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Profesor: Normando J. Suárez F.

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MÓDULO 3.ARMONIZACION DE LOS INSTRUMENTOS DEL SISTEMA 3.1. ARMONIZACIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA AUTONOMÍA

3.1. ARMONIZACIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA AUTONOMÍA

Desde hace veinte años Colombia es concebida, declarada y promulgada descentralizada y reconoce la autonomía a municipios, distritos y departamentos. Esta doble condición de los fundamentos de la nacionalidad crea la armonización como la instancia articuladora del Estado social de derecho y las entidades territoriales. No se puede afirmar que la descentralización es una propiedad fundante del sistema político pactado en 1991. Existe el antecedente en la Constitución Política de 1886: “Descentralización administrativa y centralización política”. La progresiva articulación de la descentralización fiscal, administrativa y política de primera generación se inició con la reforma constitucional de 1968 que creó el situado fiscal y la participación de los municipios en el impuesto a las ventas. En 1983 se pretendió profundizar la descentralización fiscal fortaleciendo las finanzas territoriales1

En retrospectiva, los resultados de la descentralización política se pueden interpretar a luz de una hipótesis de la ciencia política: “Se parte de considerar que una de las dimensiones fundamentales de la noción de Estado es el control territorial. Al tratar de ampliar su alcance territorial, el Estado puede relacionarse con las élites regionales de distintas maneras: dejándolas hacer, cediendo ante ellas, coordinándolas, cooptándolas, poniéndolas a su servicio, quebrando su poder o reemplazándolas por otras conectadas orgánicamente con el Estado.”

. En la transición del Estado interventor al Estado regulador se impulsa la descentralización administrativa y la descentralización política con la elección popular de los alcaldes en 1986.

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Para el caso colombiano

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1 VE LEY 14 DE 1983 2 FRANCISCO GUTIÉRREZ SANÍN. INSTITUCIONES Y TERRITORIO. LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA EN: 25 AÑOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA. BOGOTÁ, 2011. P 11-12 3 IBÍDEM, PÁGINA 177/16.

la relación entre el Estado y las élites regionales está caracterizada por un modelo de intermediación; es decir, hay un centro que coordina y gobierna a las regiones a través de las élites regionales y locales. El tipo de descentralización híbrida (principal-agente) que se aplicó en Colombia facilitó ése

“NO SE PODRÁ DESCENTRALIZAR RESPONSABILIDAD SIN LA PREVIA ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS FISCALES SUFICIENTES PARA ATENDERLAS”.

ART. 356 CN ORIGINAL ANTES DEL LOS ACTOS LEGISLATIVOS 01/2001 Y 04/2007


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paradigma de una intermediación bipartidista a una extorsiva4, ineficiente5, centrífuga6 y criminalizada7.

Sobre ése supuesto la pregunta pertinente tiene que ver con la forma de relación (armonización/articulación) de los instrumentos del sistema de planeación tanto nacional como territorial y su papel en la transformación del modelo de intermediación en el contexto de un proceso de recentralización de poder y la progresiva reducción de la autonomía de las entidades territorial en los últimos veinticinco años en contravía de lo pactado en la Constitución de 1991. Las progresivas concepciones y operacionalizaciones de la descentralización posibilitan comprender la transformación del paradigma de intermediación bipartidista al caracterizado por su condición de extorsivo, ineficiente, centrífugo y criminalizado. Después de la Asamblea Nacional Constituyente se han planteado, entre otros, los siguientes enfoques para definir la descentralización.

Reordenamiento funcional y territorial del régimen político.

Sistema de organización para acercar el Estado al ciudadano.

Opción para el reequilibrio y reinstitucionalización de la legitimidad del poder público.

Camino que conduce a la recomposición de las fuentes de financiación y a la reorientación de la política fiscal.

Proceso para la asignación eficiente de los recursos públicos.

Instrumento de equidad y acceso a los servicios básicos.

Herramienta para modernizar el Estado con el apoyo del desarrollo institucional.

Híbrido entre el modelo de agente principal y escogencia o elección pública local.

Camino para ejercer e incrementar la autonomía de la Entidades Territoriales en el marco del OT.

Medio para aumentar y mejorar la gobernabilidad.

Instrumento para diseñar y ejecutar políticas públicas.

Factor de equilibrio macroeconómico.


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Medio para neutralizar la corrupción.

Camino para acabar con las desigualdades territoriales.

Factor de progreso social.

Instrumento para conseguir la paz.

Estrategia para resolver el conflicto y superar la violencia en Colombia en la etapa del postconflicto.8

Como principio del ordenamiento territorial la descentralización es definida en los siguientes términos: La distribución de competencias entre la Nación, entidades territoriales y demás esquemas asociativos se realizará trasladando el correspondiente poder de decisión de los órganos centrales del Estado hacia el nivel territorial pertinente, en lo que corresponda, de tal manera que se promueva una mayor capacidad de planeación, gestión y de administración de sus propios intereses, garantizando por parte de la Nación los recursos necesarios para su cumplimiento.

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La descentralización articulada/armonizada con la autonomía posterior a la promulgación de la constitución de1991.

Las principales novedades derivadas/pactadas del enfoque de la descentralización de la Constitución 1991 tienen que ver básicamente con la redefinición de las relaciones de poder Nación – territorios; reformulación de las competencias y reasignación de los recursos a las entidades territoriales (art. 356 y 357 de la Carta política), elección popular de gobernadores, el reconocimiento de la autonomía de municipios, distritos y departamentos (Art. 1 y 287 de nueva Constitución) y la legalización de mecanismos de participación ciudadana.

Una mirada de los anteriores enfoques permite contrastar el concepto del proceso de descentralización con la progresiva aplicación del mismo en sus diferentes momentos y gobiernos y valorar su alcance político, fiscal y administrativo. En este sentido, es posible un balance 1990 – 1995; 1995-1998; 1998-2002; 2002-2006/2010 en términos de la triangulación de la armonización de los instrumentos de planeación, la autonomía y la descentralización.

8 CON LA ELECCIÓN DE LAS AUTORIDADES SUBNACIONALES, LAS BASES SOBRE LOS CUALES SE FUNDABA EL MODELO DE INTERMEDIACIÓN

BIPARTIDISTA SE DEBILITARON DE MANERA CRÍTICA. EL FIN DEL BIPARTIDISMO CON SUS CORREAS DE TRANSMISIÓN POLÍTICAS, BASADAS EN

UN MODELO CLIENTELAR DONDE FUERZAS E IDENTIDADES POLÍTICAS JUGABAN UN PAPEL CENTRAL, ESTUVO ASOCIADO A UNA

TRANSFORMACIÓN SUSTANCIAL DE LA ESTRUCTURA DEL PODER TERRITORIAL EN EL PAÍS. LOS DOS GRANDES PARTIDOS SE HAN VISTO

REEMPLAZADOS DE UNA MANERA CRECIENTE POR NUEVAS REDES DE PODER QUE CONECTAN AL CENTRO CON LAS REGIONES, EN LAS CUALES

LOS PROTAGONISTAS SON COALICIONES DE ÉLITES ECONÓMICAS RURALES Y DE AGENTES DEL ESTADO, ARTICULADOS “A SEÑORES DE LA

GUERRA”, NARCOTRAFICANTES Y BANDAS CRIMINALES. 25 AÑOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA. BOGOTÁ: FUNDACIÓN KONRAD

ADENAUER 2010. PÁGINAS 175. 9 DESPUÉS DE DIEZ AÑOS LA LEY 1454 DE 2011EN SU ARTÍCULO 3° DEFINE LA DESCENTRALIZACIÓN COMO PRINCIPIO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL 3


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En ese contexto, el significado y alcance de la autonomía parte de lo contenido en el artículo primero de la actual Constitución Nacional, Colombia se define como Estado social de derecho, descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales. En el art. 287 se precisa el sentido de la autonomía como derecho para la gestión:

Gobernarse por autoridades propias.

Es lo que el sociólogo Max Weber denomina autocefalía 10

Pero de qué autogobierno se habla cuando de un tiempo a esta parte las garantías están reducidas a su mínima expresión para escoger y elegir autoridades territoriales por el ciudadano, que los actores armados imponen en contubernio con las dirigencias tradicionales regionales, y la con impotencia, y hasta la anuencia, del gobierno nacional.

. Es la capacidad soberana del constituyente primario territorial de elegir, a partir de un programa de gobierno (ley 131/1994), quien encabece la administración territorial con opción de revocatoria de mandato si no cumple lo pactado en el respectivo plan de desarrollo con su plan de inversiones.

11 En este caso lo que se configura en la práctica es la heterocefalía12

Adicionalmente, la gestión autónoma está hoy más comprometida por los problemas de baja gobernabilidad que acusan los departamentos, distritos y municipios colombianos.

de factura neo imperial sin mayor legitimidad.

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Ejercer las competencias que les correspondan.

La Torre de Babel en el reparto de las competencias no se ha podido superar desde 1991 en el marco del artículo 288 de la Carta política. La derogada ley 60/93 fijó competencias de lo territorial a lo sectorial. La confusión no ha podido ser peor. Poco se coordina, ni se complementa, ni se concurre en el ejercicio de las responsabilidades con un asfixiante intervencionismo del nivel nacional.

La ley 715/01 y 1176/07, en desarrollo del acto legislativo 01/01 y 04/07, respectivamente, está concebida de lo sectorial a lo territorial con un espíritu de recorte de

10 ECONOMÍA Y SOCIEDAD, MÉXICO: FCE, 1974 TOMO I, PÁGINA 40. 11 RANGEL, ALFREDO. DEL COGOBIERNO A LA INGOBERNABILIDAD. EL TIEMPO. 2002. A CRITERIO DEL COLUMNISTA SE HACE TRÁNSITO DEL

COGOBIERNO A LA INGOBERNABILIDAD TERRITORIAL. LA PRIMERA HA SIDO UNA ESTRATEGIA MUY EXITOSA, FACILITADA POR EL HECHO DE QUE, A PESAR DE TODOS LOS AVANCES QUE PRODUJO LA DESCENTRALIZACIÓN DE LOS MUNICIPIOS, ESTOS NO HAN LOGRADO RESOLVER

SATISFACTORIAMENTE EL MONOPOLIO DE LAS ARMAS Y LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN CABEZA DEL ESTADO. POR ESTA RAZÓN, LA AUTONOMÍA POLÍTICA Y EL ROBUSTECIMIENTO DE LOS FISCOS MUNICIPALES HAN FAVORECIDO A LOS ACTORES ARMADOS MÁS QUE A LOS

HABITANTES DE MUCHAS POBLACIONES. RAFAEL PARDO EN COLUMNA: LA DEMOCRACIA ESTÁ AMENAZADA EN LO LOCAL. EL TIEMPO, 13 DE AGOSTO DE 2002. PÁGINA 2. 12 WEBER MAX. ÓP. CIT. PÁG. 40. 13 DNP. DESCENTRALIZACIÓN EN EL MARCO DE BAJAS CONDICIONES DE GOBERNABILIDAD TERRITORIAL. 2002


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gasto para responder por la educación y la salud más otros dieciocho sectores de la mayor demanda comunitaria territorial.

Para ello, en el marco del programa de ajuste y estabilización, el gobierno nacional, en la búsqueda del equilibrio fiscal, terminó imponiendo a las entidades territoriales medidas para recortar los gastos (ley 617/00, Acto legislativo 01/01 y 04/07, ley 715/01 y 1176/07), incrementar los ingresos, sanear los pasivos (ley 550/99 y 549/99), reorganización administrativa (ley 617/00,) y reestructuración de la deuda (ley 671/00 y Decreto 192/01) con el objeto de generar ahorro corriente para hacerlas viables fiscal y financieramente.

En este orden, la autonomía y la descentralización de las entidades territoriales es inversamente proporcional al programa de ajuste que asuman en forma “voluntaria” departamentos, distritos y municipios. Todos los instrumentos de la planeación y gestión territorial quedan sin ningún valor y expuestos a procesos revocatorios por incumplimiento de los programas de gobierno suscritos, y sometidos al del voto ciudadano de la respectiva entidad territorial.14

Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

En este sentido de autonomía se puede apreciar de mejor forma la opción de la descentralización para administrar los recursos. Es claro que la descentralización no se diseñó para gastar más. Lo que hay que demostrar es que, con esos recursos, se hace una mejor gestión que la que habría hecho el nivel centralizado. En ese escenario, entonces, se justifica la descentralización en Colombia.

La perversidad del modelo de descentralización ejecutado en estos últimos diez años, por su condición híbrida (principal-agente) y por la resistencia del poder nacional, ha promovido un proceso reductible a un esquema de gestión concebido y aplicado desde el nivel central que en la práctica exime a las autoridades territoriales de la responsabilidad y lo dispone a ser siempre deficitario en gestión, optando por señalar a la Nación como titular de unas competencias cuando es territorial, o sobre endeudarse para responder por no tener acceso a fuentes y recursos para pagar las obligaciones contraídas.

La administración y tributación de los recursos también tiene que ver con la pereza15

14 LEY 131 DE 1994 15 CENTRO DE ESTUDIOS ECONÓMICOS REGIONALES –CEER-, BANCO DE LA REPÚBLICA, SUCURSAL CARTAGENA, NO 122. ENERO DE 2010. PÁGINA 36-37:

, dependencia y disciplina fiscal atribuible a las entidades territoriales.

“ALGUNOS ANALISTAS NO ESTÁN DE ACUERDO CON LA PROPUESTA DE UNA POLÍTICA COMO LA DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES -SGP, PUES CONSIDERAN QUE LOS MAYORES RECURSOS TRANSFERIDOS POR EL GOBIERNO CENTRAL PODRÍAN GENERAR “PEREZA FISCAL”, YA QUE AL TENER MAYORES RECURSOS (INCONDICIONALES) PARA FINANCIAR EL GASTO LOCAL, LOS GOBIERNOS MUNICIPALES Y


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El perjuicio del cual se parte es de “alta dependencia de las transferencias que la Nación les debe girar a las entidades territoriales comprometiendo seriamente la estabilidad macroeconómica”16

De la muestra de 889 municipios, el informe DNP 2001/2000 de gestión fiscal encontró que 548 disminuyeron el indicador de dependencia de las transferencias, 536 aumentaron la participación de las rentas propias en los ingresos totales, 412 aumentaron el indicador de inversión sobre el gasto total y 520 mejoraron su indicador de ahorro corriente.

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Participar en las rentas nacionales.

Este cuarto sentido de la autonomía está sintonizado con los artículos 356 y 357 de la Constitución Nacional, bajo el principio que el pacto constitutivo reconoce como simetría entre competencias y recursos de la Nación y las entidades territoriales.

Sin embargo, desde 1991, los gobiernos nacionales frente a los desequilibrios macroeconómicos, responsabilizan a los Departamentos, distritos y municipios por los déficit acumulados y la explosiva deuda pública.

El Acto legislativo 01/01 y 04/07, al modificar los artículos 356-357, desamarra las transferencias territoriales del comportamiento y crecimiento de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) y las sujeta a una formula móvil (base, inflación y un factor) aprovechando la coyuntura del peor año (1999) el cual decreció significativamente el PIB, y, por supuesto los ICN. El efecto fue una reducción de las participaciones para las entidades territoriales, y complementariamente, se generó un significativo déficit presupuestal; además, se invocó una inflexibilidad en el presupuesto general de la nación con relación a las transferencias territoriales y a la regionalización de la inversión.

Un ejercicio hecho por la facultad de Economía de la Universidad Nacional arrojó como resultado que si la economía crece al 3%, la pérdida anual para las entidades territoriales

DEPARTAMENTALES SUPUESTAMENTE NO TENDRÍAN INCENTIVOS PARA MEJORAR SUS BASES TRIBUTARIAS O PARA MEJORAR SUS POLÍTICAS DE GESTIÓN EN LA RECAUDACIÓN DE IMPUESTOS (ES DECIR, NO HARÍAN UN “ESFUERZO FISCAL). LO ANTERIOR, NO TIENE NINGÚN REFERENTE

EMPÍRICO QUE LE DE SOPORTE. EN ESTE SENTIDO, RESTREPO ET AL., (2000, P. 11) MENCIONAN QUE UN ARGUMENTO COMO ÉSTE, “NO TIENE UNA SÓLIDA DEMOSTRACIÓN", PUES ENCUENTRAN QUE A LO LARGO DE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA SE EVIDENCIÓ UN MAYOR

ESFUERZO TRIBUTARIO POR PARTE DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES. MENCIONAN TAMBIÉN QUE “DONDE SÍ SE REGISTRA UNA APARENTE PEREZA FISCAL ES EN EL ORDEN DEPARTAMENTAL. PERO EN ESTE CASO, EL PROBLEMA RADICA MÁS EN EL DETERIORO DE LAS BASES

GRAVABLES DE SUS TRIBUTOS” (RESTREPO ET AL., 2000, P. 11) PARA UN PERÍODO POSTERIOR, 1995-2004, FERNÁNDEZ (2007) ANALIZA EL EFECTO DE LAS TRANSFERENCIAS EN EL ESFUERZO FISCAL DE

LOS MUNICIPIOS Y REPORTA RESULTADOS EN LA MISMA DIRECCIÓN DE LOS ESTUDIOS MENCIONADOS ANTERIORMENTE, CONCLUYENDO QUE NO EXISTE EVIDENCIA DE “PEREZA FISCAL”. ASÍ, PUES, MÁS BIEN LO QUE EXPLICA LAS DIFERENCIAS EN LA TRIBUTACIÓN LOCAL SON LAS

DIFERENCIAS EN LA CAPACIDAD TRIBUTARIA Y EL NIVEL DE ACTIVIDAD ECONÓMICA DE LOS ENTES TERRITORIALES. POR ELLO, SI SE FORTALECE LA CAPACIDAD PRODUCTIVA Y COMPETITIVA DE LOS MUNICIPIOS Y DEPARTAMENTOS A TRAVÉS DE INVERSIONES EN CAPITAL HUMANO, INFRAESTRUCTURA, Y VÍAS SE PODRÍA MEJORAR SUS BASES TRIBUTARIAS Y SUS RECAUDOS LOCALES. VER MAPAS DE PEREZA FISCAL POR MUNICIPIO 1993, 1998, 2003, 2007 DE FRANCISCO GUTIÉRREZ SANÍN. INSTITUCIONES Y TERRITORIO. LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA EN: 25 AÑOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA. BOGOTÁ, 2011. P 41 – 47. 16 VER ANEXO: RESULTADOS FISCALES DEL SECTOR REGIONAL Y LOCAL Y EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO FISCAL-FINANCIERO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES 2000-2004 DEL DNP 17 DNP. OP CIT. 2002 WWW.DNP.GOV.CO


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será de $ 0.8 billones de pesos; si el crecimiento es del 4%, la pérdida para la política social será de $1.7 billones anuales. Así los cálculos, en promedio las pérdidas para departamentos, distritos y municipios, hasta el 2008 será de 8 billones de pesos.18

Un condicionante del Acto Legislativo 01/01 es que si la economía crece por encima del 4%, las diferencias formarán parte, para su distribución, del Sistema General de Participaciones (SGP).

Con relación a la norma derivada del Acto Legislativo 01/01, son pertinentes preguntas que como hipótesis, deben ser sujetos de verificación en cuanto afectan los procesos de descentralización, como el del sector educativo y la congelación del sector salud.

¿Cambia la ley 715/01 la seguridad constitucionalizada de competencias y recursos por la incertidumbre de los actos y desarrollos administrativos de carácter gubernamental?19

¿Es una norma para retroceder, congelar o avanzar la descentralización de los veinte sectores que contiene?20

¿Cuáles son las garantías de la ley para asegurar el equilibrio entre el difícil binomio eficiencia – equidad?21

Los resultados que se presentan como hitos de la gestión del gobierno nacional a mitad del año 2002 son que 6 de 32 departamentos, 2 de 4 distritos y 730 de 1098 municipios son viables financieramente con medidas de ajuste, algunas impuestas y otras de opción “voluntaria” sin plantear qué ocurrió con la autonomía y la descentralización territorial. Sin preguntar, a qué costo autonómico se lograron firmar los convenios de desempeño y qué grado de hipoteca tiene la autonomía de esas entidades territoriales, que en el caso de los municipios alcanza las dos terceras partes de los mismos.22

Con relación a la medida de limitar los gastos (ley 617/00) se impone la categorización anual de cada entidad territorial en función de los ingresos corrientes de libre destinación señalándole cuánto puede invertir de sus recursos propios. Esta clasificación determina límite de gastos en toda la escala salarial, honorarios, remuneraciones, prestaciones y transferencias a todo nivel (Asambleas, Concejos, órganos de control).

18 UNIVERSIDAD NACIONAL. ALFONSO CONDE COTES. REFORMA AL RÉGIMEN DE TRANSFERENCIAS – PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 012: REFLEXIONES DESDE LA ACADEMIA. BOGOTÁ, MAYO 24 DE 2001. PÁGINAS 12-21 19 CASTRO, JAIME. LA CUESTIÓN TERRITORIAL. BOGOTÁ: OVEJA NEGRA., 2002. PÁGINA 135-136 20 LEY 715/2001, ARTÍCULO 76. 21 IBÍDEM 22 DNP RESULTADOS DE DESEMPEÑO FISCAL-FINANCIERO Y DIRECCIÓN DE APOYO FISCAL (DAF) DE MIN HACIENDA. INFORME SOBRE LA VIABILIDAD FISCAL DE LOS DEPARTAMENTOS: VIGENCIA 2002


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Quien no esté cumpliendo los límites es sujeto de sanciones hasta llegar a la fusión del distrito o municipio.23

Si se declara en quiebra el departamento, distrito o municipio, se debe “voluntariamente” firmar un acuerdo para saneamiento de pasivos (ley 550/99)

En cuanto a incrementar los ingresos se aplica toda una exigencia fiscalista para evitar la asfixia de la administración territorial, y no se tiene cuenta que la tributación propia hay que distribuirla entre tantos actores armados al margen de la ley que graviten en la respectiva entidad territorial.

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En desarrollo de la discusión del Acto Legislativo 01 de 2001, el gobierno nacional para conseguir su aprobación, incluyó el reintegro de recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) para “aliviar” la deuda de las entidades territoriales por un billón de pesos. Luego, con la ley 633 de 2000, esos recursos del FAEP pasaron directamente al sector financiero con el aval nacional y se redujeron a 3.7 billones las obligaciones crediticias de departamentos, distritos y municipios. Buena parte del quebrado sector eléctrico nacional terminó beneficiándose de esos recursos ahorrados de la bonanza de los hidrocarburos extraídos de los municipios colombianos.

. Esta es la situación más aberrante de las opciones de ajuste fiscal.

Se sustituyen los órganos y autoridades por los acreedores y una promotoría que nombra el Ministerio de Hacienda y Crédito público con una hipoteca de la autonomía que va de 5 hasta 20 años. Los grados de libertad autonómica ya están definidos para los próximos gobernadores y alcaldes así como para las Asambleas y Concejos en los planes de ajuste firmados.

La medida de reorganización administrativa termina reducida a supresión de dependencia y cargos (ley 617/00) con procesos indemnizatorios en donde se cambia deuda laboral por financiera. El único criterio que prevalece para definir la estructura orgánica y la planta de personal es el punto de equilibrio financiero. Se subordina la función pública y el desarrollo institucional a lo que determine el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

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23 ARTÍCULO 19 DE LA LEY 617/00 24 AUNQUE LA LEY 617 DE 2000 Y OTRAS LEYES COMO LA 550 DE 1999 HAN CONDUCIDO A QUE LOS DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS EFECTÚEN PROGRAMAS DE AJUSTE Y SANEAMIENTO FISCAL QUE LES PERMITA CIRCUNSCRIBIR LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO A SU

CAPACIDAD DE PAGO, AÚN SE EVIDENCIAN DIFICULTADES FINANCIERAS EN MUCHAS ENTIDADES TERRITORIALES. POR EJEMPLO, LAS RENTAS PROPIAS DE LA MAYORÍA DE DEPARTAMENTOS Y DE VARIOS MUNICIPIOS NO HAN CRECIDO; POR LO GENERAL, LOS EXCEDENTES REGISTRADOS

EN RECURSOS PROPIOS SIGUEN COMPROMETIDOS EN EL PAGO DE LAS ACREENCIAS, LO QUE HA LIMITADO LAS POSIBILIDADES DE INVERSIÓN; LOS PROGRAMAS DE REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS Y DE SANEAMIENTO FISCAL HAN CONDUCIDO A MUCHAS ENTIDADES TERRITORIALES A

ADQUIRIR CRÉDITOS DE DIVERSA ÍNDOLE PARA CUYO CUMPLIMIENTO SE HA TENIDO QUE DESTINAR BUENA PARTE DE LAS RENTAS TERRITORIALES Y LOS AUMENTOS QUE SE GENEREN COMO CONSECUENCIAS DE LOS AHORROS DEL SANEAMIENTO, AFECTANDO LA

INVERSIÓN. INFORME DEL DNP SOBRE LOS RESULTADOS DE LA GESTIÓN FISCAL DE LOS DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS, AÑO 2001 Y COMPARATIVO CON 2000. PÁG. 1 25 DIRECCIÓN DE CRÉDITO PÚBLICO Y DIRECCIÓN DE APOYO FISCAL

La reestructuración de la deuda es transformar las obligaciones de corto en largo plazo y copar la capacidad de pago de la entidad territorial con el respectivo crédito de ajuste para pagar los pasivos laborales.


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Los programas de ajuste terminan por decisión inducida por el Ministerio de Hacienda, de control en los gastos a saneamientos fiscales-financieros a declarase en quiebra para concordarse y firmar un acuerdo de reestructuración de pasivos.

En este orden, la autonomía y la descentralización de las entidades territoriales es inversamente proporcional al programa de ajuste que asumen en forma “voluntaria” departamentos, distritos y municipios; y todos los instrumentos de la planeación y gestión territorial quedan sin ningún valor y expuestos a procesos revocatorios por incumplimiento de los programas de gobierno suscritos y sometidos al plebiscito del voto ciudadano de la respectiva entidad territorial.

3.1.2. La descentralización 1998-2002

Como quiera que la profundización de la descentralización no ha sido política de Estado, sino respuesta a un modelo de desarrollo en transición y a los fenómenos de coyuntura de los movimientos sociales, lo relativamente claro es asumirlo formalmente como “proceso mediante el cual se transfiere poder de decisión y responsabilidad desde le nivel central de una organización, a unidades descentralizadas o alejadas del centro. Se aplica con el propósito general de mejorar la eficiencia en el cumplimiento de sus objetivos”26

En este sentido alcanzar la meta de eficiencia de la descentralización debe tener como contexto, prerrequisito y objetivo la igualdad, el equilibrio, la inclusión y la equidad de la población y los territorios socialmente más vulnerables. Esta sería una aproximación a un Estado social de derecho y no per se la eficiencia como la optima combinación de recursos transferidos del centro a la periferia por un pacto constitutivo sin reconocer las diferencias

.

De la definición se puede inferir tres acentos con todo lo que ello puede significar desde el punto de vista de conceptual, político, técnico, social e institucional El primero es la homologación del sector privado a lo público como una tautología. Segundo, asume la teoría centro-periferia y tercero enfatiza el concepto de eficiencia como fin último de la descentralización. En este último aspecto hay una perversa inversión de la relación teleológica medio a fin que termina afectando la relación causal y de correlaciones de variables asociadas a la descentralización.

El proceso de descentralización no es un fin en sí mismo sino un medio. En consecuencia, es un esquema de racionalización de la acción del Estado en tensión e interacción con la sociedad civil de los territorios y no el propósito último de un Estado social de derecho.

26 DNP. EVALUACIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN MUNICIPAL EN COLOMBIA: BALANCE DE UNA DÉCADA. TOMO I.2002 PÁG. 15 DESPUÉS DE DIEZ AÑOS LA LEY 1454 DE 2011EN SU ARTÍCULO 3° DEFINE LA DESCENTRALIZACIÓN COMO PRINCIPIO DEL ORDENAMIENTO

TERRITORIAL 3. “LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACIÓN, ENTIDADES TERRITORIALES Y DEMÁS ESQUEMAS ASOCIATIVOS SE

REALIZARÁ TRASLADANDO EL CORRESPONDIENTE PODER DE DECISIÓN DE LOS ÓRGANOS CENTRALES DEL ESTADO HACIA EL NIVEL

TERRITORIAL PERTINENTE, EN LO QUE CORRESPONDA, DE TAL MANERA QUE SE PROMUEVA UNA MAYOR CAPACIDAD DE PLANEACIÓN, GESTIÓN

Y DE ADMINISTRACIÓN DE SUS PROPIOS INTERESES, GARANTIZANDO POR PARTE DE LA NACIÓN LOS RECURSOS NECESARIOS PARA SU

CUMPLIMIENTO”.


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en la unidad nacional y en las formas de organización y relaciones de lo público y lo privado en la célula básica de la nacionalidad colombiana.

Un problema recurrente de la descentralización en Colombia es asociarla con todo tipo de factores y variables. Teórica y metodológicamente, lo procedente desde el punto de vista empírico, es determinar con qué fenómenos puede estar asociada el proceso de descentralización, el sentido y la magnitud de la misma. Este tratamiento permite superar los determinismos sin fundamentos que consideran la descentralización como causa o efecto de toda relación o explicación y/o solución de todos los problemas de los modelos de desarrollo y sistemas políticos contemporáneos.

Entre las múltiples relaciones que se proponen armonizar oficialmente por el nivel nacional están entre otras27:

Descentralización, equilibrio fiscal y autonomía.

Descentralización y Ordenamiento Territorial.

Descentralización, globalización y desarrollo económico.

Descentralización, distribución de competencias y recursos teniendo en cuenta la heterogeneidad regional.

Descentralización, participación, control social y medición.

Descentralización y baja gobernabilidad.

Descentralización y desarrollo institucional.

Descentralización y reducción de desequilibrios regionales e inequidades sociales.

3.1.3. La propuesta gubernamental del proceso de descentralización y el ordenamiento territorial 2002-2006/2007-2010

El trabajo más reciente de la descentralización en Colombia (abril de 2010)28, plantea que para evaluar la realidad y las perspectivas del proceso descentralizador en los últimos diez años es pertinente tomar en consideración aspectos críticos pero frecuentemente ignorados acerca de la política y la administración pública colombiana. El más relevante es el complejo mapa de actores legales e ilegales que intervienen en los procesos públicos que le dan un perfil determinado a la realidad social e institucional, como es la presencia de la corrupción29

27 DNP. EVALUACIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN MUNICIPAL EN COLOMBIA: BALANCE DE UNA DÉCADA. TOMO I.2002 PÁG. 28 25 AÑOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA. BOGOTÁ, 2011. PÁGINA 175 29 VER ALCANCE DE LA LEY 1474/2011

en instancias y niveles de la administración; lo proclive de la ciudadanía a transgredir las reglas pactadas, a considerar que las instituciones son mecanismos


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direccionables en donde se litiga en causa propia para conseguir fines individuales y privados; el conflicto de los intereses públicos y privados de los actores privados y públicos; la alianza, pacto, cooperación o simple subordinación de intereses legales del bien común o general a otros de índole ilegal o por lo menos socialmente ilegítimos.

Las evidencias de estos veinte y cinco años30

El documento oficial Colombia Visión 2019 II Centenario plantea convergencias con la evaluación anterior. Reconoce en síntesis que ante el esquema confuso de competencias en los sectores sociales, se generó duplicidades e ineficiencias en la asignación de recursos y en la provisión de los servicios sociales. La ley 715/01 pretendió establecer una clara delimitación de competencias, especialmente en los sectores salud, educación y agua potable, así como un esquema de distribución de recursos en función de la población atendida y por atender, con incentivos a la eficiencia. Admite el gobierno nacional que no obstante su avance en la distribución de competencias, aún persisten duplicidades en sectores como vías, atención a población vulnerable y agropecuario, en los cuales se requiere mayor precisión de las responsabilidades.

dejan el saldo pedagógico que no es posible considerar la descentralización como un proceso plano que se pueda desarrollar de manera igual y homogénea desconociendo la diversa realidad colombiana y avanzando con la misma velocidad e intensidad en las diferentes regiones.

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La meta es un país con una definición clara de competencias de carácter exclusivo para la Nación y las entidades territoriales. Se parte de considerar que salvo en los sectores de salud, educación y agua potable persisten duplicidades de competencias y recursos en la Nación y las territoriales. Esperó el gobierno nacional que para el 2010 la identificación de competencias por descentralizar o delegar en sectores como el agropecuario, vías, vivienda y atención de población infantil y en el 2019 distribución de competencias exclusivas entre la Nación y las entidades territoriales, tanto sectoriales como normativas. En este reparto de poder, la Nación se concentrará en la definición de políticas, la promoción y la asignación de recursos, en tanto que los entes territoriales y el sector privado serán los ejecutores.

El gobierno también afirma que si bien estos avances han sido importantes, no son suficientes para garantizar un mayor grado de apertura política en las regiones.

En el ejercicio Visión Colombia 2019 Bicentenario, presentado en 2005, se propone un escenario posible de mediano plazo (2010) y otro de largo plazo (2019) con una estrategia de fortalecer la descentralización y adecuar el ordenamiento territorial.

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30 25 AÑOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA. BOGOTÁ, 2011. PÁGINAS 31 DNP. VISIÓN COLOMBIA 2019 II CENTENARIO. PÁGINA 337 32 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. 2019 VISIÓN COLOMBIA II CENTENARIO. PÁG. 55


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Transición de la Descentralización- recentralización 2002-2006

En medio de la agudización del conflicto y el esquema de seguridad democrática la pregunta pertinente tiene que ver con la perspectiva de la descentralización en Colombia. Hay tres posibilidades. Se retrocede, se estanca o se avanza.

Contra toda declaración del gobierno nacional, hasta tanto no se inicie la etapa del postconflicto en Colombia, previo pacto constituyente, las perspectiva de la descentralización antes que su profundización a lo que asistirá la diversidad nacional es a un retroceso de ese medio para el ejercicio de la autonomía territorial.

Lo anterior se fundamenta en la tendencia histórica comprobada empíricamente: Cada vez que hay conflicto los países tienden a centralizarse y cuando hay resolución de los conflictos este tienden a descentralizarse, se renegocia el pacto de equilibrio de los poderes y niveles de gobierno. Colombia no es la excepción, y menos en la coyuntura actual por las experiencias vividas, en especial, la de la constituyente de 1991.

En este período todas las señales del nivel nacional apuntaron a que ni siquiera se avanzará en el impulso y materialización de la segunda generación de la descentralización, inclusive se reversaron logros alcanzados en la década de los ochentas en lo político, administrativo y fiscal.

Descentralización 2006-2010 Armonizar eficiencia y equidad con menos recursos

El perspectiva 2007-2010, 2011-2016 y 2019, las entidades territoriales asisten a un proceso de recentralización del poder. Entre otras, las evidencias más contundentes son la sanción del acto legislativo 04 de 2007, y en consecuencia, la aprobación y aplicación del proyecto de ley de reforma de la ley 715/2001 a partir del 1º de Enero de 2008 una vez que el acto legislativo 01/200133

33 SEGÚN CÁLCULOS DEL CID DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA EN EL PERÍODO 2001-2006 LAS ENTIDADES TERRITORIALES

DEJARON DE PERCIBIR 7.59 BILLONES DE PESOS DE 2006 (SALUD: 3,54, EDUCACIÓN: 3,39 Y PROPÓSITO GENERAL 18 SECTORES 668.897 BILLONES)

, aprobado con un carácter transitorio, terminaba su vigencia el 31 de Diciembre de 2007.

Cuantitativamente para el Centro de Investigaciones del Desarrollo CID de la UN, la no entrada en vigencia del Acto Legislativo 04 de 2007, significó que se debe aplicar los artículos 356 y 357 de la CN sin ninguna modificación. En términos de recursos se deberían transferir a las entidades territoriales en un porcentaje de 44.3% de los Ingresos Corrientes de la Nación ICN. Aplicarlo como en efecto se hará significa giros apenas por el 25.9% de los ICN a Departamentos, distritos, municipios y resguardos indígenas.


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Una síntesis de las principales propuestas de gobierno y lo finalmente aprobado del acto legislativo 04/2007 al modificar los artículos 356-357 de la Carta Política pactada en 1991, que afecta el proceso de descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, se concreta en los siguientes términos:

Fuente: DNP y acto legislativo 04/2007

En la siguiente tabla presentada en el panel “Las transferencias y la descentralización” (Universidad Nacional, jueves 15 de marzo de 2007), los Departamentos dejaran de recibir durante 2008-2016 participaciones de la siguiente estimación con la fórmula original de la propuesta gubernamental del Acto Legislativo 04/2007.


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La aprobación de Acto Legislativo 04 de 2007 impone modificar la ley 715 de 2001 y modificar las competencias y recursos de las entidades territoriales. En principios las principales reformas se exponen en la siguiente tabla

(Fuente: Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 Página 624)

En el siguiente esquema se recogen los cambios del Sistema General de Participaciones – SGP 2001 – 2007 que a todas luces ponen en evidencia el proceso recentralizador y el progresivo reducción de la autonomía territorial en el contexto de la transición de intermediación política y de cooptación de los recursos y rentas públicas por todo tipo de actores públicos y particulares legales e ilegales con intereses privados y no necesariamente públicos.

En ése panorama la armonización de los instrumentos de planeación se reduce a la lógica de “hacer más con menos” invocando el socorrido concepto de la eficiencia y sacrificando las posibilidades del enfoque de derechos. Se hace más evidente el criterio de


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concurrencia y subsidiariedad de la Nación a las entidades territoriales. El nivel nacional central apelando a la restricción del espacio fiscal termina por afectar la autonomía de los1102 municipios, cinco distritos y 32 Departamentos.

La norma finalmente aprobada y en aplicación de acto legislativo 04/2007 dispone:

Participación específica para agua potable y saneamiento básico para que las entidades regionales asuman el déficit de cobertura no resuelto por la Nación.

Definición legal de la participación sectorial y del porcentaje (5.4%) de recursos para la nueva bolsa del sector de agua potable y saneamiento básico.

Con el mismo porcentaje (5.4%) participación de los departamentos de conformidad con la política sectorial y el marco institucional vigente (Asignación del 15% recursos del Sistema General de Participaciones para APSB).

Definición de la fórmula de distribución territorial con base en criterios sectoriales y no territoriales que impone certificación anual con efectos adversos de la autonomía:

Déficit de coberturas. Población atendida y el esfuerzo local tarifario (autofinanciamiento). Esfuerzo de la entidad territorial en la ampliación de coberturas con sus propios

recursos. Nivel de pobreza del respectivo distrito o municipio. Cumplimiento de criterios de eficiencia fiscal y administrativa. Equidad: balance con regalías directas afectadas por la aplicación del acto

legislativo 03 de 2011.


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La contingencia de recursos adicionales para las entidades territoriales cuando la economía crezca por encima del 4%, para inversión en atención a primera infancia34

Ajustar los criterios de distribución de los recursos para alimentación escolar y de Propósito General privilegiando el criterio de eficiencia en términos de esfuerzo fiscal por las entidades territoriales

.

Con los mismos recursos de Participación General asignación adicional para los municipios menores de 25.000 habitantes.

35

Ajustar la destinación de los recursos de la asignación especial para municipios ribereños del Río Magdalena para que estos financien la recuperación de esa arteria fluvial.

.

36

Competencias y responsabilidades diferenciadas. En el marco del actual esquema de competencias de las entidades territoriales y con el objeto de tener en cuenta la heterogeneidad de éstas, en cuanto a sus capacidades administrativas, fiscales y técnicas, los Ministerios podrán realizar procesos de reorganización de funciones al interior de un mismo nivel territorial –departamental, distrital o municipal. Para este propósito podrán establecer grupos de departamentos, distritos y/o municipios para entregar niveles diferenciados de responsabilidades y los estándares y procesos para determinar dichas capacidades en el respectivo sector (artículo 28). En cuatro años esta es una asignatura pendiente y se ha enfrentado con la recentralización del poder desde el nivel central nacional.

Alimentación escolar: La distribución actual se hace con los mismos criterios de propósito general, por tanto, la asignación no está vinculada a los objetivos del programa.

La fórmula propuesta: Alumnos matriculados, dispersión geográfica y NBI

Un caso emblemático que recoge la aplicación de las fórmulas del Sistema General de Participación –SGP derivada de las reformas acumuladas a 2010 para ocho municipios del

34 LOS RECURSOS DE QUE TRATA EL PARÁGRAFO TRANSITORIO 2º DEL ARTÍCULO 4 DEL ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2007 SE DESTINARÁN A

LA FINANCIACIÓN DE LAS ACCIONES EN PRIMERA INFANCIA, DEFINIDAS COMO PRIORITARIAS POR EL CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA SOCIAL EN DESARROLLO DEL ARTÍCULO 206 DE LA LEY 1098 DE 2006 Y SE DISTRIBUIRÁN LOS RECURSOS DEBE HACERSE CON BASE EN LA

POBLACIÓN DE 0 A 6 AÑOS PONDERADA POR EL ÍNDICE DE POBREZA CERTIFICADO POR EL DANE. PARTICIPACIÓN CONDICIONADA A LAS RESPONSABILIDADES NACIONALES. 35 LOS RECURSOS DE LA PARTICIPACIÓN DE PROPÓSITO GENERAL SERÁN DISTRIBUIDOS DE LA SIGUIENTE MANERA:

EL 17% DISTRIBUIDO ENTRE LOS MUNICIPIOS MENORES DE 25.000 HABITANTES, ASÍ: 60% SE DISTRIBUYEN POR POBREZA RELATIVA Y EL 40% POR POBLACIÓN. EL 83% DISTRIBUIDO ENTRE LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS ASÍ: EL 40% SEGÚN LA POBREZA RELATIVA, EL 40% EN PROPORCIÓN A LA

POBLACIÓN URBANA Y RURAL, EL 10% POR EFICIENCIA FISCAL Y EL 10% POR EFICIENCIA ADMINISTRATIVA.

36 LOS RECURSOS DE LA ASIGNACIÓN ESPECIAL DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES PARA MUNICIPIOS RIBEREÑOS DEL RÍO MAGDALENA SERÁN DESTINADOS A FINANCIAR, PROMOVER Y EJECUTAR PROYECTOS RELACIONADOS CON LA RECUPERACIÓN DEL RÍO, DE LA

ACTIVIDAD PORTUARIA, LA ADECUACIÓN Y LA CONSERVACIÓN DE TIERRAS Y EL APROVECHAMIENTO Y PRESERVACIÓN DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES.


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inundado sur del Atlántico con la ola invernal (fenómeno de la Niña) de fin de año anterior se puede apreciar en la siguiente tabla. La pregunta que suscitan las cifras tiene que ver con su monto para que esas entidades territoriales puedan enfrentar razonablemente la tragedia que los viene afectando (crisis humanitaria, rehabilitación y reconstrucción) complementada con la segunda ola invernal 2011. Los planes de ayuda humanitaria, de rehabilitación y reconstrucción impone la necesidad de su armonización via concurrencia y subsidiariedad por lo menos con el nivel nacional y el departamental.

CAMPO DE LA CRUZ CANDELARIA JUAN DE ACOSTA LURUACO MANATI REPELON SAB/LARGA SANTA LUCIA

92,995,000 50,260,000 64,050,000 93,485,000 70,560,000 117,950,000 317,205,000 50,645,000

597,991,939 603,100,414 469,611,384 773,250,760 589,026,364 746,522,792 2,194,502,653 474,462,878

2,187,858,451 2,023,213,425 1,447,488,634 1,238,323,949 1,776,167,761 2,132,154,707 2,198,815,223 2,409,539,840

106,921,725 74,072,868 45,030,606 114,241,248 77,750,273 117,565,391 269,875,042 50,865,004

111,831,558 - - - - - - -

1,000,992,937 640,005,019 16,088,750 203,427,245 733,865,150 1,210,528,453 1,039,442,323 651,567,104

RÉGIMEN SUBSIDIADO 3,378,188,598 1,950,049,879 2,057,377,064 3,233,722,280 2,236,691,996 3,117,396,627 8,241,615,287 1,786,604,974

SALUD PÚBLICA 110,862,739 97,058,386 107,116,233 199,231,010 105,467,543 183,112,080 532,676,026 79,814,195

PROGRAMAS DE PREVENCIÓN DE EVENTOS EN SALUD DE LAS PERSONAS

AFECTADAS POR LA EMERGENCIA RÉGIMEN

SUBSIDIADO Y SALUD PÚBLICA

MUNICIPIO

ASIGNACIÓN DOCE DOCEAVAS GRATUIDAD TRANSICIÓN Y PRIMARIAAGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

PROPÓSITO GENERALASIGNACIÓN ESPECIAL PARA

ALIMENTACIÓN ESCOLARASIGNACIÓN ESPECIAL PARA

MUNICIPIOS RIBEREÑOS DEL RÍO MAGDALENA

Fuente: Documento CONPES (Consejo Nacional de Política Económica y Social) 137, 138 y 139 de 2011

25 años de descentralización: Asignaturas pendientes

En retrospectiva de veinte y cinco años incluida las dos décadas de la Constitución de 1991, la evaluación integral más reciente de la descentralización identificó los siguientes obstáculos asociados con la armonización de los instrumentos del sistema de planeación:37

• El persistente déficit fiscal

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• La inversión pública territorial (especialmente, regalías

de la Nación y su posible afectación con las participaciones generadas por la descentralización, en un escenario en donde aún no se han aclarado plenamente las competencias de la nación y las entidades territoriales, y la correspondiente asignación de recursos.

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• La corrupción en el manejo de recursos de inversión y la debilidad o ausencia de un efectivo control ciudadano, así como la inoperancia de las veedurías ciudadanas y de los

) sigue sin reflejar las prioridades, necesidades y posibilidades de las entidades territoriales.

37 25 AÑOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA. BOGOTÁ, 2011. PÁGINA 7 38 PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 013/ AGOSTO DE 2010. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS. 39 IBÍDEM


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organismos de control territorial, capturados por la politiquería y por los intereses privados.40

• Los precarios logros alcanzados en la autonomía, el desarrollo de formas de asociatividad territorial y la no definición de la instancia intermedia (Región y/o departamento) de gobierno, entre la Nación y los municipios.

La participación ciudadana, complemento necesario de la descentralización, no ha logrado el posicionamiento requerido.

• La ilegitimidad de las instancias de representación y gobierno - territoriales y Nacional -, como consecuencia de la vinculación de alcaldes, gobernadores, concejales, diputados, representantes a la Cámara y senadores de la República con grupos armados.

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Las debilidades institucionales de muchas entidades territoriales han sido aprovechadas por grupos ilegales para avanzar en la realización de sus propósitos en el ámbito local, inclusive, en el nacional, al combinar alianzas con actores legales y el empleo de prácticas violentas. Esta situación ha sido caracterizada, por algunos analistas, como un proceso de captura y reconfiguración cooptada del Estado con un efecto perverso de recentralización y justificación para limitar la autonomía territorial.

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40 GARAY, JORGE. CRIMEN, CAPTURA Y RECONFIGURACIÓN COOPTADA DEL ESTADO. CUANDO LA DESCENTRALIZACIÓN NO CONTRIBUYE A

PROFUNDIZAR LA DEMOCRACIA. EN: 25 AÑOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA. BOGOTÁ, DICIEMBRE DE2010. PÁGINAS 89-137 Y 176. 41 PLOOT 058 DE AGOSTO DE 2010. ART. 1°, 3° Y 31°. 42GARAY, JORGE. CRIMEN, CAPTURA Y RECONFIGURACIÓN COOPTADA DEL ESTADO. CUANDO LA DESCENTRALIZACIÓN NO CONTRIBUYE A

PROFUNDIZAR LA DEMOCRACIA. EN: 25 AÑOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA. BOGOTÁ, DICIEMBRE DE 2011. PÁGINAS 89-137 Y 176.

Profesor: Normando J. Suárez F.red.unal.edu.co/cursos/humanas/2015839/mod3/pdf/...356 CN ORIGINAL...

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