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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina”Trabajo Final

Universidad de Buenos Aires

Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo

Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina”

Año 2008

Docentes: Trajtengartz Daniela - Bares Sebastián

Alumnas: Biglia Marisa – Marsili Inés - Vallina Liliana

Trabajo Final

Título: Metodología de intervención del Área Social del Instituto de la Vivienda de la

Provincia de Buenos Aires (IVBA)- Plan Federal de Vivienda, Programa Construcción de

Vivienda, operatoria llave en mano

Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana 1


ÍNDICE

1. Planteo del caso problema – Antecedentes p.3

2. Caracterización del problema p.9

3. Descripción y Delimitación del objeto de trabajo p.13

4. Hipótesis y Formulación de preguntas p.13

5. Mapa de Actores que intervienen en el problema p.14

6. Marco Teórico p.17

Las políticas habitacionales en América Latina p.18

6.1.1. Hacia un nuevo escenario habitacional en la Argentina de los noventa p.24

6.1.2. El proceso de configuración de la actual política habitacional

p.33

6.1.3. Logros y Limitaciones de la política habitacional p.35

6.1.4. La lógica política de la política habitacional p.38

6.2. Pobreza Urbana p.44

6.2.1. Villas miseria p.54

6.2.2. Nuevas urbanizaciones p.56

6.3. Concepto de ciudad. Lo urbano. El espacio urbano. La forma urbana. La cultura

urbana. Estrategias de articulación urbana p.62

6.4.Sustentabilidad y ciudad p.73

6.4.1.Sustentabilidad y calidad de vida p.80

6.5. La cuestión social de la vivienda y algunas precisiones sobre determinados

conceptos p.83

6.6. La vivienda como satisfactor de las necesidades habitacionales p.91

7. Estrategias de intervención p.97

7.1. Problemas detectados (cuadro de situación actual) p.97

7.2. Propuestas de estrategias de intervención p.102

8. Recomendaciones p.107

9. Bibliografía p.108.



1- Planteo del caso problema

Entrar entonces resulta idéntico a ponerse a salvo de un universo exterior percibido

como inhumano y atroz. Un juego infantil que todos conocemos lo explicita y el

perseguido en el tocar y parar sabe cual es la palabra mágica que le va a proteger de

quien corre tras de él para atraparle: “¡Casa!”. Manuel Delgado, “Sociedades

Movedizas”, 2007.

Antecedentes del caso problema.

El tema de la vivienda como motivo de preocupación ha sido recurrente, sobre todo a partir de

la Revolución Industrial, periodo en el que se desarrollaron y difundieron una importante

cantidad de estudios y manifiestos que establecían el acceso a la vivienda como un derecho

social.

Desde entonces y hasta la actualidad, el acceso a una vivienda se ha convertido en el tema

abordado tanto por organismos internacionales, especialistas y técnicos, como por las

estructuras de gobierno.

En el ámbito internacional el acceso a la vivienda forma parte de la agenda de la ONU

(Organismo Naciones Unidas) y ha sido considerado entre los objetivos de Desarrollo del

Milenio (2000) y en el Programa UN-HÁBITAT (2002) de Asentamientos Humanos de las

Naciones Unidas.

Es así como en nuestro país, ante la crítica situación habitacional, los diferentes gobiernos han

llevado adelante diversas políticas de vivienda, legislando, asignando recursos y fondos, a fin

de cubrir las necesidades de aquellos ciudadanos cuyos ingresos les impiden obtener una

vivienda a través de los mecanismos del mercado. Sin embargo, estos sectores de la

ciudadanía han ido empobreciéndose en forma progresiva a partir de los importantes cambios

producidos en las últimas décadas por la globalización.

Las ciudades son afectadas por las profundas transformaciones estructurales que se

están dando desde principios de los años setenta y que implican nuevas modalidades de

producción y organización del territorio dando lugar a nuevas formas y contenidos de los

espacios urbanos. Se genera así un nuevo modelo selectivo de incorporación/exclusión de

áreas que tiene su mayor impacto en las grandes regiones metropolitanas, las cuales tienden



a constituirse en los espacios de la crisis global y en la forma central de la organización

territorial postfordista1.

Estos procesos han influido en la vida de la población de estas áreas metropolitanas. Los

habitantes de las villas de la década del 70, muchos de los cuales vivían allí como una etapa

transitoria hasta mejorar las condiciones de trabajo u obtener una vivienda digna, en los 80 y

90 (con el inicio de la globalización) pasaron al sector de los desocupados permanentes y las

generaciones de jóvenes nacidos a partir de esa época, pasaron a ser incluidos en las

generaciones de familias de pobres estructurales, sin esperanzas ni proyectos laborales en el

futuro.

Aún así, la vivienda constituye un derecho humano fundamental según se contempla

en el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y es un deber y

obligación del Estado facilitar las condiciones adecuadas para poder ejercerlo, siendo

garantizado en nuestro país por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, el cual

establece que el Estado debe garantizar a todos los habitantes el acceso a una vivienda digna.

En la actualidad, en nuestro país, la política habitacional se lleva adelante a través de

diferentes planes habitacionales subsidiados, siendo el organismo de aplicación y financiación

en el ámbito nacional, la Subsecretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental dependiente

del Ministerio de Planificación Federal, Infraestructura y Vivienda.

A nivel provincial, el organismo de aplicación es el Instituto de la Vivienda de la

Provincia de Buenos Aires (IVBA); organismo gubernamental creado en el año 1956,

destinado a promover y fiscalizar la construcción de viviendas de interés social, atendiendo la

necesidad de vivienda de los sectores de escasos recursos económicos. En su Carta Orgánica

(Ley 9573/80), tiene asignadas como funciones la ejecución de la política habitacional que al

efecto establezca el Poder Ejecutivo en el ámbito provincial y actuar dentro de la materia de

su competencia como asesor del Poder Ejecutivo.

A partir del año 2004 en todo el país se instaura el Plan Federal de Viviendas, el cual si bien

coexiste con el sistema FONAVI2, de hecho lo reemplaza pues el volumen presupuestario es

casi 10 veces mayor, previendo la construcción de un total de 120.000 viviendas, distribuidas

en las siguientes regiones del país: 48.000 en la región Metropolitana (capital, conurbano e

interior de la Pcia. de Buenos Aires), 8.200 en Patagonia Sur, 5.800 en Patagonia Norte,

1 Ciccolella, Pablo, “Globalización y dualización en la Región Metropolitana de Buenos Aires –Grandes inversiones y reestructuración socioterritorial en los años noventa”, EURE (Santiago) v.25, n. 76 Santiago dic. 1999.

2 Fondo Nacional de la Vivienda: fondo nacional específico para la construcción de viviendas, creado por Ley Nª 19.929 en el año 1972 , en el año 1995 fue descentralizado a las provincias por Ley nª 24.264



12.000 en Cuyo, 15.000 en el NOA, 13.000 en el NEA y 18.000 en la región Centro, con un

presupuesto de 3.875 millones de pesos, generando aproximadamente 360.000 puestos de

trabajo.

Esta política de vivienda es definida por la Subsecretaría de Vivienda y Ordenamiento

Ambiental como una política integral, orientada a asegurar en forma creciente el derecho

constitucional y tendiendo a constituirse en una genuina política de inclusión social y

reactivación productiva.

Para alcanzar estos objetivos, se propiciaron varias medidas tales como:

El fortalecimiento del Organismo Nacional de Vivienda (concentrando

en su estructura todos los recursos y programas cuyas acciones están referidas al

mejoramiento del hábitat, a través de la construcción y mejoramiento de la vivienda,

la infraestructura y el equipamiento social comunitario).

El desarrollo de un trabajo en horizontal y mancomunadamente con las

diferentes áreas gubernamentales y no gubernamentales que tienen relación directa

con el mejoramiento del hábitat, la generación de empleo y la reactivación

productiva, en sus distintos niveles.

Lograr el fortalecimiento del Sistema Federal de Vivienda, canalizando

a través de los Organismos Provinciales de Vivienda los nuevos programas e

incorporando los recursos necesarios.

Los programas elaborados son: el Programa Federal Construcción Nueva de Vivienda,

Programa XII Mejor Vivir y Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos

Precarios.

En cuanto al Programa Federal Construcción Nueva de Vivienda, se elabora con el

objeto de dar solución al problema habitacional de sectores desprotegidos de la sociedad en

los centros poblacionales con más fuerte déficit de viviendas, con diferentes funciones

específicas para cada uno de los actores intervinientes:

Subsecretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental: financiar individualmente las

obras (para cada por proyecto).

Instituto de la Vivienda de la Provincia (IVBA): adjudicar las viviendas – Recuperar el

monto de la inversión - Visar los certificados de obras.

Municipio: ejecutar las obras y llevar adelante el proceso de selección y organización

de la población beneficiaria.

Requisitos para los postulantes a las viviendas: constituir un grupo familiar; el

solicitante debe tener veintiún (21) años de edad o estar emancipado; acreditar capacidad de



pago; los miembros del grupo familiar deben carecer de vivienda propia o de patrimonio

suficiente para resolver por sí esta carencia; no haber sido adjudicatarios ninguno de los

miembros del grupo conviviente de viviendas financiadas por el Estado. Se exceptúa de esta

disposición los que acrediten en forma fehaciente un nuevo grupo familiar.

La función asignada al Área Social del IVBA (departamentos Selección de Aspirantes

y Organización de Consorcios, dependientes de la Dirección Social y de la Dirección General

de Inmobiliario y Social) es la de brindar en forma conjunta, asesoramiento a los equipos

técnicos municipales, en lo inherente a los procesos de selección de los solicitantes y

organización de los grupos de preadjudicatarios de las viviendas de los distintos programas.

Este asesoramiento se concreta a través de instructivos orientadores de la intervención social

en los mencionados programas y el contacto directo, concurriendo a los diferentes municipios

con la finalidad de asesorar en materia de vivienda y supervisar la documentación necesaria

para dar cumplimiento al proceso de adjudicación establecida en los convenios específicos,

así como respecto al registro único de vivienda para su implementación como instrumento

ordenador de la demanda del partido.

Entre noviembre de 2006 y marzo de 2008, profesionales del Área Social del IVBA

elaboramos la primera etapa del trabajo “Evaluación de la aplicación del programa Plan

Federal Construcción Nueva – Operatoria Llave en Mano”, en los partidos de Florencio

Varela, Esteban Echeverría, Lobos y Necochea3. Este documento centrado en la evaluación de

la implementación, proceso, funcionamiento y resultado de los programas mencionados, tenía

como propósito contribuir al mejoramiento de las respuestas que el Instituto de la Vivienda

(IVBA) brinda a través de la implementación del Plan Federal de Vivienda, con relación al

déficit habitacional de la Provincia de Buenos Aires y en cumplimiento de sus objetivos y

metas. Metodológicamente elaboramos un diseño de evaluación con el objetivo de analizar

integralmente los aspectos del proceso de adjudicación, organización y pertenencia barrial de

las familias destinatarias de los distintos programas de este Plan, a través de un trabajo de

campo en los barrios Santa Rosa (Florencio Varela); Ceferino Namuncurá (Esteban

Echeverría), barrios en Quequén y Necochea y los diferentes barrios del Partido de Lobos

(primera etapa del trabajo de evaluación).

De los resultados obtenidos pueden destacarse los siguientes aspectos relevantes para

la construcción del problema actual:

3 “Evaluación de la aplicación de los Programas Plan Federal Construcción Nueva, Mejor Vivir y Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios- Operatoria “Llave en Mano”- Documento elaborado por Perkins Nora; Igarteburu Virginia; Cáceres Soledad; Di Plácido María Laura; Pietrantuono Mariela; Caggiano Silvia; Marsili Inés; Biglia Marisa y Vallina Liliana – Departamentos Organización de Consorcios y Selección de Aspirantes- marzo 2008, Instituto de la Vivienda de la Pcia. de Buenos Aires, La Plata.



1) Mejoramiento de la situación habitacional / Acceso a un hábitat digno.

Barrios del Conurbano Bonaerense

La mayoría de las familias expresan haber mejorado su situación habitacional, no

obstante ésta no se condice con haber logrado hasta el momento acceder a un hábitat digno.

La ausencia y/o deficiencia en los barrios de servicios educativos, sanitarios, recreativos

-culturales, seguridad, transporte público, generan una gama de dificultades que

algunas familias han podido paliar con gran esfuerzo, pero que en otras producen

aislamiento y marginación social.

De esta manera, el acierto logrado en el alcance cuantitativo del Plan, tiene como

contrapartida un impacto social negativo porque implica problemas para sus habitantes y

para el futuro de la ciudad.

Barrios del Interior Bonaerense

Las familias entrevistadas manifiestan estar conformes con la nueva vivienda,

valorando en general, la vivienda propia, confortable y con servicios. No obstante, en el

caso de Necochea, resaltan la existencia de graves problemas de obra

2) Características socioeconómicas y culturales de la población destinataria.

Son las previstas por el programa: grupos familiares con escasos recursos económicos

que les imposibilitarían satisfacer las necesidades básicas. En este sentido, es posible

observar que los requisitos previos de inscripción condicionan sensiblemente el perfil

social y económico de las familias, ya que inciden como factor de homogenización de la

población demandante.

3) La vivienda obtenida / participación de las familias destinatarias en el diseño del

proyecto.

En cuanto a la solución habitacional, las dimensiones de las viviendas son muy

reducidas con relación a la cantidad de miembros que albergan. Si bien el proyecto de

estos emprendimientos permite el crecimiento de un dormitorio, la situación económica

de las familias es un condicionante muy importante en la mayoría de los casos, que

dificultaría dicha ampliación. También se resalta que las situaciones de discapacidad no

fueron consideradas en ningún proyecto de esta primera etapa, no previéndose las

adaptaciones constructivas necesarias para cada caso en particular.

4) Correspondencia entre el programa y el perfil de la población destinataria.

En algunos partidos no existiría correspondencia entre el programa del Plan

Federal asignado y el perfil de la población destinataria. Estos programas “llave en

mano”, con inscripción abierta para satisfacer la demanda de distintos sectores del



partido, sin la participación de los futuros adjudicatarios y con barrios entregados sin

equipamiento comunitario, dificultan el proceso de apropiación del espacio común y la

construcción de una identidad barrial.

5) Metodología de intervención del Área Social del IVBA .

En cuanto a la intervención del área social del Instituto de la Vivienda en el

desarrollo del Plan Federal, puede observarse que se realizó cuando las obras ya estaban

iniciadas, presentándose dificultades en la implementación de la tarea:

• Escasa información y poca claridad en los lineamientos, referidos a la

intervención de este Organismo

• Falta de articulación entre las diferentes áreas del Organismo para

consensuar propuestas conjuntas de intervención.

• Dificultad en la articulación del Instituto de la Vivienda con los

distintos actores (Nación – Municipio).

Como consecuencia, el asesoramiento y acompañamiento del área social se vio

obstaculizada por la indefinición de algunos aspectos básicos del Plan.

De las conclusiones del documento mencionado surgen varios nudos problemáticos

que requieren diferentes estrategias de intervención. Las recomendaciones elaboradas en el

documento son las siguientes:

Recomendaciones

• Los planes de vivienda deben lograr una mejora significativa en los

niveles de calidad de vida de la población, mejorando el hábitat humano a través de un

enfoque urbanístico, referido por una parte a la localización de los conjuntos de

manera que permita la integración a la ciudad y por otra, una distribución espacial que

asegure que el proyecto esté provisto del equipamiento e infraestructura necesarios

que faciliten la constitución de “barrio” y la identificación de los vecinos con él.

• En cuanto a los criterios constructivos y de diseño, deberán otorgar

flexibilidad a las nuevas viviendas para que respondan a las necesidades cambiantes

de sus habitantes.

• Este Programa debería prever una etapa posterior que contemple la

necesidad de crecimiento de las viviendas, que involucre dos aspectos:

a) Planificación de ese crecimiento con asesoramiento y capacitación

técnica.

b) Asistencia económica cuando sea necesario.



• La población de estos barrios no ha participado de esa planificación

urbana, en consecuencia es indispensable incorporar a este actor en el proceso de

construcción de ciudad.

• Establecer mecanismos de intervención entre todos los actores (estado

– sociedad) tendientes a optimizar los resultados.

• Requerir a las distintas áreas del IVBA (DGA- DGO y DGIS) los

aportes que al respecto contribuyan a enriquecer la propuesta de evaluación.

• Realizar una devolución al municipio y a los vecinos de los barrios

relevados, sobre los resultados obtenidos.

Caracterización del problema

En el área geográfica del territorio de la provincia de Buenos Aires podemos

diferenciar dos zonas: zona metropolitana e interior provincial. El mayor déficit habitacional

de esta provincia lo constituye la zona metropolitana. Ésta se conformó como el polo político

más importante de la Argentina. Alrededor de la ciudad de Buenos Aires se va desarrollando,

al igual que en otros centros urbanos de poder, procesos de conurbación a partir del

asentamiento de familias trabajadoras provenientes del resto del país y de países vecinos. Los

habitantes de los poblados y zonas rurales que se encuentran dentro de la zona de influencia

fluyen hacia ella en busca de mejores ingresos y niveles de vida. Estos habitantes son

incorporados a la urbe como fuerza de trabajo, generándose un principio de metropolización

visible en la expansión cada vez mayor del marco urbano.

En el caso de Buenos Aires se considera que desarrolló en tres cordones poblacionales

que responden a tres realidades socio-históricas diferentes. La ciudad se expandió en todas las

dimensiones posibles. La dimensión horizontal, más allá de sus límites políticos, se extendió

hacia treinta y dos partidos o municipios conformando el actual aglomerado “Gran Buenos

Aires”, que tiene una población de más de trece millones de personas, conforman un espacio

de 16767 Km2 donde residían en el 2001 algo más de 13 millones de habitantes (el 13% de la

población nacional) con una densidad promedio de 791 Hab. /Km2. La región es el

aglomerado urbano más importante del país, constituye el principal centro financiero y el

mayor mercado de producción y consumo del país.



En el aspecto vivienda, viven en forma deficitaria4 en el conurbano aproximadamente

2,8 millones de personas Por lo tanto se estima que el número de viviendas deficitarias

rondaría las 700.000 unidades (INDEC, 2001. Se estima que con las viviendas necesarias en

el interior de la provincia se llega a un déficit habitacional provincial del millón de viviendas.

Todo esto ha quedado ahora inmerso en una trama continua e informal perteneciente

al asentamiento clásico del Gran Buenos Aires, que ahora es considerado un continum

urbano más que una conurbación.

En cuanto al contexto económico a fines del año 2001 Argentina que venía siendo

desde hacía más de una década en grado sumo dependiente del crédito internacional comenzó

a tener graves problemas para afrontar el pago de su deuda externa; dado que los Organismos

Internacionales de crédito no volvían a prestarle, y así poder sostener el sistema de

convertibilidad. En consecuencia, la paridad un peso un dólar se hizo insostenible y los

bancos por medio de resoluciones del Ministerio de Economía congelaron los depósitos

bancarios de la población a los efectos de secar la plaza financiera y que los ciudadanos no

dispusieran de dinero para pasarse al dólar. Tarde o temprano esa paridad ficticia se derrumbó

y todas las relaciones jurídico-comerciales salieron de su cauce y se derrumbaron,

ocasionando gravísimos perjuicios a los tenedores de depósitos, deudores hipotecarios,

locatarios de viviendas etc. La confianza en el sistema de convertibilidad se había terminado y

a la crisis económica le siguió una grave crisis política, que culminó con la renuncia del

presidente electo por la Alianza Fernando De La Rúa acompañado por una agitación social

que produjo graves hechos en diciembre del 2001.

Pasados los años críticos 2002 y 2003, durante los cuales ejerció el poder un gobierno

designado por el mecanismo legislativo que poco a poco y con muchísimo esfuerzo de la

ciudadanía empezó a recomponer las relaciones jurídicas, económicas y sociales, en el año

2004 se pone en marcha un importante impulso a la obra pública a través de la Subsecretaría

de Vivienda y Ordenamiento Ambiental de la Nación, que comprenderá, hacia fines de ese

año el lanzamiento a las provincias del territorio nacional de un grupo de programas que van

desde completamientos y mejoras a la construcción de una vivienda nueva, aunque en la

práctica se concretó sólo esta última.

4 Para el INDEC la vivienda deficitaria son los ranchos, las casillas, las viviendas precarias, los inquilinatos, los hoteles, las pensiones y otros. Las llamadas viviendas “tipo B” son las viviendas deficitarias que, además, cumplen por lo menos una de las siguientes condiciones: “No tener provisión de agua por cañerías dentro de la vivienda y no disponer de retrete con descarga de agua, tener piso de tierra u otro material que no sea cerámica, baldosa, mosaico, madera, alfombra, plástico, cemento o ladrillo fijo”.



Ahora bien, se considera que todo programa de vivienda debe contemplar la

satisfacción de las necesidades del destinatario en el nuevo hábitat.

Esta situación se basa en una lectura de la realidad socio-habitacional fundada en

diagnósticos previos sobre la situación socioeconómica y las expectativas y el grado de

satisfacción que le asignan al nuevo hábitat las familias destinatarias. Sólo es posible captar

la complejidad de lo urbano si se comprenden las experiencias de comunidades, tribus y

barrios como parte de las estructuras y redes que organizan el conjunto de cada ciudad

(Holston y Apadurai 1996, Mannerz 1992.Lo urbano "son las prácticas que no dejan de

recorrerla y de llenarla de recorridos, la "obra perpetua de sus habitantes, a su vez móviles y

movilizados por y para esa obra"(García Delgado1999). "El deseo de habitar, es la búsqueda

de un lugar para poder ser y existir. No sólo levantar muros, pese a la necesidad, sino, más

bien, de imaginarse ese deseo en el paso de los años haciéndose posible en el habitar “(Rivera,

Estrella Maria, el deseo de habitar y habitar el deseo).

Es así como podemos decir que la vivienda es, en primer término, un refugio contra

los elementos de la naturaleza que proporciona abrigo y cobijo a sus habitantes. La misma

tiene implícitas en su constitución diversos significados culturales que son dados o

modificados por sus habitantes, dependiendo del grupo social que la habite. Para muchos

grupos sociales esta forma parte de su identidad, ya sea que los elementos representativos o de

cohesión hayan surgido con el grupo mismo o se hayan ido configurando en el tiempo.

La vivienda en propiedad es una idea compartida socialmente. Pero la apropiación de

la vivienda en un sentido más amplio se da posteriormente cuando el usuario vive en ella.

Este proceso de interpretación le confiere a la vivienda un carácter culturalmente diferencial.

La Casa como bien señala el antropólogo francés Marc Augé es un lugar

antropológico, espacio que condensa principios de relaciones, prescripciones, prohibiciones,

que dan tanto coherencia interna como externa a los grupos (Augé, 1993).

Hay una relación dialéctica entre el ser social – vivienda en la medida que el individuo

habita su vivienda de acuerdo a sus marcos de referencias sociales y culturales, a su vez, ésta

permite la expresión continua a través del tiempo y del espacio de estas manifestaciones

socioculturales, es decir, ella se constituye en un espacio concreto, donde se representa el

sentido de pertenencia a un determinado grupo social, comunidad local o sociedad.

Tratar la vivienda como un mero bien de capital y su compra como una estrategia

económica en el sentido restringido del término, haciendo abstracción de las aspiraciones y

trayectorias de quienes la habitaran, es simplemente despojarla de todas sus propiedades

históricas y simbólicas. A través de la postulación a un subsidio para una vivienda, se esta



afirmando tácitamente la voluntad de crear una morada un proyecto y una apuesta

colectiva sobre el futuro.

Es por ello que el reconocimiento y la dignidad son también esenciales en las políticas

o programas de viviendas. Pensar la vivienda sólo desde el ángulo objetivo, es decir, en

términos de valor del suelo, paredes, techos, alcantarillado o infraestructura, es olvidar

lo esencial: la necesidad de sus habitantes de ser considerados como responsables de lo

que se es y de lo que se quisiera llegar a ser, como sujetos capaces de construir su propia

historia.

Es así como resulta necesario prestar atención a lo que los individuos de esta sociedad

dan a su experiencia, esto implicaría abrir al Estado y a sus políticas sociales, a través de los

programas de viviendas, a la participación de sus ciudadanos en la definición de los términos

bajo los cuales quieren construir su sociedad y habitar su ciudad. La relación entre los que

menos tienen y los programas de vivienda requiere ser abordada desde esta complejidad de

factores, en su búsqueda de integración funcional, afiliación social, en su dimensión material

y simbólica.

Descripción y Delimitación del objeto de trabajo

En el marco del Plan Federal de Viviendas, se pudo apreciar claramente que el

destinatario no participó en ninguna de las etapas del programa. El programa se instrumentó

con antelación según modelos de carácter centralista verticalista para un grupo social

específico, sin tener en cuenta los factores socio-culturales de la población destinataria.

En consecuencia, no habiéndose contemplado estos aspectos, cada conjunto

habitacional se constituye en generador de nuevos problemas a nivel comunitario, respecto de

su ocupación, organización, y a nivel familiar del efecto de frustración que conlleva a

modificar modos y hábitos de vida, que coartan su pertenencia e identidad a la apropiación del

nuevo hábitat. Esto se refuerza con la idea de considerar a la población destinataria como

“beneficiarios” y por otra parte, se traduce en la falta de interés de esta población en participar

de las actividades del barrio que demanden tareas en forma mancomunada, predominando así

un paradigma individualizante que no reconoce la organización social como sujeto colectivo y

destinatario posible de intervenciones dirigidas al mejoramiento integral del hábitat.

Por lo expuesto, decimos que la capacidad del Estado y de sus políticas de potenciar y

fortalecer los procesos de integración social y de construcción de ciudadanía pasa no sólo por

la construcción de más y mejores viviendas. Ciertamente, ello es imprescindible, en especial

el ajustar e igualar los estándares de construcción y de habitabilidad de estas viviendas

sociales a los niveles de desarrollo y calidad de vida del país. Pero aún así, esto no basta si sus



habitantes siguen percibiéndose como ciudadanos de segunda categoría. La construcción de

un individuo más autónomo y más ciudadano exige también de soporte, es decir, de recursos

materiales y simbólicos que alimentan su comprensión y su que hacer en sociedad. En

consecuencia, de una metodología de intervención que lo considere como sujeto en este

proceso de construcción de un nuevo hábitat.

Es así como, resulta necesario contar con un estudio de caso que aporte conclusiones y

recomendaciones propositivas factibles de llevar adelante con la finalidad de conformar

nuevas estrategias de intervención del Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos

Aires (IVBA) para atender las expectativas y necesidades con respecto al nuevo hábitat de los

sectores de recursos insuficientes.

La hipótesis central que guía el trabajo es:

Las estrategias de intervención que tienen en cuenta las expectativas y la

satisfacción de los destinatarios condiciona la optimización y la sustentabilidad de los

programas habitacionales “llave en mano” porque disminuyen los conflictos de las

familias de escasos recursos canalizando las expectativas habitacionales a través de

estrategias de participación y solidaridad social que definen la identidad barrial.

Formulación de preguntas

Es así, que se pretende responder a cuestiones como: ¿De qué manera puede mejorarse la

metodología de intervención a fin de revertir?:

-Insuficiencia de lineamientos precisos respecto a la intervención del IVBA en el Plan

Federal.

-Escasa articulación IVBA- Municipio- Nación.

-Ausencia articulación de las diferentes áreas del IVBA.

-Los resultados no deseados surgidos en las conclusiones del trabajo de Evaluación del

programa Construcción de Vivienda Nueva.5 ¿De qué manera incide la homogenización del

perfil socioeconómico de las familias adjudicatarias, en la construcción de la identidad

barrial? Ante las carencia o deficiencias del programa, y teniendo en cuenta la movilidad

social descendente de las familias adjudicatarias, ¿Cuáles son los aspectos que debe

contemplar un proyecto de intervención para suplir dichas falencias? ¿Qué estrategias han

desarrollado las familias, para solucionar el problema habitacional, antes y después de

mudarse al barrio? . ¿Las dimensiones reducidas de la vivienda constituyen un problema para

5 “Evaluación de la aplicación de los Programas Federal Construcción Nueva, Mejor Vivir y Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios-Operatoria Llave en Mano- “ Documento elaborado por Perkins, Nora; Igarteburu, Virginia; Cáceres, Soledad; Di Plácido, María Laura; Pietrantuono, Mariela; Caggiano, Silvia; Marsili, Inés; Biglia, Marisa y Vallina, Liliana- Departamentos Organización de Consorcios y Selección de Aspirantes- marzo 2008, Instituto de la Vivienda de la Pcia. de Buenos Aires, La Plata.



las familias ¿En caso afirmativo ¿Qué estrategias utilizaron para resolverlo? ¿El programa

tendió a respetar y fortalecer las redes sustentadas en la confianza y cercanía física, como

estrategia para satisfacer las necesidades básicas de las familias? ¿De qué manera se abordó la

problemática relacionada con la economía familiar informal sustentada en pequeños talleres o

comercios en la vivienda original del destinatario? ¿La implementación del programa

garantiza el acceso de las personas a los servicios y equipamiento que posee la ciudad? ¿Se

aseguró la conectividad y accesibilidad en un continum barrio- ciudad

Mapa de actores que intervienen en el problema

La instrumentación de programas de viviendas en la provincia de Buenos Aires se

lleva adelante en forma descentralizada en los municipios y obligatoriamente requiere de la

participación de distintos actores sociales: (Subsecretaría de vivienda de la Nación-

Subsecretaría de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires-Instituto de la Vivienda de la

Provincia de Buenos Aires (IVBA) -Municipio-Destinatarios) que garanticen eficacia,

concreción operativa, transparencia de gestión e igualdad de oportunidades para acceder a

una vivienda digna.

Esta articulación entre actores, instala todo un escenario de conflictos resultante de un

complejo juego de poderes e intereses. Entre los núcleos problemáticos desde el área social se

señalan como más significativos los siguientes:

1- Subsecretaría de vivienda de la Nación: Su relación fue con la Subsecretaría de

Vivienda de la Provincia (SSVBA). Desde el área social del IVBA no se comprendió cuál era

su función en el mapa de actores.

2- Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (IVBA): el área social del

IVBA comenzó su tarea cuando la construcción de los barrios estaba iniciada, dando

comienzo a su intervención en las etapas del proceso de selección de los adjudicatarios,

correspondientes a la difusión e inscripción, sin que previamente se haya elaborado un

diagnóstico de la situación económico- social y cultural de la población. Es precisamente

dentro de esta área donde se insertan las autoras del presente trabajo. Por otra parte cabe

señalar que en ningún momento hubo un trabajo en conjunto entre el área social y de obra del

IVBA.

3- Municipio: la mayoría de los municipios carece de área de vivienda específica. Los

equipos técnicos se organizan como consecuencia de la firma del convenio de viviendas,

careciendo en muchos casos de experiencia previa y no contando con diagnósticos de la

demanda. Por lo general la vivienda se concibe como obra pública y no como un programa



social, situación que puede visualizarse en la organización institucional en ámbitos separados

de las secretarías de obras públicas y de acción social.

4-Población destinataria: la población no participa en las decisiones, tanto en lo que

respecta al emplazamiento del barrio, como al diseño de la vivienda (se trata de una operatoria

“llave en mano”). Como el perfil de los destinatarios no está caracterizado, no se los conoce

desde su situación socio-económica y cultural.

Gestión

A continuación se describirán los procesos de intervención del equipo municipal y del IVBA.

Municipio: (equipo municipal)- funciones:

Municipio

(equipo

técnico

municipal)

Diagnóstico

de la

población

destinataria

Proceso de

selección de

postulantes

Organización

comunitaria

Seguimiento

del barrio

post-

ocupación

IVBA (equipo área social-Departamento Selección de Aspirantes-Departamento

Organización de Consorcios)- funciones:

Asesora, capacita y audita, a los equipos municipales durante el proceso de selección de los

postulantes y organización comunitaria, en los programas de vivienda “llave en mano”,

descentralizados en los municipios. Implica la comprensión del problema y el diseño de una

intervención ajustada a sus particularidades, dado que realiza el trámite de adjudicación de

las viviendas y de reconocimiento de comisiones administradoras (cuando corresponde por

tratarse de barrios bajo el régimen de propiedad horizontal)

A continuación se enumeran las decisiones que requieren un conocimiento previo del perfil de

la población destinataria:

1. Cuál es la demanda socio-habitacional del partido.

2. Dónde está ubicada la tierra, cómo se accede a ella, y si cuenta con servicios y

equipamiento comunitario o si, por el contrario, hay que proveerlos como parte

del programa.

3. Qué aspectos debe contemplar el proyecto urbanístico a fin de satisfacer las

necesidades y expectativas de la población destinataria.

4. Cuáles son las opciones de financiación más acorde al perfil de la población

destinataria.

5. Qué otras necesidades tienen las familias (empleo, educación, salud. etc.) y cómo

serán atendidas esas necesidades.



Problemas en la gestión de este proceso.

1- El IVBA debería rever su metodología de intervención dándole prioridad a la etapa de

diagnóstico, a fin de que los equipos municipales comiencen su intervención

metodológica con la caracterización de la demanda.

2- La falta de elaboración de un diagnóstico previo de la población destinataria, se debe

a que la intervención del área social del IVBA se produjo cuando las obras estaban

licitadas o en ejecución y no en una etapa anterior.

3- En la implementación de los programas se observa tanto en el IVBA como a nivel

municipal, una falta de articulación entre los aspectos sociales y los inherentes al

diseño y construcción de la vivienda y del barrio.

4- La falta de una adecuada articulación directa con la Nación podría haber sido una de

las causas de que no existieran lineamientos claros para la implementación del

programa.

5- A nivel municipal no está previsto trabajar socialmente con las familias durante el

proceso de construcción de la obra y post-entrega, con el objetivo de promover la

organización de los adjudicatarios para la resolución compartida de problemas

comunes de la población en su nuevo hábitat, mantenimiento de espacios, bienes y

servicios comunes, necesidad de crecimiento de las viviendas, alentar procesos de

autogestión y articulación con otros organismos, tendiendo de este modo, a brindar

sustentabilidad al programa.



MARCO TEÓRICO

1- Las políticas habitacionales en América Latina

1.1.- Hacia un nuevo escenario habitacional en la Argentina de los noventa.

1.2.- El proceso de configuración de la actual política habitacional.

1.3.- Logros y limitaciones de la política habitacional.

1.4.- La lógica política de la política habitacional.

2- Pobreza urbana

2.1.- Villas miseria

2.2.- Nuevas urbanizaciones

3 -Concepto de ciudad - Lo urbano - El espacio urbano - La forma urbana -

La cultura urbana-Estrategias de articulación urbana

4 Sustentabilidad y ciudad

4.1.- Sustentabilidad y calidad de vida

5 La cuestión social de la vivienda y algunas precisiones sobre determinados

conceptos.

6 – La vivienda como satisfactor de las necesidades habitacionales.



1 –LAS POLÍTICAS HABITACIONALES EN AMÉRICA LATINA

La “cuestión de la vivienda” en América Latina y particularmente en Argentina, se

instala a partir de la problematización del nuevo fenómeno de la pobreza urbana y los Estados

Nacionales ponen en marcha políticas habitacionales, centradas en programas de construcción

de vivienda.

Es así como, los asentamientos precarios, que caracterizan los procesos de

urbanización espontánea por parte de la población más pobre de las ciudades latinoamericanas

(favelas, villas miseria, barriadas, cantegriles, o como se llamen en los diferentes países),

desde los años ´50, son el problema social y urbano más importante a enfrentar, mediante la

intervención del Estado a través de políticas públicas. Éstas, son un modo de acción sólo

concebible dentro de un marco de un sistema político en el cual el 6Estado tenga la facultad de

regular, intervenir, compensar o reajustar los efectos indeseables de la lógica del mercado o

de sus propias acciones. En este escenario de formulación, adopción e implementación de las

políticas públicas7 interviene un conjunto de actores que interactúan, entre ellos se encuentran

el presidente, el Congreso, los partidos políticos, el Poder Judicial, el gabinete, los gobiernos

regionales, las empresas, los sindicatos, la Iglesia, los medios de comunicación, los centros de

investigación y las movilizaciones sociales. Entender los procesos políticos y legislativos de

cada país, con su trayectoria histórica específica, es un prerrequisito fundamental para

desarrollar propuestas de políticas y reforma institucional adecuadas.6 Siguiendo a Przeworski, en su texto Democracia Sustentable (1995), identifica tres condiciones que ha de cumplir el Estado para que la ciudadanía sea efectiva en un régimen democrático: 1) los gobiernos y sus funcionarios tienen que actuar de acuerdo a las leyes. 2) la efectiva regulación del Estado en las relaciones privadas que garantice la neutralización de los conflictos. 3) el ejercicio real de los derechos de los ciudadanos debe de contra con el requisito previo de la existencia de condiciones sociales y económicas mínimas (Przeworski, 1995, Pag.62). Es quizás esta última condición la que ha generado la mayor controversia y a su vez mayor debilidad, en términos de su supuesta condición democrática, del sistema de mercado capitalista imperante, por su carácter excluyente y la creciente mercantilización de las relaciones sociales.7 Las características claves de las políticas públicas utilizadas para determinar si una política “sirve” o “no sirve” son las siguientes: estabilidad en el tiempo, los ajustes que se realicen deben responder a cambios de las condiciones económicas o a defectos de las políticas; la adaptabilidad, deben ser lo bastante flexibles pero no tanto para no ser susceptibles de manipulaciones políticas; coherencia y coordinación, en el proceso de diseño de políticas la diversidad de intereses e incentivos presentes debe coordinarse con políticas afines y ser producto de medidas acordadas entre los actores intervinientes; calidad de ejecución e implementación; la aplicación y el cumplimiento de una política depende de la existencia de una burocracia capaz e independiente y de un poder judicial poderoso; orientación hacia el interés colectivo; esta dimensión guarda una estrecha relación con la desigualdad social; ya que los miembros de la elite tienen la influencia económica y política para modificar decisiones políticas y hacer que los favorezca, apartándolas del interés general; eficacia, en la medida en que las políticas responden a la asignación más productiva de recursos escasos; es decir que se tenga en cuenta el interés general (Stein, E. y M. Tommasi, 2006).



En este sentido en relación al tema de las políticas públicas de vivienda, el Estado, y

en particular el poder político en los países latinoamericanos, estaban influenciados por la

ideología rostowniana (propia de la década del ‘60) y de la linealidad del desarrollo8, por lo

tanto convencidos que el modelo a seguir es el de Estados Unidos y Europa. En consecuencia,

se implementaron acciones tendientes a mitigar el problema habitacional, el emergente más

visible de la pobreza urbana.

De este modo, se conforma lo que se denomina primera generación de

políticas habitacionales, centradas en programas de financiamiento de la oferta. Éstas

consisten en construcciones de “viviendas modernas” agrupadas en complejos habitacionales,

realizados por grandes empresas constructoras y entregadas “llave en mano”.

En este periodo, de división sectorial de la administración pública se crean los

Ministerios de Vivienda, los Bancos Hipotecarios y los Fondos Nacionales, las Cajas de

Crédito, etc., que en cierta manera tratan de organizar un sistema de provisión de tipo

universal, basado en una condición derechohabiente de la población9.

El alcance de estas políticas tiene un nivel de respuesta en general muy

deficiente en los distintos países. La alianza entre las prácticas clientelares de los gobiernos

populistas y el lobby empresarial de la construcción, y el desdeño por lo urbano, han

producido viviendas caras e inapropiadas y sectores urbanos propensos a una rápida

degradación, las cuales se transforman a su vez en un nuevo tipo de problema habitacional y

urbano para sus moradores, especialmente por su baja calidad constructiva y el inadecuado

tratamiento a los espacios exteriores, que determinan, en el corto plazo de su habitabilidad,

graves deficiencias de mantenimiento.

Al mismo tiempo las ONGs empiezan a demostrar que es posible llevar a cabo

acciones locales de consolidación y mejora de los asentamientos, lo que se recoge de la

primera Conferencia Internacional de Hábitat de Vancouver en 1976, cuyo resultado produce

nuevas recomendaciones de Naciones Unidas en materia de políticas urbanas y

habitacionales, que se suman a otras que proponen las agencias multilaterales de crédito

(Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo -BID-), acentuando su creciente

ingerencia en la materia.

8 En su obra “Las etapas del desarrollo económico” (1960) Rostow propuso para el estudio de la transición desde la sociedad tradicional hasta la sociedad industrial de consumo masivo la existencia de cinco etapas: la sociedad tradicional, las condiciones previas al impulso inicial, el impulso inicial, la marcha hacia la madurez, y la era del alto consumo en masa. La fase clave es la del impulso inicial o despegue (take off), que Rostow identifica con la Revolución Industrial.9 El derecho a la vivienda es reconocido –directa o indirectamente- en las reformas constitucionales de varios países de la región.



Este es el punto donde –ya en un contexto de estancamiento y crisis de las

economías latinoamericanas- se gesta una segunda generación de políticas habitacionales,

políticas que también son reconocidas como “políticas alternativas”.

Estas políticas propician la radicación de los asentamientos irregulares con

construcciones de baja y media complejidad, es decir en pequeña escala, con participación de

los pobladores (en muchos casos desde la construcción de las viviendas) y gestionados por las

comunidades u organizaciones no gubernamentales.

El advenimiento de lo que se ha dado en llamar globalización cambia por

completo el escenario mundial y las relaciones capitalistas.

La globalización se caracteriza por la consolidación de un poder global

conformado por el grupo de los siete, por la influencia de sus intermediarios, es decir las

agencias multilaterales de crédito, y el creciente imperio de un cada vez más concentrado

grupo de corporaciones especializadas por rubro que actúan globalmente.

Su éxito se asienta en el cambio tecnológico y productivo que acelera en los últimos

años el pasaje de un paradigma a otro. El paradigma de desarrollo fordista-keynesiano,

dominante en gran parte del siglo XX, constituye una etapa de acumulación capitalista basada

primordialmente en la producción industrial de insumos semi-durables, destinados al

consumo interno, en un contexto de economías nacionales cerradas.

En cambio, el nuevo paradigma se basa en el sistema de producción

denominado especialización flexible, y a las nuevas tecnologías de información y

comunicación (TICs). Ello le permite asegurar la reproducción del capital principalmente en

el sistema financiero, los servicios especializados, y los productos sofisticados para el

consumo diferencial con gestores y productores que operan globalmente en economías

abiertas.

Esto implica una radical transformación de la relación tiempo-espacio, provocando

que los territorios adquieran una importancia estratégica en el desarrollo. El espacio

económico y cultural más calificado en la nueva economía son los grandes enclaves urbanos

(New York, Londres y Tokio, articulan los mercados financieros continuos on-line las 24

horas). Éstas albergan las funciones de comando del sistema económico, la mejor

infraestructura de comunicaciones, los especialistas más calificados, la producción de

conocimiento, la diversidad cultural, etc. (Sassen S., 1994).



En América Latina, como en otros países subdesarrollados, este proceso de

urbanización se concentra en las grandes ciudades –que devienen en industriales- generando

una expansión violenta de su tejido y la urbanización espontánea10.

La crisis se manifiesta cuando la inversión extranjera cesa y el crecimiento económico

latinoamericano se detiene promediando los ‘70. Para sostener los desequilibrios en la balanza

de pagos y el déficit público, los países contraen préstamos externos, por lo que el flujo de

capitales se va a revertir, afrontando pagos cada vez más onerosos y crecimiento de la deuda

externa. Mientras América Latina sufre el estancamiento en la década del ‘80, en los países

centrales se produce la reconversión productiva y el establecimiento de los principales

componentes de lo que hoy reconocemos como globalización. La influencia del Fondo

Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) se fortalece por encima de las

economías nacionales, ya que la deuda externa habilita al monitoreo constante de las

decisiones internas y a la implantación del “ajuste estructural”.

El pilar principal del Ajuste Estructural es la llamada “reforma del Estado”. Hacia

fines de los ‘80 y principios de los ‘90, la necesidad de profundizar la reforma del Estado, fue

concurrente con la presión de los grupos financieros internacionales para acceder al negocio

de compra o concesión de empresas estatales y o activos en petroleras, ferrocarriles,

autopistas, telefónicas y las de provisión de servicios urbanos (luz, gas, agua y residuos), etc.

Esto significa, la privatización de las empresas estatales y el desmantelamiento de un conjunto

de bienes y servicios públicos no atractivos para la privatización en salud y educación.

En síntesis, uno de los rasgos característicos de la globalización es el debilitamiento

del estado-nación, en su calidad de líder del proceso de desarrollo y su rol de planificador, y

el fortalecimiento, en el nuevo contexto internacional, de las agencias multilaterales de

financiamiento.

En los años ‘90 la postura de las agencias multilaterales de crédito es de propiciar

enérgicamente una nueva generación de políticas habitacionales, que se inscribe en los

procesos de reforma del Estado. Esta propuesta tiene como palabra clave la “facilitación”.

Para Naciones Unidas significa el soporte a los procesos espontáneo de la población; se

recomienda: financiar las pequeñas acciones, asistir técnicamente la gestión habitacional,

flexibilizar las normas y reglamentos de construcción, etc. Para el Banco Mundial (1993), ello

10 En nuestro continente el acelerado proceso de urbanización ha convertido a Latinoamérica en la región en desarrollo más urbanizada del mundo. A comienzos del siglo XX el 25 % de la población vivía en ciudades de más de 2000 habitantes, en la actualidad el 75% de los habitantes vive en un medio urbano. América Latina cuenta con 49 ciudades de más de un millón de habitantes. El 43 % de la población urbano de estos países vive actualmente en barrios precarios. Se estima que en el año 2025, más del 85% de la población del continente se encontrará residiendo en un medio urbano (Pisoni, C., 2003).



implica un Estado que desestima toda intervención directa 11(que implique construcción o

regulación del mercado), para asumir un rol facilitador del funcionamiento del mercado

habitacional, la base de este pensamiento es que el mercado es el mejor asignador de

recursos12. En un marco favorable para los postulados neoliberales13-a principios de los ‘90- y

en el contexto del ajuste estructural, esta propuesta tiene una fuerza arrolladora en nuestros

países.

Si bien, en los hechos, la facilitación no se consuma plenamente, se puede hablar que

paulatinamente se instala una tercera generación de políticas habitacionales, las cuales

aparecen mas fragmentadas, contradictorias y caóticas, en un contexto de privatización de los

servicios urbanos, de cambios en el mercado inmobiliario urbano y de transferencia de

responsabilidades a los gobiernos locales.

11 Es en este sentido que el neoliberalismo se presenta como la versión extrema de la economía de mercado, en el que el capital adquiere centralidad como factor predominante en el proceso productivo. Bajo este contexto se pretende desarrollar mecanismos de flexibilización institucional, que aspiran al reordenamiento de la esfera estatal bajo la lógica de generar un dimensionamiento pragmático en términos de la articulación orgánica de la dupla Estado-Mercado. El Estado bajo esta relación dual, adquiere la connotación de ser un ente hegemónico con capacidad de garantizar y ordenar los procesos económicos bajo el carácter legal que lo reviste, y su reconocimiento legítimo en medio de las concepciones democráticas representativas más ideales (Torre, Juan Carlos, 1998).12 Los mercados típicamente reúnen agentes descentralizados (consumidores, productores, ahorristas, inversionistas, trabajadores, exportadores/importadores, etc.), orientados por el interés privado y bajo condiciones de racionalidad, con el fin de maximizar sus correspondientes funciones-objetivos, usando la transmitida por el sistema de precios. La proposición central del edificio teórico que fundamenta el uso de los mercados como mecanismo idóneo de coordinación en la asignación de recursos escasos, afirma que todo equilibrio competitivo es eficiente en el sentido de Pareto (primer teorema fundamental de la teoría del bienestar). Este resultado se obtiene en el contexto de un modelo de equilibrio general que lleva en consideración las interdependencias e interacciones de agentes económicos racionales, que no obstante carecer de capacidad para fijar precios son sensibles a variaciones en éstos, que intercambian, voluntaria y descentralizadamente, derechos de propiedad bien definidos, a través de mercados completos, con perfecta información y movilidad de recursos, sin moneda, ni externalidades, ni monopolios naturales, ni costos de transacción, y todo ello en un ambiente institucional en que los bienes públicos provistos son financiados por impuestos no distorsionantes, conducidos por una clase política y tecnoburocrática dedicada exclusivamente al bien común, como también que no existan problemas de agencias (CEPAL, medio ambiente y desarrollo, serie nº 76, 2003).13 A principios de la década del ‘90, se instala la necesidad de encontrar una salida a la situación de crisis en América Latina. La necesidad de lograr la estabilidad económica y desmontar las características principales del modelo proteccionista de desarrollo, fueron los dos elementos priorizados para pensar una estrategia de salida a la crisis. Es así, como el nuevo modelo de desarrollo basado en las economías latinoamericanos participaban en la economía mundial sobre la base de sus ventajas comparativas como productores de bienes primarios en tanto que importaban manufacturas y tecnologías del mundo industrializado.Las políticas recomendadas por la ortodoxia liberal y el “consenso de Washington”, que les dio el respaldo ideológico, se centraron en diferentes medidas de carácter económicas con el objetivo de aumentar las tasas de crecimiento económico y disminuir la pobreza y la inequidad. La disciplina fiscal, la liberalización de la política comercial y del régimen de inversiones, la desregulación del mercado interno así como las privatizaciones de las empresas estatales, fueron los principales ejes que constituyeron lo que luego se llamó “las reformas de primera generación” o “las reformas estructurales”, el nuevo modelo basado en economías abiertas y en la competencia global es en realidad una vuelta al pasado, en el cual los países latinoamericanos participaban en la economía mundial como productores de bienes primarios en tanto que importaban manufacturas y tecnología del mundo industrializado. El informe del Banco Mundial del año 1998, reconoce que en lo que respecta a la disminución de la pobreza y la inequidad, estas reformas no fueron exitosa. (Banco Mundial, 1998; A. Portes; N. Hoffman “La estructura de clases en América Latina: composición y cambios durante la era neoliberal”, 2003).



El programa más característico de esta tercera generación de políticas, lo constituyen

los denominados programas de mejoramiento barrial.14

Si bien estos programas se implementan en la segunda generación de políticas, es en la

tercera generación donde este tipo de programas se presentan en forma más consistente y con

resultados más visibles.

La denominada “lucha contra la pobreza”, forma parte de las agendas más importantes

desde la década del ‘90. Los programas de mejoramiento barrial, son la parte más importante

de las acciones de lucha contra la pobreza urbana, pues atacan el emergente más visible, el

asentamiento ilegal, irregular o subnormal, según se los denomine. Se trata de reducir el

conflicto-potencial o real- que la existencia de pobreza urbana acarrea, en busca de un

impacto positivo en la gobernabilidad urbana, pero también se trata de mejorar la imagen de

toda ciudad que se quiera presentar competitiva en el concierto global.

La experiencia latinoamericana muestra que estos programas tienen limitaciones en

garantizar la reducción de la pobreza, dado el contexto de la creciente mercantilización de los

bienes y servicios habitacionales urbanos 15y, por otra parte, aún presentan dudas acerca del

alcance de gestión participativa de la población y si realmente coadyuvan al fortalecimiento

de las relaciones intrabarriales e intraurbanas como proceso de integración urbana, o por el

contrario, si obedecen a la lógica de profundizar la dualización y la fragmentación social,

como consecuencia de los procesos de globalización.

Como colorario, a fines de los ‘90 en la gran mayoría de los países de América Latina,

señalan que las propuestas orientadas por los organismos multilaterales de crédito, basadas en

el subsidio a la demanda, no se habían instalado plenamente. En la mayoría de los países

coexisten con políticas originales centradas en el financiamiento de la oferta. En el periodo

analizado la única excepción la constituye el caso Chileno país que, a partir de un sistema

habitacional basado en políticas sostenidas a largo plazo, integra ahorro, subsidio y crédito.

1.1.-Hacia un nuevo escenario habitacional en la Argentina de los ‘90

Entre los años 1950 y 1980, Argentina detenta el más alto nivel de desarrollo de los

países Latinoamericanos a causa de un crecimiento económico sostenido, y un Estado de 14 Una característica muy importante de los programas gubernamentales es que tienden a generar beneficios que se concentran geográfica o sectorialmente. Estos programas, sin embargo, típicamente se financian con recursos comunes. Como resultado de esta asimetría, quienes se benefician de un programa gubernamental no internalizan el costo completo del programa, ya que una importante porción del costo es sufragada por otros (M. Cárdenas S. Montenegro, 1997).15 La experiencia del programa de Mejoramiento Barrial (PROMEBA) de Argentina, demuestra que al retirarse el programa, los hogares recién conectados a las redes urbanas, les resulta muy difícil afrontar el valor monetario de la tarifa de los entes prestatarios de servicios. El objetivo general del programa, esta dirigido a mejorar la calidad de vida de la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI), se encuentra focalizado en población perteneciente al primer y segundo quintil de la distribución de ingresos (bajo la línea de la pobreza) que enfrentan deficiencias severas en su infraestructura de servicios.



Bienestar que redistribuía riqueza motorizando un proceso de movilidad ascendente, lo cual

posibilita la integración económica y social de las clases medias y medias bajas. En ese

período, la industrialización sustitutiva esta asociada al crecimiento urbano explosivo,

contexto donde se produce el enorme parque habitacional construido de buena calidad, que

hoy predomina en nuestras ciudades. Mientras el Estado, financia la demanda de sectores

medios a través del Banco Hipotecario Nacional, regula el mercado de alquileres, provee los

servicios públicos a bajo costo, y construye en forma directa unas veinte mil viviendas al año.

En la década del ‘70 se consolida la política pública de vivienda, mediante la

organización de un sistema nacional de provisión habitacional- el FONAVI (creado en 1972

por ley Nº 19.929)- basado en el aporte solidario de los trabajadores en relación de

dependencia.

La década del ‘80 significa la agonía del Estado Benefactor, donde la combinación de

estancamiento con inflación profundiza la crisis económica y social. La desaparición del

crédito y la alta inflación, provocan que el sector de la construcción se reduzca a la mitad de

su volumen operativo a lo largo de la década.

Lo que en esencia ocurre, es que se asiste al fin de un viejo paradigma centrado en la

idea de Universalidad del Estado Benefactor, basado en los conceptos de derechos sociales,

económicos y políticos. En contraste, el nuevo modelo de las políticas sociales de los ‘90

asigna como eje principal al paradigma de la focalización (Lo Vuolo, 1998), priorizando a los

sectores más vulnerables o de extrema pobreza caracterizados por tener una situación de

precariedad e indefensión muy alta, en consecuencias dicho paradigma representa la

concepción residual de éstas políticas, en tanto que actúan únicamente en aquellos lugares

donde el mercado16 no llega.

En este nuevo escenario, la modalidad que adopta las llamadas “reformas

estructurales” cuyos principales ejes como se señala, se constituyen por la disciplina fiscal,17

16 Mercado: entramado institucional que se ha formado históricamente, y que en consecuencia, requiere habilidades y destrezas específicas de las personas y organizaciones que operan en él. (Orlansky, 2003).Adam Przeworki en su texto Democracia y Mercado (1991), presenta el modelo capitalista de mercado en el que los individuos establecen pautas de intercambio de acuerdo a sus deseos, y que bajo condiciones de equilibrio nadie obrará de manera distinta a los demás, los mercados agotaran sus existencias y los precios serán indicativos de las mejores oportunidades y el logro del bienestar de la sociedad. Pero igualmente se ha reconocido que los mercados funcionan en desequilibrio, lo que lleva a afirmar que “el capitalismo es irracional porque no puede alcanzar algunas distribuciones técnicamente factibles del bienestar. Aunque dispongamos de los medios tecnológicos y organizativos adecuados para dar de comer a todos los habitantes de la tierra y aunque deseemos alimentarlos a todos, esto puede seguir resultando imposible bajo el capitalismo” (Przeworski, 1991, Pag. 188). Es decir, este autor presenta la democracia como la principal contradicción, que exacerba estas divergencias en el mercado capitalista, donde los individuos excluidos de la producción y el consumo pretenderán influir en la distribución y asignación de los recursos.17 Una característica menos conocida, que distingue a los países latinoamericanos de los industrializados, es la respuesta marcadamente procíclica de la política fiscal: en general, el gasto público se incrementa y las tasas tributarias disminuyen durante las expansiones y lo contrario durante las recesiones. Las recientes experiencias



la liberación de la política y del régimen de inversiones, la desregulación del mercado interno

así como las privatizaciones de las empresas estatales; no fue ajena a los diferentes arreglos

políticos, ni al peso de la cultura institucional existente (Torre, 1998).

Los años ‘90 también significan un incremento en la complejidad y magnitud de la

problemática urbana. Las tipologías urbanas del fenómeno de suburbanización residencial de

las elites, que tiene lugar en la periferia de las principales ciudades-el mismo espacio

geográfico de los pobres- causan una ruptura de la expansión y consolidación urbana basada

en la trama abierta. Los nuevos emprendimientos cerrados (o el cierre de barrios residenciales

que eran abiertos), acentúan la fragmentación espacial y los problemas circulatorios, el valor

del suelo18 y provocan en muchos casos nuevos problemas ambientales. De esta manera, el

derecho al espacio conlleva diversas externalidades19 ligadas a la localización de la vivienda o

la infraestructura económica. La cara, a veces menos invisible, de la segregación y la

marginalidad en la ciudad es llamada por algunos autores ghettización urbana; este es un

fenómeno urbano complejo, creciente y muy conflictivo, afecta tanto a países pobres como a

aquellos desarrollados. Una parte de la población queda fuera de las comunicaciones globales

y de las actividades competitivas, la mayoría de sus habitantes son expulsados de la actividad

económica o nunca han entrado a ella. En este tema no es difícil visualizar que todas las

causas están enlazadas a un mismo problema, la pobreza. 20Cuando estos sectores se

como Argentina y Méjico tuvieron que aplicar importantes ajustes fiscales en medio de severas recesiones que siguieron a la devaluación mejicana de diciembre de 1994. (M. Cárdenas y S. Montenegro, 1997).Se señala, que las principales características del gasto de la Administración Pública Nacional en los años ‘90 en referencia al Gasto Social son:El Gasto Social es procíclico atado a los recursos financieros; a partir de 1998 el crecimiento del Gasto Total no es acompañado por el Gasto Social; los recursos del Gasto Total son direccionados hacia el pago de la deuda pública en detrimento del Gasto Social (Bases de datos del Ministerio de Economía de la Nación, MECON) [en línea], www.mecon.gov.ar, [21 de mayo de 2003, 10:58].18 Algunos gobiernos han diseñado políticas fiscales regulatorias con la idea de movilizar en beneficio de la comunidad el incremento del valor de la tierra. Esto ha dado en llamarse “principio de captura de plusvalías” y es llevado adelante a través de un proceso por el cual una porción o todo el incremento del valor de la tierra, atribuidas al esfuerzo de la comunidad, son recapturadas por el sector publico a través de su reconversión en ingresos públicos, tales como impuestos, tasas, contribuciones obligatorias etc.19 Externalidades: actividades que afectan a otros beneficiándolos o perjudicándolos, sin que éstos paguen por ellas o sean compensados. Existen externalidades cuando los costos o los beneficios privados no son iguales a los costos o los beneficios sociales. Pueden ser positivas (los actos de una persona benefician a otras) o negativas (casos en que los actos de una persona imponen costes a otras) (Orlansky, 2003).20 Pobreza, desde las bases teóricas de Amartya Sen, que supera el enfoque economicista para abordarla desde un enfoque “constructivista”, es decir centrando la atención en las percepciones y visiones que los sujetos tienen acerca de la realidad social en la que viven, y cuánto de ellos han puesto en la misma En particular, sus percepciones sobre su pobreza, exclusión, marginalidad y su postura frente a su propio bien-estar y el de los otros. La idea central de la política social debe ser la de entender el rango de libertad de las personas, trabajando junto con ellas en ampliar la frontera de sus capacidades, incluyendo no solo la disponibilidad de recursos materiales, sino también aquellas que permiten modificar en su esencia las restricciones impuestas por la pobreza. Esta visión revaloriza la importancia del Estado en la provisión de salud, educación y servicios sociales básicos como la vivienda para la población (Amartya Sen, 1998).


http://www.mecon.gov.ar/


concentran en ciertas áreas, se producen los círculos viciosos de la marginación y

ghettización.

Estas externalidades negativas, también se manifiestan en aquellas poblaciones

construidas en el marco de políticas públicas, las cuales entre sus objetivos plantean

lineamientos orientados a la solución del problema de vivienda deficitaria de carácter social,

las que provocan paradójicamente, en el desarrollo urbano y en las relaciones sociales, la

alteración de parte importante de la trama de las ciudades como la dispersión y segregación

del sistema social.

Estos ghettos urbanos 21se configuran por un lado, por la homogeneización de las

características socioeconómicas de las familias radicadas o erradicadas hacia esos conjuntos y

por otro, por la construcción de viviendas tipificadas en materialidad, costo y diseño. Esta

situación socio-habitacional dibuja un paisaje bastante alejado de lo que tiene que significar la

ciudad-vivienda22, como espacio físico de inserción social y pertenencia cultural para el

mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.

La vivienda, o mejor dicho, la estructura residencial forma parte privilegiada de la

organización social, y no puede ser analizada al margen de la misma. Sin embargo, quizás por

su condición de bien concreto, la vivienda es presentada como una mercancía más; con esto

refuerza su valor de cambio en detrimento de su valor de uso. 23Se considera, que la vivienda

es una realidad que debe comprenderse en su integración social. La vivienda, así concebida

21 Un ejemplo de externalidades negativas de viviendas públicas es el barrio llamado actualmente “Ejército de los Andes” o “Fuerte Apache” situado en el Partido de 3 de Febrero, en la localidad de Ciudadela Norte en la Provincia de Buenos Aires. Este complejo habitacional formó parte de lo que se llamó el “Plan Alborada” (PEVE) para la erradicación de villas. Su diseño y ejecución comenzó durante la dictadura militar de Ongania en 1966 y continuó durante los gobiernos de Levinston y Lanusse, hasta 1972. El barrio fue construido por intermedio de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, el Ministerio de Bienestar Social y el Banco Hipotecario Nacional, en un terreno de 26 hectáreas, usufructuado por el Ejército que la provincia de Buenos Aires donó al Estado nacional. El total de dicho Complejo Habitacional es de 3.360 unidades habitacionales compuestas por dos “Núcleos Habitacionales Definitivos”: NHD 14, 15 y 16 de 960 viviendas y el NHD 23, 24 y 25 de 2.400 unidades. Una gran parte de la gente que habita en Fuerte Apache proviene de la Villa 31 de Retiro y fueron los que bautizaron a mediados de los `70 al complejo como “Barrio Padre Mujica”. La dictadura militar del `76, hizo desaparecer toda forma de organización en el nuevo barrio oficializándolo como “Ejército de los Andes”. A mediados de los `80 pasó a ser llamado “Fuerte Apache”como símbolo de un paradigma prejuicioso basado en la estigmatización y en cierto fabulario colectivo según el cual sus habitantes son sucios, feos, villeros, además de delincuentes, vagos, ignorantes y drogadictos. Situación que origina tensión entre el ser habitante de Fuerte Apache y ser un trabajador. El barrio devuelve una imagen que lesiona importantes componentes de la sociedad, representado por un mundo cargado de carencias, signado por la discriminación, el aprovechamiento y la inequidad.De los 22.000 habitantes para los cuales estuvo previsto en su origen el diseño del complejo habitacional, en la actualidad las estimaciones oscilan entre 50.000 y 90.000 habitantes.(Diario clarín, abril 2006).22 Se define a la vivienda como una configuración de servicios-los servicios habitacionales-que deben dar satisfacción a las necesidades humanas primordiales: albergue, refugio, protección ambiental, espacio, vida de relación, seguridad, privacidad, identidad, accesibilidad física, etc. Necesidades que varían en cada sociedad y grupo social y se definen en el devenir histórico (Yujnovsky, 1984).23 Según Adam Smith, valor de uso: utilidad de ese objeto; valor de cambio: valor de compra que ese objeto tiene respecto de otros.



como una totalidad (Pezeu-Massabau, 1998) queda entonces integrada como realidad

constitutiva de cada organización social y como hábitat.

La consideración de la “vivienda social”, por un lado como bien público 24o colectivo,

y por otro, la vivienda como “representación del espacio por excelencia de la vida privada”

(Azuela, 1993); hace que el Estado no pueda dejar de desentenderse de garantizarla como un

derecho privado, dada la fuerte inscripción del derecho de la propiedad, como rasgo

estructurante de las sociedades urbanas contemporáneas.

En la promocionada reinstauración del principio liberal el Estado apunta a facilitar, en

ciertas condiciones, criterios de redistribución para permitir el acceso a unidades de vivienda

a grupos en desventaja, ponderando ésta concepción privada e individualizante y no como

parte de un proceso de desarrollo comunitario de estos grupos con su entorno social.

En términos generales se puede afirmar que, si bien pareciera que hubo pocos cambios

en los años ’90 en materia de políticas habitacionales, en esencia el cambio fue profundo. La

apariencia esta dada por la continuidad del FONAVI, pero éste cambió su sentido 25y forma de

gestión. En este sentido en 1992 se sustituye el aporte del 5% de retención a los salarios por el

impuesto a los combustibles. El desembolso promedio mensual, con un piso de 75 millones de

dólares26 mensuales establecido, determinaba un presupuesto 27anual mínimo de 900 millones

24 Bienes Públicos: bienes que no son suministrados por el mercado, y que si lo fueran, la cantidad suministrada es insuficiente. 1) No son exceptuables: cuando han sido proporcionados a un miembro de un grupo no pueden ser negados a los demás (resulta imposible impedir que los disfruten otros individuos). 2) También se caracterizan por el consumo sin competencia: el consumo de un bien o servicio público por parte de un individuo u organización no disminuye el suministro de este bien o servicio para otros potenciales beneficiarios (el coste original de extender el servicio a una persona adicional es cero) (Orlansky, 2005).25 En el Congreso Interamericano de Vivienda, realizado en Argentina en 1995 –que nucleó todas las cámaras de la construcción del subcontinente- el empresariado argentino de la mano de funcionarios del BHN se propone: “la vivienda propia es el resultado del esfuerzo personal para aquellos sectores que la puedan pagar (sean sectores medio-altos)”y que “la propiedad privada debe ser el principio fundante de cualquier política de vivienda”. La propuesta es tomar fondos públicos y construir viviendas para los sectores altos de la sociedad y que las usadas, dejadas por éstos, sean ocupadas por los sectores bajos. Esta estrategia es la llamada efecto “cascada” o “filtrado”.26 En este período la equivalencia entre el peso argentino y el dólar estadounidense era de 1 a 1.27 Se define a las instituciones presupuestales como el conjunto de normas, procedimientos y prácticas de acuerdo con las cuales se elaboran, aprueban y ejecutan los presupuestos (Alesina y Perotti, 1995b). El presupuesto gubernamental es el resultado de un proceso de decisión colectiva en el que participan una diversidad de agentes de las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno: el ministro de finanzas, los ministros encargados del gasto y los miembros del congreso Las instituciones presupuestarias se clasifican en tres categorías: La primera son las normas que imponen restricciones numéricas al déficit. Una forma es exigir que el presupuesto enviado por el poder ejecutivo para discusión en el congreso, se ajuste a las metas fijadas en un programa macroeconómico previamente aprobado. Otra restricción posible son los topes al endeudamiento del gobierno, generalmente fijados por el congreso antes de las discusiones presupuestales. El segundo tipo son las normas de procedimiento que rigen la elaboración del presupuesto por parte del poder ejecutivo, su discusión en el congreso y su ejecución. De acuerdo con las normas de procedimiento que organizan el proceso presupuestal, puede distinguirse entre arreglos institucionales más “jerárquicos” o más “colegiados”. En la etapa de elaboración, las normas jerárquicas son aquellas que confieren considerable poder al ministro de finanzas en las negociaciones dentro del poder ejecutivo, limitando las prerrogativas de los ministerios encargados del gasto. En la etapa de aprobación, las normas jerárquicas son las que establecen restricciones a las atribuciones del congreso para modificar el presupuesto por el poder ejecutivo, en particular con respecto al



de dólares, condición que en la práctica no fue cumplida. A partir de 1995 se descentralizan

totalmente los fondos FONAVI en los Institutos Provinciales de Vivienda. En el corto plazo

se verifican fuertes desvíos de los presuntos fondos específicos por parte de los gobiernos

provinciales a gastos corrientes.28

La descentralización es uno de los temas que más atención despertó en las ciencias

sociales latinoamericanas. El esfuerzo que aquí se realiza está destinado a dar cuenta de este

proceso, más allá de defender una posición favorable o desfavorable de la descentralización.

El mismo se centra en el análisis de dos ejes principales:

a) los cambios en el marco institucional (reglas de juego) que

significaron los procesos de descentralización del Fondo Nacional de la

Vivienda (FONAVI) en la Argentina de los años ’90; y

b) la caracterización del tipo de institucionalidad a la que dio lugar

habida cuenta que todo proceso de cambio de reglas supone combinaciones

específicas de novedades y persistencias (matrices de reglas, prácticas y

procedimientos, con sus correspondientes continuidades y discontinuidades).

El nivel de análisis que se propone es el de las instituciones, antes que el económico o

el social. Tomando la perspectiva del nivel nacional del Estado, se enfoca la observación de

los cambios en las reglas de juego y cómo éstos fueron moldeados por actores determinados,

pero a su vez las inercias institucionales operantes que también configuran el producto final.

Cabe hacer referencia que los dos conceptos básicos sobre los que se articula este

análisis son: instituciones29 y descentralización.

tamaño del presupuesto y el déficit. En la etapa de ejecución, estas normas son las que limitan la iniciativa del congreso para proponer aumentos en el presupuesto una vez que éste ha sido aprobado. En contraste, las instituciones colegiadas proporcionan un mayor equilibrio de poder entre los ministros encargados del gasto y el ministro de finanzas durante la etapa de redacción, y entre el poder ejecutivo y el congreso durante las etapas de aprobación y ejecución. El tercer tipo se relaciona con la transparencia del proceso presupuestal, un aspecto relacionado con esta norma es que los actores involucrados no siempre tiene incentivos para decir la verdad; ejemplo si el gobierno quiere ocultar un déficit, puede tener incentivos para sobreestimar la tasa de crecimiento de la economía. Otros aspectos relacionados con la transparencia, incluyen la exigencia de partidas extrapresupuestales, pasivos ocultos y obligaciones contingentes, como las derivadas de garantías implícitas o explícitas otorgadas por el gobierno central a los gobiernos estatales estables y locales, las empresas públicas y el sector bancario (M. Cárdenas y S. Montenegro, 1997).28 Sincerando esta situación el 17/11/00, ratificado por la Ley nº 25400 se legaliza la nueva práctica al autorizarse a las provincias a disponer libremente el 50% del total de los fondos recibidos. El 27/02/01 se amplía esta dispensa al 100% de los fondos percibidos, eliminándose paralelamente el piso anual acordado de 900 millones destinado a vivienda social, descendiendo el presupuesto 2002 a 549 millones, en el 2003 se redujo a 400 millones con libre disponibilidad de los fondos.

29 Según la corriente de pensamiento Neoinstitucionalista y siguiendo la clasificación de Hall (1996) pueden reconocerse tres corrientes de trabajo, que prácticamente no tienen contacto entre sí, las que difieren tanto en su definición de las instituciones como en los supuestos conductuales de los agentes y en los motivos de cambio institucional. Estas son: el Institucionalismo Racional Choice: las instituciones son definidas como reglas de juego formales e informales y tienen como principal objetivo la resolución de problemas de acción colectiva es decir, cómo lograr que actores racionales autointeresados contribuyan al logro de un bien colectivo del cual



En consonancia se sostiene que:

a) las instituciones son reglas de juego cuyo objetivo es

resolver problemas de acción colectiva. Tomando la clásica definición

de Douglas North (1995) “el conjunto de reglas formales e informales

que limitan y dan forma a la interacción humana”, y que

b) los actores de este juego son en principio racionales,

cuya acción está motivada tanto por el autointerés como por la

capacidad de interpretación del marco cognitivo trazado por las propias

instituciones, impronta conocida como path dependence30 (Granovetter,

1985)

Desde la perspectiva aquí asumida las instituciones persisten o cambian por su

contribución a los problemas de acción colectiva de acuerdo con una impronta histórica

propia, la cual influirá tanto su persistencia como su cambio. En otras palabras, hay un núcleo

duro de las instituciones no totalmente maleables por las decisiones de cambio institucional.

Por su parte, los “actores moldeadores-moldeados” (Ansolabehere, 2002) de las instituciones

de acuerdo con su capacidad de negociación diferencial no sólo maximizarán sus utilidades y

crearán o cambiaran reglas de acuerdo con ésta motivación, sino que también operarán con

dicha inercia en este proceso (path dependence).

Se entiende la descentralización como el proceso de cambio en las reglas de

juego en la relación entre la Nación y las provincias que derivaron en la transferencia de la

podrán beneficiarse sin costo alguno (Mancur Olson, 1995), desde esta perspectiva las políticas públicas son observadas como dilema de acción colectiva y las instituciones operarían como forma de lograr coordinación y cooperación, como forma de evitar el problema de los free-riders (son aquellos beneficiarios de un bien público que no contribuyen o pagan por su producción. Orlansky, 2003). Representantes de esta corriente son Riker, 1976; Cox y Mc Cubbins, 1987; Weingast y Marshall, 1988; Shepsle, 1986; Marsk, 1992; Geddes, 1994; Olson, 1995; North, 1995 y Przeworski, 1995.La segunda es el Institucionalismo Histórico: que define a las instituciones como el conjunto de procedimientos formales e informales, rutinas, normas y convenciones “enraizadas” en la estructura de gobierno y en la economía política. Dan cuenta de dos grupos de supuestos conductuales básicos por parte de los actores que crean instituciones y actúan bajo su marco: a) el cálculo, enfatiza aspectos instrumentales de la conducta individual, donde las preferencias son exógenas a las instituciones y las instituciones surgen para reducir la incertidumbre de la interacción y su principal resultado será aumentarla o disminuirla; y b) la cultura, los actores no sólo actúan estratégicamente sino que se mueven con rutinas establecidas o patrones de conductas familiares, la elección de un curso de acción depende de la interpretación que realiza de la situación conocida, las preferencias proporcionan las bases cognitivas para la acción, si las instituciones persisten es porque estructuran por los menos parte de las decisiones de los individuos. ( Evans y otros, 1979; Steimno y otros, 1992; Skoopol, 1992; Calverts, 1995; March y Olsen, 1997).Por último el Institucionalismo Sociológico: sostiene que las instituciones no sólo son las normas, reglas formales y procedimiento, sino que incluyen los símbolos, los libretos cognitivos y los acuerdos morales que constituyen los marcos de sentido para la acción social. Las instituciones persisten o cambian con arreglo a su legitimidad, antes que con arreglo a su eficiencia (Powell y Di Maggio, 1999; Meyer y Rowan, 1977; Berger y Luckman, 1986; Zucker, 1999).30 Path dependence: inercia derivada de los costos inherentes a un cambio cuya introducción generaría externalidades negativas en la interacción con una red ya existente. “Lo histórico tiene su peso”. (Orlansky, 2003)



gestión del programa FONAVI31 a las jurisdicciones provinciales. Para la comprensión de la

descentralización se presta especial atención a las reglas de asignación de recursos monetarios

a las provincias (cómo se distribuye el dinero), a las reglas de asignación de prestaciones a los

beneficiarios (a quienes se distribuyen), y a las reglas de administración y supervisión (quién

y como administrar y supervisa el dinero y la asignación a los beneficiarios)32

De acuerdo con la definición de instituciones, actores y cambio institucional, se

sostiene que en el proceso de descentralización del programa habitacional FONAVI, puede

identificarse una matriz33 que se denomina corporativa-formalizante, que caracteriza el

proceso de descentralización y reinstitucionalización del FONAVI.

Esta matriz antes y después del proceso de descentralización combina novedades,

básicamente las prioridades del gobierno nacional y los gobiernos provinciales en cada caso, y

persistencias, centralmente las permanencias de las características distintivas de la matriz

propuesta. En cuanto a las novedades, con Cortés y Marshall (1999) se sostiene que, la

principal prioridad política del gobierno nacional en la década del ’90 ha sido la consolidación

de la reforma estructural de la economía, explicándose el grado de concreción y énfasis

puesto en los cambios institucionales en materia de políticas habitacionales.

Respecto de las principales características de esta matriz se pueden identificar:

Permanencia de alta especificación de criterios de distribución de recursos entre la

Nación y las provincias, aparece claramente definida antes y después de la descentralización.

Para realizar este análisis se toman la legislación vigente hasta 1995 promulgada en 1977 y la

Ley 24.464 de 199534, en las que, se establecen las modificadas derivadas del acuerdo sobre

descentralización.

31 La autoridad de aplicación del Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) al momento de la descentralización, es la Subsecretaría de Vivienda dependiente del Ministerio de Salud y Acción Social. Se destaca la presencia de una institución federal: El Consejo Nacional de la Vivienda, dónde están representados los responsables de los Institutos de Vivienda de cada una de las provincias, los cuales se reúnen ordinariamente para acordar los lineamientos básicos de la política de vivienda. Por su parte, cada una de las provincias cuenta con un Instituto de la Vivienda (IPV) encargado de desarrollar los proyectos financiados por esta vía.Antes del proceso de descentralización, la asignación de los fondos estaba supeditada a la aprobación por parte de la Secretaría de Vivienda de proyectos de inversión presentados por cada provincia, las cuales habiéndolos recibido, normalmente desarrollaban licitaciones públicas para la construcción de los complejos habitacionales.32 Se selecciona este conjunto de reglas por considerar que el análisis de las mismas remiten a los núcleos básicos del funcionamiento de las instituciones, es decir la distribución de los recursos.33 Se entiende por matriz un conjunto de atributos distintivos de un determinado proceso social, en este caso del programa FONAVI.34 La descentralización del fondo FONAVI fue anunciado en el Pacto Fiscal Federal firmado entre la Nación y las Provincias en agosto de 1992, la ley reglamentaria de esta decisión, la 24.464 de creación del Sistema Nacional de Vivienda recién fue sancionada en 1995, casi tres años después del acuerdo. Tanto en el Pacto como en la ley se establece que los IPV serán los responsables del otorgamiento de aptitudes técnicas y financieras a los diferentes proyectos constructivos, así como del recupero de los créditos otorgados, y se estipula el compromiso por parte de la Nación de transferir a cada provincia de manera automática los recursos, y de las provincias de utilizar estos fondos para su destino específico.



Antes de la descentralización, la asignación de recursos era responsabilidad de la

Subsecretaría de Vivienda de la Nación con “las pautas del planeamiento nacional, los déficit

habitacionales, los necesidades socioeconómicas y las posibilidades financieras del Fondo”.

Empero, la reglamentación perfecciona esta situación, estableciendo coeficientes de

distribución por provincias, los cuales son revisados bianualmente por el Congreso de la

Nación, de acuerdo a indicadores sociales de cada provincia, así como su desempeño. A su

vez se solicita a cada provincia la apertura de una cuenta bancaria especifica para el depósito

de los recursos del FONAVI y del recupero de los créditos otorgados (Congreso de la Nación,

1995: Art. 3).

La regla alta precisión en la definición de los beneficiarios, destaca antes y después

de la descentralización la referencia a criterios socioeconómicos para la selección de los

beneficiarios.

La legislación de 1977, Art.7, establece como requisito de los beneficiarios a las

familias de recursos escasos, definiéndolas como: “el grupo de convivientes cuya capacidad

de pago excluida la atención a otras necesidades vitales mínimas no alcance a cubrir el costo

de amortización de una vivienda económica en un plazo de hasta 30 años con la tasa de

interés más baja fijada por el Banco Hipotecario Nacional para operaciones usuales de

financiamiento de la vivienda propia”. También hace referencia a la atribución de la

Secretaría de Vivienda para establecer los sistemas de puntajes destinados a seleccionar a los

postulantes.

Al propio tiempo, la Ley 24.464, Art.14 especifica que las operatorias están destinadas

al financiamiento de “viviendas económicas para familias de recursos insuficientes”. La

definición de una mínima capacidad de pago por parte de los beneficiarios constituye un

criterio relevante. Por otra parte, tanto antes como después de la descentralización, los

Institutos de la Vivienda provinciales son los encargados del recupero de los créditos.

Forma corporativa de ejecución de los recursos es la regla que destaca la

intermediación de las empresas privadas así como las entidades intermedias (sindicatos)35en

los procesos de licitación para la construcción de las viviendas.

35 La Unión Obrera de la Construcción, sindicato de los trabajadores de la construcción, en 1995, contemporáneamente a la entrada en vigencia de la Ley 24.464, pone en funcionamiento el Instituto para la Vivienda de los Trabajadores, el cual tiene como objetivo participar a nivel provincial en los proyectos de construcción de viviendas.



Similar situación persiste antes y después de la descentralización. En general los IPV

realizan licitaciones públicas para la ejecución de los proyectos36, las cuales se constituyen en

centro de interés para empresas constructoras nacionales y locales.

Los intereses corporativos son uno de los factores fundamentales de inercias en estos

casos. Algunos datos son ilustrativos: a)mientras los diagnósticos sobre necesidades

habitacionales marcan como el principal problema la necesidad de mejora de viviendas

construidas (parque habitacional cualitativo), la principal inversión de los recursos del

FONAVI se dedica a la operatoria “llave en mano” (Rodríguez Larreta y Robredo, 1999), b)se

trata de impulsar una reforma a la Ley 24.464 tendiente a fomentar proyectos de

autoconstrucción de viviendas como así también la participación de las organizaciones no

gubernamentales en el acceso de los recursos, pero la presión ejercida por las principales

empresas constructoras nacionales a nivel del poder ejecutivo y del parlamento, constituye en

uno de los principales impedimentos de dicha reformas.

La presencia de criterios de evaluación en la normativa, tanto la legislación de

1977 como la de 1995 establecen mecanismos de evaluación y auditoria. En ambas

legislaciones autorizan a la Subsecretaría de Vivienda de la Nación a evaluar y determinar la

aptitud de ejecución y operatividad de los organismos que intervienen en la construcción,

exigiendo que la auditoria se haga pública. En el caso de determinarse incumplimiento por

parte de alguna provincia, se debe elevar la situación al Consejo Nacional de Vivienda37

(Art.9). Igualmente se solicita a cada jurisdicción la puesta en marcha con el registro de

beneficiarios (Art.17).

La variable lógica de mercado económico en la asignación de recursos, indica que

la magnitud de recursos que involucra el FONAVI antes y después de la descentralización, así

como el carácter dinamizador de la economía de la industria de la construcción, hacen de este

Fondo un elemento clave de disputa económica.

Antes y después de la descentralización, los principales actores involucrados son

actores económicos, sindicatos y empresarios. Los intereses de éstos remiten a una lógica de

ganancia y acumulación económica antes de acumulación política. Evidencia de ello es la

resistencia a cambiar las modalidades de construcción a las que antes se hacía referencia.

Aunque no puede dejar de desconocerse que la entrega de vivienda económica en condiciones

accesibles de pago, también es una estrategia de acumulación política.

36 Existen numerosos comentarios críticos acerca de la eficacia y transparencia de esta modalidad, como lo demuestran las auditorias del FONAVI, empero los objetivos de este trabajo no se tratará aquí esta cuestión.37 Creado por la Ley 24464, tiene carácter de organismo asesor del Estado Nacional, las Provincias y los Municipios en las cuestiones relacionadas con las políticas de vivienda. El mismo está integrado por el poder ejecutivo y las 24 jurisdicciones provinciales.



La Nación gana porque logra que las provincias resignen parte de los fondos de

coparticipación para asignarlos a gastos de previsión social y a mejorar el desempeño de la

Dirección General Impositiva (DGI)38, así como a limitar el uso que las provincias puedan

hacer de estos fondos para gastos operativos a un 10%. Las provincias ganaron en la

administración directa de este fondo, del Consejo Nacional de Agua Potable, del Fondo Vial

Federal y del Fondo de Desarrollo Eléctrico.

Proceso de configuración de la actual política habitacional

El cuadro de descomposición y agravamiento de las penurias en el habitar, alcanzarán

su pico con la crisis de 2001, que no solo fue una crisis política, sino la crisis de la política. Es

decir, la crisis de 30 años de destrucción del aparato productivo, del desarme del sistema de

garantías y derechos de la población consagrados en la institucionalidad del Estado que había

costado muchos años construir. La crisis de la facilitación del libre mercado y la

desregulación, que de hecho había aceitado la transferencia de riqueza pública a un conjunto

de especuladores locales nacionales o internacionales. Lo cual terminaría constituyendo una

maquinaria de concentración de rentas que profundizaría los padecimientos de la población.

Pasados los críticos años 2002 y 2003 con la reorganización política post-crisis

consolidada, en 2004 se pone en marcha un importante impulso a la obra pública, que

comprenderá, hacia fines de ese año el lanzamiento del Programa Federal de Construcción de

Viviendas (PFCV). Para ese entonces las sucesivas autorizaciones hechas en el año 2000 y

2001 a las provincias respecto a destinar parte de los fondos FONAVI para cubrir déficit en

otras cuentas (libre disponibilidad) provocaban que estuviera totalmente paralizado y

desfinanciado, al tiempo que había decaído el volumen del fondo39.

Hacia fines de 2003, los primeros pasos de la nueva gestión de gobierno, había sido el

lanzamiento del programa conocido primeramente como “Techo y Trabajo” y luego

denominado de Emergencia Habitacional, destinado a fomentar la utilización de mano de obra

con formación de cooperativas de trabajo, y construcciones de viviendas en pequeña escala,

en el ámbito barrial. Programa inicialmente articulado con los Ministerios de Trabajo y

Desarrollo Social, como salida transitoria a la devastación laboral producida por la crisis.

38 Organismos responsables de la recaudación de impuestos.39 FONAVI irá perdiendo significación y se supone que a mediano plazo se extinguirá y toda la política habitacional se llevará a cabo a través de los planes federales. De todas formas, en la situación anterior, era posible suponer que la descentralización era una etapa en el camino de la extinción del FONAVI, en razón de que sí los gobiernos provinciales se hubieran hecho cargo del recupero, tal como lo demandaba la ley, en un relativo corto lapso de tiempo, hubieran tenido una masa de fondos como para llevar a cabo la política habitacional por sus propios medios y podrían haber prescindido de los recursos que les enviaba la nación.



Pero en la segunda mitad del año 2004 el Ministerio de Infraestructura, Vivienda y

Servicios Públicos de la Nación lanza un plan habitacional que dispondrá de un voluminoso

fondo (2.500 millones anuales) que tomando como eje el denominado Programa Federal de

Construcción de Viviendas (PFCV) irá desarrollando inmediatamente un conjunto de

Programas Federales (y/o subprogramas) que actuaran en forma complementaria abarcando

diferentes demandas. Así el PFCV comprende al Programa de construcción de viviendas

con municipios y al Subprograma de urbanización de villas y asentamientos precarios

(de aplicación inicial en la Región Metropolitana de Buenos Aires).

Con el objetivo de atender a donde se concentra el grueso del déficit (en lo que el

Censo registra como “Casas B”) se lanzará el Programa Federal de mejoramiento de

vivienda “Mejor Vivir” (que luego tendrá una instrumentación dificultosa y bastante tardía

que no le permiten desarrollar un volumen apreciable). Con el objetivo de reactivar las obras

paralizadas del FONAVI, se lanzarán el Programa Federal de fortalecimiento y

optimización del recupero de cuota FONAVI y el Programa Federal de reactivación de

obras FONAVI, que se proponen entonces fortalecer y completar la ejecución de viviendas

con fondos FONAVI.

Esta política se apoyará también en el ya mencionado Programa Federal de

Emergencia Habitacional, que comprende la construcción mediante cooperativas, y un

conjunto de programas complementarios y/o con fines más específicos, como el Programa

Federal de Solidaridad Habitacional, el Programa Federal de Mejoramiento Habitacional

e Infraestructura Básica y el Programa Federal de recuperación de zonas afectadas por las

inundaciones, que tienen objetivos específicos para su aplicación situaciones y/o regiones

determinadas del país. Asimismo continuará el PROMEBA (Programa de Mejoramiento de

Barrios) que tiene financiamiento internacional BID y 40% de contraparte nacional, que

concluye su primera fase efectuando intervenciones focalizadas en todo el territorio nacional,

con algunos logros cualitativos pero bajo impacto cuantitativo. Programa que se propone

transformarlo en la nueva fase en complementario de los PFCV´s, especializado en dotación

de infraestructuras, eliminando sus componentes sociales.

En términos cuantitativos, el Plan Federal de Construcción de Viviendas, en su Fase 1,

de 2004 - 2006, se propuso construir 120.000 viviendas nuevas en todo el país de las cuales

una 43.000 se localizarían en los 34 partidos de la Región Metropolitana de Buenos Aires. En

total se destinan 3.900 millones de pesos. Su objetivo principal se enunciaba: “fortalecer el

proceso de reactivación económica” mediante la contratación de obras a las empresas del



sector de la construcción, a fin de “promover la generación de 360.000 puestos de trabajo” y

“reducir el déficit habitacional”. En cuanto a impacto general el Programa Federal-I

buscaba superar (en conjunto con la construcción privada) el crecimiento anual estimado de

formación de nuevos hogares.

Recientemente el Ministerio de Planificación Federal Infraestructura y Vivienda (a

partir de la experiencia del Programa Federal I) ha lanzado el Programa Federal II. El cual

ahora se plantea plurianual, previendo construir en tres años 300.000 viviendas y desarrollar

una inversión de 17.400 millones de pesos. Como impacto social plantea otorgar techo propio

a 1.200.000 habitantes y generar 900.000 puestos de trabajo. La decisión de la inversión tiene

por objetivos continuar con el “apalancando el crecimiento del sector de la construcción” el

cual ya había tenido un crecimiento de su actividad del 34 % en 2003 y del 29,4 % en 2004.

1.2.- Logros y limitaciones de la política habitacional.

Puestos en marcha los programas, hacia fines de 2005 y durante 2006 se pudo apreciar

que semejante impulso constructor esta generando una serie de consecuencias. Muchas de

ellas positivas y otras no deseadas, por parte de quienes administran y gestionan esta

estrategia de intervención social y urbana, basada principalmente en la construcción de

viviendas en gran escala, la cual es complementada de acciones de mejoramiento habitacional

(en escala bastante menor) y de dotación de infraestructuras y equipamientos.

Entre los aspectos positivos se encuentra en primer lugar, sin duda, el alcance

cuantitativo de los programas en el territorio nacional. Hacia muchos años que no se

construía un número tan importante de viviendas anuales, lo cual permite albergar esperanzas

que de sostenerse en el tiempo se pueda lograr enfrentar con algún grado de éxito, la

reducción del número de hogares habitando viviendas deficitarias.

En función de los objetivos económicos, se esta cumpliendo además el impacto

buscado de ayudar a la reactivación del sector de la construcción, y en particular sobre la

generación de demanda de mano de obra. Ello se refleja en las dificultades para cubrir en

muchas obras los trabajos especializados y en la escasez en el mercado de ciertos materiales

de construcción.

Un segundo aspecto es que la demanda que tal construcción de viviendas realiza sobre

la dotación de servicios de infraestructura y equipamientos, en gran medida esta siendo

acompañada por obra pública que tiene el carácter de expansión de redes de agua y



cloacales, de mejoramientos del espacio publico y/o, que da lugar a la consolidación de

muchas áreas que permanecían en la irregularidad y a medio urbanizar, por años.

Un tercer aspecto positivo, es que ello esta movilizando a los equipos técnicos

municipales y de los Institutos Provinciales de Vivienda a generar proyectos, obras

complementarias y hasta en algunos casos algún programa local o articulaciones con otros

recursos existentes.

Pero el hecho de centrar el foco en la construcción masiva de viviendas, sin la

correspondencia con una planificación urbana y la disponibilidad de un conjunto de

instrumentos organizados en tal sentido, tiene una serie de consecuencias negativas o al

menos contradicciones, entre las que se encuentran:

Por una parte la existencia de escasez de suelo de propiedad pública disponible para

la construcción de las viviendas. Ello esta siendo especialmente grave en las grandes ciudades

y en la Región Metropolitana de Buenos Aires en particular. Cuando se asignaron los cupos

del Programa Federal, a fines de 2004, varios municipios de la Región Metropolitana de

Buenos Aires pronto detectaron que la escasez de suelo fiscal disponible sería un problema

para la ejecución de las viviendas asignadas. Para enfrentar este problema se ensayaron dos

soluciones: La nación por una parte se creo un fondo para que los municipios compren tierras.

Por otra parte -a fines de 2004- desde la Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda de la

Provincia de Buenos Aires se realizaron modificaciones al PFCV que permitieran resolver la

cuestión. Una de ellas incorpora la oferta de tierras por parte de las empresas (modalidad

denominada Terreno y Proyecto Urbanístico-TPU-) y la otra es que el PFCV amplíe su

intervención a las tierras de las villas y asentamientos.

Como alternativa al problema de la escasez de suelo –y conociendo la existencia de

suelo urbano vacante por parte de propietarios privados en varios partidos del Conurbano

-especialmente de la segunda y tercer corona- la Subsecretaria de Urbanismo y Vivienda de la

Provincia de Buenos Aires, dispuso crear para las licitaciones del PFCV, la modalidad

“Terreno y Proyecto Urbano” (TPU), con el objetivo de poder incorporar tierra de dominio

privado.

El mecanismo es que las propuestas de los oferentes aporten la tierra para el proyecto

de viviendas, la organización urbana, con infraestructuras internas y costo de construcción de

las viviendas por un precio único y total. Esto cambia por completo el tradicional

procedimiento de las licitaciones, donde la forma de administración y gestión es que a partir

de la asignación del cupo (de viviendas) el municipio busca suelo urbano apto (público y en



algunos casos privado) organiza un proyecto del barrio o conjunto (generalmente gestionado

y/o acordado con los organismos provinciales o nacionales) y luego el Instituto Provincial

procede a licitar la construcción de las viviendas.

El resultado fue que a junio de este año, de las 29.287 viviendas que se están

construyendo en 18 municipios del área metropolitana de Buenos Aires, el conjunto de

programas federales de mejoramiento y construcción de viviendas, por la modalidad “Tierra

Fiscal” sólo se licitaron 78 casas en Hurlingham. 1.844 viviendas se construyen en tierras

aportadas por tres municipios (Malvinas Argentinas, José C. Paz y Ezeiza). El total de

viviendas en construcción que fueron licitadas por la modalidad Tierra y Proyecto Urbano,

llega a 15.358, más del 50% del total.

La otra gran proporción de las viviendas que se construyen, quedan comprendidas en

el Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios, que cuando se anunció

a inicios de 2005 se imputaron un cupo de 15.000 viviendas del Programa Federal de

Construcción de Viviendas, con un monto de inversión que se prevé en 750 millones de

pesos, lo cual no tiene antecedentes en los últimos 30 años.

Lo importante es que este programa se ejecuta en el suelo urbano donde están las

villas y asentamientos. Es decir las urbaniza y regulariza. El Subprograma, impulsa la

construcción de viviendas nuevas en reemplazo de las consideradas irrecuperables (“tipo

rancho” según la clasificación censal), el mejoramiento, ampliación o terminación de las

viviendas recuperables (”tipo B”)40, y la dotación de infraestructura urbana, equipamiento y

servicios, lo que implica intervenir en los espacios público y privado de dichos barrios.

Este Subprograma tiene varios aspectos interesantes. Es un instrumento útil para la

combinación de recursos de diversas fuentes dentro del Plan Federal. Articulándose según el

caso, recursos provenientes del Programa Federal de Construcción de Viviendas (PFCV), del

Programa Federal de Emergencia Habitacional, del Programa Federal Mejor Vivir, del

Programa Federal de Mejoramiento de Viviendas, del Programa de Mejoramiento de Barrios

(PROMEBA), así como de fondos destinados a infraestructura y equipamiento comunitario.41

40En total se ejecuta en el marco del Subprograma un número de viviendas y mejoramientos que alcanzan a las 5.675 y 3.788 respectivamente en 12 partidos en su gran medida realizados en las mismas tierras que ocupan las villas de emergencia. Dada la escasez de tierra crítica, particularmente en el primer cordón del Área Metropolitana de Buenos Aires, varios municipios han debido complementar los proyectos con compras o transferencias de tierra urbanizable para realizar esponjamientos y relocalizaciones, como es el caso Vicente López, San Isidro y Morón. 41Es destacable también que la intervención se realiza, en varios casos, en villas que tuvieron origen en soluciones (transitorias) que el Estado implementó en procesos de erradicación, como los casos de los Núcleos Habitacionales Transitorios de Los Álamos, en Quilmes, Villa Palito en La Matanza, Las Flores en Vicente López o Carlos Gardel, en Morón, ubicada en terrenos adyacentes al complejo habitacional Presidente



El Programa Federal de Mejoramiento Habitacional “Mejor Vivir”, ha tenido serias

dificultades para ser implementado, tal como se diseño. Los objetivos de este programa son

los más acertados en relación al componente mayoritario del déficit, que es la vivienda

estructuralmente buena, pero con déficit en servicios y sin completar (las “Casas B” que el

Censo Nacional de Población y Vivienda desagrega). La decisión de ejecutarlo por empresas,

y el rol asignado a los municipios, empantano su ejecución al no poder resolver la

organización de la demanda, cuya heterogeneidad y dispersión territorial, fue imposible

abordar, con la lógica empresarial y de la gestión pública.

1.4.-La lógica política de la política habitacional

La obra pública es prioritaria en la actual gestión de gobierno y constituye uno de los

pilares del modo en que se resuelve la salida de la profunda crisis generada por la

convertibilidad y el desarme del Estado de los ’80 y ‘90. El Ministerio de Planificación

Federal Infraestructura y Vivienda, tiene en el conjunto de la realización de obras a la

construcción de viviendas como uno de sus estandartes principales, lo cual ejecuta mediante

la estrategia antes descripta y el repertorio de programas federales, los cuales se articulan y

combinan para dar respuesta a las diferentes demandas, según el discurso oficial.

Ello se reorganiza –tras la crisis- en función del entramado de intereses constituidos en

torno a esta política, fundamentalmente asociado a la reactivación económica (y la

importancia del sector construcciones en ello) y la lógica de la reproducción política de sus

impulsores. En general prima la importancia de consolidar este sistema y la tensión a

construir la demanda que lo legitima. En este sentido la escala actual vuelve muy interesantes

algunas contradicciones y sus consecuencias, de las que se pueden hacer las siguientes

lecturas.

En primer lugar, la clave para desencadenar un proceso de construcción de tal

magnitud, se basa en la recentralización de la política. Es decir el conjunto de decisiones en

materia habitacional –en esta nueva fase de la política pública- centra la toma decisiones en el

poder ejecutivo. Básicamente consiste en una política de construcción de viviendas (en el

marco de la obra pública) que parte de una asignación presupuestaria con adjudicaciones

territoriales, basadas en cupos por provincias y/o municipios. Esta política no esta

acompañada, o encuadrada en una legislación (con participación de los otros poderes

constitucionales) que consoliden estas acciones como una política de Estado. Es decir

Sarmiento, construido por el FONAVI.



legislación que estipule los modos de ejecución y fuentes presupuestarias de los recursos, su

gestión, su distribución territorial y asignación social de los mismos. Esto si bien convive con

el sistema FONAVI, de hecho lo reemplaza pues el volumen presupuestario es casi 10 veces

mayor.

En segundo lugar es que se trata entonces de una política de gobierno (no de

Estado). Por lo tanto su distribución territorial (en un país Federal) no es sistémica, regulada

por ley (como era FONAVI mediante la coparticipación) sino que se esta ejerciendo mediante

“cupos” negociados en el Ministerio de Planificación Federal directamente con cada

intendente (en algunos casos con gobernadores y/o por su intermedio con los Institutos

Provinciales de Viviendas (IPVs).

Es decir se trata de un mecanismo donde la discrecionalidad es estructural. De hecho,

la asignación territorial es decir “el cupo” como dispositivo de negociación prevalece, pues si

bien existieron en el inicio criterios tendientes a priorizar los distritos con mayor déficit,

siempre emerge como una práctica vinculada estrechamente con la construcción de poder

político en el territorio. En tal sentido en los documentos públicos42 se expresa “…Provincia

que no haya ejecutado su cupo de viviendas, lo cederá a las que hayan puesto en ejecución

todas las viviendas asignadas…”. Otra manifestación de ello lo constituye el Subprograma

de construcción de viviendas con municipios (dependiente del programa Federal) que

establece la negociación directa de cupos entre el poder ejecutivo y los intendentes.

En tercer lugar hay otra cuestión -estrechamente vinculada con las dos características

anteriores- en esta fase de la política. Nos referimos al hecho que – excepto en el caso del

Subprograma de villas y asentamientos precarios- no siempre existe un destinatario de las

viviendas claramente establecido. La asignación social de las viviendas del Programa

Federal queda en manos de los municipios, quienes confeccionan las listas de “beneficiarios”.

Adjudicación que en muchos casos se resuelve mediante intermediarios y/o punteros

políticos.

Si se toma en cuenta que se presenta la política con objetivos de “Construir viviendas

en ciudades con mayor déficit habitacional y mayores índices de desempleo y pobreza, a fin

de disminuir el desempleo y reducir la pobreza, generando una justa distribución de la

riqueza” pareciera que ello será algo difícil de lograr de este modo. En términos más

ambiciosos, en la presentación del Programa Federal II, se enuncia “La inversión en vivienda

42 Presentación oficial de los programas existente en http://www.vivienda.gov.ar



permite: generar puestos de trabajo, dinamizar la economía, distribuir equitativamente el

ingreso, consolidar la familia, es decir… construir viviendas implica promover la inclusión

social…” Bajo estos mecanismos de adjudicación, se corre un serio riesgo que el capital

invertido se vuelva mas una ganancia de los intermediarios, que una real situación de “justicia

social” como muchas veces se anuncia. También que el apuro de la entrega (sin condiciones

claras) reavive las transacciones informales, lo que asociado a las dificultades en la entrega de

títulos –en muchos casos porque las gestiones jurídicas no se completaron a tiempo- se

favorezca que los barrios rápidamente se degraden. En las grandes ciudades y en la región

metropolitana de Buenos Aires en particular, sobran ejemplos de viviendas públicas en tal

situación.

En cuarto lugar, otra cuestión es si tal asignación de la vivienda constituirá –respecto

al valor de construcción de la vivienda e infraestructuras- un subsidio total, parcial, o se prevé

su recobro por completo43. El Programa Federal II tiene como objetivo otorgar “…techo

propio para 1.200.000 compatriotas…” pero en los hechos todavía se discute (al menos en la

Provincia de Buenos Aires) con los municipios de que modo se cobrarán las viviendas

entregadas. En todas las fuentes a las que hemos accedido, esto esta poco claro, a pesar de lo

avanzado de la construcción del Programa Federal I. Hasta ahora esta establecido que el

recobro quedará como fondo provincial y/o en los municipios. Una regulación sistémica (por

ley) de ello permitiría la generación de “fondos locales” que podrían constituirse en

instrumentos de política socio-urbana muy interesantes.

En quinto lugar, la presión cuantitativa en la ejecución de viviendas, asociado a la

conveniencia empresaria en cuanto a escala y desarrollo, ha vuelto a instalar en Argentina la

construcción de conjuntos habitacionales y barrios de viviendas en proyectos de gran escala,

con unidades de vivienda mínimas (44 m2). Por ejemplo, en los proyectos presentados bajo la

modalidad TPU en el Gran Buenos Aires, hay un proyecto de 748 viviendas en Berazategui;

otro de 600 viviendas en Almirante Brown, un proyecto de 1.990 viviendas en Monte Grande

(Esteban Echeverría); una miniciudad de 1.432 viviendas en Santa Rosa (Florencio Varela); y

otra de 1.409 viviendas en General Rodríguez, dos conjuntos de 588 y 874 viviendas en

Moreno, y otros dos proyectos de 931 y 768 viviendas en Virrey del Pino (La Matanza).

43 Se ha llegado a plantear desde niveles gubernamentales que el pago sea en 600 cuotas, es decir en 50 años (lo cual trascendería una generación). En varios municipios y barrios del Gran Buenos Aires se discute sobre la base de un pago del 50% del valor de la vivienda.



El tamaño de dichos proyectos (por suerte la mayoría con tipologías de baja densidad)

reinstala la discusión sobre la ciudad que se produce, sobre la reproducción de la ciudad

dormitorio, sobre que sentido tiene entregar viviendas imposibles de habitar (por sus

dimensiones), o especulaciones sobre las demandas de equipamientos y servicios de estos

megaproyectos, o debates acerca de la reproducción de posibles “ghettos de pobreza”, etc.

En sexto lugar esta política -de diseño y ejecución centralizada- opera en función de

algunos presupuestos sociales y urbanos, con base política y técnica. Por una parte,

políticamente que la demanda de la población es una vivienda nueva (sin importar su

localización) y técnicamente que esa vivienda nueva va en un barrio o conjunto habitacional

(el clásico trípode funcionalista: ciudad dormitorio, conjunto habitacional y vivienda mínima).

Ello presupone entonces un receptor de la vivienda estático, que no vive en “ninguna parte”

sin relaciones construidas, sin redes y/o reciprocidades que le facilitan la vida, sin bienes

personales y lo que es fundamental sin considerar que situaciones y localización urbana, le

permiten la inserción laboral y la generación de ingresos.

Los procesos sociales y económicos reales de la población destinataria de estos

programas, en general se encuadran en lo que las ciencias sociales denominan mercados

informales, estrategias de vida, trayectorias residenciales, medios de vida y otras tantas

categorías que intentan dar cuenta del complejo proceso social y fundamentalmente territorial,

del habitar en las grandes ciudades.

Una última cuestión son los anuncios de construcción en muchos barrios, es así como

podemos apreciar que aparecen los primeros conflictos, ya que se ha visto como se disparan

los valores en el mercado del suelo, y ahora con las primeras entregas de viviendas también se

esta viendo que muchos pobladores inmediatamente las venden.44

Mientras tanto, puede afirmarse que existen dos factores claves de estructuración de

una política habitacional que son grandes asignaturas pendientes: la existencia de un fondo

(un dispositivo previsible y estable de acceso a los recursos financieros cuya proveniencia y

alimentación tenga alguna significación progresiva en términos de la estructura tributaria

nacional) y una política de creación y acceso al suelo urbano, tanto en áreas centrales, como a

44 Por ejemplo en la Villa Autopista (bajada de la Autopista La Plata-Buenos Aires) en La Plata, las recientemente entregadas viviendas que tuvieron un costo para el Estado de $ 76.500 en su construcción por unidad, mas las infraestructuras y obras de nexo, muchos pobladores las están vendiendo a valores entre $ 5.000 a $10.000 (según trabajadores sociales del barrio). Ello tiene una explicación en parte en la actividad económica de varios pobladores (cartoneros y cirujas) y otras razones donde se prioriza la movilidad residencial y/o integraciones a la economía urbana débiles o altamente dependiente de una actividad para la mera existencia de estos pobladores.



través de la urbanización e inversión en infraestructura, equipamiento y servicios en las

periferias, reduciendo las asimetrías existentes.

En este marco, sería importante propiciar un debate de transformar el marco normativo

vigente en el sector, para generar nuevas normas y políticas con definiciones integrales y

operativas hacia todos los componentes necesarios del hábitat, esto requiere generar

propuestas con énfasis en la formación y capacitación, flexibles y poco burócratas de

ejecución, con participación popular organizada desde el diseño y la planificación hasta el

seguimiento de las políticas (y no sólo de la ejecución de los proyectos), con instrumentos de

acceso al suelo urbano, y mecanismos financieros de corte redistributivo que tengan por

protagonistas y destinatarios a los sectores populares.

Como conclusión podemos definir a las políticas habitacionales de “primera

generación”, es decir centradas en la construcción de viviendas, en acuerdo entre el lobby

empresarial de la construcción, y los objetivos de acumulación política de los niveles

gubernamentales nacionales, como lobbista-clientelar, y se caracteriza por tener una baja

institucionalidad, se compone de un sistema de comando altamente centralizado, y una

construcción jurídica-usualmente una “ley nacional de vivienda”- que pone el acento en la

regulación del funcionamiento del sistema constructor (centrada en el origen, manejo y

destino de los fondos) mas que una construcción garantista del derecho a la vivienda.

Existe otro tipo de políticas, más avanzadas en términos de construcción jurídico-

institucional. Nos referimos a una política que selecciona grupos de población a atender

(focaliza) y que suele dejar participar a un número mayor de agentes y actores, de distintos

niveles. Este estilo de política, lo podemos denominar compensatoria, pues se caracteriza por

tener madurez institucional y niveles mas o menos logrados de llegada a la población, pero no

afecta aspectos estructurales de la relación espacio-sociedad, es decir de las relaciones en los

mercados.

Por último, un estilo de política más justo en términos sociales, que denominamos

como redistributiva, es decir, aquella política que se propone como objetivo intervenir en los

mercados controlando la obtención de rentas, la cual redirecciona-en sentido social- tanto los

recursos a asignar como la riqueza producida, tendiendo a producir condiciones acceso a los

bienes y servicios del hábitat mucho más equitativos e integradores. Una política que no tiene

actores subordinados, sino actores articulados por objetivos que son parte de diferentes a

cuerdos o concertaciones de intereses. Una política que tiene como punto de partida el

reconocimiento del derecho a la ciudad y el derecho a la vivienda.



Algunas características que se pueden identificar en estos tres estilos son:

LOBISTA- CLIENTELAR COMPENSATORIO REDISTRIBUTIVOD

imen

sion

esCentrada en la gran empresa Consolida la obtencion de rentas (suelo urbano, financiera) Activa mercados informales Beneficia a especuladoresEco

nomico Centrada en gran empresa Trata de limitar el impacto en los mercados informales

Centrado en agentes economicos locales Promueve el desarrollo local Redistribuye las rentas del suelo urbano (maneja plusvalias) Opera en base a planificacion participativa

Dim

ensi

ones Construye una ciudad de baja

calidad urbana. El modo de toma de decisiones (centralizado) genera respuestas urbanas no consensuadas con la población. Tendencia a la degradación física de las soluciones.

Le preocupa la calidad urbana que construye aunque suele tener poco éxito al no abordar lo estrrucural (mercado del suelo, régimen de propiedad, etc.)

Se apoya en la planif icación y manejo del suelo. Construye una ciudad de mejor calidad urbana con base en el consenso social. Interviene en el parque construído (vacancia y alquiler). Provee f inanciamiento para el mantenimiento, proyectos urbanos e infraestructuras.

Urbano

Centrada en la gran empresa Consolida la obtencion de rentas (suelo urbano, financiera) Activa mercados informales Beneficia a especuladoresEco

nomico Centrada en gran empresa Trata de limitar el impacto en los mercados informales

Centrado en agentes economicos locales Promueve el desarrollo local Redistribuye las rentas del suelo urbano (maneja plusvalias) Opera en base a planificacion participativa

Autonomía. Comportamiento no condicionado de actores por intereses concertados. Actúa por reconocimiento de derechos. Favorece las iniciativas locales y genera sinergias.

Social

Heteronomía (no participación-comportamiento condicionado de los actores y destinatarios). Genera conflictos sociales. Profundiza la segregación.

Existe un comportamiento mas comprometido de los agentes. Se basa en niveles de participación acotados.

Dim

ensi

ones Construye una ciudad de baja

calidad urbana. El modo de toma de decisiones (centralizado) genera respuestas urbanas no consensuadas con la población. Tendencia a la degradación física de las soluciones.

Le preocupa la calidad urbana que construye aunque suele tener poco éxito al no abordar lo estrrucural (mercado del suelo, régimen de propiedad, etc.)

Se apoya en la planif icación y manejo del suelo. Construye una ciudad de mejor calidad urbana con base en el consenso social. Interviene en el parque construído (vacancia y alquiler). Provee f inanciamiento para el mantenimiento, proyectos urbanos e infraestructuras.

Urbano

Autonomía. Comportamiento no condicionado de actores por intereses concertados. Actúa por reconocimiento de derechos. Favorece las iniciativas locales y genera sinergias.

Social

Heteronomía (no participación-comportamiento condicionado de los actores y destinatarios). Genera conflictos sociales. Profundiza la segregación.

Existe un comportamiento mas comprometido de los agentes. Se basa en niveles de participación acotados.

Dim

ensi

ones

Es decir, la lobbista-clientelar es una política cuyo impulso central esta dado por la

conveniencia mutua de los actores involucrados en el entramado de intereses constituido en

torno e ella, por ello es una política que no interpela el proceso real (del sujeto de su acción)

sino que construye la demanda en función de su capacidad de ofertar.

En cambio, una política de tipo compensatoria, es una política cuyo impulso esta

dado por el intento de corregir las imperfecciones sistémicas del cuerpo social, es decir

“desmercantilizando” mediante facilidades y/o provisión directa las dificultades de su acceso

al mercado libre para una parte de la población.

A diferencia de ello una política de tipo redistributiva, se plantea las desigualdades

en el acceso por la vía del mercado libre, y su impulso estará dado por una fuerte voluntad de

operar sobre las causas, interviniendo fundamentalmente en los procesos de urbanización en

su conjunto

2 -POBREZA URBANA

El ser pobre en la ciudad tiene características peculiares: los pobres residen en

espacios segregados de ella, la calidad de su hábitat es deficiente, acuden a los servicios

públicos que proveen el estado y tienen un vínculo particular con las municipalidades, que

son la cara del estado frente a la comunidad. Por otra parte, el espacio segregado de residencia

de los pobres constituye un espacio territorial relativamente homogéneo, donde pueden



generarse comportamientos asociativos para hacer frente a los problemas comunes que los

aquejan. Este es un factor que incide de manera importante en sus posibilidades de

organización y participación social45”.

De esta forma y cómo plantea el sociólogo Tironi, la pobreza urbana esta dada por

“una carencia fundamental que no parece ser ni material, ni de iniciativa propia, sino más

bien, de contacto social, de oportunidades de integración a la sociedad46”.

En los 80’ y principio de los 90’ la pobreza se encontraba totalmente ausente de las

agendas políticas en el ámbito nacional e internacional, a partir de mediados de los 90’ su

reducción se ha convertido en la prioridad máxima de organizaciones como el Banco

Mundial, agencias de Naciones Unidas, y otros bancos de fomento al desarrollo. Este

resurgente interés se debe al crecimiento de la pobreza y la desigualdad con relación a las

décadas anteriores, siendo que gran parte de los debates se centran en el impacto adverso de

las políticas de ajuste estructural. De acuerdo con el Foro Internacional de Pobreza Urbana

(1998), la pobreza se entiende como un proceso multidimensional, en la que ella es afectada

por las condiciones culturales, interpretada subjetivamente por la gente que la padece, vivida

de diferentes maneras de acuerdo al genero, la edad, el origen étnico y la capacidad que se

dispone e incluyendo diferentes formas de consumo que escapan a las consideraciones de

ingreso y al concepto de línea de pobreza.

Adicionado al mejor entendimiento cualitativo de la pobreza, pareciera que también

hay un consenso sobre lo que debería hacerse para reducirla y mientras hay poco interés en

saber las causas de la pobreza, hay en cambio un consenso general de la necesidad de un

crecimiento económico, la reforma de marcos legislativos, la descentralización y reforma de

los gobiernos, e inversiones en salud, educación e infraestructura sanitaria.

Esta creciente convergencia sé esta haciendo cada vez más evidente en documentos de

políticas gubernamentales y en las agendas y estrategias de las agencias internacionales. Esta

misma tendencia esta comenzando a emerger en el área de vivienda. La vivienda –en su

multidimensionalidad y su relación de larga data establecida con la salud, la seguridad

personal, la generación de empleo, la productividad, los logros educacionales, etc.– es, de

nuevo, reconocida como jugando un rol importante en la lucha contra la pobreza. A través de

un análisis revisión de la literatura sobre la pobreza urbana y sobre política social urbana, y a

45Claudia Serrano,”Las políticas sociales urbanas y la pobreza”, chile urbano, antecedentes de la consulta nacional para la formulación de una nueva política de desarrollo urbano 1993 – 1996. MINVU. Gestión Urbana. Año 1996, Página 186.46 M. Tironi, “Nueva pobreza urbana”, 2003”



través de una revisión de los programas y prácticas que tipifican la propuesta de políticas de

viviendas actuales, hemos identificado algunos de los elementos que parecieron ser esenciales

en las políticas para la reducción de la pobreza.

Se identificaron siete elementos de las políticas como parte de un marco de análisis.

El primero deriva de la literatura sobre la naturaleza y concepto de la pobreza. Es el

reconocimiento de que la pobreza es un fenómeno complejo y multifacético, vivido de

diferente manera por diferentes personas, y significa mucho más que un bajo ingreso. En

consecuencia, también se ha reconocido la necesidad de desagregar a los pobres. “Los pobres”

como categoría no debería ser vista como algo homogéneo y, además, algunos grupos

necesitan ser considerados de manera especial y separada, como por ejemplo las mujeres y los

niños, que son frecuentemente mas vulnerables a la pobreza.

El segundo se refiere a la multisectorialidad en el ámbito de los proyectos y de de las

políticas, una característica esencial de las agendas emergentes en su búsqueda por tratar en

forma coordinada y eficiente la multidimensionalidad de la pobreza.

El tercero es el tema de que la escala de la necesidad social requiere una acción a la

escala de la ciudad. Ambas están mutuamente condicionadas.

Se trata de que los proyectos sean implementados a una escala tal que vengan a tener

un impacto en la ciudad como un todo, actuando como instrumento de conexión física a la vez

que de reducción de las desigualdades y disparidades entre los barrios ricos y pobres

El cuarto es el resurgimiento del interés en el diseño, especialmente de los espacios

públicos y urbanos, enfatizando la importancia del buen diseño y de una arquitectura urbana

de calidad, como un vehículo para la integración social y física.

El quinto está dado por el concepto de asociación público–privada, promoviendo las

ventajas de eficiencia y de costo de incluir empresas privadas en el planeamiento,

implementación, financiación y mantenimiento de la infraestructura y los servicios a los

pobres.

El sexto elemento es el de la reforma del estado, remarcando la necesidad de la

descentralización gubernamental, la reforma fiscal y la reforma del marco legislativo, con

vistas a crear un gobierno más eficiente y transparente, con una legislación urbana menos

complicada y contradictoria.

El último elemento y, tal vez, el de mayor reconocimiento en la experiencia

internacional, se refiere a los temas de la participación ciudadana y de la democratización del

estado local como componentes esenciales de cualquier iniciativa de reducción de la pobreza,

acentuando la necesidad de dar a los pobres (y otros miembros de la sociedad civil) poderes



reales de decidir. La participación, por lo tanto, no es mas un medio para asegurar la eficiente

ejecución de un proyecto sino que es un medio para fortalecer y llevar adelante la

democratización del gobierno (local) para asegurar un cambio permanente y sostenible.

Ninguno de estos elementos de las políticas de vivienda y anti-pobreza es nuevo.

Todos ellos presentan “novedades” ya familiares. Lo que sí es nuevo, es la combinación y el

énfasis en la búsqueda por un ciclo virtuoso de relaciones sinergéticas que de forma continua

condiciona a cada uno de estos componentes y por ende determina la calidad y extensión de

las políticas. La validación de estos elementos y de su interacción tiene el objetivo de proveer

un cuadro conceptual para el análisis de experiencias, en tanto y cuanto tomar el ejemplo de

este programa para reflexionar sobre las ambiciones y las ambigüedades de esta nueva

generación de políticas emergentes, particularmente en cuanto a la problemática de la

participación de la población y la democratización de las estructuras de decisiones y

gerenciamiento de políticas. La hipótesis básica aquí sugerida – ella tampoco nueva – es que

las políticas con objetivo de reducir la pobreza a gran escala y en forma sostenible deben ser

implementadas en el contexto de reformas institucionales que continuamente fortalezcan los

mecanismos de distribución del poder, la descentralización y la democratización. Esto es algo

más que una decisión política, dependiendo de la fuerza de las organizaciones civiles y de los

movimientos populares. Sin duda, los procesos de participación iniciados fuera de la esfera

del estado son la piedra angular de las reformas institucionales. Son estos procesos que

pueden posibilitar las relaciones sinérgicas antes mencionadas y ser reforzadas por ellas. La

participación y la reforma institucional aparecen, de esta forma, como una condición y una

expresión de las nuevas políticas y las nuevas sinergias, actuando como el punto de partida y

de llegada en una lógica que es de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba.

Este marco, que es tanto analítico como propositivo, reconoce que las características

especificas de cada componente principal de las políticas van a variar en el tiempo y el lugar,

reflejando la importancia del contexto social, económico y político. Dada la sensibilidad

política de los componentes, este marco también quiere enfatizar la complejidad del

desarrollo y la implementación de estas propuestas de políticas anti-pobreza. El desafío reside

en el hecho que las reformas institucionales y la democratización de las instituciones -

corazón de esta nueva generación de políticas - son específicas al tiempo y contexto. Ellas son

la materialización de relaciones concretas de poder y la expresión de circunstancias sociales y

políticas específicas, contradictorias y conflictivas. De ahí la imposibilidad de la reproducción

mecánica de estos procesos y estas políticas como un modelo, lo que estaría negando lo que

caracteriza la nueva generación de políticas e ignoraría los factores que las hacen tanto



necesarias como posibles. Lo que podemos argumentar es que hay ciertos parámetros y

elementos que, en sus manifestaciones especificas, aparecen cada vez más en todos lados y

debería ser parte de todo intento serio de combatir la pobreza, particularmente a través de las

políticas urbanas y de vivienda. En vez de un modelo de política de nueva generación, lo que

se sugiere aquí es una perspectiva metodología que, enraizada y alentada por procesos de

participación social concretos, que debería ser traducida a políticas especificas destinadas a

contextos particulares (Fiori, J, Riley, E, Ramirez, R, 2001).47

En este escenario, la dificultad de acceso al complejo de bienes y servicios “tierra-

vivienda-barrio” afecta a importantes sectores de la sociedad y en forma crítica a aquellos que

ocupan la base de la estratificación social.

Esta dificultad y sus diversas consecuencias constituyen un efecto, quizá el más

visible, del sistema distributivo dominante en la sociedad argentina (y muchas otras del

mundo capitalista dependiente), el que junto a otros indicadores del nivel de vida configura la

categoría descriptiva que genéricamente denominamos “pobreza”.

En términos restringidos la pobreza es una situación en la cual una persona no está en

condiciones de satisfacer sus necesidades físicas (alimentación, vivienda, educación y salud),

de tal modo que le garanticen su sobrevivencia. En una perspectiva más amplia no sólo se

refiere a la insatisfacción de necesidades básicas materiales, sino que se extiende a otros

aspectos como: la autorrealización personal, la libertad, los derechos humanos, la

participación en mecanismos sociales de integración y decisión y en las manifestaciones

culturales.

Sin embargo, es importante señalar que por las variaciones históricas en cuanto al peso

y la significación de la pobreza en distintos tipos de sociedad y periodos sociales, y también

en cuanto a las diversas situaciones de pobreza dentro de las mismas sociedades, el análisis de

la pobreza se convierte en un análisis de “las pobrezas”.

Un elemento que suele olvidarse en el análisis de la pobreza, es que la pobreza es un

estado de situación que en ciertos casos se mantiene en el tiempo (pobreza estructural) pero

que en muchos casos varía. Puede alterarse en poco tiempo, especialmente en relación con el

desempleo/empleo, así como en los impactos de crisis económicas que pueden traducirse,

entre otras cosas, en devaluación de la moneda nacional.

En la actualidad se está tratando de incorporar en las mediciones aspectos no

materiales de la pobreza, relacionados con la ampliación y fortalecimiento del capital social

47Fiori, J, Riley, E, Ramirez, R, 2001 “Favela Bairro y una Nueva Generación de Programas de Vivienda Para los Pobres Urbanos”.



de la población pobre por medio de su participación en las redes sociales de intercambio:

educación, trabajo, información, poder político.

Cada vez más se incorporan aspectos no materiales que se relacionan con el bienestar

de las personas y otros de carácter más cualitativo, como los vinculados a la marginalidad y

la exclusión social48. Por otra parte, la visión que tienen los pobres de su propia situación y la

concepción de la pobreza en las distintas culturas nacionales y locales han ido adquiriendo

progresivamente mayor peso como variable de análisis.

Es claro que la pobreza queda definida por múltiples dimensiones, pero existen

jerarquías entre los diversos elementos que la definen.

Existen distintas conceptualizaciones metodológicas para medir la pobreza como por

ejemplo el Método del Ingreso o de la Línea de Pobreza (LP), en América Latina más

comunmente se aplica el Método del Ingreso en su variante alimentaria concediendo primacía

a la nutrición, el Método Integral de la Pobreza o el Método de Necesidades Básicas

Insatisfechas (NBI), cada método al ser analizado presenta ventajas y limitaciones que se

considera importante mencionar.

Es importante adoptar, el marco conceptual que supere el enfoque economicista, para

abordar, desde bases teóricas de Amartya Sen la pobreza con un enfoque “constructivista”, de

centrar la atención en las percepciones y visiones que los sujetos tienen acerca de la realidad

social en la que viven, y cuánto de ellos han puesto en la misma. En particular, sus

percepciones sobre su pobreza, exclusión y marginalidad y su postura frente a su propio bien-

estar y el de los otros. Bien-estar de agencia significa el éxito de una persona en la búsqueda

de sus metas y objetivos…” el equilibrio de conjunto reflejará la ponderación que la persona

preste a su propio bien-estar….Lo trascendental de esta perspectiva es revisarla en su relación

con los recursos.

Este estudio, considera que el análisis de la pobreza no puede ser ni es sólo el

resultado de un conjunto de indicadores considerados “materiales” sino, que debe ser vista

desde una perspectiva multidimensional que involucra las alternativas estructural, contextual,

subjetiva y política.

48 Marginalidad y exclusión se conciben como la expulsión involuntaria de ciertos individuos o segmentos de la sociedad y requieren de impulsos desde fuera, desde quienes no están marginados, ni excluidos que atentan contra la cohesión (PNUD, 1995). El concepto de exclusión incorpora las diferencias específicas entre zonas geográficas, naciones, culturas, etc. Es un concepto dinámico que se concibe como un proceso. Como enfoque, integra las mejores cualidades del concepto de marginalidad, que privilegia una interpretación general de la sociedad, y a su vez, posee la potencialidad que con dicho concepto se construye indicadores que permitan la medición de su magnitud (PNUD, 1995). La marginalidad es la falta de participación activa y pasiva. La primera la constituye la participación en redes de decisión social, políticas y otras. La segunda refiere “la participación económica, es decir la distribución de bienes y servicios” (PNUD, 1995).



En cuanto a la última perspectiva, centra la atención en los procesos políticos de

constitución del espacio urbano, es decir la relación que existe entre: -territorio-pobreza-

movilización-; visión que construye al pobre como un actor en los procesos de despliegue de

estrategias resistenciales, al incorporar desde la práctica y el discurso al espacio social

(escenario mediatizado por las condiciones de producción y reproducción social) y a la

especialidad (su forma catalizadora) en la que se dirimen los conflictos de dominación-

resistencia, lo que podría llamarse “especialidad de la resistencia”; es decir a una impronta

que establece la relación entre “anclaje espacial” de la pobreza y las experiencias colectivas

de organización. Por eso se afirma, que la heterogeneidad de la situación de pobreza es

apreciable cuando la inscribimos en el paisaje urbano. (Patricia Pintos, 2003/2004).

Por otra parte es dable señalar, que el tema de la pobreza y la preocupación por ella se

encuentra en los comienzos del análisis sociológico de las estructuras sociales. Fue tema de

algunas de las primeras encuestas sociales a fines del siglo XVIII, motivados por los estragos

que produjo la revolución industrial. También aparece en los tempranos escritos del marxismo

“tal como el clásico estudio de Engels, como en los intentos de fundar teóricamente la idea

que el capitalismo tría consigo la miseria de los trabajadores (Murmis, Feldman, 1995: 48).

Sin embargo, la perspectiva de un mejoramiento en las condiciones de vida, a partir

del desarrollo del capitalismo en los países centrales, habian dejado de lado el estudio de este

fenómeno, o se lo enfocaba como algo residual que el crecimiento económico resolvería.

En los países del Tercer Mundo la visión de la pobreza que surge en la década del ´60

es diferente a los países centrales para quienes los modelos de acumulación con altos niveles

de ocupación y consumos masivos, era concebido como un proceso que la eliminaría. En el

Tercer Mundo, sin embargo, se concibe al crecimiento como no “desempobrecedor” y en

algunos casos se llega a plantear que los pobres son dañados por este crecimiento (Flier,1995:

28).

Habrá que esperar hasta la década del ´80 para que luego de las crisis sufridas por los

modelos de acumulación de corte Keynesiano que imperaron en el capitalismo de la segunda

posguerra, tanto en los países capitalista ricos como en los pobres; los procesos de

reestructuración de la economía generen cierre de fábricas en ramas que antes fueron

dinámicas y de punta, creen puestos de trabajo menos calificados y menos remunerados e

incorporen al mercado de trabajo, obreros nuevos en condiciones marginales propias de la

economía informal.

De esta manera, se toma conciencia de una pobreza nueva y en un contexto económico

social muy diferente del de dos décadas atrás: la inflación, la recesión, el desempleo, la



precarización laboral, el fenómeno de la globalización, entre otras causas, hace que aparezca

una nueva pobreza que excluye a aquellos trabajadores que antes estaban ligados al mercado

de trabajo, incluso en ocupaciones calificados (Murmis y Feldman, 1995: 56).

Cabe mencionar al respecto, que en los distintos momentos históricos de crisis en las

economías capitalistas, diversos estudiosos comienzan a indagar sobre las irregularidades del

modelo económico en su dimensión global, y con ello la problemática de la pobreza.

Así, desde la Economía, aparecen teorías que visualizan, por un lado, las rupturas y

transformaciones en el capitalismo, como ciclo o etapas de su desarrollo, aproximándose a la

lógica de cambio a partir de la identificación de fuerzas exógenas. En este sentido, la

explicación de la crisis de este modelo de acumulación, se agota dentro de los límites del

comportamiento económico y tecnológico del sistema capitalista; tal es el caso de las teorías

de Kondratieff, Rostov, Shumpeter y Forrester. Por un lado, otras líneas de interpretación

identifican como elementos causales de las rupturas en el desarrollo capitalista, a factores

externos o la articulación entre éstos y los factores internos. Esta línea de explicación, va más

allá de los propios límites de las explicaciones meramente económicas y tecnológicas,

incorporando elementos de análisis de índole social y político. Dentro de este último grupo, se

encuentran los economicistas Trotsky y Mandel (Cicolella, 1993: 15,16)

En este sentido también es interesante la propuesta del S.E.L.A. (Sistema Económico

Latinoamericano y el Caribe) que considera a la pobreza como resultado del tipo específico de

organización del aparato productivo y los mecanismos distributivos de riqueza social, es

decir, como inherente al sistema productivo imperante. Este organismo concluye que la

solución a la crisis que afecta a los países de América Latina, no puede salvarse a través de

medidas autocorrectivas del sistema y comprende todos los aspectos de la vida económica: el

modelo global de industrialización del ingreso e incluso el pensamiento económico

(Flier,1995:20).

Poco puede extraerse del concepto de pobreza para analizar su propia causalidad, y

aunque esto escapa al objetivo de este estudio, es indispensable comprender algunos de los

mecanismos que condicionan su funcionamiento y perpetuación.

Originada básicamente en la subremuneración, la pobreza obedece a la lógica de los

procesos de acumulación excluyentes, determinando la emergencia de sectores sociales que

van funcionando al margen de los beneficios del sistema formal.

Los mecanismos de la segregación urbana: articulación subalterna en los procesos de

acumulación de parte del sector formal de la economía, y exclusión del mercado de consumo,



le dan especificidad a la pobreza urbana ya sea en su nivel de fenómeno macrosocial o

microsocial (marcando sustanciales diferencias con la pobreza rural).

Este proceso de articulación, entre lo formal y lo informal, entre lo marginante y lo

marginado tiene su correlato espacial en la estructura territorial urbana, el hábitat urbano

metropolitano conlleva siempre esta dualidad “generando marginalidad mediante un proceso

de acumulación que se basa fundamentalmente en la apropiación de los recursos urbanos y

sobre todo del suelo y los servicios”.

Cuando se hace referencia a zonas de base territorial empobrecidas, se infiere la

relación directa de poblaciones en estado de pobreza. No obstante, esta relación no siempre

coincide exactamente, dado que una característica central de la pobreza es la coexistencia de

situaciones individuales o familiares heterogéneas, en términos de condiciones de vida, y por

otro lado, se ha profundizado el principio de heterogeneidad interbarrial. La proliferación de

los últimos años de countries barrios privados y barrios de chacras dirigidos a sectores

sociales con gran poder adquisitivos coexisten, en un mismo espacio territorial, con franjas

que tienen los índices más altos de pobreza y degradación urbana. Las distancias sociales

existentes entre barrios contiguos se han ahondado, convirtiéndose en dos paisajes

cualitativamente distintos que coexisten, a veces separados tan solo por una calle. Estos

complejos procesos económicos y sociales tienen su correlato en las formas que adquieren las

configuraciones urbanas, entre ellas las residenciales (Veiga, 1991; Pradilla Cobos, 1996;

Cicollela, 1998).

En una escala relativamente baja la pobreza urbana tiende a localizarse en pequeños

núcleos dentro del casco urbano, condicionada a la oferta de habitaciones, piezas de

inquilinato, posibilidad de uso de locales no adaptados. Pero es en la periferia, lejos de los

servicios, o en zonas de refugio próximas al casco, donde la pobreza encuentra su base

territorial común generando formaciones sociales de diversas características según las

circunstancias sociohistóricas en las que surgieron los asentamientos.

Siguiendo a Castell (Castell, Manuel 1988), con relación al problema habitacional

urbano (tierra, infraestructura básica y vivienda) se puede reconocer y diferenciar estrategias

del capital, estrategias institucionales y estrategias de la población.

El primero de los elementos, denominado globalmente como estrategias del capital,

hace regencia a las estrategias de acumulación de capital y de distinción social desplegadas

por las distintas fracciones de burguesía (empresas, terratenientes urbanos) que tienen efectos

espaciales concretos.



Con estrategias institucionales se hace referencia a las políticas estatales- en sus

diferentes instancias gubernamentales, nacionales, provinciales y municipales- vinculadas a

resolver el “déficit habitacional”.

Por último, las estrategias de la población, involucran las acciones de la población

vinculadas a resolver sus condiciones de vida.

Las condiciones de acumulación capitalista, como sabemos a partir de los ´70 ´80- se

empieza a percibir en el ámbito de la producción capitalista profundas transformaciones

asociadas principalmente al tiempo de rotación y reproducción del capital, producto entre

otras cosas, del avance tecnológico y de las comunicaciones. Este fenómeno que es

reconocido como el pasaje de la “producción fordista a la era postfordista” determina cambios

en la totalidad de las relaciones sociales y consecuentemente en las estrategias de

supervivencia de la población, como producto final de esta dinámica urbana se origina una

metrópolis social, política, cultural y física fragmentada (ver Barrios, Sonia: La Globalización

¿Amenaza u oportunidad?)- resultan un modelo económico incapaz de contener con trabajo y

remuneración estable a una cantidad cada vez mayor de población.

Gran cantidad de población, ingresa en nuevas condiciones de pobreza y

consecuentemente, en la necesidad de recrear las formas de paliar la exclusión

A la vez que se incrementa la población urbana, se reducen los puestos de trabajo en

condiciones de protección laboral, ha caído el salario, pauperizándose grandes masas de

población.

La crisis en la producción primaria, acarrea un éxodo de población rural que es

expulsada hacia las ciudades, pero que no es absorbida por la economía urbana.

Estas fracciones encuentran en al ámbito urbano nuevas formas de relación con las

otras fracciones sociales-pasando a formar el sector ocupacional informal o “marginal”- y la

solución de un lugar para vivir conlleva la posibilidad de una inserción social más plena.

Porque “un lugar para vivir en la ciudad” es un bien de consumo al que algunos no

pueden acceder, sino a través de un proceso que se inicia en la “ilegalidad” y que no siempre

finaliza con la legalidad.

Es por eso que la exclusión respecto a la vivienda significa más que el impedimento de

contar con cuatro paredes y un techo. Es una exclusión del acceso a la tierra en tanto

componente del hábitat y a la propiedad como sustento jurídico y simbólico, como muro de

contención frente a la inseguridad social. Es también exclusión de la posibilidad de “acceder,

progresar, llegar…”. Es así como, actualmente encontramos dos tipos estructurales de pobreza

de base territorial: a) Villas miseria y b) Nuevas urbanizaciones.



a) Villas miseria:

El proceso de formación de las “villas” se remonta a los finales de la década del ´30 y

se consolida en los años ´40, producto del movimiento migratorio de la época desde el interior

rural hacia las ciudades más grandes, como consecuencia de la búsqueda de trabajo en la

incipiente industria nacional o en el Estado como empleados del sector público.

Se caracterizan por presentar una ocupación ilegal del espacio de manera espontánea y

desordenada, dando como resultado un trazado irregular e intrincado. Allí no puede

distinguirse calles, manzanas ni lotes y el lugar carece prácticamente de espacios verdes o de

recreación.

El pasillo, espacio principal de circulación, se ha convertido en un elemento folklórico

de las descripciones paisajistas de la villa.

Generalmente cuentan con buena localización, en relación a los centros de producción

y consumo, ya que los terrenos elegidos eran próximos a los lugares de trabajo o a los medios

de transporte que llevan a ellos.

La deficitaria situación habitacional esta dada por los altos índices de precariedad,

obsolescencia y hacinamiento; es así como la generalidad de los materiales usados para la

construcción de las casillas son de desecho como trozos de automóvil, chapas, carteles

robados, madera, etc., ubicadas gran cantidad de estas en un espacio reducido y de gran

cantidad de personas en cada vivienda. Como consecuencia del hacinamiento, de las

viviendas se hace prácticamente imposible la circulación vehicular por su interior.

El trazado interno de las villas, en la mayoría de los casos, no respeta la trama urbana.

Esto provoca la discontinuidad con el espacio que la circunda, reconociéndose tres formas de

vincularse con la trama urbana:

-Emplazamientos aislados del entorno urbano inmediato.

-Emplazamientos integrados a la trama urbana.

-Emplazamientos que provocan fracturas a la trama urbana.

Actualmente en las villas suele haber un par de canillas con agua potable, mejora en el

tendido eléctrico y en el alumbrado pero carecen de servicios tales como por ejemplo

sanitarios, gas o teléfono.

Estas deficiencias urbanísticas resultan decisivas a la hora de calificar a esta

población.

Quienes sino seres apáticos, conflictuados y marginales a la sociedad podrían residir

en ámbitos antihigiénicos e inundables en el”hacinamiento y la precariedad”. Este paradigma

prejuicioso supone la generación espontánea de la pobreza en el caldo de cultivo de una



cultura inferior y una configuración de personalidad plagada de estigmas: los términos “villa”

y “villero” constituyen etiquetas sociales con las cuales en la sociedad se designa a los

habitantes de esos barrios. Aunque desde un punto de vista cultural puede decirse que la

identidad del sector estuvo siempre en tensión entre el ser trabajador y el ser villero, existe

cierto fabulario colectivo según el cual los villeros son sucios, feos y malos, además de

delincuentes, vagos e ignorantes.

Para otros la villa constituye el hogar de los descamisados o de los cabecitas negras.

Lo cierto es que la villa molesta al paisaje urbano, constituye una suerte de gueto de la miseria

presente allí, en medio de la ciudad.

Así, desde el punto de vista de los gobiernos y sectores más autoritarios de la

sociedad, la villa es la representación tal vez más indeseable del desorden. No solamente

porque allí esta la ilegalidad de origen que el laberinto de los pasillos ayuda a esconder y a

disimular y siempre está presente la resistencia al control policial. Sino porque este conjunto

de viviendas, sin lugar a dudas desmiente toda imagen de progreso, bienestar e igualdad de

oportunidades de las que suelen jactarse los gobernantes. La villa devuelve una imagen que

lesiona importantes componentes de la sociedad, representado por un mundo cargado de

carencias, signado por la discriminación, el aprovechamiento y la inequidad.

b) Nuevas urbanizaciones:

A diferencia de las villas miserias, las nuevas urbanizaciones se localizan en áreas más

alejadas. Abarcan la mayor superficie en la extensión de la mancha urbana periférica y según

las variables que intervienen en el inicio del proceso habitacional encontramos básicamente

tres tipos:

1) Acceso individual a la tierra por adquisición del lote (mercado

inmobiliario, amortización en cuotas) Legal.

2) Acceso individual a “una solución habitacional compleja”

(vivienda-tierra-equipamiento-servicios) adjudicada por el Estado u

ocupada ilegalmente. Conjuntos habitacionales FO.NA.VI., BHN, muchos

de los cuales reproducen pobreza y en muchos casos precarismo.

Socialmente heterogéneos.

3) Acceso colectivo a la tierra: Las parcelas de dominio fiscal y

también privadas son ocupadas colectivamente y previo a la implantación



de la vivienda se lleva a cabo un trazado urbano, delimitándose los lotes

que corresponderán a cada familia. Este tipo de ocupación se lleva a cabo

en forma organizada y socialmente heterogénea entre los pobladores. A

diferencia de los dos tipos anteriores la ocupación es ilegal, significa una

transgresión en el esquema de valores del sector formal.

En cuanto a los ítems mencionados 1) y 2), se considera necesario realizar algunas

consideraciones al respecto, señalando que alrededor de los años ´50, bajo el paradigma del

crecimiento urbano planificado, la forma de “loteo”se constituye en la forma dominante de

crecimiento urbano.

Las condiciones que hicieron posible el loteo popular fueron de dos tipos. Por un lado,

la industrialización del país y el desarrollo de un Estado de bienestar que atrajo a Buenos

Aires a una gran corriente inmigratoria con un proyecto de integración social-a muchos de

ellos la sociedad les dio lugar como trabajadores en la sociedad, en la ciudad y en el sistema

político y fundamentalmente les brindó un ingreso alto y estable (comparado con el que tienen

hoy)-. Por otro lado, brindó un contexto legal que hizo posible su establecimiento en el

conurbano. Esa legislación fijaba las condiciones para la venta en mensualidades y no

establecía prácticamente condiciones para el loteo, lo que hizo a la tierra muy barata.

El mazazo que pone fin al loteo popular fue la Ley 8912 de 1977, que rige el

ordenamiento del territorio en la Provincia de Buenos Aires y establece que no puede

venderse tierra para vivienda sin infraestructura. De esta forma se encareció enormemente el

costo de producción de la tierra urbana, se redujo drásticamente la oferta y su precio subió

también en forma escandalosa.

Es obvio que el loteo y la construcción de la vivienda no lo eran todo. También se

conjugaba la acción urbanizadora del Estado que por medio de la inversión pública iba

formando esa compleja trama de servicios e infraestructuras que coexisten en la ciudad.

El loteo-lote con servicios-, es la subdivisión de terrenos con parcelas individuales,

siguiendo el trazado de la cuadrícula dominante planificada por los organismos estatales de

control del territorio urbano-los municipios, institutos de la vivienda, etc.-.

Esta urbanización tuvo un carácter desordenado: se habitaban grandes extensiones sin

las provisiones elementales; se fraccionaba en forma de islas, dejando de lado grandes

extensiones baldías entre un grupo de lotes y otro; muchas veces se utilizaba la inversión

pública con el prioritario objetivo de maximizar el beneficio del capital inmobiliario

En el imaginario social este es el modelo del “sueño de la casa propia” o, desde la

propaganda oficial: “la vivienda digna”. Que cristalizó como la legítima aspiración de la clase



trabajadora, en las generaciones sucesivas. Es la ejecución de vivienda masiva por parte del

Estado, a través de los planes FONAVI. Se trata de un concepto de edificación basado en el

ahorro de infraestructura densificando la cantidad de viviendas, esto es, mucha población en

poca superficie de terreno.

Este periodo (década del ´70 y ´80) se caracteriza por la estrecha vinculación del

Estado con los capitales de empresas constructoras y los dueños de grandes extensiones de

tierras urbanizadas.

Los grupos de viviendas FO NA VI se construyeron en terrenos de bajo costo, alejados

del centro. Y constituyeron más un negocio para los sectores de la burguesía mencionados,

que una solución habitacional efectiva para la población.

A los fines del presente análisis es relevante mencionar, que en los años últimos del

régimen militar en la Argentina, se pusieron en práctica un conjunto de políticas urbanas con

efectos drásticos sobre la condiciones de vida de los sectores populares. Entre éstas, las

acciones dirigidas hacia las “villas de miseria” tuvieron el propósito y el resultado de eliminar

esos asentamientos, especialmente en la ciudad de Buenos Aires y en diversas zonas del

conurbano bonaerense donde se planteaba la relocalización de obras públicas.

En este período la situación habitacional ya crítica ve agravado su cuadro en primer

lugar, por el impacto que generó el proceso de redistribución regresiva del ingreso, que redujo

el poder adquisitivo de los sectores de medio y bajos recursos, pero también por la adopción

de políticas que pusieron de manifiesto la vigencia de una nueva concepción sobre la jerarquía

del espacio urbano, la función de la ciudad y el lugar que deben ocupar en ella los sectores

populares.

Se cita como las más significativas:

-Las innovaciones del Código de Planeamiento Urbano de la Capital Federal

(sancionado en Febrero del ´77), consistentes en la previsión de espacios para la construcción

de autopistas, en detrimento de terrenos aptos para la edificación, (esto introduce un efecto en

cadena con los partidos periféricos de la metrópolis).

-Suspensión de los loteos en la Provincia de Buenos aires, (1976); hasta que en

octubre del ´77 se sancionó, como explicamos precedentemente, en el ámbito de la provincia

la ley 8912 de ordenamiento territorial que obliga a los municipios a formular planes de

desarrollo urbano. Para ello fija normas generales estableciendo que todo nuevo loteo debe

contar con infraestructura y establece estrictas normas para la edificación que, siendo

objetivos deseables en los hechos constituyen trabas para los sectores populares.



Poco tiempo atrás la ley de locaciones urbanas había librado paulatinamente los

contratos al mercado.

La posibilidad de acceso a la tierra y al mercado de alquileres quedaron bajo las leyes

de un mercado del que quedaban excluidos los sectores de escaso recursos económicos. Los

créditos y otras soluciones oficiales sólo llegaron a unos pocos.

Al desplazamiento físico de la población, fundamentalmente de los sectores populares,

que se produjo como impacto de esas políticas, hay que agregar el resultado de la

municipalidad capitalina de erradicar las villas miseria de su jurisdicción, limpiar la ciudad de

las manchas que ofendían su estética, seguridad e ideas de futuro, un futuro que estaba

excluida por decreto la pobreza.

Sin embargo hubo excepciones, sobre todo en algunas gestiones municipales y

también los Institutos Provinciales que desarrollaron programas alternativos como los de

Asistencias Técnica Esfuerzo Propio y Ayuda Mutua, en distintos momentos y con diferente

gravitación dentro de su rama de operatoria pero en muchas oportunidades con una

concepción limitada del participacionismo.

Por último, puede decirse que el déficit habitacional no es causa sino efecto de la

pobreza, la que como señalé reconoce a su vez ciertas causas estructurales, en las relaciones

asimétricas establecidas entre sectores sociales hegemónicos y las clases populares.

Así, el suelo urbano (que incluye cierta infraestructura básica) donde se generan los

“grandes conjuntos habitacionales” dejan intersticios de terrenos fiscales y privados que serán

objetos de ocupación masivas a partir del ´80 en adelante.

A modo de ilustración se señala con respecto al ítem 3), que en el comienzo de los ´80

surgen en el Gran Buenos Aires los asentamientos como una nueva modalidad de hábitat

popular. El contexto social en el que surgen se caracteriza por el drástico empobrecimiento de

los sectores populares: reducción de los salarios reales, aumento de la desocupación y del

trabajo en negro, fragmentación y descenso social.

La población de los asentamientos responde a los llamados “pauperizados” o “nuevos

pobres” y la mayoría de ellos provienen de barrios populares, no de villas, se trata de una

población joven, con una gran cantidad de familias recientemente constituida con experiencia

laboral en industria o servicios.

Los asentamientos son ocupaciones masivas de tierras que se ubican en el conurbano,

su configuración espacial respeta la trama urbana.

El tipo de estrategia habitacional es organizativa y colectiva, requiere de organización

social previa o la toma de tierras y en muchos casos de apoyo externo. El terreno ocupado se



halla subdividido en lotes y manzanas, con sus calles perfectamente trazadas y en muchos de

ellos se han reservado espacios libres para distintos servicios esenciales. Generalmente los

asentamientos se hacen en terrenos próximos a viejos barrios resultado de loteos, lo que hacen

los ocupantes es proyectar el trazado de calles existentes, a fin de mantener homogénea la

urbanización.

Es de gran importancia las medidas de los lotes y como una prescripción expresamente

consentida por todos, sólo puede haber una vivienda y una familia en cada terreno. Las

familias acceden al control del espacio por el modo de apropiación del terreno, construyendo

las viviendas de forma precaria, careciendo de las mínimas condiciones de habitabilidad.

En cuanto a la posesión/propiedad de la tierra es ilegal, pese a que el derecho a la

propiedad privada es violado con la toma de la tierra, un asentamiento no cuestiona la

propiedad privada porque contrariamente a ello, lo que se busca es reingresar a una condición

de propietario de la cual ha sido expulsado, es decir lo que se busca es volver a la legalidad.

Por último se destaca, que la solución del problema va más allá de la procura de un

techo (zona de refugio, base de actividades económicas), sino que gravita considerablemente

la necesidad de apropiabilidad de la tierra-vivienda-infraestructura - servicios; la ocupación

de una parcela, lote o vivienda de interés social, debe posibilitar a las familias la base

territorial para generar un proceso de consolidación habitacional con identidad barrial.

En síntesis se puede decir que el incremento de la pobreza y la desigualdad, actúan

reforzando los procesos de segregación y exclusión social ya existentes, generalmente

impactan con mayor fuerza en los grupos más vulnerables. En este sentido, la resultante de

tales cambios se manifiesta en la fragmentación; en la individualización de los procesos

sociales; la diversificación e informatización económica y social; la polarización del territorio

urbano y de las prácticas sociales que se desenvuelven en él; también de los conflictos que se

dirimen entre los distintos grupos sociales. En tal sentido, las pautas de urbanización apuntan

efectivamente hacia la generación de una ciudad cada vez más dualizada o polarizada,

creando “una ciudad para ricos” y “una no-ciudad para pobres”.

Así la configuración socioespacial de la ciudad que establece la concentración

geográfica de la pobreza y la acumulación de distinto tipo de marginalidad de base territorial,

comienza a constituir espacios de sobrevivencias de los “excluidos” (Wacquant, 1997).

En el marco de tales procesos, las ciudades están más fragmentadas y segmentadas: los

barrios populares no se hallan integrados ni social ni territorialmente de manera plena a la

estructura urbana de la ciudad; así las diferentes áreas de las ciudades comienzan cada vez

más a objetivar la segregación territorial producto de las desigualdades sociales. El estigma



encasilla y transformas estos lugares en espacios sociales simbólicamente amurallados

(Wacquant, 2001). En este sentido todo este proceso de avasallamiento desemboca en una

pérdida del derecho al espacio urbano, como señala Oscar Oszlak, (1991:24)…” el derecho al

espacio conlleva diversas externalidades estrechamente ligadas a la localización de la

vivienda o la infraestructura económica, tales como la educación, la recreación, la fuente de

trabajo, la atención de la salud, el transporte o os servicios públicos. (…) Por lo tanto el

derecho al espacio urbano debe entenderse, lato sensu, como un derecho al goce de las

oportunidades sociales y económicas asociadas a la localización de la vivienda o actividad.

Perder o sufrir la restricción de ese derecho puede suponer, además del eventual desarraigo

físico, el deterioro de las condiciones de vida material en cada uno de los planos en que

existan externalidades vinculadas con la localización espacial.”

En consecuencia, se puede decir que la pobreza urbana se expresa de múltiples

maneras-en la precariedad de las condiciones habitacionales, falta de seguridad, deterioro de

localidad ambiental, forma de uso del suelo urbano y en la provisión insuficiente o

inexistencia de equipamientos y servicios-no es un fenómeno homogéneo, sino que afecta de

distintas maneras a las familias, son expresión de la heterogeneidad de la pobreza en las

ciudades.

En el campo de las políticas urbanas y de vivienda, resulta necesario destacar que no

es suficiente promover únicamente “viviendas de interés social” porque puede ser una forma

de fabricar áreas de marginalidad. La vivienda contribuye a hacer ciudad, se considera, en

consecuencia, que todos los proyectos urbanos deben incorporar programas de viviendas

diversificados, atendiendo las particularidades de los sectores de menores recursos e

incorporar actividades y empleo, equipamiento e inserción en el tejido urbano. Todos los

barrios o áreas residenciales deben ser accesibles y visibles, es decir cada parte de la ciudad

debe aparecer física y simbólicamente vinculada al conjunto, como así también el espacio

público, que es una condición básica en nuestras sociedades que coadyuva a mejorar la

calidad de vida como ciudadanos ( Borja, Jordi,1999).

En este sentido, Salazar (1998) destaca la necesidad de cambiar el énfasis desde “el

pobre débil y vulnerable” hacia el ciudadano y las comunidades locales, y desde la política

transitoria referida a los bolsones residuales de pobreza a aquellas atingentes a los problemas

de fondo que aquejan al modelo neoliberal. Se trata de un proceso o “empoderamiento”

ciudadano, que involucra cambios en el orden existente y requiere algo más que fondos

sociales e intervenciones exclusivamente técnicas. Modificar las condiciones de pobreza para

la construcción de una sociedad más integrada y equitativa requiere incorporar la



participación efectiva de los pobres y de los no pobres. En este desafío, resulta fundamental la

igualdad de oportunidades para asegurar a todas las personas de una ciudadanía plena.

3-CONCEPTO DE CIUDAD, LO URBANO, EL ESPACIO URBANO, LA

FORMA URBANA, LA CULTURA URBANA- ESTRATEGIAS DE

ARTICULACIÓN URBANA

Nos referiremos ahora al concepto de ciudad, de urbano de cultura urbana y de

espacio urbano, pero lo haremos desde una concepción antropológica y sociológica, más

específicamente de la antropología urbana aunque, por momentos lo urbanístico o

arquitectónico esté presente. Se atribuye a la Escuela de Chicago el mérito de haber fundado

la Antropología Urbana, llevándola de áreas apartadas y exóticas a la ciudad. Esta escuela

va a darle un nuevo aire a la antropología y al trabajo del etnógrafo al tomar a la ciudad y

sus habitantes como campo de trabajo. La Ciudad occidental se convirtió entonces en un

escenario de investigación idóneo para observar la naturaleza de relaciones que parecían

marcar el modelo de intercambio que predominaría en las sociedades industrial y post-

industrial.

Podemos decir que una de las mayores influencias sobre la Escuela de Chicago

está dada por George Simmel (1858-1918) , quien veía en las primeras metrópolis europeas

el espacio donde se alzaban nuevas conductas de organización social, que marcarían la vida

en las grandes ciudades a partir de la industrialización .Desplaza el análisis de las ciudades

desde sus datos estructurales o económicos al campo de las relaciones sociales, con especial

énfasis en las formas a través de las cuales estas relaciones eran creadas por las generaciones

(de) urbanitas.

La ciudad se perfila como el ámbito de acción sobre las cuales los individuos

establecen relaciones conforme al constante cambio de estímulos, de especialización y de

racionalización , encuentra las raíces de estos géneros de interacción en la psicología social,

atendiendo a la discusión entre lo subjetivo(espíritu alma , emotividad, estado anímico)y lo

objetivo, la externalización de los sentimientos y las demostraciones exteriores a través de las

cuales los individuos establecen relaciones entre sí.

La Escuela de Chicago recuerda la sociedad metropolitana de Simmel cuando

Robert Erza Park, uno de sus autores intelectuales, concibe una ciudad, en constante



transformación, formada de grupos de individuos heterogéneos e interdependientes, orientada

hacia una “desorganización” y cuyo único recurso se encontraba en el distanciamiento.

William Isaac Thomas, uno de los primeros académicos dentro del

departamento de Sociología en la Universidad de Chicago destacó la importancia de conocer

en profundidad los puntos de vista de los actores sociales, el enfoque fenomenológico de la

Escuela de Chicago intenta esclarecer la naturaleza de la ciudad a partir de sus partes, es

decir, de las normas y sus márgenes, con el objetivo de detectar el papel que juega el contexto

socio-cultural en la formación de la vida urbana.

En palabras de Hannerz (1980), la Escuela de Chicago será reconocida como

“el comienzo de los estudios urbanos modernos y como el más importante corpus de

investigación social sobre una ciudad particular en el mundo contemporáneo”

Louis Wirth quien en 1938 publica Urbanism as a way of life y miembro de la

Escuela de Chicago sostiene que “lo urbano”, la condición que más profundamente distingue

la vida moderna de aquella tradicional-rural, no es una condición espacial ni mucho menos

una delimitación demográfica o productiva, sino una conducta, una forma de vida

determinada por las singulares características de la ciudad en tanto entidad material,

específicamente su tamaño, su densidad y su heterogeneidad. Wirth define ciudad como

“asentamiento relativamente grande, denso y permanente de individuos socialmente

heterogéneos”. Para Wirth “lo urbano” es el efecto que el tamaño, la densidad y la

heterogeneidad de la ciudad tienen sobre el carácter social de la vida colectiva; por lo tanto, el

tipo particular de conducta que la ciudad define. Así caracteriza la vida en la ciudad por,

Contactos sociales impersonales, superficiales, transitorios y segmentados; debilitamiento de

las relaciones primarias y su consecuente sustitución por aquellas de tipo secundarias; y la

promoción de una perspectiva relativista, y por ende, una mayor tolerancia a la diferencia y

libertad de acción. Saca a “la ciudad” del determinismo arquitectónico-espacial para colocarla

en el ámbito de las ciencias sociales y las humanidades. y de este modo abre un nuevo

horizonte teórico y analítico culminando un largo proceso que empieza con Durkheim,

Tonnies y Simmel .49

De estos primeros estudios de ciudades industrializadas a las actuales

metrópolis multiculturales se formularon distintas posturas teóricas y metodológicas.

En los EEUU, en los años 60 se redescubre la etnicidad y la pobreza. En

Europa la migración internacional del trabajo y los refugiados políticos cambian el carácter de

49 Tironi, Manuel, (2005) “Del campo a la ciudad (y a la ciudad de vuelta) Louis Wirth y su Urbanism as a way of life”Ithaca http://www.bifurcaciones.cl/002/bifurcaciones_002_Wirth.pdf



muchas ciudades. Los antropólogos ven que “el otro”, lo diferente, estaba en su misma

ciudad.

Pese a los tempranos aportes de los años veinte cuando la ciudad se convirtió en

objeto específico de investigación de sociólogos y antropólogos, sólo en las últimas 3 décadas

lo urbano se convirtió en un campo plenamente legítimo de investigación para esta disciplina.

Lo que se entiende por ciudad y por investigación antropológica hoy es muy distinto de lo que

se entendía en años anteriores. Mucho ha cambiado el significado y la importancia de lo

urbano desde 1900, cuando sólo el 4 por ciento de la población vivía en ciudades, actualmente

en zonas periféricas de América Latina, el 70 por ciento de la población vive en

conglomerados urbanos. Esta expansión de las ciudades se debe en buena parte a la migración

de campesinos e indígenas, esos conjuntos sociales a los que clásicamente se dedicaban los

antropólogos ahora se encuentran en las urbes. En ellas se reproducen y cambian sus

tradiciones, se desenvuelven los intercambios más complejos de la multietnicidad y la

multiculturalidad50. Para García Canclini, así como las cuestiones urbanas fueron

reconformando el proyecto de la antropología, ésta viene mostrando la fecundidad de sus

instrumentos conceptuales y metodológicos para encarar aspectos clave de las ciudades

contemporáneas que interesan al conjunto de las ciencias sociales haciendo referencia

fundamentalmente a tres: la heterogeneidad multicultural, la segregación intercultural y

social, y la desurbanización y continúa diciendo que la dificultad para definir qué se entiende

por ciudad deriva, en parte, de la variedad histórica de ciudades (industriales y

administrativas, capitales políticas y ciudades de servicios, ciudades puertos y turísticas), pero

esa complejidad se agudiza en grandes urbes que ni siquiera pueden reducirse a esas

caracterizaciones monofuncionales. Varios autores sostienen que justamente la copresencia de

muchas funciones y actividades es algo distintivo de la estructura urbana actual (Castells,

1995; Signorelli, 1996).

Podemos decir de alguna manera que, las ciudades se estructuran y conforman a

través de su historia sus diversas etapas de ocupación y la diversidad de los pueblos que la

habitaron y la habitan, sus culturas y tradiciones. Las migraciones tanto internas como

externas conviven con las huellas de la historia tejiendo una red de construcciones y servicios

que modelan esa heterogeneidad.

Las distintas ciencias deben redefinir hoy la ciudad, buscar nuevos enfoques

para su estudio. Las incertidumbres acerca de qué es una ciudad y cómo estudiarla,

compartidas por otras ciencias sociales, exigen reorientar el conjunto de los estudios urbanos, 50 García Canclini, Néstor, (1996), “Culturas urbanas de fin de siglo: la mirada antropológica”, en Revista Internacional de ciencias sociales, 153



es una ocasión propicia para examinar las condiciones actuales del trabajo inter o

transdisciplinario, las condiciones teóricas y metodológicas en las que los saberes parciales

pueden articularse (G.Canclini, 1996).

Distintas teorías urbanas de este siglo definieron el concepto de ciudad:

Se intentó definir ciudad como opuesto a lo rural, la ciudad como el lugar de las

relaciones asociadas de tipo secundario, donde habría mayor segmentación de los roles y una

multiplicidad de pertenencias, mientras que el campo era el lugar de las relaciones

comunitarias primarias .Esta división tan tajante es descriptiva y se queda en aspectos

exteriores, no explica las diferencias estructurales ni las coincidencias frecuentes entre lo que

pasa en el campo, o en pequeñas poblaciones, y lo que ocurre en las ciudades (este criterio

predominó en la primera mitad del siglo xx y subsistió incluso hasta las décadas del 60 y 70).

Otro criterio fue el geográfico-espacial, que definía la ciudad como la localización

permanente relativamente extensa y densa de individuos socialmente heterogéneos. Una de

las principales críticas a esta caracteriza es que no da cuenta de los procesos históricos y

sociales que engendraron las estructuras urbanas, la dimensión, la densidad y la

heterogeneidad (Castells 1974).

También se definió desde un criterio puramente económico, la ciudad, como

resultado del desarrollo industrial y de la concentración capitalista. Este enfoque económico

suele desarrollarse dejando fuera los aspectos culturales, la experiencia cotidiana del habitar y

las representaciones que los habitantes nos hacemos de las ciudades

Algunos autores que conceptualizaron las experiencias y representaciones urbanas,

como Antonio Mela, quien lo hace a partir de la teoría de Jürgen, Habermas, señalan dos

características que definirían a la ciudad. Una es la densidad de interacción y la otra es la

aceleración del intercambio de mensajes, no son solo fenómenos cuantitativos porque ambos

influyen a veces en forma contradictoria sobre la calidad de vida en una ciudad.

Para G. Canclini todas estas teorías son intentos fallidos, son múltiples

aproximaciones que hoy coexisten y de las que no se puede prescindir.

Las ciudades no pueden ser entendidas desde un único aspecto o dimensión

deben ser concebidas como resultantes de procesos históricos y de factores económicos,

sociales ,políticos y culturales, al mismo tiempo que por las representaciones ,percepciones y

discursos sociales que van conformando los actores sociales vinculados de alguna forma a

ellas (María del Carmen Zabala Argüelles, 2004)51.

51 Zabala Arguelles, María del Carmen ,(2004), El lado oscuro de la ciudad, Psicóloga , FLACSO, Cuba, Universidad de La Habana



Manuel Delgado52 por otra parte, formula la oposición entre “cultura urbana

propiamente “dicha: conjunto de maneras de vivir en espacio urbanos y “cultura

urbanística”: la estructuración de las territorialidades urbanas. Así distingue entre la ciudad

y lo urbano.

La ciudad “es un sitio, una gran parcela en la que se levanta una cantidad

considerable de construcciones, encontramos desplegándose un conjunto complejo de

infraestructuras y vive una población más bien numerosa, la mayoría de sus componentes no

suele conocerse entre sí”.

Lo urbano “son las prácticas que no dejan de recorrerla y de llenarla de recorridos, la

“obra perpetua de sus habitantes, a su vez móviles y movilizados por y para esa obra”.

De este modo llega al concepto de espacio urbano, ” como todo espacio social ,el

espacio urbano resulta de un determinado sistema de relaciones sociales cuya característica

singular es que el grupo humano que la protagoniza no es una comunidad sino más bien una

proliferación de marañas relacionales compuesta de usos, componendas, impostaciones,

rectificaciones adecuaciones mutuas que van emergiendo a cada momento, un agrupamiento

polimorfo e inquieto de cuerpos humanos que solo puede ser observado en el instante preciso

en el que se coagula, puesto que está destinado a disolverse de inmediato”… ”Es una

actividad, una acción interminable cuyos protagonistas son esos usuarios que reinterpretan la

forma urbana a partir de las formas en que acceden a ella y la caminan “.

Se hace necesario entonces definir el concepto de forma urbana ésta “ha sido

entendida también como aquellas configuraciones sociales escasamente orgánicas y

solidificadas, caracterizadas en definitiva por su inestabilidad, donde el tiempo de la vorágine

y la globalización se adentra en el tiempo lento de la ciudad“. (Manuel Delgado 1999).

El espacio urbano es entonces para Delgado: el espacio que genera y donde se

genera la vida urbana como experiencia masiva de la dislocación y del extrañamiento, en el

doble sentido del desconocimiento mutuo y de los resortes siempre activados de la perplejidad

y la estupefacción.”…” no es una cosa, como objeto cristalizado ni un enclave-un fragmento

de territorio dotado de límites-… no es un lugar sino un tener lugar de los cuerpos que lo

ocupan en extensión y en tiempo como comarca rediseñada una y otra vez por las migraciones

que la recorren y que dan pie a lo que Anne Cauquelin llamaba una “armonía confusa”.

La idiosincrasia funcional y sociológica del espacio urbano, no está no puede estar

preestablecida en un plan, el espacio urbano ni es el resultado de una determinada morfología

52 Delgado .Manuel,(1999), El animal público, Ed. Anagrama, Colección Argumentos, Barcelona Delgado Manuel,(2007), Sociedades movedizas, Ed. Anagrama, Colección Argumentos, Barcelona



predispuesta por el proyecto urbanístico sino una dialéctica ininterrumpidamente renovada y

auto administrada de miradas y exposiciones.

Sólo es posible captar la complejidad de lo urbano si se comprenden las experiencias

de comunidades, tribus y barrios como parte de las estructuras y redes que organizan el

conjunto de cada ciudad (Holston y Apadurai 1996, Mannerz 1992).

Vamos a referirnos ahora a las megalópolis o megaciudades, en tanto encuentran

conexión con nuestro tema de análisis.

El desarrollo del urbanismo posmoderno pareció ofrecer nuevas claves para ver

la fragmentación o la multiculturalidad, según Paolo Perulli53 la crisis de las ciudades que fue

uno de los núcleos de análisis urbanos hasta los años ochenta es vista en los noventa de otra

manera, como un retorno a las ciudades con una fuerte recuperación económica, grandes

proyectos de renovación urbana y transformación física. Los años ochenta fueron una década

de recentralización urbana en oposición a los años setenta de crisis de las ciudades y

dispersión territorial.

Las megaciudades, “conjuntos urbanos que han conurbado, que han

interactuado con otras ciudades y las han incorporado” (García Canclini 1999)54, han

permitido el pasaje de la cultura urbana a la multiculturalidad. Ahora ya no se pretende

entender lo específico de la cultura urbana sino como se da esta multiculturalidad, la

coexistencia de múltiples culturas en un espacio que todavía llamamos urbano. Las

megalópolis contienen diferentes ciudades y eso se evidencia al considerar su historia. Las

diversas migraciones reestructuraron las ciudades dando como resultado una complejidad

estructural producto de la coexistencia de múltiples grupos étnicos. Buenos Aires ha sido una

de las primeras ciudades pluriculturales desde fines del siglo XIX. En los últimos treinta años,

esta ciudad ha sufrido un crecimiento explosivo a causa de las migraciones.

La multietnicidad no es la única evidencia de la multiculturalidad contemporánea. La

densidad de habitantes tiende a disminuir en el centro histórico de las ciudades, mientras que

crece en las conurbaciones. Este fenómeno que se repite en muchas ciudades tiene que ver

con la degradación de los centros históricos y con una recomposición de la cultura urbana,

cambian los usos del espacio urbano al pasar de ciudades centralizadas a ciudades

multifocales, policéntricas, donde se desarrollan nuevos centros a través de shoppings, barrios

cerrados, barrios de viviendas sociales, en general otros tipos de urbanizaciones, que por

distintas razones, dejan los centros históricos.

53 Perulli Paolo, (1995), Atlas metropolitano. El cambio social en las grandes ciudades, Editorial Alianza, Colección Alianza universidades, Madrid.54 García Canclini , Nestor, (2007), “Imaginarios urbanos”. Eudeba, Buenos Aires, 3ra edición-



Cada grupo de personas transita una parte de ese nuevo entramado urbano, perdiendo

la idea de conjunto que es recuperada de alguna manera , en el “imaginario urbano”, a través

de la oferta cultural , o de los medios de comunicación con información sobre lo que está

ocurriendo en la ciudad en su conjunto, aquello nos permite imaginarnos aquella ciudad que

no conocemos que no transitamos , aquello que queremos conocer y aquellos lugares a los que

no querríamos ir porque son emblema de inseguridad, peligro ,lugares de los que conviene

estar lejos, de los que debemos escapar.

Las teorías urbanísticas de fin de siglo aluden a la necesidad de encarar

estructural y globalmente las crisis urbanas y la tendencia a aceptar la desagregación .la

disgregación en las grandes ciudades.

Se necesitó reconceptualizar las grandes ciudades,“su núcleo no se hallaba en

la ciudad histórica construido en un territorio delimitado ligado a un espacio que todos

percibían como propio de esa ciudad que tenía su núcleo en el centro histórico en los

grandes edificios monumentales que revelaban cuál había sido el origen “ …” Tampoco la

industrialización que generó la gran expansión de las manchas urbanas … pareciera ahora

ser decisivo, menos aún en sociedades en desindustrialización como son las

latinoamericanas. En la medida en que la economía presente no se caracteriza tanto por el

pasaje de la agricultura a la industria y de ésta a los servicios sobre la base de procesos de

información que rigen la tecnología de gestión y comercialización, debemos ir hacia otra

concepción de lo urbano .Las grandes ciudades son el nudo en que se realizan estos

movimientos de comunicación. Las principales áreas metropolitanas se vuelven en una

economía plenamente internacionalizada, escenarios que conectan entre sí a diversas

sociedades “(García Canclini, 1999). Para Manuel Castells, en Buenos Aires el crecimiento

en la arquitectura está ligado a la globalización, promovida por empresas informáticas, de

grandes transnacionales, edificios corporativos, shopping centres, signos de la modernidad y

posmodernidad.

La ciudad ya no sólo se conecta por el tradicional transporte terrestre y aéreo,

por correo y teléfono, sino por el cable, el fax y los satélites, esto modifica hábitos culturales

y estrategias de consumo, es una ciudad disgregada de la cual ya no conocemos los límites,

es una ciudad “nformacional”, se reorganiza y se redimensiona en la experiencia cotidiana

.Pero la coexistencia de estas tres ciudades, histórica, industrial e informaciónal o

comunicacional , de tradiciones barriales de formas de comunicación que perduran y de una

modernidad que no termina de llegar a Latinoamérica produce contradicciones :

comunicaciones ágiles y embotellamientos, gran oferta cultural y dificultad de acceder a ella



debido a que se deben recorrer largas distancias y el transporte es deficiente, computadoras y

cortes de luz cuado llueve, correo internacional vía mail y servidores de internet

sobrecargados , entre otros ejemplos de una ciudad en que contrariamente parece difícil la

comunicación.

El complejo panorama que caracteriza a las ciudades latinoamericanas en la

actualidad plantea nuevos retos y formas de cómo analizar lo urbano, dentro de este

contexto, repensar que está ocurriendo con la dimensión cultural en las ciudades

latinoamericanas.

De acuerdo a la opinión del historiador y urbanista argentino Jorge Hardoy, “lo

que prevalece en América Latina desde hace varias décadas es una ciudad-región que

combina las peores consecuencias de un masivo crecimiento demográfico y de un

crecimiento físico sin controles, que han producido a la vez dos ciudades paralelas: la

legal y la ilegal. La primera es parte de la historia oficial. La segunda está formada por

los barrios pobres y las urbanizaciones ilegales y constituye un componente esencial de

la ciudad latinoamericana contemporánea”

El crecimiento urbano sin control, producto de migración tanto interna, de otras

ciudades o zonas rurales, como de países limítrofes, ha provocado la formación de las mega

ciudades y grandes aglomeraciones, la extensión de los cinturones de miseria en las periferias

urbanas, la continua segregación de la población en ghettos y residenciales exclusivos, la

transformación del espacio público y la pérdida de significación de los lugares públicos

tradicionales como las plazas o parques y el creciente aumento de las desigualdades. La

contaminación ambiental, el colapso de servicios públicos, el costo del transporte público, el

congestionamiento del tránsito, han provocado en Latinoamérica el deterioro de las

condiciones de vida de los habitantes en las urbes, especialmente para los sectores pobres y de

extrema pobreza que cada día son más numerosos en la ciudad.

La ciudad ilegal, con nombres diferentes de acuerdo con cada país

latinoamericano (callampas en Chile, pueblos jóvenes en Perú, favelas en Brasil, villas

miseria en Argentina, vecindades o colonias populares en México, tugurios en Costa Rica,

ranchos en Venezuela y Guatemala), ha transformado la estructura y el paisaje de las

ciudades latinoamericanas. Estos asentamientos se localizan en los sitios menos favorecidos

de la ciudad, generalmente en las laderas de las montañas o en los cauces de los ríos y están

propensos a inundaciones y deslizamientos que ponen en riesgo la vida de sus pobladores.



Plantea Jáuregui, “¿Cómo es la ciudad que no controlamos, la ciudad que

supuestamente no tiene forma? ¿Cómo se puede regular el crecimiento de nuestras ciudades

sin confiar necesariamente en la normativa como instrumento de regulación?

Si polarizamos la existencia de una ciudad en términos de una ciudad formal o

informal, dice Jáuregui, podríamos decir que la mayoría de los fenómenos urbanos

contemporáneos tienen que ver con este control y descontrol que el mercado detona en

nuestras ciudades. En un extremo estaría el discurso del new urbanism, centrado en el

control de la forma y la imposición de principios que determinan la vida urbana, a través de

lo que algunos teóricos llaman un “código urbano”: un instrumento de regulación que

plantea la forma única de la ciudad determinando desde la silueta de las ventanas al tamaño

de sus barrios. Mientras tanto, en el otro extremo habría discursos como el de las Edges

cities de Joel Garreau, que hablan de la ciudad que aparece espontáneamente y cuya forma a

diferencia de la ciudad tradicional derivaría del azar: en vez de calles hay carreteras y en vez

de veredas hay estacionamientos”55.

Es indiscutible entonces que la ciudad contemporánea crece de un nuevo

modo, dentro de una dualidad la ciudad formal y en forma paralela una ciudad informal que

rechaza todo tipo de organización estructural y que para los urbanistas se hace más difícil

comprender, es necesario descubrir las interconexiones para entender esa complejidad

Por último haremos una breve referencia a lo público y privado, y a los fines

de nuestro trabajo queremos retomar a Manuel Delgado quien haciendo alusión al espacio

privado nos dice “Dentro se supone que estaremos al amparo de las inclemencias de un

mundo exterior que para la cultura moderna -desde Descartes y la Reforma- aparece

gravemente devaluado.”Entrar es ponerse a salvo, el mismo autor, al referirse al descrédito

de lo exterior , nos dice que es visto como algo frío banal, pasajero , donde aguardan todo

tipo de peligros físicos y morales , el universo exterior es percibido como inhumano y atroz,

así llega a la idea de la casa, como símbolo de protección “ un juego infantil que todos

conocemos lo explicita y el perseguido en el tocar y parar sabe cuál es la palabra mágica

que le va a proteger de quien corre tras de él para atraparle:”¡Casa!”(M. Delgado2007),

de este modo nos lleva al concepto de vivienda, como el lugar de la seguridad de la

protección, el hogar, el espacio donde realmente vivimos en contraposición a estar fuera que

sería igual a no tener vida, este lugar construido, con paredes, techo, ventanas y puerta es el

lugar de la certidumbre que se levanta contra “el temblor crónico de la vida pública marcada

por la frialdad, el interés y la desorientación moral. En contraposición a esta perspectiva que 55 Jáuregui, Jorge Mario, (2008) Ensayos y documentos, Pontificia Universidad Católica de Chile, Escuela de Arquitectura , www.scielo.cl/pdf/arq/n53/art14.pdf-



maligniza el espacio exterior existen otras visiones que hacen el elogio de la experiencia

exterior, es decir de la vida fuera de la vivienda. De este modo alude al acto de abrir la

puerta como idea de libertad, la potencialidad del acto de salir , el adentro tiene roles fijos ,

esperables, uno es prisionero de esos roles con los que no se siente identificado , recordando

nuevamente a Georges Simmel , este acto se compara con la posibilidad de cambiar, de ser

otro , se pueden presentar miles de oportunidades, el exterior se extiende en todas

direcciones, es el lugar de los encuentros casuales , dentro es espacio estructurado, el afuera

es el espacio del acontecimiento. Estos actos simbólicos nos remiten a lo privado y lo

público, “El adentro, lo interior, el ámbito privado remite a ideas sentimientos y conductas

que son objeto de reserva y no se someten a juicio ajeno. En el cajón de lo externo, de lo

público, se reúne todo lo que se muestra a los demás, lo que es objeto de percepción y de

opinión por parte de los que están también ahí afuera, mirando y escuchando todo lo que ha

quedado súbitamente al descubierto”. Ambos reflejan una necesidad, estos nivele de

proximidad tienen que ver con redes y lazos. Lo privado tiene que ver con los lazos

primarios entre los miembros de una misma familia o los amigos más íntimos, lo externo, lo

comunitario lo configuran personas que coinciden en unas mismas redes interpersonales de

afinidad religiosa, vecinal, profesional , asociativa, de edad, de compañerismo, etc. Lo

público reúne las relaciones entre desconocidos o conocidos de vista.”

En el dentro se encuentran las sedes de las diferentes instituciones primarias,

se alcanzan los máximos niveles de claridad estructural el afueras el espacio no construido,

no habitable, donde tiene lugar una actividad poco anclada, casual indeterminada. Sus

protagonistas aparecen desafiliados, sin raíces, son pura movilidad, se asocia a la noción de

espacio público, dónde no existe ningún requisito de autenticidad, sino el mero

cumplimiento de las reglas de copresencia que hacen de cada cual un personaje que aspira a

resultar competente para conducirse entre desconocidos.

Otra cuestión de vital importancia es la articulación urbana, ya que las

grandes ciudades modernas plantean un nuevo desafío que implica la necesidad de dicha

articulación. Nos detendremos, pues, en este punto y siguiendo al arquitecto Jorge Mario

Jáuregui, 56 analizaremos sus implicancias.

Las ciudades plantean la necesidad de encontrar nuevos modos de concepción, de

realización y de gestión urbanas, que contemplen espacios públicos, equipamientos

colectivos, servicios urbanos, etc. Estas necesidades implican articular al mismo tiempo

56 Jáuregui Jorge Mario, Estrategias de articulación urbana- Proyecto y gestión de asentamientos periféricos en América Latina. Un enfoque transdiciplinario – Ediciones FADU, Colección Difusión, Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, Universidad de Buenos Aires, año 2003.



intervenciones a largo plazo con una visión estratégica de los problemas, y el corto plazo con

una definición tácticas de las intervenciones, teniendo en cuenta además, la gran escala o sea

la ciudad considerada en sus conectividades, con la pequeña escala o sea los proyectos

localizados.

En la actualidad el proyecto urbano es un medio de elaboración, expresión y desarrollo

que revela potencialidades y restricciones que imponen por un lado la sociedad, los actores

sociales y por el otro, los sitios, las circunstancias y los eventos. De esta manera los proyectos

urbanos son al mismo tiempo un instrumento de análisis y de negociación.

En las ciudades modernas, partidas, divididas, fragmentadas, es posible encontrar

también potentes núcleos de urbanidad con calidad espacial.57 Concebir y realizar nuevas

conexiones en el centro de la ciudad existente, nuevos centros de vida pensados para la

convivencia en torno a los espacios públicos calificados, que anuden lo público y lo privado,

lo individual y lo colectivo, el interior y el exterior, reviendo las concepciones vigentes hasta

ahora de desarrollo, vida urbana y nuestros conceptos de valor para juzgar, implicando

además encontrar una respuesta para disminuir las distancias entre integrados y excluidos de

la vida urbana, entre conectados y desconectados, entre lo formal y lo informal, intentando

arribar a una conectividad del sistema urbano como un todo, integrando todos los fragmentos.

Uno de los grandes desafíos es cómo resolver la relación de las periferias con el centro

o centros en el caso de estructuras multicentralizadas, dando respuesta y modificando

positivamente las la frontera entre lo formal y lo informal lo cual conlleva implícito el

problema del diseño de los bordes entre ambas fronteras; cómo proyectar una ciudad que está

caracterizada por la bipartición y por los movimientos intensos de personas, vehículos,

mercaderías, etc.

Cómo lograr articular las grandes dimensiones de la ciudad con las dimensiones media

y pequeña, en las cuales se desarrolla la vida cotidiana. Conocer la forma urbana de una parte

de la ciudad implica describir sus elementos de estructura, entendiendo por tal “algo que

funciona, que mantiene relaciones lógicas entre sus partes, relaciones de necesidad, sea en la

totalidad o en un fragmento, en la ciudad o en una villa, en un barrio o en cualquier otro

sector”58.

Una descripción de la forma urbana implica reconocer los sistemas de acceso con sus

vías principales y sus conexiones internas y con el entorno, los elementos de infraestructura

tales como circulación, drenajes, fluidos, y sus especificidades sociales , culturales,

57 Op cit.58 Op. cit. pp. 9



económicas y jurídicas, además de sus características topográficas, paisajísticas, ambientales

y de suelo.

Tal como lo expresa Jáuregui, abordar estas cuestiones implica una reflexión crítica

acerca de un tipo particular de intervención urbana que busque articular lo físico con lo social

y lo ecológico, y la cultura profesional con la cultura popular. Estas intervenciones debe

tender a la formación de lazos e implican un trabajo de bordes y anudamientos, bordes que no

deben ser muros de aislamiento que corresponderían a una geometría del adentro y del

afuera, sino a ámbitos donde no hay exclusión sino diferenciación. Una intervención en lo

existente, considerada como construcción colectiva que busque reforzar las centralidades,

creando nuevos atractores, focos de urbanidad pensados como espacios de articulación de la

convivencia comunitaria que contribuyan a la relación y a la formación de un tejido urbano, a

la integración de la vida de cada comunidad en sí misma, con el entorno y con la ciudad en su

conjunto59.

4-SUSTENTABILIDAD Y CIUDAD

Diversas matrices discursivas han sido asociadas a la noción de sustentabilidad desde

que el Informe Brundtland60 la lanzó al debate público internacional en 1987. Entre ellas, se

pueden destacar la matriz de eficiencia que pretende combatir la pérdida de la base material

del desarrollo, extendiendo la racionalidad económica al "espacio no mercantil planetario"; de

escala, que propugna un límite cuantitativo al crecimiento económico y a la presión que él

ejerce sobre los "recursos ambientales"; de equidad, que articula analíticamente principios de

justicia y ecología; de autosuficiencia que sostiene la desvinculación de las economías

nacionales y sociedades tradicionales de los flujos del mercado mundial como estrategia

59 Jáuregui Jorge Mario, Estrategias de articulación urbana- Proyecto y gestión de asentamientos periféricos en América Latina. Un enfoque transdiciplinario – Ediciones FADU, Colección Difusión, Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, Universidad de Buenos Aires, año 2003.- pp. 14

60 La más conocida definición de Desarrollo sostenible es la de la Comisión Mundial sobre Ambiente y Desarrollo (Comisión Brundtland) que en 1987 definió Desarrollo Sostenible como: "el desarrollo que asegura las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para enfrentarse a sus propias necesidades Según este planteamiento el desarrollo sostenible tiene que conseguir a la vez satisfacer a las necesidades del presente, fomentando una actividad económica que suministre los bienes necesarios a toda la población mundial. La Comisión resaltó "las necesidades básicas de los pobres del mundo, a los que se debe dar una atención prioritaria". Satisfacer a las necesidades del futuro, reduciendo al mínimo los efectos negativos de la actividad económica, tanto en el consumo de recursos como en la generación de residuos, de tal forma que sean soportables por las próximas generaciones. Cuando nuestra actuación supone costos futuros inevitables (por ejemplo la explotación de minerales no renovables), se deben buscar formas de compensar totalmente el efecto negativo que se está produciendo (por ejemplo desarrollando nuevas tecnologías que sustituyan el recurso gastado)



apropiada para asegurar la capacidad de autorregulación comunitaria de las condiciones de

reproducción de la base material del desarrollo; de la ética, que inscribe la apropiación social

del mundo material en un debate sobre los valores del bien y de mal, evidenciando las

interacciones de la base material del desarrollo con las condiciones de continuidad de la vida

en el planeta.

A partir de la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y

Desarrollo UNCED (Rio de Janeiro, Brasil, 1992), la noción de sustentabilidad viene

ocupando un espacio creciente en los debates sobre el desarrollo. De un lado, dentro del

discurso desarrollista –producido por las agencias multilaterales, consultores técnicos y

ideólogos del desarrollo– se verificó una inversión en la corrección de rumbos, en la

maduración de los proyectos, en la readecuación de los procesos decisorios. Con ajustes –

creen estos actores–, la propuesta del desarrollo podría ser rescatada, sus dimensiones

autofágicas superadas, su durabilidad asegurada, su vigencia sostenida. Por otro lado, en el

campo de Organizaciones no Gubernamentales (ONGs), en medio de la crítica de los límites

del contenido que gobiernos y instituciones oficiales vienen atribuyendo al desarrollo que

pretenden sustentable, algunos ven en la sustentabilidad una nueva creencia destinada a

substituir la idea de progreso, y constituir un nuevo principio organizador de un desarrollo

centrado en el pueblo", y para ser capaz "de volverse la visión movilizadora de la sociedad

civil y el principio guía de la transformación de las instituciones de la sociedad dominante.

La supuesta imprecisión del concepto de sustentabilidad sugiere que no hay todavía

hegemonía establecida entre los diferentes discursos. Los ecólogos parecen mal posicionados

para la disputa de un terreno enraizado por los valores del productivismo fordista y del

progreso material.

A la inversa de los conceptos analíticos volcados para la explicación de lo real, la

noción de sustentabilidad está sometida a la lógica de las prácticas: se articula a los efectos

sociales deseados, a las funciones prácticas que el discurso pretende volver realidad objetiva.

Tal consideración nos remite a los procesos de legitimación/deslegitimación de las prácticas y

los actores sociales. De un lado, si la sustentabilidad es vista como algo bueno, deseable,

consensual, la definición que prevalece va a construir autoridad para que se discriminen, en su

nombre, las prácticas buenas de las malas. Se abre, por tanto, una lucha simbólica por el

reconocimiento de la autoridad para hablar acerca de sustentabilidad. Y para eso se hace

necesario constituir una audiencia apropiada, un campo de interlocución eficiente donde se

pueda encontrar aprobación. Se puede hablar, así, en nombre de los (y para los) que quieren la

supervivencia del planeta, de las comunidades sustentables, de la diversidad cultural, etc.



Resta que la lucha en torno a tal representación exprese la disputa entre diferentes prácticas y

formas sociales que se pretenden compatibles o portadoras de la sustentabilidad.

La asociación de la noción de sustentabilidad al debate sobre el desarrollo de las

ciudades tiene su origen en las rearticulaciones políticas por las cuales un cierto número de

actores implicados en la producción de espacio urbano procuran dar legitimidad a sus

perspectivas, evidenciando la compatibilidad de las mismas con los propósitos de dar

durabilidad al desarrollo, en acuerdo con los principios de la Agenda 21, resultante de la

Conferencia de la Organización de Naciones Unidas (ONU) sobre Desarrollo y Medio

Ambiente. Al mismo tiempo que verificamos una "ambientalización" del debate sobre

políticas urbanas, observamos también un movimiento de sentido opuesto, con la entrada

creciente del discurso ambiental en el tratamiento de las cuestiones urbanas, sea por iniciativa

de los actores sociales de la ciudad que incorporan la temática del medio ambiente, bajo el

argumento de la substancial concentración poblacional en las metrópolis, sea por la propia

trayectoria de urbanización creciente de la cartera medioambiental de los proyectos del Banco

Mundial.

No podemos dejar de asociar también el recurso a la noción de sustentabilidad urbana

a las estrategias de implementación de la metáfora ciudad-empresa, que proyectan en la

ciudad del sustentable" algunos de los supuestos atributos de atractividad de las inversiones

en el contexto de la competencia global. Conducir las ciudades para un futuro sustentable

significa en este caso promover la productividad en el uso de los recursos medioambientales y

fortalecer las ventajas competitivas.

Por otra parte, la ciudadanía urbana tiende a extenderse hacia el conjunto de la política

urbana, justificando estructuras que favorecen el desarrollo del diálogo y de la negociación,

así como la realización de pactos de atribución del sentido a la duración de las ciudades, no

sólo en su materialidad, sino en cuanto institucionalidad sociopolítica. Una noción de

sustentabilidad asociada a la categoría patrimonio se refiere no sólo a la materialidad de las

ciudades, sino a su carácter y sus identidades, a valores y herencias construidas a lo largo del

tiempo. La perspectiva de hacer durar la existencia simbólica de sitios construidos o sitios

naturales significativos, eventualmente "naturalizados", puede inscribirse tanto en estrategias

de fortalecimiento del sentimiento de pertenencia de los habitantes a sus ciudades, como de

promoción de una imagen que marca a la ciudad por su patrimonio biofísico, estético o

cultural en sentido amplio, de modo de atraer capitales en la competencia global, logrando lo

que algunos describen como un proceso de promoción "la economía de la belleza en nombre

de la belleza de la economía".



La noción de sustentabilidad urbana puede también articular las estrategias

argumentativas de la eficiencia ecoenergética y de la calidad de vida en la consideración de la

forma urbana como "factor determinante de la sustentabilidad. La noción de "ciudad aprieta"

reuniría, en la perspectiva de los documentos de la Comisión de las Comunidades Europeas,

por ejemplo, los atributos de alta densidad y uso mixto, tendiendo a presentar superior

eficiencia energética por reducir las distancias de los itinerarios, maximizar la oferta de

transporte público y proveer calidad de vida superior a los residentes. La metáfora de la

ciudad compacta tendría como configuración formal tendencialmente más aceptable el

modelo policéntrico en red, con diversificación de funciones de los subcentros bien servidos

en transportes públicos. Su capacidad de conjugar la eficiencia en el uso de los recursos

ambientales y la calidad de la vida urbana no es, aun, consensual. Algunos argumentarán, al

contrario, que eficiencia energética y calidad de vida son atributos de las ciudades poco

densas y descentralizadas, porque éstas recurren a las fuentes locales de energía y de

producción de alimentos en tierras rurales disponibles.

En ambos casos se recurrirá al argumento de que la forma sustentable deberá mezclar,

aunque en escalas diferentes, zonas de trabajo, residencia y diversión, reduciendo distancias y

"peatonizando" las ciudades, de modo de frenar la movilidad de la energía, de las personas y

de los bienes. Eficiencia ecoenergética y calidad de vida resultarían, en esta perspectiva, de la

emergencia de formas urbanas capaces de expresar la existencia deseablemente creciente de

ciudades autosuficientes. El argumento de la forma urbana se articula así con la idea de la

autosuficiencia urbana. En el caso de la sustentabilidad del desarrollo en general, el

argumento de la autosuficiencia remite a una crítica del libre mercado y de la globalización;

en el caso de la autosuficiencia urbana, se trata, en nombre del combate al efecto estufa y a los

procesos entrópicos, de orientarse para mayor autonomía energética y económica de las

localidades. La no aceptación de la globalización de las ciudades se justifica así desde el

punto de vista de las externalidades negativas y deseconomías energéticas implícitas en la

intensificación de los flujos, propia de las llamadas "ciudades globales".

Siendo la materialidad de las ciudades políticamente construidas, las modalidades de

su reproducción son vistas también como dependientes de las condiciones que legitiman sus

presupuestos políticos. La idea de la sustentabilidad es así aplicada a las condiciones de

reproducción de la legitimidad de las políticas urbanas. Se habla de viabilidad política del

crecimiento urbano, o sea, de las condiciones de construcción política de la base material de

las ciudades. La insustentabilidad condiciona así la incapacidad de las políticas urbanas de

adaptar la oferta de servicios urbanos a la cantidad y calidad de las demandas sociales,



provocando un "desequilibrio entre las necesidades cotidianas de la población y los medios

para satisfacerlas, entre la demanda para servicios urbanos y las inversiones en redes e

infraestructura."

Se cree que cuando el crecimiento urbano no es acompañado por inversiones en

infraestructura, la oferta de servicios urbanos no acompaña el crecimiento de la demanda. La

falta de inversiones en el mantenimiento de los materiales urbanos vendrá, a su vez, a

acentuar el déficit en la oferta de servicios, lo que se rebatirá espacialmente bajo la forma de

segmentación socioterritorial entre poblaciones atendidas y no atendidas por tales servicios.

Este proceso se expresa así bajo la forma de una "caída de la productividad política de las

inversiones urbanas", incrementando los grados de conflicto e incertidumbre en el proceso de

reproducción de las estructuras urbanas. La base técnico-material de la ciudad es vista así

como socialmente construida, en el interior de los límites de elasticidad de las técnicas y de

las voluntades políticas.

La insustentabilidad estaría, por consiguiente, designando un proceso de inestabilidad

de las bases de legitimidad de los responsables de las políticas urbanas, a los cuales se puede

reprobar, por un lado, la incapacidad de imprimir eficiencia en la administración de los

recursos públicos o, por otro lado, la indisposición para democratizar el acceso a los servicios

urbanos.

La erosión de la legitimidad de las políticas urbanas se puede fundar, así, en la

insuficiente adhesión a la racionalidad económica, causa supuesta del desperdicio de la base

de recursos o, alternativamente, en la ausencia de prioridad de los mecanismos distributivos

en el acceso a tales servicios. El impacto material de las políticas será, por consiguiente,

contestado sea por la perspectiva del desperdicio de las ganancias, sea por el ángulo de

concentración socioterritorial de los beneficios.

Pero la desigualdad en el acceso a los servicios urbanos es evocada para cuestionar la

legitimidad de las políticas urbanas igualmente en las llamadas "ciudades inmateriales", que

estarían aparentemente al abrigo de las presiones indeseables sobre los flujos de materia y

energía. Los espacios desindustrializados y deslocalizados por el capital, también terminarían

por ser vaciados en su "urbanidad", haciendo que "la descalificación social y la

descalificación ambiental avancen haciendo renacer lo que se creía definitivamente superado,

la insalubridad física es una forma de ghetto económico y cultural en el seno de las ciudades

que son, entre tanto, penetradas por redes técnicas con desempeños crecientes". Se cree así

que la "instalación social y espacial de los costos engendrados por las crisis del desarrollo del



insustentable de la ciudad desdensificada será de realización delicada, la cuestión del

desarrollo sustentable urbano corre el riesgo de ser antes de todo una cuestión social."

La crisis de legitimidad de las políticas urbanas podrá ser atribuida también a la

incapacidad de hacer frente a los riesgos tecnológicos y naturales. En la perspectiva de la

equidad, el riesgo culturalmente construido apuntará a la desigualdad intertemporal en el

acceso a los servicios urbanos, con la prevalencia de riesgos técnicos para las poblaciones

menos atendidas por los beneficios de las inversiones públicas o afectada por la impericia

técnica en la desconsideración de las especificidades del medio físico de las ciudades tales

como declives, accidentes topográficos, movimientos indebidos de tierra, renovación de tierra

superficial, formación del grietas, erosión y deslizamientos del suelo.

Como colorario podemos decir que, asociar la noción de "sustentabilidad" a la idea de

que existe una forma social durable de apropiación y uso del medio ambiente dada por la

propia naturaleza de las formaciones biofísicas, por ejemplo, significa ignorar la diversidad de

formas sociales de duración de los elementos de la base material del desarrollo.

Colocar el debate sobre sustentabilidad fuera de los marcos del determinismo

ecológico implica, por lo tanto, en separar representaciones indiferenciadoras del espacio y

del ambiente. Requiere que se cuestione la idea de que el espacio y los recursos ambientales

pueden tener un único modo sustentable de uso, inscrito en la propia naturaleza del territorio.

La perspectiva no determinística, por tanto, presupone que se diferencie socialmente la

temporalidad de los elementos de base material del desarrollo. O sea, que se reconozca que

hay varias maneras para que las cosas duren, sean ellas ecosistemas, recursos naturales o

ciudades.

Las diferentes representaciones sobre lo que sea la sustentabilidad urbana han

apuntado a la reproducción adaptativa de las estructuras urbanas con énfasis en el reajuste de

la base técnica de las ciudades, en los principios que fundan la existencia ciudadana o en la

redefinición de las bases de legitimidad de las políticas urbanas. La representación que

privilegia la lectura de la ciudad como matriz técnico-material propone la recomposición de

las ciudades a partir de modelos de eficiencia ecoenergética o de equilibrio metabólico

aplicados a la materialidad de lo urbano. La reducción de la durabilidad de la ciudad a su

dimensión estrictamente material tiende a descaracterizar la dimensión política del espacio

urbano desechando la complejidad de la trama social responsable tanto por la reproducción

como por la innovación en la temporalidad histórica de las ciudades.

Las propuestas de reproducción adaptativa de las estructuras urbanas, que tienen como

referencia la noción de calidad de vida, se estructuran según el modelo de la pureza, de la



ciudadanía o del patrimonio. La ciudad es vista así como el espacio de las externalidades

negativas cuya ecuación se dará en la temporalidad del proceso de construcción de derechos,

sean derechos que considerarán condiciones saludables de existencia, sean derechos al

usufructo durable de la existencia simbólica de sitios urbanos. La palabra ciudadanía retorna

así a su espacio de origen –la ciudad– sobreponiéndose al sentido hasta aquí dominante,

referido al Estado-Nación.

Las propuestas de reproducción adaptativa de las estructuras urbanas que tienen por

foco el reajuste de las bases de legitimidad de la política urbana, buscan, a su vez, refundar el

proyecto urbano según el modelo de la eficiencia o de la equidad. En ambos casos estará en

juego la ciudad como espacio de construcción durable de pactos políticos capaces de

reproducir en el tiempo las condiciones de su legitimidad. Al promover así una articulación

"ambiental" de lo urbano, el discurso de la sustentabilidad de las ciudades actualiza el

conflicto entre tecnificación y politización del espacio incorporando, de hecho, ante la

consideración de temporalidad de las prácticas urbanas, el debate entre representaciones

tecnicistas y politizadoras del tiempo, en el interior del cual pueden, al mismo tiempo,

convivir proyectos volcados hacia simples reproducciones de las estructuras existentes como

estrategias que cultiven en la ciudad el espacio de la invención derechos e innovaciones

sociales.

4.1.-Sustantibilidad y calidad de vida

Uno de los fines del desarrollo urbano sustentable es el de mejorar la calidad de la vida

humana en las ciudades. Se trata de un proceso que contribuye a que los seres humanos

realicen su potencial, generen confianza en sí mismos, lleven una vida digna y plena y

generen las condiciones para que las futuras generaciones puedan acceder a estas

posibilidades.

Una sociedad sustentable permite que sus miembros alcancen un alto nivel de vida de

forma ecológicamente sustentable.

Para medir los progresos logrados en la consecución de una sociedad de este tipo se

necesita contar con indicadores de calidad de vida y de sustentabilidad ecológica.

En términos generales, los indicadores son parámetros específicos que se utilizan para

medir si un criterio ha sido cumplido o no. Por definición, los indicadores pueden medir

solamente algunos componentes de la calidad de vida y de la sustentabilidad ecológica.



En todo caso, los indicadores constituyen elementos clave que pretenden reflejar los

cambios sobre la base del análisis de conjuntos de proposiciones. Se espera que éstos sean

específicos y objetivamente verificables y que se refieran a los cambios o resultados operados

en una situación o actividad.

Sirven de patrón para mostrar el proceso de determinadas actividades. Un indicador es

un nexo entre lo que se quiere medir (variable) y lo que se quiere observar. Los indicadores

“directos” se refieren a actividades, fenómenos o insumos. Los “indirectos” están

relacionados con los efectos y los impactos.

Si bien la mayoría de los indicadores son consignados numéricamente (cuantitativos)

de acuerdo con escalas predeterminadas, se utilizan también indicadores cualitativos que se

refieren a normas y se consignan en términos de “logrado-no logrado”.

Vivir en forma sustentable depende de la aceptación del deber de buscar la armonía

con las demás personas y con el ambiente natural y modificado. Un principio básico es que

las personas deben vivir en armonía entre sí y con la naturaleza, compartir lo que poseen,

mejorar su ciudad y contribuir al cuidado de la Tierra.

Si se persigue la sustentabilidad, la humanidad no deberá tomar de la naturaleza más

de lo que sea capaz de reponer.

Ello implica, a la vez, adoptar estilos de vida y pautas de desarrollo que respeten los

límites de la naturaleza y operen dentro de ellos.

Esto puede lograrse sin rechazar los numerosos beneficios que la tecnología ha

aportado, con tal de que ésta también se desarrolle y aplique dentro de esos límites.

El crecimiento económico es un componente importante del desarrollo, pero no puede

ser un fin ni puede prolongarse indefinidamente. Aunque las personas difieren de los fines

que pueden asignarse al desarrollo, algunos de éstos gozan de aceptación universal.

Entre ellos figuran una vida prolongada y saludable, la educación, el acceso a recursos

necesarios para un nivel de vida decoroso, la libertad política, la garantía de disfrute de los

derechos humanos y la ausencia de la violencia. Sólo si mejoran nuestras vidas en este sentido

será real el desarrollo.

Algunos de los componentes de la calidad de vida se enmarcan en concepciones

valorativas, culturales y aun ideológicas y, por lo tanto, difíciles de cuantificar.

Por ello, y atento a que es imprescindible captar la realidad de una manera objetiva y

habida cuenta de que muchos de los componentes no pueden cuantificarse, es importante

resaltar que algunos de los indicadores aportan datos imprescindibles, pero que reflejan



ciertas partes de la realidad y que éstas solamente pueden ser consideradas como

contribuyentes al logro de la calidad de vida.

En lo que hace a la sustentabilidad ecológica, se afirma que una sociedad cumple con

requisitos de sustentabilidad cuando:

- Conserva los sistemas ecológicos sustentadores de vida y la biodiversidad.

- Garantiza la sustentabilidad de los recursos renovables

y reduce a un mínimo el agotamiento de los recursos no renovables.

- Se mantiene dentro de la capacidad de carga de los ecosistemas sustentadores.

En este ámbito se trabaja con indicadores primarios (midiendo el estado del

ecosistema), secundarios (efectos humanos) y terciarios (acciones para reducir las

consecuencias).

Los aspectos a considerar en estos análisis son los siguientes:

- Prevención de la contaminación.

- Mantenimiento y restauración de la integridad de los ecosistemas.

- Establecimiento de áreas protegidas.

- Mantenimiento de especies y variedades genéticas.

- Uso sustentable de los recursos.

- Agotamiento de los recursos naturales.

- Infraestructura ecológica.

- Consumo por habitante de alimentos, agua, madera y minerales.

- Utilización de energía por habitante.

- Generación de desechos municipales por habitante.

- Generación de residuos industriales por habitante.

- Generación de residuos peligrosos, tóxicos y nucleares por habitante.

- Tendencias demográficas.

- Incremento de la construcción.

- Estructura de transporte.

- Recreación.

Por lo expuesto, el desafío de la sustentabilidad implica una multitud de problemas, no

sólo derivados de la generación y uso de energía, cambio climático, escasez y contaminación

de las aguas, migraciones, desastres naturales y antropogénicos, producción masiva de

“satisfactores”, consumismo, desigualdad social y pobreza, entre otros, sino también los

relacionados con las actitudes personales, los valores, la moralidad y de las decisiones

políticas.



La crisis y el descontento que afectan el mundo actual son, en parte, la compleja

resultante de procesos disímiles y acelerados, de confrontaciones sutiles y de profundos

cambios axiológicos y normativos que excluyen a millones de seres humanos y destruyen los

recursos naturales.

Por otro lado, se debe avanzar hacia una conceptualización sobre el desarrollo

sustentable (nacional y latinoamericano).

Esta conceptualización debería formularse identificando y reforzando los valores

prevalecientes. No habrá sustentabilidad ni respeto a las generaciones futuras sin un respeto a

los valores culturales y naturales nacionales, continentales y universales.

Asimismo, se hace impostergable proponer soluciones a los grandes conflictos entre

soberanía, integración y autorrealización, por un lado, y la competitividad, la globalización

comercial y el consumismo, por otro.

En el marco de la sustentabilidad es indispensable la reconsideración de las decisiones

económicas frente a lo ambiental, tomando en consideración que el fortalecimiento de las

actuales corrientes neoliberales se basa, por un lado, en la implantación de un “pensamiento

único” y, por otro, en el uso de la fuerza. ¿Cuál es la calidad de vida posible en este marco?

A partir de esto, es necesario estructurar propuestas políticas basadas en la democracia

participativa, la paz, la justicia social, la concertación y la sustentabilidad. Estas propuestas

deberían apoyar el desarrollo de tecnologías “ambientalmente amigables” que sean viables

desde el punto de vista socioeconómico y ambiental.

No existe una sola vía que conduzca al logro de la sustentabilidad. Hay tantas como

culturas. Sin embargo, la estructura económica actual supone una homogeneización cultural,

lógica, conceptual, idiomática y tecnológica de todas las culturas posibles (“pensamiento

único”). El destino de la humanidad depende en gran medida de nuestro reconocimiento y

respeto por la naturaleza. Así, el “problema socio-ambiental” no es solamente natural,

también es cultural. Algunos hombres y grupos han desarrollado respuestas arrogantes, cuyo

porvenir está circunscrito a nuestra propia finitud y al límite de los recursos naturales.

Esta cuestión pone a los políticos en una situación compleja y diferente y, por lo tanto,

les exige la asunción de nuevas responsabilidades enmarcadas en la convicción de que los

límites de la naturaleza y la finitud humana determinan las fronteras del desarrollo.

El primer paso para lograr el desarrollo sustentable es tener la visión para imaginarlo y

potenciar el temple necesario para encabezar la marcha hacia él. En esta situación, la teoría de

la sustentabilidad, más que otra cosa, es una fuerza vinculante que aporta los medios

necesarios para integrar en una comunidad global a todas las sociedades del mundo, por



dispares que éstas sean, en una unidad respetuosa de la diversidad natural y cultural. Para la

continuidad de la vida no hay otra globalidad posible.

5- LA CUESTIION SOCIAL DE LA VIVIENDA Y ALGUNAS PRECISIONES

SOBRE DETERMINADOS CONCEPTOS.

La “cuestión de la vivienda” se refiere a términos connotados por significados

abarcativos, y abordada por diferentes disciplinas en los aspectos técnicos-constructivos,

financieros y sociales del tema; que trascienden por lo tanto la cuestión meramente

constructiva, ya que van desde el prototipo61 de la vivienda hasta la ocupación y la

organización del conjunto habitacional, es decir hasta el hábitat.62

Esto adquiere relevancia cuando se comparte la afirmación de definir a la vivienda

como una configuración de servicios-los servicios habitacionales-, que deben dar satisfacción

a las necesidades humanas primordiales: albergue, refugio, protección ambiental, espacio,

vida de relación, seguridad, privacidad, identidad, accesibilidad física, etc. Necesidades que

varían en cada sociedad y grupo social y se definen en el devenir histórico” (Yujnovsky,

1984).

Otros expertos la señalan “Como un conjunto de situaciones, bienes y servicios,

desagregables en el tiempo y en el espacio y en sus procesos de producción y uso” (Pelli,

1999). Esta definición pauta las dimensiones del análisis viviendista a partir de la dimensión

del tema/problema.

Se puede también interpretar a “la vivienda”, como el resultado de la sinergia de orden

social, físico y económico que se dan el tiempo. Sin poner énfasis a priori en alguno de estos

aspectos, la vivienda así entendida se expresa a partir de la cultura, del orden social

establecido, de las oportunidades urbanas, de las circunstancias financieras y de los procesos

constructivos vigentes. (Gatani, 2003)

Lo insólito, es que la percepción de la vivienda como satisfactor tiene sus raíces en la

teoría motivacional desarrollada por Maslow63 (1970) esta alude a las motivaciones humanas

61 Se denomina prototipo al diseño de las viviendas compuesto por la cantidad de ambientes que la componen.62 Es el ámbito en el cual un ser humano crece y vive naturalmente, es el área geográfica sobre la cual se extiende su ocupación. Dichas áreas deberían contar con: -Acceso adecuado a servicios de agua potable. –Acceso a servicios de saneamiento básico y otras infraestructuras. –Vivienda adecuada de buena calidad y con tenencia legal. –Condiciones de vida solubre y localización en zonas seguras. –Asentamientos humanos sostenibles. (Naciones Unidas-Programa de Hábitat- Asentamientos Humanos- Hábitat II- Cumbre de las ciudades- Resolución Nº2200- A XXI PNUD HABITAT).63 Teoría de las necesidades humanas - Abraham Maslow, 1970:De acuerdo a esta teoría, el resorte interior de una persona esta constituido por una serie de necesidades en orden jerárquico, que va desde la mas material a la mas espiritual. Se identifican cinco niveles dentro de esta jerarquía:


http://www.monografias.com/cgi-bin/search.cgi?query=teor%C3%ADa&?intersearch

http://www.monografias.com/cgi-bin/search.cgi?query=Maslow&?intersearch

http://www.monografias.com/cgi-bin/search.cgi?query=Teor%C3%ADa&?intersearch


como respuesta a necesidades específicas; donde establece que las necesidades humanas se

organizan en una jerarquía piramidal, y ubica a la vivienda, como dijimos precedentemente,

como relativa a la subsistencia en la base piramidal seguidas por las de índoles sociales. En

consecuencia, en esta jerarquía piramidal, la vivienda no es considerada desde las

perspectivas y valoraciones de los destinatarios que promueven la participación,64 pertenencia,

solidaridad e identidad barrial como estrategias adaptativas de apropiación del hábitat.

Es así como puede apreciarse, que la mayoría de los textos académicos que abordan la

temática de la vivienda social lo hacen desde una perspectiva de necesidad de subsistencia.

Esta concepción encierra únicamente una perspectiva económica financiera del problema

(Neef, 1989).

Por lo expuesto, consideramos a los destinatarios como centro fundamental de las

políticas de vivienda, enfatizando los factores cualitativos, como las perspectivas y las

valoraciones de la población destinataria, constituyendo la base esencial para la resolución de

la problemática vivienda.

Por otra parte, podemos apreciar que las investigaciones sobre el uso del territorio han

sido desarrolladas por distintas disciplinas. Desde la antropología y la sociología, la

investigación sobre el territorio se relaciona directamente con el uso que los individuos le dan

al espacio en el que viven.

Desde esta óptica, la mirada que se ha tenido sobre el tema territorial da cuenta de la

utilización que las personas hacen del lugar que habitan, el cual presenta diversas

denominaciones: puede ser un barrio, una villa, un asentamiento-sea éste privado o no-. Son

espacios en los cuales los grupos forman relaciones sociales y le otorgan un rol significativo,

deviniendo, de esta forma, en un territorio particular de la ciudad.

Fisiológicas: Tienen que ver con las condiciones mínimas de subsistencia del hombre: Alimento, vivienda, vestimenta, etc. Seguridad: Se relaciona con la tendencia a la conservación frente a situaciones de peligro. Conservación de su propiedad, de su empleo, etc. Sociales: El hombre por naturaleza tiene la necesidad de relacionarse, de agruparse informalmente, en familia, con amigos o formalmente en las organizaciones. Estima: A esta altura de la pirámide el individuo necesita algo mas que ser un miembro de un grupo, se hace necesario recibir reconocimiento de los demás en término de respeto, status, prestigio, poder, etc. Autorrealización: Consiste en desarrollar al máximo el potencial de cada uno, se trata de una sensación autosuperadora permanente. Son ejemplo de ella autonomía, independencia, autocontrol.64 Se define a la participación como al conjunto de actividades mediante el cual los individuos se involucran y ejercen influencia en los escenarios públicos que atraviesan su vida cotidiana. Participar es tomar parte, tomar parte de algo o en algo. En procesos, en acciones, en decisiones colectivas. Es importante diferenciar niveles de integración de participación: a) Nivel de información: debe ser la necesaria en calidad y cantidad y la población tiene que estar en condiciones de evaluar la información que maneja. b) Nivel de opinión: corresponde a un nivel más complejo en el cual los participantes pueden emitir opiniones sobre asuntos, supone un nivel más alto que la informativa. c) Nivel de toma de decisiones: los participantes pueden decidir sobre sus propios asuntos, lo que supone una adecuada y oportuna información, el reconocimiento de acuerdos, diferencias, mecanismos adecuados de discusión y de toma de decisiones (Robirosa, H., Gardelli, G. y La Palma, 1990).


http://www.monografias.com/cgi-bin/search.cgi?query=independencia&?intersearch

http://www.monografias.com/cgi-bin/search.cgi?query=respeto&?intersearch

http://www.monografias.com/cgi-bin/search.cgi?query=grupo&?intersearch

http://www.monografias.com/cgi-bin/search.cgi?query=familia&?intersearch

http://www.monografias.com/cgi-bin/search.cgi?query=naturaleza&?intersearch

http://www.monografias.com/cgi-bin/search.cgi?query=El%20hombre&?intersearch

http://www.monografias.com/cgi-bin/search.cgi?query=empleo&?intersearch

http://www.monografias.com/cgi-bin/search.cgi?query=propiedad&?intersearch

http://www.monografias.com/cgi-bin/search.cgi?query=hombre&?intersearch


De esta manera, en el territorio-barrio se conforma el espacio social donde se originan

distintas prácticas que articulan los individuos, como individuos territoriales, quienes se

adscriben y se reconocen, en la experiencia de la vida colectiva del grupo que reside en estos

lugares.

En consecuencia, el barrio configura un espacio físico que se transforma en lugar a

partir del sentido que les confiere las interacciones físicas y afectivas, aunque quienes lo

frecuentan le brindan pleno sentido de situaciones simbólicas: los individuos que lo habitan.

El barrio, la escuela, y los espacios donde se construyen prácticas sociales y culturales, se

asocian para recomponer la necesidad de identidad65. También éste concepto comprenderá, los

procesos en los cuales los individuos o los grupos de individuos se diferencian y se

interrelacionan, en virtud de las características particulares; que los unen y los distinguen de

otros individuos (Larrain, 2001).

Se quiere señalar, que en términos territoriales el concepto de barrio, se refiere al

ámbito de un tipo de interacciones sociales, en tanto que el barrio da cuenta de esas

interacciones sociales y también de la territorialidad a ella asociada. Se puede decir que ésta

es la parte del espacio público en el cual se insinúa un espacio privado del hábitat, con el

acostumbramiento recíproco al vecindario, y los procesos de identificación que resulten de la

proximidad física y la coexistencia en un mismo territorio urbano. (Mayol, 1994)

La vivienda es, en primer termino, un refugio contra los elementos de la naturaleza,

proporciona abrigo y cobijo a sus habitantes. La misma tiene implícitas en su constitución

diversos significados culturales que son dados o modificados por sus habitantes, dependiendo

del grupo social que la habite.

La vivienda en propiedad es una idea compartida socialmente. Pero la apropiación de

la vivienda en un sentido más amplio se da posteriormente cuando el destinatario vive en ella,

definidos como aquellas familias seleccionadas por el Plan de viviendas.

Este proceso de percepciones y valoraciones (que constituyen la perspectiva66 de los

destinatarios) asignadas por sus habitantes le confiere a la vivienda un carácter culturalmente

65 Las identidades son construcciones simbólicas que involucran representaciones y clasificaciones referidas a las relaciones sociales y a las prácticas, donde se juega la pertenencia y la posición relativa de personas y de grupos en su mundo. De este modo no se trata de propiedades esenciales e inmutables, sino de lazos clasificatorios auto y alteratribuidos, manipulados en función de conflictos e intereses en pugna, que marcan la frontera de los grupos, así como la naturaleza y los límites de lo real. No se trata de una cualidad perenne, transmitida desde el fondo de los tiempos, sino de una construcción presente que recrea el pasado con vistas a un porvenir deseado. En este sentido la noción de identidad estructurante de los sujetos, permite analizar la conformación de grupos y el establecimiento de lo real en sus aspectos objetivos y subjetivos (Bayardo, Rubnes en Naya.org.ar.http//www.antropologia.com.ar).66El concepto de perspectiva del actor entendido como el conjunto de significaciones que determinados actores sociales le atribuyen a determinados fenómenos es tomado de Guber, R. (1991) “El salvaje metropolitano” Editorial Legasa, Bs.As.



diferencial. En este sentido, los destinatarios mediante pautas culturales e ideológicas dan

significado y valores a las experiencias, estructurando de esta forma la visión de la realidad, al

tiempo que conforman las evidencias sobre el mundo de modo que la información de la

vivienda, el barrio, la comunidad, se recoge y elabora mediante filtros aprendidos desde la

infancia y permite interactuar adecuadamente según las condiciones del medio físico y social.

Definimos desde un punto de vista antropológico a la percepción como la forma de

conducta que comprende el proceso de selección y elaboración simbólica de la experiencia

sensible. A través de la vivencia, la percepción atribuye características cualitativas a los

objetos o circunstancias del entorno mediante referentes que se elaboran desde sistemas

culturales e ideológicos específicos construidos y reconstruidos por el grupo social, lo cual

permite generar evidencias sobre la realidad (Vargas M., 1995).

Cabe resaltar aquí a uno de los elementos importantes que definen a la percepción: el

reconocimiento de las experiencias cotidianas como proceso importante que permite evocar

experiencias y conocimientos previamente adquiridos a lo largo de la vida con los cuales se

comparan las nuevas experiencias, lo que permite identificarlas y aprehenderlas para

interactuar con el entorno. Así la percepción es entendida como la formulación de juicios de

la realidad.

Relacionado con el concepto de percepción encontramos al de valoración de los

destinatarios, aquí el mismo se refiere a los conjuntos de estructuras significantes que

describen cualitativamente a las vivencias, es decir que proporcionan los referentes a partir de

los cuales se asignan calificativos cultural e ideológicamente construidos para las

características atribuidas al hábitat. (Vargas Melgarejo, 1995)

La casa o la vivienda, como bien señala el antropólogo francés Mar Augé es un lugar

antropológico, espacio que condensa principios de relaciones, prescripciones, prohibiciones,

que dan tanto coherencia interna como externa a los grupos (Augé, 1993).

Hay una relación dialéctica entre el ser social – vivienda en la medida que el individuo

habita su vivienda de acuerdo a sus marcos de referencias sociales y culturales; a su vez, ésta

permite la expresión continua a través del tiempo y del espacio de estas manifestaciones

socioculturales, es decir, ella se constituye en un espacio concreto, donde se representa el

sentido de pertenencia a un determinado grupo social, comunidad local o sociedad.

La conceptualización del carácter psicocultural del “lugar” (Auge, 1993), trasciende lo

meramente espacial, considerando al lugar como un espacio de poder y significado. De este

modo, las cuestiones referidas a la identidad están vinculadas al hábitat residencial, en



términos de los habitus incorporados y sus costumbres. El hábitat se constituye a partir de ser

habitado, vivido, cargado de percepciones, valoraciones y memorias, con afectos y lugares.

En este sentido, se va configurando la identidad barrial entendida como una

construcción producida en conjunto por los actores sociales que se manifiesta a través de

atributos socialmente significativos en un momento histórico y lugar determinados. La

identidad es socialmente operativa cuando transmite sentidos (valores, criterios, pautas) que

son relevantes para las distintas personas que interactúan. Estos sentidos se construyen en un

entramado de relaciones sociales dentro de la estructura de una sociedad determinada. Los

atributos que canalizan una identidad son los depositarios de esos significativos, que a su vez,

se asientan, debaten (y en ocasiones hasta se oponen) con el esquema normativo y valorativo

dominante, como el “buen orden”, el “buen sentido”, y con otros esquelas alternativos

(Guber, 1984).

Se ha definido a la vivienda, como la unidad que no sólo cobija a la familia, sino que

es un sistema integrado además por el terreno, la infraestructura de urbanización y de

servicios, y el equipamiento social-comunitario, político, físico-ambiental. Es decir, al estar

inserta en la estructura residencial forma parte privilegiada de la organización social, y no

puede ser analizada al margen de la misma.

Sin embargo, quizás por su condición de bien concreto, la vivienda es presentada

como una mercancía más; con esto refuerza su valor de cambio en detrimento de su valor de

uso67. Se considera, que la vivienda es una realidad que debe comprenderse en su integración

social. La vivienda, así concebida como una totalidad (Pezeu-Massabau, 1998) queda

entonces integrada como realidad constitutiva de cada organización social y como hábitat.

La consideración de la vivienda social, por un lado como bien público68 o colectivo, y

por otro, la vivienda como “representación del espacio por excelencia de la vida privada”

(Azuela, 1993), hace que el Estado no pueda dejar de desentenderse de garantizarla como un

derecho privado, dada la fuerte inscripción del derecho de la propiedad, como rasgo

estructurante de las sociedades urbanas contemporáneas.

El consumo es decisivo en la constitución de las clases al diferenciarse desde sus

aspectos simbólicos; transmutando bienes y signos, así lo expresa Bourdieu (1993). En efecto

67 Según Adam Smith, valor de uso: utilidad de ese objeto; valor de cambio: valor de compra que ese objeto tiene respecto de otros.68 Bienes Públicos: bienes que no son suministrados por el mercado, y que si lo fueran, la cantidad suministrada es insuficiente. 1) No son exceptuables: cuando han sido proporcionados a un miembro de un grupo no pueden ser negados a los demás (resulta imposible impedir que los disfruten otros individuos). 2) También se caracterizan por el consumo sin competencia: el consumo de un bien o servicio público por parte de un individuo u organización no disminuye el suministro de este bien o servicio para otros potenciales beneficiarios (el coste original de extender el servicio a una persona adicional es cero) (Orlansky, 2005).



las clases sociales se apropian de manera diferencial de los bienes y utilizan estrategias de

distinción al consumirlos de acuerdo al valor del bien y la creencia en ese valor que genera el

campo de producción del mismo. Así como en lo económico, en lo simbólico y en el sentido

que se otorga a los objetos, son indisociables en la definición de las clases y sus relaciones.

Recordando que los parámetros de identidad tanto para elementos de consumo colectivo como

la vivienda, la vestimenta y otros, los estratos sociales tienden a identificarse con el estrato

inmediato superior. En primera instancia esto se conforma de este modo; sin embargo durante

el proceso de apropiación, aparecen conflictos diferentes.

En el contexto social más amplio, los poderes dominantes convierten a los diferentes

en desiguales en una relación asimétrica, a partir de marcadores o reglas de diferenciación.

Esta necesidad de identificar para discriminar es paralela a la necesidad de los individuos y

los grupos de poseer una identidad referencial, construida sobre elementos objetivos y/o

subjetivos. Desde la lógica productiva del sistema capitalista, son diferentes, y por lo tanto

tratados como desiguales, se añaden así a los otros extremos como objetos de explotación no

reconocidos como tal: como objetos de opresión como no sujetos de pleno derecho (Marx,

1975). En consecuencia, se considera que “no hay programas habitacionales que pueda

convertirse en modelo único aplicable a todos los grupos necesitados de vivienda”.

La resolución del espacio físico donde habitar significa mucho más que el resguardo

físico, sino una forma de inserción social y pertenencia cultural, que involucran las

valoraciones y percepciones desde el ámbito público hasta el ámbito de la vida privada. Esto

permitiría involucrar a sus habitantes en un mayor compromiso para la pertenencia y

organización comunitaria con el objetivo de obtener un mejoramiento en la calidad de vida.

En consecuencia, procedemos a definir el concepto de calidad de vida. Éste no se

limita al “nivel de vida privado”, sino que integra todos los elementos, objetivos y subjetivos,

de las condiciones en que viven las personas de una comunidad urbana, tanto de sus

necesidades como de sus percepciones, expectativas y satisfactores. Él representa un medio

para medir y evaluar el bienestar, satisfacción o felicidad de las personas (Fadda y Jirón,

2001).



Además, y dado que las comunidades no son homogéneas en la satisfacción de las

necesidades69 de sus individuos en cuanto a género, edad, entre otras, nuestro marco

conceptual asume los diversos roles sociales que se dan dentro de las comunidades.

En la medida en que los seres humanos perciben los problemas y sus posibles

soluciones, desde diferentes puntos de vista, según sus respectivos roles sociales, y satisfacen

sus necesidades bajo criterios también diferentes, una experiencia dada a un mismo objeto

físico puede ser percibido, en formas distintas, por diferentes sujetos.

Esto significa que una determinada calidad del medio ambiente puede implicar

contenidos, percepciones e imágenes muy diferentes para las distintas personas, dependiendo

del género, edad, cultura, etnia, religión, etc.

Por último, los problemas del medio ambiente no los entendemos sólo como

problemas de nuestro alrededor físico, sino que por su origen y consecuencias, como

problemas sociales: problemas de la gente, de su historia, de sus condiciones de vida, de sus

relaciones con el mundo y la realidad, de sus condiciones sociales, culturales y de vida.

Igualmente, el proceso habitacional no puede ser reducido a la unidad de vivienda física en sí:

él requiere de un análisis que contemple las relaciones entre dos términos que son

inseparables y que corresponden a los habitantes y a su hábitat.

Este hábitat se compone de las distintas escalas en que las personas viven (unidad de

vivienda, entorno, vecindario, comunidad) y de las varias relaciones que ellas mantienen

(familiares70, vecinales, comunitarias, ciudadanas). Esto convierte al proceso habitacional en

69 Según el INDEX considera hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI) aquellos en los cuales está presente uno de los indicadores de privación:

- Hogares que habitan vivienda con más de 3 personas por cuarto (hacinamiento critico).

- Hogares que habitan en una vivienda de tipo inconveniente (vivienda precaria u otro tipo).

- Hogares que habitan en viviendas que no tienen retrete o tiene retrete sin descarga de agua.

- Hogares que tienen algún niño en edad escolar que no asiste a la escuela.Hogares que tienen 4 o mas personas por miembro ocupado y en los cuales el jefe tiene bajo nivel de educación (sólo asistió 2 años o menos al nivel primario70 Según Pierre Bourdieu“,1990 la familia”, en tanto ficción nominal “categorías” deviene en grupo dotado de una identidad social, conocida y reconocida, esto es, se constituye en “cuerpo” que pone los limites dentro de los cuales la familia funciona como “campo”. La familia cumple un rol determinante en el mantenimiento y reproducción del orden social, constituyéndose de este modo en una “función social bien fundada” y garantizada por el estado.Bourdieu distingue las siguientes propiedades: “Se concibe a la familia como una realidad trascendente a sus miembros, un personajes transpersonal dotado de una vida y un espíritu común y una visión particular del mundo”. “Como un universo separado en donde sus integrantes están comprometidos a respetar y perpetuar las fronteras que los separa de los demás, idealizando su interior como sagrado, secreto de puertas cerradas sobre su intimidad, separado del exterior por la barrera simbólica del umbral, lugar secreto de asuntos privados, privado en tanto propio y oculto a lo publico. oculto a la mirada del extraño. “Por ultimo el significado de morada: lugar estable donde vive la familia, asociado al de casa y todo lo que ella contiene como indefinidamente



algo mucho más complejo que la construcción de una unidad de vivienda. Al mismo tiempo

lo enriquece, puesto que concibe que la concepción de la calidad de vida en el ámbito

residencial, debe incluir esta visión integral.

Dentro de este marco, entendemos la calidad de vida como una construcción social o

constructo, esto es, un objeto construido por el observador colectivo. Así la calidad de vida es

evaluada a través del observador y su experiencia. La metodología propuesta posibilita

“observar las observaciones de aquello que observan su experiencia” estableciendo

comparaciones entre la calidad de vida de cada uno de ellos y midiendo los efectos, tanto de

los hechos como de la percepción y evaluación que la gente tiene de ellos.

En síntesis la calidad de vida así evaluada constituye una resultante integradora de

todos los factores-objetivos y subjetivos- que condicionan el bienestar de las personas en un

determinado medio ambiente. Y como tal, un indicador confiable para la planificación y

gestión del hábitat urbano.

6- LA VIVIENDA COMO SATISFACTOR DE LA NECESIDAD HABITACIONAL

Siguiendo al arquitecto Víctor Saúl Pelli71 es posible afirmar que las necesidades de

la gente son el centro y la motivación genuina de la acción social de vivienda y que “toda

elaboración teórica, de acción, o de decisión política, sobre la solución habitacional, debe

tener su basamento en el conocimiento profundo y constantemente actualizado de las

necesidades de las personas, entendido como conocimiento construido junto con la

misma gente que las padece, no sólo la de las estadísticas y de las encuestas sino las

personas concretas, con nombres, rostros y diálogo, una por una, uno por uno”.

A partir de de esta idea, el conocimiento de las necesidades de la gente debería ser en

todos los casos el punto de partida de la producción de soluciones habitacionales adecuadas

Sin embargo en la gestión pública convencional de la vivienda, generalmente este

conocimiento es reemplazado por conjeturas o hipótesis sobre su naturaleza, más o menos

racionalmente construidas o por su interpretación como carencia de determinados

satisfactores estandarizados o, por perfiles abstractos de la necesidad basados en las

estadísticas.

transmisible”. De esta manera concebimos la familia como agente activo, como sujeto de prácticas sociales, como sujeto capaz de pensar, capaz de sentimiento y acción, lugar secreto y sagrado y base de la transmisión patrimonial entre las generaciones.

71 PELLI, Víctor Saúl – Habitar, Participar, Pertenecer. Acceder a la vivienda- incluirse en la sociedad – Nobuko. 2007, Buenos Aires.pp. 23



La construcción de conocimiento a través de un abordaje personalizado aparece

como algo innovador, cuando en realidad es sólo un paso indispensable de trabajo, que por lo

general es objeto de omisión o degradación.

En lo relativo a la “necesidad habitacional”, Pelli interpreta que habitualmente existe

una confusión en cuanto al concepto de necesidad, dado entre la necesidad (necesidad

universal de vivienda) con su satisfactor72 (la vivienda como se conoce o se usa en la cultura

específica dentro de la que se está hablando y operando) El uso indistinto de los dos términos

facilita en la práctica la fluidez del diálogo corriente y como consecuencia también facilita

la rapidez en la concepción de soluciones, la toma de decisiones y la ejecución técnica. Pero

esta misma simplificación suele ser la causa de equivocaciones con resultados prácticos y

tangibles, en la tarea de ejecución de los programas, cuando son compartidos por diferentes

sectores o grupos (por ejemplo los técnicos y los pobladores), en los que el satisfactor

vivienda, de su necesidad habitacional, puede no ser exactamente el mismo para cada sector

Con respecto a las necesidades habitacionales, sus satisfactores y sus prioridades en la

cultura urbana moderna es preciso detenerse para examinar algunas cuestiones.

En primer lugar es necesario analizar un aspecto de lo que, tal como lo denomina Pelli,

es obligatorio necesitar, refiriéndose de esta manera a la vivienda estándar (vivienda urbana-

moderna). Este tipo de vivienda no es una respuesta espontánea de cada habitante a sus

necesidades habitacionales genéricas sino el modelo de satisfactor habitacional propio de

nuestro sistema socio-cultural-económico. Este modelo o paradigma de la satisfacción

habitacional para los sectores populares, en Argentina y en otros países latinoamericanos,

funciona en muchos casos como una imposición o como una condición planteada por el

conjunto social y por el sistema moderno de hábitat, de “lo que es obligatorio necesitar” como

requisito para pertenecer a la cultura de referencia de ese conjunto, y para no quedar

excluido73. Sin embargo esta imposición implica la incorporación de apetencias cuya

satisfacción resulta muy gratificante (al menos para los que estamos incorporados a esa

cultura) pero cuyos satisfactores, son inaccesibles por su costo en la estructura de mercado,

para gran parte de las familias de los sectores populares., y que ya los han incorporado al

cuadro cultural propio, convirtiéndolos en necesidades a satisfacer.

Es así como en segundo lugar es preciso analizar lo que Pelli ha denominado la

contradicción entre la obligación de habitar de una determinada manera y la imposibilidad

de acceder a recursos para hacerlo. La cultura y la estructura social occidental-urbana-

72 Nax- Neef, Elizalde y Openhayn (1986) conceptos de necesidad y concepto de satisfactor- citados por Pelli, V. S. Op. cit.- pp. 2573 Pelli, V.S. op. cit



moderna ha dotado a la vivienda con una gran determinadas funciones y especificaciones

sobre los niveles de calidad en que esas funciones deben ser cumplidas, resultando un modelo

de vivienda mucho más complejo y costosa en comparación con otras culturas y, en relación

con las posibilidades reales de adquisición de amplios sectores. Las sociedades de los países

centrales de esta civilización, donde se generaron las pautas sobre necesidades y satisfactores

vigente en este modelo, evolucionan dentro de un razonable equilibrio entre creación de

nuevas pautas de consumo y desarrollo en los propios integrantes de esas sociedades de

capacidades y oportunidades para acceder a recursos para satisfacerlas. Pero en nuestros

países latinoamericanos este equilibrio está lejos de alcanzarse y aún cuando han adoptado

(aún a veces incompleta e imperfectamente) sus modos de funcionamiento y consumo, no

han alcanzado sus modos de producción, niveles de ingresos y de disponibilidad de recursos

para el acceso al consumo y al funcionamiento pautados.

En tercer lugar es preciso señalar que dentro del patrón genérico de vivienda que

abarca a toda la sociedad, la necesidad habitacional presenta infinitas variantes debidos las

diferencias en la naturaleza del habitante (el grupo o persona sola que constituye el sujeto

doméstico); los hábitos de vida doméstica y de convivencia ; las convenciones de identidad

pública y relación social (las características de la vivienda y de su ubicación que contribuyen

a definir la identidad pública del habitante); la innovación, disponibilidad y oferta de recursos

tecnológicos en el mercado de insumos para la vivienda; la función de la vivienda como

elemento componente de la trama territorial del hábitat, tanto urbana como rural

“urbanizada”. También hay variaciones, o diferenciaciones entre los modos de vida de

distintos grupos y sectores dentro de esta misma cultura. Y en todos los casos las necesidades

van variando también, con el paso del tiempo para un mismo individuo o grupo habitante.

Todas estas variantes son en definitiva versiones de un mismo patrón genérico,

occidental-urbano-moderno, de satisfacer la necesidad habitacional. Este patrón o modelo

genérico de necesidad de vivienda para esta cultura, tampoco es inamovible; está sujeto a un

tren de modificación mucho más lento , pero incesante, en ritmos históricos lo

suficientemente pausados como para que , en un período determinado, y a los efectos

prácticos de la formulación de planes y programas, sea válido tomarlo como una referencia

estática y fija, convencionalmente cristalizada para facilitar decisiones y alteraciones a

aquello que suele denominarse “tradicional” . A su vez cada habitante y cada grupo social,

tiene su propia versión de su necesidad habitacional dentro del patrón general. Este punto es

de fundamental importancia para no incurrir en el error típico de los planes públicos

convencionales, que consideran la necesidad habitacional respondiendo a un patrón único e



indiferenciado para todos los grupos sociales, con un tipo único de satisfactor genérico, del

que se da por supuesto que puede satisfacer todas las necesidades habitacionales de cualquier

familia, y que suele confundirse y tomar, indebidamente, el lugar de la “vivienda digna”

Así como es importante reconocer este carácter variable de las necesidades

habitacionales y sus satisfactores adecuados, también es necesario resaltar la importancia del

grado de prioridad que se les asigna dentro de cualquier plan de satisfacción de necesidades.

En la situación crónica de disponibilidad insuficiente de recursos para la acción pública de

vivienda, se presenta inevitablemente la exigencia de desechar y descartar, o reducir en

calidad, dimensión o prestación, algunos elementos del listado de satisfactores consensuado

como válido (otra opción es reducir la cantidad de familias atendidas o la de reducir mas allá

del mínimo admisible las dimensiones de ambientes o la calidad de los materiales y

componentes).

El orden de prioridad es importante para la vida de la gente y para la buena orientación

de la inversión a la hora de definir cuáles de las necesidades concretas que van a ser

satisfechas en una acción habitacional con recursos insuficientes y cuáles van a quedar sin

satisfacer, al menos en esa acción: una selección errónea de satisfactores, es decir de que parte

de la casa y qué nivel de calidad se incorpora y cuál no , puede significar dejar afuera, por

años, la respuesta adecuada a necesidades que son prioritarias para un determinado grupo

familiar y la inversión de recursos preciosos en satisfactores que para ese grupo no son

prioritarios, o son superfluos.

La satisfacción de las necesidades tangibles, tales como el lugar e instalaciones para

comer, dormir, guardar los alimentos, higienizarse, etc. son siempre contempladas en los

programas, tratando de darles una respuesta adecuada acorde a los recursos disponibles. Sin

embargo no sucede lo mismo con otro tipo de necesidades del habitante como por ejemplo

las formas internas y externas de la casa, los modos de funcionamiento y con el significado

simbólico de estas formas o con su ubicación en el barrio o en la ciudad, la necesidad de

satisfacción estética de los habitantes con su vivienda, la necesidad de habitar en un barrio o

en un conjunto habitacional conviviendo con vecinos en forma armónica, donde prime la

tolerancia y no la agresividad, la necesidad de opinar sobre los componentes indispensables y

no indispensables de la propia futura vivienda etc., que son en cambio ignoradas, cuestionadas

o en los mejores casos admitidas como válidas pero bajo las interpretaciones propias del

arquitecto a cargo del proyecto.

Por otra parte las expectativas de satisfacción de las necesidades habitacionales

básicas de los sectores populares, no se expresan exactamente en lo códigos de la cultura



vigente a la que la gente aspira y al mismo tiempo se ve compelida a integrarse, ni tampoco

en los términos de la cultura habitacional previa de la sociedad de origen, suya o de sus

antepasados, sino en los términos de su propios procesos , necesidades y anhelos de

comprensión y adaptación paulatina a estos códigos y de integración gradual dentro de esta

sociedad., puesto que se trata de una necesidad de transición desde una forma de habitar

hacia otra y también desde una situación de desamparo o de exclusión, hacia una situación de

bases sólidas para la ejercitación de derechos y obligaciones esenciales como condición de

integración.74 De esta manera la vivienda, y también su proceso de gestión, adecuadamente

diseñados, actúan como instrumento y vehiculo hacia ese estado de acceso pleno a esos

derechos y obligaciones.

Esta identificación de un estado de transición de las necesidades habitacionales es

fundamental para definir los satisfactores habitacionales adecuados, que hagan posible esta

transición, acompañándola.

Continuando con lo afirmado por Pelli 75 podemos señalar que las acciones tendientes

a abordar la pobreza resultan insuficientes aún en los casos en que sean acompañadas por

acciones que intenten lograr la cesión de espacios y transferencias de cuotas de poder, desde

los sectores que lo acumulan hacia los sectores que sufren la carencia de esos espacios, ya sea

como carencia excesiva de jerarquía dentro de la escala social de poder, como en el ámbito

social global y estructural o en los contactos personales de todos los días tales como son el

ámbito del trabajo, prestación y recepción de servicio, simple convivencia lado a lado, etc.

Las estrategias habitacionales de fines del siglo XX, (denominadas “tradicionales”)

generalmente se limitan a la provisión de bienes y servicios con el objetivo de atender el

déficit de satisfactores habitacionales tangibles. Con esta modalidad es posible encontrar

planes y programas que buscan proveer albergue, refugio y escenario para la vida doméstica y

la reproducción (o sea la casa), los que además proveen la conexión a las redes urbanas, en

las versiones tangibles de estas redes y que son los servicios físicos (electricidad, agua,

cloacas, gas, recolección de residuos, teléfono, etc.)

La solución habitacional es incompleta, es superficial y en cierto grado efímera,

como componente de un abordaje integral del problema de pobreza, si en ella no se incluyen

también y con igual jerarquía, mecanismos que garanticen la conexión adecuada del grupo

doméstico a las redes intangibles tales como:

74 PELLI, Víctor Saúl – Habitar, Participar, Pertenecer. Acceder a la vivienda- incluirse en la sociedad – pp. 31-Nobuko. 2007, Buenos Aires.

75 Op. cit. pp. 48 y 49



a) las tramas de relación social dentro del sistema urbano que en incontables casos son

ignoradas realizando en cambio, una inserción descontrolada y aleatoria de los “beneficiarios”

en el nuevo barrio, sin que haya sido programada específicamente ni acompañada

profesionalmente en sus procesos de inserción en nuevas situaciones de relación social,

dejando librado al azar el encuentro de las familias con situaciones de aceptación,

integración, fusión, hostilidad, rechazo o agresión más o menos encubiertas.

b) la escala de distancias físicas y sociales a lugares o puntos de referencia urbanos, ya

sean agradables o ventajosas, como desventajosas o intolerables.

c) la s diferentes escalas de valores simbólicos de los lugares, que definen el estatus y

el estilo de vida de sus habitantes, con códigos no escritos pero activos, que pueden acentuar o

atenuar la situación de exclusión.

d) las convenciones culturales y las normas jurídicas vigentes en la ciudad para el uso,

mantenimiento y gestión en la vivienda, etc.76

De esta manera, tal como lo expresa Pelli, se debe tender a lograr “una situación

habitacional permanente que no resulte en una constante marcación, hacia adentro y

hacia fuera, de inferioridad y subordinación social, evitando la guetización

El principal desafío que debe enfrentar el acceso a una solución habitacional, es el de

garantizar la equidad, pero además debe incorporar pautas metodológicas que aseguren que

el acceso a la ciudad moderna se produzca como un proceso de transición para cada familia o

por lo menos para cada tipo de familia., adecuándolo a los tiempos y a las posibilidades de

comprensión, asimilación y adaptación de la gente a la nueva situación.

Enfocando la acción habitacional dentro de este encuadre general y de esta forma de

concebir la situación de pobreza, se llega a considerar como un producto valorable de la

gestión al “proceso mismo de acceso a la situación habitacional, en cuanto acontecimiento

de suficiente envergadura y trascendencia en la vida de la familia (o individuo) habitantes,

como factor en sí miso de su encauzamiento hacia la adquisición (o recuperación) de

capacidades de gestión y de espacios de poder de decisión, imprescindibles para la

superación de la situación de exclusión y para el ingreso en paridad de derechos y

obligaciones en el tejido social. La incorporación de este nuevo elemento dentro de la

estrategia habitacional implica un replanteo de los modos de acción: el enfoque de la acción

de producción y provisión de la solución habitacional como una experiencia de

empoderamiento, requiere la introducción de pautas fuertes y equitativas de participación

76 Op cit.



del futuro habitante en la gestión integral del proceso de producción y provisión de la

vivienda y de una estructura rigurosa de gestión concertada” (Pelli, 2007).

A continuación y a modo de síntesis detallamos la visión de Pelli respecto a los rasgos

de la situación de pobreza en nuestro país y en Latinoamérica:

Los rasgos de la situación de pobreza en Argentina y en América Latina, en la

transición entre los siglos XX y XXI77

Carencia

Estado permanente y estructural de

insatisfacción de necesidades básicas

Exclusión

Inserción imperfecta, desventajosa

y precaria en el tejido y en la estructura

del conjunto social

Carencia

de recursos para

la supervivencia

física inmediata

Carencia

de poder de

gestión, en todas

sus variantes

Necesidad

concreta de bienes

y servicios

domésticos

(traducible

esquemáticamente

en necesidad de

casas con su

conexión a las

redes de servicios

urbanos)

Necesidad

de la gente de

hacerse cargo e

intervenir

activamente

(participar) en la

gestión de sus

propias soluciones.

Inserción imperfecta,

desventajosa y precaria en el tejido y

en la estructura del conjunto social.

Inserción subordinada

Presencia física sin inclusión

social – estar sin pertenecer.

Necesidad de la gente de

incorporarse, en paridad de derechos y

obligaciones con los demás sectores, a

la trama tangible e intangible de

interrelaciones y compromisos de la

sociedad urbana moderna.

Conclusión

77 PELLI, Víctor Saúl – Habitar, Participar, Pertenecer. Acceder a la vivienda- incluirse en la sociedad –pp. 47 - Nobuko. 2007, Buenos aires.



Si la pobreza es un fenómeno complejo y multifacético, un proceso multidimensional

que significa mucho más que bajos ingresos, si ésta es afectada por condiciones culturales,

interpretada subjetivamente por quienes la padecen y vivida de diferentes maneras según el

género, la edad, el origen étnico y la capacidad de que se dispone.

Si la vivienda en su multidimensionalidad es reconocida como desempeñando un

papel importante en la lucha contra la pobreza, entonces, las políticas que la atiendan deben

contar con proyectos multisectoriales a una escala que permita la integración de los barrios a

la ciudad a través de una conexión física que a la vez reduzca las desigualdades y disparidades

vehiculizando la integración física y social mediante la participación ciudadana como

expresión democrática.

En función de lo mencionado, podemos decir que como corolario y teniendo en cuenta

que nuestro caso problema es una propuesta de intervención metodológica es posible advertir

la necesidad de implementar una política social urbana que en su concepción parta de un

estudio de la demanda que nos aporte datos indispensables para obtener una mayor eficacia

que resulte sustentable en el largo plazo, a través del conocimiento de la población

demandante, su perfil socioeconómico y cultural, así como sus necesidades y que nos permita

proyectar la movilidad tanto estructural como económicas de las familias; visualizar sus

expectativas e intereses, de manera que la propuesta tenga en cuenta las oportunidades de

integración a la sociedad no constituyendo un ghetto sino un continum barrio-ciudad, que

asegure la accesibilidad y la conectividad, respetando lugares privados, públicos y

comunitarios que permitan la apropiación e identificación con el hábitat.

Para los barrios ya construidos, por ejemplo aquellos que fueron motivo de nuestra

intervención evaluativa y cuyas conclusiones fueron expresadas en los antecedentes de este

trabajo, se considera necesaria una propuesta de intervención post-entrega, que contemple los

aspectos no atendidos por el programa, en un marco participativo y acordado con la

comunidad.



Estrategias de intervención

Problemas detectados (cuadro de situación actual)

I) ETAPA ANALISIS DEFICIT HABITACIONAL –– ESTUDIO DEL PERFIL DE LA DEMANDA - PRESUPUESTO Y TIERRAS DISPONIBLES - FIRMA DE CONVENIO IVBA / MUNICIPIO.

1- Problema: No se estudia la demanda, solamente se tienen en

cuenta el monto asignado para el financiamiento y las tierras

disponibles. De esta manera no se cumple la secuencia lógica

establecida por el análisis del déficit habitacional y caracterización

de la demanda, evaluación de la disponibilidad de tierras y el

presupuesto asignado, que permitirían la toma de decisiones,

estableciendo el programa elegido, la cantidad de viviendas a

construir, la localización de las viviendas y el tiempo previsto para

la ejecución de la obra.

Déficit habitacional Caracterización de la demanda

Tierra disponible (Aptitud Técnica/ Hidráulica)

Presupuesto asignado

Programa elegido

Cantidad de viviendas



Localizaciones de las viviendas Tiempo de obra

2- Problema: No se diseñan las viviendas pensando en las

necesidades de las familias, sólo se tienen en cuenta estándares de

calidad y prototipos aplicados a toda la provincia. En

consecuencia, no se parte de las necesidades y expectativas reales

de las familias y de esta manera no se cumple el proceso que se

inicia con un estudio diagnóstico a fin de conocer esas

necesidades para que posteriormente sea el fundamento del diseño

de la vivienda y el barrio, teniendo en cuenta el equipamiento e

infraestructura de servicios, así como también la conectividad y

accesibilidad a la ciudad, la seguridad jurídica y la financiación

acorde a los ingresos, con el objetivo de lograr que la vivienda sea

un satisfactor de esas necesidades.

Necesidades y expectativas de las familias (Estudio diagnóstico)

Diseño de la vivienda y del barrio

Seguridad jurídica y financiación acorde a los

ingresos familiares

La vivienda como satisfactor de necesidades

Equipamiento comunitario -Conectividad y accesibilidad a la ciudad

3- Problema: Al observarse el circuito de tareas se detectan dos ejes

del problema habitacional que no son tenidos en cuenta y están

subvalorados: el estudio de la demanda y el diseño de la vivienda y

el barrio. Estas funciones corresponden a la Dirección de Política

Habitacional, el Área Social y Proyectos. Con respecto al estudio

de la demanda la función está dividida en dos direcciones

diferentes, pudiendo visualizarse la separación entre la

planificación / programación y la ejecución, equivalentes a la



separación entre “pensar” y “hacer”. Por otra parte la función de

proyectar el diseño arquitectónico, está a cargo de una tercera

dirección. Ninguna de las tres funciones (direcciones) articula

entre sí.

Estudio de la demanda Diseño de la vivienda y el barrioPolítica Habitacional y Área Social ProyectosEstas funciones están

a) divididas en dos Direcciones diferentes

b) separadas la planificación y programación , de la ejecución (separado el “pensar” y el “hacer”

Esta función está a cargo de una Dirección que no articula con las otras dos

II) ETAPA DEL PROCESO DE ADJUDICACION – DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN DE LAS VIVIENDAS

1- Problema : Los postulantes se seleccionan después que las

viviendas están construidas y no participan en ninguna decisión. Esta secuencia en la

metodología torna imposible cualquier intento de participación, toma de decisión y hasta

manifestación de opinión por parte de las familias, limitándolas a ser un nombre en un

listado. No se sigue el orden lógico por el cual deberían ser seleccionadas las familias

primero, para luego definir el diseño definitivo de la vivienda y el barrio y como resultado de

esto, recién iniciar las obras.

Propuestas de estrategias de intervención

I)PROPUESTA DE ELABORACIÓN DE UN PROYECTO INTEGRAL SOCIAL / CONSTRUCTIVO

Se propone la elaboración de un proyecto integral para cada caso, que contemple

todas las cuestiones involucradas en el tema habitacional (las necesidades de la gente, la

construcción de ciudad, lo social y lo arquitectónico - constructivo, el financiamiento y el

problema de la tierra) Este proyecto deberá entenderse como un proceso con diferentes etapas

o niveles:

1) Una primera etapa a un nivel general (por municipio y a nivel de anteproyecto) que

abarcará el análisis del déficit habitacional / caracterización de la demanda - evaluación de



tierras disponibles – presupuesto asignado y firma de convenio. El proyecto deberá tener en

cuenta que esta primera etapa de análisis y evaluación de los diferentes factores que

intervienen en el problema, servirá como fundamento para la decisión técnico- política sobre:

a) qué tipo de programa habitacional es necesario.

b) la cantidad de viviendas o soluciones habitacionales requeridas.

c) en qué lugar se construirá y en qué tiempo.

En esta etapa prima la decisión política fundamentada en la evaluación técnica previa

(firma del convenio IVBA / Municipio)

2) Luego una segunda etapa estudiará en forma particularizada una ciudad, una zona

o barrio, en el cual se desarrollará el programa objeto de la firma del convenio. Ésta incluirá

un proceso que irá desde un estudio diagnóstico de la demanda – adjudicación de las

viviendas – estudio de las familias seleccionadas – diseño y construcción de las viviendas y

que servirá como fundamento técnico para:

a) atender la demanda utilizando los diferentes programas, definiendo localizaciones y

cantidad de viviendas o soluciones habitacionales en cada caso.

b) diseñar las viviendas y el barrio (necesidades e equipamiento comunitario, espacios

públicos, comercios, talleres y otros ámbitos de trabajo en las viviendas para la subsistencia

familiar, crecimiento y ampliaciones de las viviendas, conectividad y accesibilidad urbanas.

c) plan de financiación acorde a los ingresos familiares.

d) elaboración junto a las familias, de un proyecto social participativo.

Estudio de la demanda (necesidades de las familias)

Características de la demanda

Selección de las familias

Presupuesto disponible

Anteproyecto de la vivienda y el barrio

PROYECTO INTEGRAL SOCIAL/ CONSTRUCTIVO

Tierras disponibles

Firma del convenio ( qué programa se elige- dónde se construye- en qué tiempo)

Diseño de las viviendas y el barrio

Inicio de la obra



Mudanza al nuevo barrio

Organización comunitaria y seguimiento con un trabajo social

Esta elaboración multidisciplinaria involucraría a todas la áreas del IVBA, cada una con su

función específica pero trabajando articuladamente con un objetivo único.



II) PROPUESTA DE UNA METODOLOGÍA DE INTERVENCIÓN DEL ÁREA SOCIAL DEL IVBA.

Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

La ejecuciónLa obra:

Calidad Tiempo

acordado

La localización de las viviendasTierra:

Situación dominial.

Aptitud hidráulica.

Aptitud urbanística.

La financiaciónPlan de financiación

La documentación técnico-dominial Planos Planos de sub. División Documentación de tenencia de vivienda

PROYECTOINTEGRAL SOCIAL/ CONSTRUCTIVO

101


En cuanto al área social específicamente, entendemos que existen dos momentos

puntuales en el circuito del desarrollo de las tareas, en los que es necesario focalizar nuestra

atención:

a. El estudio de la demanda (etapa que actualmente no se cumple)

profundizando en un estudio diagnóstico de las familias destinatarias.

b. A fin de que lo anterior pueda cumplirse, la selección de los

postulantes para las viviendas deberá realizarse antes del inicio de la obra.

A continuación desarrollaremos la propuesta completa de intervención para el área

social.

II. 1) Entendiendo que la intervención que desarrolla el IVBA es un proceso

ininterrumpido que se inicia con el estudio del déficit habitacional, el área social (junto con

el resto de las áreas del Organismo) debe intervenir desde la primera etapa, a la cual hemos

denominado “Etapa de análisis del déficit habitacional – estudio del perfil de la demanda –

presupuesto y tierras disponibles – firma de convenio IVBA / Municipio”

Este estudio de la demanda que es necesario realizar a fin de contar con una

caracterización del perfil de la población destinataria del plan de viviendas, dispone de un

instrumento específico diseñado para ese fin que es el Registro Único de Demanda del IVBA.

No obstante existen otras fuentes de información como son las inscripciones públicas

anteriores (demanda insatisfecha), el estudio de barrios o asentamientos con problemáticas

particulares y la demanda espontánea del municipio.

Existiendo el Registro de Demanda, resultaría conveniente que esta caracterización de

la demanda se realice conjuntamente con el municipio.

Si bien este primer estudio tiene un carácter predominantemente estadístico, es

recomendable también complementarlo con la observación en campo.

II. 2) A partir de la etapa a la que hemos denominado “Etapa del proceso de

adjudicación – diseño y construcción de las viviendas”, o sea la etapa de trabajo que se inicia

después de la firma del convenio IVBA/ Municipio, el área social profundizará el estudio de

la demanda concluyendo con un diagnóstico que permita conocer las necesidades concretas de

la población que constituye la demanda al plan de viviendas (dar respuesta a las necesidades

concretas de la gente).

Este estudio que necesariamente deberá realizarse en forma conjunta con el municipio,

complementará la información producida estadísticamente con observaciones en campo,



entrevistas realizadas en la comunidad, consultas a referentes o especialistas, archivos y

documentos, etc.

Este estudio diagnóstico brindará fundamento a decisiones técnicas tales como: de qué

manera atender la demanda utilizando los diferentes programas que hayan sido incluidos en

el convenio firmado; cantidad de viviendas o soluciones habitacionales en cada localización;

requisitos previos para la inscripción pública; factores a tener en cuenta para un anteproyecto

del diseño de las viviendas y el barrio; plan de financiación.

Habiendo profundizado en el conocimiento de la población que constituye la demanda

y habiéndose establecido los requisitos para la inscripción, comenzará el proceso de

adjudicación de las viviendas o soluciones habitacionales.

Este proceso deberá fijar como meta: garantizar la igualdad de oportunidades a la

población interesada y la transparencia en el proceso. Para lograrlo deberá tener en cuenta:

• Difusión: que se realizará con el objetivo de informar a la comunidad en general y a

los interesados en particular acerca de todos los programas existentes (permitiéndoles

decidir por cuál optarán); cantidad de viviendas o soluciones habitacionales a

construir; localización; requisitos; sistema de selección de postulantes; plan de

financiación.

• Inscripción : los postulantes pueden ser seleccionados adoptando distintas

modalidades, ya sea a través de una ratificación del Registro de Demanda, una nueva

inscripción pública, un censo o relevamiento aplicado a una zona o barrio en particular

o una inscripción para una demanda restringida.

• Selección: por sistema de puntaje, sorteo público u otro mecanismo comunicado

previamente a la población en la difusión.

• Publicación de listado de postulantes – Apertura para recepción de impugnaciones:

completan las acciones realizadas para garantizar las dos premisas ya mencionadas de

igualdad de oportunidades y transparencia en el proceso.

Al finalizar este proceso estarán seleccionadas las familias adjudicatarias. A partir de ese

momento en las metas de la nueva etapa de trabajo IVBA/Municipio deberán establecerse

como premisas la transferencia de información a las familias y la participación de éstas

en la toma de decisiones en forma consensuada con los técnicos.

De esta manera se iniciará un nuevo proceso que será la de elaboración junto con las

familias adjudicatarias, de un proyecto social participativo. Entre los temas a tratar se

incluirán:



• El diseño del proyecto definitivo de la vivienda y el barrio.

• Las necesidades de subsistencia de las familias a través del trabajo en el hogar (pequeños

comercios, talleres) El diseño de espacios acorde a estas actividades y la reglamentación de su

uso.

• Crecimiento y ampliaciones de las viviendas

• Etapa de inicio y construcción de la obra.

• El barrio y la creación de una identidad.

• Organización social

• Necesidad de otros programas sociales. Su coordinación y articulación.

• Necesidades barriales de equipamiento y servicios (transporte, servicios públicos, escuelas,

salud)

• Convivencia entre vecinos, Asignación de las viviendas.

• Planificación de las actividades de mudanza al nuevo barrio.

• Trabajo social en la etapa post ocupación.

DESARROLLO DE LA INTERVENCIÓN DEL AREA SOCIALEtapa de la intervención

Responsabilidad del IVBA

Responsabilidad del Municipio

Registro de demanda

Inscripciones públicas anteriores (demanda insatisfecha).

Barrios/ asentamiento con problemática particular

Demanda espontánea

Estudio diagnóstico IVBA / Municipioa) LocalizaciónCantidad de viviendasb) Diseño de las viviendas y el barrioc) Plan de financiación

MunicipioCómo atender la demanda utilizando os los diferentes programas que ofrece la Provincia

Proceso de adjudicación

IVBAAsesoramiento,

asesoramientocapacitación y auditoria

Municipio Proceso de selección descentralizado

FAMILIAS Están informadas y



POSTULADAS toman decisiones en forma consensuada con los técnicos

Proyecto social IVBA / Municipio IVBA / MunicipioTemas:

• La vivienda y el barrio

• Necesidades de comercios- talleres- lugares de trabajo (diseño del espacio y reglamentación para su uso)

• Crecimiento y ampliaciones de las viviendas

• Construcción de la identidad barrial

• Necesidades barriales (transporte- servicios públicos- escuelas- salud)

• Organización social- convivencia entre vecinos- asignación de las viviendas.

• La mudanza al nuevo barrio

Proyecto social participativo

Proyecto social participativo

Recomendaciones

• Si partimos de las necesidades reales de la gente para comprender el problema

habitacional y tomar decisiones para atender esas necesidades, es necesario contar con



diferentes programas que atiendan los diferentes perfiles de la demanda y que tengan

flexibilidad de manera tal que puedan complementarse entre sí.

• A su vez, cada programa debería ser flexible permitiendo distintas opciones en

lo referente al régimen de tenencia de la vivienda (venta, comodato y otras formas); la

financiación; el diseño de la vivienda, etc.

• Incorporación del área social en la etapa de elaboración de los programas.

• En la etapa de difusión debería informarse a la comunidad sobre todos los

programas vigentes, dando lo opción de que las familias puedan optar.

• Se aconseja implementar la etapa post-ocupación no poniendo el énfasis tan

sólo en las expectativas explicitadas de la vivienda adquirida y el grado de satisfacción,

sino más bien en otros logros de integración social que potencien la participación,

solidaridad, pertenencia e identidad al nuevo hábitat. Visualizando la “casa” y “el barrio”

como base de un crecimiento familiar, vecinal y comunitario, que significa “apropiación

del hábitat digno”.



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