todos, al sujeto receptor y al que manda.

El poder político: Está relacionado con la toma de decisiones colectivas y dentro de él, el poder ejercido por las autoridades estatales, aquellas que tienen el monopolio de la violencia legítima en el territorio correspondiente. Pero mediante la violencia no duraría, por tanto el poder político intenta fundarse en razones, para que ese poder se convierta en autoridad, en ejercicio institucionalizado del poder. La legitimación es una exigencia de toda institucionalización humana.

La legitimidad: La legitimidad, según Max Weber, es creencia. Es legítimo todo aquello que las personas creen legítimo. Existen tres tipos de legitimidad: Legítimidad tradicional: basada en la creencia de la santidad o corrección de las tradiciones inmemoriales de la comunidad. Legitimidad carismática: basada en las excepcionales cualidades de la persona en el mando y de su sistema de reglas. Legitimidad racional-legal: apela a la creencia en la legalidad y los procedimientos racionales como justificación del ejercicio del poder y otorga dignidad para ejercer el poder siguiendo las reglas y los procedimientos. Por tanto está basada en las leyes y no en las personas.


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Ideas integradoras La legitimidad del régimen político


La Legitimidad Democrática

Ideas básicas: La democracia es más que elecciones y legalidad. Según diversos autores (Juan Linz, Roberto Dahl y John Rawls, entre otros), es un sistema político que debe estar basado en la libertad legal para formular y proclamar alternativas políticas y en las libertades de asociación, expresión, de revalidación periódica del derecho para gobernar, así como en que todos los miembros de la comunidad política deben ser tratados –bajo la Constitución como si estuvieran igualmente cualificados para participar en el proceso de toma de decisiones. De la misma manera, el poder político se ejerce de modo apropiado o legítimo cuando se ejerce de conformidad con una «constitución cuyo contenido esencial es razonable esperar que todos los ciudadanos suscriban, como libres e iguales, a la luz de principios e ideales aceptables en términos de su razón humana común». De ahí que no pueda existir legitimidad democrática sin el cumplimiento de unos requisitos que van más allá de la legalidad, sin ellos la democracia no aporta suficientes razones. Como un componente básico de la legitimidad democrática aparece el reconocimiento y respeto de los derechos humanos.

Derechos humanos y democracia: Tras los derechos individuales debe existir comunidad que los soporte, pero la verdadera comunidad se crea con el respeto a los derechos humanos. La democracia como forma de gobierno legítima racional y moralmente es superior a otras formas de gobierno autoritarias o totalitarias, porque: 1. La democracia ayuda a evitar el gobierno de autócratas crueles y depravados. 2. Garantiza a sus ciudadanos una cantidad de derechos fundamentales que los gobiernos no democráticos no garantizan ni

pueden garantizar. 3. Asegura a sus ciudadanos un ámbito de libertad personal mayor que cualquier alternativa factible a la misma. 4. Ayuda a las personas a proteger sus propios intereses fundamentales. 5 Sólo un gobierno democrático puede proporcionar una oportunidad máxima para que las personas ejerciten su libertad de

autodeterminación. 6. Solamente un gobierno democrático puede proporcionar una oportunidad moral. 7. La democracia promueve el desarrollo humano más plenamente que cualquier alternativa factible. 8. Sólo un gobierno democrático puede fomentar un grado relativamente alto de igualdad política. 9. Las democracias representativas modernas no se hacen la guerra entre sí. 10 Los países con gobiernos democráticos tienden a ser más prósperos que los países con gobiernos no democráticos.

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La ética administrativa comienza con la ética del

régimen político

Cuando un régimen es legítimo democráticamente, tanto la jerarquía y la obediencia como la eficacia encuentran anclajemoral.Si no es así, la verdadera actuación ética del empleado público será luchar, dentro y fuera de su trabajo, porque el régimense transforme en una verdadera democracia.Además la democracia, debe buscar la eficacia, respetar la ley y aceptar la jerarquía.En resumen, para desarrollar la ética administrativa se requiere previamente democracia y que, sin ella, la profesión pierdeel sentido último que la justifica.

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Actividades de aprendizaje La legitimidad del régimen político


1. Desde una perspectiva de la ética administrativa ¿cómo se distingue un poder legítimo del que no lo es?

__________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

2. ¿Qué se entiende por poder y qué define al poder político? __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

3. ¿Por qué es importante la legitimidad de un régimen político? __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

4. De los tres tipos de legitimidad señalados en el texto, indique cuál tiene una tendencia predominante en las sociedades modernas y en qué radica su importancia.

__________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________________________________________

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5. ¿Qué se entiende por legitimidad democrática? __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

6. Identifique el componente básico de la legitimidad democrática y explique algunas de las razones por las que la democracia como forma de gobierno racional y moralmente es legítima.

__________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

7. ¿Por qué la ética administrativa comienza con la ética del régimen político? __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

8. ¿Está de acuerdo en que la verdadera actuación ética de un empleado público es luchar por transformar el régimen en una democracia? Si ( ) No ( ) ¿Por qué?

__________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________________________________________

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9. El reconocimiento y respeto a los derechos humanos es el componente básico de la legitimidad democrática. Indique cuáles son los dos requisitos mínimos y los elementos que permiten llevar a cabo una forma de gobierno de libertad legal en un sistema democrático.

Requisitos Elementos

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Mapa conceptualInstitucionalidad y profesionalización

del servicio público en México

Ricardo Uvalle Berrones

LOS GOBIERNOS

son

Instituciones que se vinculan con el destino de la vida pública

y con el desarrollo de las organizaciones sociales y políticas

Individual Colectiva

las sociedades se movlilizan a través de las energías

se comporta en forma PLURAL Y ORGANIZADApara

en la actualidad la

es un espacio de

La sociedad

Vida Pública

Tener presencia destacada en los asuntos públicos, los problemas políticos y los programas económicos

Entendida como activa y contestataria DEMANDAmejores decisiones

y acciones de gobierno, MÁS CALIDAD en el DESEMPEÑO de las instituciones

Realización individual y colectiva; es un universo de cooperación

con las autoridades de la comunidad civil y política

hoy

implica

en este sentido, la

Gobernar

CALIDAD INSTITUCIONAL

Conseguir resultados

alentadores con resursos

escasos

Es un asunto de resultados, no de intenciones a cumplir ni de deseos a

satisfacer, el DESEMPEÑO es determinante para calificar positiva o

negativamente lo realizado por un gobierno

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Mapa conceptualInstitucionalidad y profesionalización



Mejorar el desempeño de la función pública

Medio que vincula a los ciudadanos con el gobierno tanto para atender demandas como

para formular respuestas que tiendan a su satisfacción

� R e q u i s i t o s � I n g r e s o � F o r m a c i ó n �P e r m a n e n c i a � S e g u r i d a d � Evaluación

del desempeño � E s t í m u l o s

con base en

� Mérito � Imparcialidad � Calidad en el Trabajo

Formación de los Servidores Públicos

Calidad Institucional

SERVICIO PÚBLICO

Democracia procedimental

� La Equidad � El Mérito � La Transparencia

PLAN DE CARRERA

Profesionalización del Servicio Público

para

Servicio Profesional de Carrera

alude a

Responsabilidad

significa

implica

es el

a través de

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Institucionalidad y profesionalización del servicio público en México:

retos y perspectivas Ricardo Uvalle Berrones

Introducción

La vida de los gobiernos es cada vez más intensa y compleja. Se desenvuelven en el ámbito de presiones, demandas y conflictos que se entrelazan en el mundo diferenciado y tenso de la sociedad contemporánea. Los gobiernos son instituciones que cumplen tareas que se vinculan con el destino que la vida pública y con el desarrollo de las organizaciones sociales y políticas. De cara a un mundo global, hipercomunicado e interrelacionado, las sociedades se movilizan a través de las energías individuales y colectivas.

El protagonismo de los grupos y las organizaciones públicas es cada vez más intenso, diversificado y continuo. Las contradicciones generadas en la esfera de lo político y lo social se testimonian de modo permanente en el comportamiento de las instituciones y en los procesos que dan sustento a las acciones públicas y las decisiones políticas. La hora actual da cuenta de sucesos y tendencias que apuntan por el lado de la complejidad creciente en un mundo cambiante y competitivo.

Lo complejo se nutre de interacciones, relaciones e interdependencias que se forman con base en actores y organizaciones que inciden en el desarrollo de la sociedad. Lo complejo se refleja en el espectro de la diversidad y el contraste que son propios del pluralismo político, ideológico y público, él alimenta la heterogeneidad social y cultural. Lo complejo no es un dato aislado o casuístico, sino la expresión de modos de vida que tienen comportamientos diferenciados en tiempos de cambio y transformación.

En este sentido, la misión de los gobiernos es motivo de revaloración y nuevos referentes. Tienen ante sí realidades dadas æpesos, contrapesos, presiones, restricciones y oportunidades— que exigen el conocimiento de los factores objetivos del poder tanto para formular alternativas de acción como para influir en el comportamiento de la vida en sociedad. Así, las realidades que enfrentan los gobiernos se caracterizan no sólo por su dinamismo, sino por estructurar hechos que tienen su origen en conductas deliberadas, acciones calculadas, procesos sociales y estrategias inducidas. La complejidad social y política que enfrentan los gobiernos es cada vez más intensa. La combinación de factores endógenos y exógenos es un conjunto de hechos que tienen su dinámica, razón y desenlace.

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La dinámica alude a los espacios y tiempos de los problemas sociales; sobre todo a la velocidad de los acontecimientos que se suceden de manera constante en los diversos núcleos sociales y políticos. La razón se refiere a que los hechos sociales y políticos son producto de proyectos y acciones que se manifiestan en el marco de las instituciones públicas y privadas, así como en los espacios que configuran a las arenas políticas. El desenlace implica que la combinación de hechos, organizaciones y actores generan situaciones que influyen en el devenir de la sociedad, así como en las opciones que se definen para incidir en la organización y la distribución del poder.

La sociedad contemporánea, entendida como una sociedad activa y contestaria demanda mejores decisiones y acciones de gobierno; también más calidad en el desempeño de las instituciones públicas. No es una sociedad pasiva ni silenciada; por el contrario, se comporta de forma plural y organizada para tener presencia destacada en los asuntos públicos, los problemas políticos y los programas económicos. Entendida como una sociedad abierta e interactiva, la sociedad contemporánea toma conciencia de cómo los grupos organizados son capaces de participar en la definición de los programas públicos y de cómo inciden en la estructuración de las acciones que se vierten hacia el conjunto de la vida social. Es importante señalar que la sociedad contemporánea se ha transformado significativamente, hasta provocar que los gobiernos lleven a cabo procesos de cambio institucional. La otrora sociedad pasiva, adormecida y condescendiente con el poder da paso a la sociedad activa, informada y contestataria.

En este sentido, los gobiernos se desenvuelven en condiciones que dan cauce a procesos intensos que se manifiestan de manera disímbola. En efecto, la redistribución del poder, la participación social, la representación política, la corresponsabilidad ciudadanos–gobierno, así como los vínculos entre éste y las distintas organizaciones civiles y políticas configuran un panorama de complejidad creciente y de acontecimientos que es indispensable considerar desde la óptica de los asuntos públicos.

La vida pública se comporta de formas y modos que reflejan la existencia de sistemas de interacción que tienen una dinámica peculiar. El mundo de las acciones y las presiones es propio de los reajustes que se aplican en las estructuras sociales y políticas; sobre todo, en los procesos que nutren a la acción del gobierno y la misión de la administración pública. La vida pública se caracteriza por la acción y correlación de grupos, intereses y estrategias que denotan el mapa de relaciones y puntos de conexión que producen el carácter activo y reactivo de la sociedad contemporánea. La vida pública ha recobrado su iniciativa y vigor desde el momento en que los excesos del estatismo y las esferas gubernamentalizadas saturaron de ma

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nera injustificada las diversas esferas de lo individual y lo colectivo. La vida pública no es ya refugio de reglas y prácticas estatistas que únicamente inhiben el desarrollo de la sociedad y las agrupaciones ciudadanas. Ahora, la vida pública es un espacio de realización individual y colectiva; es un universo de energías que tiene sitios diversos que pueden aportar y cooperar de modo sistemático con las autoridades de la comunidad civil y política.

En una época de cambios intermitentes y transformaciones de fondo, los gobiernos tienen nuevos retos en los diversos espacios de la vida pública. Su papel se ha modificado para responder con mayor eficacia a los nuevos comportamientos de la sociedad. Su misión es objeto de revaloración y en ese sentido sus acciones son fruto de distintos juegos que se desarrollan en las arenas del poder.

Hoy, gobernar es una tarea ardua, compleja y contradictoria. Ardua porque se conjugan lo previsto y las contingencias en términos de agenda institucional. Compleja, porque en la sociedad hay variables que tienen un dinamismo correlacionado, lo cual estimula que el grado de interacción –actores, factores e intereses– sea tenso e intenso. Contradictoria, porque la convivencia de los opuestos –grupos de interés, arenas de poder, estructuras de decisión, sistemas de operación– tienen que asegurarse con la eficacia de las instituciones y con los métodos que facilitan la persuasión y la deliberación constructivas.

Hoy, gobernar implica conseguir resultados alentadores con recursos escasos. La etapa de los recursos abundantes e ilimitados ha quedado atrás. Los gobiernos están conscientes de que los recursos públicos son limitados, situación que obliga a valorar, revalorar y reconsiderar prioridades y metas a conseguir. La nueva realidad de los gobiernos se vincula con la existencia de los recursos escasos. Hacer más con menos; ser eficiente con restricciones; conseguir resultados a pesar de contratiempos y ser equitativos en términos democráticos, es el nuevo horizonte de los gobiernos contemporáneos. En tal escenario, gobernar requiere desenvolverse en realidades multifacéticas, lo cual significa que los problemas, los actores y los intereses, no se explican por sí mismos, sino con relación a elementos activos e interdependientes que tienen importancia central en las decisiones y acciones de gobierno.

La misión de los gobiernos transita por tiempos y condiciones que denotan importantes grados de dificultad en las cuestiones que son propias de los asuntos públicos. La categoría problema público no es suficiente para identificar el comportamiento de la sociedad. Esto significa que lo específico de un problema público no se agota en una dimensión o variable, sino en la óptica de las dimensiones y las variables que configuran los espacios de la vida civil y política.

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De este modo, la tarea de gobernar consiste en valorar la naturaleza de los problemas y con base en su definición, proceder a su tratamiento institucional y organizativo. Los gobiernos deben trascender lo casuístico para situase en lo estructural o coyuntural de los problemas. No obrar solamente en términos reactivos, sino proceder de acuerdo a la lógica de los problemas –origen, trayectoria, actores, experiencias de solución, ventajas– para situarlos en la visión de las instituciones y la institucionalidad.

Para tal empresa, los gobiernos deben evaluar su capacidad de diseño y operación en el ámbito de las pruebas institucionales, esto es, de los problemas y actores que dan origen a las dificultades que demandan eficacia institucional en su abordaje y tratamiento. No hay duda que el desempeño de los gobiernos está a prueba en todo momento. Su acción no cesa, ni son proclives a los paréntesis o las pausas. Su acción organizada se enlaza con los problemas sociales y políticos que exigen tratamiento eficaz y sistematizado.

Los gobiernos no tienen punto de reposo, son organizaciones en movimiento, esto es, adoptan decisiones, movilizan recursos, coordinan esfuerzos, implementan programas, evalúan políticas y cumplen con las metas de interés público. Su acción continua y diferenciada permite atenuar la incertidumbre en la vida pública. Por eso su acción es indispensable para evitar que las dificultades, las carencias y las necesidades sean problemas insalvables. La respuesta de los gobiernos es fruto de procesos cognoscitivos y prácticos que se erigen en cursos de acción institucional. En uno y otro caso, la percepción de los problemas es la clave para orientar de manera simultánea los tipos de solución a seguir. Por tanto los gobiernos tienen como referente a los problemas públicos y sobre esa base, deciden cómo responder a las distintas facetas que los definen.

En este sentido, la calidad institucional de los gobiernos es un asunto de resultados, no de intenciones a cumplir ni deseos a satisfacer. El desempeño institucional es determinante para calificar en términos positivos o negativos lo realizado por el gobierno. Su operación es la base para acreditar las capacidades que tienen o bien, cuáles son las deficiencias que limitan el cumplimiento de los objetivos, las cuales es necesario eliminar para mejorar los rendimientos institucionales y operativos de acuerdo a los valores de la calidad institucional.

La calidad institucional de los gobiernos se corrobora en la medida que la sociedad vive con progreso material, estabilidad institucional y justicia distributiva. La calidad institucional es el detonador para que las sociedades consigan resultados favorables. Sin la calidad institucional de los gobiernos no es factible tener una eficaz gobernación. Sin la calidad institucional se dificulta la conjugación de la eficiencia con la democracia, la coexistencia entre el bienestar individual y el

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bienestar colectivo; también la cooperación necesaria entre las esferas privada y pública. Sin la calidad institucional se frenan los avances del gobierno y se retrasan los beneficios que se derivan con la aplicación de programas que son de interés colectivo. La calidad institucional no está dada en las propias instituciones sino que debe formarse y consolidarse a partir de esfuerzos orientados a profesionalizar el servicio público que prestan los gobiernos. Formar y consolidar son condiciones necesarias para que las decisiones y acciones de gobierno sean consistentes y eficaces.

En la sociedad contemporánea la profesionalización del servicio público es imperativo de primer orden. Son los valores democráticos libertad, equidad, justicia, institucionalidad, así como el sistema de reglas operativas, la base para destacar la importancia de profesionalizar el ejercicio de la función pública. El servicio público no se da en el vacío, sino en el ámbito de la vida civil y ciudadana. Es el medio que vincula a los ciudadanos con el gobierno tanto para atender demandas como formular respuestas que tiendan a su satisfacción. Por tanto, es pieza básica para que la operación eficiente y democrática del gobierno sea continua.

El servicio público se integra por procedimientos, tiempos, formas, procesos, políticas y resultados que dan vida a la acción de gobierno. Es un cúmulo de operaciones actividades y funciones que tienen como objetivo contribuir a mejorar la capacidad del gobierno. El servicio público no es una actividad más. No se agota en los trámites ni en cumplimiento formal de los requisitos. De su eficacia depende que la lealtad ciudadana sea fortalecida con la vigencia de los gobiernos democráticos.

Por eso, el servicio público es opción para que las relaciones entre los ciudadanos y los gobiernos sean fructíferas. Cuando hay fallas visibles y evidentes en el servicio público, los gobiernos tienen el riesgo de enfrentarse a situaciones adversas que se manifiestan con la pérdida de apoyos y prestigio. Considerado como un conjunto de relaciones neurálgicas, el servicio público se traduce en la acción organizada del gobierno. Lo que éste hace o deja de hacer tiene implicación positiva o negativa en su prestigio institucional. Por sus tareas y responsabilidades, los gobiernos se encuentran en el centro de la opinión pública y de sus formas de expresión. Esto significa que su desempeño es inocultable; sobre todo, cuando la vida pública se comporta el modo abierto y contestatario.

En efecto, la opinión pública es foco de vigilancia, crítica, sugerencias y evaluación que los gobiernos no pueden ni deben soslayar. Influye en todos los órdenes de la acción del gobierno y es indicador significativo de cómo se evalúa lo realizado. En condiciones de apertura y competencia intensas, la acción del gobierno requiere del trabajo serio y profesional de los operadores. Estos son los diversos segmentos del cuadro administrativo que integran las líneas de mando, disciplina y competencia que definen los corredores de la vida burocrática. Son los profesiona

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les del gobierno y de la administración pública, los responsables de producir resultados institucionales —decisiones, servicios, bienes, políticas, leyes— para garantizar la convivencia ordenada y eficaz de los opuestos. Los profesionales del quehacer gubernamental y administrativo son portadores de un saber que coadyuva para que los asuntos públicos sean abordados por especialistas.

Sin embargo, el saber profesional es la primera etapa del conocimiento y la pericia que tienen los operadores de la acción del gobierno. Es indispensable ahondar en la formación y preparación de los operadores para mejorar la calidad del trabajo que desarrollan. En este sentido, la profesionalización del servicio público es un paso fundamental para mejorar la calidad de las instituciones del gobierno. La profesionalización significa que el grado de formación y preparación en el renglón de las pericias, las habilidades y las capacidades de los servidores públicos ha ingresado a una etapa de mayor exigencia, es decir, que tanto la sapiencia como el pragmatismo son los atributos de un servicio público más consolidado, competitivo y eficaz, el cual tiene como horizonte formalizar la carrera administrativa.

En este caso, la profesionalización es un conjunto de procesos que se inducen y estimulan para que el desempeño de la acción de gobierno sea más consistente. La profesionalización alude a condiciones del trabajo institucional que implican una mejor calificación de las aptitudes profesionales. Implica una toma de conciencia para revalorar la importancia de que el servicio público sea piedra angular en el desempeño presente y futuro del gobierno.

La profesionalización alude a que el mérito, la imparcialidad y la calidad del trabajo sean las ventajas de un servicio público abierto y competitivo, y que en él se visualiza de modo institucional un plan de carrera que defina los requisitos, el ingreso, la capacitación, la promoción, los estímulos y la evaluación del desempeño. En reciprocidad, el plan de carrera facilita y garantiza en razón de la eficacia profesional la permanencia y la seguridad en la función pública para desterrar la incerti dumbre que acompaña el inicio o el término de los períodos de gobierno.

La profesionalización es un proyecto factible de convertirse en un sistema de prácticas institucionales. Implica un cambio en la visión y los resultados de la acción de gobierno; además, permite definir los derroteros que el servicio público necesita para transformarse de modo positivo y deseable en favor de la vida pública. Por ello, profesionalizar el servicio público es tarea importante para que la calidad de la acción del gobierno sea fruto de la calidad del desempeño profesional y éste a la vez, se refleje en que la calidad de las instituciones públicas es realidad tangible a partir de emprender una reforma profunda en la concepción y práctica del servicio público.

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La profesionalización no es una etapa más en la vida de los gobiernos y las administraciones públicas. Es una etapa relevante que demuestra cambios en los patrones de la institucionalidad y en el perfil de las instituciones. Esto significa que el contenido de la profesionalización está inmerso en las condiciones del trabajo gubernamental, en la esencia de los gobiernos y en el sentido de su misión en la vida pública.

Respecto a las condiciones del trabajo gubernamental la profesionalización se orienta a eliminar el patrón de la lealtad individual para formalizar la lealtad institucional, misma que se sustenta en elementos como los concursos de oposición, el reconocimiento del mérito y la toma de conciencia para que la permanencia en la función pública sea con base en derechos y responsabilidades formalizadas con reglas de certidumbre. En relación a la esencia del gobierno, la profesionalización tiene como objetivo que la calidad del quehacer institucional sea garantizado con operadores que han obtenido alta calificación; que la improvisación se destierra para dar paso a la pericia y el conocimiento demostrado a través de exámenes, pruebas y resultados acreditados. Finalmente y respecto al sentido del gobierno en la vida pública, la profesionalización debe contribuir a que su misión sea más efectiva, abierta y democrática. Sin estos atributos no se explica el alcance público del gobierno y en cambio se corre el riesgo de que se continúe valorando en sí mismo, no de cara a la vida de la sociedad.

La profesionalización se vincula con el comportamiento de la vida institucional de un país. Se vincula con los fundamentos de la democracia procedimental — formas y modos como funcionan las instituciones— ya que se manifiesta en sistemas de operación y realización que exigen mejores capacidades de gestión pública. En este sentido, entre la importancia de la profesionalización, la vigencia de la democracia y el progreso material de la sociedad, hay relaciones estructurales que son importantes para situar, valorar y evaluar el desempeño de los gobiernos y las administraciones públicas.

La profesionalización implica capacidad para que la operación del gobierno sea eficaz. Si los gobiernos se caracterizan porque su complejidad institucional se manifiesta a través de la democracia procedimental, entonces su grado de operación es la clave para comprender cómo llevan a cabo sus tareas y qué resultados obtienen considerando la relación entre objetivos definidos y propósitos alcanzados. Con la democracia procedimental la profesionalización está a prueba de manera continua, es decir, el modo y la calidad de las instituciones públicas depende de la aptitud que demuestren los operadores del gobierno no sólo en los aspectos de la decisión-making sino en los ángulos del policy-making.

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En la democracia procedimental es importante la obtención de los resultados, no tanto las intenciones o planes para llevarlas a cabo. La democracia procedimental se refiere de modo puntual a la operación de las instituciones, y en el caso del gobierno y las administraciones públicas es fundamental no solo el dominio de las rutinas y los procesos estandarizados, sino la creatividad heurística para vencer restricciones, eludir obstáculos, articular consensos y conseguir resultados eficientes.

La democracia procedimental tiene su complejidad propia a saber: cómo se gobierna, cómo se cumplen los valores institucionales y quienes son los responsables de diseñar y operar los planes y políticas que se definen en los distintos sitios —estructuras de decisión y arenas de poder— del contexto público. La democracia procedimental es el referente para identificar el sentido y operación de la profesionalización entendida como un sistema que contribuye a mejorar y fortalecer la dirección, la coordinación y la cooperación entre los distintos actores de la vida pública.

Sin duda, la profesionalización es uno de los apoyos fundamentales de la democracia profesional. Ubicada en el epicentro de cómo se gobierna y cómo se administra la vida de la sociedad, proporciona los recursos que permiten definir objetivos, determinar prioridades, asignar recursos e implementar las políticas. Así pues, la profesionalización se enlaza con el gobierno de lo público y con la operación factual y normativa de la democracia procedimental, la cual es un medio para dar sentido y vigencia a la estabilidad de la vida social y económica.

La profesionalización es parte crucial de la operación institucional y organizativa del gobierno. En este sentido, se involucra en el contenido del gobierno, es decir, en sus valores, objetivos, políticas, decisiones y acciones que sustentan la complejidad de las estrategias que tienen como propósito formular respuestas a una diversidad de problemas y demandas que se originan en el seno de la vida pública

El contenido del gobierno es asunto crucial para el desarrollo de la profesionalización, es decir, los asuntos de gobierno son de naturaleza especializada, compleja y delicada. Para tal situación es necesario que los operadores del propio gobierno acrediten saberes, méritos y capacidades que permitan atender problemas y formular cursos de acción que tiendan a la solución o resolución de los mismos.

El contenido —leyes, constitucionalidad, políticas, programas, objetivos— del gobierno responden a los intereses primordiales de la comunidad civil y política. En consecuencia, su lógica es la responsabilidad pública y política; en esa medida, los resultados institucionales son determinantes para que los propios gobiernos sean eficaces en razón de los medios que disponen —recursos escasos, políticas, operadores— y de las capacidades reales y potenciales que los caracterizan como instituciones que garantizan la consistencia de la vida social y económica. De este modo, la

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lógica de la responsabilidad pública se sitúa por encima de los intereses partidistas, gremiales o corporativos para definirse a favor de la vida pública y del carácter público del gobierno.

Mientras tanto, lógica política se reivindica por su compromiso con los valores relacionados con la democracia, el bienestar y el goce de las libertades subjetivas tanto civiles como públicas. La lógica política se enlaza con valores compartidos, no con valores sectoriales que corresponden a preferencias que no tienen dimensión pública. La lógica política en términos del gobierno se compromete con el pluralismo y la democracia; con la equidad y la eficiencia; con el orden y las libertades; con la cooperación de los diversos actores con las ventajas y los beneficios que son colectivos.

La profesionalización está comprometida tanto con la lógica de la responsabilidad pública como la lógica política. Una y otra definen su carácter axiológico. Esto implica que los valores de lo público son responsabilidad compartida y que los valores de lo político son pieza esencial en los compromisos del gobierno. Unos y otros permean los compromisos de la profesionalización, por tanto, esta no implica en espíritu ni en cuerpo neutralidad implícita o explícita, ausencia de compromiso, desdén social, indiferencia o negligencia, sino el ejercicio prudente e institucional de la imparcialidad, lo cual significa que las tareas del gobierno y la administración pública tienen impacto, alcance y beneficios que son comunes.

Imparcialidad no significa renuncia a los compromisos políticos que postula la democracia como sistema de vida; tampoco significa omisión para reconocer a los gobiernos como instituciones públicas, sino abstención para no convertir los intereses partidistas en asuntos de interés público. Lo partidista se refiere a la causa, la ideología, la plataforma y el programa que postulan sectores o grupos de la sociedad de acuerdo a compromisos de carácter político. En cambio lo público se refiere a que tiene alcance general, abierto y necesario para que los valores y las necesidades comunes tengan un espacio de reconocimiento institucional.

La imparcialidad alude al compromiso de la función pública para atender a todos los miembros de la sociedad sin incurrir en consideraciones políticas, ideológicas, religiosas o morales. Imparcialidad se refiere a que en la vida pública se reconocen derechos y responsabilidades con base en la igualdad dada entre las distintas personas y ciudadanos.

Desterrar el partidismo de la función pública significa que lo público institucional es la garantía para evitar que los gobiernos se conviertan en un sistema de respuestas que únicamente favorecen intereses sectoriales, gremiales o corporativos. La imparcialidad es imperativo para que los intereses del público ciudadano no sean motivo de lealtades corporativas o arreglos distantes de los beneficios que son co

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munes al conjunto de la sociedad. En este caso, gobernar con apego a la imparcialidad es requisito para que la institucionalidad de la democracia sea preservada con un servicio público competente y profesional.

El servicio público profesionalizado es una opción importante para contribuir al mejor desempeño de la función pública. Tiene la ventaja de mejorar las capacidades de gobierno y de ese modo asegurar el desarrollo institucional del propio gobierno. En tiempos de incertidumbre, inestabilidad y desajuste es fundamental que los gobiernos y las administraciones públicas tengan las mejores condiciones para responder al cúmulo de problemas que se originan en la complejidad de la vida pública. El servicio público en la visión de la vida contemporánea tiene que ser competitivo y eficaz, es decir, ser apto para desenvolverse en los ámbitos de un mundo intercomunicado e interdependiente.

En este sentido, la realidad posmoderna de la sociedad contemporánea se caracteriza por la influencia de la mundialización, las aperturas y la liberalización. Asimismo, las tendencias en favor de la democratización son cada vez más pronunciadas, al igual que el comportamiento intenso y competitivo de la economía. Estas realidades exigen pericia y capacidad profesional para su estudio, tratamiento y definición en cuanto asuntos de gobierno. Entre los requerimientos estructurales de la sociedad y la importancia de la profesionalización hay vínculos que son determinantes para asegurar la eficacia, la productividad y la calidad competitiva. Entre la complejidad de los problemas sociales y la profesionalización hay un vínculo indispensable para situar la correlación de las variables que concurren en la definición de los cursos de acción.

De este modo, la profesionalización del servicio público no se orienta a remplazar lo nuevo por lo viejo, ni lo moderno por lo premoderno; tiende como un proceso de aprendizaje a introducir y afianzar los cambios que se necesitan para transitar hacia etapas que permitan transformar el contenido, los valores y las reglas del servicio público.

Es un proceso de aprendizaje porque implica conocer, interiorizar y aplicar un nuevo patrón de cultura institucional —valores, creencias, códigos, símbolos, actitudes y aptitudes— canalizado hacia el logro de las metas colectivas. Es aprendizaje porque se ingresa a una etapa de competencia y acreditación de pruebas que denotan cómo la capacidad individual es factible traducirla en capacidades institucionales. Es aprendizaje porque hay una nueva concepción de la vida institucional que alude a cómo transformar y desarrollar el ejercicio de la función pública con base en los valores de la democracia, los imperativos de la competencia económica y la búsqueda del bienestar social. Es aprendizaje porque los contextos de la función pública se desenvuelven en la tensión y la distensión; el conflicto y la cooperación;

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el bienestar y la pobreza; el crecimiento y el desarrollo; el mercado y el gobierno; la democracia y la democratización.

Dichos ángulos reclaman mejor calidad en la acción del gobierno, así como la aplicación de capacidades que nutran el desempeño institucional. La calidad de la acción de gobierno se consigue a través de procesos sistematizados y constructivos que se articulen a favor del mejoramiento de las capacidades profesionales e institucionales. Así, saber profesional y desempeño institucional son vínculo indisoluble para incrementar la eficacia de los resultados en razón de los retos de la vida pública. Así, democracia y profesionalización se corresponden para que las instituciones tengan directivos y operadores capaces que fortalezcan la gestión de las políticas y la prestación efectiva de los servicios públicos. Así, calidad y competencia se engarzan para fortalecer los atributos de un servicio profesionalizado, es decir, de un servicio que produce y reproduce capacidades de buen gobierno; capacidades que fortalecen el diseño, la operación y la evaluación de las políticas en los contextos de la vida económica, política y social. Así, el servicio público profesionalizado es punto de apoyo para la gobernación eficaz de la sociedad, la contención y solución de los conflictos sociales, la prestación de los servicios públicos en favor de la economía de mercado y la adopción de las políticas encaminadas al bienestar social real. Así, el servicio profesionalizado constituye una etapa que acredita el desarrollo de las instituciones, al enfatizar en su calidad y eficacia; también corrobora que los operadores —directivos y ejecutores— de las instituciones tienen un perfil más competitivo para que la función pública sea más emprendedora.

De este modo, un servicio público orientado a la calidad y la competencia es consecuente con los imperativos de la vida democrática, dado que ésta, por esencia y definición, es impulsora de la cultura que erige el conocimiento aplicado en fuerza productiva —prácticas y resultados— para llevar a cabo la innovación y renovación de las instituciones. La profesionalización implica valorar, aprender y utilizar el conocimiento pragmático en beneficio de la democracia procedimental, es decir, del sentido, operación y capacidades que permiten a las instituciones gobernar y administrar el conjunto de la vida en sociedad. Los retos de la democracia procedimental son requerimientos de profesionalización, es decir, de cómo nutrir, mejorar y consolidar la calidad de las respuestas institucionales y cómo apoyar la acción del gobierno en ámbitos que se caracterizan por la intensidad de la pluralidad, la competencia política, los requerimientos sociales y las exigencias de la economía pública.

Para el desempeño de los gobiernos y las administraciones públicas, la profesionalización es no sólo condición de mejoramiento institucional, sino dispositivo estructural que favorece la calidad de los procesos, el contenido y la definición de los cursos de acción sobresalientes. En efecto, las exigencias de la economía y la socie

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dad contemporáneas no admiten improvisación; enfatizan que las aptitudes y pericias de los operadores públicos sean no sólo proyecto a cumplir, sino realidad feha ciente.

No hay tiempo para incurrir en compás de espera, es decir, en tiempos que únicamente proclaman sin horizonte el proyecto de la profesionalización; es indispensable que ésta sea el eje de una nueva visión del servicio público para que asocie de modo funcional el cambio institucional con el compromiso explícito de erigir la acción de gobierno en baluarte de los procesos que impulsan la mundialización, las políticas de apertura y la cultura de la competitividad.

Sin el servicio público carece de una visión clara y meridiana de la sociedad, no es posible trascender el presente, menos visualizar el futuro. El servicio público competitivo y profesionalizado es el epicentro para que la economía contemporánea y el desarrollo de la sociedad sean valorados en su tiempo, circunstancia y las opciones de un mejor desenvolvimiento. La producción de los valores de cambio, el intercambio mismo y la formación de la riqueza social necesita de gobiernos efectivos y comprometidos con la eficacia entendida no como valor abstracto, sino como condición insoslayable del quehacer público.

Es importante recordar que la economía no es un asunto doméstico ni reducido únicamente al comportamiento de la oferta y la demanda; es asunto de interés público porque se organiza de modo institucional —constituciones, leyes, organizaciones, derechos de propiedad, costos de transacción, información, contratos— para fungir como el medio que permite producir, consumir y distribuir los bienes, servicios y mercancías que necesitan tanto las organizaciones públicas como las privadas y sociales.

La economía contemporánea no es un espacio de manos invisibles ni de procesos naturales, sino lugar en el cual participan los agentes productivos para cooperar en los procesos que conducen a la generación y la distribución de las ventajas materiales. Para tal empresa es necesario que los gobiernos sean promotores y reguladores de los sistemas económicos, situación que implica correlacionar tanto la capacidad de los operadores como el desempeño inteligente, productivo y social de la propia economía.

En consecuencia, hay entre la profesionalización del servicio público y las condiciones económicas de la sociedad vínculos determinantes para destacar como referencia las reglas de promoción, regulación y estímulo; la tasa de ganancia, la certidumbre de los agentes productivos, la innovación tecnológica; en suma, el desempeño sano, eficaz y satisfactorio de la economía entendida en la dimensión pública que deben garantizar los gobiernos y las administraciones públicas.

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Así, la profesionalización es un derrotero que coadyuva a mejorar los rendimientos no sólo de los gobiernos y las administraciones públicas, sino los que conciernen a la vida social y económica en su conjunto. Es superficial considerar que la profesionalización únicamente se localiza en el universo de lo gubernamental y lo administrativo, dado que se enlaza con los procesos, estructuras y sistemas de gestión que dan movimiento a la sociedad. Por tanto, la formación de los cuadros profesionales en gran escala es indispensable para convertir a los gobiernos y las administraciones públicas en palancas de la transformación social y en motores de la economía en tiempos que apuntan por senderos de intensa innovación científica y tecnológica.

Los cuadros profesionalizados —aptitudes demostradas y calificadas— son imperativo fundamental para que los gobiernos sean competitivos y las administraciones públicas tengan un impacto multiplicador. Esto significa que unos y otras justifican su razón de ser cuando sus tareas se cumplen con eficacia; con operadores que demuestren capacidad para la gestión pública; cuando la propia gestión pública se traduce en decisiones y acciones que son funcionales para la atención de los problemas públicos; cuando la respuesta de gobierno es oportuna para aminorar los efectos de los desajustes sociales; cuando las administraciones públicas llevan a cabo tareas que transforman a la sociedad con base en el mejoramiento de la calidad de vida; cuando el esfuerzo institucional es piedra de toque para acceder a las etapas de desarrollo justo y constante.

De este modo, los cuadros profesionalizados tienen la responsabilidad de que las capacidades de gestión pública tengan el referente del gobierno y la administración pública, es decir, que la propia gestión pública sea entendida en los contextos, procesos, tiempos y retos que influyen en el desempeño de las instituciones públicas y en la definición de las políticas que se relacionan de modo estructural con la estabilidad y el desarrollo de la sociedad.

Los nexos entre la gestión pública y los cuadros profesionalizados son punto de apoyo para identificar los alcances contemporáneos del gobierno y la administración pública. Por eso, la profesionalización se caracteriza por producir y reproducir capacidades institucionales y operativas encaminadas a desarrollar nuevas etapas de la vida social y a transformar con sentido positivo el funcionamiento del gobierno en su relación inmediata con la sociedad. La producción y la reproducción de capacidades —técnicas, procedimientos, criterios, destrezas y habilidades— implica que el saber profesional sea vertido al mundo de los problemas para que se convierta en enfoques, métodos, decisiones y respuestas que impulsen nuevos sistemas de institucionalización —contención, regulación, articulación y solución de problemas y conflictos— que respondan a los imperativos de un mundo que reordena los

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espacios local, estatal, municipal, comunitario, mundial y regional con dinámicas que conducen a una nueva convivencia entre los países, las sociedades y los continentes.

De este modo, la profesionalización no puede ni debe considerarse como una moda. Es asunto de interés público que se vincula con la capacidad instalada de los gobiernos y las administraciones públicas. Alude a etapas de cambio institucional que se proyectan de modo complejo hacia la construcción de los sistemas de gestión pública que acreditan la eficacia de los gobiernos y las administraciones públicas.

La profesionalización se inscribe en realidades que, por su dinamismo y transformación, obligan a que los gobiernos formulen respuestas eficaces con base en la intensidad de los conflictos, las demandas y las necesidades que se ubican en el seno de la sociedad. Para un mundo cambiante e hipercomplejo es necesario que las capacidades de gobierno sean objeto de revisión, mejora y nuevos desarrollos. En este caso, la profesionalización es alternativa para revisar, actualizar y desarrollar un nuevo patrón de desarrollo institucional, tomando en cuenta que los resultados de gobierno son cruciales para alentar la lealtad de los ciudadanos hacia él.

El nuevo patrón de desarrollo institucional no se agota en un plan de actualización profesional, sino que se refiere a una dimensión creativa, novedosa y sugerente que permita nutrir los sistemas de gestión pública más allá de consideraciones procesuales. En todo caso, es importante valorar que la operación de los gobiernos y las administraciones públicas son aspectos importantes para garantizar que se conjuguen eficacia, calidad e innovación.

Este triángulo es fundamental para que los rendimientos institucionales sean crecientes y continuos. De ahí que la profesionalización tenga un lugar en la agenda de los gobiernos. De ahí que las administraciones públicas sean identificadas por un nuevo patrón de desarrollo institucional, orientado hacia estadios en los cuales se articulen la riqueza material, la equidad social y la gobernabilidad democrática.

En el caso de México, la profesionalización ha tenido una trayectoria errática y contrastante. Por un lado hay logros en instituciones que han trascendido la visión no moderna de la administración pública, pero que todavía son insuficientes para tener un perfil de mayor competencia y competitividad. Por el otro, los esfuerzos por impulsar la profesionalización han sido sectoriales, es decir, en puntos localizados de la administración pública. Hay esfuerzos encaminados a fortalecer su vigencia con base en un plan de conjunto, pero no se ha llegado a esa etapa de cambio institucional.

Los antecedentes para profesionalizar la función pública son importantes. Sin embargo, ha prevalecido la cultura de la lealtad individual, misma que define un modo de vida que se finca en que el ingreso a la función pública no ha sido con ba

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se en el mérito, sino de acuerdo al mundo de los valores que definen la propia lealtad individual. En este sentido, la administración pública es considerada como un botín; como un medio para saldar deudas partidistas; como opción para pagar apoyos y lealtades que provienen desde ángulos disímbolos —gremios, cámaras, sindicatos, partidos— que demuestran la importancia de transformar esta situación de vida. Este perfil ha sido adoptado en el México contemporáneo durante más de cinco décadas, dando como resultado situaciones que frenan la necesidad de modernizar y profesionalizar la función pública. Ha sido la cultura de los “favores y pagos” la base para identificar la esencia de la administración pública.

En un ambiente de creciente politización —partidismo— la administración pública ha sido confinada a cumplir tareas con más visión ideológica, no tanto con espíritu público. Los valores partidistas han permeado su comportamiento y resultados hasta identificarla sin más con los aparatos del poder. De este modo la ecuación partidismo-lealtad individual es la constante que ha prevalecido en las reglas, costumbres, símbolos y prácticas de la administración pública.

La visión partidista es propia de la cultura política no competitiva que ha prevalecido con intensidad hasta los años 80, tiempo en que sucumbe el modelo de la política intervensionista, corporativa y gremial; sucumbe el estilo de las políticas estatistas, gubernamentalizadas y redestributivas. Categorías como hegemonía y contundencia; mayorías y minorías; unidad y unanimidad dan cuenta de un clima político que no es receptivo a la competencia ni a la alternancia en el poder. Se alude a fuerzas políticas, pero es una la que ha tenido durante largo tiempo el eje de la conducción y los procesos políticos. En efecto, la relación Gobierno-Partido Revolucionario Institucional ha sido la constante principal en los procesos del poder. Esta relación ha perdurado hasta el tiempo actual, pero desde hace 20 años ha ingresado a los contextos de competencia y transformación que hoy dan cuenta de otros escenarios públicos y de más complejas relaciones de poder.

Así, categorías como competencia, alternancia, pluralismo, democratización, son importantes para identificar una vida pública más intensa y abierta. Se transita de estructuras cerradas a estructuras abiertas que reflejan cómo los procesos del poder se aceleran por la senda de los valores democráticos y las ventajas de la democratización. Los valores de la democracia y la democratización son la fórmula que ha permitido oxigenar la vida política de México y con ello se ha logrado que la organización y el ejercicio del poder tengan más reglas públicas que le confieren el reconocimiento de los ciudadanos. De este modo, la función pública ha ingresado a etapas de publicitación, es decir, de procesos que denotan su apertura y acceso a las diversas tendencias de la opinión ciudadana.

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Sin embargo, la publicitación aunque importante, tiene ante sí la cultura de la politización corporativa que todavía lucha para imponerse en las diversas arenas de la vida nacional. La publicitación del poder es el reto de la sociedad mexicana en los años por venir. Por tanto, transitar de un régimen de personas —discrecionalidad, costumbres, lealtades, mecenazgos— a un régimen de instituciones —reglas que garantizan certidumbre— es requisito para que las instituciones formulen e implementen decisiones con base en lo público y para el público.

Por eso, la función pública también debe transformarse de estructura partidista en estructura institucional. Esto implica la distinción formal, puntual y explícita entre los cargos y las personas; entre mérito y favoritismo; entre lealtad individual y lealtad institucional; entre designación por “favor político” e ingreso meritorio a la función pública; entre responsabilidades públicas y tareas de partido; entre política de partido y políticas públicas, entre ciudadanos y responsables de la administración pública.

Dar vigencia a una función pública equitativa y apartidista —sin política de partido— es el compromiso requerido para que el gobierno y la administración pública cumplan sus tareas en un clima de confianza, certidumbre y eficacia. Una función pública cuando toma sana distancia de las pugnas y los valores partidistas, responde mejor al público ciudadano, reivindica el gobierno de lo público y le confiere a la administración pública un reconocimiento amplio y significativo para que sea aceptada en términos públicos y de la vida pública.

Uno de los déficits pronunciados que México tiene es la existencia de instituciones públicas. Una de ellas es la del servicio público de carrera. Los actuales momentos del país demandan que las administraciones públicas no sean más objeto de botín ni de reparto entre las camarillas burocráticas. Que la alternancia del poder tanto en la rama federal como en la estatal y municipal no sea motivo para reproducir la cultura del reparto partidista, el cual niega y diluye el espíritu, el contenido y las formas de la vida pública.

A mayor alternancia en el poder, es más urgente que las administraciones públicas no sean parte de los impactos negativos de la política partidista, es decir, de la política que recompensa servicios y apoyos de campaña a través de cargos públicos. Definir, reconocer y formalizar una zona de certidumbre institucional —ingreso, permanencia, seguridad, evaluación y estímulos— para las administraciones públicas es el sentido y el significado del servicio profesional de carrera.

Dicha zona estaría a salvo de las turbulencias políticas, los juegos partidistas, la competencia electoral y la remoción constante de los servidores públicos. Además, la seguridad en el cargo con base en los méritos demostrados es garantía para que la imparcialidad de los servidores públicos permita gobernar para todos, lo cual signi

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fica que con la administración de la vida pública los beneficios que se generan son de acceso para los distintos grupos que pertenecen a la sociedad.

Evitar la politización innecesaria de la función pública es relevante para no pervertir los intereses públicos con banderas partidistas y sectoriales. El único compromiso del servidor público es con los diversos segmentos del público ciudadano y con los valores institucionales que encarnan el gobierno y la administración pública. Los valores institucionales no se vinculan con tesis partidistas ni con ideologías programáticas. Son valores compartidos en razón del interés público y aluden al compromiso democrático, abierto y compartido de los gobiernos con la sociedad. Son valores que articulan, no que dividen; que suman, no que restan; que convocan, no que desmovilizan; que definen compromisos entre los gobernantes y los gobernados; que responden al mejor desarrollo de la sociedad y a la eficacia de los gobiernos.

Desde esta perspectiva, México necesita que las reglas de la función pública sean elaboradas y cumplidas con base en la equidad, el mérito y la transparencia. Por ello el servicio profesional de carrera es la combinación de requisitos, pautas, reglas, procedimientos y estímulos que tienen por objeto erigir al mérito profesional en la pieza fundamental que orienta y sustenta el nuevo perfil de la función pública en México. La función pública basada en el mérito profesional no es sólo enunciado, sino que responde a una nueva cultura, esto es, a una nueva visión institucional que conjuga la equidad, la capacidad y la competencia para evitar que la improvisación y el favoritismo sean la fuente que nutre la integración de los cuadros profesionales que demandan tanto el gobierno como la administración pública. Así, la meritocracia es condición insoslayable para que la función pública sea integrada por profesionales —aprendizaje y formación de capacidades— que acreditan su capacidad de profesionalización —dominio y acreditación del saber profesional— en un marco de exigencias y capacidades reconocidas.

La formación de administradores profesionales, es decir, al servicio de la función pública es indispensable para erigir al gobierno en fuente de capacidades permanentes y consistentes. Esto implica que el perfil de la profesionalización necesita de administradores competentes, sensibles y emprendedores que sean versados en las diversas facetas de la función pública. Si la administración pública es la institución que se encarga de cuidar, promover, proveer y estimular las ventajas de la vida pública, es importante que sea integrada por personal comprometido con los intereses primordiales de la comunidad civil y política. De este modo, la formación de administradores profesionales es consustancial a la necesidad de impulsar y fortalecer las instituciones públicas que el país exige, teniendo como base de apoyo a diseñadores y operadores que imprimen certidumbre a los derroteros de la función pública.

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México es un país que debe diluir la cultura de la improvisación y el favoritismo. Tiene que optar por la cultura de la competencia y la calificación profesional, dado que son las palancas para que la función pública sea respetada y respetable. Instituir de manera integral el servicio profesional de carrera es camino que no puede evadirse; es objetivo que no puede postergarse; es meta que se vincula con las nuevas realidades —aperturas, innovación, destrucción creativa— que vive en un contexto de creciente incertidumbre.

En efecto, en un mundo de realidades contradictorias; de mercados abiertos; de creciente participación ciudadana; de problemas viejos y nuevos; de horizontes globales y soberanías compartidas; de tratados y convenios que abren las fronteras nacionales; de Estados que se redimensionan y reforman; de gobiernos que se rediseñan; de administraciones públicas que se acotan y con sociedades organizadas y grupos emprendedores, es inevitable que los instrumentos de gobierno —por ejemplo el servicio profesional de carrera— sean revisados de acuerdo con los nuevos factores que alimentan la relación no convencional del espacio y el tiempo.

Dicha relación denota la existencia de procesos y fuerzas productivas —ciencia y tecnología— que transforman de modo acelerado las condiciones y relaciones de vida. La aceleración del tiempo político, económico y social en México es un hecho incontrovertible. El oleaje de la globalidad y de la competencia política se vincula con la necesidad de modernizar el sistema económico favoreciendo los impulsos del mercado libre y de un nuevo enfoque en la búsqueda del bienestar social. Esto implica una nueva visión del gobierno y la gobernación, ya que el tiempo de la economía de Estado y el bienestar politizado —masivo, anónimo, sectorial, corporativo, clientelar, oneroso— han tocado fondo en un contexto que obliga a revisar las atribuciones del Estado, la misión de la administración pública y la importancia de profesionalizar la función pública.

México todavía vive tal realidad con los métodos del parche y el remiendo — cajón de sastre— cuando los problemas públicos demandan mayor pericia y capacidad para su tratamiento, exploración, análisis y solución. En este sentido no hay realidades obvias ni supuestos que se cumplan de manera determinista; existen problemas, situaciones y hechos que, aunque semejantes en apariencia, no pueden abordarse como si nada hubiese cambiado o sigue cambiando. México necesita mejor acción de gobierno, más calidad en los procesos de gobernación y mayor pericia en las tareas de la administración pública. Si la capacidad de gobierno no es eficaz, se dificulta la atención puntual de los asuntos públicos, se recrudecen los problemas sociales, se cancelan las opciones de cambio institucional y se limita el horizonte de la estabilidad institucional.

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Debido al vínculo innegable entre la estabilidad del país y la eficiencia del servicio público profesionalizado, es importante que el mismo responda a un plan de vida —reglas del juego claras— que comprometa a los servidores públicos con el ejercicio competitivo, continuo y eficaz de la función del gobierno. El plan de vida —selección, ingreso, promoción, estímulo, evaluación y retiro— es la contraparte que favorece a los servidores públicos para no desempeñarse en condiciones de incertidumbre, los cuales se originan con los vaivenes políticos, las alternancias erráticas —prebendas y clientelismo— del poder y la falta de seguridad y estímulos que impiden tener confianza institucional en el gobierno y la administración pública.

El plan de vida —concepción, filosofía, valores y estrategias— es la carrera en el servicio público sin altibajos e interrupciones. Es la carrera que se efectúa en la esfera institucional del gobierno, teniendo como referencia los modos, los tiempos, los requisitos y los procesos para incursionar con base en el mérito, en los distintos escalones del quehacer institucional y organizativo. Es la carrera que posibilita el desenvolvimiento individual que puede traducirse en ventajas colectivas en favor de los gobiernos y las administraciones públicas. Dichas ventajas facilitan que el trabajo cooperativo sea el medio que asegura el logro de metas colectivas y el cumplimiento de objetivos que comprometen a los gobiernos con los ciudadanos.

El plan de carrera es una opción viable para desenvolver mejor las potencialidades directivas y operativas del gobierno pues contribuye a organizar con certidumbre los esfuerzos que necesitan las instituciones para desarrollarse en términos de creatividad y resultados positivos. Ninguna institución se desarrolla sobre la base de la incertidumbre y los procesos erráticos. Todas, incluyendo el gobierno, requieren de condiciones específicas para asegurar que el capital humano —formación, inventiva, capacidades, destrezas— se desarrolle de manera articulada, es decir, que el mundo subjetivo y objetivo que define al ser humano sea aprovechado de modo institucional para asegurar que la calidad y la eficacia sean los atributos de un nuevo estadio del desarrollo a favor de la profesionalización.

Desde esta perspectiva, el capital humano no tiene significado mercantil, gerencial o contable, sino que responde como paradigma a la riqueza más preciada que contribuye a que las instituciones puedan tener consistencia en el mediano y largo plazo: los seres humanos. Capital humano alude a cuestiones básicas que combinan elementos como la inteligencia, la integridad, la moral, los valores y las capacidades de las personas y que son reconocidos como el motor que permite nutrir la vida de las instituciones públicas. Capital humano es una dimensión positiva de los cuadros que configuran la función pública, ya que son reconocidos como el pilar insustituible del quehacer gubernamental y administrativo, en ningún caso capital

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humano significa deshumanizar el servicio público, sino valoración de capacidades y potencialidades que deben aprovecharse a través de un sistema de reglas públicas a saber: la profesionalización.

Por tal motivo, el servicio profesional de carrera es una vía para potenciar el capital humano, dado que define las reglas que facilitan a los servidores públicos tener la seguridad de ingresar, permanecer y retirarse de la función pública. En el caso de México es fundamental transformar la visión y el alcance del servicio público, es decir, es necesario impulsarlo desde la lógica de una nueva cultura institucional que propicie la eliminación bizantina y atemporal del término “administración de recursos humanos”, dando paso a un horizonte que permita revalorar la función pública a partir de la profesionalización, la equidad, la competencia y la calidad en el servicio.

Un perfil de tal naturaleza es factible conseguirlo a partir de una política del servicio público profesionalizado, la cual debe orientarse a transformar la operación del gobierno con un sentido abierto, público y democrático. Así, la política del servicio público tiene que reflejar la nueva orientación del gobierno y de la administración pública, esto es, que son instituciones situadas más allá de la contienda partidista, los resultados electorales, los arreglos corporativos, los ajustes políticos y las transacciones ocasionales. La política del servicio público es de largo plazo porque responde más a la calidad de las instituciones y no a las exigencias casuísticas que son propias de los arreglos politizados y de corto plazo. Es de largo plazo sin que ello implique la ausencia de etapas, plazos, evaluación o reformulación en su contenido, objetivos y tiempos. Es en todo caso una política de aprendizaje y ajuste porque no hay caminos invariables para que alcance su maduración y consolidación.

México vive en el ámbito de dos órdenes políticos. Por un lado los valores, prácticas e instituciones del orden autoritario —exclusión, injusticia— no han sucumbido; subsisten y se resisten a ceder el paso a los oleajes de la democratización y al dinamismo de la vida pública. Por otro lado la emergencia del orden democrático no alcanza a vencer las restricciones del viejo orden —discrecionalidad, clientelas, corporativismo, inequidad— para dar lugar al gobierno de las instituciones. Este hecho se vincula con la profesionalización del servicio público, dado que el mismo se inscribe en el compromiso por democratizar el país. Esta situación dual ocasiona impacto en el paradigma del servicio público —mérito, imparcialidad y eficacia— pues al no diluirse el viejo orden subsiste la concepción de que la función pública es partidista y corporativa. Sin embargo el 2 de julio del año en curso, la contienda electoral por la Presidencia de la República registra un hecho inédito,

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pues el Partido Revolucionario Institucional pierde ante el Partido Acción Nacional. Con este hecho se inicia un nuevo capítulo en la vida nacional y se aceleran los procesos de democratización teniendo como premisa el fortalecimiento de la vida institucional.

El reto futuro del servicio público se encuentra en el sistema de creencias políticas y públicas que de él se tiene. Esto significa que si los valores de la democracia y la democratización no son asimilados con plenitud en la vida privada para fortalecerlos y defenderlos en la vida pública, México no podrá transitar con estabilidad creciente del gobierno de las personas al gobierno de las instituciones. Una contradicción significativa de México es la coexistencia del orden autoritario con el orden democrático, es decir, no es anormal ni irregular que coexistan, dado que las transiciones reflejan el tiempo de la permanencia y las resistencias y el tiempo del cambio y las transformaciones; lo peculiar es que cada orden tiene su tabla de valores y el modo en que se reproducen es decisivo para definir cómo las instituciones públicas que tienen impulso y compromiso democrático consiguen desarrollarse a pesar de las restricciones que enfrentan.

La construcción del orden democrático es tarea ardua y compleja; es tarea que exige avances incrementales, reformas institucionales y ajustes graduales para evitar que se afecten los cimientos y las estructuras del país. En la construcción del orden democrático, el servicio público profesional ocupa un lugar en la agenda institucional, ya que su democratización es inseparable de la cultura de lo público. Así, servicio público y democracia; profesionalización y democracia; equidad y calidad son los elementos que definen la esencia de un orden institucional que se encamina a que la función pública sea transparente y competitiva. De persistir el claroscuro —lo gubernamental es igual a lo público — de la función pública no es posible acrecentar su grado de profesionalización con base en la necesaria transparencia del poder y la rendición de las cuentas públicas.

En la construcción del orden democrático —libertades, igualdad, civilidad y bienestar— el servicio público profesional es un medio esencial para abrir las estructuras institucionales, establecer las reglas de competencia y ordenar el desempeño institucional sobre bases mensurables y cualitativas. En la construcción —reglas, actores y tiempos— del orden democrático la función pública debe contribuir a que el gobierno tenga credibilidad —legitimidad por resultados— en el mundo de los ciudadanos.

La función pública con orientación democrática —gobernar de modo incluyente— refleja cómo el gobierno y la administración pública se vinculan con el público ciudadano y cómo el ejercicio del poder trasciende las prácticas burocráticas

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que tienden a convertirlo en un sistema de poder y autoridad que se justifica a sí mismo y por sí mismo. La función pública en la noción del servicio público profesionalizado, tiene alcance democrático no sólo como objetivo sino como práctica institucional.

Cuando el servicio público profesionalizado sea un conjunto de prácticas institucionales que definan la operación del gobierno significa que la democracia procedimental es un soporte eficaz para la vida pública y para los sistemas que apoyan el funcionamiento de la gestión pública. La democracia procedimental es el testimonio de cómo funcionan las instituciones y de cómo los gobiernos ingresan al plano de la operación, es decir, de cómo la gestión pública da organicidad a las decisiones, las acciones, los cuadros directivos y operativos, movilizando los recursos en varias líneas que dan vida a los esfuerzos de la dirección pública de la sociedad.

La democracia procedimental tiene contenido factual a través del servicio público, ya que en él hay diversas instancias para que los movimientos del gobierno sean continuos y eficaces. La democracia procedimental es el ángulo más evidente para identificar el funcionamiento del servicio público. Por ello, la profesionalización del mismo es fundamental para que la eficacia de las instituciones sea el pilar de cómo se diseña, implementa y evalúa la dirección pública. El nexo entre la democracia procedimental y el servicio público profesionalizado es para México de particular trascendencia. La calidad del servicio público es punto nodal para asegurar que el funcionamiento de la democracia sea estable, continuo y eficiente. Si la democracia procedimental se acredita de modo institucional y factual, es importante que los responsables de su operación tengan una preparación óptima para atender y solucionar la urdimbre de problemas que son parte del mundo vital de la sociedad. En este sentido el sistema de vida de la democracia procedimental se traduce en la formulación e implementación de productos institucionales —decisiones, acciones y servicios públicos— que se vierten a los espacios de vida pública y social. Los mismos, es decir, los productos institucionales, son los que garantizan que la operación del gobierno y de la administración pública se lleve a cabo tomando en cuenta los imperativos que la dirección pública tiene en la sociedad.

México requiere que el servicio público profesional sea parte esencial de la democracia procedimental, una vez que la democracia en cuanto sistema de vida, sea el espacio que aglutina diversos patrones culturales que fortalecen el orden político y público que se proclama, por considerar que es mejor y deseable frente a las tendencias que luchan a favor del sistema autoritario de poder. México requiere un servicio público de alta competencia profesional; que sea funcional con las tendencias

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democráticas y económicas que el país vive; que sea el eje de una etapa de gobierno en la cual los esfuerzos públicos fructifiquen en un importante grado de institucionalidad —capacidad para absorber y solucionar conflictos— y que sea la garantía para asegurar la convivencia eficaz de los contrarios; que sea el pivote para que la vida pública se desarrolle con mayor certidumbre —funcionalidad entre democracia, mercado, bienestar y calidad de vida— social y económica.

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Ideas integradorasInstitucionalidad y profesionalización



LOS GOBIERNOS El Servicio Público es el medio que vincula a los ciudadanos con el gobierno

L A PROFESIONALIZACIÓN D E LS E RVICIO PÚBLICO

• Es un asunto de resultados • Se corrobora en la medida

en que la sociedad vive en progreso material, estabilidad institucional y justicia distributiva

• Debe formarse y consolidarse a partir de profesionalizar el servicio público

GOBERNAR IMPLICA

CALIDAD INSTITUCIONAL

Son instituciones que cumplen tareas que se vinculan con el destino de la vida pública y con el desarrollo de las organizaciones sociales y políticas

VALORAR LANATURALEZADE LOS PROBLEMAS Y PROCEDER A SU TRATAMIENTO INSTITUCIONAL Y ORGANIZATIVO

•

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•

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Alude a condiciones de trabajo institucional que implican una mejor calificación de las aptitudes profesionales.Alude a que el mérito, la imparcialidad y la calidaddel trabajo sean ventajas de un servicio abierto ycompetitivoImplica un plan de carrera que defina los requisitos,el ingreso, la formación, la promoción, los estímulos, y la evaluación del desempeño.El plan de carrera facilita y garantiza la eficaciaprofesional, la permanencia y la seguridad en lafunción pública para desterrar la incertidumbre queacompaña el inicio y término de los periodos de gobierno.Se orienta a eliminar el patrón de la lealtad individual para formalizar la lealtad institucional.Tiene como objetivo que la calidad del quehacerinstitucional sea garantizado con personal que haobtenido alta calificación.La responsabilidad pública se sitúa por encima delos intereses partidistas, gremiales, para definirse afavor de la vida pública.Gobernar con apego a la imparcialidad es requisitopara que la institucionalidad de la democracia procedimental sea preservada con un servicio públicocompetente y profesional.La formación de los cuadros profesionales es indispensable para convertir a los gobiernos y las administraciones en palancas de la transformaciónsocial.México es un país que debe diluir la cultura de laimprovisación.

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DEMOCRACIAPROCEDIMENTAL RESPONSABILIDAD PÚBLICA

• Es punto de apoyo para la gobernación eficaz de la sociedad.

• Constituye una etapa que acredita el desarrollo de las instituciones al enfatizar su calidad y eficacia.

• Es la combinación de requisitos, pautas reglas, procedimientos y estímulos que tienen por objeto el mérito profesional.

• Es la pieza fundamental que orienta y sustenta el nuevo perfil de la función pública en México.

SERVICIO PÚBLICO PROFESIONALIZADO

• Los resultados son un elemento importante para lograr la calidad institucional

• Tiene su complejidad propia, en términos de cómo se gobierna, cómo se cumplen los valores institucionales y quiénes son los responsables de diseñar y operar las políticas.

• Identifica la profesionalización como un sistema que contribuye a mejorar y fortalecer la dirección.

• Se sitúa por encima de los intereses partidistas, gremiales o corporativos para definirse a favor de la vida pública y del carácter público del gobierno.

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Actividades de aprendizajeInstitucionalidad y profesionalización del servicio

público en México


1.- Explique por qué los resultados en la organización se consideran un elemento fundamental para lograr la calidad institucional.

__________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

2.- ¿Por qué se dice que la profesionalización no es una etapa más en la vida de los gobiernos y la Administración Pública?

__________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

3.- De acuerdo a su experiencia como miembro del Servicio Profesional Electoral, describa y dé un ejemplo de los elementos que integran a la profesionalización del servicio público y su relación con la construcción de la democracia.

__________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

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4.- La profesionalización es un aprendizaje de una nueva concepción de la vida institucional para transformar y desarrollar el ejercicio de la función pública con base en los valores y requisitos de la democracia. Explique la relación de la profesionalización con los fundamentos de la democracia procedimental.

__________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

5.- La calidad institucional de los gobiernos es un asunto de resultados; ¿qué condiciones son necesarias para que las acciones y decisiones de los gobiernos sean consistentes y eficaces?

__________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

6.- A partir de su experiencia como miembro del Servicio Profesional Electoral, explique y dé un ejemplo de cada uno de los elementos que integran el plan de carrera del servicio profesional.

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7.- ¿Qué aspectos considera usted son fundamentales para asegurar la profesionalización del servicio público en la administración pública en México?

__________________________________________________________ __________________________________________________________ ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

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En la historia de México, la profesionalización del servicio público ha tenido una trayectoria errática y contrastante

La administración pública ha sido considerada un medio para

El mérito profesional es una de las piezas que sustenta el nuevo perfil de la función pública

Existe un vínculo innegable entre la profesionalización del servicio público y la democratización del país

8.- Realice un análisis de los planteamientos que se exponen en el cuadro que a continuación se presenta, argumentando sus respuestas, a partir de los siguientes aspectos.

a) Ética Pública y Ética Profesional. b) Lealtad Individual y Responsabilidad Pública. c) Profesionalización democrática.

saldar deudas partidistas

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Para reafirmar:

BASES PARA PROFESIONALIZAR EL SERVICIO PÚBLICO

Libertad

Equidad

Justicia

Institucionalidad

Eficiencia

Pluralismo

Lógica política

Alternancia

Desempeño y eficacia profesional

Imparcialidad

Responsabilidad pública

Permanencia

VALORES DE LA

DEMOCRACIA

SISTEMA DE REGLAS OPERATIVAS

� Requisitos � Ingreso � Formación/ Capacitación � Promoción � Estímulos � Evaluación del desempeño

GOBIERNO Y CALIDAD INSTITUCIONAL

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Unidad 3

Terceras voces

Ética Profesional y Cultura Organizativa

Objetivo:

• Reflexionar sobre la importancia de la ética pública y profesional en el contexto de la cultura organizativa de la Administración Pública moderna.

Contenido:

• La cultura organizativa y la ética profesional. • Las organizaciones como instituciones. • La cultura organizativa: conceptos, funciones y elementos. • El cambio cultural: las resistencias al cambio, la gestión del cambio, crite

rios para afrontar un cambio.

Texto:

• Villoria Mendieta, Manuel, “La cultura organizativa y la ética profesional”, en Ética pública y corrupción: curso de ética administrativa, Tecnos/Universitat Pompeu Fabra, Madrid, 2000, pp. 111 a 115 y 117 a 121.

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Terceras voces

Presentación del texto

Del texto de Villoria “La cultura organizativa y la ética profesional” (capítulo 10), de su libro Ética pública y corrupción: curso de ética administrativa, se han retomado aquellas partes que desarrollan las ideas de una nueva y adecuada cultura organizacional. La cultura organizativa se expresa mediante una lógica en la que conviven fines y valores que, en ocasiones, pueden generar conflictos en el desarrollo de las actividades diarias de una institución pública o privada.

Dentro de los planteamientos desarrollados en esta lectura encontramos importantes elementos para entender que las organizaciones son instituciones cuyo interés no es estar orientadas sólo a la eficiencia o la eficiencia. Las instituciones, por el contrario, son sistemas adaptables, creaciones de las necesidades y de las aspiraciones sociales. Nuestro interés se centra en las instituciones públicas, por lo tanto, qué tipo de características tienen las organizaciones públicas y cómo se constituyen los valores dentro de una cultura organizativa, son cuestionamientos que implican considerar que todo sistema político se fundamenta en dos tipos de procesos: agregrativos e integrativos. La agregación se expresa en políticas públicas como la eficacia y la eficiencia, y los procesos integrativos se constituyen por los valores de la participación, la rendición de cuentas, la transparencia y la responsabilidad.

Tanto los valores agregativos como los integrativos deben equilibrarse de modo tal que las instituciones públicas logren cumplir con sus propósitos y fines, de lo contrario una institucionalidad débil genera discrecionalidad, corrupción, falta de cultura organizativa, y de conducta ética en los funcionarios.

Esta lectura apunta a resaltar los elementos que permiten conseguir una adecuada cultura organizativa al comprender cuáles son las funciones y los elementos a considerar dentro de una cultura en las organizaciones, qué tipo de cambios se gestan en ellas y cuáles son las resistencias a los cambios. De manera que podamos, finalmente, saber cuáles son las características, actitudes y propuestas idóneas para la gestión del cambio, exigiendo realismo y capacidad de gestión.

Una cultura organizativa será adecuada y cumplirá sus fines cuando sean respetados los procesos y valores constitucionales, así como la defensa de las creencias democráticas en las labores diarias. Al respecto, el autor señala tres tipos de niveles de una cultura organizativa: los procesos, las creencias y los valores, los cuales contemplan desde sus elementos básicos, como pueden ser tipos de herramientas para realizar el trabajo, hasta aquellos que no siendo observables fácilmente, expre

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san una visión del mundo, de las personas y de las relaciones. Si estos niveles concuerdan con políticas públicas agregativas, como con procesos integrativos como la equidad, la participación, la responsabilidad, la transparencia y la rendición de cuentas, estaremos esencialmente ante una instancia organizativa asentada en la defensa de las creencias democráticas.

Para realizar un cambio cultural, el autor explica la relación que existe entre un ethos burocrático y un ethos democrático, cuyos elementos pueden relacionarse con la idea de los procesos agregativos e integrativos que, combinados, permiten establecer tanto el cambio institucional básico, como lograr el éxito en las gestiones y funciones públicas desde una perspectiva ética de la administración y de la ética profesional.

Resulta interesante descubrir, también, que en las resistencias al cambio existen una serie de mitos y errores que pueden cometer los miembros de la organización al querer impulsarlos. Los cambios pueden ser de varios tipos y, por tanto, en distintos niveles. Aquí encontraremos una serie de consejos prácticos para la generación de cambios dentro de una cultura organizativa y para afianzar una ética profesional. Estos cambios pueden darse en el transcurso del desarrollo del sistema institucional, incorporando a los criterios burocráticos los criterios, condiciones y valores de la democracia.

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Mapa conceptualLa cultura organizativa y la ética profesional

en las

CULTURA ORGANIZATIVA


Hay éxito en éstas si se respetan los procesos y valores Constitucionales

dentro de un Estado, debe existir la

Organizaciones Públicas, que son Instituciones Públicas

Discrecionalidad, uso corrupto del cargo público,

e inmoralidad

Ética administrativa, reduce la corrupción, lógica

de lo apropiado

Políticas Públicas

Establece un sistema de

control

Elemento fundamental con el que opera la Cultura Organizativa

- PARTICIPACIÓN, - RENDICIÓN DE CUENTAS Y - TRANSPARENCIA

- EFICIENCIA Y - EFICACIA

la ausencia o error de la institucionalidad provoca que

la correcta institucionalidad, provoca que

nivel primero

nivel tercero

nivel segundo

se expresas en

PROCESOS observables

CREENCIAS parcialmente observables, requieren interpretación

Institucionalidad en las Instituciones Públicas

todo sistema Político se fundamenta en dos

procesos

Las instituciones no cumplan con sus fines para las

que fueron creadas

lo que genera

Cumplan con los fines para las que fueron

creadas

lo que genera

AGREGATIVOS INTEGRATIVOS

En las Instituciones Públicas estos procesos deben equilibrarse para

cumplir sus propósitos y fines

se logran con una adecuada

con valores como la

se expresas en valores como la


Pautas compartidas de

Afecto

Pautas compartidas de

Percepción

VALORES no son observables

contiene ELEMENTOS dispares como

Mantiene y define fronteras

cumple cuatro FUNCIONES


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Mapa conceptual La cultura organizativa y la ética profesional

Manuel Villoria Mendieta Los valores

- Eficiencia - Eficacia - Conocimientos técnicos - Lealtad y - Rendición de cuentas

- Miedo a lo desconocido. - Falta de información del proceso. - Interpretación errónea del proceso. - Amenazas al status, etc.

• Buscar la participación de todos los agentes críticos y la consideración de sus intereses.

• Facilitar los acuerdos y la cooperación entre los grupos. • Tener paciencia pues el cambio tarda en llegar. • Fomentar las iniciativas de los empleados y su autoestima. • Compartir la información, etc.

Cuando surgen imperfecciones

La cultura existente se da por buena, Crítica Constructiva y

apertura a la innovación

- Valores del Régimen - Ciudadanía - Interés Público y - Equidad Social

Las Organizaciones Públicas deben construir un sistema de valores que

incorporen ambas visiones

algunas causas

se enfrenta a la requiere de una

Lo que se observa como Valores en la Organización es un conjunto que también

se le etiqueta como:

incorpora alETHOS

BUROCRÁTICO ETHOS

DEMOCRÁTICO

sus componentes son

sus componentes son

R E S I S T E N C I A A LC A M B I O

R e o r g a n i z a c i o n e sR e e s t r u c t u r a c i o n e sI n t e r v e n c i o n e s

los cambios son de tres tipos

GESTIÓN D E LC A M B I O

el gran reto es la IMPLEMENTACIÓN del cambio cultural

por lo que

algunos criterios

del cambio

En la organización el proceso

de cambio exige realismo y capacidad de gestión

ELCAMBIO CULTURAL

Introducción de una Nueva Cultura, genera tensiones,

errores y mitos

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La cultura organizativa y la ética profesional


Entre la cultura política y la conducta individual es necesario introducir, entre otras variables, otro elemento para entender la conducta de los empleados públicos: la cultura organizativa.

1. Las organizaciones como instituciones

Los empleados públicos trabajan en organizaciones públicas, y éstas tienen, como tales organizaciones una faceta institucional. Según March y Olsen (1997), las instituciones son estables, ya que poseen una cultura organizacional homogénea que facilita la cohesión y la interpretación correcta por parte de sus miembros; y conviven con una obediencia por parte de los miembros a las normas de la institución. Las normas tienen su origen en las rutinas organizacionales, las cuales, a su vez, tienen su origen en la incapacidad de cualquier organización para atender a todos los problemas presentes en cualquier momento. Las rutinas permiten a la organización atender a lo importante, dejando que el resto de la realidad fluya pautadamente. Cuando las rutinas devienen reglas, los miembros de la organización comparten unos conocimientos y prácticas que se dan por hechos y no se cuestionan, tienen una «forma de hacer las cosas».

Frente a la teoría de la acción racional, estos autores consideran que los miembros de las instituciones no actúan para maximizar sus intereses, sino siguiendo la «lógica de lo apropiado». En primer lugar, de acuerdo con el sistema de reglas, el actor se identifica con un papel desempeñable en la institución; después, decide cuáles son las acciones más apropiadas para su papel, en la circunstancia dada y de acuerdo con las normas de la institución. Los miembros de las instituciones actúan de esta forma debido a la socialización que reciben, la simplificación que implica, la predictibilidad que genera y la minimización de riesgos que conlleva. Siguiendo a March y Olsen (1997), el cambio se produce normalmente cuando cambia el medio ambiente, pero dicho cambio en el medio ambiente no implica cambio automático en las rutinas, éstas pueden seguir a pesar de los cambios y, en cualquier caso, sus transformaciones son más lentas que éstos. Cuando se producen cambios en el entorno, las instituciones empiezan a buscar soluciones disponibles en su repertorio institucional –en sus botes de basura—; mientras más tiempo se encuentre una solución disponible, más posibilidades tendrá de ser usada y de mantenerse e influir en la adaptación.

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Estas organizaciones donde actúan los empleados públicos no son neutras en la generación de moralidad, no son amorales (Cortina, 1998). Las instituciones políticas influyen en la conducta ética de los funcionarios. La correcta institucionalidad reduce la posibilidad de corrupción por parte de tales empleados, mientras que la ausencia o error de institucionalidad generan una discrecionalidad excesiva y una falta de controles que dificultan la moralidad en la actuación del servicio público. Las organizaciones públicas pueden contribuir a generar cultura cívica y desarrollo moral, o pueden dificultarlo. De lo dicho se deduce que un factor fundamental para analizar, desde una perspectiva moral, la conducta de los empleados públicos es la cultura que existe en la organización en la que trabajan. En este sentido, la organización puede ser una herramienta fundamental para promover la conducta ética y, al tiempo, un enorme obstáculo a la misma si sus valores no son los adecuados (Denhardt, 1994).

Un Estado en el que las instituciones públicas no cumplen los fines para los que fueron creadas y donde quienes ocupan los puestos fundamentales de tales instituciones las utilizan en su provecho personal, sin ninguna preocupación por el bien colectivo, son instituciones donde, probablemente, las reglas de lo apropiado para los empleados públicos contengan, también, elementos de inmoralidad y uso corrupto del cargo público. Por el contrario, donde las instituciones cumplen los fines para los que fueron creadas, y donde sus dirigentes respetan y promueven la misión de las mismas, la socialización interna y la lógica de lo apropiado tenderán a converger con el interés común y la ética administrativa.

Analicemos en detalle estos planteamientos. Para empezar, las organizaciones públicas son instituciones. Ello implica que no son meras organizaciones, es decir, instrumentos orientados a fines guiados por el culto a la eficiencia. Por el contrario, son creaciones de las necesidades y aspiraciones sociales; son sistemas adaptables, responsables y cooperativos que incorporan valores sociales. Los valores culturales y los compromisos morales de la comunidad son implantados en sus instituciones; por ello, éstas representan el ethos de la cultura, su forma particular de autorrealización (Selznick, 1957).

Estas afirmaciones, no obstante, deben ser matizadas. La institucionalidad no existe tan sólo en el ámbito público. Lo que existe es un grado distinto de institucionalidad. Las empresas, como antes dijimos, tienen su grado de institucionalidad, que es bajo comparativamente pero que existe y se manifiesta en su responsabilidad social. Las organizaciones públicas, sin embargo, tienen una institucionalidad más elevada, aunque dentro de ellas existen, a su vez, diversos grados (Carrillo, 1997). Las empresas públicas tienen una institucionalidad menor que el Ministerio del Interior, y el Ente Correos y Telégrafos una menor que la Agencia Tributaria. Así

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pues, las instituciones reflejan los valores culturales existentes en su entorno en formas diversas, para algunas esos valores marcan fuertemente su conducta, para otras dichos valores afectan en menor relieve. Cuando las organizaciones públicas y privadas pierden institucionalidad, es decir, cuando olvidan su dimensión social y el sentido de su existencia toda la sociedad sufre las consecuencias. Desde esta perspectiva, es preciso advertir que, aunque el interés social exija un determinado tipo de respuestas, la realidad de las organizaciones puede seguir otro camino.

Esa preocupación por la dimensión institucional de las organizaciones públicas implica que la labor esencial de sus dirigentes es proteger y mantener las instituciones de manera consistente con los procesos, valores y creencias constitucionales (Terry, 1995). En este sentido, el éxito fundamental de una organización pública no es el cumplimiento de sus objetivos o la satisfacción de las expectativas de sus clientes, sino el respeto a los procesos y valores constitucionales y la defensa de las creencias democráticas en su labor diaria. Todo sistema político se fundamenta en dos procesos diferentes: agregativos e integrativos. Los primeros implican sacrificio de preferencias para satisfacer otras y, por ello, exigen negociación y conflicto; los segundos son aquellos en los que todos los ciudadanos participan en crear preferencias valoradas colectivamente, es un proceso de cohesión y de creación de valores. La agregación se expresa en políticas públicas, la integración en generación de cultura política y legitimidad a través de un diálogo razonado; evidentemente ambos procesos son necesarios y complementarios en una democracia (March y Olsen, 1997). Y en ambos deben participar los empleados públicos.

Las organizaciones públicas se embarcan en procesos agregativos, cada una desde su misión, intentando dar respuesta a las demandas de su particular entorno, revelando las preferencias existentes socialmente en la materia y generando políticas públicas. Para ello, cada una tiene una particular cultura, una manera de hacer las cosas que transmite a sus empleados. Pero, además, las instituciones públicas deben hacer real la democracia, generando respuestas participativas, considerando la globalidad de intereses y contribuyendo a que los valores superiores de la sociedad tengan expresión cotidiana. Ambos procesos conviven en las organizaciones públicas de los países democráticos, pero ambos pueden colisionar en ocasiones, generando conflictos éticos en los empleados de la organización. Es preciso entender que en las organizaciones públicas conviven valores agregativos, como la eficacia y la eficiencia, con valores integrativos, como la participación, rendición de cuentas y transparencia. Los dos son importantes pero conviene destacar que la agregación no debe hacerse nunca sacrificando la integración.

Además, las organizaciones surgen en un entorno cultural, por lo que están afectadas por el tiempo y el país en el que actúan. Las organizaciones de la era de

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la información tienden a actuar de una forma distinta a las de la era industrial. Tampoco es lo mismo una organización pública española que una japonesa. Pero no se puede creer en la determinación cultural ad infinitum; las organizaciones públicas sanitarias españolas y japonesas pueden tener más en común que un hospital y una comisaría españolas, es decir, que las áreas de trabajo y las profesiones también influyen en el comportamiento de los empleados (Rainey, 1997). Por otra parte, hay grandes organizaciones que contribuyen a transformar las pautas culturales de la sociedad o comunidad en la que operan, como es el caso de la mafia siciliana en Estados Unidos, o el caso, de forma evidentemente muy diferente, de la fábrica SEAT en L’Hospitalet de Llobregat (Ramió, 1999). Sin lugar a dudas, las instituciones públicas contribuyen a cambiar las sociedades, unas veces, cuando aciertan, para bien, otras, cuando se equivocan, para mal.

Hechas todas estas precisiones, las preguntas inmediatas que surgen son: ¿cómo hacer convivir la agregación con la integración?, ¿cómo conseguir que la lógica de lo apropiado en las organizaciones públicas integre los elementos de eficacia y eficiencia con los elementos de responsabilidad, participación, equidad y transparencia? La respuesta es: con una adecuada cultura organizativa. Veamos, en primer lugar, en qué consiste y cómo funciona la cultura organizativa. Después, intentaremos completar la respuesta a la pregunta anterior. Acción que se ejecutará en el epígrafe siguiente del texto.

2. La cultura organizativa

2. 1. Conceptos

Las definiciones de cultura organizativa han sido muy variadas. Para empezar sería conveniente anotar que dicha cultura (Ott, citado por Grosenick, 1994):

1) Es similar a la cultura de una sociedad. 2) Tiene contenido. 3) Es una fuerza oculta tras la actividad organizativa. 4) Impulsa a los miembros de la organización a actuar. 5) Es un criterio unificador que expide significado, dirección y movilización

para los miembros de la organización. 6) Es un mecanismo de control que propone o prohíbe conductas. Cuando está bien asentada, esa cultura proporciona a sus miembros un sentido

de pertenencia y protección, genera la creencia de que la organización es como una asociación fundada en valores compartidos, se comunica eficazmente a los nuevos miembros y posee un sistema de reforzamiento adecuado (Peters y Waterman, citados por Villoria y Del Pino, 1997).

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Los conceptos de cultura varían: para algunos se trata de las conductas observadas con regularidad en las organizaciones, para otros de las normas que se van generalizando entre los grupos, algunos conectan la cultura con los valores dominantes recogidos por la organización, otros consideran cultura al ambiente o clima que se respira, finalmente otros hablan de la filosofía que guía a una organización (Villoria y Del Pino, 1997). Pero la definición más usada es tal vez ésta: «Unas pautas o patrones de asunciones básicas y creencias —inventados, descubiertos o desarrollados por un grupo mientras aprende a afrontar sus problemas de adaptación externa e integración interna— que han funcionado lo suficientemente bien como para ser consideradas válidas y, por ello, son enseñadas a los nuevos miembros de la organización como la vía correcta de percibir, pensar y sentir en relación a los citados problemas de adaptación e integración» (Schein, 1985, p. 6).

2.2. Funciones y elementos

En conjunto, la cultura cumple cuatro funciones (Ott, citado por Grosenick, 1994): 1) Proporciona pautas compartidas de percepción o interpretación, de mane

ra que los miembros conocen cómo se espera que actúen o piensen. 2) Proporciona pautas compartidas de afecto, un sentido emocional de entre

ga a los valores organizativos y los códigos morales, de manera que los miembros de la organización sepan qué se espera que valoren y cómo se espera que sientan.

3) Mantiene y define fronteras, permitiendo la identificación entre miembros y no miembros.

4) Establece un sistema de control, prescribiendo y prohibiendo conductas.

Por otra parte, contiene elementos dispares. Para empezar, existen elementos que originan el sistema cultural y socioestructural concreto. Esos elementos son (Ramió, 1999): a) La sociedad, es decir, la cultura, la configuración política y social y el marco normativo del entorno de la organización. b) La historia de la organización, cómo nace y se desarrolla, los valores de los fundadores, etc. c) Las contingencias derivadas del entorno, o los aspectos tecnológicos, competitivos, las reglas del área de funcionamiento.

Los elementos culturales internos ya son de tres tipos (Schein, 1985): a) Los del nivel primero, o artefactos y creaciones, que expresan el aspecto más externo de la cultura y son observables, aunque de difícil interpretación en sí mismos, como: las anécdotas, las celebraciones, la jerga, los objetos materiales, los edificios, los símbolos. b) Los del nivel segundo, que son parcialmente observables aún, que expresan el deber ser de la organización, aquello que los líderes de la misma propon e n ,

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y que ayudan a entender el primero, pero requieren, a su vez, interpretación, como: las creencias, las actitudes, los sentimientos, las identidades, los valores. c ) Los del nivel tercero, que responden a los elementos más profundos de la cultura y que no son observables, es el nivel de las asunciones básicas, que expresan una visión de la naturaleza del mundo, del ser humano y de sus relaciones. Este tercer nivel es el más interiorizado por los empleados; lo asumen sin discutir, de forma casi inconsciente. Los empleados, en cada organización con historia, van asimilando los valores y creencias existentes, cuando éstos tienen éxito, hasta reproducir en su conducta los patrones básicos de forma inconsciente.

A efectos de nuestro estudio sobre la ética de los empleados públicos, conviene destacar que el elemento fundamental con el que operamos de la cultura organizativa es el de los valores. Estos valores son los que nos ayudan a entender los artefactos externos de la organización y sus pautas externas de conducta, pero la verdadera cultura de la organización está situada en el nivel más profundo de las asunciones básicas. Por ello, conviene no olvidar que la conducta de los empleados públicos será ética, sobre todo, cuando haya incorporado a su forma de ver el mundo una serie de valores como la equidad, la eficacia, la eficiencia o la responsabilidad. Para conseguir que este pase de los niveles propuestos a los niveles asumidos se dé, es necesario que exista éxito y continuidad en el trabajo de cambio cultural (Grosenick, 1994). Y, ahí, la labor del líder y el equipo directivo de la organización es fundamental.

3. El cambio cultural

De acuerdo con Pugh (1991), lo que se observa como valores realmente promovidos en las organizaciones públicas, por regla general, es un conjunto que podría subsumirse bajo el rótulo de «ethos burocrático», con cinco componentes comunes: eficiencia, eficacia, conocimientos técnicos con experiencia —expertise—, lealtad y rendición de cuentas. Ello implica dejar de lado otra serie de valores que él incorpora bajo el rótulo de «ethos democrático», y que tiene como componentes: valores del régimen —o ínsitos en una constitución democrática—, ciudadanía, interés público y equidad social. Una adecuada cultura organizativa en las instituciones públicas debe incorporar rasgos de ambos ethos. La combinación de valores, sin embargo será diferente en función de la organización de referencia.

Existen organizaciones en las que la máxima rendición de cuentas, y los controles que ello conlleva, es fundamental para la propia supervivencia del régimen democrático. En otras, sin embargo, los controles previos pueden relajarse, y centrarse en controles a posteriori de eficacia o eficiencia. Hay organizaciones en las que la equidad social debe

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ser un valor de referencia básico —como en la asistencia social—; en otras, sin embargo, puede ser secundario —como en el ejército—. En cualquier caso, las organizaciones públicas deben construir un sistema de valores de referencia que incorporen la visión burocrática y la visión democrática, en diferentes dosis y con diferentes énfasis, pero siempre conscientes de que, al final, para que dichos valores se incorporen al núcleo de suposiciones y creencias básicas de los miembros de la organización, es preciso un liderazgo basado en el ejemplo, una continuidad en los mensajes, una adecuada gestión del cambio y un éxito en los resultados.

3.1. Las resistencias al cambio

Sobre el cambio de cultura, en consecuencia, es preciso destacar las tremendas dificultades que comporta. Cambiar las suposiciones básicas de la gente es un proceso que requiere tiempo y que exige una conciencia de los obstáculos que se van a tener que sortear para conseguirlo. Ciertamente, cuanto mayor es el cambio y menor información se aporte, más dificultades habrá para llevarlo a efecto. Como causas de resistencia al cambio podemos, siguiendo a Ramió (1999), destacar las siguientes:

1. Miedo a lo desconocido. 2. Falta de información suficiente para entender el proceso. 3. Desinformación o interpretación errónea del proceso. 4. Factores históricos o recuerdos de engaños y fracasos previos. 5 . Amenazas al status, o a la forma normal de entender las cosas en la organiza

c i ó n . 6. Amenazas a las relaciones de poder establecido. 7. Beneficios no percibidos por los empleados. 8. Clima de baja confianza en sí misma de la organización o clima deficien

te que lleva al conflicto permanente. 9. Relaciones humanas deterioradas y desconfianza colectiva. 10. Miedo al fracaso y a la pérdida de autoestima. 11. Resistencia a experimentar o a evitar tensiones y conflictos. 12. Poca flexibilidad organizativa.

3.2. La gestión del cambio

La gestión del cambio es la prueba más importante que debe pasar un directivo público para mostrar su capacidad y habilidades. Para empezar, es preciso que el directivo sea consciente de que no es posible el cambio sin mantener el sistema en marcha. Es decir, que, al tiempo que se inicia el proceso de cambio, la organización debe seguir funcionando. Los cambios son de tres tipos, al menos (Sayles, 1989):

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1. Intervenciones: cuando surgen imperfecciones en el sistema hay que devolver el mismo a su adecuada estabilidad; ello implica cambiar procesos, resolver conflictos interpersonales, etc.

2. Reestructuraciones: que implican un cambio más profundo, vinculado a la mejora de los flujos de trabajo; aquí se incluyen los intentos de reducir quejas de otros departamentos, la mejora en los índices de calidad, o la reducción de las interrupciones en el trabajo.

3. Reorganizaciones: se emprenden para responder a nuevos retos u oportunidades o a defectos importantes del sistema interno. Aquí es donde se incorpora el cambio cultural profundo.

En las reestructuraciones, la cultura que existe se da por buena, pero se intenta que las conductas de la organización sean coherentes con ella. Esta labor se realiza a través de participación, desarrollo organizativo y dinámicas de grupo. En general, es preciso hacer ver a los empleados que existe el problema y alcanzar un acuerdo con ellos en que es preciso resolverlo; a partir de este acuerdo, lo adecuado es obtener un consenso sobre los datos a obtener y cómo resolver el problema, para, finalmente, ayudar al grupo a implantar las soluciones. Un clima de crítica constructiva y apertura a la innovación es esencial para el éxito de las reestructuraciones.

Las reorganizaciones o procesos de cambio profundo tienen que partir de una adecuada conciencia de los síntomas de la necesidad. Es necesario que se observen problemas recurrentes, graves desviaciones sobre los caminos de actuación adecuados, polarización entre los miembros de la organización, y cadenas de reacción negativas con canales de salvación individuales —cada uno intentando dar una respuesta egoísta y desresponsabilizándose de las consecuencias—. La introducción de una nueva cultura genera grandes tensiones, por lo que es necesario ser muy consciente de los efectos psicológicos que causa en los empleados. Existen unos mitos, generalizados entre los directivos, que son muy negativos si se trabaja con ellos y se asumen irreflexivamente, así:

a) La idea de que los directivos quieren el cambio pero los empleados no, o el problema de la conciencia de superioridad moral.

b) La creencia en que la seguridad en el empleo de los funcionarios es el gran problema, pues les hace inmunes a las sanciones por la falta de cooperación.

c) La creencia en que los buenos gestores planifican el cambio hasta el último detalle, y, a partir de ahí, ya todo consiste en aplicar lo planificado de forma inflexible y siguiendo las fases predefinidas.

d) La creencia en que una buena idea es la garantía del éxito.

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Frente a ello, el gran reto es la implantación. Un cambio cultural impulsado desde la voluntad de hacer más ética una organización pública suele producir fenómenos de euforia y exageración. Es decir, conscientes de estar situados en la orilla del bien, los directivos generan un clima de optimismo y confianza en el proyecto que tiene el riesgo de reducir la capacidad analítica, y, por ello, dejar de estudiar todos los riesgos, alternativas y posibilidades. La propia venta interna dificulta los análisis, pues exige una sobrerrepresentación de lo positivo del mismo y una minimización de lo negativo. Los costos no previstos suelen ir vinculados a lo siguiente:

a) El olvido de agentes críticos y de sus intereses. b) El error en el cálculo de fuerzas a favor y en contra del cambio. c) El olvido de sectores que, siendo en principio neutrales, sufren las conse

cuencias del cambio en aspectos como la pérdida de status, poder o en su sistema de incentivos.

d) El error basado en la creencia de que los pactos se mantienen aunque cambien las circunstancias.

Con este tipo de errores el proceso se complica enormemente. Así, el cambio empieza a afectar a más gente de la prevista y surgen quejas y protestas no esperadas. Las quejas obligan a un proceso de negociación permanente que provoca una sensación de vacío de pod e r, pues mientras se negocia no se pueden tomar decisiones para mantener la organización en marcha. La sensación de vacío de poder es aprovechada para la explosión de conflictos larvados de intereses, generándose una sensación de anarquía: «el cambio anima al saqueo». En ese contexto de conflictos, los más débiles sienten un temor exacerbado y una mayor resistencia al cambio. Esa generalización del clima de tensión lleva al directivo a la autodefensa y la rigidez, con lo que el proceso se deslegitima y las tensiones crecen. Al final, las quejas simbólicas y reales se expanden por toda la organización haciendo imposible el cambio.

Ante todo ello, es preciso hacer hincapié en que el proceso de cambio exige realismo y capacidad de gestión. Los criterios con los que se debe afrontar un proceso de cambio podrían resumirse en los siguientes veinte consejos (Villoria y Del Pino, 1997):

1. Buscar la participación de todos los agentes críticos y la consideración de sus intereses.

2. Ser flexibles o tener capacidad para hacer los cambios precisos cuando sea necesario.

3. Facilitar los acuerdos entre grupos y la cooperación entre ellos. 4. Tener paciencia pues el cambio tarda en llegar. 5. Buscar éxitos rápidos al comienzo del proceso para reforzar el camino ini

ciado.

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6. Aprovechar las oportunidades del entorno y sus efectos sobre nuestros intereses.

7. Utilizar el sistema y el status al máximo posible, evitar, por ello, conflictosinnecesarios con los grupos formales e informales más poderosos y tratarde ganar su apoyo.

8. Hacer énfasis en los cambios estructurales, no centrarse sólo en elementos simbólicos.

9. Usar las ceremonias para reforzar la nueva cultura.10. Ayudar a ver lo inadecuado de la cultura previa y reforzar las actitudes fa

vorables.11. Dar garantías de que el cambio no dañará a los implicados.12. Ser conscientes de que cuanto más se tarda en cambiar más difícil es el

cambio.13. Otorgar apoyo adicional en tiempos de ansiedad.14. Contar con experiencias piloto durante el proceso, de forma que se obser

ve en miniatura el nivel de conflictos y el desarrollo del cambio.15. Realizar ensayos antes de empezar, con reuniones y conferencias que sen

sibilicen a los implicados.16. Fomentar las iniciativas de los empleados y su autoestima.17. Analizar las experiencias de otros y sus problemas18. Ayudar a desarrollar a los empleados en general y, sobre todo, a los emplea

dos clave en el proceso.19. Compartir la información.20. Crear una energía positiva a través de la elaboración de una «visión del

éxito», y comunicarla con lenguaje creativo.

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Ideas integradoras La cultura organizativa y la ética profesional


CULTURA ORGANIZATIVA EN INSTITUCIONES PÚBLICAS

Concepto: Las organizaciones públicas son instituciones. Ello implica que no son meras organizaciones, es decir, instrumentos orientados a fines guiados por el culto de la eficiencia. Por el contrario, son creaciones de las necesidades y aspiraciones sociales; son sistemas adaptables, responsables y cooperativos que incorpo-ran valores sociales. Los valores culturales y los compromisos morales de la comunidad son implantados en sus instituciones; por ello, éstas representan el ethos de la cultura, su forma particular de autorrealización.

Características: Todo Sistema Político se fundamenta en dos procesos diferentes: agregativos e integrativos. AGREGATIVOS: implica sacrificio de preferencias para satisfacer otras y, por ello, exigen negociación y conflicto. Se expresa en políticas públicas como la Eficacia y la Eficiencia. Las organizaciones públicas se embarcan en procesos agregativos, generando políticas públicas. Cada una tiene una particular cultura, una manera de hacer las cosas que transmiten a sus empleados. INTEGRATIVOS: son aquellos en los que todos los ciudadanos participan en crear preferencia valoradas colectivamente, es un proceso de cohesión y de creación de valores. Se expresa la generación de cultura política y legitimidad; a través de un diálogo razonado.

En las organizaciones públicas conviven valores agregativos como la Eficacia y la Eficiencia con valores integrativos, como la Participación, Rendición de Cuentas y Transparencia. Los dos son importantes pero conviene destacar que la agregación no debe hacerse nunca sacrificando la integración.

Objetivo: El éxito fundamental de una organización pública no es el cumplimiento de sus objetivos o la satisfacción de las expectativas de sus clientes, sino el respeto a los procesos y valores constitucionales de la defensa con las creencias democráticas en su vida diaria. Las instituciones públicas contribuyen a cambiar las sociedades, unas veces, cuando aciertan, para bien, otras, cuando se equivocan, para mal.


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Concepto: “Unas pautas o patrones de asunciones básicas y creencias (inventados, descubiertos o desarrollados por un grupo mientras aprende afrontar sus problemas de adaptación externa se integración interna) que han funcionado lo suficientemente bien como para ser consideradas validas y, por ello, son enseñadas a los nuevos miembros de la organización como la vía correcta de percibir, pensar y sentir en relación a los citados problemas de adaptación e integración”.

Características: 1.- Es similar a la cultura de una sociedad. 2.- Tiene contenido. 3.- Es una fuerza oculta tras la actividad organizativa. 4.- Impulsa a los miembros de la organización a actuar. 5.- Es un criterio unificador que expide significado, dirección y movilización para los miembros de la organización. 6.- Es un mecanismo de control que propone o prohíbe conductas.

Elementos culturales internos: Los elementos culturales son de tres tipos: * Nivel primero: artefactos y creencias, que expre

san el aspecto más externo de la cultura y son observables, aunque de difícil interpretación en sí mismos, como: las anécdotas, las celebraciones, la jerga, los objetos materiales, los edificios, los símbolos.

* Nivel segundo: son parcialmente observables aún, que expresan el deber ser de la organización, aquello que los líderes de la misma proponen, y que ayudan a entender el primero, pero requieren, a su vez, interpretación, como las creencias, las actitudes, los sentimientos, identidades, los valores.

* Nivel tercero: responden a los elementos más profundos de la cultura y que no son observables es el nivel de las asunciones básicas, que expresan una visión de la naturaleza del mundo, del ser humano y de sus relaciones. Este nivel es más interiorizado por los empleados, van asimilando los valores y creencias existentes.

La conducta de los empleados públicos será ética, sobre todo, cuando hayan incorporado a su forma de ver el mundo una serie de valores como la equidad, la eficacia, la eficiencia y la responsabilidad.

Funciones: � Proporciona pautas compartidas de percep

ción o interpretación, de manera que los miembros conocen cómo se espera que actúen o piensen.

� Proporciona pautas compartidas de afecto, un sentido emocional de entrega a los valores organizativos y los códigos morales, de manera que los miembros de la organización sepan qué se espera que valoren y cómo se espera que se sientan.

� Mantiene y define fronteras, permitiendo la identificación entre miembros y no miembros.

� Establece un sistema de control, prescribiendo y prohibiendo conductas.

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CAMBIO CULTURAL

Características: Lo que se observa como valores realmente promovidos en las organizaciones públicas, es un conjunto que podría subsumirse bajo el rótulo de:

� ETHOS BUROCRÁTICO: con cinco componentes comunes, eficacia, eficiencia, conocimientos técnicos con experiencia – e x p e r t i s e –, lealtad y rendición de cuentas. Ello implica dejar de lado otra serie de valores que él incorpora bajo el rótulo de:

� ETHOS DEMOCRÁTICO: tiene como componentes valores del régimen o ínsitos en una constitución democrática: ciudadanía, intéres público y equidad social.

Las organizaciones públicas deben construir un sistema de valores de referencia que incorporen la visión burocrática y la visión democrática, en diferentes dosis y con diferentes énfasis, pero siempre conscientes de que, al final, para que los dichos valores se incorporen al núcleo de suposiciones y creencias básicas de los miembros de la organización, es preciso un liderazgo basado en el ejemplo, una constinuidad en los mensajes, una adecuada gestión del cambiio y un éxito en los resultados.

RESISTENCIAALCAMBIO: Como causas de resistencia al cambio, se pueden destacar las siguientes: a) Miedo a lo desconocido. b) Falta de información suficiente para entender el

proceso. c) Desinformación o interpretación errónea del proce

so. d) Factores históricos o recursos de engaño y fraca

sos previos. e) Amenazas al status, o la forma normal de entender

las cosas en la organización. f) Amenazas a las relaciones de poder establecido. g) Beneficios no percibidos por los empleados. h) Clima de baja confianza en sí misma de la organi

zación o clima deficiente que lleva al conflicto permanente.

i) Relaciones humanas deterioradas y desconfianza colectiva.

j) Miedo al fracaso y a la pérdida de autoestima. k) Resistencia a experimentar, o a evitar tensiones y

conflictos. l) Poca flexibilidad organizativa.

GESTIÓN DELCAMBIO: Los cambios son de tres tipos: * INTERVENCIONES: cuando surgen imperfeccio

nes en el sistema hay que devolver el mismo a su adecuada estabilidad; ello implica cambiar procesos, resolver conflictos interpersonales, etc.

* R E S T R U C T U R A C I O N E S : implican un cambio más profundo, vinculado a la mejora de los flujos de trabajo; aquí se incluyen los intentos de reducir quejas de otros departamentos, la mejora en los índices de calidad o la reducción de las interrupciones de trabajo. La cultura que existe se da por buena. Un clima de crítica constructiva y apertura a la innovación es esencial para el éxito de las reestructuraciones.

* REORGANIZACIONES: se emprenden para responder a nuevos retos u oportunidades o a defectos importantes del sistema interno. Aquí es donde se incorpora el CAMBIO CULTURAL profundo. Este proceso tiene que partir de una adecuada conciencia de los síntomas de la necesidad. La introducción de una NUEVA CULTURA genera grandes tensiones, por lo que es necesario ser muy consciente de los efectos psicológicos que causa en los empleados.


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ALGUNOS CRITERIOS PARAAFRONTAR PROCESOS DE CAMBIO:

1. Buscar la participación de todos los agentes críticos y la consideración de sus intereses.

2. Ser flexibles o tener capacidad para hacer los cambios precisos cuando sea necesario.

3. Facilitar los acuerdos entre grupos y la cooperación entre ellos.

4. Tener paciencia pues el cambio tarda en llegar.

5. Buscar éxitos rápidos al comienzo del proceso para reforzar el cambio iniciado.

6. Aprovechar las oportunidades del entorno y sus efectos sobre nuestros intereses.

7. Utilizar el sistema y el status al máximo posible, evitar, por ello conflictos innecesarios con los grupos

formales e informales más poderosos y tratar de ganar su apoyo.

8. Hacer énfasis en los cambios estructurales, no centrarse sólo en elementos simbólicos.

9. Usar las ceremonias para reforzar la nueva cultura.

10. Ayudar a ver lo inadecuado de la cultura previa y reforzar las actitudes favorables.

11. Dar garantías de que el cambio no dañará a los implicados.

12. Ser concientes de que cuanto más se tarda en cambiar más difícil es el cambio.

13. Otorgar apoyo adicional en tiempos de ansiedad.

14. Contar con experiencias piloto durante el proceso, de forma que se observe en miniatura el nivel de

conflictos y el desarrollo del cambio.

15. Realizar ensayos antes de empezar, con reuniones y conferencias que sensibilicen a los implicados.

16. Fomentar las iniciativas de los empleados y su autoestima.

17. Analizar las experiencias de otros y sus problemas.

18. Ayudar a desarrollar a los empleados.

19. Compartir la información.

20. Crear una energía positiva a través de la elaboración de una “visión del éxito”, y comunicarla con

lenguaje creativo.

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Actividades de aprendizaje La cultura organizativa y la ética profesional


1.- Si existiera una resistencia al cambio cultural en su organización ¿qué propuestas y gestiones implementaría para lograr el cambio?

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2.- ¿Dentro de su ámbito de trabajo qué valores considera importantes, para implementar una adecuada cultura organizacional basada en un ethos burocrático y un ethos democrático?

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4.- Dé un ejemplo dentro del IFE, de alguna política pública fundada en un proceso agregativo:

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5.- Dé un ejemplo de una acción política dentro del IFE, basada en valores integrativos, que genere legitimidad a la actividad del Servicio Profesional Electoral:

__________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

6.- Exponga algún otro caso institucional en donde ambos procesos estén presentes dentro de la actividad profesional:

__________________________________________________________ ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

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7.- ¿Qué se entiende por Ethos Burocrático en una Organización Pública? __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

8.- ¿Qué se entiende por Ethos Democrático en una Organización Pública? __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________ __________________________________________________________

9.- De continuar con el Cambio Cultural dentro del IFE, qué criterios utilizaría usted en este proceso de cambio. Argumente su respuesta.

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10.- Realice con sus compañeras y compañeros un ejercicio en el que analicen un aspecto dentro de su actividad laboral que pueda ser modificado para mejorar la organización; ¿cuáles criterios utilizarían para implementar dicho proceso de cambio cultural dentro de su organización?

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Módulo II

Actividad de AutoevaluaciónTema de debate: La democracia y sus mínimos

Planteamiento

Mario y Gilberto son dos amigos que trabajan en una organización no gubernamental de defensa de los derechos humanos. La organización ha dispuesto que cursen un diplomado en ideas e instituciones políticas, en la Universidad de Campeche, para que juntos puedan compartir con sus compañeros de trabajo una serie de elementos indispensables para la defensa de los derechos fundamentales de los ciudadanos y de los políticos.

Deciden organizar un curso interno dentro de su trabajo, para lo cual se reunen a discutir sobre las ideas que van a transmitir a sus colegas y compañeros. Mario y Gilberto están de acuerdo en dar un curso sobre la serie de presupuestos éticos y políticos que deben orientar el actuar de la labor de sus compañeros y compañeras de trabajo.

Gilberto considera que es muy importante hablar sobre las diversas libertades indispensables de la democracia. Le dice a Mario que él considera que las ideas clave a transmitir consisten en que en su labor insistan que todo ciudadano puede emitir sus preferencias políticas sin interferencias externas, teniendo la certeza de que su decisión política es respetada. Además, que sepan que pueden llegar a formar parte de alguna asociación política, si así lo determinan. Si esto sucede, deben ser responsables de dar la información sobre sus propuestas políticas a cualquier individuo, y no interferir en la difusión de las ideas de sus adversarios políticos. Puesto que los derechos humanos tienen carácter universal, sus titulares son tanto los ciudadanos como aquellos ciudadanos que, en algún momento, deciden llevar a cabo una carrera política a través de la competencia político-electoral y, también, desde el ejercicio del poder, deben respetar los preceptos constitucionales.

Por su parte, Mario le comenta que sus ideas están en lo correcto y son exigencias de la democracia, pero que esa es la labor que están haciendo los funcionarios de los organismos dedicados a los procesos electorales, teniendo a su cargo planes de capacitación y de organización en torno a la democracia electoral. Para Mario, el acento de su trabajo al interior de su organización, debe enfocarse a hablar de las condiciones culturales que deben concretarse para lograr afianzar la democracia. Por eso piensa que deben hablar sobre esta fórmula política que permite resolver los conflictos propios de la pluralidad humana. En la medida que una unidad o comunidad política, como es nuestro Estado, está constituido de múltiples particularida

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des, las diferencias de opinión, de valores, la pluralidad cultural, religiosa, etc., deben ser respetadas, de lo contrario se corre el riesgo de regresar al autoritarismo que no permite la expresión de la diversidad, y menos aún la expresión de una oposición política. Insiste que deben orientar su análisis a plantear la importancia de una serie de creencias básicas como la confianza recíproca que debe existir entre actores del sistema, la creencia en la legitimidad de las instituciones. En este caso es importante –le dice–, hablar sobre los mecanismos objetivos, imparciales y transparentes con que opera el organismo electoral. Hacerles ver que deben difundir la idea según la cual la descalificación moral de los actores políticos y sociales merma la confianza recíproca. Por último, es indispensable hacer notar que tener disponibilidad de cooperación, implica saber que, aun habiendo conflictos, se puede llegar a acuerdos, pactos y negociaciones que hacen que la democracia sea, además, eficaz.

Conforme a las lecturas realizadas, coloque dentro del paréntesis una C, en caso de que considere la respuesta correcta, deje en blanco los paréntesis que considere incorrectos.

1. Gilberto hace referencia a las condiciones sociales para concretar la democracia.

2. Gilberto hace referencia a los valores y actitudes como condiciones culturales de la democracia.

3. Gilberto hace referencia a las exigencias político-institucionales de la democracia.

4. Mario se refiere a los valores y actitudes como condiciones culturales de la democracia.

5. Mario se refiere a los requisitos político-institucionales de la democracia.

6. Mario se refiere a las condiciones sociales para concretar la democracia.

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Tema de debate: Profesionalización y democracia

Planteamiento

En un encuentro sobre el futuro de la profesionalización en México, un grupo de profesionales debate acerca de las maneras de lograr la calidad institucional, la cual no radica en las propias instituciones, sino que es el conjunto de esfuerzos para formar y consolidar la profesionalización del servicio público.

En primera instancia el tema comienza por una lluvia de ideas entre dos grupos en torno a lo que consideran significa la calidad institucional. Deciden hacer dos mesas de trabajo para exponer sus puntos de vista.

El grupo “A” platica del proceso que va de la lealtad individual a la lealtad institucional. Entre las ideas básicas, comienzan a exponer que la lealtad institucional tiene que ver con la calidad del trabajo. Sin embargo, una voz irrumpe para cuestionar ¿cómo se logra la calidad del trabajo? Surgen ideas como las siguientes: primero, consideran necesario erradicar la improvisación, puesto que los profesionales son los responsables de producir resultados institucionales; de ahí que en una primera etapa los profesionales sepan que son portadores de un saber profesional y, en una segunda etapa, estén dispuestos a ahondar en su formación y preparación en la medida que existen exigencias sociales y políticas complejas, arduas e incluso contradictorias. Asimismo, piensan que la calidad institucional del trabajo en gobiernos comprometidos con la democracia, no representa una etapa más de los gobiernos y las administraciones, sino es el requisito para hacer cambios en los patrones de la institucionalidad y el perfil de las instituciones, lo cual permite formalizar la lealtad institucional, teniendo como modo institucional un plan de carrera, basado en valores como la equidad, el mérito y la imparcialidad, cuyo plan cuenta con requisitos, ingreso, capacitación y formación, estímulos y evaluación del desempeño. Todo ello destierra la incertidumbre y la improvisación, permitiendo establecer reglas de permanencia y seguridad en la función pública.

El grupo “B”, una vez que ha escuchado a sus compañeros, dice que la complejidad de cómo se gobierna debe estar referida de modo regular a la operación de las instituciones. Sin embargo, para que la lealtad individual se convierta en lealtad institucional mediante una serie de esfuerzos relacionados con un sentido moderno del servicio público y, por tanto, lograr calidad institucional, existe además un referente básico para el servicio público. Éste consiste en el modo puntual de cómo se cumplen los valores institucionales y quiénes son responsables de diseñar y operar los planes y políticas que se definen en distintos sitios –estructuras de decisión y arenas de pod e rdel contexto público. Así, en el contexto público, la democracia como sistema de vida es referente básico de cómo se gobierna la operación de las instituciones.

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Conforme a las lecturas realizadas, coloque dentro del paréntesis una C, en caso de que considere la respuesta correcta, deje en blanco los paréntesis que considere incorrectos.

1. El Grupo “A” discute acerca de las maneras en las que la vida pública debe ser abierta y democrática.

2. El Grupo “A” discute acerca de las características de la imparcialidad y el mérito en la función pública.

3. El Grupo “A” discute de los elementos representativos de la profesionalización del servicio público.

4. El Grupo “B” discute acerca de las maneras de formalizar la lealtad institucional.

5. El Grupo “B” discute acerca de las características de la democracia procedimental.

6. El Grupo “B” discute acerca de las características de la eficacia de la profesionalización.

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Esquema de los contenidos temáticos

Módulo IIDemocracia, Ética Profesional y

Cultura Organizativa

Primeras VOCES DEMOCRACIA Y SERVICIO PÚBLICO.

¿De qué hablamos cuando hablamos de democracia?Condiciones mínimas de la democracia y conceptos claves.

Bibliografía:Merino, Mauricio, “Democracia, después”, en La democracia pendiente. Ensayo sobre la deuda pública de México, F.C.E.,México, 1993, pp. 71-76.Del Águila, Rafael, “Democracia”, en Manual de Ciencia Política, Ed. Trotta, Madrid, 1997, pp. 151-157.

Segundas VOCES DEMOCRACIAPROFESIONAL Y CALIDAD INSTITUCIONAL

Servicio público, profesionalización y gobernabilidad democrática.El servicio al régimen y la legitimidad democrática.El poder, la legitimación y la ética administrativa.

Gobierno, organizaciones y desempeño institucional.Calidad Institucional y profesionalización del servicio público.

Contenido de la profesionalización: significado, condiciones, valores, orientación.Profesionalización y democracia profesional: responsabilidad pública, imparcialidad y cultura institucional.

México y la profesionalización.Bibliografía:Villoria M., Manuel, “La legitimidad del régimen político”, en Ética pública y corrupción: curso de ética administrativa, Te c n o s / U n i v e rsitad Pompeu Fabra, Madrid, 2000, pp. 63-68.Uvalle Berrones, Ricardo, “Introducción”, en Institucionalidad y profesionalización del servicio público en México: retos yperspectivas, UNAM/Plaza y Valdés, México, 2000, 35-64.

Terceras VOCES ÉTICAPROFESIONAL Y CULTURAORGANIZATIVA

La cultura organizativa y la ética profesional.Las organizaciones como instituciones.

La cultura organizativa: conceptos, funciones y elementos.El cambio cultural: las resistencias al cambio,

la gestión del cambio, criterios para afrontar un cambio.Bibliografía:Villoria, M., Manuel, “La cultura organizativa y la ética profesional”, en Ética pública y corrupción: curso de ética administrativa, Tecnos/Universitad Pompeu Fabra, Madrid, 2000, pp. 111-115 y 117-121.

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Módulo IIDemocracia, Ética Profesional y Cultura Organizativa

Se terminó de imprimir en marzo de 2003en los talleres del Instituto

Latinoamericano de la Comunicación EducativaCalle del Puente No. 45,

Col. Ejidos de Huipulco, DelegaciónTlalpan, C.P. 14380, México, D.F.

El tiraje consta de 700 ejemplares más sobrantes para reposición.


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