PRODECON. Libro V. Condonación Multas Fiscales
-
Upload
carlos-santillan-delgado -
Category
Documents
-
view
232 -
download
0
Transcript of PRODECON. Libro V. Condonación Multas Fiscales
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
1/31
PROCURADURA DE LA DEFENSA
DEL CONTRIBUYENTE
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y
LA CONDONACIN DE MULTAS
FISCALES. RECOMENDACIONES03/2011 Y 04/2011 DE LA
PROCURADURA DE LA DEFENSA
DEL CONTRIBUYENTE
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
2/31
NDICE
I. Marco general 1
A) La Procuradura de la Defensa del Contribuyente,nuevo organismo para la defensa de los derechosfundamentales: los derechos humanos y losderechos tributarios
1
B) Las Recomendaciones: instrumento para lasalvaguarda de los derechos fundamentales de loscontribuyentes
7
II. Antecedentes histricos: el perdn del prncipe y elperdn en el Estado de Derecho
10
III. Modalidades de la condonacin en nuestro sistema
tributario
16
IV. La funcin de la sancin 18
V. La condonacin de multas en el artculo 74 del CdigoFiscal de la Federacin
19
VI. Recomendaciones de la PRODECON en materia decondonacin de multas
26
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
3/31
1
I. Marco General
A) La Procuradura de la Defensa del Contribuyente, nuevo organismo
por la defensa de los derechos fundamentales: los derechos humanos y los
derechos tributarios
Los derechos fundamentales como un catlogo de derechos y libertades
establecidos internacionalmente en beneficio de las personas, es un concepto que
no slo limita el poder del Estado sino tambin le impone obligaciones positivas,
es por ello que, en un verdadero Estado de Derecho, constituye un presupuesto
bsico el establecer mecanismos preventivos y de defensa para salvaguardarlos.
Como un instrumento del Estado para garantizar la proteccin de los derechos
fundamentales se crea la figura del Ombudsman, un defensor que expresa la
voluntad del gobernado de proclamar y reivindicar su dignidad humana y derechos
inherentes, garantizndolos incluso ms all del imperio de la ley, pues si la norma
positiva o su aplicacin implican una vulneracin de derechos fundamentales
deben prevalecer stos.
El concepto de derechos fundamentales aparece en escena a partir del siglo XVIII
a raz del constitucionalismo nacido con la Revolucin francesa. En los aos
siguientes tanto el concepto, como las normas e instituciones relativas, han
observado un desenvolvimiento importante y permanente de tal forma que su
construccin es todava hoy una tarea prioritaria en el Estado de Derecho.
Debe destacarse la transversalidad de los derechos humanos lo cual implica que
su contenido y objeto trascienden a todos los mbitos o materias de la esfera
jurdica de los gobernados.
Los derechos fundamentales estn ligados a la naturaleza de la persona, le son
inherentes y por tanto son universales debiendo hacerse efectivos sin importar el
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
4/31
2
territorio, pas, situacin poltica, jurdica, social o cultural en que se desenvuelve
aqulla.
En contraposicin, el Estado est ineludiblemente obligado a respetarlos y
protegerlos con independencia de si en su orden jurdico se reconocen o no de
manera expresa.
Este principio de universalidad inherente de los derechos humanos trae consigo
un robustecimiento y revaloracin continua de dichos derechos en un proceso
universal en el que participan las diferentes regiones, culturas y sistemas polticos
del planeta.
La construccin permanente de los derechos fundamentales responde al principio
de progresividad. La conjugacin de ambos principios, el de universalidad y el de
progresividad, lleva necesariamente a postular como titulares de derechos
fundamentales a aqullos gobernados que bajo un principio de solidaridad social
participan de su patrimonio para sostener el gasto pblico del pas al que
pertenecen.
Los pagadores de impuestos entonces son titulares de derechos fundamentales
desde el momento en el que cumplen con uno de los deberes ticos y
obligaciones primarias que se establecen en nuestra Constitucin Poltica. Aqu
cabe mencionar que en estos conceptos deben entenderse incluidos (si bien con
ciertas reservas) a las personas morales contribuyentes, pues se trata de
sociedades integradas por personas humanas que adems de contribuir de
manera importante a la recaudacin, se conforman por individuos organizados que
son quienes finalmente reciben el impacto de la carga tributaria.
Este acto de colaboracin para un bien social superior que trasciende al individuo
reivindica al gobernado en su ms alta dignidad de ciudadano. Como
consecuencia obligada de este postulado resulta entonces un imperativo para el
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
5/31
3
orden constitucional y jurdico establecer los lmites al poder tributario, dichos
lmites se convierten en derechos fundamentales del pagador de impuestos.
La progresividad y universalidad de los derechos fundamentales han motivado
tambin la necesidad de especializacin de los Defensores de estos derechos.
Con este fin, en septiembre de 2006, a travs de la Ley Orgnica de la
Procuradura de la Defensa del Contribuyente (PRODECON), se cre en nuestro
pas el primerOmbudsmanfiscal, con el objeto de pugnar por una nueva relacin
entre las autoridades fiscales federales y los contribuyentes en la que se
reconozcan su dignidad y derechos fundamentales, garantizando en todo
momento su acceso efectivo a la justicia fiscal.
El Estado posee la potestad de imponer contribuciones a sus gobernados en
forma unilateral con el objeto de garantizar la subsistencia del pueblo; bajo esta
tesitura, el Estado al amparo de ese poder Soberano, se vuelve partcipe de la
riqueza de sus gobernados.
En contraposicin, sancionado a nivel constitucional, se encuentra el deber de
solidaridad social del sujeto pasivo a contribuir al gasto pblico: hacindolo de
manera que aqul resulte justo, equitativo y proporcional, conforme al artculo 31,
fraccin IV, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con el
propsito de procurar el crecimiento econmico y la ms justa distribucin de la
riqueza, para el desarrollo ptimo de los derechos tutelados por la Carta
Magna1
As las cosas, la creacin de la Procuradura de la Defensa del Contribuyente
obedece a que el legislador apreci la necesidad de brindar a los contribuyentes
un medio verdaderamente eficaz para dotarlos de una mayor seguridad jurdica y
1Tesis de jurisprudencia 1./J. 65/2009, Novena poca, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta,
Tomo XXX. Julio de 2009, Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin cuyo rubro esOBLIGACIONES TRIBUTARIAS. OBEDECEN A UN DEBER DE SOLIDARIDAD., p. 284.
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
6/31
4
de igual forma, evitar con ello la desmedida discrecionalidad de las autoridades
fiscales en el ejercicio de sus facultades2.
La conclusin obligada es que el sistema tributario slo podr lograr su objetivo,
cuando al recaudar los ingresos lo haga en estricto apego a los principios
constitucionales, consiguiendo que el proceso contributivo resulte justo, equitativo
y proporcional. As, el apego a los principios rectores de la actividad tributaria
garantiza al gobernado el pleno goce de sus derechos fundamentales en materia
fiscal. En otras palabras, es la misma potestad tributaria del Estado la que da
origen a los derechos y garantas del gobernado.
Los primeros intentos de proteccin de derechos de los contribuyentes en Mxico
se hacen en el denominado Bando de Hidalgo, promulgado el 6 de diciembre de
1810, en el decreto sobre la contribucin directa publicado por los diputados
gaditanos el 13 de septiembre de 18133y en la Declaracin de los Sentimientos
de la Nacin firmada por Jos Mara Morelos y Pavn el 14 de septiembre de
1813; documentos que adems de ser fundamentales para la construccin de la
democracia mexicana son relevantes en materia tributaria al ser parte de sus
objetivos erradicar los tributos exorbitantes y establecer un impuesto general,
uniforme y proporcional.
Hoy da en Mxico contamos incluso con una Ley Federal de los Derechos de los
Contribuyentes, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 23 de junio de
2005, en la que se enlistan de manera enunciativa las prerrogativas que tiene el
sujeto pasivo frente a la autoridad tributaria sin desconocer por ello ni invalidar los
derechos y garantas ya sancionados en diversas leyes fiscales, como lo es elCdigo Fiscal de la Federacin; as como todos los derechos fundamentales,
2Proceso legislativo de reforma al Cdigo Fiscal de la Federacin. Vase el Dictamen de la Cmara Revisora
publicado en la Gaceta del Senado de la Repblica 5 de enero de 2004.3
Cfr. Ortiz Escamilla, Juan y Terrones Lpez, Mara Eugenia. Coord. Derechos del hombre en Mxico durantela guerra civil de 1810. Instituto de Investigaciones Dr. Jos Mara Luis Mora y Comisin Nacional de losDerechos Humanos. Segunda Edicin, Mxico, 2011.
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
7/31
5
sustantivos y procedimentales que se consagran en el texto constitucional para los
gobernados.
Pero la reforma ms significativa, no slo de la materia tributaria sino de todo el
sistema jurdico mexicano, es la publicada en el Diario Oficial de la Federacin el
pasado 10 de junio de 2011, a travs de la cual se realizaron diversas
modificaciones a nuestra Carta Magna en materia de Derechos Humanos
recogiendo diversos criterios jurisprudenciales, recomendaciones de organismos
protectores nacionales e internacionales, disposiciones normativas de tratados y
convenciones y criterios de aplicacin e interpretacin a nivel internacional.
Una de las modificaciones que introdujo el constituyente permanente consisti en
renombrar el Captulo primero del Ttulo primero de nuestra Constitucin
adicionando al concepto garantas individuales el de derechos humanos,
quedando la nueva interpretacin como: De los derechos humanos y sus
garantas. Segn se da a conocer en la exposicin de motivos de la propia
reforma la razn fue que, hablar de garantas es referirse nicamente a las
herramientas para poder prevenir o en su caso reparar las violaciones a los
derechos, considerndose con la reforma necesario postular ahora en nuestra
Carta Magna tanto la proteccin de los derechos fundamentales como de nuestras
garantas a esos derechos.
Una de las modificaciones relevantes de dicha reforma es la relativa al artculo 1,
en la que se incorpora el principio de interpretacin pro persona consistente en
que las autoridades deben realizar la interpretacin de las normas que implican
derechos humanos en la forma ms benfica para los gobernados; asimismo seestablece en dicho artculo la obligacin del Estado y sus autoridades para que en
todo momento se promuevan, respeten, protejan y garanticen los derechos
humanos conforme a los principios de universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y progresividad. Dichas obligaciones son exigibles a cualquier
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
8/31
6
autoridad de los tres poderes de gobierno en cada uno de sus niveles: federal,
local y municipal.
En la exposicin de motivos de la reforma al artculo 1 constitucional se recoge
esta idea, tal como se desprende de la siguiente transcripcin:
Es necesario tambin, consagrar que en materia de derechoshumanos, se debe aplicar la disposicin que sea ms favorablepara la persona, independientemente del ordenamiento en el quese encuentre consagrada. As es indistinto si se encuentra en laley suprema o en un tratado internacional ratificado por Mxico,debe de aplicarse aquel ordenamiento que mejor tutele losderechos humanos. El bien jurdico mayor es la efectiva vigenciade los derechos humanos, su proteccin y su defensa; el bien
jurdico mayor es la dignidad humana. Por lo que no puede ni debesupeditarse al debate infrtil sobre la jerarqua constitucional ylegal. Porque mientras nos sumergimos en ese debate infrtil, enMxico miles de personas son agraviadas en sus prerrogativasms esenciales todos los das.4
Por su parte la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la opinin
consultiva 2/82 seal que:
La Corte debe enfatizar, sin embargo, que los tratados modernossobre derechos humanos, en general, y, en particular, laConvencin Americana, no son tratados multilaterales de tipotradicional, concluidos en funcin de un intercambio recproco dederechos, para el beneficio mutuo de los Estados contratantes. Suobjeto y fin son la proteccin de los derechos fundamentales de losseres humanos, independientemente de su nacionalidad, tantofrente a su propio Estado como frente a los otros Estadoscontratantes. Al aprobar estos tratados sobre derechos humanos,los Estados se someten a un orden legal, dentro del cual ellos, porel bien comn, asumen varias obligaciones, no en relacin conotros Estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdiccin.5
La dimensin de los derechos de acuerdo con la situacin y la realidad permitir
que estos cobren sentido. Los principios de universalidad, progresividad,
4Vase la Iniciativa de reforma presentada por los grupos parlamentarios del PRD, PRI, PT, Convergencia y
Nueva Alianza publicada en la Gaceta de la Cmara de Diputados no. 2492-II de fecha 24 de abril de 2008.5
Opinin Consultiva OC-2/82 emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
9/31
7
interdependencia e indivisibilidad, as como la interpretacin pro homine traen un
importante cambio de paradigma, una nueva tutela a los derechos fundamentales.
Esta tutela ampliada de derechos fundamentales cobra efectiva vigencia en la
materia tributaria, pues los contribuyentes como titulares de derechos
fundamentales deben verse beneficiados por este nuevo reconocimiento y defensa
prescritos en nuestra Constitucin federal.
El reconocimiento de los contribuyentes como titulares de derechos fundamentales
implica que el Estado como autoridad impositora y recaudadora de contribuciones
debe ser cuidadoso en proteger y salvaguardar la dignidad y derechos del pagadorde impuestos.
B) Las Recomendaciones: instrumento para la salvaguarda de los
derechos fundamentales de los contribuyentes
Como se ha sealado en los prrafos precedentes la PRODECON es el
organismo autnomo del Estado mexicano encargado de proteger, vigilar y
promover los derechos de los contribuyentes, sin que desde luego interfiera en lafuncin jurisdiccional reservada a los rganos competentes encargados de la
imparticin de justicia constitucional, fiscal o administrativa.
A travs de su Ley Orgnica el legislador le otorg al nuevo organismo autnomo,
entre otras, la trascendente atribucin de conocer e investigar de las quejas de
los contribuyentes afectados por los actos de las autoridades fiscales federales por
presuntas violaciones a sus derechosy, en su caso, formular recomendaciones
pblicas no vinculatorias, respecto a la legalidad de los actos de dichas
autoridades.6
6Artculo 5, fraccin III de la Ley Orgnica de la Procuradura de la Defensa del Contribuyente.
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
10/31
8
De conformidad con el artculo 102 apartado B de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos los organismos de proteccin de derechos
fundamentales, son aqullos que conocen de quejas en contra de actos uomisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad que
violen estos derechos. El mismo artculo en su segundo prrafo tambin seala
que estos organismos estarn facultados para emitir Recomendaciones.
Por ello, la Procuradura de la Defensa del Contribuyente fue estructurada como
un defensor no jurisdiccional de derechos fundamentales, es decir, como un
ombudsmanfiscal.
Acorde con las caractersticas de los defensores de derechos, la PRODECON es
un complemento de los rganos jurisdiccionales en su tarea de administracin de
justicia, la figura de dicha Procuradura respeta la divisin de poderes y la
independencia de los juzgadores. Su funcin es propia de un interlocutor
especializado en la materia fiscal que busca proteger la dignidad de los pagadores
de impuestos al ser un intermediario entre el contribuyente y la autoridad fiscal.
Sus recomendaciones en s mismas no son coercitivas para las autoridades a las
que se les emiten; no podrn anular, modificar o dejar sin efecto las resoluciones o
actos contra los cuales se hubiesen presentado las quejas o reclamaciones y
debern sealar de forma puntual las medidas correctivas concretas que deber
adoptar la autoridad infractora para restituir en sus derechos fundamentales al
gobernado o gobernados afectados. Es decir, ser la propia autoridad involucrada
la que debe corregir, depurar, modificar o cancelar el acto o actos materia de la
Recomendacin por respeto a los principios ms fundamentales del Estado deDerecho y en atencin a la recomendacin de la Procuradura.
Las Recomendaciones carecen de mecanismos para hacerlas exigibles, sin
embargo, no por ello debemos considerarlas un simple exhorto, peticin o ruego a
la autoridad responsable, la experiencia en diversos pases e incluso en Mxico
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
11/31
9
con las recomendaciones que ha emitido el ombudsmannacional, ha demostrado
que su eficacia se apoya en el respeto y el sealamiento pblico de un acto que
transgrede los derechos de los gobernados.
Esta falta de coercitividad resulta en cierta medida un punto de fortaleza. Si las
recomendaciones fueran obligatorias para las autoridades, los defensores no
jurisdiccionales de derechos, pero sobretodo los gobernados que acuden a
quejarse ante los mismos, deberan cumplir con las formalidades de un proceso en
sentido estricto, con las dificultades y especializacin que implica, por ejemplo la
duracin del proceso y el costo del patrocinio legal para acudir al mismo.
La publicidad es el elemento clave de las recomendaciones. La PRODECON
como un organismo especializado con actuaciones de alto nivel tcnico y
profesional, tiene la obligacin de difundir y poner al alcance de cualquier
interesado las recomendaciones que emite y que derivan de sus procedimientos
de investigacin y anlisis. Esta publicidad persigue el objetivo de obtener el
concurso y consenso de la sociedad y la opinin pblica. En las sociedades
modernas la multiplicidad de medios de comunicacin, las opiniones de sectores
ilustrados y las diversas formas de expresin de los ciudadanos inciden para que
las autoridades destinatarias lleguen a aceptar los postulados propuestos en las
recomendaciones, los acaten y mejoren la actuacin y prcticas administrativas en
beneficio de los gobernados y de sus derechos.
Las recomendaciones se convierten as en instrumentos jurdicos que contienen
casos paradigmticos que sirven de apoyo para edificar una nueva cultura en
materia de derechos fundamentales de los contribuyentes.
Prueba inequvoca de la fuerza moral con la que cuentan las recomendaciones
para modificar el status quo en Estados democrticos como el nuestro, es la
propia reforma constitucional en materia de derechos humanos publicada en el
Diario Oficial de la Federacin el 10 de junio de 2011, la cual respondi en gran
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
12/31
10
medida a las recomendaciones del Alto Comisionado de la Organizacin de las
Naciones Unidas para Mxico como resultado del Diagnstico sobre la situacin
de los Derechos Humanos realizado en nuestro pas.
Mediante dicho documento se recomend incorporar el concepto de derechos
humanos como eje fundamental de la misma [Constitucin federal], y reconocer a
los tratados de derechos humanos una jerarqua superior a los ordenamientos
federales y locales, con el sealamiento expreso de que todos los poderes
pblicos se sometern a dicho orden internacional cuando ste confiera mayor
proteccin a las personas que la Constitucin o los ordenamientos derivados de
ella7.
Las recomendaciones del ombudsman fiscal mexicanoconstituyen as uno de los
ms importantes instrumentos en la tutela de los derechos fundamentales, pues se
trata de documentos que ponen en evidencia a las autoridades fiscales cuando
han incurrido en vulneracin de tales derechos.
II. Antecedentes histricos: el perdn del prncipe y el perdn en el
Estado de Derecho.
Una vez referido el marco general en que se desempea la labor de la
Procuradura de la Defensa del Contribuyente como primer ombudsman fiscal en
nuestro pas, es interesante presentar los antecedentes histricos involucrados en
el tema que nos ocupa relativo a la condonacin de multas fiscales.
Segn el Diccionario de la Real Academia Espaola, la palabra perdn significa la
Remisin de la pena merecida, de la ofensa recibida o de alguna deuda u
obligacin pendiente.8
7Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas. Diagnstico sobre la situacin de los derechos
humanos en Mxico. Ed. Aedos, Mxico, 2003, p. 7.8
Diccionario de la Real Academia Espaola, voz: Perdn, disponible en: http://www.rae.es/rae.html.
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
13/31
11
Histricamente, la mecnica del perdn, en las diferentes formas de gobierno, se
caracteriza por el fin que persigue quien lo dispensa y por la forma de ejecutarse.
As, en la poca monrquica esta facultad se encontraba reservada al Soberanoquin poda concederlo en cualquier asunto, desde la pena de muerte hasta la
falta de la entrega de los tributos en favor de la Corona.
Este tipo de perdn se presenta como una concesin graciosa, una prerrogativa
inherente al Soberano que, cuando la ejecutaba en favor de sus sbditos, lo
posicionaba como un jerarca magnnimo, confirmndole en la naturaleza divina o
suprema de sus decisiones (Errar es humano, perdonar es divino).
En la poca inmediata anterior a la independencia de Mxico, al promulgarse la
Real Ordenanza de Intendentes de 1786, se prevea entre otras cosas: que en
caso de calamidad pblica, por epidemias o falta de lluvias, los intendentes
informaran a la Junta Superior de Hacienda, a la que nicamente se facultaba
para establecer una moratoria a los tributarios, atendidas las circunstancias del
caso. La rebaja o condonacin de los tributos por cualquier circunstancia
quedaba reservada al rey, a quien la Junta consultara a travs de la va
reservada.9 De esta manera se quera evitar que los tributarios de regiones
econmicamente florecientes se trasladasen a zonas ms deprimidas para
liberarse de la obligacin de pagar el tributo.
El perdn conlleva en su esencia una relacin entre dos sujetos, donde uno tiene
la caracterstica de ser el indulgente y el otro el ofensor, siendo el primero el que
estima haber sufrido una ofensa. El indulgente a peticin del ofensor o bien de
manera espontnea decide no mostrar resentimiento y cesa en su ira oindignacin, renunciando eventualmente a reclamar un castigo o restitucin,
9Garca Prez, Rafael D. Anuario Mexicano de Historia del Derecho. Info Jus Publicaciones Anuario
Mexicano, Vol. XI-XII. Disponible en: www.jurcas.unam.mx/publica/rev/indice.htm?r=hisder&n=11
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
14/31
12
adems no tendr en cuenta la ofensa en el futuro de modo que no queden
afectadas sus relaciones con el perdonado.
Los elementos constitutivos de sta estructura se conducen en dos sentidos:
cuando se perdonan deudas u otro tipo de obligaciones o cuando se trata de
perdonar el castigo o sancin y se renuncia a exigirlos.
El perdn es una alternativa necesaria para la convivencia de los integrantes de
una colectividad, sea la pareja, la familia, un grupo o la sociedad.
De esta manera, esta figura del perdn llega a incrustarse en los modernos
Estados de Derecho 10 , pero ya no como un acto caprichoso, sino ceido
estrictamente al nuevo paradigma: cualquier rgano del Estado o autoridad, slo
puede hacer lo que la Ley le permite elemento esencial en los nuevos sistemas
constitucionales. Es as que, an cuando el perdn se pueda seguir considerando
una especie de gracia o merced, en las sociedades modernas no puede encontrar
fundamento ms que en la ley, que debe establecer la facultad y sealar la forma
y trminos para su ejercicio.
Dentro de los Estados de Derecho se advierte asimismo que esta figura se
presenta de diferentes formas, entre las que se pueden sealar:
El perdn del ofendido por un delito o falta penal;
El perdn de las penas concedido discrecionalmente por el Estado;
por medio del llamado "indulto";
La amnista; y
El perdn de las deudas tributarias, tcnicamente llamada
"condonacin".
10Por Estado de Derecho se entiende aqul Estado cuyos diversos rganos e individuos miembros se
encuentran regidos por el Derecho y sometidos al mismo, esto es, Estado de derecho alude a aqul cuyopoder y actividad estn regulados y controlados por el derecho. Enciclopedia Jurdica Mexicana, Tomo III,
voz: Estado de Derecho, 2 Edicin, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Porra, Mxico, 2004.
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
15/31
13
El perdn del ofendido en los asuntos penales
El derecho de castigar o "ius puniendi" es un derecho del Estado Moderno para el
caso de los delitos perseguibles por querella de parte u ofendido. El particular
tiene el derecho a denunciar y si el correspondiente ordenamiento as lo prev, a
participar activamente como parte acusadora en el procedimiento penal y solicitar
una indemnizacin como vctima.
En los delitos que se persiguen de oficio el perdn del ofendido no tiene efectos
jurdicos simplemente puede equivaler a la renuncia de la exigencia de
responsabilidades civiles (indemnizacin y/o recuperacin de las cosas objeto deldelito).
En los llamados "delitos de querella" la denuncia del ofendido y su voluntad de que
se persiga al autor se configuran como requisito imprescindible para que el Estado
pueda perseguir y castigar, es por ello que el perdn del ofendido en este tipo de
delitos extingue la responsabilidad penal.
El indulto
El indulto es una causa de extincin de la responsabilidad penal determinada de
manera definitiva por los rganos competentes y supone el perdn de la pena.
Formalmente en la mayora de los pases lo concede el Jefe de Estado.
El indulto es diferente a la amnista pues esta ltima supone renunciar a perseguir
delitos. En cambio slo puede indultarse a quien ya ha sido condenado.
Hoy en da el indulto se concede en muchos pases cuando los individuos llegan a
demostrar que han pagado su deuda con la sociedad o cuando por otras razones
los encargados de concederlo advierten elementos extraordinarios que o bien no
fueron considerados en el proceso o resulta palmario que fueron indebidamente
valorados. Por ejemplo, en caso de error judicial el perdn tambin puede ser
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
16/31
14
concedido si se atiende a que la ley penal por la que se conden era injusta o que
la condena ha resultado violatoria de derechos humanos.
Un ejemplo de indulto es el concedido por el Presidente Caldern el ao pasado 11
con fundamento en el artculo 89, fraccin XIV, de la Constitucin Poltica al reo
Antonio Ortega Gallardo que haba sido sentenciado a 11 aos de prisin por
violar a dos menores en una preparatoria de la Ciudad de Mxico. Aunque el reo
se encontraba sentenciado, el Presidente de la Repblica decidi otorgar el indulto
justificado en el hecho de que haba documentos que invalidaban las pruebas
presentadas en el proceso y que haban servido de base para la acusacin.
El indulto aunque es una potestad discrecional del Titular del Ejecutivo debe
cumplir con las formalidades que en las leyes se establecen porque la figura del
indulto no se abstrae del Estado de Derecho, se configura dentro del mismo como
una garanta de seguridad del gobernado12.
La amnista
Del griego amnestiasu concepto se define como olvido. La gracia del olvido delas conductas delictivas aunque en un inicio era un atributo del Monarca ms tarde
y bajo la influencia del constitucionalismo esta atribucin fue conferida al Poder
Legislativo.
En Mxico la amnista es una atribucin del Poder legislativo (73, fraccin XXII de
la Constitucin Federal) esta Ley, tambin llamada por la doctrina Ley del punto
final ordena el olvido de una o varias categoras de delitos aboliendo tanto los
procesos que comienzan como los que han de comenzarse por las condenas
pronunciadas.
11Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 12 de septiembre de 2011.
12Por ejemplo, en Mxico la institucin del indulto se encuentra regulada en el Ttulo quinto, Captulo IV del
Cdigo Penal Federal y su parte adjetiva en el Ttulo dcimo tercero, Captulo VI del Cdigo Federal deProcedimientos Penales.
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
17/31
15
Puede darse una amnista total o parcial en donde la justicia de legalidad es
postergada por el rgano legislativo ante importantes consideraciones polticas,
sociales o de cualquier otra ndole, pero todas de utilidad pblica, que aconsejanrenunciar a la potestad sancionadora en esos casos o bien moderarla.
La amnista es un proceso que lejos de considerarse contrario al principio de
igualdad debe tenerse como un acto de prudencia poltica. La amnista supone
un nuevo juicio de valor sobre la conveniencia de prohibir o sancionar una
conducta y a diferencia del indulto tiene efectos retroactivos, extingue todo tipo de
responsabilidad y se aplica a todos los sujetos que se encuentran en el supuesto
previsto por la norma.
Finalizada una situacin de opresin dictatorial, se plantea usualmente la cuestin
de cmo compensar a las vctimas de condenas injustas impuestas por regmenes
dictatoriales. Las distintas legislaciones de amnista intentan, por un lado,
perdonar a los criminales cuya persecucin podra perjudicar el restablecimiento
de la normalidad y, por otro lado, cancelar penas, antecedentes penales u otras
desventajas sufridas injustamente por personas sometidas a un rgimen injusto
particularmente en relacin con los llamados delitos polticos.
En nuestro pas es el caso de la Ley de amnista publicada en el Diario Oficial de
la Federacin el 22 de enero de 1994, en relacin al conflicto armado en Chiapas
donde se decret la amnista en favor de todas las personas en contra de
quienes se haya ejercitado o pudiere ejercitarse accin penal ante los tribunales
del orden federal, por los delitos cometidos con motivo de los hechos de violencia,
o que tengan relacin con ellos, suscitados en varios municipios del Estado deChiapas el da primero de enero de mil novecientos noventa y cuatro al da veinte
del mismo mes y ao, a las quince horas13
13Artculo 1 de la Ley de amnista publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de enero de 1994.
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
18/31
16
La condonacin
La condonacin se entiende como el perdn de una deuda o sancin. Es un acto
de naturaleza esencialmente gratuita que equivale a una donacin para el
infractor.
El reconocimiento del legislador a las condiciones diversas de los gobernados lo
ha llevado a adoptar figuras jurdicas que permitan materializar el espritu de los
principios constitucionales y con ello acercarnos un poco ms a los postulados
dogmticos de justicia social.
Es dentro de este contexto que debe ubicarse la condonacin en materia fiscal,
figura que en su esencia atiende a la imposibilidad o dificultad de llevar a cabo la
retribucin econmica que exige el Estado en trminos de las leyes aplicables. La
condonacin en materia fiscal puede producirse respecto del pago de
contribuciones y sus accesorios o bien respecto de las multas por infracciones a
las disposiciones fiscales.
Aqu debe distinguirse la condonacin de multas de la condonacin decontribuciones. La primera procede por regla general en casos individuales,
mientras que la segunda ante circunstancias de hecho propias de la colectividad o
de sus grupos o sectores.
La condonacin es una figura que tiene por finalidad declarar extinguidos crditos
fiscales o sanciones cuando la situacin econmica reinante en el pas, o en parte
de l lo ameriten o bien para atemperar el rigor de la ley, tratndose de la
imposicin de multas.
III. Modalidades de la condonacin en nuestro sistema tributario
Del anlisis de nuestro rgimen tributario se advierten siete diversas modalidades
de esta institucin. Aunque en algunos casos y en sentido estricto la doctrina no
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
19/31
17
las considera como condonacin su naturaleza y estructura son muy similares a
aqulla por lo que hemos considerado que deben ser enumeradas para efectos
del presente anlisis.
Los diversos tipos de condonacin en nuestras normas fiscales, segn el
ordenamiento fiscal en la que se regula, pueden dividirse en: (i) condonaciones en
el Cdigo Fiscal de la Federacin y (ii) condonaciones en la Ley del Servicio de
Administracin Tributaria.
Condonaciones en el Cdigo Fiscal de la Federacin
a) La prevista en el artculo 39, fraccin I, que establece la facultad del
Ejecutivo Federal de condonar o eximir, total o parcialmente el pago de
contribuciones y sus accesorios la cual procede en trminos generales y ante
circunstancias extraordinarias.
b) La del 70 A, que autoriza la condonacin de multas y la reduccin de
recargos para determinados contribuyentes que cumplan con ciertos
requisitos establecidos en la propia norma.
c) La prevista en el artculo 74 que prev la condonacin de las deudas
tributarias apreciando discrecionalmente las circunstancias particulares de
cada contribuyente y el motivo por el cual se impuso la sancin.
d) La regulada por el numeral 21 que prev la condonacin de recargos en
materia de crditos determinados por precios de transferencia cuando haya
clausula de reciprocidad a travs de un instrumento internacional.
e) La contenida en el artculo 146 B que procede respecto de aquellos
obligados que se encuentran sujetos a concurso mercantil. Slo puedeaplicarse de manera parcial y no a la totalidad del adeudo.
Condonaciones en la Ley del Servicio de Administracin Tributaria
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
20/31
18
f) La que prev el numeral 7C para los artistas plsticos que donen parte de
su obra a un museo pblico mexicano y que se constituye en una reduccin
al impuesto sobre la renta generado por las ventas del propio artista quegoza de la quita.
g) La estipulada en el artculo 20 A que dispone la no determinacin de
contribuciones y sus accesorios tratndose de ciertos contribuyentes que
hayan incurrido en errores u omisiones no graves.
IV. La funcin de la sancin
Con la finalidad de mantener un equilibrio en las conductas de los miembros de losgrupos sociales y fomentar un ambiente que propicie el desarrollo econmico,
poltico, social, cientfico e intelectual, tanto en lo individual como en la
colectividad, las agrupaciones sociales crean normas y rganos que regulan el
funcionamiento de aqullos as como de los individuos.
Para que dichas normas sean respetadas en muchas ocasiones su violacin trae
aparejada una sancin, la experiencia ha mostrado al hombre que puede
controlarse la conducta de un individuo por medio de la amenaza de que se le
infligir un mal en caso de que realice una conducta no deseada. 14
Las caractersticas de la sancin son:
a) Inherentes al orden jurdico;
b) En la proposicin jurdica o regla de derechos que formula la ciencia del
derecho, la sancin se encuentra en la consecuencia del enunciadohipottico;
14Enciclopedia Jurdica Mexicana, voz: condonacin, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM,
Tomo VI, Editorial Porra, Mxico, 2004, p. 360.
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
21/31
19
c) El contenido normativo calificado de sancin generalmente consiste en un
acto que impone al sujeto infractor un mal o un dao, esto es, la privacin de
ciertos bienes o valores o la imposicin de ciertos perjuicios o dolores;
d) En el derecho moderno la imposicin de las sanciones, as como su
ejecucin la llevan a cabo los rganos del Estado, en tanto se le conciba
como un orden normativo centralizado que establece el monopolio de la
coaccin fsica por sus rganos; y,
e) Las finalidades de las sanciones son de tres clases: retributivas,
intimidatorias o compensatorias del dao producido por el acto ilcito.15
Aunque en general las sanciones administrativas pretenden castigar al infractor,
es importante que el Estado disee de manera inteligente estas sanciones a fin de
que pueda vigilar las conductas tpicas antijurdicas y que su consecuente castigo
o sancin cause el suficiente menoscabo en el gobernado de forma tal que
desaliente a la realizacin de dicha conducta.
Efectivamente un elemento ms destacable en las sociedades modernas es quelas sanciones persiguen sobretodo el desaliento de las conductas ilcitas o
irregulares ms que la persecucin implacable del infractor y ello es lo que abre
precisamente la puerta a figuras como la condonacin.
V. La condonacin de multas en el artculo 74 del Cdigo Fiscal de la
Federacin
En el sistema tributario mexicano encontramos que, de acuerdo con lo establecidoen el artculo 31, fraccin IV de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM), los ciudadanos estamos obligados al pago de las
15Cfr. Enciclopedia Jurdica Mexicana, Instituto de Investigaciones Jurdica de la UNAM, Tomo VI, Editorial
Porra, Mxico, 2004, p. 361.
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
22/31
20
contribuciones que sealen las leyes fiscales, lo cual tambin obliga a residentes
en el pas y a extranjeros que tengan su fuente de riqueza en Mxico.
Ahora bien, en caso de que algn contribuyente no d cumplimiento en la forma
debida con alguna de las obligaciones que se sealan en las leyes fiscales, podr
hacerse acreedor a una multa.
La multa fiscal es el castigo o sancin econmica consistente en el pago a la
autoridad fiscal de una cantidad de dinero sealada en la ley por no cumplir de
manera voluntaria con las obligaciones fiscales o por cumplirlas de manera
incorrecta o extempornea.
Las multas que puede imponer la autoridad fiscal dependen de la obligacin que
se haya dejado de cumplir o se haya cumplido incorrectamente, ya que son de
diversos tipos. Pueden mencionarse las siguientes:
Las relacionadas con el Registro Federal de Contribuyentes (RFC).
Las relacionadas con las obligaciones formales relativas al entero de
contribuciones, presentacin de declaraciones, solicitudes, avisos einformacin o expedicin de constancias.
Las relacionadas con la determinacin del monto de la contribucin y su
entero.
Las relacionadas con la obligacin de llevar contabilidad.
Dice el Maestro Arrioja Vizcano que la condonacin consiste en la figura jurdica
por virtud de la cual las autoridades fiscales perdonan a los contribuyentes el
cumplimiento total o parcial de sus obligaciones fiscales, por causas de fuerza
mayor o como consecuencia de un concurso mercantil (quiebra o suspensin de
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
23/31
21
pago), tratndose de cualquier tipo de contribucin, o bien por causas
discrecionales tratndose de multas.16
Para efectos del presente anlisis se aborda nicamente la condonacin regulada
en el artculo 7417 del Cdigo Fiscal de la Federacin, en el cual se otorga la
facultad a la autoridad fiscal para que perdone a los contribuyentes los montos
adeudados por concepto de multas. La propia norma para tal efecto prev que la
autoridad deber apreciar discrecionalmente las circunstancias particulares de
cada contribuyente y el motivo por el cual se impuso la sancin.
El propio texto del artculo en cita se refiere a la condonacin de multas porinfraccin a las disposiciones fiscales sin hacer distincin alguna acerca de si se
trata a multas derivadas por el incumplimiento de obligaciones formales o a multas
por la omisin total o parcial en el pago de las contribuciones.
Se ha sostenido que la facultad de condonacin contenida en el artculo 74 es
aplicable nicamente para las multas derivadas por el incumplimiento de
obligaciones formales, ya que para el caso de la condonacin de multas por
omisin total o parcial en el pago de contribuciones existe el artculo 70 A del
Cdigo Fiscal de la Federacin que se refiere a ese supuesto.
Al respecto se tienen los argumentos sostenidos por la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia Nacin en la tesis siguiente:
CONDONACIN DE MULTAS. LOS GOBERNADOS QUEINCURRAN EN UNA INFRACCIN QUE NICAMENTEIMPLIQUE EL INCUMPLIMIENTO DE UNA OBLIGACIN
TRIBUTARIA FORMAL TIENEN DERECHO A OBTENER TALBENEFICIO, DE CONFORMIDAD CON EL ARTCULO 74 DELCDIGO FISCAL DE LA FEDERACIN. De la evolucin del
16Arrioja Vizcaino, Adolfo. Derecho Fiscal. Editorial Themis, vigsima edicin, Mxico, 2006, p. 563.
17Artculo 74.- La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico podr condonar las multas por infraccin a las
disposiciones fiscales, inclusive las determinadas por el propio contribuyente, para lo cual apreciardiscrecionalmente las circunstancias del caso y, en su caso, los motivos que tuvo la autoridad que impuso lasancin.
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
24/31
22
sistema de condonacin de multas previsto en el Cdigo Fiscal dela Federacin se advierte que, originalmente, en su artculo 74,confera a las autoridades hacendarias la facultad discrecional
para condonar las que fueran impuestas a los gobernados conmotivo de la comisin de alguna infraccin a las disposicionesfiscales, con independencia de que la conducta sancionada dieralugar a la omisin en el pago de contribuciones o se limitara alincumplimiento de una obligacin formal; incluso, bastaba que losgobernados realizaran la respectiva solicitud para que lasautoridades competentes ejercieran su arbitrio y discrecionalmenteapreciaran si las circunstancias del caso justificaban la respectivacondonacin, sin que estuviera condicionada a requisito alguno;posteriormente, mediante decreto publicado el 31 de diciembre de1998, se adicion al mencionado cdigo el artculo 70-A, a travsdel cual se establecieron reglas especficas de condonacin de
multas para el caso en que la respectiva conducta infractorahubiere dado lugar a la omisin total o parcial en el pago decontribuciones, precisndose que para otorgar tal beneficio laautoridad competente debe verificar que el solicitante cumpla conuna serie de requisitos previstos en este ltimo numeral. En talvirtud, debe estimarse que este ltimo acto legislativo slo afectparcialmente la vigencia del indicado artculo 74, por lo que estedispositivo contina siendo aplicable respecto de la solicitudde condonacin de multas impuestas como consecuencia delincumplimiento de alguna obligacin formal contenida en lasdisposiciones fiscales, que no d lugar a una omisin total o parcialen el pago de contribuciones, sin que en estos casos, por ende, elotorgamiento del referido beneficio se rija por lo dispuesto en eldiverso 70-A.
Amparo en revisin 1030/2002. Administracin y OperacinProfesional, S.A. de C.V. 7 de febrero de 2003. Unanimidad decuatro votos. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente:Guillermo I. Ortiz Mayagoitia; en su ausencia hizo suyo el asuntoSergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Rafael CoelloCetina.
No obstante lo anterior aos despus la propia Segunda Sala ha emitido criterios
diversos, sealando que la condonacin contenida en el artculo 74 del Cdigo
Fiscal de la Federacin s es aplicable de forma general tanto para las multas
derivadas por del incumplimiento de una obligacin formal como para las multas
por la omisin total o parcial en el pago de contribuciones.
CONDONACIN DE MULTAS FISCALES. DIFERENCIAS
ENTRE LA PREVISTA EN EL ARTCULO 74 DEL CDIGO
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
25/31
23
FISCAL DE LA FEDERACIN Y LA CONTEMPLADA EN ELNUMERAL SPTIMO TRANSITORIO DE LA LEY DE INGRESOSDE LA FEDERACIN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2007. Si
bien ambos preceptos regulan la condonacin de multas fiscales,poseen los siguientes elementos que permiten distinguir cadasistema: 1) El artculo 74 del Cdigo Fiscal de la Federacinprev un sistema general de condonacin de multas porcualquier infraccin a las disposiciones fiscales, mientras queconforme al artculo sptimo transitorio de la Ley de Ingresos de laFederacin para el Ejercicio Fiscal de 2007, slo puedencondonarse multas por incumplimiento a las obligaciones fiscalesdistintas al pago; 2) En el primer supuesto la autoridad debeapreciar o valorar discrecionalmente las circunstancias delcaso y, de ser posible, los motivos que se tuvieron para laimposicin, por lo que no existen reglas para ello y se deja
libertad para el anlisis de la situacin particular, en tanto queen el precepto transitorio el legislador ordinario estableci lasbases, montos y requisitos para su procedencia, sin que laautoridad fiscal pueda elegir si la concede o la niega de acuerdo asu libre conviccin, porque esa situacin depender delcumplimiento de los parmetros fijados para acceder a dichobeneficio; y, 3) El Cdigo Fiscal de la Federacin no limita lacondonacin a un tipo especial de multas o de la anualidad oejercicio fiscal del que diman el incumplimiento de laobligacin fiscal que gener esa multa, como s sucede en elindicado artculo sptimo transitorio.
Amparo en revisin 156/2008. Servicios Profesionales yMaquinados BGH, S.A. de C.V. 16 de abril de 2008. Unanimidadde cuatro votos. Ausente: Genaro David Gngora Pimentel.Ponente: Jos Fernando Franco Gonzlez Salas. Secretario: IsraelFlores Rodrguez.
(nfasis aadido)
Es importante destacar que este ltimo criterio es el que la Procuradura de la
Defensa del Contribuyente comparte pues como se seal en el extracto de la
Recomendacin 3/2011 la autoridad fiscal no puede sealar como argumento para
negar la condonacin, que esta deriva de una multa por incumplimiento de
obligaciones formales, pues el referido artculo del Cdigo Fiscal de la Federacin
no limita la condonacin a un tipo especial de multas, ya que todas las multas
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
26/31
24
derivan del incumplimiento de disposiciones legales, por lo que de razonarse con
la autoridad, se hara nugatoria la figura de la condonacin.18
Otro aspecto para analizar, es el segundo prrafo del artculo 74 que establece
que la solicitud de condonacin no constituye instancia y que la resolucin que
recaiga a dicha solicitud no podr ser impugnada por los medios de defensa que
se establecen en el Cdigo Tributario.19
La inimpugnabilidad de las resoluciones que recaen a la solicitud de condonacin,
tal como lo seala la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, se sostiene en
cuanto a que, si bien el artculo 74 del Cdigo Tributario establece que loscontribuyentes no podrn impugnar por ninguno de los medios contenidos en
dicho ordenamiento la resolucin que recaiga a la solicitud, ello no resulta bice
para negarles el acceso a los medios de control constitucional, por lo cual ante la
resolucin que niega la condonacin de multas los contribuyentes podrn ocurrir
en juicio de amparo indirecto a reclamar las ilegalidades que se hayan dado en la
emisin del acto.
De lo anterior se desprende como conclusin ineludible que la negativa a la
condonacin si ocasiona una lesin en la esfera jurdica del contribuyente. Es
decir, aunque es indiscutible que se trata de una facultad discrecional de la
autoridad fiscal, se encuentra sujeta a cumplir con las garantas y derechos
humanos que le sean aplicables, es decir, con los requisitos de fundamentacin,
motivacin, congruencia y exhaustividad que le exigen nuestra Constitucin y la
ley secundaria, tal como lo sustenta la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en
la jurisprudencia por contradiccin emitida por la Segunda Sala, bajo el rubro:CONDONACIN DE MULTAS FISCALES. EL PARTICULAR AFECTADO CON
18Extracto de la Recomendacin 3/2011 emitida por la Procuradura de la Defensa del Contribuyente.
Disponible en: www.prodecon.gob.mx19
Artculo 74.- La solicitud de condonacin de multas en los trminos de este artculo, no constituirinstancia y las resoluciones que dicte la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico al respecto no podrn serimpugnadas por los medios de defensa que establece este Cdigo.
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
27/31
25
LA RESOLUCIN QUE LA NIEGA, POSEE INTERS JURDICO PARA
PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO.20
No slo esto, sino que a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin el que
el Cdigo Tributario establezca que el contribuyente no podr impugnar la
negativa de condonacin, es precisamente lo que determina la procedencia del
juicio de amparo indirecto, pues de otra forma no se tutelaran las garantas y
derechos fundamentales para cuya proteccin fue diseado el juicio de control
constitucional concreto, denominado amparo.
Finalmente en cuanto a la potestad de la autoridad para conceder o negar lacondonacin debe resaltarse que la autoridad fiscal en la motivacin de la
resolucin deber atender a las circunstancias especficas de cada contribuyente y
a las causas que originaron que se le impusiera la multa, por lo que deber
apreciar todos los hechos bajo las reglas de la lgica y la razn, y plasmar los
motivos y fundamentos que sean sustento de su decisin.
Es decir, la negativa de condonacin no deber dictarse de manera imprecisa o al
cobijo de argumentos genricos, ya que de hacerlo as se estaran violentando el
20Novena poca, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, X, Julio
de 1999, Pgina: 144, Tesis: 2a./J. 86/99, Jurisprudencia. CONDONACIN DE MULTAS FISCALES. ELPARTICULAR AFECTADO CON LA RESOLUCIN QUE LA NIEGA, POSEE INTERS JURDICO PARA PROMOVER EL
JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. El artculo 74 del Cdigo Fiscal de la Federacin, autoriza al contribuyentepara solicitar ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico la condonacin de multas por infraccin a lasdisposiciones fiscales. Si la resolucin emitida por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es en elsentido de negar la condonacin, ello ocasiona una lesin en la esfera jurdica del contribuyente, por lo que
esa determinacin puede ser impugnada a travs del juicio de amparo, pues es claro que le produceafectacin en su inters jurdico dado que la autoridad al resolver discrecionalmente concediendo onegando la condonacin, al ejercer la facultad discrecional que le otorga la ley, deber tomar en cuenta lascircunstancias, as como los motivos que tuvo la autoridad que impuso la sancin, lo que implica que esaactuacin de la autoridad sea susceptible de violar garantas individuales del gobernado pues las facultadesdiscrecionales concedidas por la ley siguen sujetas a los requisitos de fundamentacin, motivacin,congruencia y exhaustividad exigidos por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y por laley secundaria.
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
28/31
26
principio de certeza y seguridad jurdica con que cuentan los gobernados,
previstos en los artculos 1, 14 y 16 de la Constitucin.
Es importante destacar asimismo que el escrito por el cual el contribuyente solicita
la condonacin de multas regulada por el artculo 74 del CFF, no exige requisitos
especiales sino slo colmar los requisitos generales que se establecen para toda
promocin en los artculos 18 y 18 A de citado ordenamiento jurdico.
VI. Recomendaciones de la PRODECON en materia de condonacin de
multas
La Procuradura de la Defensa del Contribuyente ha emitido dos
Recomendaciones las nmero 3/2011 y 4/2011 en materia de condonacin de
multas, en las que se denuncia la violacin a los Derechos fundamentales de los
contribuyentes por parte de las autoridades fiscales que niegan la condonacin al
amparo de su facultad discrecional como nico argumento genrico. Es decir, las
autoridades objeto de la Recomendacin no apreciaron correctamente los hechos
ni los ajustaron a las reglas de la lgica y la razn en atencin a las especficas
circunstancias de cada caso presentado y a las causas que originaron la
imposicin de las sanciones, desconociendo con esto el fin de esta estructura
jurdica en nuestro Estado de Derecho, que no puede ser otro que el de coadyuvar
a garantizar la justicia fiscal.
Efectivamente, al actuar as, las autoridades no atienden al sentido de su facultad
discrecional, pues es el propio artculo 74 del Cdigo Fiscal Federal el que
dispone:
Artculo 74.- La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico podrcondonar las multas por infraccin a las disposiciones fiscales,inclusive las determinadas por el propio contribuyente, para locual apreciar discrecionalmente las circunstancias del casoy, en su caso, los motivos que tuvo la autoridad que impuso lasancin.
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
29/31
27
El precepto transcrito contiene dos elementos destacables referentes a la facultad
de la autoridad:
a) Podr condonar multas para lo cual apreciar discrecionalmente las
circunstancias del caso... en donde queda claro el condicionante de la
discrecionalidad: la apreciacin de las circunstancias concretas o
particulares del asunto.
b) y en su caso, los motivos que tuvo la autoridad que impuso la
sancin.- lo que implica una facultad revisora del acto de la autoridad
sancionadora para verificar si cumpli con lo que constituye una garanta y
derecho fundamental de los contribuyentes: la fundamentacin y
motivacin. 21 Asimismo la expresin en su caso, no puede entenderse
como una alternativa caprichosa para la autoridad que resuelve sobre la
condonacin, sino que, a semejanza de lo que se ha analizado en apartados
anteriores respecto del indulto presidencial para sentenciados del orden
comn, atiende a la probable equivocacin en la apreciacin de esos
elementos por parte de la autoridad impositora, lo que ya no puede ser
corregido a travs de un medio de defensa, al ser definitiva la sancinimpuesta.
En conclusin, la apreciacin discrecional que la autoridad puede realizar en el
caso de la condonacin prevista en el artculo 74 en cita, debe necesariamente
regirse por una interpretacin garantista, que es adems la que expresamente
mandata el nuevo artculo 1 constitucional. En este orden de ideas, al ser las
garantas individuales y derechos fundamentales imperativos transversales que se
aduean de todas las relaciones jurdicas que se establecen entre los gobernados
y el poder pblico, la apreciacin discrecional de la autoridad para condonar la
21Efectivamente, aunque el texto del artculo 74 habla solamente de motivos de la autoridad
sancionadora, es de explorado derecho que nuestro rgimen constitucional no existe motivacin posible sinfundamentacin pues por motivacin se entiende encuadrar las conductas que se produjeron en lashiptesis legales.
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
30/31
28
multa deber estar en todo caso determinada por las circunstancias del caso
concreto.
Ahora bien, como se ha sostenido en este anlisis la autoridad tiene la obligacin
de resolver las solicitudes de condonacin que se le presenten, a la luz de los
derechos constitucionales de fundamentacin, motivacin, congruencia y
exhaustividad, pero tambin debe hacerlo observando lo establecido por el
principio de igualdad consagrado en el artculo 1 ltimo prrafo de nuestra
Constitucin federal ya que si bien el perdn es una gratuidad de la autoridad
administrativa, ello no excluye, como se ha visto, que en un rgimen constitucional
necesariamente deba respetar los derechos fundamentales y garantas
individuales.
La autoridad fiscal, entonces, est obligada a dar el mismo tratamiento a los
contribuyentes que se encuentran en situaciones anlogas, por lo que deber
condonar las multas fiscales de los contribuyentes que presentan las mismas
circunstancias, es decir, no obstante el carcter discrecional de la referida facultad
deber cumplir con este mandato precisamente en respeto al principio de equidad
y a la garanta de igualdad.
Este mandato nos conduce directamente a las obligaciones constitucionales de
transparencia de las entidades del sector pblico. La transparencia gubernamental
es un medio de control con que cuentan los gobernados para cerciorarse de que
las autoridades proceden conforme a derecho, cumpliendo con las leyes y con las
regulaciones que resulten aplicables. Cuando el ciudadano no conoce ni puede
establecer porque un contribuyente en circunstancias anlogas o inclusobsicamente idnticas a las suyas obtiene la condonacin de una multa que a l le
es negada, se genera una percepcin de inequidad o trato desigualitario, en
esencia violatorio de las mximas constitucionales. Ello solo podr superarse si el
Servicio de Administracin Tributaria transparenta, como es su obligacin, los
criterios o lineamientos generales con base en los cuales aprecia las
-
7/30/2019 PRODECON. Libro V. Condonacin Multas Fiscales
31/31
circunstancias de los casos especficos que se le plantean en materia de
condonacin.
Por tanto, las autoridades debern observar y garantizar que al resolver las
solicitudes de condonacin acten con apego a los principios de legalidad, pro-
persona y a las garantas de igualdad, de lo contrario sus actos sern violatorios
de los postulados constitucionales que atienden a buscar el mayor beneficio a los
gobernados.
En conclusin, la existencia y actuacin de la PRODECON en la sociedad
mexicana demuestra el inters real del Estado por tutelar de manera efectiva losderechos de los contribuyentes, por lo que cualquier desinters o menosprecio por
parte de las autoridades a las recomendaciones que tutelan derechos humanos o
fundamentales del contribuyente, atenta contra el espritu, esfuerzo y compromiso
de todos los mexicanos por alcanzar el nuevo modelo de pas que se est
construyendo.
Colaboraron en la elaboracin de este documentoDiana Bernal Ladrn de Guevara, Alejandra GuerraJurez y Csar Ivn de la Torre Flores.