Proceso Legislativo Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos

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EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN MATERIA DE LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIN Y PRESUPUESTO

DE EGRESOS DE LA FEDERACIN

REYES TPACH MARCIAL

Documento publicado por la Subdireccin de Economa de los Servicios de Investigacin y Anlisis, adscritos al Centro de Documentacin, Informacin y Anlisis de la Cmara de Diputados, Mxico, julio de 2006.

Maestro en Economa. Investigador parlamentario.

INTRODUCCIN

La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (Constitucin) faculta al Congreso de la Unin para legislar en temas financieros, tales como la Ley de Ingresos de la Federacin (LIF) y el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF).

El procedimiento legislativo en materia de LIF y PEF es complejo, por-que de acuerdo con la Constitucin, sus diferentes fases recaen en dos poderes: el Ejecutivo y el Legislativo. Esta situacin demanda una defini-cin clara en el calendario y en las funciones que la Constitucin le asigna a cada uno de estos poderes.

El objetivo de esta investigacin es definir las facultades que tiene el titular del Poder Ejecutivo, el Congreso de la Unin y la Cmara de Diputados en cada una de las fases que integran el procedimiento legislativo en mate-ria de LIF y PEF.

Las fases del procedimiento legislativo en materia de LIF y PEF son las siguientes:

La presentacin de la iniciativa El examen, discusin, modificacin y aprobacin de la iniciativa

LA NUEVA LEGISLACIN EN MATERIA PRESUPUESTARIA

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La sancin, promulgacin y publicacin del proyectoEsta investigacin tiene como antecedente el siguiente estudio publica-

do el mes de julio de 2004: Las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados dentro del ciclo presupuestario en Mxico.1

Las diferencias ms importantes entre ambos estudios son las siguientes: La investigacin precedente est relacionada nicamente con el pro-

cedimiento legislativo en materia presupuestaria, en tanto que esta investigacin lo hace extensivo a la LIF.

En este estudio se incluyen las novedades relacionadas con el pro-cedimiento legislativo en materia de LIF y PEF contenidas en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), pu-blicada en el Diario Oficial de la Federacin el 30 de marzo de 2006.

RESUMEN EJECUTIVO

Esta investigacin se integra con cinco apartados:En el primero se resalta la importancia que tienen la LIF y el PEF dentro

del proceso de planeacin nacional, afirmndose que en este complejo en-tramado, la LIF nos indica la cantidad de recursos con los que cuenta el Gobierno Federal para la ejecucin de los programas que integran el Plan Nacional de Desarrollo, mientras que con el PEF se sabe hacia cules progra-mas se canalizan estos recursos pblicos.

En el segundo se analiza el paquete econmico, el cual est conformado por los criterios generales de poltica econmica (CGPE), la miscelnea fiscal, la iniciativa de LIF y el proyecto de PEF.

Se afirma que las proyecciones de las variables macroeconmicas con-tenidas en los CGPE y la aprobacin por parte del Congreso de la Unin de la miscelnea fiscal son condiciones sine qua non para la aprobacin de la LIF y el PEF.

1 Cmara de Diputados, Divisin de Economa y Comercio del Servicio de Investigacin y Anlisis adscrita a la Direccin General de Bibliotecas de la Cmara de Diputados. Disponi-ble en: .

EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN MATERIA DE LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIN Y PRESUPUESTO...

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En el tercero y cuarto, con base en el artculo 74, fraccin IV, de la Cons-titucin y el artculo 42 de la LFPRH, se expusieron los actores que intervienen en cada una de las fases que componen el procedimiento legislativo en mate-ria de LIF y PEF, as como el calendario al que se deben apegar. En sntesis:

La presentacin de la iniciativa de LIF y del proyecto de PEF es una facultad exclusiva del titular del Poder Ejecutivo Federal, quien lo presenta a la Cmara de Diputados el 8 de septiembre de cada ao.

El examen, discusin, modificacin y aprobacin de la iniciativa de LIF corre a cargo del Congreso de la Unin (Cmara de Diputados y Cmara de Senadores), y este proyecto debe estar aprobado por la Cmara de Senadores a ms tardar el 31 de octubre del ao ante-rior al inicio del ejercicio fiscal.

El examen, discusin, modificacin y aprobacin del proyecto de PEF es una facultad exclusiva de la Cmara de Diputados, que tiene que aprobarlo a ms tardar el 15 de noviembre del ao anterior al inicio del ejercicio fiscal.

El Ejecutivo Federal est obligado a publicar el proyecto de LIF y de PEF a ms tardar 20 das naturales despus de sus respectivas apro-baciones.

En el quinto se analiza la reforma constitucional en materia presupues-taria aprobada por el Congreso de la Unin y publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 30 de julio de 2004.

Esta reforma constitucional elimin dos rigideces que existan en el procedimiento legislativo en materia de LIF y PEF:

Facult a la Cmara de Diputados para que de manera expresa pueda modificar el proyecto de PEF. En el texto anterior a la reforma, la Cmara de Diputados solamente poda examinar, discutir y aprobar el PEF. En el texto vigente, tambin puede modificarlo.

Se ampli el calendario para la aprobacin de la LIF y el PEF. En el texto anterior a la reforma, el Congreso de la Unin y la Cmara de Diputados tenan hasta 46 das para aprobar la iniciativa de LIF y el decreto de PEF, respectivamente.

Con el texto vigente, el Congreso de la Unin cuenta con 52 das para aprobar la iniciativa de LIF y la Cmara de Diputados tiene has-ta 68 das para la aprobacin del proyecto de PEF.


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Sin embargo, la reforma constitucional en materia presupuestaria no corrigi tres rigideces en el procedimiento legislativo en materia de LIF y PEF:

La facultad que tiene el titular del Ejecutivo Federal para hacer ob-servaciones al PEF. Sobre este punto, diversos legisladores han pro-puesto reformar, entre otros, el artculo 74 constitucional, fraccin IV, para que establezca de manera expresa que el Ejecutivo Federal podr o no hacer observaciones al PEF. Las iniciativas que proponen expresamente que el Ejecutivo Fede-

ral no le haga observaciones al PEF consideran necesario crear la Ley de Presupuesto General de Ingresos donde se integren las iniciativas de LIF y de PEF.

Las iniciativas que proponen expresamente que el Ejecutivo Fe-deral le haga observaciones al PEF, establecen entre otros puntos, que la Cmara pueda rechazar o aceptar parcialmente las obser-vaciones del Ejecutivo, por el voto de la mayora absoluta de los miembros que la integran, en cuyo caso ser su presidente quien publique el Decreto; adems, si la Cmara no resolviese antes del 15 de diciembre, se entender aprobado el Proyecto con las obser-vaciones del Ejecutivo.

La reconduccin presupuestaria es una figura que se empleara cuan-do la Cmara de Diputados no apruebe el PEF en el calendario mar-cado por la Constitucin y por la LFPRH. El anlisis de las iniciativas de reforma constitucional en esta ma-

teria lleva a las siguientes propuestas: si la LIF y el PEF no se apro-baran antes del primer da del ejercicio fiscal correspondiente, se considerar automticamente prorrogada la del ejercicio anterior hasta la aprobacin de stos, o quedarn aprobados los presenta-dos por el Ejecutivo Federal.

La modificacin del calendario para la aprobacin de la LIF y del PEF cuando es ao en que el titular del Poder Ejecutivo inicia su encargo. Algunas propuestas son las siguientes: El Ejecutivo saliente y el presidente electo elaborarn en coordi-

nacin la iniciativa de la Ley de Ingresos y el proyecto de Presu-puesto para ser presentados a ms tardar el 15 de octubre; y una


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vez que entre a ejercer su encargo el presidente electo, podr presentar a ms tardar el 3 de diciembre modificaciones a los mismos.

El presidente saliente deber presentar el proyecto de Presupues-to de Egresos y la iniciativa de Ley de Ingresos a ms tardar el 15 de septiembre y el presidente entrante podr proponer modifica-ciones el mismo da que tome la protesta del cargo.

Cuando un presidente electo entre a ejercer el cargo en la fecha sealada por la Constitucin (1 de diciembre) podr proponer dentro del trmino de cinco das hbiles modificaciones al proyec-to de Presupuesto.

1. LA LIF Y EL PEF EN LA PLANEACIN DEL DESARROLLO NACIONAL

Existen diversos factores que explican la intervencin del Estado en la eco-noma:

La necesidad de resolver los problemas provocados por los dos conflictos b-

licos mundiales modific el papel del Estado, a sus funciones primordiales de

dar satisfaccin a las necesidades esenciales de defensa nacional, mantenimien-

to de la seguridad pblica, gestin de las relaciones exteriores, preservacin

del orden jurdico, regulacin monetaria, y excepcionalmente de atender al fo-

mento econmico y bienestar social, aadi las de reimplantar la paz social,

desarrollar la economa y estabilizarla, equilibrar las condiciones de las diferen-

tes regiones del pas, superar las crisis cclicas, redistribuir la riqueza, y facilitar

la movilidad de las clases sociales, as como cumplir sus aspiraciones de bien-

estar. En suma, el Estado se responsabiliz de planear, conducir, coordinar y

orientar la actividad econmica nacional, y se hizo cargo de la estrategia global

del desarrollo econmico y social ().2

2 Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz, Planeacin, programacin y presupuestacin, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Mxico, 2003, p. 1.


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En el caso de nuestro pas, los artculos 25, 26, 27 y 28 de la Constitucin son el eje rector de la intervencin del Estado en la economa.

Particularmente, el artculo 25 de la Constitucin, primer prrafo, define al ente responsable de llevar a cabo la rectora econmica, as como los instrumentos y objetivos del desarrollo nacional:

Corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para garantizar que

ste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberana de la nacin y su

rgimen democrtico y que, mediante el fomento del crecimiento econmico y

el empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, permita el pleno

ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales,

cuya seguridad protege esta Constitucin.

La rectora econmica del Estado se define como:

La facultad y capacidad del Estado para dirigir la actividad de los agentes eco-

nmicos al logro de los objetivos y metas del desarrollo. El proceso rector con-

siste en lograr la confluencia de las actividades a travs de la concertacin e

induccin de los sectores social y privado, utilizando los instrumentos de pol-

tica econmica que van desde el otorgamiento de apoyos y subsidios hasta la

participacin directa en la produccin mediante las empresas paraestatales.3

De esta definicin se deduce que la rectora econmica del Estado tiene como tarea central lograr el desarrollo nacional: A partir de la Revolucin mexicana se atribuy expresamente al Estado la facultad de propiciar e impulsar el desarrollo nacional como medio indispensable para integrar a la nacin ().4

En nuestro pas, la inclusin explcita del concepto de la rectora eco-nmica del Estado, obedece a la tradicin constitucional mexicana de atribuir al Estado la responsabilidad de organizar y conducir el desarrollo nacional:

3 .4 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos comentada, tomo I, UNAM / Porra,

199812, Mxico, p. 320.


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Con el propsito de consolidar lo que implcitamente la Constitucin ya le reco-

noca al Estado, en diciembre de 1982 se le atribuyeron facultades que con-

solidaron el principio de la rectora econmica, hacindolo consistente con los

instrumentos de poltica econmica con que ya contaba para conducir la estra-

tegia del desarrollo nacional.5

De acuerdo con el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, la rectora estatal del desarrollo es una figura jurdica estrechamente vincula-da con la intervencin del Estado en la economa.6 Establece: Por interven-cin del Estado en la economa vamos a entender la facultad que tiene el Estado para participar directamente en los procesos econmicos de pro-duccin, distribucin y comercializacin de mercancas, es decir, de bienes y servicios.7

La intervencin del Estado en la economa puede ser: Directa: es la facultad jurdica del Estado para participar, a travs de

sus rganos en el ejercicio de la actividad econmica. Indirecta: se manifiesta a travs del ejercicio de la actividad norma-

tiva del Estado, para conducir, condicionar, estimular o restringir la actividad econmica que realizan los particulares.

En nuestro pas, los conceptos de planeacin, rectora econmica del Esta-do y desarrollo nacional estn vinculados en el artculo 26 de la Constitucin:

El Estado organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo na-

cional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento

de la economa para la independencia y la democratizacin poltica, social y

cultural de la nacin.

Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitucin determina-

rn los objetivos de la planeacin. La planeacin ser democrtica. Mediante la

participacin de los diversos sectores sociales recoger las aspiraciones y de-

mandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo.

5 Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz, op. cit., p. 13.6 Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Diccionario Jurdico Mexicano, tomo P-Z,

Porra / UNAM, Mxico, 1993, p. 2700.7 Idem.


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Habr un plan nacional de desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente los

programas de la Administracin Pblica Federal.

De acuerdo con el artculo 3 de la Ley de Planeacin, se entiende por planeacin del desarrollo nacional:

...la ordenacin racional y sistemtica de acciones que, en base al ejercicio de

las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulacin y promocin

de la actividad econmica, social, poltica, cultural, de proteccin al ambiente

y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propsito

la transformacin de la realidad del pas, de conformidad con las normas,

principios y objetivos que la propia Constitucin y la ley establecen.

Mediante la planeacin se fijarn objetivos, metas, estrategias y prioridades;

se asignarn recursos, responsabilidades y tiempos de ejecucin, se coordinarn

acciones y se evaluarn resultados.

De acuerdo con el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM:

La planeacin es el instrumento con que la Constitucin dota al Estado, para

englobar y sistematizar su facultad de rectora del desarrollo nacional [desarrollo

que debe cubrir los siguientes objetivos: debe ser integral, debe fortalecer la

soberana de la nacin y su rgimen democrtico], para que mediante el fomento

al crecimiento econmico y al empleo y de una ms justa distribucin del ingreso

y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos,

grupos y clases sociales, cuya seguridad protege la propia Constitucin.8

Agrega:

Las actividades y polticas que se deben seguir para lograr los objetivos del de-

sarrollo nacional se establecen en el Plan Nacional de Desarrollo, a travs del

cual se definen las acciones especficas que a favor del desarrollo del pas debe-

rn cumplir los agentes econmicos y sociales.9

8 Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, op. cit., p. 2702. 9 Idem.


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Con base en el artculo 21, segundo prrafo, de la Ley de Planeacin, el Plan Nacional de Desarrollo debe cubrir los siguientes atributos:

precisar los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo

integral y sustentable del pas, contendr previsiones sobre los recursos que

sern asignados a tales fines; determinar los instrumentos y responsables de

su ejecucin, establecer los lineamientos de poltica de carcter global, secto-

rial y regional; sus previsiones se referirn al conjunto de la actividad econmi-

ca y social, tomando siempre en cuenta las variables ambientales que se

relacionen a stas y regir el contenido de los programas que se generen en el

sistema nacional de planeacin democrtica.

Por ltimo, dentro del complejo entramado que integra la planeacin del desarrollo nacional, la LIF y el PEF son los instrumentos financieros a travs de los cuales el Gobierno Federal ejecuta los programas contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo.

Especficamente, la LIF indica la cantidad de recursos con los que cuen-ta el Gobierno Federal para la ejecucin de los programas que integran el Plan Nacional de Desarrollo; por su parte, a travs del PEF se canalizan estos recursos hacia los programas que necesita el pas para alcanzar el desarro-llo nacional.

De acuerdo con Chapoy Bonifaz:

La etapa crucial del proceso de planeacin es la transformacin de ste en una

serie de presupuestos anuales, condicin indispensable para llevarlo a la prc-

tica, porque el presupuesto es el instrumento para traducir los planes de de-

sarrollo en programas de accin.

La relacin entre el Plan Nacional de Desarrollo y el presupuesto es muy

estrecha, porque este ltimo es la exposicin financiera del plan anual de tra-

bajo del Gobierno, en el que se establece lo que debe hacerse en el siguiente

ejercicio fiscal para convertir las metas multianuales de los planes a mediano y

largo plazo en objetivos inmediatos para hacerlas realidad, especificando las

acciones para llevarlos a la prctica y los recursos necesarios para hacerlo.10

10 Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz, op cit., p. 101.


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DIA

GR

AM

A 1

. PL

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78

El diagrama 1 de este estudio tiene como objetivo ubicar la LIF y el PEF en el complejo entramado que compone al Plan Nacional de Desarrollo.

2. EL PAQUETE ECONMICO

Antes del inicio formal del procedimiento legislativo en materia de LIF y PEF, la LFPRH incluye dos entregas que el Ejecutivo Federal tiene que hacer al Congreso de la Unin y a la Cmara de Diputados, respectivamente:

En el primero, el 1 de abril se enva un documento con carcter in-formativo que contiene la informacin del comportamiento esperado de las principales variables macroeconmicas que incidirn en la LIF y el PEF del ejercicio fiscal entrante. Con este informe se definen las lneas generales del programa fiscal.

En el segundo, el 30 de junio se enva la estructura programtica del PEF.

Esto se define en el artculo 42, fraccin I y II, de la LFPRH:

La aprobacin de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos se sujetar

al siguiente procedimiento:

I. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara [de Hacienda y Crdito

Pblico], deber enviar al Congreso de la Unin a ms tardar el 1 de abril, un

documento que presente los siguientes elementos:

a) Los principales objetivos para la Ley de Ingresos y el Presupuesto de

Egresos del ao siguiente;

b) Escenarios sobre las principales variables macroeconmicas para el si-

guiente ao: crecimiento, inflacin, tasa de inters y precio del petrleo;

c) Escenarios sobre el monto total del Presupuesto de Egresos y su dficit

o supervit;

d) Enumeracin de los programas prioritarios y sus montos;

II. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara, remitir a la Cmara

de Diputados, a ms tardar el 30 de junio de cada ao, la estructura programtica

a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos.

La estructura programtica que se enve a la Cmara se apegar a lo esta-

blecido en esta ley.


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Al remitir la estructura programtica, el Ejecutivo, por conducto de la Se-

cretara, informar sobre los avances fsico y financiero de todos los programas

y proyectos que se hayan aprobado en el Presupuesto de Egresos vigente con

relacin a los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo y los pro-

gramas, y detallar y justificar las nuevas propuestas, sealando las corres-

pondientes opciones de fuentes de recursos para llevarlas a cabo.

Una vez cubiertos ambos trmites, se inicia formalmente el procedimien-to legislativo en materia de LIF y PEF, teniendo como punto de partida el envo del paquete econmico por parte del Ejecutivo Federal al Congreso de la Unin.

De acuerdo con el artculo 42, fraccin III, de la LFPRH, el Ejecutivo Fe-deral tiene hasta el 8 de septiembre del ao anterior al inicio del ejercicio fiscal para hacer este envo.

En este artculo de la LFPRH se definen los documentos que integran el paquete econmico:

El Ejecutivo Federal remitir al Congreso de la Unin, a ms tardar el 8 de sep-

tiembre de cada ao:

a) Los criterios generales de poltica econmica en los trminos del artcu-

lo 16 de esta ley, as como la estimacin del precio de la mezcla de petrleo

mexicano para el ejercicio fiscal que se presupuesta determinada conforme a

lo dispuesto en el artculo 31 de esta ley;

b) La iniciativa de Ley de Ingresos y, en su caso, las iniciativas de reformas

legales relativas a las fuentes de ingresos para el siguiente ejercicio fiscal; y

c) El proyecto de Presupuesto de Egresos.

De esta manera, el paquete econmico que el Ejecutivo Federal enva al Congreso de la Unin se integra con:

Los criterios generales de poltica econmica La miscelnea fiscal (conformada con las iniciativas de reformas le-

gales relativas a las fuentes de ingresos) La iniciativa de LIF El proyecto de PEFLos CGPE se definen de la siguiente manera:


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Dentro del proceso de planeacin son las directrices fundamentales que asumi-

r la poltica econmica y social en un ao. Establecen la estrategia, los objeti-

vos y metas macroeconmicas generales que fundamentan la formulacin de la

Ley de Ingresos, el Presupuesto de Egresos de la Federacin y los Programas

Operativos Anuales.11

Los CGPE representan la base sobre la cual descansa todo el programa fiscal del Gobierno Federal. Esto es as, porque la LIF aprobada por el Con-greso de la Unin y avalada por el titular del Ejecutivo Federal, contiene el pronstico de cunto se recaudar en el ejercicio fiscal venidero.

A su vez, la recaudacin esperada de los ingresos presupuestarios que conforman la LIF se sustenta en las estimaciones de las variables macroeco-nmicas contenidas en los CGPE. Variables como el crecimiento del PIB, el precio internacional de la mezcla de petrleo mexicano, la plataforma petro-lera de exportacin, el tipo de cambio y la tasa de inters inciden en el com-portamiento esperado de la recaudacin de los ingresos presupuestarios.

De esta manera, si el Congreso de la Unin y el Ejecutivo Federal realizan estimaciones correctas de estas variables macroeconmicas, entonces se minimizar el margen de error entre los ingresos estimados al inicio del ejercicio fiscal y los ingresos recaudados (observados) al final del ejercicio fiscal; como consecuencia, el programa de gasto sufrir pocos cambios.

El artculo 16, fraccin IV, prrafos segundo y tercero, de la LFPRH esta-blece lo siguiente:

Los criterios generales de poltica econmica explicarn las medidas de poltica

fiscal que se utilizarn para el logro de los objetivos, las estrategias y metas, as

como las acciones que correspondan a otras polticas que impacten directa-

mente en el desempeo de la economa. Asimismo, se debern exponer los

costos fiscales futuros de las iniciativas de ley o decreto relacionadas con las

lneas generales de poltica a que se refiere este artculo, acompaados de pro-

puestas para enfrentarlos.

11 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Glosario de los trminos ms usuales en la admi-nistracin pblica federal, Mxico, 2001, p. 119.


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En los criterios a que se refiere el prrafo anterior se expondrn tambin

los riesgos relevantes para las finanzas pblicas, acompaados de propuestas

de accin para enfrentarlos.

Cabe apuntar que dentro de los CGPE se incluye la estimacin del precio internacional de la mezcla mexicana de petrleo. Sobre este particular, el artculo 31 de la LFPRH determina la siguiente metodologa para estimar este precio:

I. El promedio aritmtico de los siguientes dos componentes:

a) El promedio aritmtico del precio internacional mensual observado de

la mezcla mexicana en los diez aos anteriores a la fecha de estimacin;

b) El promedio de los precios a futuro, a cuando menos tres aos del crudo

denominado Crudo de Calidad Intermedia del Oeste de Texas, Estados Unidos de

Amrica, cotizado en el mercado de Intercambio Mercantil de Nueva York, Es-

tados Unidos de Amrica, ajustado por el diferencial esperado promedio, entre

dicho crudo y la mezcla mexicana de exportacin, con base en los anlisis rea-

lizados por reconocidos expertos en la materia, o

II. El resultado de multiplicar los siguientes dos componentes:

a) El precio a futuro promedio, para el ejercicio fiscal que se est presu-

puestando del crudo denominado Crudo de Calidad Intermedia del Oeste de

Texas, Estados Unidos de Amrica, cotizado en el mercado de Intercambio

Mercantil de Nueva York, Estados Unidos de Amrica, ajustado por el diferen-

cial esperado promedio, entre dicho crudo y la mezcla mexicana de exporta-

cin, con base en los anlisis realizados por los principales expertos en la

materia;

b) Un factor de 84%.

El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara, elaborar la iniciativa

de Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal correspondiente, con un precio que

no exceda el precio de referencia que se prev en este artculo.

En sntesis: las proyecciones de las variables macroeconmicas conte-nidas en los CGPE y la aprobacin por parte del Congreso de la Unin de la miscelnea fiscal, son condiciones sine qua non para la aprobacin de la LIF y el PEF.


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El diagrama 2 de este trabajo contiene una estructura piramidal del paquete econmico, donde se muestra cmo el programa fiscal del pas se sustenta en los CGPE.

Tambin muestra la jerarqua que guarda cada documento que integra el paquete econmico, de tal manera que, la aprobacin de la LIF descansa en el marco macroeconmico previamente definido en los CGPE y en la apro-bacin de la miscelnea fiscal. Por su parte, la aprobacin del PEF descansa en la recaudacin presupuestaria reportada en la LIF.

DIAGRAMA 2. ESTRUCTURA PIRAMIDAL DEL PAQUETE ECONMICO EN MXICO

3. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN MATERIA DE LIF Y PEF

El procedimiento legislativo en materia de LIF y PEF comprende las siguien-tes fases: la presentacin de la iniciativa de LIF y el proyecto de PEF; el examen,

* Elaborado por la Subdireccin de Economa de los Servicios de Investigacin y Anlisis adscritos al Centro de Documentacin, Informacin y Anlisis de la Cmara de Diputados.


83

discusin, modificacin y aprobacin de la iniciativa y el proyecto; la sancin, promulgacin y publicacin de la ley o decreto.

El procedimiento legislativo en materia de LIF y PEF est regulado en el artculo 74, fraccin IV, de la Constitucin y en el artculo 42 de la LFPRH.

3.1. LA PRESENTACIN DE LA INICIATIVA DE LIF Y DEL PROYECTO DE PEFEl artculo 74, fraccin IV, de la Constitucin establece lo siguiente:

Son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados:

(...)

IV...

El Ejecutivo Federal har llegar a la Cmara la iniciativa de Ley de Ingresos

y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin a ms tardar el da 8

del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho corres-

pondiente a dar cuenta de los mismos. La Cmara de Diputados deber aprobar

el Presupuesto de Egresos de la Federacin a ms tardar el da 15 del mes de

noviembre.

Este prrafo de la fraccin IV del artculo 74 de la Constitucin define cuatro caractersticas del procedimiento legislativo en materia de LIF y PEF:

La facultad de iniciativa de LIF y PEF es exclusiva del titular del Eje-cutivo Federal.

El inicio formal del procedimiento legislativo en materia de LIF y el PEF es el 8 de septiembre.

La Cmara de Diputados se erige como cmara de origen en el pro-cedimiento legislativo en materia de LIF y PEF.

La fecha mxima de aprobacin del PEF es el 15 de noviembre.De manera particular, el artculo 72, inciso h, de la Constitucin, refuer-

za la tesis en el sentido de que la Cmara de Diputados es la cmara de origen en materia de ingresos:

La formacin de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cual-

quiera de las dos cmaras, con excepcin de los proyectos que versaren sobre


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emprstitos, contribuciones o impuestos (...), todos los cuales debern discu-

tirse primero en la Cmara de Diputados.

3.2. LA APROBACIN DE LA INICIATIVA DE LIF Y DEL PROYECTO DE PEFRespecto a la aprobacin de la iniciativa de LIF, sta es responsabilidad de las dos cmaras que integran el Congreso de la Unin. Esto se sustenta en el artculo 73, fraccin VII, de la Constitucin, que establece lo siguiente:

El Congreso [de la Unin] tiene facultad

(...)

VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto.

El artculo 31, fraccin IV, de la Constitucin establece los criterios de pro-porcionalidad y equidad en el pago de las contribuciones en nuestro pas:

Son obligaciones de los mexicanos:

(...)

IV. Contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin, como del Dis-

trito Federal o del estado y municipio en que residan, de la manera proporcional

y equitativa que dispongan las leyes.

Un componente importante de la LIF es el financiamiento pblico (en-deudamiento), que tiene que ser aprobado por el Congreso de la Unin, tal como se establece en el artculo 73, fraccin VIII, de la Constitucin:

El Congreso tiene facultad:

(...)

VIII. (...) Asimismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que

debern incluirse en la Ley de Ingresos, que en su caso requiera el gobierno del

Distrito Federal y las entidades de su sector pblico, conforme a las bases de

la ley correspondiente (...).

Respecto a la aprobacin del PEF, el artculo 74, fraccin IV, de la Cons-titucin establece que es facultad exclusiva de la Cmara de Diputados:


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Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin, previo examen,

discusin y, en su caso, modificacin del Proyecto enviado por el Ejecutivo

Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretar-

se para cubrirlo (...).

3.3. LA VOTACIN REQUERIDA PARA APROBAR LA LIF Y EL PEFEn la aprobacin de la LIF y del PEF es necesario que exista una condicin necesaria y una suficiente:

La condicin necesaria es que exista qurum. Con base en el artcu-lo 63 de la Constitucin: Las cmaras no pueden abrir sus sesiones ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en cada una de ellas, de ms de la mitad del nmero total de sus miembros. Para el caso de la Cmara de Diputados, la condicin necesaria para aprobar el PEF es que deben estar reunidos en el saln de sesiones al menos 251 legis-ladores.

La condicin suficiente est relacionada con la votacin. De acuerdo con el artculo 158 del Reglamento para el Gobierno Interior del Con-greso General de los Estados Unidos Mexicanos: Todas las votacio-nes se verificarn por mayora absoluta, a no ser en aquellos casos en que la Constitucin y este reglamento exigen las dos terceras partes de los votos.

Los casos donde se requiere de votaciones especiales son para desvirtuar el veto presidencial a un proyecto de Ley o decreto (ar-tculo 72, inciso c, constitucional); para formar un nuevo estado dentro de los lmites existentes (artculo 73, fraccin III, base quinta constitucional); para reformar o adicionar la Constitucin (artculo 135 constitucional); para designar un gobernador provisional (ar-tculo 76, fraccin VI, constitucional); juicio poltico (artculo 110 constitucional); convocar al Congreso o a cualquiera de sus cmaras a sesiones extraordinarias (artculo 78, fraccin IV, constitucional); eleccin de la mesa directiva de la Cmara de Diputados (artculo 17 de la Ley Orgnica del Congreso General); para calificar los casos en que los asuntos son de urgente y obvia resolucin (artculo 159 del Reglamento para el Gobierno Interior); para formar comisiones de investigacin del funcionamiento de entidades paraestatales (artculo


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93 constitucional); y para ejercer accin de inconstitucionalidad por la posible contradiccin entre una norma de carcter general y la Constitucin, y en el caso del Senado, tambin en contra de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano (artculo 105 constitucional).12

Ntese que la aprobacin de la LIF y del PEF requiere una mayora abso-luta, es decir, se necesita que la votacin a favor de una determinacin cuente con ms de la mitad de los votantes.13

Es decir, se requiere la mitad ms uno de la miembros presentes al mo-mento de efectuar la votacin, siempre y cuando, estos miembros presentes renan el qurum necesario.

En sntesis, para la aprobacin de la LIF y del PEF se requiere, primera-mente, que exista un qurum de al menos 251 diputados. Posteriormente se requiere una mayora absoluta, entendindose sta como la votacin a favor del dictamen del 50 por ciento ms uno de los diputados presentes en el momento de la votacin.

El diagrama 3 contiene los actores y el calendario que regula el procedi-miento legislativo en materia de LIF y PEF.

3.4. APROBACIN DE LA LIF Y EL PEF EN AMBAS CMARASCuando la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cmara de Diputados reci-be el paquete econmico, turna la iniciativa de LIF a la Comisin de Hacien-da y Crdito Pblico (CHCP) y el proyecto de PEF a la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica (CPCP) para sus respectivos examen, discusin, modificacin y emisin de un primer dictamen con proyecto de decreto de LIF y de PEF, respectivamente.

Despus de que la CHCP y la CPCP aprueban sus respectivos dictmenes, stos se presentan ante el Pleno de la Cmara de Diputados para su lectura, discusin y votacin en lo general y en lo particular.

12 En: Jorge Fernndez Ruiz, Poder Legislativo, Porra / UNAM, Mxico, 2003, pp. 388 y 389.13 Bernardo Btiz Vzquez, Teora del Derecho Parlamentario, Oxford University Press, Mxico,

1999, p. 151.


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A. APROBACIN DEL PROYECTO DE LIF SIN MODIFICACIONES REALIZADAS POR EL PLENO DE LA CMARA DE DIPUTADOSSi el Pleno de la Cmara de Diputados aprueba el dictamen con proyecto de decreto de la LIF en los trminos en que lo turn la CHCP, entonces se turna al Senado de la Repblica la minuta que contiene el proyecto de decreto de LIF para su examen, discusin, modificacin y aprobacin.

Si el Senado de la Repblica aprueba la minuta que contiene el proyecto de LIF en los trminos en que lo turn la Cmara de Diputados, aqulla pasa al Ejecutivo Federal para su sancin, promulgacin y publicacin en el Dia-rio Oficial de la Federacin.

Si el Senado de la Repblica hace observaciones a la minuta enviada por la Cmara de Diputados, entonces se aplica el artculo 72, inciso e, de la Constitucin, que establece lo siguiente:

Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o adi-

cionado por la cmara revisora, la nueva discusin de la cmara de su origen

versar nicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin

poder alterarse en manera alguna los artculos aprobados (....).

Esto significa que se inicia un proceso de revisin en las dos cmaras de los artculos desechados, modificados o adicionados por el Senado de la Repblica, hasta que ambas coincidan en sus contenidos.

Una vez que el procedimiento concluye en ambas cmaras, se turna al titular del Ejecutivo Federal para su sancin, promulgacin y publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. Sin embargo, pudiera ocurrir que el Ejecu-tivo Federal le hiciere observaciones a este proyecto de ley, por lo cual se aplicara el artculo 72 de la Constitucin.

En trminos generales, los supuestos que se aplican sobre el procedi-miento legislativo en materia de LIF a partir del artculo 72 constitucional (incluyendo las observaciones por parte del Ejecutivo Federal) son los si-guientes:

El proyecto de LIF se discutir primero en la Cmara de Diputados y despus en la Cmara de Senadores. (Art. 72 de la Constitucin.)

Aprobado el proyecto de LIF en la Cmara de Diputados, pasa para su discusin a la Cmara de Senadores; si sta lo aprueba, se remite


89

al Ejecutivo, quien si no tiene observaciones que hacerle lo publica-r. (Art. 72, inciso a, de la Constitucin.)

El Ejecutivo Federal tiene hasta 10 das tiles para hacer observacio-nes al proyecto de LIF. (Art. 72, inciso b, de la Constitucin.)

Las observaciones que el Ejecutivo Federal le haga al proyecto de LIF las remitir a la Cmara de Diputados. (Art. 72, inciso c, de la Consti-tucin.)

La Cmara de Diputados y la Cmara de Senadores pueden superar el veto con las dos terceras partes del nmero total de votos. (Art. 72, inciso c, de la Constitucin.)

Si el Senado desecha en parte, modifica o hace adiciones al proyecto de LIF, la discusin en la Cmara de Diputados ser nicamente sobre lo desechado, modificado o adicionado.

Si la Cmara de Diputados aprueba por mayora absoluta la parte desechada, modificada o adicionada del proyecto de LIF, pasa al Ejecutivo. (Art. 72, inciso e, de la Constitucin).

B. APROBACIN DEL PROYECTO DE LIF CON MODIFICACIONES REALIZADAS POR EL PLENO DE LA CMARA DE DIPUTADOSEl caso anterior muestra la aprobacin del proyecto de LIF cuando el Pleno de la Cmara de Diputados no le hace modificaciones al dictamen presen-tado por la CHCP. Sin embargo, en la prctica parlamentaria difcilmente ocurre esto.

Generalmente, los grupos parlamentarios o los diputados proponen modificaciones al proyecto presentado por la CHCP. De tal manera que el Pleno de la Cmara de Diputados primero discute, vota y aprueba el proyec-to en lo general y posteriormente en lo particular.

Cuando el proyecto se aprueba en lo general, implica que casi todos los artculos que integrarn la LIF han sido avalados por el Pleno de la Cmara de Diputados, con excepcin de los artculos que se reservan para la discu-sin en lo particular.

Una vez que se discuten, votan y aprueban o rechazan los artculos re-servados, se afirma que el proyecto de LIF est aprobado en lo general y en lo particular, turnndose al Senado de la Repblica para su examen, discu-sin, modificacin y aprobacin.


90

Los diagramas 4 y 5 sintetizan el procedimiento legislativo en materia de LIF realizado en las cmaras de Diputados y de Senadores.

DIAGRAMA 4. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO PARA LA APROBACIN DE LA LIF EN LA CMARA DE DIPUTADOS

C. APROBACIN DEL PEFLa ruta para aprobar el proyecto de decreto del PEF es ms sencilla que la propia de la LIF, porque esta tarea es facultad exclusiva de la Cmara de Diputados, tal como lo establece el artculo 74, fraccin IV, de la Const-tucin.

Si el Pleno de la Cmara de Diputados aprueba el proyecto de decreto del PEF en los trminos en que lo turn la CPCP, entonces ste se remite al

* Elaborado en la Subdireccin de Economa de los Servicios de Investigacin y Anlisis adscritos al Centro de Documentacin, Informacin y Anlisis de la Cmara de Diputados con informacin de la Gaceta Parlamentaria.


91

Ejecutivo Federal para su sancin, promulgacin y publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.

Sin embargo, casi siempre ocurre que los grupos parlamentarios o los diputados proponen modificaciones al proyecto de decreto presentado por esta comisin, de tal manera que el Pleno de la Cmara de Diputados prime-ro discute, vota y aprueba el proyecto de decreto en lo general. Posterior-mente se discuten, votan y aprueban o rechazan cada uno de los artculos

DIAGRAMA 5. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO PARA LA APROBACIN DE LA LIF EN LA CMARA DE SENADORES



92

reservados. Cuando se concluye esta etapa, se aprueba el proyecto de de-creto en lo general y en lo particular.

Una vez aprobado el proyecto de decreto del PEF, se turna al titular del Poder Ejecutivo Federal. De acuerdo con la resolucin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el titular del Poder Ejecutivo tiene facultades cons-titucionales para hacer observaciones al decreto del PEF.14

Si el titular del Poder Ejecutivo Federal hace observaciones al PEF, stas se turnarn a la Cmara de Diputados para los efectos del artculo 72 de la Constitucin.

Los supuestos que se aplican sobre el procedimiento legislativo en ma-teria de PEF a partir del artculo 72 constitucional (incluyendo las observa-ciones por parte del Ejecutivo Federal) son los siguientes:

El Ejecutivo Federal tiene hasta 10 das tiles para hacer observacio-nes al proyecto de PEF. (Art. 72, inciso b, de la Constitucin.)

Las observaciones que el Ejecutivo Federal le haga al proyecto de PEF las remitir a la Cmara de Diputados. (Art. 72, inciso c, de la Cons-titucin.)

La Cmara de Diputados puede superar el veto con las dos terceras partes del nmero total de votos. (Art. 72, inciso c, de la Consti-tucin.)

La discusin en la Cmara de Diputados ser nicamente sobre lo observado.

Una vez superada la fase de observaciones, el titular del Ejecutivo Fede-ral, sanciona, promulga y publica el proyecto de decreto de PEF en el Diario Oficial de la Federacin.

El diagrama 6 muestra el procedimiento seguido dentro de la Cmara de Diputados para aprobar el PEF.

14 En el apartado 5 de esta investigacin se hace una amplia exposicin acerca de las posicio-nes de la Cmara de Diputados, el Ejecutivo Federal y la resolucin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin respecto a la facultad constitucional que tiene el jefe del Ejecutivo Federal en materia de observaciones al PEF.


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DIAGRAMA 6. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO PARA LA APROBACION DEL PEF

4. CALENDARIO PARA PRESENTAR, APROBAR Y PUBLICAR LA LIF Y EL PEF

De acuerdo con el artculo 74 constitucional, fraccin IV, y el artculo 42 de la LFPRH, el procedimiento legislativo en materia de LIF y PEF inicia formal-mente el 8 de septiembre, justo cuando el Ejecutivo Federal enva el paque-te econmico.



94

4.1. ACTORES Y CALENDARIO QUE RIGE EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DE LA LIF Y EL PEFTomando como base el calendario contenido en el artculo 74 de la Consti-tucin, fraccin IV, y el artculo 42 de la LFPRH, los actores y el calendario del procedimiento legislativo en materia de LIF y PEF es el siguiente:

La aprobacin de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos se sujetar

al siguiente procedimiento:

(...)

II. El Ejecutivo Federal remitir al Congreso de la Unin, a ms tardar el 8

de septiembre de cada ao:

* Elaborado en la Subdireccin de Economa de los Servicios de Investigacin y Anlisis adscritos al Centro de Documentacin, Informacin y Anlisis de la Cmara de Diputados con informacin de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Ha-cendaria.

DIAGRAMA 7. ACTORES Y CALENDARIO QUE RIGE EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DE LA LIF Y EL PEF (INCLUYE LA FASE PREVIA

AL INICIO FORMAL DE ESTE PROCEDIMIENTO)


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a) Los criterios generales de poltica econmica en los trminos del artcu-

lo 16 de esta ley, as como la estimacin del precio de la mezcla de petrleo

mexicano para el ejercicio fiscal que se presupuesta determinada conforme a

lo dispuesto en el artculo 31 de esta ley;

b) La iniciativa de Ley de Ingresos y, en su caso, las iniciativas de reformas

legales relativas a las fuentes de ingresos para el siguiente ejercicio fiscal; y

c) El proyecto de Presupuesto de Egresos.

IV. La Ley de Ingresos ser aprobada por la Cmara de Diputados a ms tardar

el 20 de octubre y, por la Cmara de Senadores, a ms tardar el 31 de octubre;

V. El Presupuesto de Egresos deber ser aprobado por la Cmara de Dipu-

tados a ms tardar el 15 de noviembre;

VI. La Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federacin debern

publicarse en el Diario Oficial de la Federacin a ms tardar 20 das naturales

despus de aprobados.

El diagrama 7 resume el calendario que rige el procedimiento legislativo en materia de LIF y PEF (e incluye la fase previa al inicio formal de este pro-cedimiento).

5. LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA PRESUPUESTARIA

El Congreso de la Unin aprob una reforma al artculo 74, fraccin IV, de la Constitucin que se public en el Diario Oficial de la Federacin el 30 de julio de 2004.15

El cuadro comparativo 1 muestra el contenido del texto anterior a la reforma y el texto vigente del artculo 74 constitucional, fraccin IV:

15 El procedimiento legislativo seguido para aprobar esta reforma constitucional fue el siguien-te: el 15 de abril de 2004, el Pleno de la Cmara de Diputados aprob el Proyecto de Decreto por el que se reforma el artculo 74 constitucional, fr. IV, con 391 votos en pro y 5 absten-ciones. El 28 de abril de 2004, el Pleno de la Cmara de Senadores aprob este proyecto de decreto con 70 votos a favor y se turn a las legislaturas de los estados para los efectos constitucionales. En: .

En la sesin de la Comisin Permanente del Congreso de la Unin del 7 de julio de 2004, se hizo la siguiente declaratoria: Me permito notificar a usted que, en reunin de esta Primera Comisin, se realiz el escrutinio de los votos emitidos por los congresos locales


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CUADRO COMPARATIVO 1. REFORMA DEL ARTCULO 74, FRACCIN IV, DE LA CONSTITUCIN EN MATERIA PRESUPUESTARIA

Texto constitucional anterior a la reforma

Texto constitucional vigente

Artculo 74. Son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados:

()IV. Examinar, discutir y aprobar anualmen-

te el Presupuesto de Egresos de la Federa-cin, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cu-brirlo, as como revisar la Cuenta Pblica del ao anterior.

El Ejecutivo Federal har llegar a la C-mara la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin a ms tardar el da 15 del mes de noviembre o hasta el da 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha previs-ta por el artculo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.

Artculo 74. Son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados:

()IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de

Egresos de la Federacin, previo examen, discusin y, en su caso, modificacin del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, as como revisar la Cuenta Pblica del ao anterior.

El Ejecutivo Federal har llegar a la Cma-ra la iniciativa de Ley de Ingresos y el Pro-yecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin a ms tardar el da 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secre-tario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cmara de Dipu-tados deber aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federacin a ms tardar el da 15 del mes de noviembre.

Cuando inicie su encargo en la fecha pre-vista por el artculo 83, el Ejecutivo Federal har llegar a la Cmara la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin a ms tardar el da 15 del mes de diciembre.

Elaborado por la Subdireccin de Economa de los Servicios de Investigacin y Anlisis adscritos al Centro de Documentacin, Informacin y Anlisis de la Cmara de Diputados con informacin de la Gaceta Parla-mentaria de la Cmara de Diputados.

del decreto que reforma la fraccin IV del artculo 74 de la Constitucin Poltica de los Es-tados Unidos Mexicanos, 18 congresos aprobaron el mismo (...) En consecuencia y a efecto de dar cumplimiento a lo que establece el artculo 135 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y una vez computado el voto aprobatorio de la mayora de las legislaturas estatales, la Comisin Permanente declara aprobado el decreto por el que se reforma la fraccin IV del artculo 74 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Trnese al Ejecutivo Federal para los efectos constitucionales. En: .


97

5.1. RIGIDECES EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DE LA LIF Y EL PEF QUE SE CORRIGIERON CON LA REFORMA CONSTITUCIONALEl objetivo de esta reforma constitucional fue corregir dos rigideces que enfrentaba el procedimiento legislativo en materia de LIF y PEF:

Se facult a la Cmara de Diputados para que de manera expresa pueda modificar el proyecto de PEF. En el texto anterior a la reforma, la Cmara de Diputados solamente poda examinar, discutir y aprobar el PEF.

Se ampli el calendario para la aprobacin de la LIF y el PEF. En el texto anterior a la reforma, el Ejecutivo Federal tena hasta el 15 de noviembre para hacer llegar la iniciativa de LIF y el proyecto de PEF a la Cmara de Diputados, no se estableca un trmino constitucional para sus respectivas aprobaciones; por esta razn, la fecha lmite para aprobarlos era el 31 de diciembre. Como consecuencia, la Cmara de Diputados tena hasta 46 das para el examen, discusin y aprobacin de ambas iniciativas.

Con el texto vigente, ambas iniciativas son entregadas a la Cma-ra de Diputados el 8 de septiembre. La LIF tiene que estar aprobada el 31 de octubre y el PEF el 15 de noviembre. Con esta reforma constitucional y la entrada en vigor de la LFPRH, el Congreso de la Unin cuenta con 52 das para aprobar la iniciativa de LIF; por su par-te, la Cmara de Diputados tiene 68 das para la aprobacin del pro-yecto de PEF.

5.2. RIGIDECES QUE PERSISTEN EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DE LA LIF Y EL PEFEl texto constitucional vigente en materia presupuestaria no corrigi tres rigideces en el procedimiento legislativo en materia de LIF y PEF, que estn relacionadas con los siguientes puntos:

La facultad que tiene el titular del Ejecutivo Federal para hacer ob-servaciones al PEF

La reconduccin presupuestaria El calendario de aprobacin de la LIF y del PEF cuando es ao en que

el titular del Poder Ejecutivo inicia su encargo


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A) LA FACULTAD QUE TIENE EL TITULAR DEL EJECUTIVO FEDERAL PARA HACER OBSERVACIONES AL PEFEn la sesin del da 15 de noviembre de 2004, la Cmara de Diputados apro-b el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2005.

El 30 de noviembre de 2004, mediante el oficio SEL/300/4599/04, el subsecretario de Gobernacin envi a la Cmara de Diputados las observa-ciones del presidente de la repblica al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2005, as como el original del decre-to de referencia.

El 14 de diciembre de 2004, la Cmara de Diputados acord no admitir con el carcter de observaciones para trmite en la Cmara de Diputados, el do-cumento enviado por el presidente de la repblica mediante el oficio mencio-nado en el prrafo anterior, y por tanto, la devolucin al Ejecutivo Federal de dicho documento, as como del original del Decreto de Presupuesto de Egre-sos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2005, para su publicacin.16

a.1. Argumentos de la Cmara de Diputados para rechazar las observaciones que el Ejecutivo Federal le hizo al PEF 2005Los argumentos considerados por la Cmara de Diputados para no aceptar las observaciones realizadas por el titular del Ejecutivo Federal al PEF para el ejercicio fiscal 2005 fueron los siguientes:17

De acuerdo con el artculo 72 constitucional, el Ejecutivo Federal slo puede hacer observaciones a los proyectos de ley o decretos, cuya resolucin no sea exclusiva de alguna de las dos cmaras, y como el

16 El calendario completo que se desahog en esta controversia constitucional se encuentra en: Cmara de Diputados, Dictamen de la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica, con proyecto de resolucin en cumplimiento de la ejecutoria dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin dentro de la Controversia Constitucional 109/2004, relativa al decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2005, en: Gaceta Parla-mentaria, 11 de octubre de 2005.

17 Estas argumentaciones se extrajeron de: Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Resolucin de la controversia constitucional 109/2004 relativa al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2005, Mxico, 2005, pp. 9 y 10.


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procedimiento legislativo en materia de PEF es exclusivo de la Cma-ra de Diputados, entonces, el Ejecutivo Federal se encuentra impedi-do para hacer observaciones.

La aprobacin anual del Presupuesto de Egresos de la Federacin, previo examen, discusin y, en su caso, modificacin del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, corresponde de manera exclusiva a la Cmara de Diputados, segn lo dispuesto por el artculo 74, frac-cin IV, de la Constitucin.

Del artculo 74 constitucional, fraccin IV, se desprende que en el procedimiento de aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Fe-deracin, la facultad del titular del Poder Ejecutivo se restringe a la presentacin de la iniciativa.

a.2. Argumentos del titular del Poder Ejecutivo Federal para hacer observaciones al PEFEl 21 de diciembre de 2004, el consejero jurdico del Ejecutivo Federal, en representacin del titular del Poder Ejecutivo Federal, interpuso ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, una demanda de controversia cons-titucional contra la Cmara de Diputados relativa al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2005.

El titular del Ejecutivo Federal afirm, en esta controversia constitucio-nal, que s tiene facultades constitucionales para hacer observaciones al PEF; sus argumentos son los siguientes:18

1. El Presupuesto de Egresos de la Federacin sigue el proceso legislativo. El argumento principal de la Cmara de Diputados para no admitir las obser-vaciones del Ejecutivo Federal al Presupuesto de Egresos, se reduce a que el artculo 72 de la Constitucin hace alusin expresa y constante a los casos de intervencin de ambas cmaras y no a aquellos en que participa de ma-nera exclusiva una sola de ellas que es el caso de la aprobacin del decre-to de PEF 2005.

18 Estos argumentos se extrajeron textualmente de la resolucin de la Suprema Corte de Justi-cia de la Nacin relacionada con la controversia constitucional 109/2004, op. cit., pp. 10-33.


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Tal argumento se basa en lo previsto en el primer prrafo del artculo 72 constitucional.

Para determinar el verdadero alcance de dicho precepto, no basta hacer una interpretacin literal y aislada del mismo, sino que es menester reali-zar una lectura integral y sistemtica de los diversos artculos que desarro-llan el proceso legislativo, en particular de los artculos 70, 71 y 72, en relacin con los artculos 74 y 126 de la Constitucin.

En primer trmino, nuestra Constitucin regula el procedimiento legis-lativo en sentido amplio, es decir, el procedimiento de elaboracin de leyes y decretos. Si bien en la gran mayora de estos instrumentos intervienen ambas cmaras del Congreso de la Unin, ello no implica que el procedi-miento legislativo no sea aplicable, en lo conducente, a aquellas resoluciones que se emitan por una sola cmara, en uso de facultades exclusivas.

El Constituyente estableci los principios del procedimiento que se enmarcan en el artculo 72 constitucional y que son aplicables a todos los actos formalmente legislativos (no slo la elaboracin de leyes): no hay, en consecuencia, un procedimiento especfico para los actos unicamarales.

Cuando se trata de decretos bicamarales, la Constitucin regula todos sus supuestos; cuando se trata de decretos nicamente, el procedimiento es ms sencillo, ya que nada ms se aplica en lo conducente. En consecuen-cia, no por ser unicamaral el procedimiento deja de haber una cmara de origen, o deja de aplicarse la regla de mayora.

El inciso f del citado artculo seala que: En la interpretacin, reforma o derogacin [de las leyes o decretos], se observarn los mismos trmi-tes establecidos para su formacin. Nadie podra negar que dicho prin-cipio tiene aplicacin para todos los actos formalmente legislativos y no slo para los bicamarales, independientemente de su ubicacin en el artculo 72.

El artculo 71 dispone que las iniciativas presentadas pasarn desde luego a comisiones, obligacin que las cmaras aplican cuando ejercen funciones unicamarales; por tanto, en la presentacin, aprobacin, pro-mulgacin y publicacin del decreto se sigue el proceso legislativo previs-to en los artculos 71 y 72 de la Constitucin, slo respecto a la intervencin del Ejecutivo Federal y de una sola cmara del Congreso, la de dipu-tados.


101

2. El primer prrafo del artculo 72 constitucional no califica a los incisos de dicho artculo. La Cmara de Diputados parte de una apreciacin errnea, ya que el primer prrafo del artculo 72 es independiente de los incisos que dicho precepto constitucional contempla, es decir, ese primer prrafo no califica al resto de los incisos previstos en dicho artculo.

La expresin cuya resolucin no sea exclusiva de alguna de las cmaras se refiere nica y exclusivamente a que aquellos proyectos de ley o decreto que no sean exclusivos de alguna de las cmaras se discutirn sucesivamen-te en ambas. Se trata, simplemente, de una frase circunstancial para clarifi-car que, en los asuntos en que deben intervenir ambas cmaras, la discusin debe ser sucesiva, en oposicin a simultnea.

En este sentido, el prrafo en comento tiene como una construccin completa y lgica: nicamente pueden ser discutidos sucesivamente en ambas cmaras, leyes y decretos que no sean exclusivos de alguna de ellas.

El argumento de que la facultad de hacer observaciones slo procede contra actos emitidos por ambas cmaras, pierde fuerza ya que no tendra sentido el que la Constitucin mencionara en el inciso j del artculo 72 las resoluciones de alguna de las cmaras, si ninguna de estas resoluciones pudiera ser objeto de observaciones.

3. Las excepciones para la procedencia de las observaciones estn expresa-mente previstas en la Constitucin. Al afirmar que la facultad del Ejecutivo Federal de formular observaciones slo es aplicable a los actos formal y materialmente legislativos, la Cmara parece olvidar que la propia Consti-tucin seala expresamente las excepciones a dicha facultad.

En efecto, el inciso j del artculo 72 constitucional enuncia las resolucio-nes del Congreso o de alguna de las cmaras, sobre las que el Ejecutivo no puede hacer observaciones. stas son:

Las que se emitan en funciones de cuerpo electoral o de jurado Las que emita la Cmara de Diputados declarando que debe acusar-

se a uno de los altos funcionarios de la Federacin por delitos ofi-ciales

Las que emita la Comisin Permanente sobre la convocatoria a sesio-nes extraordinarias


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Por su parte, el artculo 70 constitucional establece otra excepcin a la facultad de veto, esto es, cuando el Congreso legisla sobre su estructura y funcionamiento interno.

Estas excepciones son las nicas que prev el texto constitucional vi-gente respecto a la facultad de formular observaciones a las leyes o decretos emitidos por el Congreso, en su conjunto o por alguna de sus cmaras. En este sentido y de conformidad con el principio que establece que las normas prohibitivas o de excepcin son de interpretacin estricta, debe concluirse que si en estos casos de excepcin no se contempla el Decreto de Presu-puesto de Egresos, entonces ste s puede ser objeto de observaciones por parte del Ejecutivo Federal.

Todo lo antes expuesto demuestra que la interpretacin armnica que se hace de los artculos 70, 71, 72 y 74 constitucionales, en relacin con la facultad presidencial de hacer observaciones, es totalmente consistente, por lo que es vlido concluir que la facultad de hacer observaciones no slo es aplicable a las leyes formalmente hablando, sino que se aplica a todos los actos formalmente legislativos, emitidos por el Congreso de la Unin o una de sus cmaras, independientemente de su naturaleza o contenido.

4. La facultad del Ejecutivo Federal de formular observaciones garantiza un adecuado equilibrio entre los poderes de la Unin. De desconocerse la facul-tad del Ejecutivo Federal de hacer observaciones al Decreto de Presupues-to de Egresos, la colaboracin entre poderes quedara truncada, ya que se le negara la posibilidad de defender su proyecto de iniciativa o, en su caso, de propiciar una mayor reflexin sobre el principal instrumento de poltica econmica del Estado. Adems, se dejara sin contenido jurdico y poltico la facultad del Ejecutivo Federal de promulgar y publicar las leyes o decretos a que se refiere el artculo 89, fraccin I, de la Constitucin, al convertirse dichos actos en un mero trmite para darle publicidad a lo aprobado por la Cmara de Diputados, lo cual resulta contrario al rgimen de pesos y con-trapesos que establece la Constitucin para un adecuado equilibrio entre los poderes de la Unin.

5. La formulacin de observaciones al Presupuesto de Egresos no contradice el mandato constitucional de anualidad. Otro argumento que utilizan quienes


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consideran que el Ejecutivo Federal no puede realizar observaciones al Presupuesto de Egresos, es que por la naturaleza suspensiva de la medida, de no lograrse una mayora calificada para rechazar las observaciones, no habra Presupuesto de Egresos de la Federacin y, por tanto, no habra au-torizacin para realizar gastos durante el ejercicio fiscal correspondiente.

Tal postura desconoce la verdadera naturaleza de este mecanismo de equilibrio de poderes, ya que la finalidad de las observaciones del Ejecutivo no es provocar una suspensin definitiva o una parlisis, sino por el contra-rio, lo que se pretende es propiciar la discusin y anlisis de puntos de trascendencia para el pas.

Por lo que hace al supuesto especfico de observaciones al Decreto de Presupuesto de Egresos, cabe recordar que a partir de la reciente reforma aprobada por el Constituyente Permanente al artculo 74, se estableci que el Presupuesto de Egresos debe estar aprobado, a ms tardar, el 15 de no-viembre de cada ao; por tanto, hay tiempo suficiente para que el proceso de formulacin de observaciones por parte del Ejecutivo, as como de su anlisis y estudio por parte de la Cmara de Diputados, pueda desahogarse antes de que inicie el siguiente ao fiscal.

As, la devolucin del Presupuesto de Egresos, con observaciones, es la nica manera en que la Cmara de Diputados puede enmendar decisiones inconvenientes o errores graves, pues una vez que aprueba el Decreto y lo enva al Ejecutivo, pierde el control sobre el mismo. En consecuencia, cuan-do el presidente de la repblica lo devuelve a la Cmara, le regresa la posi-bilidad de actuar para corregir defectos o realizarle mejoras que por virtud de los plazos constitucionales, no se pudieron realizar.

6. Los alcances del proceso de aprobacin del Presupuesto de Egresos necesa-riamente implican la facultad de observaciones. El 30 de julio de 2006 se pu-blic en el Diario Oficial de la Federacin una reforma al artculo 74, fraccin IV, de la Constitucin, para prever expresamente la facultad de la Cmara de Diputados de modificar el Proyecto de Presupuesto de Egresos enviado por el Ejecutivo Federal, ya que anteriormente slo se prevea la facultad de examinar, discutir y aprobar.

En este contexto, exista la polmica respecto a si la Cmara de Diputados contaba con la facultad de realizar modificaciones a la iniciativa de Decreto


104

de Presupuesto de Egresos presentada por el presidente de la repblica. Al precisarse la facultad expresa de modificar el proyecto del Ejecutivo, por un principio de equilibrio entre poderes, ste debe tener la posibilidad de formular observaciones a las modificaciones realizadas por los diputados.

De no ser as, estaramos en presencia de una alteracin gravsima de la divisin y equilibrio de poderes que nuestra Constitucin establece como fundamento de todo el sistema constitucional, ya que estaramos admitien-do un proceso legislativo mutilado, en beneficio de un poder de la Unin.

7. La facultad del Ejecutivo de formular observaciones al Presupuesto de Egre-sos de la Federacin es acorde con su facultad exclusiva de iniciativa. El Presupuesto de Egresos es el resultado de un procedimiento legislativo en el que intervienen dos poderes, con independencia de que el resultado sea una norma general o un acto, ya que existe una iniciativa y, posteriormente, la discusin en el mbito del Poder Legislativo.

En el caso del Presupuesto de Egresos, la Constitucin prev expresa-mente la facultad exclusiva del Ejecutivo, de presentar la iniciativa de de-creto. Esta disposicin reconoce que es el Ejecutivo Federal quien tiene el conocimiento tcnico necesario para la elaboracin de dicha iniciativa.

Luego, si el Ejecutivo Federal es el nico facultado para presentar la iniciativa de decreto de Presupuesto, resulta lgico que, asimismo, tenga el derecho de formular observaciones a un Proyecto de Presupuesto de Egre-sos modificado por la Cmara de Diputados. Esta es la nica interpretacin lgica a la facultad de iniciativa exclusiva por parte del presidente.

Sera absurdo otorgar la facultad exclusiva de iniciativa al Ejecutivo Federal y no permitirle hacer observaciones a las modificaciones introduci-das a su iniciativa. En este supuesto, se hace nugatoria la atribucin del Ejecutivo Federal de presentar la iniciativa del Presupuesto de Egresos, ya que al contar la Cmara de Diputados con la facultad de modificar comple-tamente la iniciativa, el presidente no contara con ningn mecanismo para intentar hacer valer su propuesta original.

8. La Cmara de Diputados no goza de facultades absolutas para modificar el Presupuesto de Egresos. Una parte de la doctrina tradicionalista conside-ra que la Cmara de Diputados tiene facultades absolutas para aprobar el


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Presupuesto de Egresos e incluso, para modificar en forma sustancial e ilimitada la propuesta del Ejecutivo Federal. Tal interpretacin llevada al absurdo implicara que la Cmara de Diputados pudiera disminuir, o inclu-so suprimir, las partidas presupuestarias de dependencias y entidades del Poder Ejecutivo Federal, del Poder Judicial de la Federacin y de los rganos autnomos por disposicin constitucional.

A pesar de que la Constitucin y la legislacin secundaria establecen de manera expresa, que el Poder Judicial de la Federacin y los rganos cons-titucionales autnomos elaboran sus propios presupuestos y los remitirn al Ejecutivo Federal para su inclusin en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, la Cmara de Diputados estara en posibilidad de reasignar o suprimir las partidas relativas a dicho poder y rganos constitucionales autnomos.

En este supuesto, ni el Poder Judicial de la Federacin ni los rganos constitucionales autnomos estaran en posibilidad de observar y contro-vertir las modificaciones hechas por la Cmara de Diputados a su presu-puesto, ya que conforme al artculo 105 constitucional, el nico facultado para entablar una controversia constitucional en contra de dicha cmara, es el Ejecutivo Federal.

9. Antecedentes del veto del Ejecutivo Federal, respecto al Presupuesto de Egresos de la Federacin. Durante la vigencia de la Constitucin de 1917, existen antecedentes que demuestran que la Cmara de Diputados ha reco-nocido la facultad constitucional del Ejecutivo Federal de formular obser-vaciones al Presupuesto de Egresos aprobado por dicha cmara.

A este respecto, se considera necesario destacar varios casos en que el Ejecutivo Federal devolvi el Presupuesto de Egresos de la Federacin a la Cmara de Diputados, con observaciones (derecho de veto).

En conclusin, se desprende que: En diversas ocasiones el Ejecutivo Federal ha devuelto con observa-

ciones, a la Cmara de Diputados, proyectos de Presupuesto de Egresos o decretos de contenido presupuestario.

En ninguno de los casos, la Cmara de Diputados ha cuestionado la facultad del presidente de la repblica de formular observaciones a los presupuestos de egresos.


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En todos los casos, la Cmara de Diputados dio trmite a las obser-vaciones.

En la mayora de los casos, se acept el contenido de las observaciones del Ejecutivo Federal y se realizaron las modificaciones conducentes.

El mecanismo de observar disposiciones presupuestarias no es no-vedoso, sino que simplemente dej de utilizarse hasta la actualidad, por las condiciones polticas imperantes del partido mayoritario.

10. Conforme al artculo 126 constitucional, en relacin con el 72, el presiden-te de la repblica tiene la facultad de observar normas en materia presupues-taria. El artculo 126 constitucional establece que: No podr hacerse pago alguno que no est comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior.

Sera incongruente pensar que el presidente de la repblica no puede formular observaciones al Presupuesto de Egresos por ser su aprobacin de la competencia exclusiva de la Cmara de Diputados, pero s puede for-mularlas respecto de una ley de egresos posterior (discutida y aprobada por ambas cmaras), la cual incluso podra modificar disposiciones del Presu-puesto de Egresos.

Un principio jurdico seala que: Quien puede lo ms, puede lo menos. Si el presidente de la repblica puede formular observaciones respecto de cualquier ley y, en especial, una ley de presupuesto (que de conformidad con el artculo 133 constitucional tiene una jerarqua superior por ser ley suprema de la Unin a un decreto que contenga el Presupuesto de Egresos), obviamente tambin tiene facultades para hacerlo respecto del Presupues-to de Egresos.

11. El derecho de veto debe ser tanto para la Ley de Ingresos como para el Presupuesto de Egresos. Es incuestionable la relacin y congruencia que deben existir entre la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos. En la mayora de los pases incluso constituyen un mismo documento, por tanto, resultan aplicables argumentos similares a los esgrimidos en el numeral anterior, especialmente los siguientes:

Sera inconsistente concluir que el presidente de la repblica no puede formular observaciones al Presupuesto de Egresos solamente por ser su


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aprobacin de la competencia exclusiva de una cmara, pero s puede for-mularlas respecto de la Ley de Ingresos, discutida y aprobada por ambas cmaras, siendo que ambos ordenamientos, gozan de idntica naturaleza desde el punto de vista material: ambos constituyen presupuestos y ambos son estimativos de ingresos y de gastos, respectivamente.

Por su naturaleza, el Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos se en-cuentran interrelacionados, por lo que no existe justificacin para que en un caso proceda que el Ejecutivo Federal formule observaciones y en otro no.

12. La evolucin histrica del procedimiento legislativo respalda la facultad del Ejecutivo Federal para hacer observaciones al Presupuesto de Egresos. La Constitucin de 1857 otorg al Congreso de la Unin (conformado por una cmara nica) la facultad de aprobacin del Presupuesto de los Gastos de la Federacin (artculo 72, fraccin VII). Respecto de este acto del Poder Legislativo, el presidente de la repblica tena la facultad de emitir su opinin, lo que la doctrina llama derecho de veto.

En este contexto, la facultad de opinar sobre las decisiones del Congre-so de la Unin, adems de ser un instrumento del Ejecutivo para participar en el proceso legislativo, se concibi tambin como un mecanismo para garantizar el equilibrio de poderes.

El 13 de noviembre de 1874 se reform el artculo 71 de la Constitucin de 1857. Partiendo del principio ya establecido, de que la facultad del Eje-cutivo para hacer observaciones a las leyes o decretos funga y funge como una institucin que equilibra los poderes, el Constituyente seal expresa-mente en el ltimo prrafo del artculo 71, los actos que no podan ser mate-ria de aqullas, entre los cuales se incluyen algunas facultades exclusivas de cada una de las cmaras del Congreso, pero no la relativa a la aprobacin del Presupuesto de Egresos.

En tal virtud, a partir de la reforma constitucional aludida, el Constitu-yente fij como regla general la facultad del Ejecutivo para hacer observa-ciones a las leyes y decretos (incluidas las resoluciones exclusivas de cada una de las cmaras) y, por excepcin, estableci los supuestos especficos en que tales observaciones no podran ser hechas.

El Constituyente de 1917 parti de las mismas bases apuntadas en la reforma constitucional de 1874, toda vez que adopt la posicin de que


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la facultad del Ejecutivo Federal de formular observaciones es un acto cuyo objeto es garantizar el equilibrio de poderes y no slo hacerlo participar en el proceso legislativo en s mismo.

Del texto constitucional del artculo 17 de la Constitucin de 1917 se desprenden las consideraciones siguientes:

La Constitucin de 1917 retom la frase circunstancial del primer prrafo del artculo 72, incorporada en la reforma de 1874. Por tanto, se reitera que dicha frase se refiere nica y exclusivamente a que todo proyecto de ley o decreto se discutir sucesivamente en ambas c-maras, en virtud de que la Constitucin de 1917 conserv el sistema bicamaral.

El inciso j del citado precepto se refiere tanto a resoluciones del Congreso, como a resoluciones de alguna de sus cmaras, concreta-mente a las de cuerpo electoral o de jurado. No slo ello, sino que expresamente se refiere a una funcin exclusiva de la Cmara de Dipu-tados, consistente en la declaracin para acusar a uno de los altos funcionarios de la Federacin por delitos oficiales. Asimismo, se re-fiere a funciones de la Comisin Permanente, la cual evidentemente no es equivalente al Congreso de la Unin y, por lo tanto, no puede emitir resoluciones con tal carcter.

Se prev expresamente en qu casos el Ejecutivo Federal no puede formular observaciones, reconociendo los existentes en la Constitu-cin de 1857 y agrega el supuesto de que la Cmara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Fe-deracin por delitos oficiales.

A contrario sensu, se reconoci la facultad del Ejecutivo Federal para formular observaciones, como un mecanismo de equilibrio entre los poderes y no slo como una etapa del proceso legislativo. Tan es as, que en la Cons-titucin de 1857 se incorpor de manera implcita dicha facultad, respecto de resoluciones exclusivas de las cmaras y, en la Constitucin de 1917, tales facultades del Ejecutivo Federal se reconocieron de manera expresa.

El Constituyente no incluy el Presupuesto de Egresos de la Federacin en la lista taxativa de supuestos en que no procedera la formulacin de observaciones del Ejecutivo Federal, dado que a ste corresponde de ma-nera exclusiva la formulacin y presentacin del proyecto respectivo y,


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adems, en virtud de que su ejecucin y aplicacin corresponden al propio Ejecutivo

Asimismo, el Constituyente no incluy el Presupuesto de Egresos en los supuestos de excepcin precisamente porque es un acto mixto en cuya formacin intervienen el Ejecutivo Federal y la Cmara de Diputados, bajo el principio de la colaboracin entre poderes y, como se ha sealado, la fa-cultad de hacer observaciones tiene el propsito de propiciar el equilibrio entre stos.

Finalmente, debe tenerse presente el principio general de interpretacin consistente en que las normas de excepcin deben interpretarse en forma estricta, por lo que no es dable extender los supuestos de excepcin a casos no previstos expresamente. Tal principio es de particular trascendencia cuando la norma de excepcin tiene carcter constitucional.

Adems el artculo 72 constitucional ha sido reformado en una sola ocasin desde su inclusin en la Constitucin de 1917. Dicha reforma, reali-zada en 1921 y publicada en el Diario Oficial del 24 de noviembre de 1923, tuvo por objeto prohibir al Ejecutivo Federal la posibilidad de realizar ob-servaciones a la convocatoria a sesiones extraordinarias por parte de la Comisin Permanente, reformando el segundo prrafo del inciso j de dicho precepto.

De lo expuesto se puede concluir: que la Cmara de Diputados, al emi-tir el acto impugnado y desconocer la facultad del Ejecutivo Federal de formular observaciones al Presupuesto de Egresos de la Federacin, con-tenida en el artculo 72 constitucional, viola este precepto as como el principio de divisin de poderes previsto en el artculo 49 de nuestra carta magna.

a.3. Argumentos de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin para concluir que el titular del Poder Ejecutivo Federal s puede hacer observaciones al PEFEl 17 de mayo de 2005, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin resolvi la controversia constitucional 109/2004. Despus de revisar los posiciona-mientos de la Cmara de Diputados (la parte demandada) y del Ejecutivo Federal (el actor), concluy que el titular del Ejecutivo Federal s tiene fa-cultad para vetar el PEF.


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La Suprema Corte de Justicia de la Nacin arrib a esta conclusin a partir de los siguientes argumentos:19

Manifiesta la Cmara de Diputados que el procedimiento de apro-bacin del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin est especficamente regulado en el artculo 74 constitucional, fraccin IV, como facultad exclusiva de la Cmara de Diputados, motivo por el cual el presidente de la repblica no tiene derecho de veto, pues su participacin se limita a: enviar el proyecto, participar en los debates de los trabajos de la Comisin de Presupuesto y Gasto Pblico y a la publicacin del decreto.

Son infundados los razonamientos antes sintetizados, en atencin a que si bien es cierto que la aprobacin del Decreto del Presupues-to de Egresos de la Federacin es facultad exclusiva de la Cmara de Diputados, ello nicamente significa un mbito competencial que por su exclusividad, impide al Congreso de la Unin y a la Cmara de Senadores, asumir las materias reservadas a la Cmara de Diputados; adems el ejercicio de facultades exclusivas no est comprendido dentro de las restricciones que se sealan de manera expresa en el inciso j del artculo 72 y en el ltimo prrafo del artculo 70 de la Constitucin.

La Cmara de Diputados aduce que los artculos 70, 71, 72 y 74 constitucionales deben interpretarse de manera literal y, slo en caso de que su literalidad resulte dudosa o exista alguna laguna, puede realizarse la interpretacin sistemtica y armnica, por lo que resulta insostenible el argumento de que, de su interpretacin no literal se concluye la facultad de hacer observaciones al Presu-puesto de Egresos; ello porque no debe pasarse por alto el principio general de que los rganos de poder actan conforme a facultades expresas y que, la ampliacin de esas facultades mediante la inter-pretacin extensiva de las normas, resulta inadmisible.

19 Estos argumentos se extrajeron textualmente de la resolucin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin relacionada con la controversia constitucional 109/2004, op. cit., pp. 176-184.


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En relacin con este argumento, se realiz en primer trmino la interpretacin literal del artculo 74, fraccin IV, en los trminos planteados por la demandada y, ante la insuficiencia del resultado, se aplicaron los mtodos de interpretacin sistemtica, histrica y gentico-teleolgica, de los artculos 70, 71, 72 y 74 constitucionales, para concluir que s est previsto expresamente el derecho de veto del presidente de la repblica respecto del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin.20

La Cmara de Diputados argumenta que uno es el procedimiento de iniciacin y formacin de leyes previsto en el ttulo tercero, captulo segundo, seccin segunda, al que pertenece el artculo 72 y, otro, el de aprobacin anual del Presupuesto de Egresos, regulado en la seccin tercera y establecido en el artculo 74, fraccin IV, prrafos del prime-ro al cuarto y octavo; en tanto que la facultad de la Cmara de Dipu-tados de aprobar el Presupuesto de Egresos no forma parte del procedimiento legislativo que regula el citado artculo 72, ya que si lo fuera, no estara en un precepto distinto (74) y en una seccin dife-rente (tercera); por lo que es inaplicable el argumento de que no se someti a la consideracin de las comisiones el escrito de observa-ciones y que stas no fueron rechazadas por la votacin de las dos terceras partes de los diputados presentes.

Es igualmente incorrecto el argumento anterior, pues si bien es verdad que el artculo 72 est contenido en la seccin II, denominada De la iniciativa y formacin de las leyes, y que el 74 lo est en la seccin III, titulada De las facultades del Congreso, lo cierto es que ambos preceptos pertenecen al captulo II, Del Poder Legislativo, y asimismo, estn comprendidos en el mismo ttulo tercero de la Cons-titucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Adems, no puede considerarse que el procedimiento para la aprobacin del Decreto de Presupuesto de Egresos sea diverso al

20 Los mtodos de interpretacin literal, sistemtica, histrica y gentico-teleolgica, de los artculos 70, 71, 72 y 74 constitucionales realizados por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin se encuentran en la controversia constitucional 109/2004, op. cit., pp. 156-176.


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previsto en el artculo 72 constitucional, atendiendo a que en el ar-tculo 74, fraccin IV, no se contiene una regulacin especfica y formal de dicho procedimiento, pues no establece la forma de proce-der en cuanto a su discusin, votacin y aprobacin, lo que aunado a lo establecido en el primer prrafo del citado artculo 72, lleva a concluir que el procedimiento legislativo, como tal, es uno solo; pues la expresin cuya resolucin no sea exclusiva de alguna de las c-maras, nicamente puntualiza que, tratndose de proyectos de leyes o decretos competencia del Congreso de la Unin, la discusin tendr lugar de manera sucesiva en ambas cmaras, esto es, que la misma no podr realizarse de manera simultnea por la Cmara de Diputados y la de Senadores.

As, al no existir diferentes procedimientos legislativos que atien-dan a la distribucin constitucional de facultades entre el Congreso de la Unin y cada una de las cmaras que lo conforman, y tampoco especficos ni diferentes para la aprobacin de leyes, decretos o re-soluciones, es incuestionable que las formalidades contenidas en el artculo 72, antes mencionado, regulan tanto la actuacin del congre-so, como la de las cmaras en ejercicio de sus facultades exclusivas, en el entendido de que, por lo que hace a estas ltimas, el mismo deber adecuarse con la exclusin de las normas referidas de mane-ra especfica a actos bicamarales.

Aunado a ello, lo cierto es que la propia Cmara de Diputados reconoce que el artculo 72 constitucional s resulta aplicable al pro-cedimiento de aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Federa-cin, al sealar textualmente en su contestacin de demanda que el Ejecutivo ignora que los decretos del Congreso o de cualquiera de sus cmaras pueden ser interpretados y reformados, en los trminos del artculo 72, inciso f, constitucional.

Por tales razones, no puede sostenerse que la intervencin del Ejecutivo Federal en la elaboracin del Decreto de Presupuesto de Egresos quede limitada a la presentacin del proyecto, participacin en los debates de los trabajos de la comisin y a su publicacin, ya que del contenido de los artculos 70, ltimo prrafo, 71 y 72 que establecen normas relativas al procedimiento legislativo, se concluye

EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN MATERIA DE LEY DE INGRESOS DE LA

Proceso Legislativo Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos

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