Procesos normativos - Parte 1 Interpretación de los ... · Evaluación del tipo y la calidad de...

MATERIAL CONCEPTUAL Y TÉCNICO Módulo EASYPol 168

Materiales en línea para formulación de políticas

PROGRAMA DE APRENDIZAJE SOBRE POLÍTICAS DE LA FAO Programa de creación de capacidad en materia de políticas y estrategias para el desarrollo agrícola y rural

Interpretación de los procesos normativos

Procesos normativos - Parte 1

Materiales en línea para formulación de políticas

Procesos normativos - Parte 1 Interpretación de los procesos normativos

Autor

Olivier Dubois, Oficial superior de instituciones rurales, Unidad de Cambio Climático y Bioenergía, Departamento de Gestión de Recursos Naturales y Medio Ambiente, FAO, Roma, Italia para la

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN

El Programa de creación de capacidad en materia de políticas y estrategias para la agricultura y el desarrollo rural apunta al fortalecimiento de la capacidad de los formuladores de políticas de alto nivel en los estados miembros en el campo de políticas y estrategias para el desarrollo agrícola y rural mediante la oferta de conocimiento y la facilitación del intercambio de conocimiento, y mediante la revisión de los mecanismos prácticos para la implementación de cambios de políticas.

Acerca de EASYPol EASYPol es un repositorio de materiales en línea, interactivo, multilingüe y descargables, orientado al desarrollo de capacidades en la formulación de políticas alimentarias, agropecuarias y de desarrollo rural. El sitio de EASYPol está disponible en: www.fao.org/easypol. EASYPol ha sido desarrollado y es mantenido por el Servicio de Asistencia para Políticas Agrícolas, División de Asistencia a las Políticas y Movilización de Recursos, FAO.

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Programa de aprendizaje de políticas de la FAO Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos

Índice

1. Resumen ......................................................................................... 1

2. Introducción..................................................................................... 1

3. Introducción y definición de procesos normativos .................................. 2

4. Una sugerencia de hoja de ruta para comprender y abordar los procesos normativos .................................................................................... 11

5. Requisitos antes de emprender la política ........................................... 12

6. Evaluaciones ex-ante de los impactos de las políticas sobre la subsistencia y/o la socioeconomía....................................................................... 13 6.1. Evaluaciones socioeconómicas......................................................... 14

6.2. Marco de los medios de subsistencia sostenibles ................................ 16

6.3. EXTRAPOLATE – Una herramienta práctica para el análisis ex ante ....... 19

7. Contexto........................................................................................ 20 7.1. Tipos de políticas e instituciones ...................................................... 21

7.2. Tipo de proceso normativo al que nos enfrentamos ............................ 22

7.3. Cuál es el contexto de gestión de gobierno........................................ 23

7.3.1. Contexto político .................................................................. 23

7.3.2. Organización institucional y condiciones burocráticas................. 26

7.3.3. Voz, receptividad y espacios para políticas ............................... 27

8. Actores.......................................................................................... 32 8.1. Definición de actores y redes........................................................... 32

8.2. Manejo de cuestiones de poder........................................................ 36

9. Contenido ...................................................................................... 39 9.1. Evaluación del tipo y la calidad de contenido ..................................... 39

9.2. Manejo de discursos y descripciones................................................. 40

9.3. La importancia de las políticas basadas en los datos ........................... 42

9.3.1. Vínculos de investigación-política............................................ 42

9.3.2. Los proyectos como fuente de pruebas para dar forma al contenido de las políticas..................................................................... 47

10. Seguimiento y evaluación de los impactos y procesos normativos .......... 48

11. Análisis de políticas – Una herramienta para ayudar a los formuladores de políticas a través de las etapas del proceso normativo.......................... 53

11.1. Definición de análisis de políticas ..................................................... 53

11.2. Pasos básicos en el análisis de políticas............................................. 55

Módulo EASYPol 168 Material conceptual y técnico

11.2.1.Identificación de los objetivos de las políticas .......................... 55

11.2.2.Generación y elección de instrumentos de políticas................... 57

11.2.3.Implementación de instrumentos de políticas .......................... 58

11.2.4.Seguimiento y evaluación de las reformas de políticas .............. 61

11.3. Análisis y formulación de políticas .................................................... 62

11.4. Limitaciones en el uso del análisis de políticas ................................... 63

12. Notas del lector .............................................................................. 66 12.1. Enlaces EASYPol .................................................................. 66

13. Referencias .................................................................................... 66

Anexo 1: ............................................................................................. 73

Metadatos del Módulo............................................................................ 74


1

1. RESUMEN

Este material de apoyo se relaciona con los procesos normativos –las formas en que se planifican, diseñan, implementan y evalúan las reformas de políticas– que significativamente afectan los resultados y los impactos de las políticas en los medios de subsistencia de la población. La Parte 1 de este material busca brindar formas y medios para interpretar mejor los procesos normativos. Comienza con una introducción a los procesos normativos, con inclusión de la manera en que se pueden definir y un cuadro sinóptico de los principales modelos empleados para explicar los procesos normativos. Después siguen las consideraciones sobre los principales elementos que captan los procesos normativos y el trabajo que éstos conllevan, con inclusión del contexto, los actores, el contenido, el impacto y las principales etapas de los procesos normativos (es decir, definición de programas, toma de decisiones sobre objetivos e instrumentos de políticas, implementación y seguimiento y evaluación). La sección final de esta parte se ocupa del análisis de políticas, como una herramienta útil para abordar las distintas etapas de los procesos normativos (es decir, definición de programas, definición de objetivos / instrumentos / opciones, implementación y seguimiento y evaluación).

2. INTRODUCCIÓN

Objetivos

El propósito de este documento es proporcionar material de apoyo sobre procesos normativos a los participantes del Programa de capacitación en políticas y estrategias para la agricultura y el desarrollo rural de la FAO. Se escribe con el fin de abordar el desafío que enfrentan los empleados públicos de rangos superiores: reciben a través del parlamento y los procesos internacionales amplias instrucciones de política y metas de desarrollo; y, por ende, se les pide que pongan en práctica tales ideas.

Destinatarios

Los destinatarios de este documento son los formuladores de políticas de alto nivel en los campos de agricultura y desarrollo rural en los países miembros de la FAO.

Antecedentes requeridos

El verdadero problema que enfrentan los formuladores de políticas es cómo plantear la retórica sobre la manera de poner en práctica los procesos normativos bajo estrictos límites de tiempo, personal y presupuesto, metas exigidas externamente e inseguridad organizacional que caracteriza al empleado público en la mayoría de los países del mundo. Por lo tanto, el espíritu de este módulo asume que es probable que los participantes de este curso estén en su mayoría interesados en los materiales del curso que los ayudan a transitar desde “qué” hacen las políticas- lo que se abordará en otros módulos del curso- hacia el “cómo” hacer políticas de mejor manera y “cómo” hacer mejores políticas.


2

El énfasis en el “cómo” de los aspectos de la formulación de políticas explica por qué se trató que este material fuese lo más práctico posible, con consideraciones teóricas limitadas al mínimo necesario para una fácil comprensión de las razones y el asesoramiento. En ese espíritu, el eje del material incluirá muchos “consejos útiles”, tales como listas de verificación, cuadros sinópticos, preguntas de verificación y recuadros con ejemplos de casos reales, y otras explicaciones teóricas en el anexo. Una presunción básica del material es que el trabajo de los formuladores de políticas apunta a lograr metas de reducción de la pobreza y uso sostenible de recursos, como se dijo, por ejemplo, en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas. Esto no significa que todas las políticas se deben focalizar en los pobres y en la reducción de la pobreza. Es más, algunas políticas podrían apuntar al sector corporativo o a los empleados públicos. El punto clave entonces es que las políticas, como mínimo, no perjudiquen a los pobres. Sin embargo, este documento reconoce que la pobreza se relaciona con la distribución (no sólo la cantidad absoluta) de los recursos y el poder político entre los diferentes grupos sociales. La Parte 1 de este material busca brindar formas y medios para interpretar mejor los procesos normativos. Comienza con una introducción a los procesos normativos, con inclusión de la manera en que se pueden definir y un cuadro sinóptico de los principales modelos empleados para explicar los procesos normativos. Después siguen consideraciones sobre los principales elementos que captan los procesos normativos y el trabajo que éstos conllevan. La sección final de esta parte se ocupa del análisis de políticas, como una herramienta útil para abordar las distintas etapas de los procesos normativos (es decir, definición de programas, definición de objetivos / instrumentos / opciones, implementación y seguimiento y evaluación). La Parte 2 de este material analiza las formas y los medios de lograr la formulación de políticas más efectiva. Finalmente, la Parte 3 analiza diferentes factores que son importantes para lograr la sinergia Estado-ciudadano en los procesos normativos, concretamente la participación, comunicación y negociación. Los lectores pueden también seguir los vínculos incluidos en este texto a otros módulos o referencias de EASYPol1. Consulte también la lista de vínculos de EASYPol incluida al final de este módulo.

3. INTRODUCCIÓN Y DEFINICIÓN DE PROCESOS NORMATIVOS

En muchas ocasiones, los gobiernos nacionales, las organizaciones internacionales y los profesionales del área de desarrollo examinan las cuestiones normativas en detalle y

1 Los hipervínculos de EASYPol están indicados en azul, como se muestra a continuación: el camino de capacitación están indicado con fuente en negrita subrayada otros módulos de EASYPol o materiales complementarios de EASYPol están en negrita

cursiva subrayada; los vínculos al glosario están en negrita; y los vínculos externos están en cursiva.


3

proponen soluciones normativas aparentemente sensatas y efectivas. Sin embargo, los gobiernos nacionales, a menudo, terminan implementando otras opciones normativas que, muchas veces, resultan ineficaces. Muchas disciplinas, entre ellas economía política, sociología y administración, han intentado explicar el motivo por el que los gobiernos hacen lo que hacen –lo que a menudo difiere de lo que se espera que hagan. En tanto, no se encontraron ni se encontrarán explicaciones abarcativas y omniválidas, ni esto es un objetivo sensato, estas teorías coinciden en que el proceso de formulación de políticas públicas importa, siendo el proceso vinculado a las políticas la manera en que el gobierno forma una visión política y la traduce en objetivos e instrumentos de políticas. En otras palabras, los departamentos técnicos de gobierno simplemente no pueden generar ni/o se les puede proporcionar soluciones de políticas óptimas, sino que todo el proceso vinculado a las políticas a través del cual el gobierno toma una decisión es el que finalmente determina el tipo de reforma de políticas con la que se está de acuerdo, sus resultados e impactos. Existen varias definiciones sobre el proceso vinculado a las políticas que resaltan el papel que desempeña el sector público y la dinámica de la identificación y formulación de políticas, como se enumeran a continuación:

“Un proceso vinculado a las políticas es la manera en que los problemas se conceptualizan y se presentan al gobierno en busca de una solución; las instituciones de gobierno formulan alternativas y seleccionan soluciones de políticas; y dichas soluciones se implementan, evalúan y revisan”2.

El proceso vinculado a las políticas se refiere a “todos los aspectos de las partes intervinientes en la dirección de las políticas para el trabajo del sector público. Éstos incluyen las ideas que informan la concepción de políticas, el diálogo y el trabajo que conduce a proporcionar la formulación de las direcciones de políticas y todos aquellos diálogos, trabajo y colaboración que llevan estas direcciones a la práctica”3.

“Comprender el proceso vinculado a las políticas requiere de conocimiento y percepciones de cientos de actores en todo el país que involucren, de ser posible, cuestiones muy científico-técnicas y legales durante una década o más cuando la mayoría de dichos actores están activamente buscando propagar su “versión” específica de los hechos”4.

2 Sabatier, 1999. 3 Yeatman, 1998, cita de Davies y cols. 2001. 4 Sabatier, 1999.


4

Recuadro 1: Paradigmas y formulación de políticas

Los paradigmas de políticas están incluidos en la cultura popular y técnica, tardan mucho tiempo en evolucionar y los responsables de la toma de decisiones y los analistas en raras ocasiones se atreven a desafiarlos abiertamente. Por ejemplo, pocos en la actualidad dirían que un enfoque verticalista descendente de planificación respecto del desarrollo es más efectivo que una estrategia participativa verticalista ascendente; aún, desde los años 50 a los 70 los enfoques de desarrollo verticalista descendente se consideraron muy efectivos, especialmente en los países socialistas desarrollados y en vías de desarrollo. Por otra parte, en estos días las estrategias de desarrollo verticalistas ascendentes participativas se consideran vitales para la formulación de políticas efectivas, como ser por ejemplo los enfoques de desarrollo que conducen a la comunidad y que funcionan “sobre los principios de poderío local, gobierno participativo, receptividad de demanda, autonomía administrativa, mayor dependencia jerárquica descendente y capacidad local mejorada” (www.worldbank.org).

Por consiguiente, las formas en que se abordan los problemas vinculados a las políticas son complejas: pueden ser equilibradas o desequilibradas, parejas o desiguales, dependientes de una trayectoria o innovadoras, involucrar una multiplicidad de partes interesadas, y son muy específicas de un país, momento y sector. No obstante, es ideal que un proceso vinculado a las políticas incluya, al menos, cuatro etapas5:

definición de programas, que implica la identificación de un tema / problema que se debe abordar;

toma de decisión formal sobre la selección de objetivos e instrumentos de políticas, en base a un análisis de políticas y a la influencia de los distintos elementos (contexto, actores, etc.);

Implementación de políticas; y

Seguimiento y evaluación de políticas. En un mundo ideal, estos pasos serían secuenciales y racionales, pero, en la realidad, la manera en que los gobiernos toman las decisiones es extremadamente compleja e involucra una variedad de partes interesadas e interacciones múltiples entre éstas. Comprender los procesos normativos es, por lo tanto, vital para entender por qué los gobiernos hacen lo que hacen, por qué la práctica a menudo difiere de la fórmula, por qué un buen análisis puede no ser suficiente para llegar a una buena política y, finalmente, podría brindar pautas sobre cómo diseñar / apoyar el proceso vinculado a las políticas para así disparar las acciones públicas que promuevan el desarrollo rural exitoso y la mitigación de la pobreza. Los entendidos han elaborado una cantidad de teorías de toma de decisión para mejorar nuestra comprensión del proceso de formulación de políticas y cómo éste puede afectar la elaboración y los resultados de las políticas. Se han desarrollado algunas teorías como modelos formalizados; algunas otras son guiones que intentan atrapar los múltiples y ambiguos aspectos de la realidad y se definen como “enfoques”. Las diferencias fundamentales son que los modelos asumen que los participantes en el proceso vinculado a

5 Kingdon, 1984.


5

las políticas son generalmente actores racionales y filantrópicos, aunque la racionalidad puede ser delimitada; por el contrario, los enfoques del proceso vinculado a las políticas asumen que los responsables de la toma de decisiones y los implementadores de políticas son mayoritariamente egoístas, que intereses particulares influencian significativamente y afectan los resultados de la política y que los reformas de políticas son finalmente compromisos entre grupos de interés, coaliciones de promoción y redes de políticas en busca de objetivos divergentes. La Tabla 1 brinda un resumen de las principales teorías del proceso vinculado a las políticas. En el Anexo 1 de este documento, se incluye una explicación adicional sobre estas diferentes teorías. La variedad de modelos y enfoques sugiere que los resultados de las políticas no sólo serán muy dependientes del tipo de proceso adoptado, a saber, de la manera en que se define el programa, se realiza el análisis y se desarrollan las modalidades de implementación, sino que también en la mayoría de los casos los procesos normativos son más que la formulación racional de políticas por parte de un pequeño grupo, y la implementación principalmente a través de los gobiernos: los procesos normativos suelen ser interactivos, de múltiples actores, múltiples localidades, comunicación de dos vías y aspectos formales e informales mezclados6. En realidad, las metáforas que han guiado la investigación de políticas durante los últimos años sugieren que los procesos normativos son, en realidad, bastante desprolijos, con resultados que se dan como consecuencia de procesos políticos, sociales e institucionales complicados que se describen mejor como “evolucionarios”7. El carácter desprolijo y complejo de los procesos normativos provienen del hecho de que la formulación de políticas a menudo mezcla las características resumidas en la Tabla 2.

6 Keeley, 2001. 7 Juma y Clarke, 1995.

Módulo EASYPol 168 Conceptual and Technical Material

6

Tabla 1: Resumen general de las teorías de los procesos normativos

Teorías del proceso

vinculado a las políticas

Quién decide/ brinda elementos para las

decisiones Cómo Ventajas Advertencias / desventajas

Mo

delo

ra

cio

nal Organizaciones diferenciadas

del sector público guiadas por el bienestar a largo plazo

de los ciudadanos

Análisis científico, racional hecho por personas con

capacitación técnica

Se supone que el análisis científico conduce a decisiones de política

óptimas El proceso analítico y los resultados

se pueden compartir

Las reformas de políticas son verticalistas descendentes

Los analistas de políticas rara

vez cuentan con la información y los recursos adecuados para realizar

análisis integrales

Mo

delo

in

crem

en

tal

Organizaciones de toma de decisiones unitarias

diferenciales así como también organizaciones

múltiples

Los análisis son limitados a unas pocas

alternativas y los problemas vinculados a las políticas se enfrentan uno a la

vez a un “arreglárselas” de manera poco sistemática

Se construye sobre lo que ya existe

Conducido por el realismo, el pragmatismo y la adaptación

contextual

Las decisiones son de saneamiento, que evitan cualquier reforma radical

El modelo no puede explicar reformas de políticas serias

Mo

delo

de

exp

lora

ció

n

mix

ta Organizaciones de toma de

decisiones unitarias diferenciales así como

también organizaciones múltiples

Análisis racional científico para las decisiones fundamentales y

tomas de decisiones incrementales para decisiones menores en la preparación de

decisiones fundamentales

Se basan en el realismo y pueden explicar tanto las reformas de

políticas serias como las menores

No brinda criterios para determinar qué decisiones se deben tomar a través de un análisis racional y cuáles a

través de un análisis incremental


7

Teorías del proceso

vinculado a las políticas

Quién decide/ brinda elementos para las

decisiones Cómo Ventajas Advertencias / desventajas

Mo

delo

cest

o

de r

esi

du

os

Organizaciones múltiples: políticos, profesionales,

activistas, etc.

Fragmentación organizacional, duración breve en el cargo por parte de los responsables de la

toma de decisiones, movimiento inextricable de

políticos con toma de decisiones

Permite la explicación de reformas de políticas aparentemente

“irracionales”

“Lo urgente puede expulsar lo importante”

Llevado por el oportunismo

En

foq

ue d

e

ele

cció

n p

úb

lica

Los formuladores de políticas y los burócratas del sector

público sólo por bienes públicos puros

Análisis científico-racional cuyos beneficios son acordes

con el costo del análisis

Resalta el papel del gobierno limitado a los bienes

verdaderamente públicos y al establecimiento de mecanismos de

responsabilidad

La visión excesivamente

negativa de la conducta de los agentes del sector público

podría llevar a limitar indebidamente el papel del gobierno con respecto al

mercado.

Gru

po

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inte

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on

es

de

pro

mo

ció

n,

en

foq

ues

de

red

es

de

po

líti

cas Los formuladores de

políticas, grupos de interés, redes, organizaciones

híbridas, comités asesores, etc.

Los gobiernos son un actor pasivo o uno de los actores

que permiten el diálogo entre los grupos de interés,

coaliciones de promoción y redes

Las redes difusas pueden implicar mayor participación por parte de

varios grupos en la formulación de políticas

La toma de decisión racional está limitada por los grupos de interés, y los poderosos

grupos de presión podrían ser los únicos capaces de hacer

que los temas se traten

En

foq

ues

arg

um

en

tati

vo

s

Los formuladores de políticas, grupos de interés,

redes, organizaciones híbridas, comités asesores,

etc.

Distintos grupos acuerdan reformas de políticas comunes a través de la argumentación, con inclusión de perspectivas

diferentes

Permite la participación para resolver problemas mal

estructurados, para abordar temas normativos en donde el conflicto

quizá de otro modo produzca altos costos de transacciones.

Quizá no haya normas consensuadas sobre cómo se deberían acordar los cambios en las políticas, y los actores poderosos se pueden tornar

en protagonistas.


8

Tabla 2: Principales características de los procesos normativos

Característica ¿Qué significa? Incremental y compleja La política se basa a menudo en la experimentación, los hechos casuales, el

aprendizaje de errores y una gama de otras influencias. Se forma por paradigmas y descripciones de políticas

Distintas historias evolucionan para describir los eventos. Algunas ganan mayor autoridad y tiene mayor influencia sobre las decisiones de políticas que otras.

Pluralista Muchos actores y grupos de interés pueden influenciar el proceso vinculado a las políticas. Puede existir una gama de mecanismos por los que estas voces diferentes se escuchan.

Informada por redes de actores

Ciertos individuos o instituciones diseminan y costean las descripciones a través de cadenas de persuasión e influencia e informan las políticas.

Política Las relaciones de poder entre los ciudadanos, los expertos y las autoridades políticas significan que la formulación de políticas no es neutral. Tanto la política personal como partidaria influencian en las decisiones de políticas

Influenciada por la práctica Los proyectos y las prácticas del personal en contacto directo con el público pueden tener una fuerte influencia sobre la política.

Fuente: Keeley y Scoones, 1999. El Recuadro 2 ilustra el carácter complejo y “desprolijo” de los procesos normativos en el caso de la reforma del sector agrícola en Uganda, al combinar algunas características mencionadas en la Tabla 1.

Recuadro 2: Reforma del sector político y agrícola en Uganda

Las evaluaciones del Plan ambicioso de Uganda para la modernización de la agricultura (PMA), que no reconoce las tensiones políticas que surgen de la naturaleza (interdisciplinaria) horizontal incorporada del Plan y de los papeles centrales que juegan los donantes y la sociedad civil en la fase de diseño del Plan, no capturarán los desafíos centrales que se enfrentan al implementar el Plan. Las tensiones surgen a medida que el ministerio de ejecución de agricultura negocia los términos con el Poder Ejecutivo y con varios ministros “no alineados” que influencian la distribución de recursos para el desarrollo nacional, por ejemplo, el Ministerio de Finanzas. Un papel importante de los donantes en la planificación y la fuerte influencia de los donantes en la implementación significa que existe presión intensa para demostrar un impacto temprano y que, por lo tanto, hay poco tiempo y recursos para invertir en las actividades de fortalecimiento institucional clave antes de la implementación. La participación institucionalizada de la sociedad civil amplía el alcance para el debate y el desacuerdo sobre un rango de cuestiones de implementación, dejando al proceso volátil y abierto a interrupción. Fuente: Omano y Farrington, 2004 El resultado de una combinación distinta de las diferentes características mencionadas en la Tabla 2 lleva a la idea del “modelo ameba”, donde el proceso vinculado a las políticas puede frecuentemente adoptar diferentes formas debido a la influencia del entorno de las políticas (por ejemplo, las presiones de la sociedad civil o donantes, acción forzada o espacio limitado para maniobras por condiciones económicas, etc.)8. Esto se ilustra en la Figura 1. 8 Garrett e Islam, 1998.

Programa de aprendizaje de políticas de la FAO Procesos de Política - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos

9

Figura 1: El modelo “ameba” de la formulación de políticas

Actor ambiental

Actor ambiental

Entorno de políticas

Grupo de interés

Grupo de interés

Estado Fuente: Garrett e Islam, 1998 Reconocer el carácter complejo y desprolijo de los procesos normativos y, por ende, aceptar abordarlo es un paso fundamental para acotar la brecha frecuente entre la política en los papeles y la política en la práctica, esto es ir más allá de “lo que se debe hacer” y abordar los aspectos de “cómo hacerlo” en la formulación de políticas. El Recuadro 3 ilustra la diferencia entre el “qué” y el “cómo” de la formulación de políticas a través de un diálogo inventado que podría ocurrir en un determinado país.


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Recuadro 3: El “qué” y el “cómo”

¿Qué se gana con preguntar cómo? ¿Qué se pierde si no lo hacemos? Considere el siguiente escenario: Un delegado africano en una conferencia de la ONU se pone de pie y dice: “Debemos aumentar la velocidad del desarrollo en África.” Otro delegado responde: “Pero ¿cómo?” Un tercero contesta: “Promoviendo la participación del sector privado en el desarrollo agrícola.” La tercera persona, un miembro del Parlamento de un país de África Occidental, regresa a su país y en la próxima sesión del Parlamento expresa: “Hemos acordado que debemos promover la participación del sector privado en el desarrollo agrícola.” Otro miembro se pone de pie y pregunta: “Pero ¿cómo?” Y el ministro de Agricultura responde: “Liberando y privatizando mercados.” El ministro vuelve a su Ministerio y dice: “Hemos decidido liberar los mercados agrícolas.” Uno de sus colaboradores pregunta: “Pero ¿cómo?” Otro colaborador responde: “Reduciendo los controles sobre los mercados de insumos y productos.” Y así sucesivamente… ¿Qué otra cosa falta respecto del cómo además de más detalles? Me gustaría decir que existe considerablemente más. Mire de nuevo el segundo intercambio en el ejemplo anterior: Miembro del Parlamento 1: “Hemos acordado que debemos promover la participación del sector privado en el desarrollo agrícola.” Miembro del Parlamento 2: “Pero ¿cómo?” Ministro de Agricultura: “Liberando y privatizando mercados.” Me atrevo a decir que la respuesta del Ministro no responde al cómo; en realidad, responde a qué. Y sigue otra respuesta al qué: “Reduciendo los controles sobre los mercados de insumos y productos.” Un respuesta al cómo del Ministro podría ser la siguiente: Ministro de Agricultura: “Intentamos liberar y privatizar los mercados. Pero sabemos que la liberalización y privatización de los mercados no son soluciones para todos los fines respecto de los problemas del desarrollo agrícola en este país. Miren lo que sucedió cuando liberamos y privatizamos la industria petrolera. Nada cambió. Los precios de los combustibles siguen siendo muy elevados, especialmente el del kerosén, del que dependen nuestros ciudadanos carenciados para cocinar e iluminarse. Decían: “Los donantes querían que nosotros despoliticemos el sector energético y que le permitamos reestructurar de manera favorable para los carenciados. El futuro llegará solo. Pero, incluso en ese momento, nosotros deberíamos haber previsto lo que sucedería. ¿Quién será más capaz de responder al nuevo medio ambiente que creamos? Las tres empresas más establecidas, ¡por supuesto! Les entregamos toda la industria a estas personas sin pedir nada a cambio. Ahora están afianzadas, haciendo dinero a costillas de la gente pobre. Antes, cuando todavía estábamos en el mercado, al menos teníamos algo de poder para presionarlos y limitar los aumentos de precios. Ahora lo único que podemos hacer es dialogar. Pero, si decimos algo, los donantes nos aplastan. El futuro no llegó solo. “Por lo tanto, dada la importancia de la agricultura en nuestra economía, intentamos movernos con precaución y de manera selectiva, prestando mucha atención a la implementación. Tenemos algunas ideas, por supuesto. Por ejemplo, respecto de la privatización, mi gente me dijo que una opción es abrir una oferta de franquicia. Pero se pueden imaginar lo que eso significará para las industrias de semillas y fertilizantes, en donde hay muchos requisitos de capital circulante. Algunas compañías dominarán, y no podremos influenciarlas con facilidad. Los precios serán aún mayores que en la actualidad, los pequeños agricultores sufrirán y no lograremos el crecimiento esperado. Por ello, mientras queremos usar la oferta de franquicia (es por lejos la opción más fácil administrativamente), la reservaremos sólo para aquellas industrias de las que estamos lo suficientemente seguros que obtendremos grandes beneficios netos, al tiempo que garantizan alguna protección a los pequeños agricultores. Esto significa que debemos estar seguros de encontrar formas de retener cierto poder sobre dichas industrias.” Por supuesto, la respuesta del Ministro responde a otras tantas preguntas. Pero la respuesta demuestra que un verdadero cómo pregunta la forma en que el “qué” se puede dar. Fuente: Omano, 2003


11

4. UNA SUGERENCIA DE HOJA DE RUTA PARA COMPRENDER Y ABORDAR LOS

PROCESOS NORMATIVOS

La realidad de los procesos normativos requiere de una perspectiva algo fluida para comprender cómo de verdad funcionan. Keeley (2001) sugiere que esto se puede lograr viendo los procesos normativos como interacciones dinámicas entre tres polos, es decir, valores / decisiones, hechos / conocimiento y aspectos de conceptualización - Ver Figura 2.

Figura 2: Introducción de algo de fluidez en la comprensión de los procesos normativos

Fuente: Keeley, 2001

Hechos / conocimientos

Aplicación

Valores / decisiones

Otra manera de interpretar los procesos normativos es concentrarse más específicamente en las rutas que conducen a las decisiones de políticas. Quizá sean complejas, pero pocas veces son accidentales. En realidad, generalmente están estructuradas por la compleja interacción entre los actores de políticas9:

Intereses políticos – de ahí la necesidad de comprender el contexto político y las redes de poder de las partes interesadas (ver Sección Actores en la Parte 2 del módulo)

Discursos competitivos – de ahí la importancia del contenido de las políticas y cómo se define - esto se analiza en la Sección Contenido), y;

La habilidad y confianza de múltiples actores involucrados en el proceso vinculado a las políticas para articular sus intereses y defenderlos (llamados "agencia de actores sociales" en la jerga de investigación social) - de ahí la importancia de comprender el contexto de gestión de gobierno y los poderes de los actores (ver secciones sobre contexto de gestión de gobierno y actores para obtener más información al respecto).

Las siguientes secciones de la Parte 1 están estructuradas en torno a una “hoja de ruta” que se compone de los requisitos para emprender los procesos normativos, los principales elementos que son comunes a los procesos normativos y las principales etapas de los procesos normativos. Los elementos mencionados en la Figura 3 se proponen como puntos de entrada para comprender qué influencia las distintas etapas del proceso vinculado a las

9 Keeley y Scoones, 1999.


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políticas (definición de objetivos - formulación de instrumentos de políticas, implementación de políticas y seguimiento y evaluación de los impactos). Las distintas etapas y los elementos de la Figura 3 se analizan en las siguientes secciones de la Parte 1.

Figura 3: Una hoja de ruta para comprender y abordar los procesos normativos

3. Contexto

4. Actores

5. Contenido

6. Impactos

2. Subsistencia

/ Evaluación socioeconómica

Los elementos principales que influyen en los procesos normativos (adaptado de Mayers y Bass, 1999)

Etapas de los procesos normativos Definición de programas Decisión sobre objetivos e instrumentos Implementación Control y Evaluación

1. Requisitos para emprender el trabajo de política

5. REQUISITOS ANTES DE EMPRENDER LA POLÍTICA

Las condiciones importantes que se requieren antes de emprender la política tienden a ser:

Ubicación – la coordinación de la política necesita un hogar institucional definido para conducir el proceso y mantener el ímpetu;

Respaldo y expectativa de alto nivel – que el trabajo guiará a cambios significativos en los temas importantes, tales como gestión de gobierno, política e inversión;

Compromiso de participantes clave; y


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Idea razonable de las tácticas requeridas para influenciar a aquéllos que necesitan acordar cambios. Muchas de estás tácticas tienen mucho que ver con la manera en que se maneja la información, la comunicación y la información, todos temas que se abordarán en otras secciones de este material de capacitación.

6. EVALUACIONES EX-ANTE DE LOS IMPACTOS DE LAS POLÍTICAS SOBRE LA

SUBSISTENCIA Y/O LA SOCIOECONOMÍA

Las evaluaciones de los medios de subsistencia y las condiciones socioeconómicas de los pueblos informan la planificación de las políticas a favor de los carenciados y garantizan que otras políticas, como mínimo, no perjudiquen a los pobres. La Figura 4 ilustra las distintas etapas en que dichos análisis pueden tener lugar en el proceso vinculado a las políticas - en este caso, mediante los instrumentos de evaluación de pobreza e impacto social (PSIA, por sus siglas en inglés) desarrollados por el Banco Mundial.

Figura 4: Evaluación de pobreza e impacto social en el proceso vinculado a las políticas

Comenzar de nuevo

PSIA Antes (ex ante)

PSIA Durante

PSIA Después (ex post)

8. Evaluar Resultados: ¿se llegó a destino?

7. Controlar el progreso: ¿se siguen los pasos? ¿se va en la dirección

Si

Si

No

9. Evaluar Impactos y Lecciones Aprendidas

6. Implementación: pasos a seguir

1. Análisis de situación: ¿en dónde estamos?

2. Evaluación: ¿nos gusta?

3. Objectivo: a dónde queremos ir

4. Opciones y Estrategia de políticas: cómo llegar allí

5. Acción y Tácticas: pasos a seguir

No

Si

Comenzar de nuevo

No

Fuente: Peter Poulsen

Análisis macro-económico /social/ político Estrategias nacionales/ DELP


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El análisis se puede focalizar sobre las características de subsistencia y/o socioeconómicas. Cada uno de éstos dos tipos de análisis se analizan brevemente.

6.1. EVALUACIONES SOCIOECONÓMICAS

Las evaluaciones del impacto de las políticas sobre los medios de subsistencia y las condiciones socioeconómicas no son sencillas. Entre las principales dificultades se encuentran10:

Dificultades técnicas y metodológicas, comenzando con la definición de quién es pobre. Muchas categorizaciones se basan en los valores del consumo umbral, y no capturan los aspectos multidimensionales de la pobreza;

Limitaciones administrativas, con inclusión de costos de transacciones, dificultades en conservar a los buenos empleados y bajas tasas de rentabilidad en áreas remotas;

Limitaciones políticas y culturales. Esto se puede relacionar con las políticas que deliberadamente favorecen a los grupos sociales más ricos o son antidemocráticas, factores de exclusión cultural y el habitual capital político bajo de los pobres lo que hace difícil dar a conocer sus ideas y sus preocupaciones se tornan prioridades de políticas;

Alcance limitado de los gobiernos, especialmente en cuanto al suministro de bienes y servicios y la interacción con ciudadanos en áreas remotas.

A la luz de estas dificultades, se ha puesto gran esfuerzo en el diseño de metodologías de evaluación para asegurar que los procesos y resultados sean tan robustos y económicamente rentables como sea posible. La Tabla 3 presenta un resumen de los enfoques bien establecidos respecto del análisis socioeconómico con una evaluación de sus aspectos positivos y negativos. Tabla 3: Aspectos positivos y negativos de enfoques seleccionados en el suministro de información sobre los más pobres Instrumento Aspectos positivos Aspectos negativos Análisis del impacto social (SIA, por sus siglas en inglés)

- El SIA se puede usar para evaluar el impacto de las políticas sobre los pueblos, los impactos de las partes interesadas sobre la reforma y cómo la gente responde a las oportunidades que crean las acciones de políticas.

- Incorpora la evaluación del impacto y el análisis de las oportunidades.

- Puede ser participativa.

- Brinda una comprensión del contexto social, instituciones y estrategias de supervivencia para enfrentar situaciones que afectan la conducta social y los impactos de política.

- Deriva de una tradición de “no perjudicar” y, por lo tanto, podría ser difícil adaptar el enfoque en la política de mejoramiento para los más pobres.

- • El SIA no es el mejor instrumento para usar en el caso de reformas amplias en donde los canales de transmisión y los grupos afectados no son muy conocidos.

Evaluación de Pobreza e Impacto Social (PSIA, por sus siglas en inglés)

- El enfoque apunta a identificar los grupos más vulnerables a los impactos negativos desde una política propuesta (y aquéllos con mayor posibilidad de ganar). Los perdedores pueden incluir gran cantidad de gente muy pobre. El subrayar esto

- Los descubrimientos de la PSIA rara vez identifican a los más pobres o investigan cómo una política afectará específicamente diferentes grupos de gente muy carenciada.

10 Bird, 2004.


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Instrumento Aspectos positivos Aspectos negativos puede llevar a que se rediseñe la política o mitiguen las medidas que se implementan para beneficiar a los más carenciados.

- Identificación de las políticas a analizar hecha por donantes o responsables de la toma de decisiones en el gobierno. Las prioridades de los más pobres quizá se pasen por alto. Las políticas seleccionadas para el análisis pueden tener poco o ningún impacto sobre los más pobres.

Evaluación de Pobreza Participativa (PPA, por sus siglas en inglés)

- Se usa una guía de investigación, pero las comunidades de estudio pueden enfatizar las cuestiones de relevancia para ellas. Probablemente esto signifique que se resaltarán las políticas y los servicios con mayor impacto sobre los pobres y los muy pobres para su examen.

- Existen técnicas para diferenciación entre los carenciados. Conciliadores bien capacitados deberían poder identificar a los indigentes, a los más pobres y a los excluidos y obtener sus opiniones.

- Los conciliadores no pueden aclarar cuestiones y temas que son importantes para los pobres, pero en su lugar se apegan a la guía de investigación. También pueden fracasar en la diferenciación entre los pobres sistemáticamente.

- A menudo los más pobres carecen de confianza y no son muy elocuentes, especialmente en el foro público. Por lo tanto, quizá son inconscientemente ignorados.

- Las comunidades que conviven con el SIDA, las viudas, los mentalmente enfermos, y los mental y físicamente afectados pueden ser desproporcionadamente representados entre los más pobres, pero el estigma y la exclusión social pueden llevar a ser "invisibles" para el resto.

- Los inmigrantes (quienes también pueden ser muy pobres) pueden ser excluidos de ejercicios basados en la comunidad, ya que no son considerados como parte de la comunidad.

Encuestas por hogares

- Pueden producir datos estadísticamente robustos sobre grupos de ingresos diferentes, inclusive los más pobres.

- Los datos de panel se pueden generar (es decir, datos de series cronológicas generados por entrevistas repetidas a los mismos hogares), que brindan importante información sobre los movimientos de ingreso y salida de la pobreza. Correlaciones (por ejemplo, cifras de consumo y activos, ingresos y educación, salud-enfermedad y consumo) pueden permitir a los analistas determinar las causas probables de tales cambios en el bienestar.

- La muestra raramente sea lo suficientemente grande como para brindar información estadísticamente importante sobre los grupos de pobreza a nivel de subdistritos / provincias.

- Las encuestas comúnmente están dirigidas al jefe del hogar. No se pueden capturar las opiniones de los marginados dentro de los hogares.

- Las preguntas del cuestionario pueden no abarcar los temas de interés para los más pobres.

- Los indigentes, a menudo, no tienen un hogar y quedan fuera de las listas de hogares (que llevan los gobiernos, etc.) usadas para generar muestras al azar. Por lo tanto, quedan fuera de las encuestas.

- No son muy buenos en el proceso de responder o ante los por qué.

Revisiones anuales del DELP

- Los estudios especiales se pueden comisionar como parte de una revisión anual del Documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP).

- No pueden incluir a los más pobres, salvo que exista trabajo que (1) los identifique, y (2) presente un análisis claro de determinante y dinámica de pobreza que muestre por qué una política “x” quizá afecte a los grupos “y” y “z”.

Evaluación de Beneficiario (BA, por sus siglas en inglés)

- Participativa, involucra la consulta directa a los afectados por y que influencian las reforma. No sólo enfocada en los pobres, sino también se puede designar para incluir las opiniones de los pobres y muy pobres •

- Se puede adaptar para evaluar el

- Más apropiada para medir las respuestas a los cambios en la prestación de servicios que los cambios macroeconómicos.

- Tiende a tener un enfoque más acotado que la Evaluación del Impacto Social o la PPA. Brinda menos información


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Instrumento Aspectos positivos Aspectos negativos impacto de las intervenciones de política diferenciada en donde los canales de transmisión y los grupos afectados están claramente definidos.

- Se puede usar para evaluar las políticas propuestas, para señalar las limitaciones a la participación que enfrenta el grupo meta y para obtener una retroinformación del público respecto de la implementación de la política en curso.

- Se puede adaptar para capturar las opiniones de los más pobres.

básica contextual e histórica.

Tarjetas de Beneficiarios

- Utilizadas para obtener una retroinformación respecto de la satisfacción del público en cuanto al suministro del servicio.

- Combina los métodos participativo (cualitativo) y cuantitativo. Se puede usar junto con las encuestas por hogares.

- Permite que el público comunique sus perspectivas a los organismos públicos y políticos sobre las áreas de reforma clave.

- Se puede usar solamente para evaluar las políticas ya implementadas.

- • Más apropiadas para medir las respuestas a los cambios en la prestación de servicios que los cambios macroeconómicos.

- Exige una entidad con habilidades para investigación de mercado y recopilación de datos para conducir la encuesta.

- Se requiere el respaldo de los medios de comunicación

- Limitaciones en la comparación entre servicios.

- Se requiere una muestra amplia para población heterogénea y menor uso de servicios.

- Falta de previsibilidad en la manera en que responden los distintos participantes.

Revisiones de Gasto Público Participativo (PPER, por sus siglas en inglés)

- Involucran a las partes interesadas en las asignaciones presupuestarias del gobierno en el proceso de las PPER. La participación del público puede ayudar a mejorar el objetivo, la distribución y el rastreo de recursos.

- Pueden concluir en sugerencias de políticas.

- Pueden hacer que las decisiones finales de las PPER sean más justificadas y responsables.

- Los más pobres probablemente no se hagan oír.

- Usando el proceso presupuestario como un punto de partida, se presupone que una política particular ya se ha seleccionado. Esto podría no ser útil en donde una cantidad de opciones no están sobre el tapete.

Fuente: Bird, 2004 Los marcos conceptuales específicos y las herramientas de análisis pueden complementar estos enfoques generales. Las siguientes dos subsecciones presentan dos ejemplos útiles: primero, el Marco de los Medios de subsistencia sostenibles (SL, por sus siglas en inglés) y su aplicación en las realidades locales vinculadas con la política de macronivel y, segundo, la herramienta EXTRAPOLATE, que expresa el impacto potencial de una política sobre grupos de partes interesadas disgregados.

6.2. MARCO DE LOS MEDIOS DE SUBSISTENCIA SOSTENIBLES

Los profesionales del desarrollo rural y los formuladores de políticas reconocen que las intervenciones sectoriales son insuficientes para mejorar los medios de subsistencia de los pueblos: se necesitan enfoques holísticos, interdisciplinarios. El marco de los medios de subsistencia sostenibles (SL) (desarrollado en 1998 por el Instituto de Estudios sobre Desarrollo (IDS, por sus iniciales en inglés) con sede en Reino Unido, con varias variantes


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propuestas posteriormente) es un medio útil de conceptualizar los múltiples aspectos de los medios de subsistencia rurales y la interacción entre esos métodos y las políticas (Figura 5).

Figura 5: El Marco de los medios de subsistencia sostenibles

El marco de los SL tiene en cuenta el rango de activos de los hogares rurales: no solo financieros sino también naturales (agricultura, recursos naturales, agua, suelos y minerales, servicios de ecosistema), humanos (mano de obra, destrezas, educación), sociales (familia, comunidad, confianza, relaciones) y físicas (infraestructura, transporte, equipos). Reconoce que la reducción de pobreza implica no sólo elevar este amplio grupo de activos sino también ayudar a las comunidades a protegerse de volver a caer en la pobreza (vulnerabilidad). Estas interpretaciones conducen a un rango de principios e hipótesis sobre cómo la política y las intervenciones de desarrollo pueden hacer que el impacto sea más positivo sobre los medios de subsistencia (Tabla 4).

Crisis Tendencias Variación estacional

CONTEXTO VULNERABILIDAD

MEDIOS DE VIDA SOSTENIBLES

MARCO REFERENCIAS H = Capital Humano P = Capital Físico S = Capital Social F = Capital Financiero N = Capital Natural

Niveles de gobierno

Sector Privado Leyes

Cultura Política

Instituciones

Más ganancia Mayor bienestar Menos vulnerabilidad Más seguridad de los alimentos Uso más sostenido de base NR

ACTIVOS DE SUBSISTENCIA

POLÍTICAS, INSTITUCIONES – PROCESOS

H

S

P F

N

POLÍTICAS, INSTITUCIONES – PROCESOS

ESTRATEGIAS DE SUBSISTENCIA

Influencia & Acceso


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Tabla 4: Principios e hipótesis subyacentes de los SL

Principios Hipótesis correspondientes

Aborda vulnerabilidad y aumenta la capacidad de recuperación

- Los proyectos que abordan el contexto de vulnerabilidad, al reducir la vulnerabilidad al tiempo que fortalecen la capacidad individual y colectiva para resistir impactos, son más efectivos en cuanto a permitir que los pobres superen la pobreza que los enfoques que ignoran el contexto de vulnerabilidad

Construye activos

- Debido a que la titularidad de los activos reduce la vulnerabilidad en medio de los impactos, los proyectos que construyen activos de los pueblos rurales son más efectivos en la reducción de la pobreza que los proyectos que se concentran exclusivamente en aumentar los ingresos sin tener en cuenta la titularidad y el equilibrio de los activos

- Para reducir la pobreza a nivel sostenible, no es suficiente elevar el ingreso de los hogares por encima de la línea de pobreza nacional; es igual de importante para los hogares adquirir la capacidad necesaria que les permita evitar volver a caer en la pobreza cuando están expuestos a choques

- Los proyectos que construyen capital humano y social de los pueblos rurales, además de construir su capital físico, financiero y natural son más efectivos en la reducción de la pobreza que aquéllos que desatienden el capital humano y social al tiempo que construyen otros tipos de capital

Foco en los medios de subsistencia

- Los proyectos que se focalizan en los medios de subsistencia son más efectivos en la reducción de la pobreza que los proyectos que buscan reducir la pobreza a través del crecimiento económico o mejor acceso a infraestructura y servicios sociales sin tener en cuenta las maneras en que los pobres se ganan la vida

Fuente: Neely, Sutherland y Johnson, 2004 El enfoque de los medios de subsistencia sostenibles puede sumar valor a un nivel de política en diferentes formas. Puede (Ashley y Carney, 1999):

Ayudar a garantizar que la política no quede olvidada;

Brindar un lenguaje común para los formuladores de políticas de diferentes sectores;

Alentar un enfoque de la política más centrado en la gente;

Asegurar que se dé debida atención a los grupos vulnerables y a los factores de vulnerabilidad;

Vincular los aspectos macro y micro como parte de un Análisis de los medios de subsistencia - es decir, realidades y políticas locales que les dan estructura y forma;

Comprender la capacidad de los pobres para articular demandas;

Ayudar a identificar los puntos de entrada cuando se planifican las intervenciones de los medios de subsistencia sostenibles.

Sin embargo, el uso potencial de los enfoques de los medios de subsistencia sostenibles en la formulación de políticas a menudo se vio limitado por su énfasis en los estudios micro o locales, lo que hizo que los hallazgos del análisis de los medios de subsistencia sostenibles fueran muy contextuales. Otros aspectos negativos se relacionan con el análisis de las relaciones sociales y el poder, que son también determinantes significativos de los procesos normativos.


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En la práctica, Norton y Foster (2001) sugieren que la brecha entre el análisis de los medios de subsistencia sostenibles y el análisis de las políticas se debería abordar mejor mediante el enfoque sobre los principios de los medios de subsistencia sostenibles que en los detalles del marco, es decir:

Buscar procesos que sean responsables, comprometerse con realidades disgregadas y específicas de las condiciones de los carenciados, tener en cuenta la subsidiariedad adecuada en el manejo de cuestiones clave y tener una perspectiva intersectorial sobre las causas de deprivación y el análisis de las medidas para reducirlo.

Centrarse en la necesidad de lograr resultados de subsistencia respecto de los carenciados como una guía para aplicar el marco conceptual en situaciones prácticas y para alentar a los socios a usarlo.

Buscar priorizar las acciones de políticas y programas – el análisis de la “realidad compleja” de los medios de subsistencia local no se debe tornar en un impedimento para accionar o una excusa para evitar elegir cómo aplicar los recursos humanos y financieros públicos escasos. El desafío es usar enfoques de medios de subsistencia sostenibles para ayudar a determinar si se optó por las prioridades correctas – pero no para complicar de más un programa de política al punto de que nada se pueda entregar. Esto no es necesariamente una contradicción – es un tema de cómo se aplica el análisis.

Shankland (2000) sugiere algunas preguntas de prueba para incluir en los temas de subsistencia en el análisis de políticas, es decir:

¿Quiénes son y en dónde están los pobres?

¿Cuáles son sus prioridades de subsistencia?

¿Qué sectores de política son relevantes para estas prioridades?

¿Cuáles son los impactos posibles de las distintas alternativas de políticas?

6.3. EXTRAPOLATE – Una herramienta práctica para el análisis

ex ante La FAO ha desarrollado una herramienta llamada EXTRAPOLATE que permite abordar los vínculos entre las políticas y los medios de subsistencia. EXTRAPOLATE –por sus iniciales en inglés- (la herramienta ex-ante para la clasificación de alternativas de políticas) es una herramienta de respaldo de decisiones participativas diseñada para ayudar a evaluar ex ante el impacto potencial de las intervenciones de políticas sobre distintas partes interesadas. El programa sirve como un "filtro” que ayuda al usuario a tamizar a través de un gama de cambios en las políticas, basada en análisis numéricos simples, para identificar las combinaciones más apropiadas para una meta de política dada. Según algunos, la llamada “herramienta de respaldo de debates" también alienta a que las discusiones de políticas sean amplias e imparciales, dada una definición adecuada. La herramienta EXTRAPOLATE se construye alrededor de cuatro elementos principales y sus vínculos: (i) grupos de partes interesadas y su estado de subsistencia – una estimación del bienestar; (ii) limitaciones que evitan que las partes interesadas logren lo deseado (iii) resultados que no son efectos mensurables de limitaciones relajantes y que contribuyen a la subsistencia de las partes interesadas; y (iv) políticas que impactan sobre las limitaciones. Dos pasos sencillos son necesarios para usar EXTRAPOLATE: Definición de los elementos


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modelo y, luego, cuantificación de sus vínculos de acuerdo con escalas numéricas simples. El programa calcula el efecto de las alternativas de políticas propuestas individuales o una combinación de éstas sobre el estado de subsistencia de los diferentes grupos de partes interesadas a través de su impacto sobre las limitaciones y los resultados. Los resultados se presentan tanto numérica como gráficamente.

Figura 6: Antes y después de un cambio de política (P) en el modelo simple, mostrando cambios marginales en las limitaciones (C) y los resultados (O) que originan un cambio marginal en el estado de subsistencia (LS) de grupos de partes interesadas (S)

1. El status quo (antes del cambio)

2. Después de cambio de política

SOC LS

S?O? C ? LS P

Se ha usado EXTRAPOLATE para investigar el impacto de un cambio de política en los países en África subsahariana, Sur y Sureste de Asia y en Latinoamérica. El programa y el manual de usuario se pueden descargar sin cargo en www.fao.org/AG/againfo/projects/en/pplpi/dsextra.html. Aunque se desarrolló en el contexto específico del sector ganadero, la herramienta EXTRAPOLATE se puede usar fácilmente en otros sectores.

7. CONTEXTO

La formulación de políticas no sucede de manera aislada. El contexto en que las políticas se desarrollan ejerce importancia significativa sobre sus conclusiones y resultados. Por lo tanto, interpretar el contexto de las políticas es muy útil para la comprensión de los procesos normativos. El contexto de las políticas se puede analizar mirando los siguientes elementos:

¿Qué tipo de política e instituciones se está manejando?

¿A qué tipo de proceso vinculado a las políticas nos enfrentamos?

¿Cuál es el contexto de gestión de gobierno? Cada uno de estos elementos se analiza brevemente.

http://www.fao.org/AG/againfo/projects/en/pplpi/dsextra.html


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7.4. Tipos de políticas e instituciones

Es importante saber el tipo de políticas con las que nos estamos manejando, ya que los distintos tipos de políticas se vinculan de manera diferente con los ciudadanos. El impacto sobre los pueblos y sus medios de subsistencia de los distintos tipos de políticas está condicionado por las diferentes estructuras que “canalizan” o median cada política. Estas estructuras se definen tradicionalmente como instituciones. Las Instituciones son las reglas, organizaciones y normas sociales que facilitan la coordinación de la acción humana. Por lo tanto, las instituciones pueden ser vistas como “reglas de juego" (formales e informales) y organizaciones (estructuras) que implementan políticas, estrategias y programas. Las organizaciones se suelen definir por su presupuesto, complemento de personal y un conjunto claro de objetivos. Esto se ilustra en la Figura 7.

Figura 7: Las instituciones como reglas de juego y organizaciones

Instituciones

Reglas

Capital social

Informal Formal

Organizaciones

Confianza Reglas Reglamentaciones

Agencias de gobierno

Firmas

Valores compartidos

Leyes Organizaciones de la sociedad

civil

Policía

Religión Tradiciones Constituciones Juzgados

Tradicional,

Informal Moderno,

formal Fuente: Informe de Desarrollo del Banco Mundial 2003. La distinción entre reglas y organizaciones es fundamental, ya que algunas políticas principalmente operan a través de las reglas de juego y otras a través de las organizaciones. Por ejemplo, las políticas macroeconómicas, regulatorias y basadas en derechos operan principalmente a través del cambio de las “reglas de juego”. La política macroeconómica se transmitirá generalmente a través de las regulaciones del mercado: la devaluación aumenta el precio de los bienes importados en el mercado de insumos, mientras que los aumentos en las tasas de interés incrementarán el costo de los préstamos en el mercado crediticio del

Redes

Normas Dificil de cambiar

Fácil de cambiar


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sector formal. Las políticas de cambio organizacional alteran la distribución de los recursos y las responsabilidades dentro de una organización de gobierno determinada, tal como un ministerio sectorial. Por ejemplo, la descentralización cambia la distribución de los recursos y las responsabilidades entre las distintas ramas y/o niveles del gobierno, o entre el gobierno y el sector privado. Algunas políticas pueden operar a través de las “reglas de juego” y las organizaciones: un ejemplo sería una política forestal que cambia las leyes sobre acceso a los bosques estatales y transfiere la toma de decisiones a los funcionarios de desarrollo forestal de primera línea.

Cuando una política opera a través de las reglas de juego, su impacto sobre los medios de subsistencia estará condicionado por la medida en que la gente opera de acuerdo con tales reglas de juego (por ejemplo, el grado en el que conducen las operaciones en el mercado o se consideran obligados por leyes formales más que tradicionales).

Cuando una política se canaliza a través de organizaciones, su impacto dependerá de

otros elementos, como ser, la dimensión de la presencia de éstas en el campo y el grado de temor o confianza que inspiran). Además, la forma en que una política determinada llega al pueblo y, de hecho, si alcanza a todos, será significativamente influenciada por la política interna y las prioridades de la organización a través de la que ésta se canaliza.

7.5. Tipo de proceso normativo al que nos enfrentamos

Es importante evaluar a qué tipo de política nos enfrentamos, como un buen ejercicio de mapeo respecto de otros elementos del contexto de la política. La Tabla 5 brinda ejemplos de características de políticas que ayudan a definir el tipo de política con el que uno se maneja.

Tabla 5: ¿A qué tipo de proceso vinculado a las políticas nos enfrentamos?

Fuente: Keeley, 2001.

VISIBLE

MÚLTIPLES ESCALAS

CRÓNICO

SIN PROCESO LEGAL

FUERA DE UNA BUROCRACIA

INCERTIDUMBRE

FALTA DE INTERÉS DE MEDIOS DE COMUNICACIÓN

MÚLTIPLES MINISTERIOS

MÚLTIPLE FOCOS/ POCOS FOCOS

MUCHAS PARTES INTERESADAS

LENTO

PACÍFICO

CONFIDENCIAL

LOCAL/NACIONAL/REGIONAL/GLOBAL

PROCESO LEGAL

GRAVE

BUROCRÁTICO

CERTEZA

UN MINISTERIO

MEDIOS DE COMUNICACIÓN

POCAS PARTES INTERESADAS

CENTRADO

RÁPIDO

VIOLENTO


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Se pueden formular las siguientes preguntas para evaluar a qué tipo de proceso vinculado a las políticas nos enfrentamos11:

¿Quién está comprometido?

¿Cuántas partes interesadas hay?

¿Está el proceso esencialmente dentro o fuera de una burocracia? Las repercusiones de estos tipos de cuestiones necesitan ser reconocidas para un proceso dado, y razonamiento seguido. La mayoría de las declaraciones de desarrollos internacionales enfatizan la importancia de la propiedad estatal en lograr el desarrollo a largo plazo. Pero ¿hasta qué punto esto puede suceder? La respuesta a esta pregunta exige la evaluación del grado en que realmente las partes interesadas nacionales cuentan con procesos normativos y, por lo tanto, los tipos de presiones externas ejercidas sobre los formuladores de política. En realidad, éstos pueden asignar prioridades de política de influencia profunda. Las presiones externas generalmente surgen de dos arenas, es decir: Socios internacionales, con inclusión de la comunidad de donantes: ¿Hasta dónde se

pueden promover las políticas a nivel nacional y de manera realista cuando, por ejemplo, en África, en promedio, unos treinta socios de desarrollo internacionales intervienen en la formulación de la políticas12?

Procesos internacionales, ya sean en forma de acuerdos o metas internacionales o condiciones del mercado global. La Figura 8 ilustra los constantes bombardeos por parte de los países procesados internacionales a través del ejemplo del sector forestal.

7.6. Cuál es el contexto de gestión de gobierno

El contexto de gestión de gobierno incluye el contexto político, el contexto institucional (inclusive burocrático), el grado de poder de la voz (principalmente desde el nivel base), la respuesta al poder de la voz y los subsiguientes “espacios para políticas" (Keeley, 2001). Cada uno de estos aspectos se analiza brevemente.

7.6.1. Contexto político

Recientemente las dimensiones políticas y sociales de la formulación de políticas han recibido importante atención como formas para comprender mejor cómo suceden o no los cambios promovidos por las políticas en el mundo real. Esto se captura en el uso de la Nueva perspectiva de economía política (NPEP, por sus siglas en inglés). La NPEP es un enfoque multidisciplinario que busca combinar la buena comprensión de la economía política con la “nueva economía institucional” y el estudio de los procesos sociales, las normas culturales y el origen étnico. La esencia del enfoque se puede resumir en dos propuestas centrales13:

11 Keeley, 2001. 12 Fouilleux y Balié, 2006. 13 Es decir, Landell-Mills y cols., 2007.


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A fin de comprender cómo se pueden establecer las políticas en pos del desarrollo es esencial analizar los incentivos que influencian las decisiones de las elites gobernantes, otros grupos de interés poderosos y cambiar los agentes en la sociedad civil, el sector privado y la burocracia de gobierno.

Estos incentivos surgen de perseguir los intereses económicos y las limitaciones de las

instituciones formales. Asimismo, también son muy dependientes de las reglas sociales informales que gobiernan la conducta, definen la jerarquía social, crean y perpetúan las estructuras de poder arraigadas y generan obligaciones sociales recíprocas, a menudo formadas y perpetuadas por influencias históricas, culturales y étnicas.

Las diferentes condiciones políticas obviamente ejercen una influencia significativa sobre la formulación de políticas, tal como se ilustra en la Tabla 6.

Capacity Building Programme on Agricultural Policies and Strategies Background Material : Policy Processes

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Figura 8: Países bombardeados por procesos internacionales – Ejemplo del sector forestal

Obligaciones Internacionales Metas Internacionales Condiciones de Mercado

Principios

Convención sobre Biodiversidad

Convención sobre Cambios Climáticos

Convención sobre Desertificación

CITES

Convención sobre Patrimonio Mundial

Leyes Fitosanitarias

Derechos de Propiedad Intelectual

Convenciones de ILO

Informes a C8D, FAO, ITTO

Estrategia nacional para desarrollo sostenido para el año 2000 (C8D)

Meta 2000 para actividad forestal sostenida (ITTO)

Implementar PFNS, aplicando todas las Propuestas de CIP relevantes para la Acción (CIP)

Criterios e Indicadores de SMF Helsinki, Montreal, etc

Principios Forestales de las NU

PAÍS X

Fuente: Mayers y Bass, 1999

Normas de OMC /GATT

Grupo de Compradores de WWF

Mercados de compensación de carbono

$ Programas de ayuda

$ Mercados de la madera

$ Mercados de carbono

$ Nuevos mercados

$ Inversión directa extranjera

$ Condiciones de las multinacionales

Flujo de dinero

I Relaciones internas con partes interesadas en forestación

Políticas, normas y obligaciones internas entre sectores y del sector foresta

Instituciones internas para administración, certificación, etc. forestal


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Tabla 6: Vínculos entre sistemas políticos y tipos de políticas

Tipos de sistemas políticos Características Tipos de política fijada Estados colapsados No existe gobierno central

efectivo

Sin políticas

Regla personal Regla a través de personalidades y conexiones personales. Si existen partidos políticos, se basan en personalidades.

Las políticas son inestables; el principal objetivo es enriquecer a los que están en el poder; se brindan pocos servicios públicos básicos

Estados mínimamente institucionalizados

Una combinación instable de regla personal e impersonal con grados variables de legitimidad. Los partidos se basan, en parte, en las personalidades

Existen organizaciones para brindar una gama de servicios públicos y de bienestar básicos; la cobertura es despareja y a menudo se basa en influencias políticas

Estados no competitivos institucionalizados

Regla a través de organizaciones y procedimientos estables y legítimos; ausencia de competencia abierta por el poder. Los partidos políticos están en el régimen, o éste los oculta y controla

Se puede brindar una amplia gama de servicios básicos y de bienestar, pero los ciudadanos tienen poca influencia sobre la gama y tipo de suministro

Estados competitivos institucionalizados

Regla a través de organizaciones y procedimientos estables y legítimos; competencia abierta por el poder a través de partidos programáticos.

Amplia gama de servicios básicos y de bienestar. La gama y tipo de suministro son temas importantes en política.

Fuente: Adaptado de Moore y Putzel 1999 Algunos aspectos relacionados con los contextos políticos y burocráticos, así como también los “espacios para políticas”, se analizan en más detalle a continuación.

7.6.2. Organización institucional y condiciones burocráticas

Las condiciones burocráticas también influencian la forma en que se desarrollan e implementan las políticas. La capacidad burocrática varía de acuerdo con el lugar con consecuencias en las habilidades para facilitar y responder a procesos normativos inclusivas, para crear vínculos útiles entre macro y microescalas. El análisis institucional también es útil en la comprensión de la implementación de políticas porque las instituciones (es decir, reglas y normas de la sociedad) y organizaciones (gobierno, sector privado y sociedad civil) son la interfaz entre las declaraciones de políticas y las comunidades. La implementación de las reformas de políticas a menudo exige cambios organizacionales por parte de las estructuras gubernamentales y no gubernamentales concernientes. El tema de cambio organizacional se analiza en la Sección 5 (Parte 2).


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7.6.3. Voz, receptividad y espacios para políticas

Los “espacios para políticas” se pueden ver como formas en que las oportunidades de compromiso se pueden concebir. Se pueden distinguir tres tipos de espacios políticos regularizados o pasajeros (Gaventa, 2006):

Espacios cerrados o no invitados: Éstos son generalmente los espacios en donde los burócratas, expertos y representantes elegidos toman decisiones con muy poca consulta a o participación de otras partes interesadas.

“Espacios invitados”: Se refiere a muchas instituciones intermediarias

proporcionadas por los gobiernos (inclusive dentro de las iniciativas respaldadas por los donantes), en donde el gobierno o los equipos de proyecto establecen el programa y enmarcan la participación). Entre los ejemplos de espacios invitados dentro de los contextos de proyecto se incluyen los grupos de comunidades (espacios regularizados) o evaluaciones de necesidades participativas (eventos fuera de serie) y consejos deliberantes a nivel local en cuanto a espacios invitados liderados por el gobierno. Tres factores son cruciales en cuanto a la calidad de participación e influencia política dentro de los espacios invitados, es decir, representación política adecuada que permite reglas de deliberación y mecanismos de responsabilidad para aquéllos que conducen el espacio (gobierno o proyecto).

“Espacios reclamados / creados”: Éstos son arenas relativamente independientes del

estado y en donde las comunidades eligen reunirse. A menudo los reclaman los actores menos poderosos de o contra los que tienen el poder o se crean de manera más autónoma. Entre los ejemplos de espacios populares se incluyen varios tipos de grupos de sociedad civil, tales como movimientos o eventos de protesta u oposición. Los espacios populares suelen enfrentar tensiones entre el liderazgo y la participación y entre el deseo de diversidad y la necesidad de cohesión.

El límite entre espacios invitados y reclamados / creados suele ser difuso. Por ejemplo, algunos grupos de partes interesadas pueden ser parte de "espacios reclamados / creados”, mientras que algunas veces contribuyen en los debates de los "espacios invitados". En este caso, la participación en los “espacios reclamados / creados” a menudo constituye una buena oportunidad para ganar confianza y capacidad para participar en “espacios invitados”. Los espacios políticos pueden existir en distintos niveles, es decir:

Nivel local, por ejemplo, dentro de programas de descentralización democrática;

Nivel nacional, como ser durante la formulación de los DELP; y

Nivel global, como ser durante los debates sobre políticas de importancia mundial (por ejemplo, convenciones, tratados, etc.).

La Tabla 7 brinda ejemplos de espacios, en este caso para las políticas de reducción de pobreza en Nigeria.


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Tabla 7: Espacios para la política de pobreza en Nigeria

Espacios oficiales

(cerrados) Espacios invitados Espacios creados

Externo Políticas de donantes Diálogo donante-sociedad civil

Movimientos sociales globales (petróleo, deuda, etc.)

Nacional Programa de pobreza nacional

DELP Sindicato nacional, organizaciones de derechos

Estadual Por ejemplo, política sobre pobreza del Estado de Jigawa

Por ejemplo, Congreso del pueblo del Estado de Jigawa

Emirato y estructuras de jóvenes

Comunidad Consejos de gobiernos locales

Estructura paralela – por ejemplo, Emiratos, compañías petroleras

Comités Zakat, Asociaciones de comunidades de origen, movimientos de la juventud

Las cuestiones de poder dominan el funcionamiento de los espacios políticos, independientemente de su naturaleza. Los intereses más poderosos pueden obligar deliberadamente a estos espacios a reducir la influencia de los ciudadanos o crear varios "espacios invitados" para neutralizar la energía por el compromiso. Por lo tanto, a pesar de la proliferación de los espacios políticos, la participación en sí no puede alterar el poder, no puede cambiar el status quo porque en sí mismo no altera las estructuras de poder. Las cuestiones de poder se analizan más detenidamente en la Sección sobre actores de este documento. Los distintos contextos políticos y burocráticos sugieren que variarán los espacios en que el compromiso en el proceso vinculado a las políticas es viable. Se necesitarán diferentes contrapesos entre la voz progresiva en la base y la creciente receptividad en la cima. En algunos lugares, unirse a los programas de gobierno puede ser importante, por ejemplo, mediante la participación en los programas de lucha contra la pobreza nacional. Esto depende de si existe o no capacidad burocrática y compromiso político. Este aspecto se analiza en más profundidad en el material sobre participación en la formulación de políticas. El recuadro 4 ilustra distintas maneras de desarrollar o usar espacios para políticas de acuerdo con los contextos de gestión de gobierno y políticos en el caso de las políticas de ordenación de suelos en Etiopía, Malí y Zimbabue.


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Recuadro 4: Diferentes espacios para políticas en los procesos normativos de ordenación de suelos en Etiopía, Malí y Zimbabue

La investigación sobre las políticas de ordenación de suelos en Etiopía, Malí y Zimbabue sugiere que los contextos de gestión de gobierno den forma a los procesos normativos en maneras importantes. Asimismo, las estrategias para influenciar la política varían según el contexto. En Etiopía, la política de regionalización fundamentalmente da forma al contexto de gestión de gobierno. Los actores en busca de influenciar los procesos normativos de suelos sugirieron concentrar los esfuerzos no a nivel federal sino a nivel regional. Sin embargo, existe la duda de en qué región trabajar. En lo que respecta a suelos, ha habido muy poco espacio para maniobras que desafíen las descripciones de la política dominante en la vasta Región de Naciones, Nacionalidades y Pueblos del Sur (SNNPR, por sus iniciales en inglés). Aquí a las ONG que experimentan con los nuevos enfoques les ha resultado difícil influenciar a la burocracia. En Tigray, en el norte del país, hubo mucha más seguridad en proponer nuevas direcciones de política. Los investigadores expresan que hubo "luz verde” en Tigray cuando se introdujeron nuevas ideas a los debates de políticas, en torno a cuestiones que a menudo han sido un freno en algún otro lugar. La variación regional refleja historias burocráticas y políticas distintas. La herencia de la eras Imperial y del Dergue ha sido la falta de capacidad e independencia en el Sur. Por el contrario, los orígenes del gobierno actual recaen en Tigray, y éstos continúan dándole un estado especial, a los ojos de muchos observadores. En Malí, tanto la política como la economía están dominadas por el algodón, el principal cultivo de exportación. Los procesos normativos dentro de la zona algodonera son muy diferentes a los de otras partes del país. Los agricultores están mejor organizados, y existen más posibilidades de que el gobierno responda a las demandas de éstos dada la importancia estratégica del algodón. En el año 2000, el sindicato algodonero rechazó sembrar algodón porque consideraban que el precio ofrecido por la compañía algodonera mayoritariamente estatal no ofrecía una suficiente rentabilidad. Esta acción básica fue un golpe serio para el gobierno. Finalmente, el sindicato acordó con la compañía algodonera un aumento del precio marginal, pero la mayoría de los agricultores en la zona siguieron negándose a plantar. Los nuevos espacios democráticos que evolucionaron desde fines del gobierno militar fueron una precondición importante para este tipo de acción. A su vez, creó un espacio para presionar por la inclusión en otros procesos normativos relacionados con la subsistencia. El nicho que ocupa la zona algodonera fue crucial para ello. En Zimbabue, el estilo de burocracia da forma a los procesos normativos de manera fundamental. Un estilo particular de administración tecnocrática de los temas de política de subsistencia rural ha persistido desde el período colonial en la era posterior a la independencia. Los enfoques de ordenación de tierras muy técnicos y los esquemas de extensión, y una plétora de las normas de administración de recursos naturales han apuntado a un "mejoramiento” de los agricultores. Este estilo se vio desafiado en los últimos años como capacidad burocrática debilitada seguida de políticas de ajuste estructurales, reducción de gastos y crisis económica. Las ONG que comenzaron con el suministro de servicios descubrieron nuevos espacios para promover ideas y métodos participativos. Gradualmente, éstas descubren alguna medida de institucionalización: Agritex, la entidad de extensión nacional, adoptó los enfoques de extensión participativa y el Departamento de Recursos Naturales es ahora mucho más flexible en la exigencia de las normas de aprovechamiento del suelo. El enfoque muy tecnocrático también confunde cuestiones más básicas de acceso a los recursos. Estas cuestiones se han tornado últimamente politizadas, lo que a su vez subestima el enfoque tecnocrático para el desarrollo de las tierras. Fuente: Keeley, 2001 El Recuadro 5 presenta algunas preguntas probatorias para evaluar qué factores podrían conducir a un cambio o frenarlo a nivel nacional.


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Recuadro 5: Marco para un análisis nacional básico de conductores de cambio

Factores básicos

¿Existe una comunidad política?

¿El gobierno controla el territorio?

¿Cómo la historia de la formación del estado, la geografía política, la posición geo-estratégica, las estructuras sociales y económicas arraigadas dieron forma a las características básicas del sistema político?

¿Depende el gobierno de los contribuyentes?

Más a mediano plazo, factores institucionales

¿Cuán "institucionalizada" están la burocracia, los mecanismos de política, los partidos políticos, las organizaciones de sociedad civil?

¿Cuán incorporada está la constitución?

¿Cuál es la base de la competencia política y la composición de la elite política?

¿Cuán importante es el origen étnico?

¿Cómo se reparte el poder entre el ejecutivo político, el sector militar, la legislatura, el poder judicial, otros niveles de gobierno, el sector privado, las organizaciones religiosas?

Factores a corto plazo

¿Qué es la capacidad burocrática y financiera del gobierno?

¿Cuáles son los mecanismos clave para la responsabilidad vertical y horizontal?

¿Recursos políticos (inclusive el punto en el ciclo electoral)?

Fuente: ODI, 2006 A continuación se presentan las herramientas más comunes para direccionar los contextos de políticas recientemente desarrollados en el espíritu de la NPEP14:

14 Nash y cols., 2006.


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Herramientas Descripción Índice de sociedades civiles (CIVICUS)

Una herramienta para evaluar y comparar las sociedades civiles, a fin de fortalecerlas. Dimensiones: Estructura, impacto, medio ambiente y valores de la sociedad civil. http://www.civicus.org/new/intro_new.asp

Evaluación Institucional y de Políticas de Países -CPIA- (Banco Mundial)

Un marco para evaluar la capacidad de los países para usar la ayuda con eficacia. Dimensiones: instituciones de gestión de gobierno, políticas, administración económica. http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Country_policy.html

Evaluación de Democracia y de Gestión de Gobierno (USAID)

Un marco para evaluar la democracia y la gestión de gobierno para diseñar enfoques efectivos para promover la democracia y mejorar la gestión de gobierno. Dimensiones: participantes, intereses, recursos, objetivos, reglas, arenas institucionales. http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Democracy.html

Impulsores del Cambio (DFID)

Un enfoque para comprender las fuerzas que traen cambios y los “impulsores” de políticas e institucionales clave en la lucha contra la pobreza. Dimensiones: estructura, agentes, instituciones. http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Drivers_of_change.html

Cuestiones de Gestión de Gobierno (Instituto del Banco Mundial)

Las Cuestiones de Gestión de Gobierno y el Diagnóstico del País son dos componentes del enfoque del Instituto del Banco Mundial para comprender y mejorar la gestión de gobierno. El primero agrupa los datos existentes para presentar las evaluaciones de gestión de gobierno. El segundo permite un análisis de gestión de gobierno más detallado respecto de un país determinado. Dimensiones: voz y responsabilidad, estabilidad política y ausencia de violencia, efectividad de gobierno, calidad regulatoria, estado de derecho, control de corrupción. http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Governance_matters.html

Cuestionario de Gestión de Gobierno (GTZ)

Un cuestionario que permite el análisis de instituciones, actores y relaciones, y que informa las estrategias de reformas. Dimensiones: relaciones estado-sociedad, sistema político, cultura política, política y género, política económica y marco político de los mercados, integración internacional. http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Governance_questionnaire.html

Análisis de Poder (Sida) Un enfoque para comprender el contexto que se centra en la naturaleza y distribución del poder. Dimensiones: el poder y su distribución. http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Power_analysis.html

Análisis de Partes Interesadas

Varias técnicas para comprender cómo se relacionan las partes interesadas con un tema, decisión política o acción en particular. Dimensiones: Intereses y recursos de las partes interesadas. http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Stakeholder_analysis.html

Evaluación de Gestión de Gobierno Mundial

Un enfoque que mide la gestión de gobierno mediante la recolección de opiniones de expertos sobre seis principios clave de gestión de gobierno. Dimensiones: participación, decoro, justicia, responsabilidad, transparencia, eficiencia. http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/World_governance_assessement.html

http://www.civicus.org/new/intro_new.asp

http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Country_policy.html

http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Country_policy.html

http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Democracy.html

http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Democracy.html

http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Drivers_of_change.html

http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Drivers_of_change.html

http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Governance_matters.html

http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Governance_matters.html

http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Governance_questionnaire.html

http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Governance_questionnaire.html

http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Power_analysis.html

http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Power_analysis.html

http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Stakeholder_analysis.html

http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/Stakeholder_analysis.html

http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/World_governance_assessement.html

http://www.odi.org.uk/RAPID/Tools/Toolkits/Mapping_Political_Context/World_governance_assessement.html


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8. ACTORES

8.7. Definición de actores y redes

En todo contexto, varias instituciones y grupos de partes interesadas estarán relacionados con la política. Se deben identificar estos actores de políticas y la aparente estructura de poder involucrada en la toma de decisiones. Las cuestiones de poder, que tienen una importancia crucial en los procesos normativos, se analizan en el material relacionado con la participación en la formulación de políticas. Es útil identificar quién está presionando qué y quién no puede ser "oído". ¿Quiénes son los “integradores” y quiénes son los “separadores”? El rango de influencias sobre los actores de políticas entonces se puede comenzar a desenmascarar. Dichas influencias incluyen15:

Factores institucionales / organizacionales:

mandatos, reglas, normas, funciones, aspectos positivos y aspectos negativos; dinámica, interacciones, cultura institucional;

Factores de motivación individual:

predisposiciones ideológicas, búsqueda de objetivos políticos; posición y control de recursos; conocimiento y experiencia profesional: adhesión a los estándares profesionales,

promoción de propias carreras; lealtades institucionales; mejora del prestigio de las entidades propias; atributos y metas personales, tales como captación de rentas.

El análisis de las partes interesadas es una herramienta útil para evaluar cuáles son las partes interesadas involucradas, sus intereses, valores y percepciones. El análisis de las partes interesadas debería incluir un análisis de poder. Las cuestiones de poder, que tienen una importancia crucial en los procesos normativos, se analizan en más detalle en este material. La Tabla 8 brinda un ejemplo de análisis de partes interesadas.

15 Mayers y Bass, 1999.


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Tabla 8: Ejemplo de matriz de análisis de partes interesadas – Delineada por funcionarios agrícolas de distrito, Provincia de Lugana, Angola (2004)

Grupo de partes

interesadas Naturaleza del interés en la decisión de

políticas

Potencial impacto

de políticas

Importancia relativa de intereses

Importancia de grupo

Influencia (poder)

del grupo

Partes interesadas primarias

Jefes de familias femeninos

Mejor seguridad alimentaria

Alto Alta Alta Baja

Jefes de familia masculinos, hogares con superávit

Mejor ingreso Mediano Mediana Baja Alta

Partes interesadas secundarias

Ministerio de Agricultura

Producción creciente vía “agricultores progresivos”

Bajo Alta Mediana Baja

Organizaciones de implementación colaboradoras

Programas y financiación efectivos y sostenibles

Alto Alta Mediana Mediana

Fuente: Pasteur, 2001a La conducta de las partes interesadas cambia de acuerdo con los recursos en juego, con especial atención en aquéllos que conllevan un importante ingreso. Cuando los recursos naturales tienen un valor alto de mercado, esto genera oportunidades de mercado. Sin embargo, la negociación de recursos también presiona sobre los recursos de bienes comunes debido a la combinación de intereses locales y externos que esto genera y a las relaciones de poder involucradas. En particular, la negociación de recursos naturales significa que:

Los incentivos para apropiarse de los productos básicos y falta de cooperación son elevados;

Es probable que el cumplimiento de las normas sea complicado para los artículos de valor elevado, especialmente si éstos los quieren las elites. Las coimas y la coerción para evitar el cumplimiento son más factibles cuando los altos valores traen efectivo;

Muchas organizaciones quizá no sean lo suficientemente flexibles como para adaptarse a los cambios rápidos inducidos por el comercio. Quizá no existan normas vigentes sobre productos comerciales ni normas pasadas de las cuales aprender;

Los recursos de alto valor y productos comercializados crean incentivos para los no participantes y el estado para apropiarse de la tierra y disputar reclamos legales;

La validez del uso de recursos es refutada por las organizaciones regionales, nacionales o internacionales que ven su interés en juego en el uso de un recurso o producto básico.

Lo anterior hace que la participación respecto de los recursos naturales de mayor valor sea más complicada y a menudo más conflictiva.


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Dado que distintas políticas y sectores envían señales diferentes y apelan de manera distinta a diferentes grupos de partes interesadas, es a menudo útil desarrollar un mapa de influencias de políticas. Este tipo de diagrama también contribuye a despertar un debate en un grupo mixto. La Figura 10 brinda un ejemplo de dicho mapa en el caso de los temas forestales.

Figura 10: Un mapa genérico de influencias de políticas en temas forestales

Políticas Macro- económicas

Políticas que afectan el aprovechamien to del suelo

Políticas que influencian la demanda de productos forestales Políticas de Gestión Forestal

Fuente: Adaptado de Mayers, J. y S. Bass (1999)

MERCADO CAMBIARIO

CRÉDITO AGRÍCOLA

POLÍTICA DE ASENTAMIENTO

IMPUESTOS A LAS EXPORTACIONES

SUBSIDIO A COMBUSTI-

BLES

POLÍTCA DE CONCESIONES

REGALÍAS TENENCIA

DE ÁRBOLES

PUEBLOS Y BOSQUES

EMPLEO

También es importante evaluar las redes de las partes interesadas porque éstas generalmente ejercen una importante influencia sobre el contenido de las políticas y los patrones de intereses. La cartografía de la red de partes interesadas puede ser muy ilustrativa en ese sentido. Por ejemplo la Figura 11 brinda un ejemplo de un mapa de red en relación con la formulación de una política de fertilidad del suelo en Malí 16 – Ver también el Recuadro 4. Los distintos colores o tipos de línea pueden indicar los diferentes tipos de relación dentro de la red. El diagrama es una representación muy esquemática de las redes de políticas para la fertilidad del suelo en Malí. Se pueden identificar dos redes, con la red entre el Ministerio de Desarrollo Rural, el Banco Mundial y la dominante Compañía Malí de Desarrollo Textil –CMDT- (la algodonera paraestatal). La relación entre la CMDT y el Ministerio de Desarrollo Rural, por ejemplo, es importante. La segunda red entorno al Ministerio de Medio Ambiente contiene relaciones sólidas, pero las descripciones y los intereses de estos actores están un poco peor ubicados en el proceso vinculado a las políticas. Las relaciones entre el Ministerio de Medio Ambiente y las ONG internacionales son importantes, pero entre este ministerio y las ONG locales lo son un poco menos. Las relaciones entre el

16 Keeley, 2001.


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Ministerio de Desarrollo Rural, y tanto las ONG locales como el Ministerio de Medio Ambiente son más débiles nuevamente. En los casos en que no hay flechas, no existen relaciones claras de percepción.

Figura 11: Las redes de políticas sobre fertilidad del suelo en Malí

Banco Mundial

Ministerio de Medio

Ambiente

ONGs locales

CMDT

ONGs internacionales

Ministerio de Desarrollo

Rural

Fuente: Keeley, 2001 Las siguientes preguntas pueden ser de ayuda al momento de realizar un análisis de la red del proceso vinculado a las políticas (Keely, 2001):

¿Quién está dentro de una red de políticas y quién está fuera?

¿Hay redes alternativas fuera de la corriente principal?

¿Tendría sentido unirlas?

¿En dónde la red es débil y en dónde es fuerte?

¿Cómo los pueblos o las instituciones se suman a las redes?

¿Cuán penetrable es la red?

¿Cómo circulan las ideas a través de la red?

¿Qué son las creencias fundamentales? En la práctica, las políticas suelen ser conducidas por "equipos de cambio" basados en el ejecutivo, por definición a través de agitación política para adopción e implementación (Grindle, 2000). El tema clave entonces es cómo estos “equipos de cambio” se relacionan con los actores clave y sus redes.


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Finalmente, dos grupos de actores son de particular importancia en el logro de un cambio de política. Éstos son:

“Comunidades de práctica” – son coaliciones formalizadas que unen a varios actores diferentes – gobierno, ONG, comités de asesoramiento, medios de comunicación – partiendo de la base de que una perspectiva compartida puede tener un impacto sustancial;

“Los burócratas en el área de atención al público” – se trata de las personas que implementan las políticas y que, por ende, determinan qué sucede verdaderamente en la práctica. La comprensión de sus incentivos y limitaciones es una parte esencial de la promoción del cambio de políticas. La importancia de los burócratas en el área de atención al público se puede ver en el caso de la ONG SPEECH en India, lo que se muestra en el Recuadro 6.

Recuadro 6: La importancia de los burócratas en el área de atención al público en la implementación de políticas: el caso de la ONG SPEECH en India

Fuente: Court y Young, 2004

El resultado de todo esto es que desde el punto de vista local, la política puede ser considerada impenetrable, indiferente y arbitraria en su ejecución, según la buena voluntad y energía de los funcionarios públicos para establecer polícitas a nivel estado en coordinación con las necesidades locales. Por lo tanto, las relaciones entre los funcionarios y las comunidades locales suelen estar marcadas por la tensión y recriminación, y el desafío para SPEECH y otras organizaciones similares es cómo trabajar junto al sistema y ayudarlo a ver las realidades locales, sin convertirse en sujeto de sus limitaciones.

El caso de la Sociedad para el Cambio Educativo y Económico del Pueblo (SPEECH, por sus iniciales en inglés), una ONG en India, resalta que los principales puntos de contacto con el sistema de políticas (del pueblo e investigadores) son con el estado y los funcionarios públicos nacionales responsables de la recaudación de ingresos y suministro de servicios, tales como educación, extensión agrícola y obras públicas. El sistema está fragmentado, es complejo y responde por una enorme cantidad de programas, que en ocasiones se contradicen unos a los otros o con los objetivos de políticas establecidos. Como consecuencia, la forma en que se implementan las políticas es tan importante como la toma de decisiones y las declaraciones explícitas de intención que llevan a esto. La burocracia responsable de entrega de políticas sufre por los incentivos cerrados y una cultura de riesgo adverso, que puede aislar a los funcionarios públicos de las cuestiones que nominalmente atienden. Aquéllos que realmente intentan corregir los resultados negativos de las políticas se enfrentan con enormes dificultades, porque los canales formales de la burocracia estatal son lentos y tienden a desalentar la iniciativa.

8.8. Manejo de cuestiones de poder

¿Los valores de quién determinan las opciones de políticas? ¿Los intereses de quién definen el rango de posibles opciones? ¿Qué cuestiones se discuten y cuáles no? ¿Qué opciones nunca se tuvieron en cuenta? ¿Quién fija el orden del día de la política? ¿Quiénes obtienen qué, cuándo y cómo? ¿Quién conoce a quién, por qué y cómo? Estas preguntas son esenciales para comprender los procesos normativos, por qué las políticas son lo que son y si se las implementa o no. El Recuadro 7 brinda un ejemplo de fuerte poder externo en Tanzania, y el Recuadro 8 muestra la forma en que los juegos de poder interno influencian la distribución de recursos en el sector del cacao en Ghana.


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Recuadro 7: Definición de programa en Tanzania

Quizá el cambio más significativo en el mapa de poder de Tanzania en los últimos diez años es el grado en que la comunidad internacional, a través de las instituciones financieras y entidades de donantes internacionales, ha controlado el destino de Tanzania. No sólo son estas entidades las indiscutibles responsables de la definición de programas. A pesar de su deseo de permanecer corriente arriba y canalizar sus fondos por medio de respaldo presupuestario, su brazo colectivo se extiende bastante en la maquinaria de la implementación a través de medios directos o indirectos. Por consiguiente, la ironía es que como los donantes abandonaron el poryecto y la ayuda al programa y ahora hablan de los Tanzanos como dueños del proceso, la comunidad de donantes en su calidad de responsables de la definición de los programas aumentaron significativamente su poder. El Gobierno de Tanzania puede tener el proceso de desarrollo, pero los donantes determinan su dirección y fijan los parámetros. Desde el punto de vista de poder, Tanzania es cada vez más cautiva de su propio éxito: cuánto mejor se desempeña, más dinero obtiene de fuentes externas y mayor es el grado de dependencia a la ayuda – al menos en el corto y mediano plazo.

Fuente: Hyden 2006

Recuadro 8: Distribución de recursos en el sector del cacao en Ghana

Con más frecuencia y poder se han formado nuevos grupos de interés horizontales en Ghana que en la mayoría de lo países africanos. Aunque, casi siempre, han sido apropiados o debilitados por las fuerzas de influencias políticas, inhibiendo su capacidad de convertirse en verdaderos electores potenciales para el cambio – por ejemplo, las organizaciones capaces de presentar demandas al estado para el suministro de bienes y servicios públicos a la ciudadanía en general. Los grupos organizados son un componente importante de un sistema para ofrecer influencias políticas del estado a cambio de lealtad política. Esto se aplica no sólo en el caso de agricultores de cacao y organizaciones profesionales que florecieron en el último período colonial. En distintos períodos, se ha extendido a las categorías más bajas de los empleados públicos y las fuerzas armadas, secciones de la clase obrera urbana e incluso grupos de jóvenes desempleados. Lamentablemente, para el rendimiento económico de Ghana, también se aplica a los intereses comerciales que han prosperado en diferentes períodos.

Fuente: Hyden 2006

Todas las preguntas arriba mencionadas revelan la importancia del poder que, a su vez, explica por qué el análisis del poder ha obtenido recientemente difusión como un complemento de los aspectos macroeconómicos de la formulación de política. Gaventa (2006) sugiere tres formas de poder. Éstas son:

Poder visible: toma de decisiones apreciable Este nivel incluye los aspectos visibles y definibles del poder político – las normas formales, las estructuras, las autoridades, las instituciones y los procedimientos de la toma de decisiones. Las estrategias que apuntan a este nivel generalmente intentan cambiar el quién, cómo y qué de la formulación de políticas para que el proceso vinculado a las políticas sea más democrático y confiable y sirva a las necesidades y derechos del pueblo y a la supervivencia del planeta.

Poder oculto: definición de programa político


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Ciertas personas e instituciones poderosas mantienen su influencia al controlar quién llega a la mesa de toma de decisiones y qué se fija en el programa. Estas dinámicas operan en muchos niveles para excluir y devaluar las preocupaciones y declaraciones de los grupos menos poderosos. Conferir poder a las estrategias de promoción que se centran en fortalecer a las organizaciones y los movimientos de los carenciados puede construir el poder colectivo de grupos y nuevo liderazgo para influenciar la forma en que el programa político se forma y aumentar la visibilidad y legitimidad de sus cuestiones, voz y demandas.

Poder invisible: generando un significado y lo que es aceptable Probablemente lo más insidioso de las tres dimensiones de poder, el poder invisible da forma a los límites psicológicos e ideológicos. Los problemas y cuestiones significativos no solo quedan en la mesa de toma decisiones sino también en la mente y conciencia de los distintos participantes involucrados, incluso aquéllos que directamente se ven afectados por el problema.

Al influenciar la forma en que las personas piensan sobre su lugar en el mundo, este nivel de poder da forma a las creencias de la gente, sentido de uno mismo y aceptación del status quo – incluso su propia superioridad o inferioridad.

La combinación de las formas de poder mencionadas arriba con los distintos tipos de espacios para las políticas analizados en la Sección 6.3 (iii), en distintos niveles, lleva a la imagen del cubo del poder representado en la Figura 12. La imagen del cubo del poder resulta y resultó útil para distintos grupos de actores para la evaluación de poder (o falta de) que ejercen en distintos niveles, y también para mostrar cómo moverse de un espacio o lugar a otro.

Figura 12: El cubo del poder

LUGARES

ESPACIOS

POTENCIA

Global

National

Invitado Cerrado / no invitado

Local

Reclamado/ creado

Visible Oculta

Invisible

Fuente: Gaventa, 2006


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Un desafío crucial recae en comprender el funcionamiento del poder entre actores externos, tales como donantes, por un lado, y gobiernos y ciudadanos nacionales, por el otro. Un punto particular en cuestión se interesa en la forma en que interactúan las relaciones de poder cuando no se puede confiar en mecanismos y estructuras institucionales formales, ya que éstos son débiles y poco confiables. En ese sentido, vale la pena considerar los siguientes tres aspectos importantes de racionalidad, que contradicen la corriente principal del modelo neoliberal17:

Costo de las transacciones: es mucho más fácil para un pobre acercarse a un vecino, pariente o amigo de buen pasar para que ayude a proporcionar un bien o servicio que asociarse con otro pobre para tratar, conjuntamente, de obtenerlo.

Problema de beneficiario gratuito: no es un problema real porque los patrocinadores se enorgullecen de brindar un bien común o público, incluso si otros no colaboran. Le confiere el poder que está buscando.

Riesgo moral: incluso si los riesgos tienden a elevarse debido a la disolución de los viejos límites de la comunidad, buscar a otros informalmente para la solución de problemas es menos riesgoso que confiar en las instituciones formales para ello18.

9. CONTENIDO

9.1. Evaluación del tipo y la calidad de contenido

Los contenidos de las políticas son generalmente el foco central en el proceso normativo y, a menudo, son el “plato básico” de cualquier investigación normativa. Generalmente pueden existir herramientas, instrumentos y mecanismos involucrados que son uno o más de los siguientes tipos: regulatorio, económico / de mercado, informativo, institucional, de contratos / acuerdos. Algunos criterios se deberían usar para clasificar los diferentes instrumentos normativos que forman el contenido de las políticas y seleccionar el más apropiado para lograr el objetivo de las políticas. Estos criterios recaen en dos grandes categorías: criterios monetarios y de eficiencia, por un lado, y criterios no monetarios y de equidad, por el otro, y podrían incluir19:

Mérito - ¿el instrumento de políticas propuesto realmente aborda el problema vinculado a las políticas?

Costo - ¿cuán viable es el instrumento de políticas propuesto dado la disponibilidad de recursos existentes?

Equidad - ¿es “equitativo” el instrumento de políticas propuesto? Es decir, ¿beneficia / perjudica desproporcionadamente a ciertos grupos?

17 Hyden, 2006. 18 Algunos marcos fáciles de usar para pensar sobre el poder se pueden encontrar en Vermeulen, S. 2005. http://www.policy-powertools.org/orderinfo.html.

19 Saint Germain, 2002.

http://www.policy-powertools.org/orderinfo.html


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Confiabilidad - ¿resultó ser exitoso el instrumento de políticas propuesto en ciertas otras regiones / países?

Sencillez - ¿es el instrumento de políticas propuesto fácil de implementar?

Coherencia - ¿es el instrumento de políticas propuesto congruente con las políticas, las normas y los procedimientos existentes?

Solidez - ¿funcionará el instrumento de políticas propuesto si cambian las condiciones económicas e institucionales?

Flexibilidad – ¿puede el instrumento de políticas propuesto soportar cualquier otro objetivo de políticas?

Comunicabilidad - ¿es el instrumento de políticas propuesto fácil de comprender tanto para los beneficiarios potenciales como para los implementadores?

9.2. Manejo de discursos y descripciones

Un aspecto clave que influencia el contenido de las políticas tiene que ver con los discursos de políticas y la manera en que se forman, ya que, al igual que las principales maneras de pensar y de resultados, se ven influenciadas por los valores y las posiciones dominantes y marginalizan otras posibles maneras de pensar. Las maneras comunes de dar marco a los discursos de políticas incluyen 20“las crisis” (por ejemplo, crisis de deforestación), “la política- cotidiana” y “los grandes adelantos” (por ejemplo, nuevas ideas sobre impuestos o instrumentos de mercado). Los siguientes son tipos comunes de programas percatados por los actores de políticas en el desarrollo agrícola y rural durante los últimos años. Los tipos de programas están ordenados según los que surgen con mayor frecuencia a partir de las percepciones de las crisis, desde los que se desarrollan a partir de la política cotidiana, hasta los programas formados por los grandes adelantos de nuevos actores de políticas o la percepción de que sus innovaciones deberían ser incorporadas21:

Nuevos controles – cambios principales en estructuras institucionales, leyes y reglamentaciones

Privatización – desregulación y reformas de mercado

Descentralización – quita de responsabilidades o devolución de poder

Cooperación intersectorial – harmonización de políticas sectoriales

Iniciativa de sociedad civil – actores de sectores no gubernamentales y privados formulando políticas

Innovación local – los previamente marginados introduciéndose en la política En el marco de los discursos de políticas, las descripciones de desarrollo22 son formas muy influyentes y comúnmente usadas para influenciar los contenidos de las políticas. Una descripción de desarrollo es una “historia”, con una introducción, un núcleo y un desenlace,

20 Mayers y Bass, 1999. 21 Mayers y Bass, 1999. 22 Si bien los discursos y descripciones de políticas implican dominación por ciertos intereses, apenas se diferencian. Los discursos de política denotan modos de pensamiento, valores y enfoques fundamentales respecto de cuestiones; las descripciones de desarrollo definen una visión y enfoque respecto de un problema específico.


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que estable un curso específico de hechos que ganaron el estatus de sentido común o adquirido dentro del campo del desarrollo. Ejemplos famosos de descripciones de desarrollo son la “tragedia, que establece la serie de eventos que conducen desde el uso excesivo para el pastoreo de tierras comunes por parte de los pastores hasta la posterior desertificación, de la “crisis de combustible de madera” africana y el “escenario Doomsday”. La definición de descripciones de desarrollo se explica generalmente por el contenido de la gestión de gobierno. La atracción de las descripciones es que simplifican generalmente el sujeto de desarrollo complejo y son programáticas. Pero también reducen el “lugar para la maniobra” y el espacio para la política al evitar explicaciones y enfoques alternativos para abordar estos temas. Por lo tanto, es importante reconocer y analizar qué/quién está detrás de las descripciones, y pensar las formas de re-enmarcarlas o contrarrestarlas. Esto se ilustra en la Figura 13.

Figura 13: Preguntas clave para analizar descripciones de políticas

Fuente: Keeley, 2001

2. ¿Qué intereses &

percepciones se incluyen & excluyen?

1. ¿Qué es la narrativa?

3. ¿Cómo se

podría volver a enmarcar?

4. ¿Una nueva

contra-narrativa?

A continuación se detallan temas y consejos específicos sobre cómo abordar estas tareas23: a) Identificar la descripción Puede ser útil investigar las presunciones de descripción a través de los debates con

distintos actores en un proceso vinculado a las políticas:

¿Cuál es el problema básico que tratan de abordar en su trabajo? Los debates en torno a este tema pueden dar una buena idea de los marcos de la descripción.

Luego, puede ser útil averiguar qué fuentes de información o experiencia ayudaron a formar esta visión. A menudo esto puede mostrar cuáles son las presunciones básicas.

23 Keeley, 2001.


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Discutir cómo una parte interesada piensa que funciona una política y cómo piensa involucrarse también puede ofrecer otros puntos de vista.

b) ¿A quién pertenecen los intereses y las perspectivas que están incluidos y excluidos? Piense quién está incluido y excluido:

¿A quién lleva la descripción al plano central?

¿Quién obtiene más poder, quién obtiene más recursos de esta descripción?

¿Quién queda afuera o pierde poder y recursos?

¿A quién pertenecen las perspectivas y los intereses que son ignorados? c) ¿Cómo se podría volver a enmarcar esto? Cualquier marco deja algunas cuestiones y problemas fuera del cuadro:

Si definimos el problema así, ¿en donde terminaríamos concentrando nuestras energías?

¿Qué grupos necesitan ser reubicados en la descripción?

¿Existen otras maneras de mirar el problema?

¿Existen temas que quedaron fuera del mapa?

¿Cómo podemos crear vínculos coherentes entre estos temas, perspectivas y grupos excluidos?

d) Idear una contra descripción Las descripciones necesitan: “simplicidad, claridad y transparencia”:

¿Es la historia clara y simple?

¿Sugiere un curso de acción?

¿Reconoce complejidad e incertidumbre?

9.3. La importancia de las políticas basadas en los datos

Las tareas anteriores apuntan a la importancia de los datos en contrarrestar las descripciones prevalecientes y brindar bases sólidas para dar forma al contenido de las políticas. Esto, además del carácter complejo e incierto usual de los problemas de desarrollo, explica la importancia de los datos en garantizar una definición sólida de los problemas vinculados a las políticas y, por lo tanto, también de los instrumentos de políticas. Los datos se pueden brindar a través de la investigación y/o proyectos. A continuación se analiza cada uno de estos elementos.

9.3.1. Vínculos de investigación-política

El trabajo reciente sobre vínculos de investigación-política, basado en 50 casos prácticos muestra que24:

En realidad, la investigación puede ejercer una poderosa influencia indirecta a través de la introducción de nuevos términos y dando forma al discurso de políticas;

24 Court y Young, 2003; ODI, 2005.


43

El contexto es importante en todo sentido en cuanto al grado de influencia que puede ejercer la investigación en las políticas. Esto incluye, en particular, las descripciones de desarrollo y discursos de políticas preponderantes, el grado de demanda de nuevas ideas, que, en sí, se puede ver estimulado por presiones externas por un cambio, y el grado de contestación de las políticas de "negocio cotidiano".

Las descripciones de las políticas –las políticas de desarrollo basadas en argumentos y descripciones imprecisas pueden continuar, porque su reproducción es más fácil que tomar decisiones difíciles.

La investigación es sólo uno de los tantos elementos dentro de los sistemas complejos de innovación, y su impacto sobre las políticas no se puede medir de manera aislada;

Comunicación Interactiva –la continua interacción y la re-comunicación basada en la retroinformación lleva a mayores oportunidades de obtener un mensaje con exactitud;

Brindar la solución a un problema es un ingrediente clave para “vender” la investigación a los formuladores de política, porque, como la mayoría de nosotros, compran productos si los ven como la solución a un problema. Los formuladores de política sólo comprarán los resultados de la investigación si solucionan sus problemas normativos.

En la Tabla 9 se resumen preguntas y consejos varios sobre cómo promover las políticas basadas en datos.

Tabla 9: Consejos sobre cómo los investigadores pueden influenciar los procesos normativos

Lo que necesitan saber los investigadores

Lo que necesitan hacer los investigadores

Cómo hacerlo

Contexto político: - ¿Quiénes son los

formuladores de políticas? - ¿Existe una demanda de

formuladores de políticas para nuevas ideas?

- ¿Cuáles son las fuentes / los aspectos positivos de la resistencia?

- ¿Cuál es el proceso de formulación de políticas?

- ¿Cuáles son las oportunidades y el tiempo para entrar en los procesos formales?

- Conocer a los

formuladores de política, sus programas y sus limitaciones.

- Identificar a los potenciales partidarios y opositores.

- No dejar de ver el horizonte y estar preparado para oportunidades en los procesos normativos regulares.

- Estar atentos – y reaccionar a oportunidades de políticas inesperadas

- Trabajar con los

formuladores de política. - Buscar comisiones. - Alinear los programas de

investigación con eventos de políticas de alto perfil.

- Reservar recursos para poder moverse rápidamente en respuesta a las oportunidades de políticas.

- Otorgar suficiente tiempo y recursos

Datos: - ¿Cuál es la teoría actual? - ¿Cuáles son las

descripciones preponderantes?

- ¿Cuán divergente son los nuevos datos?

- ¿Qué tipo de datos

- Establecer credibilidad a

largo plazo. - Brindar soluciones

prácticas a los problemas. - Establecer legitimidad. - Construir un caso

convincente y presentar

- Construir programas de

trabajo de alta calidad. - Proyectos de acción-

investigación y pilotos para demostrar los beneficios de nuevos enfoques.


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convencerá a los formuladores de política?

opciones de políticas claras.

- Agrupar nuevas ideas en teoría o descripciones familiares.

- Comunicar eficazmente.

- Usar enfoques participativos para ayudar con legitimidad e implementación.

- Aclarar la estrategia de comunicación desde el comienzo.

- Comunicación cara a cara. Vínculos: - ¿Quiénes son las partes

interesadas clave? - ¿Qué vínculos y redes

existen entre éstas? - ¿Quiénes son los

intermediarios y tienen éstos influencia?

- ¿De qué lado están?

- Conocer a las demás

partes interesadas. - Establecer una presencia

en las redes existentes. - Construir coaliciones con

las partes interesadas que comparten ideas.

- Construir nuevas redes de política.

- Sociedades entre

investigadores, formuladores de políticas y usuarios de políticas.

- Identificar operadores de red y vendedores clave.

- Usar contactos informales.

Influencias externas: - ¿Quiénes son los actores

internacionales principales en el proceso vinculado a las políticas?

- ¿Qué influencia tienen? - ¿Cuáles son sus

prioridades de ayuda? - ¿Cuáles son sus

prioridades y mecanismos de investigación?

- ¿Cuáles son las políticas de los donantes que financian la investigación?

- Conocer a los donantes,

sus prioridades y sus limitaciones.

- Identificar partidarios potenciales, personas y redes clave.

- Establecer credibilidad. - Estar atento a la política

del donante y buscar oportunidades de políticas.

- Desarrollar vasto material

de apoyo sobre las políticas de los donantes.

- Orientar las comunicaciones para adaptarse a las prioridades y el lenguaje de los donantes.

- Cooperar con los donantes y buscar comisiones.

- Contactar (regularmente) a las personas clave.

Fuente: Young y Court, 2004 A fin de ilustrar algunos de los consejos propuestos en la Tabla anterior, el Recuadro 9 presenta un ejemplo sobre la importancia de las redes en cuanto a la investigación para influenciar políticas, basado en el caso de Joint Forest Manangement (JFM) en India, mientras que el Recuadro 10 muestra la experiencia de involucrar a los formuladores de políticas en ejercicios de diagnóstico rápido rural (RRA, por sus iniciales en inglés) en materia de políticas de la tierra en Madagascar y Guinea.


45

Recuadro 9: Las redes pueden ayudar a influenciar políticas y acercar las voces de los grupos marginados a la toma de decisiones - El caso de Joint Forestry Management (JFM) en India

Fuente: Court y Young, 2003

Las redes han jugado un papel importante en fortalecer a JFM en el país, al acercar la voz de los marginados a la toma de decisiones y los niveles de políticas. En la etapa inicial de JFM, las redes nacionales tales como la Society for Promotion of Wasteland Development, la National JFM Network y la WWF-India Foresters JFM Network habían proporcionado una dirección a través de debates nacionales en JFM. Estos foros permitieron que se examinaran y debatieran cuestiones locales y debatieran para fortalecer las políticas de JFM en el país. Sin embargo, como no había un dominio institucional de este organismo por parte del Ministerio de Medio Ambiente y Bosques (MoEF, por sus iniciales en inglés), estas instituciones fueron decayendo una tras otra. Mientras tanto, un amplio margen de partes interesadas marginadas expresaban la necesidad de un foro neutral para influenciar a los formuladores de políticas para así llegar a políticas más amenas para el pueblo. El MoEF también estaba buscando un mecanismo institucional para controlar el progreso de JFM. En respuesta e estas necesidades, se creó un foro neutral de partes interesadas - Resource Unit for Participatory Forestry (RUPFOR) – con el respaldo de la Fundación Ford y en la actualidad con sede en Winrock International India. Desde su creación en 2001, RUPFOR tuvo considerable éxito en hacer la formulación de políticas un proceso más participativo e inclusivo. Sin embargo, no se puede ignorar que es un experimento relativamente nuevo que aún es muy en proceso de desarrollo.


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Recuadro 10: Involucrando a formuladores de política en los ejercicios de diagnóstico rápido rural (RRA) en materia de la tierra y las políticas de administración de recursos en Madagascar y Guinea.

A mediados de los años 90, tanto Madagascar como Guinea preveían cambios en las leyes sobre tierra y administración de recursos. A través del respaldo de USAID, el Land Tenure Center (LTC) los ayudó a revisar sus políticas sobre estos temas. El LTC propuso iniciar un proceso de reflexión y análisi que ayudaría a los funcionarios de gobierno a comprender mejor las realidades locales y a dar con sus propias soluciones, y los ejercicios de Evaluación Rural Rápida (RRA) que incluían a los funcionarios de gobierno se eligieron como la herramienta para llegar a esto. Entre las razones de ello está el hecho de que los RRA pueden traer a debate las perspectivas de las aldeas, otorga poder a las comunidades locales y desafía a las nociones pre-concebidas. Tanto en Guinea como en Madagascar, se realizó una serie de casos prácticos con los ejercicios de RRA desparramados por todo el país durante un año aproximadamente, durando en general cada RRA unos 7 a 10 días. Mientras los dos proyectos llegaron a enfoques similares, hubo una diferencia notable: la composición del equipo de investigación. En ambos caso la mayoría de los investigadores eran nacionales con la participación de ONGs. En Madagascar los miembros eran profesionales jóvenes con diferentes antecedentes (tanto académicos como de formación) y en Guinea, la mayoría de los miembros eran funcionarios del gobierno de nivel medio y superior desde ministros responsables de escribir e implementar el código de tierras. Las ventajas de incluir formuladores de política en el equipo de investigación incluye el hecho de que a los formuladores de política no se les presentan los resultados de la investigación sino la investigación, lo que facilita la aceptación e influencia los hallazgos de la investigación en las arenas de las políticas. Por lo tanto, la credibilidad del estudio aumenta, ya que sus resultados probablemente no sean descartados por aquellos que la realizan. El proceso de aprendizaje es más efectivo, pero en la medida en que se extiende durante un tiempo suficiente para permitir una masa crítica de aprendizaje, como se ilustra a continuación.

Nuevo apredizaje

Fuente: Schoonmaker-Freundenberger, 1998

1º RRA (Evaluación Rural Rápida)

De nuevo en la ofícina


2º RRA 3º RRA

4º

RRA

Viejas presunciones


Las percepciones de los formuladores de políticas y los aldeanos cambio drásticamente, con ambos lados conociéndose, lo que a largo plazo, sólo puede beneficiar la receptividad de las decisiones de políticas. Las principales limitaciones que se enfrentan en el proceso tienen que ver con: Muestras de una cantidad limitada de áreas de RRA. Esto puede no ser un problema si las RRA se consideran más como medias para elevar las cuestiones de derecho en debates de políticas que una forma de obtener un cuadro abarcativo de las realidades locales. Costos: Iniciar RRAs sustantivas en diferentes áreas es costoso (generalmente USD7-10.000). Esto generalmente implica que se necesita el respaldo de donantes, y por ende soportar el riesgo de excesiva influencia del donante sobre el proceso de toma de decisiones. El aprendizaje de los participantes de las RRA generalmente sigue impactando en su trabajo diario incluso si los ejercicios de RRA se detienen debido a falta de fondos; Dificultades relacionadas con actitudes y presunciones, inclusive conductas defensivas o soberbias durante las reuniones. Pero esto mejoró significativamente con el avance del proceso. Sin dudas, la exposición de los formuladores de políticas a las realidades locales complicó más que ayudar su proceso de toma de decisiones ya que les mostró las complejidades y desafió a algunos ortodoxos. Pero, por el otro lado, esto debería ayudar en la implementación de políticas y a alentar más procesos inclusivos para ese fin.


47

9.3.2. Los proyectos como fuente de pruebas para dar forma al contenido de las políticas

Los proyectos que lograron resultados consistentes y sustantivos a lo largo del tiempo pueden contribuir a dar forma al contenido de las políticas. Esto puede ocurrir cuando tienen un objetivo normativo específico, pero también puede ocurrir cuando se los diseña para operar a nivel local. En este último caso, la influencia en el contenido de las políticas proviene de los datos recopilados a lo largo del tiempo a través de resultados y conclusiones de proyectos. Los recuadros 11 y 12 presentan dos ejemplos de proyectos que influenciaron políticas.

Recuadro 11: El impacto del Programa de medios de subsitencia pesqueros sostenibles sobre las políticas pesqueras en África Occidental

El programa de medios de subsistencia pesqueros sostenibles (SFLP, por sus iniciales en inglés) se estableció en 1999 como una sociedad DfID/FAO, y ahora está por completarse a fines de Junio de 2007. Creado en base a su anterior Programa de desarrollo integrado para la pesca artesanal (IDAF, por sus iniciales en inglés), el SFLP aborda la pobreza apuntando específicamente, a través de sus 25 países socios, a usuarios de recursos en comunidades de pesca artesanal, comerciantes menores, procesadores (principalmente mujeres) y consumidores. Basándose en el Código de Conducta para la Pesa Responsable (CCRF) de la FAO y el Enfoque relativo a los medios de vida sostenibles (SLA, por sus siglas en inglés), el SFLP se centra en la creación de capacidad para mejorar la administración y organización social de las comunidades de pesca y para mejorar la capacidad de gobierno en cuanto a la formulación, planificación y administración de políticas.

El impacto del SFLP es mucho mayor a nivel nacional que a nivel regional o global. En general, el sector pesquero se integró con los programas de desarrollo nacional en muchos países participantes. Los estudios y resúmenes del SFLP hicieron tomar conciencia del verdadero aporte del sector pesquero en las economías nacionales de muchos países participantes. El SFLP influenció positivamente en la incorporación del sector pesquero en los Documentos nacionales de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP) en muchos países participantes. El SFLP soportó cambios a nivel políticas y cambios institucionales en los países participantes para abordar la administración de un pesca sostenible a través de su trabajo en la co-administración, el control de la pesca y el reconocimiento legal de organizaciones profesionales. Muchas instituciones que el SFLP respaldó parecen haber estado a niveles meso y micro, mientras que las políticas se han desarrollado a nivel nacional o meso. Mucho del progreso ya ha sido posible; la implementación todavía tiene que darse en su mayoría. Es importante resaltar que el impacto fue desigual en los países participantes.

La experiencia del SFLP claramente demostró el importante tiempo que se necesita para efectuar el cambio normativo, institucional y de conducta, y llevarlos a algo sostenible.

Fuente: FAO/DFID, 2007

Recuadro 12: Desde el piloto a la política en Indonesia

Las organizaciones relacionadas con la ganadería del Gobierno de Indonesia están dejando de estar orientadas a los clientes en el suministro de servicios de ganadería para enfocarse en los pequeños productores. Los estudios piloto demostraron las posibilidades, pero el objetivo último de asegurar el compromiso desde el Departamento de Servicios de Ganadería hasta nuevas políticas e implementación de éstas a una escala nacional sigue siendo difícil de alcanzar. La estrategia para logra esto es la siguiente: • Iniciar estudios organizacionales y de políticas generales sobre una mejor organización y administración de los servicios de ganadería. • Usar estudios de estructura, conducta y desempeño desde el campo hasta el nivel de políticas de las organizaciones involucradas en los proyectos piloto. • Presionar a los responsables de la toma de decisiones y brindarles información “a medida”, basada en pruebas convincentes. • Organizar una serie de talleres brindados profesionalmente para el personal del Gobierno de Indonesia. • Hacer recomendaciones al Gobierno de Indonesia sobre los cambios necesarios para soportar y poner en funcionamiento los objetivos de las políticas; • Brindar respaldo para implementar las recomendaciones.

Fuente: Pasteur, 2001c


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10. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LOS IMPACTOS Y PROCESOS

NORMATIVOS

Los formuladores de política se ocuparán por comprender los impactos de las opciones de políticas que se han realizado (el “qué” de la política). Sin embargo, dado que el margen de tiempo entre una política y sus impactos es muy variable y se puede dejar ver a largo plazo, uno también debería abordar el impacto de las políticas sobre el cambio institucional y sobre los procesos normativos que evolucionan en sí, es decir, las maneras y los medios por los que se lograron (o no) los impactos de las políticas (es decir, el “cómo” de la política). En términos muy generales, en base a pilares de desarrollo sostenible, existen tres tipos de impacto de los procesos y contenidos normativos que se deben tener en cuenta. Éstos son los impactos ambientales, sociales y económicos.

Si las reformas de las políticas son exitosas, entonces su impacto será evidente de una forma u otra, como ser conductas transformadas, mejor bienestar, mayores ingresos, mayores resultados. Estos cambios generalmente incluyen resultados a corto plazo e impactos a largo plazo, y se deberían evaluar (i) para permitir la incorporación de lecciones aprendidas en los procesos de toma de decisiones futuras y (ii) ya que algunas políticas pueden producir resultados e impactos inintencionales y negativos (DAC, sin fecha). Existen diferentes formas de evaluar las políticas, con inclusión de varias evaluaciones ex ante y post-hoc de intervenciones específicas, análisis de costo-beneficio, evaluación económica y fijación de puntos de referencia internacionales. La forma más sencilla de evaluación de los impactos es una evaluación “basada en los objetivos”, en donde se informa a los formuladores de políticas si una meta deseada se logró, ya sea a corto o a largo plazo. Una limitación de este enfoque es que las consecuencias no anticipadas, incluso las consecuencias negativas, de una iniciativa de políticas no se consideran resultados de las políticas. Sin embargo, dado la multiplicidad de las variables endógenas y exógenas que afectan los resultados de las políticas, es desalentador cuantificar los impactos netos de las políticas con certeza, y la evolución basada en metas se usa mucho. No obstante, en los últimos años, los proyectos piloto de políticas se usan cada vez más para experimentar políticas antes de elevarlas a nivel país. El objetivo de los proyectos piloto de política es evaluar el impacto neto de una política al exponer a un grupo de personas a la intervención de la política en cuestión, mientras que no se revela la política a un grupo de comparación. Aunque en los papeles estas metodologías parecen atrayentes, éstas enfrentan desafíos, como ser:

su implementación y ejecución puede ser compleja y exige importante experiencia operacional y analítica25;

los resultados e impactos evaluados de políticas dependen de las herramientas analíticas empleadas (por ejemplo, modelos económicos de equilibrio parcial versus general) y de criterios de opinión de valor26;

lo que funciona a nivel piloto (nivel micro y comunidad) no necesariamente funciona para el país, ya que las variables exógenas en el piloto suelen ser endógenas a nivel

25 Davies, 2004. 26 Bullock y Salhofer, 2003.


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global27. Por ejemplo, el precio de mercado del arroz es uno exógenamente determinado para un agricultor, pero depende de la producción total del arroz de todos los agricultores. Además, las políticas piloto capaces de aumentar la producción de arroz y los ingresos de los agricultores en una determinada aldea podrían no ser efectivas cuando se elevan a nivel país.

Es importante reconocer que el seguimiento y la evaluación (S&E) ocurre en varios niveles, lo que brinda la información y retroinformación necesarias para tomar decisiones con conocimiento sobre la manera de proceder frente a políticas al ingresar a un nuevo circuito de planificación. La Figura 14 ilustra los distintos niveles de S&E en el caso del sector forestal.

Figura 14: Diferentes niveles de S&E: Ejemplo del sector forestal

Fuente: FAO/FONP, 2006

27 Pyatt, 2002.

Política – revisiones legales – revisiones

DELP Evaluaciones

Impacto nacional

Objetivo de desarrollo nacional

Política – revisiones legales -

Evaluaciones

Estados contables

Reuniones de personal – Informes

mensuales/ trimestrales

Auditorías financieras –

Informes anuales – Revisión y

planificación anuales

Revisiones conjuntas del

sector –revisiones a med plazo

Estudios de eficacia

Impacto Sectorial

Resultados sectoriales

Efectos sectoriales

Conclusiones del

rendimiento

Rendimiento de entrada

Meta Sectorial – Meta de Política –

Sector Forestal

Sector Forestal Resultado Área

1

Resultado 1.1

Resultado 1.2

Resultado 1.x

Actividad 1.1.1

Actividad 1.1.x

Entradas

Meta Sectorial – Meta de Política – Sector Salud

Meta Sectorial – Meta de Política – Sector XX


2


xx

Informes

Tipo de indicador

Niveles de objetivo


50

En cuanto al seguimiento del impacto de las políticas, Metz (2005) sugiere ocho pasos y actividades, los cuales se muestran en la Figura 15.

Figura 15: Ocho pasos y actividades principales en el seguimiento de los impactos de las políticas (MPI, por sus siglas en inglés)

Inicio y preparación de MPI Explicación de objetivos de MPI Asignación de responsabilidad para MPI

Definición de tareas de MPI

Revisión y análisis de políticas Marco normativo: objectivos y medidas Partes interesadas y rol de instituciones

involucradas Desempeño y estado de implementación

Desarrollo de modelo de impacto Identificación de áreas de impacto Identificación de camino/s de impacto Formulación de hipótesis de impacto

Diseño de investigación Determinación de enfoques & métodos de

investigación Determinación de requisitos de datos/ información Planificación de estudios cuantitativos/ cualitativos

Recopilación de datos /ejecución de estudios Uso de información existente y fuentes de datos Actualización de sistema de recopilación de datos Ejecución de estudios cuantitativos/ cualitativos

específicos

Compilación, procesamiento y análisis de datos Compilación de datos primarios/ secundarios Procesamiento y análisis de datos Evaluación y conclusiones

Paso 1

Paso 2

Paso 3

Selección de indicadores de impacto Paso 4 Indicadores intermedios/ aproximados/ finales

Indicadores cuantitativos/ cualitativos Aplicación de criterios para “buenos” indicadores

Paso 5

Paso 6

Paso 7

Comunicación y presentación de resultados de MPIa formuladores de políticas, clientes, público Paso 8

Fuente: Metz, 2005.


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Más recientemente, Bebbington y McCourt (2006) propusieron las siguientes características como prueba del éxito de las políticas de desarrollo, las que abarcan tanto el impacto como los procesos:

Apuntarían a mejorar las capacidades humanas, en particular para las personas que tienen una mayor falta de capacidad. Esta característica puede dividirse en el impacto sobre el ingreso u otros indicadores de desarrollo humano e impactos sociales y políticos;

Deberían hacerlo a grandes escalas: esto podría implicar intensificación desde un experimento de política inicial;

Las políticas se habrían implementado durante los últimos diez años, y preferentemente a través de, al menos, un cambio de gobierno: la duración de la política fue importante;

Preferentemente habrían tenido éxito contra toda probabilidad; esto es, al punto de inicio un observador razonable habría previsto que el éxito era improbable;

El S&E de los impactos y procesos, y las lecciones que surgen a partir de esto no tiene mayor utilidad si estas lecciones no se complementan con otras acciones de política. Sin embargo, es más probable que el vínculo entre la evaluación de las políticas y la acción de las políticas sea débil o incluso totalmente ausente. Una explicación para esto recae en el carácter fundamentalmente político de la transformación de las lecciones de las políticas en acción de las políticas, y por lo tanto, no ocurre automáticamente. Por consiguiente, la producción de una buena valuación de las políticas no suele ser un incentivo lo suficientemente bueno para usarla en una acción de las políticas. Gordillo y Andersson (2004) manifiestan que la probabilidad de que esto ocurra está muy relacionada a la existencia de incentivos institucionales adecuados en forma de mecanismos de:

dependencia jerárquica descendente (es decir, para ciudadanos), que permite a los ciudadanos imputar responsabilidades a los políticos; esto parece particularmente importante para manejar el tema de la concentración de poder dentro de la elite política.

aprendizaje organizacional y la mejor manera de aprender parece ser participando del proceso de evaluación.

Estos factores sugieren que la participación en el S&E es una buena manera de garantizar el buen uso de los resultados de evaluación de las políticas. La FAO/FONP (2006) sugiere lo siguiente como técnicas lo suficientemente simples para ser usadas con un amplio rango de participantes:

Revisiones informales. Las revisiones informales son herramientas sencillas que no brindan información sistemática, pero proporcionan algunas indicaciones sobre el éxito de las actividades.

Recopilación y análisis de datos cuantitativos. Se necesitan establecer procedimientos y mediciones estándares.

Encuestas a participantes y encuestas de opinión pública;


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Revisiones & auditorías. Esta herramienta puede ser especialmente importante para las actividades que son muy relevantes, experimentales, complejas o de recurso extensivo.

El recuadro 13 presenta un ejemplo de evaluación participativa respecto de los cambios organizacionales generales en el Departamento de Ganadería de Indonesia.

Recuadro 13: Evaluación participativa del cambio organizacional en el Departamento de Ganadería de Indonesia

Fuente: Pasteur, 2001c

El cambio institucional general en el departamento de ganadería de Indonesia se midió a través de una encuesta representativa y posteriores estudios de seguimiento hacia fines del ciclo del proyecto. El estudio de seguimiento se basó en preguntas formales formuladas al personal, debates de grupos de atencion guiados y encuestas sobre satisfacción de clientes. Las encuestas consistieron de entrevistas individuales y debates de grupos de atención con agricultores. Midieron la importancia de los servicios brindados y el desempeño de las fuentes que los suministran.

También se sugirió usar técnicas menos formales. En la práctica del S&E participativos se promueven menos enfoques “extractivos” – esto significa que la información no se quita del proceso, sino que los participantes la generan y poseen. Esto se considera mejor, ya que se centra en la generación de información para una toma de decisión y acción inmediata –por parte de los grupos que llevarán a cabo la medida. Como consecuencia, los enfoques menos formales pueden ser apropiados. Una técnica para esto es el Enfoque de Cambio Más Significativo o enfoque "evolucionista" para seguimientos y evaluaciones. El principal impulso del enfoque es incorporar la recolección e interpretación participativa sistemática de las historias – Véase Recuadro 14. Recuadro 14: El enfoque de cambio más significativo – contando historias

Las historias se usan mucho para investigaciones cooperativas y para análisis de discursos, investigaciones feministas y estudios culturales. En la literatura de aprendizaje organizacional, las historias se valoran y estudian como la difusión para interpretaciones de preferencia. Sin embargo, parece que es muy poco el uso formal y sistemático que se le da a las historias en la evaluación del Programa Nacional Forestal. No obstante, la evaluación del programa a menudo involucra la recopilación e interpretación de historias de partes interesadas para tomar alguna decisión o en algún aspecto relacionado con un programa. Estas “historias” surgen durante las entrevistas (algunas veces se incorparan a las transcripciones) y en los documentos escritos tales como diarios o respuestas abiertas a preguntas. Pero paradójicamente, hay escasez de literatura que específicamente cite el uso de historias para los programas de evaluación. Algunos profesionales sugieren que cuando la recolección de historias está asociada a un proceso de interpretación sistemática y colectiva de estas historias, (con inclusión de documentación de estas interpretaciones) el relato de la historia se puede aprovechar efectivamente para la evaluación participativa. Las interpretaciones en sí mismas cuentan otra historia, y el proceso de interpretación colectiva puede tener varios resultados beneficiosos para la utilización de evaluaciones. A través de la incorporación del paso extra de compartir e interpretar en grupo las historias del impacto de un programa, se agrega toda una nueva dimensión para el uso de historias en la evaluación de programas.

Fuente: FAO/FONP, 2006 Tanto la implementación del seguimiento como la evaluación de políticas son esenciales para mejorar el suministro de políticas actuales y futuras, aunque si la implementación tiene


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imperfecciones, entonces la evaluación de políticas, a su vez, carecerá de sentido. Desafortunadamente, el seguimiento y la evaluación parecen no ser parte de la cultura de gobierno, tanto en los países industrializados como en desarrollo. Esto se podría explicar parcialmente en cuanto a que el valor y los beneficios del seguimiento y la evaluación de las políticas son difíciles de cuantificar, los resultados e impactos de las políticas suelen ser a largo plazo y la supervivencia en un cargo de los políticos a menudo depende más de beneficios a corto plazo para algunas partes interesadas que en una evaluación abarcativa de las acciones públicas actuales.

11. ANÁLISIS DE POLÍTICAS – UNA HERRAMIENTA PARA AYUDAR A LOS

FORMULADORES DE POLÍTICAS A TRAVÉS DE LAS ETAPAS DEL PROCESO

NORMATIVO

11.1. Definición de análisis de políticas

En los últimos veinte años, los gobiernos en muchos países en desarrollo iniciaron una amplia variedad de reformas de políticas para acelerar el crecimiento en el sector agrícola, mitigar los niveles de pobreza y lograr las Metas de Desarrollo del Milenio. El ritmo y la complejidad de estas reformas, inclusive los cambios normativos e institucionales, tanto del sector como del sub-sector macroeconómico y agrícola, sacaron a la luz la capacidad a menudo limitada de gobiernos, organizaciones internacionales y donantes para primero generar, analizar y evaluar opciones de políticas agrícolas alternativas y, luego, diseñar e implementar la política más efectiva y deseable. Aunque una gama de factores conocidos y desconocidos influencia la formulación de políticas, hay consenso respecto a que cuanto más se analiza y desenmaraña un problema de política, tanto desde su perspectiva técnica como socioeconómica, más sólida y exitosamente implementadas serán, probablemente, las soluciones propuestas. Varias disciplinas han intentado sugerir cómo efectivamente diseñar e implementar buenas políticas, con inclusión de ciencias de la administración, ciencias políticas, estadística, economía y sociología. Los análisis de investigaciones por parte de las ciencias sociales tradicionales, sin embargo, son, en ocasiones, prohibitivamente costosas, llevan mucho tiempo completarlas, ya que la información es escasa y costosa de recopilar y, en muchas áreas, existen incertidumbres “técnicas”. Por otro lado, los formuladores de políticas operan dentro de limitaciones presupuestarias vinculantes y tienen que tomar decisiones de políticas agrícolas en poco tiempo –en Reino Unido, por ejemplo, la mayoría de las políticas se desarrollan en un plazo de entre los 6-9 meses28. En aproximadamente los últimos treinta años, el análisis de políticas se desarrolló como una ciencia para recopilar y sintetizar información, a fin de dar un formato a las decisiones políticas y respaldar las acciones de las políticas consistentes con el paso del tiempo. El análisis de políticas se puede definir como una ciencia social aplicada que apunta a producir información para abordar efectivamente los problemas vinculados a las políticas. Se diferencia de la planificación de políticas, que detalla un conjunto global de objetivos y estrategias de políticas coherentes para la búsqueda de una meta global (por ejemplo, la reducción de la pobreza). Pero la planificación de políticas hace buen uso del análisis de 28 Gabinete, 2000.


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políticas. También se diferencia de la investigación académica bien codificada, que es generalmente a largo plazo, basada en la teoría y respaldada por pruebas empíricas. El análisis de políticas hace un buen uso de una variedad de resultados de investigación y es, por lo tanto, complejo, digamos “críticamente triangula desde una variedad de perspectivas sobre lo que vale la pena saber y lo que se sabe”29. Cualquier ciencia social predecible puede respaldar un análisis de políticas, tales como la sociología, la economía y las estadísticas. La ciencia que más contribuyó al análisis de las políticas es la economía, que aún lidera la disciplina en análisis de políticas cuando los temas macroeconómicos están en juego, con inclusión de la investigación de políticas fiscales, monetarias y de comercio alternativas, en cuyos casos otras ciencias no están equipadas para manejarlas abarcativamente. Por otro lado, varias ciencias, inclusive la sociología, las ciencias naturales, la economía y la antropología, interactúan para brindar un panorama de la efectividad de las acciones públicas a nivel sectorial, tales como políticas de desarrollo agrícola y rural.

De acuerdo con Salvatici y Quieti (2003), el análisis de las políticas alimentarias y agrícolas puede ayudar a los formuladores de política de distintas maneras:

Especificar – para la intervención del gobierno - metas de políticas alimentarias y agrícolas integradas, coherentes y efectivas, que deberían contribuir en la búsqueda de los objetivos totales globales;

Identificar y evaluar las principales características estructurales sectoriales, subrayando los factores que representan tanto las oportunidades de desarrollo como las limitaciones y que producen revisiones críticas del impacto de las políticas alimentarias y agrícolas;

Analizar y evaluar las opciones disponibles para la formulación de políticas alternativas y modos de intervención para el sector alimentario y agrícola ampliamente concebido así como también las áreas rurales;

Mejorar la comprensión de conceptos económicos y temas normativos entre la variedad de agentes y agencias que se ocupan del desarrollo de un sector moderno de la agroalimentación y formas sostenibles de producción agrícola;

Actuar como un foro muy calificado para el diálogo de las políticas, entre los responsables de la toma de decisiones, los administradores y los expertos para la identificación de temas de política actual y la formulación a tiempo de áreas de investigación como base para la revisión y las propuestas de políticas.

Independientemente de la ciencia social o combinación de ciencias sociales que se use para realizar un análisis de políticas, se ha llegado a una secuencia de pasos “comunes” para seleccionar, analizar, proponer y designar soluciones para los problemas vinculados a las políticas. Éstos incluyen:

estructura y detalle del problema vinculado a las políticas; es decir, identificación de la causa principal de la cuestión en manos y, por consiguiente, el detalle de un objetivo de política particular;

29 Dunn, 1981.


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generación y clasificación de soluciones alternativas, concretamente la selección de instrumento(s) de políticas públicas adecuados que sirvan al objetivo de las políticas;

diseño de procedimientos de implementación, por ejemplo, definición/cambio de normas y reglas y/o establecimiento de nuevas instituciones para hacer operacional al instrumento de políticas;

definición de criterios e indicadores de seguimiento y evaluación, tanto para seguir la implementación de las políticas como para obtener lecciones para acciones públicas futuras.

11.2. Pasos básicos en el análisis de políticas

11.2.1. Identificación de los objetivos de las políticas

Los programas de las políticas –que consisten en la documentación de políticas que presentan una visión "política" para una región, un país o un sector- son generalmente genéricos e incluyen objetivos e instrumentos de políticas de amplio margen, tales como la reducción de la pobreza y mayor productividad agrícola. Raramente, si es que alguna vez, identifican las causas principales de la actual situación indeseable que los formuladores de política proponen cambiar. 30Por ejemplo:

El objetivo general de la estrategia de desarrollo agrícola de Mozambique incluye “mejorar el sistema agrícola, expandir la agricultura de conservación, promover la diversificación de cosecha, mejorar la disponibilidad y capacidad de compra de mejores semillas para los cereales,”31.

De igual modo, en Uganda, “el Gobierno ha decidido que en el mediano plazo su principal impulso para la acción pública en la modernización de la agricultura será (MAIFF y MFPED, 2000):

o la reforma y el fortalecimiento institucional para una mayor eficacia y efectividad en el suministro de servicios;

o el suministro de servicios reguladores;

o el suministro de servicios de promoción agrícola para agricultores;

o la investigación agrícola y desarrollo tecnológico para agricultores;

o la entrega de información de mercado para insumos y productos agrícolas

o el control de epidemias y pestes; Los programas de políticas son, por ende, comercialmente genéricos: ¿qué implica "mejoramiento de los sistemas agrícolas" para el gobierno? ¿Qué reformas de políticas se espera que realice el gobierno para “una mayor eficacia y efectividad en el suministro de servicios”? Se espera que los funcionarios (técnicos) de gobierno y los investigadores de políticas respondan a estas preguntas; es decir, estructuren el problema vinculado a las políticas y brinden una explicación causal de la situación insatisfactoria actual y, por lo tanto, identifiquen cierto(s) objetivo(s) de políticas específico(s) o metas concretas pasibles de medición. 30 Weimer y Vining, 2001. 31 Banco Mundial, 2006a.


56

La forma en que se analiza y estructura un problema vinculado a las políticas ejerce mayor influencia en la identificación del objetivo de políticas. Dunn (1981) detalla varias técnicas para estructurar el problema, que clasifica desde el análisis racional hasta la lluvia de ideas; Snare (1995) sugiere hacer uso de las descripciones, contra-historias y meta-descripciones: las descripciones son explicaciones ampliamente aceptadas de los problemas vinculados a las políticas; las contra-historias brindan una perspectiva inusual del problema vinculado a las políticas; las meta-descripciones son historias que los formuladores de políticas usan para volver a redactar los problemas vinculados a las políticas. Independientemente del enfoque que se use para estructurar el problema vinculado a las políticas, los formuladores de políticas deberían identificar una cadena causal robusta que explique el status quo indeseable actual, como ser a través del análisis del diagrama del problema que divide el problema vinculado a las políticas en trozos manejables y definibles. La Figura 16 brinda un ejemplo del diagrama del problema. Figura 16: Un análisis del diagrama del problema del Brote de Fiebre Aftosa Si los formuladores de políticas no fueran capaces de identificar una cadena causal de factores que conduzca al problema vinculado a las políticas, entonces el gobierno quizá mitigaría más la situación indeseable ex- post (por ejemplo, los beneficios de desempleo para los desempleados) en lugar de atacar sus causas principales, o implementaría la alternativa tan ineficaz de “hacerlo todo". Por el contrario, un problema vinculado a las políticas bien estructurado permite identificar las causas principales de la cuestión en mano y, por ende, detallar los objetivos específicos de las políticas. Por ejemplo, un análisis del diagrama del problema podría sugerir que el brote de Fiebre Aftosa descripto en la Figura 16 se debe, en gran medida, al contacto directo entre los animales infectados y los

---------- ---------- Menos ganancia

Más demanda de servicios de extensión

Efectos

Causas

Más mortalidad animal Menos productividad

Brotes de FA Problemas de política

Transmisión indirecta, ej. comida

de animales

Inseminación artifical

Contactos directos entre

animales

--------


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susceptibles de infección que se juntan en los pozos de agua que comparten; el objetivo de la política asociada sería evitar que los animales se reúnan en los pozos de agua. Por lo tanto, la definición del problema es el primer paso esencial para comenzar a investigar las soluciones de las políticas posibles de concretar.

11.2.2. Generación y elección de instrumentos de políticas

Una vez que se encontraron una o más causas principales del problema vinculado a las políticas y se seleccionaron los objetivos de políticas asociados, los formuladores de política deberían identificar los instrumentos de políticas alternativos, es decir las acciones públicas que sirven a los objetivos, y seleccionar la o las más apropiadas. La identificación de instrumentos de políticas alternativos no es un proceso sistemático, y las indicaciones podrían proceder de experiencias de otros países con problemas similares, hallazgos informados de las investigaciones, leyes y encuestas a expertos / la opinión pública, la revisión literaria de diarios profesionales y académicos, procedimientos recopilados de conferencias, propuestas de grupos de interés y de presión. En todo caso, se deberían tener en cuenta algunos criterios sencillos cuando se identifican los posibles instrumentos de políticas: (i) los instrumentos de políticas se deberían identificar claramente, con inclusión de acciones públicas prácticas más allá de las promesas genéricas (por ejemplo, “el gobierno prometerá, alentará y favorecerá”). Si este no fuera el caso, el problema ha sido mal enmarcado o las alternativas inadecuadamente elaboradas; (ii) las políticas existentes se deberían considerar como una alternativa de políticas (no sólo esto evitaría estar predispuesto a favor del cambio de políticas, sino que las políticas actuales han resultado previamente verosímiles y representan una referencia sólida que evalúa otras alternativas); (iii) ningún instrumento de políticas debería ser una alternativa de "hacerlo todo", lo que es a menudo incomprensible e improbable; (iv) si bien podría generar una cantidad infinita de instrumentos de políticas, es importante reducir las alternativas de políticas a un número manejable para facilitar la comparación de las distintas propuestas; (v) todos los instrumentos de políticas deberían limitar el papel del estado al suministro de bienes públicos y la regulación del mercado para aquellas mercaderías con externalidades positivas o negativas, mientras que se espera que el sector privado suministre bienes privados32. Sin embargo, uno debería tener presente que un mercado en funcionamiento no es necesariamente equitativo, y existe una distinción entre un mercado libre y el proceso hacia un mercado que sirve a los pobres: se trata de una diferencia importante, por ejemplo, si los servicios públicos de salud animal son privatizados antes, durante o después de que se implemente una política de microcréditos o antes, durante o después del asentamiento de trabajadores de la salud animal en comunidad.

32 Weimer y Vining, 1991.


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Recuadro 15: Suministro público y privado de servicios veterinarios

La liberación, privatización del mercado y los programas de descentralización han llevado a varios países en desarrollo a reformar sus servicios veterinarios públicos. Estas reformas se basan, en gran medida, en consideraciones de eficiencia y, por ende, en el análisis de ventajas comparativas del mercado y el estado en el suministro de servicios específicos. Los servicios veterinarios clínicos y la distribución y producción de fármacos y vacunas son en gran medida mercaderías privadas, porque los usuarios capturan todos los beneficios, y pueden ser suministrados eficazmente por los agentes privados. Por otro lado, el mercado libre privado no brindará servicios tales como diagnóstico de enfermedades, vacunación contra enfermedades contagiosas, control de portadores, etc. en un grado óptimo. Los beneficiarios de estos servicios, en realidad, son tanto los participantes como los no participantes debido a la existencia de externalidades positivas (riesgo reducido de contagio para animales no vacunados). Por lo tanto, el gobierno tiene un importante papel que jugar en el mercado respecto de estas mercaderías. Finalmente, los servicios tales como la supervisión/ prevención de epidemias y la higiene/ inspección de alimentos son mercaderías puramente públicas y los mercados privados no pueden suministrarlos debido a su característica de falta de control exclusivo. Todos, por ejemplo, se beneficiarían del seguimiento y control de la enfermedad de la “vaca loca” (BSE). Por lo tanto, se convierte en responsabilidad del gobierno encontrar mecanismos colectivos para asumir el suministro de estos servicios o subcontratar su suministro al sector privado (Ahuja, 2004).

11.2.3. Implementación de instrumentos de políticas

Una vez que los objetivos e instrumentos de políticas se han seleccionado, la implementación de la política se torna la principal tarea para los formuladores de políticas. A pesar de que los fracasos de muchas reformas de políticas se atribuyeron a la falta de consideración cuidadosa de cómo la implementación se debería haber organizado y administrado, aún existe poca documentación sobre cómo implementar las reformas de las políticas, para que los funcionarios de gobierno y otros actores hagan lo que se espera que hagan33. Durante un tiempo se dijo que las políticas podrían ser sistemáticamente clasificadas y que cada categoría de política asociada con los patrones previsibles de administración34. Mientras que el concepto de tipologías de políticas es atractivo, su crucial debilidad es que las políticas presentan una multiplicidad de características. Por lo tanto, establecer criterios para objetivamente asignar políticas en categorías conceptualmente distintas y elaborar normas específicas institucionales y de administración para cada categoría son ejercicios subjetivos y muy discutibles35. A los fines de la formulación de políticas, es más práctico identificar una serie continua de funciones de tareas omniválidas de implementación, con inclusión de: (i) la legitimación de políticas y la creación de un grupo de electores potenciales; (ii) la acumulación de recursos; (iii) el diseño organizacional; (iv) el seguimiento y la evaluación36. Legitimación de políticas – A pesar de que una política sea sólida o correcta, el respaldo no será de inmediato, algunos actores podrían oponerse al proceso de reforma y los beneficiarios podrían no valorar que es en su interés respaldar el cambio. Por lo tanto, las políticas necesitan ser legitimadas. El gobierno debería crear un grupo adecuado de potenciales electores, que soporte la reforma, esto es a través de grupos de presión, 33 Crosby, 1996; Griffin, 1975. 34 Por ejemplo, Grindle y Thomas, 1991; Lowi, 1972. 35 Smith, 2002. 36 Brinkerhoff y Crosby, 2002.


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negociación, desarrollo de alianzas y formación de coaliciones con las partes interesadas clave y, especialmente con los supuestos “campeones de políticas” que se espera afirmen que la reforma propuesta de las políticas es necesaria y crucial de implementar, aunque presente algunas desventajas. El análisis de las partes interesadas y el direccionamiento político son pasos clave para establecer un grupo adecuado de potenciales electores. El análisis de las partes interesadas consiste en evaluar a los potenciales electores de las políticas, sus intereses, sus expectativas, la fuerza o intensidad de su interés en la reforma de las políticas y los recursos que pueden traer o soportar sobre los resultados de un cambio de políticas. Luego, el gobierno debería examinar las relaciones actuales y potenciales y las alianzas entre las distintas partes interesadas que desean respaldar / oponerse a algunas reformas de políticas específicas. Esto es un ejercicio de direccionamiento político que apunta a establecer un grupo adecuado de potenciales electores que soporte la reforma de las políticas. Pero la legitimidad de una política es algo más que hacer pública la participación a iniciativas lideradas por el gobierno. Una clara comprensión ex- ante de qué partes interesadas se benefician con más probabilidad y cuáles pierden es un componente crucial del diseño de una política (no sólo el diseño de su implementación) – y la legitimidad surge en gran parte del alcance en que la política beneficiará a la sociedad en un todo. Este tema y las formas de realizar un análisis de subsistencia y socioeconómico ex ante se analizan en la Sección 6 de este documento. Acumulación de recursos – La acumulación de recursos se refiere a garantizar los fondos de inicio y asegurar un lugar a la política en el proceso de distribución presupuestaria del gobierno que garantiza un flujo de recursos constante con el paso del tiempo. La legitimación de la política y el amplio respaldo, tanto a corto como a largo plazo, son esenciales para la acumulación de recursos, ya que la distribución de recursos financieros, humanos y técnicos para una nueva política es una tarea desalentadora: (i) las políticas se suelen diseñar sin tener muy en cuenta el presupuesto de gobierno, especialmente cuando se ven influenciadas por intereses personales más que públicos; (ii) la recopilación de recursos suficientes generalmente significa recortar aquellos dirigidos a viejas políticas, y esto en su mayoría probablemente genera oposiciones. Diseño organizacional – Esto está vinculado con las condiciones burocráticas brevemente mencionadas en la Sección 7.3 anterior. La tarea de movilización cambia la política del papel a las acciones, para los programas y proyectos. En general, los nuevos programas y proyectos involucran la introducción de nuevos objetivos, tareas y actividades para las agencias y los departamentos de gobierno, funcionarios públicos y demás actores. Este proceso de reforma se podría limitar por recursos humanos de baja capacitación que no pueden efectivamente desarrollar nuevas tareas. Pero incluso si las nuevas tareas fuesen sencillas, existen dificultades intrínsecas para establecer nuevas rutinas y prácticas que causen que algunos ganen y otros pierdan. Por eso es crucial proporcionar los incentivos "correctos" para que los implementadores adopten los nuevos modos y las prácticas que requieren los programas y planes de acción. De lo contrario, los funcionarios de gobierno y los burócratas en el área de atención al público podrían terminar demorando e incluso bloqueando las reformas de las políticas.

Existe un consenso general por el que dos principios básicos se deberían considerar para los formuladores de política y los implementadores de política cuando diseñan mecanismos de implementación de políticas. Éstos son:


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La responsabilidad describe los derechos y las responsabilidades que existen entre la gente y las instituciones que afectan sus vidas, con inclusión de gobiernos, sociedades civiles y actores del mercado. En general, las relaciones de responsabilidad tienen dos componentes importantes37:

o capacidad de respuesta, es decir el derecho a tener una respuesta y la obligación de proporcionar una, y;

o exigibilidad, es decir la capacidad de garantizar que se tome una acción y el acceso a los mecanismos de compensación cuando falla la responsabilidad.

También es importante considerar los tres niveles de responsabilidad. Éstos son: o responsabilidad vertical, esto es desde los proveedores de servicio hasta los

clientes o beneficiarios y desde los políticos hasta la sociedad civil –A menudo también se pasa por alto, no existe o casi ni se exige.

o responsabilidad horizontal: se trata de la responsabilidad de los funcionarios civiles a los políticos (a menudo a través de organismos públicos, tales como auditores, parlamentos, legislativo)

o intra-organizacional, es decir alinear gerentes y empleados. Las recompensas y sanciones se refieren a un sistema de incentivos para los

implementadores de políticas. Debería estar correlacionado con los indicadores de seguimiento y la evaluación, teniendo en cuenta ambos recursos empleados y los resultados de la implementación de las políticas. La aplicación de recompensas y sanciones depende mucho de la existencia de mecanismos adecuados de responsabilidad.

Las condiciones en las que las instituciones son confiables varían por país y contexto. Los factores clave de alcance global que pueden mejorar la receptividad de instituciones poderosas a los pobres y grupos marginados incluyen38): Disposiciones legales y constitucionales: Son clave, pero a menudo no se exigen; Historias de protesta y compromiso ciudadano: Las políticas de responsabilidad son

profundamente afectadas por tradiciones de movilización social; Espacio democrático: Esto incluye grado de independencia del sistema legal y medios

de comunicación, la existencia de elecciones justas y libres, etc. Culturas de responsabilidad: La diferente experiencia y comprensión de responsabilidad

lleva a diferentes expectativas y resultados en ese sentido; Relaciones estado-mercado: Es especialmente difícil en el caso de importante

dependencia de las compañías internacionales para la extracción de recursos naturales – véase el análisis en la Sección 8.

El Recuadro 16 presenta algunas estratégicas de los pueblos para promover los mecanismos de responsabilidad adecuados.

37 IDS, 2006. 38 IDS, 2006 – ver también Sección 6.3. sobre contexto de gestión de gobierno.


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Recuadro 16: Ejemplos de estrategias para promover responsabilidad

Acción directa en Kenia: Kenia es signataria en la Convención sobre Derechos Políticos, Económicos, Sociales y Culturales que otorga derecho a una vivienda, aunque no exista la provisión de ésta en la constitución de Kenia. En Mombasa, el reconocimiento internacional por la lucha de una asociación de inquilinos para el derecho a una vivienda digna ayudó al grupo a ganar ímpetu y confianza. El gobierno local se mostró ausente ante sus demandas, los residentes usaron la acción directa para desafiar la falta de responsabilidad, para evitar físicamente la construcción de estructuras de vivienda no autorizadas.

Comités de administración de agua para ciudadanos en México: Las luchas respecto de responsabilidad por parte de los grupos autóctonos rurales se han concentrado en cómo garantizar la administración sostenible de una divisoria de agua que desciende rápidamente en Veracruz, México. Las principales industrias petroquímicas han estado drenando la divisoria de aguas para uso en zonas urbanas corriente abajo. Sin la acción inmediata, el suministro de agua desaparecerá en la próxima década, en cuanto la presión aumente por la deforestación, erosión y el crecimiento de demanda de áreas urbanas. Existen muchas formas de agencias de gobierno involucradas en la administración de la divisoria de agua, con a menudo intereses competitivos, con inclusión de estructuras tradicionales tales como ejidos (lotes de tierra de uso comunal), gobiernos municipales urbanos y rurales, agencias federales para el medio ambiente y para asuntos autóctonos y organizaciones de conservación internacional. La falta de espacio para la participación de los ciudadanos conduce a una ruptura en la comunicación entre las comunidades rurales y urbanas, con picos periódicos de violencia. En este caso, el comité de administración de aguas para los ciudadanos demostró un mecanismo exitoso para la creciente responsabilidad entre las comunidades autóctonas y las numerosas instituciones involucradas. Audiencias públicas en India: Las audiencias públicas raramente se celebran con anticipación a un desarrollo industrial importante en India, a pesar de una obligación formal para que ésta se celebre. Las audiencias de ciudadanos alternativas brindaron un espacio para que la gente exprese sus opiniones, y una arena en donde los representantes industriales y del estado debieron dar cuenta de sus acciones. Las ONG recopilan datos de otras comunidades que tienen experiencia en desarrollos industriales similares a los que se proponen. Esto condujo a que se presentaran a las audiencias de los ciudadanos “Planes de Desarrollo de los Pueblos” bien informados. Organizaciones basadas en la comunidad en el Delta de Níger: Se han formado grupos de jóvenes y organizaciones femeninas en reacción a colusión oculta entre el gobierno y las compañías petroleras que operan en el Delta del Níger, conducentes a conflictos de petróleo. Estos grupos representan comunidades en el Delta del Níger que no son escuchadas a través de canales formales, y a menudo chocan con poderosas instituciones oficiales, tales como jefes locales y funcionarios elegidos. Las organizaciones basadas en la comunidad han creado un espacio para articular las preocupaciones sobre la corrupción y la mala administración de ingresos del petróleo por el gobierno, pero también plantean cuestiones sobre quién representa los intereses de la comunidad y cómo los pueblos en el Delta del Níger pueden ganar el control sobre los recursos naturales de la región. Fuente: IDS, 2006.

11.2.4. Seguimiento y evaluación de las reformas de políticas

La implementación de las políticas no es un proceso lineal, influenciado por un número de factores endógenos y exógenos. El progreso hacia el logro de los objetivos de las políticas debería ser, por ende, controlado para que las actividades y el progreso sigan su marcha, y para que se hagan ajustes cuando sean necesarios. Las políticas también se deberían evaluar para determinar si las acciones públicas proporcionan los beneficios planeados y, finalmente, para mejorar la efectividad de las acciones públicas futuras. El seguimiento es esencial para mantener el progreso en marcha, facilitar la corrección del error y, a los fines de la responsabilidad, asegurar que los administradores de políticas y las agencias de implementación cumplan con sus respectivas obligaciones. Dado que el seguimiento exige ensamblar indicadores cuantitativos y cualitativos que se pueden localizar con el paso del tiempo, es necesario establecer un marco para la recopilación regular de datos y tenerlos como sus indicadores de resultados que se pueden usar directamente para ajustar la política39. Por ejemplo, en India un programa para ayudar a los estudiantes con desempeño malo contrató asistentes de comunidades locales para ser tutores de los 39 Josling y Valdes, 2004.


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estudiantes40. El seguimiento de los indicadores podría incluir distribuciones presupuestarias, cantidad de tutores contratados, antecedentes de los tutores, así como también el índice de abandono y el desempeño de los estudiantes. También se deberían establecer algunos umbrales para los indicadores, a fin de facilitar los ajustes en la implementación de políticas: ¿cuándo la implementación de la política se aleja mucho de su camino? Dos temas se deben abordar cuando se detallan las actividades de seguimiento. Primero, debido a que el seguimiento podría realizarse por varios actores (por ejemplo, departamentos de gobierno, beneficiarios, organizaciones de la sociedad civil, institutos de investigación), las agencias implementadoras no deberían tener toda la responsabilidad de seguimiento: son supuestamente responsables por el suministro de políticas y sus actividades de seguimiento podrían desviarse. Segundo, como el seguimiento a menudo ocurre dentro de una infraestructura institucional cambiada, el personal puede no estar comprometido o ser incapaz de realizar el seguimiento y las nuevas normas y prácticas de administración se podrían prever e implementar. Las maneras y los medios para realizar el seguimiento y la evaluación se analizaron en la Sección 10 de este documento.

11.3. Análisis y formulación de políticas

Se pueden usar los métodos de análisis de políticas para confrontar los problemas normativos agrícolas: la definición del problema conduce a la identificación y evaluación ex ante de opciones de políticas alternativas, seguido de la implementación, seguimiento y evaluación de políticas. Sin duda, la diversidad de problemas normativos agrícolas es tan amplia que no se puede desarrollar ninguna metodología detallada que aborde a todos ellos. Sin embargo, existe consenso y prueba de que un buen análisis de políticas –que se puede realizar por una cantidad de factores diferentes41 – contribuye significativamente a las propuestas y la implementación de políticas sólidas, cuando se cuenta con tiempo y recursos. Los pasos básicos de un buen análisis de políticas se resumen en el Recuadro 17.

40 Easterly, 2006. 41 Para las dimensiones institucionales de análisis de políticas, referidas en los Procedimientos del Taller del Cercano Oriente sobre la Creación de Instituciones para el Análisis de Políticas (FAO, 2004).


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Recuadro 17: Resumen de los pasos básicos en el análisis de políticas

Identificar partes interesadas clave, inclusive agricultores, cuidadores de ganado, organizaciones básicas, agencias de gobierno local, etc. que podrían tener un interés en el problema X.

Detallar el problema X, es decir dar una descripción del status quo y una descripción de la situación deseada. Las entrevistas con las partes interesadas así como también la recopilación de datos primarios y secundarios son esenciales en esta etapa.

Brindar una explicación causal cuantitativa-cualitativa del problema X, con inclusión de las limitaciones técnicas, los obstáculos institucionales y cómo se interrelacionan. Estas cuentas respaldarán la identificación de objetivos específicos de políticas.

Identificar posibles instrumentos de política que sirven al objetivo de políticas identificado y clasificarlos de acuerdo con algunos criterios monetarios y no monetarios definidos, con inclusión, por ejemplo, de costos financieros, quién gana o pierde, requisitos técnicos, instituciones involucradas, consistencia con las políticas y prácticas existentes.

Diseñar mecanismos de implementación para los instrumentos de políticas seleccionados, concretamente la identificación de la función del sector privado y público, una descripción detallada de las tareas de las agencias / los departamentos públicos y de las normas y reglamentaciones necesarias para que los instrumentos de políticas sean operacionales.

Proponer una estrategia de comunicación para crear un grupo de potenciales electores que respalde la solución de políticas propuesta, con inclusión de grupos meta, objetivos de comunicación, mensajes y tonos clave, medios para pasar los mensajes y tiempo y costos estimados.

Identificar indicadores de supervisión y fuentes relativas para aumentar la responsabilidad de las agencias responsables, inclusive de los umbrales de alarma e indicación de recompensas y sanciones en caso de tareas realizadas adecuadamente / incorrectamente.

Detallar indicadores de evaluación, rango de aceptabilidad, fuentes y tiempo de evaluación.

11.4. Limitaciones en el uso del análisis de políticas

Los pasos detallados en el Recuadro 17 no siempre conducen a los resultados deseados o incluso esperados. Esto se debe a los vínculos complejos entre el análisis de políticas y la formulación de políticas como se ilustra en la Figura 17. En particular, esa Figura muestra el papel fundamental que juegan los actores de políticas en el análisis de políticas de vinculación para la formulación e implementación de políticas. Estos vínculos son complejos, dado la interacción entre los actores de las políticas y otros elementos de los procesos normativos, en particular el contexto de las políticas – véase el análisis en las Secciones 5 y 6. Estos vínculos se analizan también más adelante.


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Figura 17: Las vinculaciones entre el análisis de políticas y la formulación de políticas

Grupos de donantes

Política nacional

Los grupos de interés y de presión pueden influenciar las prioridades de las políticas y los programas de las políticas, pero les resulta más difícil influenciar la manera en que los problemas normativos están estructurados, es decir, la definición de metas e instrumentos de políticas. Muchos grupos, inclusive los más poderosos, a menudo limitaron su capacidad técnica y la información inadecuada para examinar las cuestiones normativas en detalle, especialmente cuando los impactos de los cambios normativos tienen que evaluarse en relación con una amplia variedad de partes interesadas. Por ejemplo, a las compañías lácteas probablemente les parecería desafiante evaluar el impacto de normas sanitarias más estrictas sobre pequeños productores pobres operando en mercados informales. La dificultad e incapacidad de los grupos de presión y de interés para investigar abarcativamente soluciones normativas brindan a los formuladores de políticas la oportunidad de diseñar e implementar políticas que son efectivamente equitativas y a favor de los pobres, y no necesariamente predispuestas a favor de los que ya tienen recursos. Para que esto suceda, los gobiernos en países desarrollados y en desarrollo deberían usar el análisis de políticas cuando diseñan e implementan las reformas normativas: “la política debería estar respaldada por un buen análisis y, de corresponder, por modelos”42. Lamentablemente, existe una variabilidad considerable entre los países respecto del alcance que debe tener un análisis de políticas formal para uso de los gobiernos, y la observación causal sugeriría que el uso del análisis de políticas cubra el espectro que va de 0 a 100,

42 Gabinete, 2000.

Formuladores de política

Grupos de Promoción

Proceso de implement-ación de

El Rol del Análisis en la Formación de Políticas

Grupos de donantes políticas

profesionales


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aunque la mayoría de los gobiernos tienden a hacer uso de un análisis limitado de las políticas: “este estudio descubrió […] que [en Reino Unido] la demanda de un buen análisis de políticas no está totalmente integrado en la cultura del gobierno central”43. ¿Cómo estimular tanto la demanda como la oferta de análisis de políticas? ¿Cuáles son las limitaciones vinculantes para la demanda y la oferta del análisis de políticas? La demanda para un análisis de políticas por parte de los ministerios y departamentos de gobierno suele ser baja debido a: (i) compromisos de manifestos políticos que, más que ser formulados en términos amplios, adoptan la forma de promesas detalladas y obligan al gobierno a acciones específicas de políticas; (ii) que la dirección de política suele ser conducida por una fuerte convicción a priori o por “patrocinadores” y “sponsors"; (iii) la falta de comprensión por parte de las elites que formulan las políticas de la utilidad del análisis de políticas; (iv) que algunos ministerios podrían temer que el análisis de políticas reduzca -como lo hace- sus niveles de libertad; (v) que ningún ministerio cuenta con incentivos suficientes para exigir un análisis de políticas cuando una cuestión -como sucede en la mayoría de las cuestiones- pasa por distintos ministerios; (vi) la pobre calidad de algunos análisis de políticas. La oferta de análisis de políticas podría ser insuficiente porque: (i) el análisis de políticas es una nueva disciplina, que solamente en las últimas tres décadas se clasificó como una ciencia; (ii) los investigadores tienden a desarrollar teorías y modelos sin considerar la posible demanda para el análisis de políticas; (iii) las políticas son muy variables y la oferta de un buen análisis de políticas podría ser desplazado por las prioridades de gobierno cambiantes; (iv) el análisis de políticas es, a menudo, un departamento orientado e ineficaz cuando existen múltiples usuarios y superposición de responsabilidades entre los distintos departamentos de gobierno44. Finalmente, existe la incertidumbre respecto de quiénes deberían financiar el análisis de políticas que limita aún más su oferta. En teoría, la responsabilidad de la financiación del análisis de políticas se debería determinar sobre la base de quiénes se benefician con los resultados del análisis, mientras que la ejecución del análisis de políticas se debería decidir sobre la base de los criterios de eficiencia. Si los resultados del análisis de políticas son bienes públicos, el gobierno debería ser responsable por su financiación, como así el sector privado debería subproducir el análisis de políticas debido a la presencia de externalidades positivas (cualquiera podría hacer uso de un buen análisis de políticas cuyos beneficios no pueden ser internalizados). Esta polémica brinda bases económicas para las instituciones públicas que financian el análisis de políticas. Sin embargo, debido a que el gobierno no es necesariamente el mejor proveedor de análisis de políticas, no sólo debería patrocinar análisis de políticas internas y/o financiar una institución de análisis de políticas operada públicamente, sino que también debería estimular un mercado para análisis de políticas, por ejemplo a través del otorgamiento de derechos de propiedad intelectual sobre los resultados de las investigaciones y distribución de fondos para la investigación a través de concursos de oposición45.

43 Gabinete, 2000. 44 Batie, 2005; Gabinete, 2000; Paul y cols.., 1989; Weimer y Vining, 1991. 45 Salvatici y Quieti, 2003.


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12. NOTAS DEL LECTOR

12.1. Enlaces EASYPol

Este módulo pertenece a un conjunto de módulos que forman parte del camino de capacitación de EASYPol Programa de aprendizaje de políticas, Módulo 4: Formulación de políticas y estrategias, Sesión 3: Factores clave en la sinergia entre el estado y el ciudadano. Los lectores pueden seguir otros documentos de EASYPol dentro del Módulo 4, el cual se encuentra estructurado de la siguiente manera:

Módulo 4: Formulación de políticas y estrategias Sesión 1: Interpretación de procesos normativos

Sesión 2: Dos casos prácticos: Interpretación de procesos normativos

Sesión 3: Factores clave en sinergia de ciudadanos

Sesión 4: Extrapolate

Sesión 5: Travesía del arroz – Juego de simulación

Sesión 6: Juego de negociación de préstamos ministeriales

Sesión 7: Tirándolos juntos

13. REFERENCIAS

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73

ANEXO 1: LISTA DE ACRÓNIMOS

BATNA Best Alternative to a Negotiated Agreement (Mejor

Alternativa al Acuerdo Negociado) CSO Civil Society Organizations (Organizaciones de la

Sociedad Civil) EXTRAPOLATE Ex-ante Tool for Ranking Policy Alternatives (Herramienta

Ex-Ante para la Clasificación de Alternativas de Políticas) FAO Food and Agriculture Organisation (Organización de las

Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación) S&E Seguimiento y Evaluación MDGs Millenium Development Goals (Objetivos de Desarrollo

del Milenio) ONG Organización No Gubernamental NPEP Nueva Perspectiva de Economía Política PD Prisoners’s Dilemma (Dilema del Prisionero) DELP Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza PSIA Poverty and Social Impact Assessment (Evaluación de

Pobreza e Impacto Social) MEDIOS DE SUBSISTENCIA SOSTENIBLES

Medios de subsistencia Sostenibles

ZOPA Zone of Possible Agreement (Zona de Posible Acuerdo)


74

METADATOS DEL MÓDULO

1. Módulo EASYPol 168

2. Título en el idioma original Inglés FAO Policy Learning Programme

Francés Programme de formation aux politiques de la FAO

Español Programa de aprendizaje sobre políticas de la FAO

Otro idioma

3. Subtítulo en el idioma original

Inglés Policy Processes – Part 1 : Making Sense of Policy Processes

Francés Processus d’élaboration des politiques - 1ère partie - Comprendre les processus d’élaboration des politiques

Español Procesos normativos - Parte 1: Interpretación de los procesos normativos

Otro idioma

4. Resumen

Este material de apoyo se relaciona con los procesos normativos –las formas en que se planifican, diseñan, implementan y evalúan las reformas de políticas– que significativamente afectan los resultados y los impactos de las políticas en los medios de subsistencia de la población.

La Parte 1 de este material busca brindar formas y medios para interpretar mejor los procesos normativos. Comienza con una introducción a los procesos normativos, con inclusión de la manera en que se pueden definir y un cuadro sinóptico de los principales modelos empleados para explicar los procesos normativos. Después siguen las consideraciones sobre los principales elementos que captan los procesos normativos y el trabajo que éstos conllevan, con inclusión del contexto, los actores, el contenido, el impacto y las principales etapas de los procesos normativos (es decir, definición de programas, toma de decisiones sobre objetivos e instrumentos de políticas, implementación y seguimiento y evaluación). La sección final de esta parte se ocupa del análisis de políticas, como una herramienta útil para abordar las distintas etapas de los procesos normativos (es decir, definición de programas, definición de objetivos / instrumentos / opciones, implementación y seguimiento y evaluación).

5. Fecha

Enero 2008

6. Autor(es)

Olivier Dubois (con colaboración de Maria Grazia Quieti y Ugo Pica Ciamarra)

7. Tipo de Módulo

Descripción temática Material conceptual y técnico Herramientas analíticas Material empleado Recursos complementarios

8. Tópicos tratados por el módulo

La agricultura en el contexto macroeconómico Políticas agrícolas y sub-sectoriales Agroindustria y políticas de cadenas alimentarias Medio ambiente y durabilidad Desarrollo institucional Planificación y políticas de inversión


75

Pobreza y seguridad alimentaria Integración regional y comercio internacional Desarrollo rural

9. Subtópicos tratados por el módulo

Elementos y etapas de los procesos normativos Análisis de políticas

10. Entrenamiento secuencial

Programa de aprendizaje sobre políticas de la FAO

11. Palabras clave

Proceso normativos, contexto de gestión de gobierno, actores, contenido, impacto, etapas de políticas, análisis de políticas

http://www.fao.org/easypol/output/browse_by_training_path.asp?lang=ES&idLang=2

Procesos normativos - Parte 1 Interpretación de los ... · Evaluación del tipo y la calidad de...

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