PRODUCTO: Ing. Mario Burbano García MSc. Noviembre 2013
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SECRETARIA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO SENPLADES SUBSECRETARÍA DE INFORMACIÓN PROYECTO EMBLEMÁTICO DEL SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIÓN PRODUCTO: Análisis comparativo de la situación actual (entre los GADs estudiados), referente a la información de la que se dispone para evaluar la calidad, cantidad, cobertura y frecuencia de abastecimiento de agua, así como la vigilancia y control de la operación del sistema, y la información sobre saneamiento, y gestión de residuos sólidos. Ing. Mario Burbano García MSc. Noviembre 2013
Transcript of PRODUCTO: Ing. Mario Burbano García MSc. Noviembre 2013
SECRETARIA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO
SENPLADES
SUBSECRETARÍA DE INFORMACIÓN
PROYECTO EMBLEMÁTICO DEL SISTEMA NACIONAL DE
INFORMACIÓN
PRODUCTO:
Análisis comparativo de la situación actual (entre los GADs
estudiados), referente a la información de la que se dispone para
evaluar la calidad, cantidad, cobertura y frecuencia de
abastecimiento de agua, así como la vigilancia y control de la
operación del sistema, y la información sobre saneamiento, y
gestión de residuos sólidos.
Ing. Mario Burbano García MSc.
Noviembre 2013
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SECRETARÍA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO
INFORME DE CONSULTORIA: IDENTIFICAR Y ANALIZAR LA INFORMACIÓN
GENERADA CON RESPECTO AL ABASTECIMIENTO, SANEAMIENTO, CONTROL Y
VIGILANCIA DEL RECURSO HÍDRICO Y EVALUAR LA INFORMACIÓN GENERADA POR
EL PROGRAMA NACIONAL PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DE DESECHOS SÓLIDOS
(PNGIDS)
INFORME DE PRODUCTO: Análisis comparativo de la situación actual (entre los GADs
estudiados), referente a la información de la que se dispone para evaluar la calidad, cantidad,
cobertura y frecuencia de abastecimiento de agua, así como la vigilancia y control de la
operación del sistema, y la información sobre saneamiento, y gestión de residuos sólidos.
Contenido
1. OBJETIVOS………………….…………………………………………………………………………..……………....….5
2. DESARROLLO…………………………………………………………………………………………..………………….5
2.1 AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO…………………………………………….………………………….…..6
2.1.1 ORGANIZACIÓN………………………………………………………………………..….……………………......7
2.1.1.1 EMPRESA PÚBLICA METROPOLITANA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
(EPMAPS-Q) …………………………………………….………………………...…………………………………………….7
2.1.1.2 EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE
CUENCA (ETAPA) ……………………………….……………………………………………………………….....................8
2.1.1.3 EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL DE AGUA Y ALCANTARILLADO DE LATACUNGA………9
2.1.1.4 EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL DE AGUA Y ALCANTARILLADO DE QUEVEDO…..……10
2.1.2 MODELOS DE GESTIÓN ……………………………………………………………………………………….13
2.1.2.1 SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD ISO 9001 ………………………………………13
2.1.2.2 ENFOQUE BASADO EN PROCESOS ……………………………………………………………….14
3
2.1.2.2 SISTEMA DE GESTIÓN PARA LABORATORIOS ISO 17025 ………….……………….19
2.1.3 INDICADORES DE GESTIÓN ……………………………………….…………………………………..22
2.1.4 CONTROL DE CALIDAD……………………………………………….………………………………………….25
2.2 RESIDUOS SÓLIDOS……………………………………………………………….……………………………….26
2.2.1 ORGANIZACIÓN….………………………………………………………………….……….……………………26
2.2.1.1 EMASEO Y EMGIRS DEL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO…..................................26
2.2.1.2 EMPRESA MUNICIPAL DE ASEO DE CUENCA (EMAC) ……………………………………….28
2.2.2 MODELOS DE GESTIÓN ………………………………………………………………………………………..28
2.2.2.1 SISTEMA DE GESTIÓN AMBIENTAL Y SISTEMA DE GESTIÓN DE SEGURIDAD
OCUPACIONAL ………………………………………………………………………………………………………………….29
2.2.3 INDICADORES DE GESTIÓN ……………………………………………………………………………31
2.3 PROGRAMA NACIONAL DE GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS
(PNGIRS)………………..………………………………………………………………………………………………………..33
2.3.1 MISIÓN PNGIDS …………………………………………………………………............................................34
2.3.2 VISIÓN PNGIDS …………………………………………………………………............................................34
2.3.3 OBJETIVOS PNGIDS ……………………………………………………………….……………………….35
2.3.4 BENEFICIARIOS ………………………………………………………………..…………………………………..35
2.3.5 ESTRUCTURA ORGÁNICA ……………………………………………………………..…………………………36
2.3.6 PRIORIZACIÓN DEL PROYECTO DE GESTIÓN INTEGRAL DE DESECHOS SÓLIDOS ….37
2.4 CITAS BIBLIOGRÁFICAS ………………………………………………………………………………………55
2.5 ANEXOS ………………………………………………..…………………………………………………..…………56
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ANEXO No. 1 PROGRAMA NACIONAL PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DE DESECHOS SÓLIDOS.
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL Y MODELO DE GESTIÓN………………………………………………..56
ANEXO No.2 PRIORIZACIÓN PARA LA SECRETARÍA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN
(SENPLADES) DEL PROYECTO: GESTIÓN INTEGRAL DE DESECHOS SÓLIDOS…………………….57
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1. OBJETIVOS
Comparación de los indicadores usados actualmente para monitorear la gestión del
agua; información de calidad, cantidad, cobertura y frecuencia de abastecimiento
de agua de los GADs estudiados.
Comparación de la información de calidad de los sistemas de saneamiento de los
que disponen los GADs estudiados.
Comparación de la información de manejo de residuos sólidos, con respecto a su
recolección, disposición, tratamiento, reciclaje (si lo hubiere) de los GADs
estudiados.
2. DESARROLLO
Los GADs que se analizaron en la presente consultoría fueron los de Quito, Latacunga,
Quevedo y Cuenca. Por lo tanto; en la tabla No. 1 se indica las empresas responsables
de la gestión del agua potable, alcantarillado, descargas líquidas y desechos sólidos en
los diferentes cantones estudiados con sus fechas de creación.
Cantón Agua Potable Alcantarillado Descargas Líquidas
Desechos Sólidos
Quito EPMAPS (Empresa Pública Metropolitana de Agua Potable y Saneamiento) (1960)
Programa de Saneamiento Ambiental (PSA-EPMAPS)
EMASEO (Empresa Municipal de Aseo) (1993) EMGIRS (Empresa Gestión Integral de Residuos Sólidos) (2010)
Latacunga EPMAGAL (Empresa Pública de Agua Potable y Alcantarillado) (2010)
EPAGAL (Empresa Pública Gestión Ambiental) (2010)
Quevedo EPMAPAQ (Empresa Pública Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Quevedo) (2010)
EPMAGAQ (Empresa Pública Municipal de Aseo y Gestión Ambiental de Quevedo) (2012)
Cuenca ETAPA (Empresa Pública de Telecomunicaciones Agua Potable y Alcantarillado) (1968)
EMAC (Empresa Pública Municipal de Aseo ) (1998)
Tabla No.1 Empresas de Gestión de Agua Potable, Alcantarillado, Descargas Líquidas y Desechos Sólidos.
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Todas las empresas a su turno han sido creadas mediante Ordenanzas municipales en
cada una de sus jurisdicciones con el objetivo de cumplir con el abastecimiento de
agua potable, saneamiento ambiental y gestión de desechos sólidos.
2.1 AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
Para el establecimiento del sistema de agua potable y saneamiento en cada una de las
empresas se necesita de una organización que tenga diferentes áreas relacionadas
entre sí que permitan cumplir con el objetivo de llegar a la población con agua potable
que cumpla con los estándares establecidos para su consumo. En el ámbito
empresarial el área que es responsable del agua y saneamiento es la Gerencia de
Operaciones generalmente que a su vez tiene como función el control de la calidad del
agua que se obtiene de las plantas para su posterior distribución. El control de calidad
del agua de consumo humano está establecido en base a los requisitos pertinentes de
la norma INEN (Instituto Ecuatoriano de Normalización) 1108:2011. Por otra parte el
control de calidad de las aguas residuales que se obtienen producto de la depuración
del agua usada por la población deben cumplir con la normativa ambiental vigente
presente en el TULAS (Texto Unificado de la Legislación Ambiental Secundaria). Es así
que el agua que se usa tanto para consumo humano y el agua que debe ser
depositada en los ríos que circundan las ciudades deben cumplir con estrictas normas
de calidad. Por lo tanto un plan de agua potable y alcantarillado debe cumplir con la
una condición de abastecimiento a las poblaciones con cantidad suficiente y calidad
conforme a la normativa, y la otra condición es que se debe tener la infraestructura
para que luego de que se haya utilizado el agua en el consumo, limpieza y otras
actividades, esta agua contaminada sea depurada a través de sistemas de tratamiento
con el objeto de evitar la contaminación de fuentes de agua.
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2.1.1 ORGANIZACIÓN
2.1.1.1 EMPRESA PÚBLICA METROPOLITANA DE AGUA POTABLE Y
SANEAMIENTO DE QUITO (EPMAPS-Q)
En el caso de la empresa EPMAPS-Q (Empresa Pública Metropolitana de Agua Potable y
Saneamiento de Quito) el organigrama en que se referencia a la organización de la
institución es el siguiente:
Gráfico No.1 Organigrama Gerencia de Operaciones EPMAPS-Q
En el gráfico No.1 se puede observar que la EPMAPS-Q tiene su Gerencia de
Operaciones dividida claramente en dos Subgerencias, la de Agua Potable y la de
Saneamiento. La Subgerencia de Agua Potable tiene claramente definido a su cargo las
captaciones, producción y distribución de agua potable mientras que la Subgerencia de
Saneamiento es responsable del alcantarillado y los proyectos para el tratamiento de
aguas residuales a través del PSA (Programa de Saneamiento Ambiental). Además el
Laboratorio de control de calidad del agua L3C asesora directamente a la Gerencia de
Operaciones de la empresas para que ésta tenga información de primera mano acerca
del status de la calidad de agua que se provisiona al cantón. La empresa al tener áreas
exclusivas para el abastecimiento de agua y para el saneamiento hace que la
institución tenga fortalezas organizativas que le permiten cubrir con las necesidades de
agua potable en la población.
Gerencia de
Operaciones
Subgerencia de
Agua Potable
Subgerencia de
Saneamiento
Captaciones y
Conducción de
agua
Producción del
Agua Potable
Distribución del
Agua Potable
Alcantarillado Tratamiento de
Aguas Residuales
(PSA)
Laboratorio Central de
Control de Calidad L3C
8
2.1.1.2 EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES AGUA POTABLE Y
ALCANTARILLADO DE CUENCA (ETAPA)
Para la empresa ETAPA de la ciudad de Cuenca el organigrama de la institución es:
Gráfico No.2 Organigrama de la Gerencia de Agua Potable y Saneamiento ETAPA.
En la empresa ETAPA en el Gráfico No.2 se puede observar que la Subgerencia de
Operaciones de Agua Potable y Saneamiento se subdivide en dos áreas, la una es el
área de agua potable que es responsable de la provisión de agua potable al cantón y la
otra es el área de saneamiento que es responsable de la operación de la planta de
tratamiento de aguas residuales.
Gerencia de Agua Potable y Saneamiento
Subgerencia de Operaciones de Agua Potable
y Saneamiento
Agua Potable Saneamiento
9
2.1.1.3 EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL DE AGUA Y ALCANTARILLADO DE
LATACUNGA
En la ciudad de Latacunga se encuentra la empresa EPMAGAL responsable del agua
potable y el alcantarillado y cuyo organigrama planteado es el siguiente:
Gráfico No.3 Organigrama de la Dirección Técnica y Operaciones de EPMAGAL (Latacunga)
La empresa EPMAGAL conforme a su organigrama del gráfico No.3 dentro de la única
Dirección Técnica y de Operaciones tiene a su cargo, la planta, captaciones,
conducciones, conexiones e instalaciones, mantenimiento, estudios, ejecución,
fiscalización y tratamiento de aguas residuales es decir bajo la Dirección Técnica están
algunas áreas de funcionamiento de la empresa. Para este caso la única dirección
técnica que existe tiene algunas responsabilidades a su cargo dentro de la gestión de
la empresa lo que no le permite centrarse con fuerza en la captación, producción y
distribución de agua potable. Además al no tener sistema de tratamiento de aguas
residuales la empresa no opera una planta de tratamiento de aguas residuales pese a
estar esta área expresada en el organigrama.
Dirección Técnica y
de Operaciones
Planta,
captaciones y
conducciones
Conexiones e
Instalaciones
Mantenimiento Estudios,
Ejecución y
Fiscalización
Tratamiento de
aguas
residuales
10
2.1.1.4 EMPRESA PÚBLICA MUNICIPAL DE AGUA Y ALCANTARILLADO DE
QUEVEDO
En el caso del cantón Quevedo, la empresa responsable del abastecimiento de agua y
alcantarillado es la empresa EPMAPAQ cuyo organigrama es el siguiente:
Gráfico No.4 Organigrama de la Subgerencia Técnica Empresa EPMAPAQ (Quevedo)
En la empresa EPMAPAQ en el gráfico No.4 se distinguen dos áreas que están bajo la
dirección técnica de la empresa como es la de operación y mantenimiento del sistema
de agua potable y la de operación y mantenimiento del sistema de alcantarillado
sanitario. Sin embargo dentro del área de operación y mantenimiento del sistema de
alcantarillado sanitario, no existe todavía la operación de una planta de aguas
residuales por lo que el área descrita como laguna de oxidación no se encuentra en
funcionamiento.
Estudios, diseños y
ejecución
Operación y mantenimiento
del sistema de agua Potable
Operación y mantenimiento del
sistema de alcantarillado sanitario
Redes de
agua
potable
Pozos Planta de
Tratamiento
Redes de
alcantarillado
Estaciones
de bombeo
Subgerencia
Técnica
Laguna de
oxidación
11
En el gráfico No.5 se hace una comparación de los organigramas de las empresas de
agua potable y saneamiento de las cuatro empresas en estudio.
….
Gráfico No.5 Comparación organigramas Empresas de Agua Potable y Saneamiento.
Los organigramas de las empresas se construyen en base los objetivos planteados,
funciones a realizar, capacidad de gestión y de acuerdo a la realidad en la que operan
dentro de sus jurisdicciones sin embargo, en el gráfico No.5 se describe una
comparación de los organigramas de las cuatro empresas de los cantones en estudio.
Las empresas que más se ajustan a este tipo de organigrama son las empresas de
Quito, Cuenca y Quevedo que tienen claramente organizadas sus empresas por una
parte en base a al abastecimiento de agua potable y por otra parte se basa en el
saneamiento ambiental. La empresa que presenta una organización más débil en este
caso es la de Latacunga ya que la dirección técnica no se enfoca exclusivamente en
temas de conducción, producción y abastecimiento de agua sino que la misma
dirección trabaja en temas adicionales.
Con respecto a la organización establecida en cada una de las empresas, las
instituciones de Quito y Cuenca tienen organizaciones con mayor antigüedad y solidez
lo que les ha permitido tener mayor tiempo de operación adquiriendo experiencia y
conocimiento profundo en la captación, producción y distribución de agua potable.
Además para estas dos empresas se puede decir que lo que está descrito en el
Gerencia/Subgerencia de
Operaciones/Dirección Técnica
Subgerencia/Dirección
/Operación de Agua
Potable
Subgerencia/Dirección
/Operación de
Saneamiento
Captaciones y
Conducción de
agua
Producción del
Agua Potable
Distribución del
Agua Potable
Alcantarillado Estaciones de
Tratamiento de
Aguas Residuales
Otras áreas (Estudios,
Laboratorios,etc.)
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organigrama concuerda con la realidad, es decir las áreas presentes en el organigrama
funcionan en el día a día de la empresa.
Si bien las cuatro empresas fuentes de estudio trabajan en cada una de sus
jurisdicciones en el abastecimiento de agua potable, las empresas de Latacunga y
Quevedo en la práctica no cuentan con un área responsable del tratamiento de las
descargas líquidas provenientes del alcantarillado ya que las empresas no operan aún
en la depuración de las aguas que se usan en los cantones. En el caso de la empresa
de Quito está cuenta con una Subgerencia de Agua Potable y otra Subgerencia de
Saneamiento. En la Subgerencia de Saneamiento se encuentra el Programa de
Saneamiento Ambiental (PSA) responsable de que en el período 2014-2015 Quito
cuente con un sistema de tratamiento de aguas residuales y descontaminación de los
ríos circundantes.
La empresa ETAPA posee dentro de su Subgerencia de Agua Potable y Saneamiento,
dos áreas, la una encaminada en la gestión del sistema de abastecimiento de agua
potable para el cantón y la otra responsable del control de la planta de tratamiento de
aguas residuales. Por lo que cabe recalcar que el único cantón que posee una planta
de tratamiento de aguas residuales de los cantones estudiados es el de Cuenca y que
las organizaciones de las empresas de Latacunga y Quevedo son de naturaleza débil
comparadas con las empresas de Quito y Cuenca ya que no tienen autonomía
financiera, y dependen directamente de los municipios, además de que esperan el
financiamiento respectivo para cumplir con la implementación de sus Planes Maestros
de Agua Potable y Alcantarillado.
Los organigramas de Quito y Cuenca plantean claramente la forma en que las
empresas están operando y cumpliendo con los objetivos de captar, conducir y
abastecer de agua potable en los dos cantones respectivamente. Para el caso de Quito
la empresa cumpliría estrictamente con su organigrama cuando el PSA logré la
implementación de la estación de depuración de aguas residuales para la ciudad
mientras que la empresa del municipio de Cuenca trabaja estrictamente conforme lo
establece su organigrama ya que además de captar, producir y abastecer de agua al
cantón depura las aguas residuales del cantón.
Para el caso de Latacunga la empresa del municipio de la localidad tiene una estructura
débil ya que la dirección técnica cumple funciones adicionales a la tarea de captar,
producir y abastecer al cantón de agua y no tiene todavía el cantón una estación de
13
depuración de aguas residuales que consta en el papel pero que no se ha llevado a la
realidad por cuestiones presupuestarias. Para el caso de Quevedo si bien la empresa
posee un organigrama coherente en la realidad también la empresa necesita
financiamiento con el objeto de implementar una estación de depuración de aguas
residuales. Finalmente en las dos empresas de los cantones de Latacunga y Quevedo
para lograr la vigilancia del agua en forma eficiente necesitan una mayor inversión en
equipos de laboratorio, personal, y sistemas tecnológicos que les permitan verificar
continuamente que la calidad del agua provista a sus cantones esté conforme a lo
establecido en la normativa vigente.
2.1.2 MODELOS DE GESTIÓN
Los modelos de gestión permiten establecer al interior de las organizaciones objetivos,
metas e indicadores de desempeño. En el caso específico de las empresas de agua
potable el modelo de gestión da la posibilidad de que los indicadores de servicio
recomendados por la OMS (Organización Mundial de la Salud) se conviertan en los
indicadores de desempeño de estas organizaciones.
Para el caso de las instituciones de Quito y Cuenca, estas han decidido tener un
modelo de gestión ISO 9001 para la gestión de sus empresas y para los laboratorios
además del sistema de gestión ISO 9001 se ha establecido el modelo de gestión ISO
17025, modelo que establece requisitos para que el laboratorio que realice el control
de calidad sea competente y del cual se puedan extraer resultados confiables.
2.1.2.1 SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD ISO 9001
El Sistema de Gestión de la Calidad ISO (Organización Internacional de Normalización)
9001 se basa en los siguientes ocho principios que pueden ser utilizados por la alta
dirección con el fin de conducir a la organización que para este caso son empresas
municipales hacia la mejora en el desempeño. Los principios son los siguientes:
a) Enfoque al cliente: Las organizaciones dependen de sus clientes y por lo tanto
deberían comprender las necesidades actuales y futuras de los clientes, satisfacer
los requisitos de los clientes y esforzarse en exceder las expectativas de los
clientes.
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b) Liderazgo: Los líderes establecen la unidad de propósito y la orientación de la
organización. Ellos deberían crear y mantener un ambiente interno, en el cual el
personal pueda llegar a involucrarse totalmente en el logro de los objetivos de la
organización.
c) Participación del personal: El personal, a todos los niveles, es la esencia de
una organización, y su total compromiso posibilita que sus habilidades sean
usadas para el beneficio de la organización.
d) Enfoque basado en procesos: Un resultado deseado se alcanza más
eficientemente cuando las actividades y los recursos relacionados se gestionan
como un proceso.
e) Enfoque de sistema para la gestión: Identificar, entender y gestionar los
procesos interrelacionados como un sistema, contribuye a la eficacia y eficiencia
de una organización en el logro de sus objetivos.
f) Mejora continua: La mejora continua del desempeño global de la organización
debería ser un objetivo permanente de ésta.
g) Enfoque basado en hechos para la toma de decisión: Las decisiones
eficaces se basan en el análisis de los datos y la información.
h) Relaciones mutuamente beneficiosas con el proveedor: Una organización
y sus proveedores son interdependientes, y una relación mutuamente
beneficiosa aumenta la capacidad de ambos para crear valor.
2.1.2.2 ENFOQUE BASADO EN PROCESOS
La Norma Internacional ISO 9001 promueve o impulsa la adopción de un enfoque
basado en procesos cuando se desarrolla, implementa y mejora la eficacia de un
sistema de gestión de la calidad con el fin de incrementar la satisfacción del cliente
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mediante el cumplimiento de sus requisitos en este caso establecidos para satisfacer a
los ciudadanos que necesitan el agua potable para su consumo.
Para que una organización como lo es una empresa responsable del abastecimiento de
agua potable a sus ciudadanos funcione de manera eficaz, tiene que determinar y
gestionar numerosas actividades relacionadas entre sí. Una actividad o un conjunto de
actividades que utiliza recursos, y que se gestiona con el fin de permitir que los
elementos de entrada que son los insumos que se transformarán en resultados, se
puede considerar como un proceso. Frecuentemente el resultado de un proceso
constituye directamente el elemento de entrada del siguiente proceso.
Por lo tanto el “enfoque basado en procesos” puede denominarse como la aplicación
de un sistema dentro de la organización, sumado a la identificación e interacciones de
estos procesos y la gestión para producir el resultado deseado.
La ventaja del enfoque basado en procesos es el control continuo que proporciona
sobre los vínculos entre los procesos individuales dentro del sistema de procesos, así
como sobre su combinación e interacción. Un enfoque de este tipo, cuando se utiliza
dentro de un sistema de gestión de la calidad, enfatiza la importancia de:
a) la comprensión y el cumplimiento de los requisitos,
b) la necesidad de considerar los procesos en términos que aporten valor,
c) la obtención de resultados del desempeño y eficacia del proceso, y
d) la mejora continua de los procesos con base en mediciones objetivas,
El modelo de un sistema de gestión de la calidad basado en procesos se indica en el
gráfico No.6. Este gráfico muestra que los clientes juegan un papel significativo para
definir los requisitos como elementos de entrada. El seguimiento de la satisfacción del
cliente requiere la evaluación de la información relativa a la percepción del cliente
acerca de si la organización ha cumplido sus requisitos. El modelo mostrado en el
gráfico No.5 cubre todos los requisitos de la Norma Internacional ISO 9001 (1).
16
Gráfico No.6 Modelo de un sistema de gestión de la calidad basado en procesos
Fuente: ISO 9001. Requisitos del Sistema de Gestión de la Calidad
Dentro del enfoque basado en procesos de manera adicional, puede aplicarse a todos
los procesos la metodología conocida como "Planificar-Hacer-Verificar-Actuar" (PHVA).
PHVA se observa en el gráfico No.7 y puede describirse brevemente como:
Planificar: establecer los objetivos y procesos necesarios para conseguir resultados de
acuerdo con los requisitos del cliente y las políticas de la organización.
Hacer: implementar los procesos.
Verificar: realizar el seguimiento y la medición de los procesos y los productos respecto
a las políticas, los objetivos y los requisitos para el producto, e informar sobre los
resultados.
Actuar: tomar acciones para mejorar continuamente el desempeño de los procesos.
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Gráfico No.7 Ciclo PHVA
Para que una organización tenga acceso a obtener una certificación ISO 9001 debe
cumplir con los requisitos establecidos en ésta norma de carácter internacional. Por lo
tanto a continuación en la tabla No.2 se detallan los numerales y requisitos de gestión
que debe cumplir cualquier organización o institución sea pública o privada para
acceder a esta certificación:
Numerales Requisitos de la Norma ISO 9001:2008
4 Sistema de gestión de la calidad
4.1 Requisitos generales
4.2 Requisitos de la documentación
4.2.1 Generalidades
4.2.2 Manual de la calidad
4.2.3 Control de los documentos
4.2.4 Control de los registros
5 Responsabilidad de la dirección
5.1 Compromiso de la dirección
5.2 Enfoque al cliente
5.3 Política de la calidad
5.4 Planificación
5.4.1 Objetivos de la calidad
5.4.2 Planificación del sistema de gestión de la calidad
5.5 Responsabilidad, autoridad y comunicación
5.5.1 Responsabilidad y autoridad
5.5.2 Representante de la dirección
5.5.3 Comunicación interna
5.6 Revisión por la dirección
5.6.1 Generalidades
5.6.2 Información de entrada para la revisión
5.6.3 Resultados de la revisión
6 Gestión de los recursos
18
6.1 Provisión de recursos
6.2 Recursos humanos
6.2.1 Generalidades
6.2.2 Competencia, formación y toma de conciencia
6.3 Infraestructura
6.4 Ambiente de trabajo
7 Realización del producto
7.1 Planificación de la realización del producto
7.2 Procesos relacionados con el cliente
7.2.1 Determinación de los requisitos relacionados con el producto
7.2.2 Revisión de los requisitos relacionados con el producto
7.2.3 Comunicación con el cliente
7.3 Diseño y desarrollo
7.3.1 Planificación del diseño y desarrollo
7.3.2 Elementos de entrada para el diseño y desarrollo
7.3.3 Resultados del diseño y desarrollo
7.3.4 Revisión del diseño y desarrollo
7.3.5 Verificación del diseño y desarrollo
7.3.6 Validación del diseño y desarrollo
7.3.7 Control de los cambios del diseño y desarrollo
7.4 Compras
7.4.1 Proceso de compras
7.4.2 Información de las compras
7.4.3 Verificación de los productos comprados
7.5 Producción y prestación del servicio
7.5.1 Control de la producción y de la prestación del servicio
7.5.2 Validación de los procesos de la producción y de la prestación del servicio
7.5.3 Identificación y trazabilidad
7.5.4 Propiedad del cliente
7.5.5 Preservación del producto
7.6 Control de los equipos de seguimiento y de medición
8 Medición, análisis y mejora
8.1 Generalidades
8.2 Seguimiento y medición
8.2.1 Satisfacción del cliente
8.2.2 Auditoría interna
8.2.3 Seguimiento y medición de los procesos
8.2.4 Seguimiento y medición del producto
8.3 Control del producto no conforme
8.4 Análisis de datos
8.5 Mejora
19
8.5.1 Mejora continua
8.5.2 Acción correctiva
8.5.3 Acción preventiva
Tabla No.2. Numerales y requisitos de la Norma ISO 9001
En la tabla anterior se detalló los requisitos que debe cumplir una organización para
estar de acuerdo a lo establecido por la norma ISO 9001. Todos estos requisitos se
someten a auditorías programadas para verificar el cumplimiento de los procesos que
componen el sistema de gestión de la calidad. Para el estudio que nos compete las dos
organizaciones, EPMAPS de Quito y ETAPA de Cuenca tienen y cumplen con la
certificación ISO 9001, mientras que las empresas de los otros dos cantones como son
Latacunga y Quevedo no tienen un modelo de gestión establecido. La implementación
del Sistema de Gestión de la Calidad lo puede hacer internamente la organización o
solicitar la contratación de una consultoría para implementar estos requisitos. Para la
extensión de los certificados de la calidad es necesario contratar una compañía
auditora que de preferencia debe ser independiente de la empresa que haya realizado
la implantación del sistema en caso de haberla contratado. Finalmente es pertinente
que la empresa que extienda el certificado de calidad ISO 9001 esté acreditada en el
OAE (Organismo de Acreditación del Ecuador) lo cual permite dar soporte a la
certificación que extienda la compañía auditora.
2.1.2.2 SISTEMA DE GESTIÓN PARA LABORATORIOS ISO 17025
La ISO 17025 es una norma que tiene que ver con los “Requisitos generales para la
competencia de los laboratorios de ensayo y de calibración”. Los requisitos tienen
relación con las condiciones mínimas que deben regir en el laboratorio para que los
resultados obtenidos de las muestras analizadas sean confiables.
La implementación de esta norma se justifica ya que la conformidad del sistema de
gestión de la calidad implementado por un laboratorio en este caso para agua, con los
requisitos de la Norma ISO 9001, no constituye por sí sola una prueba de la
competencia del laboratorio para producir datos y resultados técnicamente válidos. Por
otro lado, la conformidad demostrada con ISO 17025 tampoco significa que el sistema
de gestión de la calidad implementado por el laboratorio cumple todos los requisitos de
la Norma ISO 9001. Por lo tanto, para demostrar competencia y el cumplimiento con el
sistema de gestión de la calidad un laboratorio tiene que tener la certificación de la
20
norma ISO 9001 y la acreditación de la norma ISO 17025. El organismo que acredita
los laboratorios en el Ecuador es el OAE (Organismo de Acreditación del Ecuador) y
para el caso de estudio el laboratorio de calidad L3C de la EPMAPS de Quito y los
laboratorios de Cuenca, tanto el de agua potable como el de medición de descargas
líquidas tienen la acreditación en la norma ISO 17025, por lo que están acreditados por
el OAE y demuestran la competencia que éstos tienen para emitir resultados de
laboratorio confiables conforme lo establece esta normativa. Cabe aclarar que mientras
la ISO 9001 certifica la calidad de los procesos, la norma ISO 17025 acredita
parámetros de determinación de propiedades físicas, químicas y/o bactereológicas en
este caso para el agua. Los laboratorios de las municipalidades de Latacunga y
Quevedo no presentan parámetros acreditados bajo la norma ISO 17025. El municipio
de Latacunga y Quevedo realizan análisis de agua en sus laboratorios sin embargo los
parámetros bajo los cuales hacen estos análisis no están acreditados y en algunas
ocasiones solicitan el apoyo de la empresa de agua potable de la capital.
Para que un laboratorio tenga acceso a obtener una acreditación ISO 17025 debe
cumplir con los requisitos establecidos en ésta norma de carácter internacional. Por lo
tanto a continuación en la tabla No.3 se detallan los numerales y requisitos de gestión
que debe cumplir cualquier laboratorio para acceder a esta certificación:
Numerales
Requisitos de la Norma ISO 17025
4
Requisitos relativos a la gestión
4.1 Organización
4.2 Sistema de gestión
4.3 Control de los documentos
4.3.1 Generalidades
4.3.2 Aprobación y emisión de los documentos
4.3.3 Cambios a los documentos
4.4 Revisión de los pedidos, ofertas y contratos
4.5 Subcontratación de ensayos y de calibraciones
4.6 Compras de servicios y de suministros
4.7 Servicio al cliente
4.8 Quejas
4.9 Control de trabajos de ensayos o de calibraciones no conformes
4.10 Mejora
4.11 Acciones correctivas
4.12 Acciones preventivas
21
4.13 Control de los registros
4.14 Auditorías internas
4.15 Revisiones por la dirección
5 Requisitos técnicos
5.1 Generalidades
5.2 Personal
5.3 Instalaciones y condiciones ambientales
5.4 Métodos de ensayo y de calibración y validación de los métodos
5.4.1 Generalidades
5.4.2 Selección de los métodos
5.4.3 Métodos desarrollados por el laboratorio
5.4.4 Métodos no normalizados
5.4.5 Validación de los métodos
5.4.6 Estimación de la incertidumbre de la medición
5.4.7 Control de los datos
5.5 Equipos
5.6 Trazabilidad de las mediciones
5.6.1 Generalidades
5.6.2 Requisitos específicos
5.6.3 Patrones de referencia y materiales de referencia
5.7 Muestreo
5.8 Manipulación de los ítems de ensayo o de calibración
5.9 Aseguramiento de la calidad de los resultados de ensayo y de calibración
5.10 Informe de los resultados
5.10.1 Generalidades
5.10.2 Informes de ensayos y certificados de calibración
5.10.3 Informes de ensayos
5.10.4 Certificados de calibración
5.10.5 Opiniones e interpretaciones
5.10.6 Resultados de ensayo y calibración obtenidos de los subcontratistas
5.10.7 Transmisión electrónica de los resultados
5.10.8 Presentación de los informes y de los certificados
5.10.9 Modificaciones a los informes de ensayo y a los certificados de calibración
Tabla No.3. Numerales y requisitos de la Norma ISO 17025
En la tabla anterior se detalló los requisitos que debe cumplir una organización para
estar conforme a lo establecido por la norma ISO 17025. Todos estos requisitos se
someten a auditorías programadas para verificar el cumplimiento en los parámetros
que han sido acreditados los laboratorios a través del OAE. En la tabla No.4 se aprecia
la comparación entre las empresas para la gestión de abastecimiento de agua potable,
alcantarillado y tratamiento de descargas líquidas:
22
Cantón Agua Potable Alcantarillado y Tratamiento de Descargas
Líquidas Quito (Empresa Pública Metropolitana de Agua Potable y Saneamiento) (EPMAPS)
ISO 9001 ISO 17025
ISO 9001
Latacunga (Empresa Pública Municipal de Agua y Alcantarillado de Latacunga) (EPMAGAL)
No dispone No dispone
Quevedo (Empresa Pública de Agua y Alcantarillado de Quevedo) (EPAGAL)
No dispone No dispone
Cuenca (Empresa de Telecomunicaciones, Agua Potable y Alcantarillado de Cuenca) (ETAPA)
ISO 9001 ISO 17025
ISO 9001 ISO 17025
Tabla No.4 Modelo de gestión empresas públicas de agua potable y alcantarillado
Los modelos de gestión ISO 9001 e ISO 17025, de las empresas de los municipios de
Quito y Cuenca son las que implementan este modelo de producción y distribución de
agua potable mientras que las empresas de Latacunga y Quevedo no disponen con
estos modelos.
Para el tema del tratamiento de aguas residuales y el monitoreo de las aguas tratadas
únicamente la empresa ETAPA cuenta con sistemas colectores y una planta de
tratamiento que limpian las aguas residuales y sus parámetros de medición están
acreditados con la norma ISO 17025 para el respectivo seguimiento a diferencia de las
empresas de los municipios de Quito, Latacunga y Quevedo, que no disponen de un
sistema de tratamiento de aguas residuales.
2.1.3 INDICADORES DE GESTIÓN
Las empresas que han establecido sistemas de gestión de la calidad plantean sus
objetivos, metas, procedimientos e indicadores. Estas características de un sistema de
gestión se encuentran fundamentados en la coherencia y atadas a la planificación
estratégica que se encuentre constituida en la empresa para cumplir con sus
responsabilidades conforme lo establece la legislación nacional y normas técnicas tanto
nacionales como internacionales en este caso para la captación, producción y
abastecimiento de agua potable. Los indicadores se establecen conforme a la
operación de la empresa y las metas que persigue, y estos son específicos, medibles,
alcanzables, retadores y se les puede hacer seguimiento en el tiempo.
En la tabla No.5 se detallan los indicadores, que las empresas realizan el seguimiento
en temas de abastecimiento de agua potable, alcantarillado y tratamiento de descargas
23
conforme lo establece su planificación estratégica.
Tabla No.5 Indicadores de gestión de empresas de agua potable y alcantarillado.
*El porcentaje es la relación entre el volumen de agua tratada y el volumen de agua producida en el período 2005 a
2012. Los datos tomados de Etapa-EP aclaran que el volumen tratado es la suma del volumen de agua de alcantarilla más agua de lluvia ya que ETAPA-EP tiene alcantarillado combinado.
Los indicadores de gestión se determinan en base a los objetivos de las empresas y
están calculados en porcentaje. Después de detallar los indicadores que presenta cada
una de las empresas estudiadas se define a continuación cómo es que se obtienen los
indicadores presentados en la tabla anterior:
Índice de satisfacción del cliente: se obtiene mediante encuestas realizadas a la
población (clientes) que valora los servicios prestados por la empresa como la
disponibilidad del agua, la calidad del agua que llega a sus domicilios, facturación,
cortes, conexión, reconexión, tarifas. Es decir se pueden valorar los diferentes temas
que la empresa considere pertinente para evaluar el servicio que le da a la población.
Con respecto a este indicador las empresas de las municipalidades de Quito y Cuenca
presentan una aceptación de más del 80% de satisfacción del servicio entre sus
pobladores conforme a las encuestas realizadas, este nivel de aceptación se puede
considerar alto. En el caso de las empresas de las municipalidades de Quevedo y
INDICADORES MÉTODO DE
MEDICIÓN
EMAAPS-Q
(Quito)
EPMAPAL
(Latacunga)
EPMAPAQ
(Quevedo)
ETAPA-EP
(Cuenca)
Índice de
Satisfacción del
cliente
Entrevistas
82,33%
No dispone
No dispone
80,93%
Continuidad del
servicio
Horas de
suministro
96,89% 75,00% 83,00% 99,02%
Cobertura de agua
potable
Población servida
97,29%
86,00%
35% agua potable
tratada en planta
51% agua clorada y
entubada
90,00%
33% agua potable
tratada en planta
57% agua clorada y
entubada
96,20%
Cobertura de
alcantarillado
Población servida 91,16% 80,00% 40,00% 86,00%
Índice de calidad Eficiencia del
Control de Calidad
99,49% No dispone No dispone 99,29%
Tratamiento de
agua
Volumen de agua
tratada
No dispone No dispone No dispone 100,00%*
24
Latacunga no presentan una metodología que permita obtener la medición del índice
de satisfacción de los servicios que realizan las empresas de estas localidades a sus
pobladores.
Continuidad del servicio: este indicador se calcula en base al número de conexiones
de agua potable y las horas de suministro que provee la empresa.
Para este indicador las empresas de las municipalidades de Quito y Cuenca reportan
niveles de continuidad del servicio de más del 95% se considerado muy alto y
satisfactorio. Mientras que para Latacunga el porcentaje es del 75% y para Quevedo el
porcentaje es del 83%, sin embargo los datos que presentan las empresas de
Latacunga y Quevedo no son confiables ya que no están establecidos en base a
seguimiento de objetivos y metas dentro de cada una de estas organizaciones. El
seguimiento que se hace es en base a la apreciación que se tiene de la operación por
parte de las gerencias o direcciones de las empresas y no a datos continuos de
seguimiento diario o mensual.
Cobertura de agua potable: se calcula comparando el número de conexiones que
agua potable que tiene la población con el número de habitantes que están en la zona
de operación de la empresa.
Para las empresas de los municipios de Quito y Cuenca la cobertura de agua potable
supera el 95%, por lo que se considera que un porcentaje muy alto da la población se
beneficia de agua potable en estos dos cantones. Para el caso de Latacunga y Quevedo
el porcentaje de población provista de agua potable apenas supera el 30%. Además en
Latacunga el 51% y en Quevedo el 57% se abastecen únicamente con agua entubada
y clorada lo que no asegura que este recurso esté llegando en condiciones de calidad a
sus pobladores y un 14% de la población de Latacunga y un 10% de Quevedo están
ausente de la cobertura de agua potable y/o agua clorada y entubada.
Cobertura de alcantarillado: se calcula relacionando el número de pobladores con
conexión de alcantarillado con la población residente en la zona en que opera la
empresa. La cobertura en Quito y Cuenca supera el 85% lo cual define que la
población que tiene este servicio en los dos cantones es muy alto. Por otra parte para
Latacunga el porcentaje de cobertura llega al 80% y en Quevedo a un 40%, sin
embargo estos datos no corresponden al seguimiento continuo de metas u objetivos
planteados ya son datos generados por la apreciación o estimación de la operación que
25
realizan las empresas de Latacunga y Quevedo.
Índice de calidad: este indicador mide la eficiencia con la que se ha producido el
agua es decir relaciona, en las muestras tomadas, las propiedades de calidad del agua
que cumplen con lo establecido en la normativa nacional (INEN 1108) e internacional
(Standard Methods para la determinación de las propiedades del agua) con respecto al
total de muestras tomadas y evaluadas. Según este indicador para las empresas de los
municipios Quito y Cuenca se cumple con más de un 99% en la calidad del agua que
es distribuida para estos dos cantones por lo que se considera que la calidad
distribuida tanto en Quito como en Cuenca es de excelente calidad. Para las ciudades
de Quevedo y Latacunga no se dispone de este indicador de calidad por que no se
tiene un sistema de gestión de la calidad lo cual es preocupante ya que no hay
seguimiento de la naturaleza de la calidad del agua que llega a los pobladores de estos
dos cantones.
Tratamiento de aguas: se calcula en base a la relación entre el agua contaminada
tratada respecto al agua producida para la población.
Para este caso solo la empresa ETAPA de Cuenca presenta un indicador ya que es la
única empresa que posee una PTAR (Planta de Tratamiento de Aguas Residuales). Para
el caso de la municipalidad de Quito dentro de la empresa de agua potable y
alcantarillado el PSA (Programa de Saneamiento Ambiental) que está en
funcionamiento es la unidad ejecutora responsable de que para el período 2014-2015
la ciudad de Quito tenga los colectores y planta de tratamiento de aguas residuales.
Finalmente, las ciudades de Latacunga y Quevedo gestionan los recursos para ejecutar
inmediatamente los planes maestros de agua potable y alcantarillado con el fin de
tener plantas que permitan la descontaminación de las descargas líquidas que generan
las ciudades en el entorno.
2.1.4 CONTROL DE CALIDAD
Con respecto al control de calidad las empresas de los municipios de Quito y Cuenca
tienen en sus laboratorios de control de calidad del agua las certificaciones ISO 9001 y
acreditaciones 17025 lo que les permite asegurar que el producto (agua potable) que
llega a sus cantones cumpla con lo establecido en la norma INEN 1108:2011, que es la
norma que se aplica a nivel nacional estableciendo los parámetros de calidad físicos,
26
químicos, bactereológicos que el agua debe cumplir y cada parámetro se evalúa según
Standard Methods for the Examination of Water and Wastewater.(2)
La frecuencia de muestreo y los análisis a realizar se establecen en base al estudio de
la calidad de las fuentes de agua, el proceso a implementar o implementado para la
potabilización del agua ya que se tiene que controlar la calidad entre los diferentes
procesos de purificación del agua. Finalmente la experiencia que se tenga en el
funcionamiento de las plantas de potabilización del agua determina frecuencias de
muestro y análisis a evaluar también.
El exhaustivo control que realizan las empresas de Quito y Cuenca mediante
laboratorios acreditados, auditorías internas y externas de la gestión de calidad de sus
laboratorios, el control de calidad programado en barrios del cantón y las auditorías
externas de la calidad del producto, el agua de estos dos cantones se determinan
como de excelente calidad debido a sus sistemas de gestión en empresas, laboratorios,
seguimiento y medición de indicadores diarios, semanales y anuales.
Los cantones de Latacunga y Quevedo no presentan programas de control de
muestreo y de calidad del agua eficientes que permitan determinar que exista
aseguramiento de la calidad del agua que es distribuida a la población y determinar
con certeza que el agua distribuida cumple con los parámetros establecidos en la
norma INEN 1108 debido a la ausencia de recursos económicos, humanos y técnicos.
2.2 RESIDUOS SÓLIDOS
Para realizar la gestión satisfactoria de los desechos sólidos en cada empresa pública
de los cantones se necesita de organizaciones con diferentes áreas relacionadas que
permitan cumplir con el objetivo de la recolección, transporte y disposición de los
desechos que genera la comunidad.
2.2.1 ORGANIZACIÓN
2.2.1.1 EMASEO Y EMGIRS DEL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO
Para el caso del Distrito Metropolitano de Quito las empresas responsables de la
27
gestión de los desechos sólidos son las siguientes empresas: Por una parte EMASEO
(Empresa Municipal de Aseo) encargada de la recolección y transporte de los desechos
mientras que la empresa EMGIRS (Empresa Municipal de Gestión Integral de Residuos
Sólidos) es la encargada de la transferencia, tratamiento y disposición final de los
desechos. En el gráficoNo.8 se observa los actores y procesos en el sistema integral
de residuos sólidos.
Gráfico No.8 Actores y Procesos en el Sistema Integral de Residuos Sólidos de Quito
Concejo Metropolitano
Secretaría de Ambiente
EMASEO EMGIRS
Recolección
Transporte Transferencia
Reciclaje / Re-uso
Tratamiento
Disposición Final
Ordenanza 323
28
2.2.1.2 EMPRESA MUNICIPAL DE ASEO DE CUENCA (EMAC)
Para el caso de la ciudad de Cuenca la empresa pública EMAC (Empresa Municipal de
Aseo de Cuenca es la responsable de la recolección, transporte, tratamiento y
disposición final de los desechos). Las operaciones de la empresa están certificadas
con la norma de gestión de la calidad ISO 9001, y el relleno sanitario de Pichacay
además es administra bajo un sistema de gestión de seguridad y salud ocupacional
OHSAS 18001 y bajo otro sistema de gestión ambiental ISO 14001. La implantación del
sistema OHSAS 18001 se basa en la identificación, evaluación y control de los riesgos
laborales con el objeto de cuidar a las personas de accidentes y enfermedades
ocupacionales lo cual es muy importante en la operación de un relleno sanitario.
En la ciudad de Latacunga la empresa encargada de la recolección es la EPAGAL
(Empresa Pública de Gestión Ambiental de Latacunga) y tiene bajo su coordinación lo
que es la recolección, transporte y disposición de desechos. Finalmente en la ciudad de
Quevedo la empresa EPMAGAQ (Empresa Pública Municipal de Aseo y Gestión
Ambiental de Quevedo) de reciente creación en el año 2012 es la responsable de la
recolección, transporte y disposición de los desechos sólidos en la mencionada
localidad.
2.2.2 MODELOS DE GESTIÓN
Los modelos de gestión como ya se describió anteriormente permiten establecer al
interior de las organizaciones objetivos, metas e indicadores de desempeño. En el caso
de la municipalidad de Quito la empresa EMASEO pese a no tener un modelo de
gestión certificado como ISO 9001 ha planteado claramente su planificación
estratégica, misión, visión e indicadores a los cuales les hace el seguimiento
mensualmente y son de conocimiento público. Para el caso de la empresa EMGIRS que
en Quito se encarga de la transferencia, tratamiento y disposición de los residuos
sólidos, su gestión es reciente desde el año 2010 y está planteando su planificación
estratégica, objetivos, metas e indicadores conforme a los motivos de su reciente
creación. Para el caso de las empresas de Latacunga y Quevedo, si bien las calles de
las ciudades se encuentran limpias y manejan con eficiencia la limpieza de las calles
están solucionando los problemas de los botaderos a cielos abiertos que estas
mantienen para la gestión de los desechos. Las dos empresas no tienen todavía
sistemas de gestión que les permitan hacer el seguimiento continuo de indicadores en
29
sus operaciones como los tienen las empresas EMASEO (Quito) o EMAC (Cuenca).
2.2.2.1 SISTEMA DE GESTIÓN AMBIENTAL Y SISTEMA DE GESTIÓN DE
SEGURIDAD OCUPACIONAL
La empresa EMAC de la ciudad de Cuenca, es la única institución que tiene establecido
lo que se denomina un Sistema Integrado de Gestión conformado por la certificación
ISO 9001 de gestión de la calidad, ISO 14001 de gestión del medio ambiente y OHSAS
18001 de gestión de la seguridad y salud ocupacional. Esto significa que la empresa
además de haber realizado la implantación de objetivos, metas, procedimientos e
indicadores con respecto a sus procesos, expandió la implementación de objetivos,
metas, procedimientos e indicadores para las áreas de medio ambiente, seguridad y
salud ocupacional. Esta iniciativa es importante ya que el gestionar el relleno sanitario
con el aval de la licencia ambiental otorgada por el Ministerio del Ambiente y la
certificación ISO 14001 hace que los impactos en el manejo del relleno sean mitigados
a través del cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental. Con respecto al sistema de
seguridad y salud ocupacional implementado en el relleno sanitario significa que se
están controlando los riesgos laborales de las personas que están laborando dentro del
relleno, esto es muy importante ya que mediante este sistema de seguridad se controla
y previene el acontecimiento de accidentes y enfermedades laborales. Estos sistemas
de seguridad y salud ocupacional y de medio ambiente siguen el mismo lineamiento
del PHVA (planificar, hacer, verificar y actuar) para ser implementados como ya se
anotó anteriormente en el capítulo correspondiente a la gestión de la calidad.
En la tabla No.6 se presentan los numerales y requisitos de las Norma ISO 14001 y la
norma OHSAS 18001 y sus correspondencias.
OHSAS 18001:2007 ISO 14001:2004
4.1 Requisitos generales 4.1 Requisitos generales
4.2 Política seguridad y salud en el trabajo 4.2 Política ambiental
4.3 Planificación 4.3 Planificación
4.3.1 Identificación de peligros, evaluación de
riesgos y determinación de controles
4.3.1 Aspectos ambientales
4.3.2 Requisitos legales y otros requisitos 4.3.2 Requisitos legales y otros requisitos
30
4.3.3 Objetivos y programas 4.3.3 Objetivos, metas y programas
4.4 Implementación y operación 4.4 Implementación y operación
4.4.1 Recursos, funciones, responsabilidad y
autoridad
4.4.1 Recursos, funciones, responsabilidad y
autoridad
4.4.2 Competencia, formación y toma de
conciencia
4.4.2 Competencia, formación y toma de
conciencia
4.4.3 Comunicación, participación y consulta 4.4.3 Comunicación
4.4.4 Documentación 4.4.4 Documentación
4.4.5 Control de documentos 4.4.5 Control de documentos
4.4.6 Control operacional 4.4.6 Control operacional
4.4.7 Preparación y respuesta ante emergencias 4.4.7 Preparación y respuesta ante
emergencias
4.5 Verificación 4.5 Verificación
4.5.1 Seguimiento y medición del desempeño 4.5.1 Seguimiento y medición
4.5.2 Evaluación del cumplimiento legal 4.5.2 Evaluación del cumplimiento legal
4.5.3 Investigación de incidentes, no
conformidad, acción correctiva y acción
preventiva
- -
4.5.3.1 Investigación de incidentes - -
4.5.3.2 No conformidad, acción correctiva, acción
preventiva
4.5.2 No conformidad, acción correctiva y
acción preventiva
4.5.4 Control de los registros 4.5.4 Control de los registros
4.5.5 Auditoría interna 4.5.5 Auditoría interna
4.6 Revisión por la dirección 4.6 Revisión por la dirección
Tabla No.6. Numerales, requisitos de la Norma ISO 14001, norma OHSAS 18001 y correspondencia entre éstas.
En la tabla anterior se detalló los requisitos que debe cumplir una organización para
estar conforme a lo establecido por las normas OHSAS 18001 e ISO 14001. Como se
observa las dos normas tiene alta correspondencia estableciendo como diferencia el
hecho de que la norma ISO 14001 se enfoca en los aspectos ambientales que en este
caso ocasiona la operación del relleno sanitario mientras que la OHSAS 18001 se
enfoca en los riesgos laborales presentes en la operación del relleno. La gestión tanto
de los aspectos ambientales y de los riesgos laborales debe estar alineada para
establecer objetivos, metas e indicadores comunes. Además cabe recalcar que la
gestión del relleno en Cuenca integra además de estos sistemas, el sistema de gestión
de la calidad ISO 9001 enfocado en procesos para conformar el sistema de gestión
integrado que buenos resultados ha generado en la gestión en general de la empresa
EMAC. En el caso del relleno de El Inga en Quito, este no dispone de sistema de
gestión integrado como lo tiene el relleno de Pichacay en Cuenca.
31
En la siguiente tabla No.7 se aprecia la comparación de las empresas que para la
gestión de desechos sólidos disponen o no de modelos de gestión.
Cantón Gestión de Desechos Sólidos
Quito (EMASEO) (EMGIRS)
EMASEO (Recolección y transporte) Planeación Estratégica Objetivos Metas Indicadores de Gestión EMGIRS (Transferencia, tratamiento y disposición final) Modelo de gestión en construcción
Latacunga (EPAGAL) Modelo de gestión en construcción
Quevedo (EPMAGAQ) Modelo de Gestión en construcción
Cuenca (EMAC) Sistema de Gestión Integrado ISO 9001 (calidad) ISO 14001 (ambiente) OHSAS 18001 (seguridad)
Tabla No.7 Modelo de gestión empresas públicas de gestión de desechos sólidos
2.2.3 INDICADORES DE GESTIÓN
En la tabla No.8 se detalla los indicadores con respecto a la gestión de
desechos sólidos principalmente con respecto a la recolección per-cápita y la
cobertura de recolección de desechos conforme a la información comparable
que se ha podido recabar para los cuatro cantones en estudio.
INDICADORES EMASEO
(DMQ) EPAGAL
(Latacunga)
Recolección
Urbana
EPAGAL
(Latacunga)
Recolección Rural
EPMAGAQ (Quevedo)
EMAC
(Cuenca)
Recolección
Urbana
EMAC
(Cuenca)
Recolección
Rural
Recolección per-
cápita (kg/día/habitante)
0,73 0,79 0,42 0,70 0,60 0,34
Cobertura de
Recolección de
Residuos Sólidos
97% 77% 30% 90% 94% 94%
Tabla No.8 Indicadores de gestión de empresas de gestión de desechos sólidos
32
En la tabla anterior se compara entre los cantones la recolección per-cápita y se puede
observar que la generación de desechos en Quito, Quevedo y el área urbana de
Latacunga es casi la misma alrededor de 0,74 Kg/día/habitante, en tanto la generación
de desechos en Cuenca es menor con un valor de 0,60 Kg/día/habitante en el área
urbana. En las zonas rurales de Latacunga y Cuenca se genera en promedio 0,38
Kg/día/habitante. Con estos resultados se desprende que la generación de desechos en
las zonas urbanas es mayor que en las zonas rurales en casi al doble probablemente
debido a la alta generación de desechos por actividades de tipo comercial e industrial.
Con respecto a la cobertura en el servicio de recolección de desechos sólidos los
cantones de Quito, Cuenca y Quevedo tiene un muy alto índice de cobertura tanto en
el sector urbano como en el sector rural mientras que en Latacunga la cobertura
recolección en la zona urbana se puede considerar alta mientras que la recolección en
la zona rural todavía es baja.
33
2.3 PROGRAMA NACIONAL DE GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS
SÓLIDOS (PNGIRS)
En el año del 2002 se realizó el “Análisis Sectorial de Residuos Sólidos del Ecuador”,
auspiciado por la Organización Panamericana de la Salud, cuya visión conceptual se
basaba en el apoyo al desarrollo de la gestión de los residuos sólidos con un enfoque
sistemático, multidisciplinario e intersectorial, sin embargo, no se estableció una línea
base con indicadores que permitan medir la eficiencia de la aplicación del estudio o de
otras estrategias preparadas por el Gobierno del Ecuador, por lo que se hacía
fundamental conocer los parámetros de las diferentes regiones socio-económicas del
país, pues la planificación depende de los escenarios de cada región.
El Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización, COOTAD
en su artículo 55 literal d, establece que es competencia exclusiva de los municipios
“Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas
residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y
aquellos que establezca la ley”, es decir los Gobiernos Autónomos Descentralizados
municipales son los responsables directos del manejo de sus desechos, pero no se
puede negar su baja capacidad de gestión en este tema, pues, la mayor parte de
municipios crearon unidades para proveer el servicio bajo la dependencia jerárquica de
las direcciones de higiene o a través de las comisarías municipales, que tienen una
débil imagen institucional y no cuentan con autonomía administrativa ni financiera.
Entre los años 2002 y 2010 la situación a nivel nacional no había variado
significativamente, de un total de 221 municipios 160 disponían sus desechos en
botaderos a cielo abierto, perjudicando y contaminando los recursos suelo, agua y aire;
con la consiguiente afectación a la salud de la población y en especial de los grupos de
minadores que trabajaban en condiciones inadecuadas. Los restantes 61 municipios,
presentaban un manejo de sus desechos con insuficientes criterios técnicos, en sitios
de disposición final parcialmente controlados.
Frente a este panorama y debido a los impactos generados, el Ministerio del Ambiente
empezó con el control y seguimiento permanente a estos sitios. A partir del año 2009,
el mecanismo adoptado por la Institución fue el inicio de procesos administrativos a los
municipios que no mejoraran los métodos de disposición final de los residuos y que no
aplicaran cambios para enmarcarse en una política de respeto ambiental, que abarque
34
cada proceso desde la generación de desechos en los hogares hasta la disposición
final.
Bajo este contexto, el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Ambiente, en abril
del año 2010, crea el PROGRAMA NACIONAL PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DE
DESECHOS SÓLIDOS (PNGIDS), con el objetivo primordial de impulsar la gestión de los
residuos sólidos en los municipios del Ecuador, con un enfoque integral y sostenible;
con la finalidad de disminuir la contaminación ambiental, mejorando la calidad de vida
de las y los ciudadanos e impulsando la conservación de los ecosistemas; a través de
estrategias, planes y actividades de capacitación, sensibilización y estímulo a los
diferentes actores relacionados.
Debido a la complicada situación por la que atraviesan los distintos municipios en
relación al manejo de sus residuos, se ha hecho necesario priorizar en un primer
momento, el apoyo inmediato a los GADs con mayor problema en el manejo de sus
residuos, los cuales representan una población de 1.171.540, equivalente al 8% de la
población, la selección de los cantones para brindar apoyo técnico, dotación de
estudios e incentivos se basa en la necesidad y urgencia que presente cada uno, así
como en su predisposición para el trabajo conjunto con el Programa Nacional para la
Gestión Integral de Desechos Sólidos-PNGIDS.
Hasta el momento el PNGIDS-MAE ha beneficiado a 15 GADs con la entrega de
geomembrana y ha financiado el estudio de Gestión Integral de Residuos Sólidos de 47
GADs de los cuales 24 han finalizado y los restantes 23 están en proceso.
2.3.1 MISIÓN PNGIDS
Contribuir al desarrollo del país estableciendo la política de gestión integral de residuos
sólidos, proporcionando los lineamientos ambientales, sociales, económicos y técnicos
para un manejo sustentable de los recursos que conduzcan a una mejor calidad de
vida de las ciudadanas y ciudadanos.
2.3.2 VISIÓN PNGIDS
Ser un referente a nivel regional en el manejo de residuos sólidos, a través del
35
fortalecimiento de los procesos de gestión integral bajo parámetros innovadores y
tecnificados, enfocados en minimizar el impacto ambiental y mejorar la calidad de vida
de la población ecuatoriana.
2.3.3 OBJETIVOS PNGIDS
El objetivo general y objetivos específicos se han tomado del documento “Proyecto:
Programa para la Gestión Integral de Desechos Sólidos. Estructura Organizacional y
Modelo de Gestión” que se encuentra en el Anexo No.1. El objetivo general es:
Establecer procesos para la gestión integral y sostenible de los residuos sólidos a
través de los GADs municipales a fin de potenciar el reciclaje y aprovechamiento en el
país.
Los objetivos específicos son los siguientes:
1. 112 municipios cuentan con estudios de pre-inversión aprobados que incluirán el
cierre de sus pasivos ambientales, diseño de las diferentes fases del manejo de
residuos y recuperación de materiales como eje del sistema integral de residuos
sólidos.
2. 4 estudios técnicos de Pre-factibilidad y Factibilidad terminados para
Aprovechamiento de residuos sólidos con incidencia nacional.
3. Punto Verde y Código de la Producción implementado.
4. Gestión integral de desechos peligrosos y especiales, aplicando el principio de
responsabilidad extendida del productor e importador, potenciando el reciclaje
sustentable.
5. Normativa en el manejo de residuos y reciclaje aprobado por el Ministerio y el
ejecutivo.
6. Sistema informático elaborado, base de datos a nivel nacional de la situación de
reciclaje y gestión integral de residuos.(3)
2.3.4 BENEFICIARIOS
Por tratarse de un proyecto a nivel nacional, los 15’774.749 de habitantes de los 221
municipios del país serán beneficiados individual y comunitariamente por los distintos
procesos de gestión integral de residuos, se considera como población demandante al
total de habitantes del país.
36
2.3.5 ESTRUCTURA ORGÁNICA
En el gráfico No.9 se aprecia el organigrama del PNGIDS.
Gráfico No.9 Organigrama PNGIDS
En líneas generales dentro de las atribuciones del PNGIDS están las siguientes:
Gestionar, suscribir y terminar convenios, cartas de entendimiento, contratos y
demás instrumentos jurídicos requeridos para el cumplimiento de las obligaciones
y fines establecidos por el PNGIDS.
Desarrollar estrategias generales para alcanzar los objetivos y metas propuestos.
Aprobar términos de referencia para las contrataciones de bienes y servicios
necesarios para el programa y administrar los mismos.
Rendir cuentas a las autoridades sobre su gestión.
Coordinar los procesos técnicos para el mejoramiento de la infraestructura,
recolección, clasificación, reciclaje, tratamiento y disposición final de los residuos
sólidos.
Coordinar el asesoramiento técnico en conjunto con los GADs.
Brindar asesoría técnica para el mejoramiento de la infraestructura, recolección,
37
clasificación, reciclaje, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos.
Dar la viabilidad técnica a los estudios referentes a la gestión integral de residuos
sólidos.
Gestionar actividades conjuntas con los GADs relacionadas con la gestión integral
de residuos sólidos.
Capacitar a los GADs en temas relacionados con los desechos sólidos.
La información adicional acerca de las funciones del personal y descripción de los
procesos que agregan valor del PNGIDS se encuentran en el Anexo No.1 acerca de
Estructura Organizacional y Modelo de Gestión del PNGIDS.
2.3.6 Priorización del Proyecto de Gestión Integral de Desechos Sólidos
La siguiente información proviene del Anexo No.2 en donde se encuentra el documento
completo de la “Priorización para la Secretaría Nacional de Planificación (SENPLADES)
del Proyecto: Gestión Integral de Desechos Sólidos.”
La población del Ecuador según la proyección de población del INEC hecha en base al
Censo de Población y Vivienda del año 2013 es de 15’774.749 habitantes, de los cuales
el 63% habita en el área urbana y el 37 % restante en el área rural. Con respecto a la
dotación de recursos básicos el 72% de las viviendas disponen de agua a través de
red pública y el 77% de los hogares eliminan la basura a través de carros recolectores.
En lo que respecta al manejo de los residuos sólidos, según datos recabados
directamente por el Programa Nacional Integral de Desechos Sólidos (PNGIDS), se
determinó que en el año 2011 el 52 % de la población contaba con un manejo
controlado de los residuos sólidos.
En el año 2012 la generación aproximada de residuos en el país fue de 4’139.512
toneladas métricas por año y una generación per cápita promedio de 0,73 kg por día.
Se estima que para el año 2017 el país generará aproximadamente 5’546.921 de
toneladas métricas anuales de residuos, por lo que una gestión adecuada de los
mismos es de vital importancia.(4)
Al problema de un inadecuado manejo de los desechos se suma el disperso accionar
de las instituciones relacionadas con la gestión de residuos, que aplican criterios y
38
estrategias distintas para atender situaciones comunes.
Ante esta situación adversa sobre la disposición final inadecuada de los desechos y
los impactos que genera, el Ministerio del Ambiente emprendió el control y
seguimiento a estos sitios, a través de notificaciones e inicios de procesos
administrativos a municipios que no se han propuesto cambiar esta situación,
basándose en los artículos 46 y 125 del Libro VI referente a Calidad Ambiental,
estipulados en el Texto Unificado de Legislación Secundaria Medio Ambiente (TULSMA).
Los cuales hacen referencia a:
Art. 46.- Principio Precautorio.-En caso de existir peligro de un daño grave o
irreversible al ambiente, la ausencia de certidumbre científica, no será usada por
ninguna entidad reguladora nacional, regional, provincial o local, como una razón para
posponer las medidas costo-efectivas que sean del caso para prevenir la degradación
del ambiente.
Art. 125.- Plazo para Obtener Permisos.- Cuando las entidades ambientales de
control detectaren que los regulados ambientales incumplen las normas de protección
ambiental, así como otras obligaciones ambientales, tuvieren pendiente autorizaciones,
permisos, falta de aprobación de estudios, evaluaciones y otros documentos o estudios
solicitados por la entidad ambiental de control, concederá un término perentorio de 30
días para que él regulado corrija el incumplimiento u obtengan las autorizaciones,
permisos, estudios y evaluaciones que haya a lugar. Posteriormente la entidad
ambiental de control verificará el cumplimiento y efectividad de las medidas adoptadas.
Sin embargo la Legislación Ambiental vigente, ha considerado en el Libro VI, Anexo VI
del TULSMA Normas de Calidad Ambiental para el manejo y disposición final de
Desechos Sólidos no peligrosos; a la necesidad de contribuir con el medio ambiente y
reconocer el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado y que se garantice la sostenibilidad del buen vivir, por lo que se han
realizado algunos alcances a la legislación en el que se ha garantizado el derecho al
medio ambiente con la publicación del Acuerdo Ministerial 031 en el proceso de cierre
técnico y saneamiento de botaderos de los desechos sólidos y viabilidad técnica.
Acuerdo Ministerial No. 052de 17 de mayo de 2013, mediante el cual se reforma el
Acuerdo Ministerial No. 031 de 2012, respecto a la reforma al Texto Unificado de la
39
Legislación Secundaria del Ministerio de Ambiente, Libro VI, Anexo 6 “procesos de
Cierre Técnico y Saneamiento de Botaderos de Desechos Sólidos y Viabilidad Técnica”.
Con la finalidad de dar una continuidad al trabajo que realiza el Ministerio del Ambiente
a través del PNGIDS referente a normativa y luego de la presentación realizada al Sr.
Presidente sobre política de reciclaje se consideró como necesidad imperiosa la
elaboración de una Ley Orgánica de Residuos la misma que permitiría aglutinar la
legislación ambiental que es dispersa e incompleta, implementando los cambios que
se precisan en el manejo de los residuos sólidos en los Gobiernos Autónomos
Descentralizados (GADs).
A pesar de la gestión realizada por el PNGIDS, los problemas señalados por la
Organización Panamericana de la Salud en el año 2002 todavía persisten, siendo los
más importantes:
Baja capacidad de gestión en las municipalidades
Escasa coordinación interinstitucional
Desconocimiento del marco legal y de su aplicación por las municipalidades.
Marco legal difuso, incompleto y sin estructura intersectorial
Carencia de instrumentos normativos de carácter técnico.
Servicios económicamente insostenibles
Condiciones poco favorables para alentar las inversiones en el sector
Contaminación por residuos infecciosos y peligrosos
Minadores/segregadores en botaderos y calles.
Cantidades importantes de residuos sin recolectar
Manejo inadecuado de los residuos en área rural
Manejo inadecuado de residuos especiales
Abundancia de botaderos clandestinos
Escasa educación ambiental
Visión unilateral del tema que impide la integración de todos los involucrados.
Recolección indiscriminada de los distintos tipos de residuos (ordinarios y
especiales)
Rutas y frecuencias de recolección sin sustento técnico
Inexistencia de estaciones de transferencia
Carencia de centros de tratamiento de residuos sólidos peligrosos y hospitalarios
40
Del total de residuos generados, un aproximado de 2’542.064Tm corresponde a
residuos orgánicos, 457.094 Tm a plásticos, 390.394 Tm a papel y cartón, 106.601 Tm
a vidrio, 92.180 Tm a chatarra ferrosa y no ferrosa, y 552.179 Tm a otros materiales
(Tabla No.9).
Tabla No.9. Caracterización de residuos sólidos
Fuente y elaboración: PNGIDS, 2013
De acuerdo a los datos del Sistema Nacional de Información Municipal (SNIM), para el
año 2013, el costo por manejo de residuos en una muestra de 213 GADs , es decir
96% de municipios, ascendió a aproximadamente 218 millones de dólares anuales,
determinándose un déficit del 58%; es decir, alrededor de 126 millones de dólares.
De los Gobiernos Autónomos Descentralizados que cobran por los servicios de
recolección, el 48.8 % realizan el cobro como un porcentaje de las planillas de
energía eléctrica y el 32.4% por medio de los servicios de agua potable y
alcantarillado, el 8% no cobra, el 6.6% lo hace a través del impuesto predial, el 3.3%
con facturación directa, y, el 0.9% con otros medios. A nivel nacional, el costo
promedio del servicio de recolección es de 138 USD $/Tm y el costo promedio de
disposición final es de 279 USD $/Tm.(5)
En el año 2012 según datos recabados por el PNGIDS, los GADs aprovecharon un
aproximado de 20,903 Tm/mes de productos reciclables (inorgánicos y orgánicos) de
un total de 197,296 Tm/mes que llegaron a los sitios de disposición final; es decir, un
10.5% promedio. En la Tabla No.10 se detalla los residuos sólidos aprovechados.
41
Tabla No.10. Aprovechamiento de residuos sólidos en Municipios
Aprovechamiento de residuos dentro de instalaciones, reporte de Municipios año
2012
Material
Cantidad
™
Precio referencial
($/Tm) Valor total ($)
Plásticos y PET 520.849 275 143,233.47
Orgánico 18,695.56 30 560,866.68
Chatarra ferrosa y no ferrosa 309.759 285 88,281.32
Papel y cartón 1168.68 119 139072.92
Vidrio 208.89 70 14622.3
Total
20,903.74
846,076.69
Fuente: SNIM, 2013
Elaboración: PNGIDS. 2013
Respecto a la disposición final según datos del PNGIDS, en el Ecuador el 80% de sitios
de disposición final corresponde a botaderos, mientras que el 20% corresponde a
rellenos sanitarios.
Respecto a los residuos peligrosos, estos son considerados como fuentes de riesgo
para el medio ambiente y la salud. Estos residuos generados a partir de actividades
industriales, agrícolas, de servicios y aún de las actividades domésticas, constituyen un
tema ambiental de especial importancia en razón de su volumen cada vez creciente
como consecuencia del proceso de desarrollo económico. Su problemática se asocia a
diversas causas como por ejemplo, la presencia de impurezas de los materiales, la baja
tecnología de proceso, las deficiencias de las prácticas operacionales o las
características de los productos y sustancias al final de su vida útil, entre otras. Los
42
casos que generan la mayor preocupación social se derivan de los efectos evidenciados
sobre la salud y el medio ambiente, resultantes de una disposición inadecuada de este
tipo de desechos.
Con la finalidad de actualizar el estado vigente del manejo de desechos a nivel
municipal, como parte del trabajo realizado por el PNGIDS en estos años ha realizado
el levantamiento de información (línea base) a nivel nacional, reconociéndose los
municipios que si cuentan con un sistema de gestión integral de desechos, otros que
estaban iniciando y finalmente aquellos que no cuentan con ningún sistema.
El PNGIDS ha diseñado e implementado varias estrategias de intervención basadas en
la actualización permanente de la información sobre gestión de residuos sólidos cuya
base es el conocimiento de la gestión de residuos a nivel municipal y nacional.
Cabe mencionar que existe una oferta no significativa que está constituida por algunos
Organismos No Gubernamentales, la Unión Europea (UE) y algunos municipios que
brindan un apoyo marginal que no llega a cubrir el 10% de la demanda.
Con la información disponible se ha realizado una relación entre las Empresas o
Instituciones que ofrecen una gestión integral de residuos sólidos y los gobiernos
locales que requieren de estructura para solventar los problemas de los residuos
sólidos y especiales.
Debido a que las líneas de acción del PNGIDS están dirigidas al trabajo directo con los
municipios, y, la dificultad de estimar la oferta como la demanda de cada grupo
poblacional incluido en cada uno de los 221 cantones; se considera pertinente el
realizar el presente análisis en función del número de cantones.
Tabla No.11. Estimaciones del déficit (oferta- demanda) en los cantones del país al
2013.
CONCEPTO
OFERTA
(#)
DEMANDA
(#)
DEFICIT
(#)
DEFICIT
(%)
ESTUDIOS DE PRE INVERSIÓN EN GESTÓN
INTERGAL DE RESIDUOS SÓLIDOS (en proceso) 75 221 146 66%
DISPOSICIÓN FINAL BAJO PARÁMETROS
TÉCNICOS (RELLENOS SANITARIO a definir de 44 221 177 80%
43
acuerdo al Plan Nacional de GIRS)
ASISTENCIA TÉCNICA 47 221 174 78,7%
Fuente y elaboración: PNGIDS 2013
Como se puede observar, existe un marcado déficit promedio en la demanda de un
74,9%, la ejecución del proyecto está encaminada a la reducción de la brecha
existente.
Como indicadores de resultado el PNGIDS ha establecido los siguientes:
Para el año 2013, se beneficiará con estudios técnicos de gestión integral de
residuos sólidos aprobados (pre inversión a 30 municipios).
Para el año 2017 se habrán implementado Modelos de Gestión Integral de
Residuos Sólidos en 112 Municipios, en base al Plan Nacional.
Hasta el 2017, se contará con los estudios aprobados, de al menos 4 proyectos de
aprovechamiento de residuos sólidos con incidencia nacional.
Hasta el 2017, 1200 empresas se acogen a Punto Verde y 42 instituciones públicas
(obligatorias).
Hasta el 2017, se ha implementado un 50 % la gestión integral de desechos
especiales y peligrosos.
Al 2017 se cuenta con La Ley Orgánica de reciclaje y gestión integral de residuos
sólidos, documentos jurídicos y Acuerdos Ministeriales.
Hasta el año 2017, se contará con el Sistema de Información, control y monitoreo
para residuos sólidos y reciclaje implementado dentro del sistema de información
ambiental nacional.
El programa coordina con varias instituciones relacionadas con la gestión integral de
residuos sólidos, para el fortalecimiento de las capacidades institucionales, brinda
asesoría y capacitación técnica a municipios en temas relacionados con:
Contratación de estudios de pre-inversión para gestión integral de desechos
sólidos a nivel nacional.
Dotar a los GADs Municipales de estudios de pre inversión para la remediación de
sus pasivos ambientales.
Fiscalización de los estudios de pre inversión en Gestión Integral de Desechos
Sólidos contratados.
44
Otorgamiento de viabilidad técnica de los estudios de Gestión Integral de
Desechos Sólidos contratados.
En lo referente con la ingeniería del PNGIDS, el desarrollo e integración de cada una de
las actividades y ejecución para cada componente se lo planificará según la asignación
de recursos y prioridades del proyecto, cabe mencionar que para cumplir con la
finalidad, y las metas establecidas para el 2017, el PNGIDS desarrolla su gestión en
dos áreas temáticas:
1. Modelos de Gestión Integral de Desechos Sólidos:
Se pretende estandarizar el modelo de gestión de residuos sólidos de acuerdo a las
características ambientales y sociales de cada cantón, para lo que se ha dividido el país
en cuatro módulos (cantones especiales, grandes, medianos, pequeños y micros). En
cada cantón se trabajará en la consolidación y fortalecimiento de los diferentes
procesos, como: generación, clasificación, recolección, transporte, acopio/transferencia
y disposición final.
Mediante la implementación de modelos de gestión integral se pretende fortalecer la
gestión de servicios de aseo, con el fin de precautelar el cuidado y preservación del
ambiente.
2. Agregación de Valor:
Se pretende impulsar procesos de agregación de valor de los residuos sólidos urbanos
que se generan en el país. Aproximadamente el 60% de los residuos que se producen
diariamente corresponden a residuos orgánicos y 20% a residuos sólidos inorgánicos
potencialmente reciclables.
El PNGIDS, pretende implementar procesos de agregación de valor en base a los
siguientes lineamientos:
W2E (Waste to Energy): Aprovechamiento energético mediante la implementación
de procesos de transformación del potencial calorífico de los residuos. Debido a la
gran cantidad de residuos orgánicos generados diariamente, se pretende impulsar
45
el aprovechamiento del potencial calorífico de la misma, mediante la
transformación de metano a energía eléctrica y/o calórica.
Reciclaje: mediante la implementación de procesos de clasificación en la fuente y
separación mecánica en estaciones de transferencia, se pretende fortalecer la
recolección de residuos sólidos reciclables con potencial comercial para reciclaje.
La misma que después de un estudio detallado y de proyección se establecerá la
pertinencia de desarrollar tecnologías que permita cerrar la cadena de valor.
Componentes:
El PNGIDS realiza su gestión en base a siete componentes para cumplir con las metas
propuestas y la finalidad del programa:
a) Político:
El PNGIDS pretende incidir en el manejo de desechos a nivel país a través del
desarrollo de una Política de Gestión Integral de Residuos sólidos.
b) Técnico:
Uno de los ejes de gestión del PNGIDS es el fortalecimiento de capacidades técnicas y
operativas de los GADs en el manejo de los desechos sólidos.
c) Participación:
Para la aplicación del modelo de Gestión Integral de desechos sólidos es prioritario el
involucramiento activo de la sociedad civil.
d) Inclusión económica y social:
En Ecuador existen aproximadamente 20.000 recicladores, grupo altamente vulnerable
que ha venido realizando las labores de recolección de residuos reciclables de manera
informal, el programa pretende gestionar la inclusión social y económica de este grupo
dentro de la cadena de valor de los residuos.
e) Optimización de servicios:
Garantizar la calidad y la frecuencia en los servicios de recolección, transporte,
aprovechamiento, tratamiento y disposición final de los desechos sólidos.
f) Responsabilidad y corresponsabilidad:
Extendida del productor y producción limpia.
g) Control, seguimiento y Monitoreo
h) Mediante la implementación de sistemas informáticos se pretende establecer un
proceso que permita el ingreso de información actualizada y sostenida de la
46
Gestión Integral de Residuos Sólidos en territorio, con el fin de asegurar la toma
de decisiones de manera efectiva.
i) La responsabilidad del manejo y envío de información de la GIRS será de
responsabilidad de cada GAD y en el caso de la creación de mancomunidades,
deberá ser realizada por la empresa pública, privada y/o mixta que se realice para
brindar el servicio de aseo y gestión de residuos.
Estrategias
Para la aplicación de la política de gestión integral de residuos sólidos el PNGIDS
contempla las siguientes estrategias:
a) Categorización y priorización de los GADs:
Los parámetros de tipificación de los GADs responden a la cantidad de Residuos sólidos
urbanos que generan y se clasifican en: Especiales con una generación mayor a 500
Tm/día, Grandes con una generación de 251 a 500 Tm/día, Mediano con una
generación de 101 a 250 Tm/día, Pequeño con una generación de 51 a 100 Tm/día y
Micros con una generación igual o menor a 50 Tm/día. Es necesario considerar las
realidades técnicas y económicas en el manejo de los Desechos de los GADs a fin de
priorizar los municipios con menos capacidad de gestión para intervenir de manera
urgente.
b) Diseño e implementación de un modelo estandarizado de Gestión Integral
de Residuos Sólidos:
El PNGIDS MAE diseñará un Modelo para la Gestión Integral de Desechos Sólidos
adaptable a nivel país, la aplicabilidad en cada municipio dependerá de su capacidad
de gestión y del análisis de su realidad en cuanto a población e impacto derivado de la
generación y el manejo de los desechos.
c) Cierre técnico de botaderos y rellenos sanitarios:
En la actualidad en el Ecuador existen 177 botaderos a cielo abierto y 44 rellenos
sanitarios. El PNGIDS apunta que al finalizar su gestión por medio de los GADs se
hayan hecho los cierres técnicos de todos los botaderos existentes y que los rellenos
sanitarios, al culminar su vida operativa, existan como centros de disposición final de
materiales no reciclables y no combustibles, materiales peligrosos, ceniza y escombros
que surjan de los procesos de aprovechamiento energético de los Residuos Sólidos
47
Municipales-RSM.
d) Agregación de valor
Como se ha mencionado, el aprovechamiento actual de los residuos es mínimo en
todas las etapas de la cadena de transito de estos. Para entender la situación es
necesario clasificar a los residuos en dos tipos los Residuos Sólidos Urbanos y los
Residuos Sólidos Especiales.
Así entonces la cadena de valor actualmente se maneja de la siguiente manera:
GENERACIÓN RECOLECCIÓN Y BARRIDO
TRANSFERENCIA Y APROVECHAMIENTO
DISPOSICIÓN FINAL
Residuos sólidos urbanos
(residenciales, industriales y comerciales)
- A pie de vereda - Contenerización
- Existe aprovechamiento de PET, papel y cartón en los GADs grandes.
- El 80% de los residuos se disponen en botaderos, el 20% en rellenos sanitarios
Residuos sólidos especiales (peligrosos, escombros y
hospitalarios)
- Escombros se recogen por medio de volquetas
- Peligrosos y hospitalarios se recogen un vez por semana generalmente
- En los GADs grandes se hace tratamiento de residuos hospitalarios.
- En los GADs grandes existen celdas de seguridad y escombreras
La propuesta del PNGIDS es agregar valor a la cadena bajo los siguientes parámetros:
GENERACIÓN RECOLECCIÓN
Y BARRIDO
TRANSFERENCIA Y
APROVECHAMIENTO
DISPOSICIÓN FINAL
Residuos sólidos
urbanos(residenci
ales, industriales y
comerciales)
- Estandarización
de servicios de
aseo.
- GADs Grandes: Plantas de
separación.
- GADs Medianos, Pequeños
y Micros: Aprovechamiento
W2E y reciclaje.
- GADs Grandes y Medianos:
Rellenos sanitarios y manejo técnico
de lixiviados.
- GADs Pequeños y Micros: Rellenos
sanitarios mancomunados.
Residuos sólidos
especiales
(peligrosos,
escombros y
hospitalarios)
- Recolección de
escombros.
- Recolección
especializada de
residuos
- Aprovechamiento de
escombros como material
pétreo en obras viales.
- Aprovechamiento de
residuos peligrosos en caso
de aplicar
- Implementación y Operación de
Escombreras.
- Celdas de Seguridad Operativas.
48
peligrosos y
hospitalarios.
e) Reestructuración del modelo tarifario
Modificar el modelo tarifario de los servicios dados por los GADs respecto de la gestión
de residuos sólidos urbanos y los residuos sólidos especiales, puesto que actualmente
la inversión de los GADs en dichos servicios no es recuperada con el tiempo y tampoco
existe un sistema tarifario a nivel nacional.
f) Creación de mancomunidades
Para los GADs pequeños y micro la gestión individual de los Desechos sólidos
representa una inversión que no se recupera con el tiempo, por ello es necesario
pensar en agrupar a los GADs pequeños y Micros para el manejo de los Desechos en
Mancomunidad, así también la inversión individual disminuye.
g) Caracterización de los residuos
La caracterización hace referencia al tipo de residuo generado, es necesaria para
identificar el aprovechamiento que se puede hacer y la agregación en la cadena de
valor a cada tipo, es importante también establecer el porcentaje de cada uno para
determinar la estrategia más eficaz en el aprovechamiento en cada GAD de manera
distinta de acuerdo a la caracterización específica. La caracterización de residuos a
nivel nacional y su producción es: orgánico 61,4%; plásticos 11%; papel y cartón
9,4%; vidrio 2,6%; chatarra 2,2% y otros13,3%.
Dentro de las acciones realizadas, es importante mencionar que en el mes de Julio del
año 2012, el Ministerio Coordinador de la Política, en conjunto con MAE y la Asociación
de Municipalidades del Ecuador (AME) determinan una agenda de intervención en un
grupo de municipios priorizados por las variables propuestas por las tres instituciones:
a) Ministerio del Ambiente: de acuerdo a la calificación que tienen los botaderos,
determinados por la matriz de categorización de botaderos desarrollada por el PNGIDS
con un peso del 70% del indicador de priorización. 2) Asociación de Municipalidades
Ecuatorianas: de acuerdo a sus indicadores de gestión con un peso del 20% y 3)
Ministerio Coordinador de la Política: de acuerdo a los municipios con desventaja de
recursos financieros y que está relacionada con la población, con un peso del 10%.
49
Con este indicador se tomó como criterio excluyente a aquellos municipios que tienen
estudios con Viabilidad técnica, aprobados por el MAE y territorios donde se puede
trabajar de acuerdo a lo establecido por el Ministerio Coordinador de la Política.
Se determinó un primer grupo de intervención de 33 municipios de acuerdo al análisis
de variables de impacto ambiental, baja gestión y generación de empleo se priorizó la
atención a los distintos cantones, estableciendo acuerdos con la AME. En el mes de
noviembre del año 2011 se firma el Convenio Marco de Cooperación entre la Asociación
de Municipalidades del Ecuador (AME) y el Ministerio de Ambiente (MAE) con el objeto
de dar solución a los problemas ambientales causados por el mal manejo de residuos
sólidos.
Primer Grupo de Priorizados.- Corresponde a 30 GADs, cuyos estudios están siendo
financiados por el Ministerio de Ambiente y la Asociación de Municipalidades del
Ecuador (AME), en base al convenio entre AME- MAE.
Tabla 12. Detalle del primer grupo de GADs priorizados
Fuente: INEC proyecciones 2013
PROVINCIA CANTÓN POBLACIÓN
Junín 19639
Tosagua 40447
Bolívar 15147
Napo Tena 65946
Paján 38482
Jama 24603
Rocafuerte 35369
Pichincha 31279
Montecristi 78312
El Carmen 95884
Chone 132051
El Triunfo 48757
Playas 46159
Marcelino Mariduaña 12677
Manabí Jaramijó 20606
Imbabura San Miguel de Urcuquí 16591
Putumayo 11366
Shishufindi 47979
Manabí Flavio Alfaro 25745
Azuay Pucará 10554
Chimborazo Guano 45409
Cotopaxi Sigchos 23027
Esmeraldas San Lorenzo 47031
PROVINCIA CANTÓN POBLACIÓN
Pedernales 58565
Sucre (Bahía) 60201
24 de Mayo 29882
Olmedo 10276
Santa Ana 49313
Tungurahua Patate 14378
Guayas Pedro Carbo 46439
1202114
FINANCIADOS POR MAE
FINANCIADOS POR LA AME
TOTAL BENEFICIARIOS
Manabí
Manabí
Guayas
Sucumbíos
Manabí
Manabí
50
Elaboración: PNGIDS, 2013
En el mes de junio del año 2013 se realizaron reuniones de trabajo con MAE y AME
para definir el segundo grupo de GADs priorizados, los mismos que son puestos en
consideración al Ministerio de Salud Pública y Ministerio de Coordinación de la Política.
Se consideran en este grupo 40 GADs financiados por MAE y 5 por AME.
Tabla 13. Segundo grupo de GADs priorizados (6)
51
Fuente: INEC proyecciones 2013 Elaboración: PNGIDS, 2013
SUMAK KAWSAY.- Mancomunidad Mundo Verde o Del Buen Vivir:
La Mancomunidad de Sumak Kawsay está constituida por 18 cantones y en proceso de
PROVINCIA CANTÓN POBLACIÓN
Muisne 29983
Eloy Alfaro 42191
Río Verde 28622
Pedro Vincente
Maldonado14080
San Miguel de Los
Bancos19953
Colimes 24773
Santa Lucía 41401
Daule 132777
Chimborazo Cumandá 14174
Cotopaxi La Maná 46093
Lomas de Sargentillo 20008
Nobol 21388
Salitre 60964
Naranjal 75564
Yaguachi 65965
Naranjito 39685
Simón Bolívar 27510
Tungurahua Baños 21555
Riobamba 240612
Chambo 12588
Pastaza Mera 13142
Cotopaxi Latacunga 182748
Portoviejo/Crucita 297417
San Vicente 23314
Azuay Oña 3818
Loja Saraguro 31992
Zamora
Chinchipe
Palanda 8799
Chilla 2569
Las Lajas (Victoria) 5022
Atahualpa 6175
Portovelo 13005
Macas 45570
Sucúa 19999
Pujilí 73494
Saquisilí 27270
Celica 15351
Pindal 9307
Puyango 16231
Macará 20022
Zapotillo 13152
PROVINCIA CANTÓN POBLACIÓN
Azuay Camilo Ponce Enríquez 24895
El Oro El Guabo 54212
Deleg. 6506
Biblián 22296
El Tambo 10391
1926583TOTAL BENEFICIARIOS
Cotopaxi
Loja
Cañar
Guayas
FINANCIADOS POR MAE
FINANCIADOS POR LA AME
Esmeraldas
Morona
Santiago
Pichincha
Guayas
Chimborazo
Manabí
El Oro
52
adhesión 2 más. Legalmente constituida mediante Registro Oficial N° 742 de 10 de
julio de 2012Parte del territorio de la Mancomunidad está constituido por el Humedal
Abras de Mantequilla que posee una extensión de 22.500 Ha y fue declarado de
importancia internacional el 14 de marzo del 2000.
Considerando lo anteriormente expuesto el 20 de junio de 2013 se firma un convenio
de cooperación entre el Instituto Nacional de Pre inversión (INP), Ministerio de
Ambiente y la Mancomunidad con el objeto de realizar los estudios de pre inversión
para la Gestión Integral de Residuos Sólidos. Este proyecto cuenta con el apoyo de la
Secretaria Nacional de Planificación (SENPLADES).
Tabla No.14. Mancomunidad Sumak Kawsay
Fuente: INEC proyecciones 2013
Elaboración: PNGIDS, 2013
El Ministerio de Ambiente, a través del PNGIDS, viene desarrollando un análisis de la
reestructuración del modelo de gestión integral de residuos sólidos, el cual, basa su
propuesta en el diseño e implementación del Plan Nacional de Gestión Integral de
Residuos Sólidos, el mismo que es parte fundamental de este proyecto. Mediante la
PROVINCIA CANTÓN POBLACIÓN
Baba 41774
Babahoyo 162981
Buena Fe 68615
Mocache 40621
Montalvo 25789
Palenque 23370
Puebloviejo 39131
Quevedo 186349
Quinsaloma 17707
Urdaneta 30900
Valencia 46001
Ventanas 70425
Vinces 76116
Balzar 57046
Baquerizo Moreno (Jujan) 27220
El Empalme 79190
Palestina 17069
Caluma 14208
Echeandía 12951
Las Naves 6564
1044027TOTAL BENEFICIARIOS
Bolívar
Guayas
Los Ríos
SUMAK KAWSAY
53
implementación de este Plan se pretende definir las mejores estrategias de gestión
integral de residuos sólidos por división Regional, Provincial y Cantonal.
Con el objetivo de lograr las metas planteadas se han realizado las respectivas
gestiones durante el año 2013 para el financiamiento de estos estudios, con el Banco
del Estado y con el Instituto Nacional de Pre inversión.
Desde la puesta en marcha del Programa Nacional para la Gestión Integral de
Desechos Sólidos cuyo espíritu no es de lucro, más bien es la aplicación de un servicio
para la comunidad; la gestión de la administración pública está obligada a apalancar
financieramente la operación y será favorable para que el pueblo acepte que se está
realizando obras; esto tiene lógica ya que la mayoría de la población ecuatoriana juzga
superficialmente el accionar del aparataje público.
El programa busca la inclusión de todos los actores sociales involucrados en la Gestión
Integral de los Residuos Sólidos, mediante el fortalecimiento institucional de los
municipios, implementación de ciclos de capacitación técnica especializada y no
especializada en temas relacionados a la gestión de residuos sólidos a personal
municipal y la comunidad.
El programa ha integrado a la comunidad en el proceso de reciclaje de residuos sólidos
aprovechables, mediante la implementación coordinada a través de los municipios en
las actividades de separación en la fuente; para lo cual se buscará seguir incluyendo a
todos los actores sociales.
Para el seguimiento y evaluación del PNGIDS se determinará una fiscalización
permanente que reportará de cuerdo a los hitos principales planificados que informará
al MAE de forma oportuna para determinar las acciones correctivas pertinentes.
Considerando que el proyecto está en ejecución se ha estimado relevante la evaluación
de estudios de cierre de botaderos y aprovechamiento de residuos sólidos reciclables,
no la reducción de la disposición de los residuos en botaderos a cielo abierto.
Se evaluará anualmente el avance de:
Estudios de pre inversión de Cierre de botaderos.
Estudio para Plan Nacional de gestión integral de residuos sólidos.
Estudios para el plan gestión específicos a implementar en cada GAD.
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Proyectos de reciclaje y aprovechamiento de residuos.
Mecanismos de Evaluación de Resultados de Impacto
Evaluación del cumplimiento de Ley Orgánica de reciclaje y gestión integral
de residuos sólidos.
Realizar un catastro de los sitios de disposición final de desechos sólidos a
nivel nacional.
Verificar el crecimiento de la industria del reciclaje y la cantidad de material
procesado y aprovechado en cada uno de los municipios y a nivel nacional.
Verificar el cumplimiento de las políticas y los lineamientos contemplados en
el Plan Nacional para la Gestión Integral de Residuos Sólidos.
Actualización de Línea de Base
Una vez establecidos los fondos disponibles para la ejecución del proyecto y el
porcentaje de cumplimiento de la planificación realizada al final del primer año de
ejecución, se realizará la actualización de la línea base del proyecto pertinente para los
siguientes años.
Cabe recalcar que hasta la actualidad el PNGIDS ha venido trabajando en el
levantamiento de información que dará como resultado el diagnóstico del manejo de
los residuos a nivel nacional y las mejores estrategias aplicables en los GADs
municipales, en este contexto se han beneficiado a 47 GADs, en 24 de ellos se han
finalizado los estudios, mientras que en 23 están en proceso.
Relacionado a incentivos durante los años 2010 y 2013 se ha entregado geomembrana
a 15 GADs, equipamiento y herramientas a 51GADs con un monto de inversión de
7’286.984 USD.
El PNGIDS busca cerrar técnicamente los botaderos a cielo abierto, incrementar la
recuperación y valorización de los desechos que actualmente se encuentran afectando
el recurso aire, suelo y agua, y financiar estudios de pre inversión; todo ello
enmarcado en la implementación de un modelo de gestión integral de residuos sólidos
a nivel nacional.
55
2.4 CITAS BIBLIOGRÁFICAS
(1) ISO (International Standard Organization) (2008), ISO 9001.
(2) APHA (American Public Health Association), AWWA (American Water World
Association) y WEF (Water Environment Federation) (2010), Standard Methods for the
Examination of Water and Wastewater.
(3) Ministerio del Ambiente del Ecuador (2013), Proyecto: Programa Nacional para la
Gestión Integral de Desechos Sólidos. Estructura Organizacional y Modelo de Gestión.
(4) Ministerio del Ambiente del Ecuador (2013), Priorización para la Secretaría Nacional
de Planificación (SENPLADES) del Proyecto: Gestión Integral de Desechos Sólidos.
(5) Asociación de Municipalidades del Ecuador (2013), Sistema Nacional de
Información Municipal.
(6) INEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos) (2013), Proyecciones.
56
2.5 ANEXOS
ANEXO No. 1
PROGRAMA NACIONAL PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DE DESECHOS
SÓLIDOS. ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL Y MODELO DE GESTIÓN
57
ANEXO No.2
PRIORIZACIÓN PARA LA SECRETARÍA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN
(SENPLADES) DEL PROYECTO: GESTIÓN INTEGRAL DE DESECHOS SÓLIDOS
