PROCEDIMIENTO TRILATERAL

En el penltimo Ttulo la Ley incorpora los Procedimientos Especiales denominados Procedimiento Trilateral y Procedimiento Sancionador, sealndose por los autores, sobre el primero, con propiedad, lo siguiente: 'La realidad administrativa impona dar reconocimiento formal y cobertura legal a un conjunto de procedimientos donde la Administracin no actuaba de la manera tradicional", porque en ellos no se constitua en juez y parte a la vez.Ciertamente, antes de la vigencia del Decreto Ley N' 26111, que introdujo diversas modificaciones, propiciando la promulgacin del Texto nico Ordenado derogado, ya existan en diversas normas, legales y reglamentarias, principalmente en materia de procesos de seleccin, llmense Licitacin o Concursos Pblicos, aplicables para la ejecucin de obras pblicas, para las actividades de Consultora, as como para la adquisicin de bienes y servicios.

Esto queda comprobado en el ao 1958, a partir del cual las licitaciones pblicas para la ejecucin de obras, son reguladas por un Reglamento General sustituido por el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas dictado en el ao 1961, que rigi hasta 1980. Ao en el cual se dict el Reglamento nico de Licitaciones y Contrato de Obras Pblicas. Paralelamente, regan el Reglamento nico de Adquisiciones para el Suministro de Bienes y Prestacin de Servicios No Personales, sancionado por el Decreto Supremo N 065-85-PCM; y la Ley que normaba la actividad de Consultora, con su correspondiente Reglamento.

En estas normas quedaron establecidos los procedimientos para la solucin de conflictos surgidos entre los postores a travs de los medios de impugnacin previstos en ellas; originndose los ahora denominados procedimientos trilaterales. Por, ejemplo, en una licitacin pblica convocada para llevar adelante mediante el respectivo contrato administrativo una obra pblica, el postor no conforme con el otorgamiento de la buena pro a otro postor, poda impugnar tal decisin, correspondiendo pronunciarse, en primera instancia, a la entidad convocante; y, en segunda y ltima instancia, al Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas.

Actualmente todas las disposiciones citadas anteriormente han sido derogadas, por encontrarse vigente en reemplazo de las mismas el Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N' 083 - 2004 - PCM en aplicacin de las Leyes Ns 27330 y28267, modificatorias de la Ley N' 26850, vigente desde el ao 1997: conforme al cual se establecen dos recursos para impugnar las decisiones del Comit Especial, encargado de la organizacin, conduccin y ejecucin de la integridad del proceso de seleccin hasta antes de la suscripcin del contrato respectivo. Estos recursos son el de Apelacin y el de Revisin que se interponen para resolver las discrepancias con actos administrativos producidos desde la convocatoria hasta la suscripcin del contrato, inclusive, correspondiendo la atencin del primero al Titular del Pliego o a la mxima autoridad administrativa de la Entidad convocante, y el segundo, al Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones, en ltima instancia, fallo que causar estado.Por todo ello, es parcialmente cierto cuando algunos autores afirman La ley establece las pautas generales para algunos procedimientos administrativos especiales que han adquirido enorme trascendencia en los ltimos aos" que no fueron regulados adecuadamente por la legislacin vigente antes de la nueva Ley, reconociendo de esta manera su preexistencia.El Procedimiento Trilateral forma parte del Ttulo IV de la Ley, que en los artculos 2190 al 2280 lo define y precisa el marco legal al cual queda sometido, de la misma manera la iniciacin, contenido de la reclamacin, contestacin, pruebas que pueden ser actuadas en su desarrollo, medidas cautelares aplicables, impugnacin de las resoluciones emitidas y la conciliacin o transaccin extra judicial. Sin matices, diferencias o clases, salvo los necesarios que permitan distinguirlo del procedimiento comn, es definido por el artculo 219' como un proceso administrativo contencioso seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracin, y ante las personas jurdicas de derecho privado que en razn de concesiones, delegacin o autorizacin del Estado, prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa; denominando a los que lo inician simplemente reclamantes y a cualquiera de los emplazados reclamado.

La instruccin del procedimiento y la facultad de resolver son asumidas en primera instancia por un rgano o autoridad sometida a subordinacin jerrquica y, en ltima instancia, generalmente, por un Tribunal Administrativo, de acuerdo a las disposiciones especficas sobre la materia. Son calificados como procedimientos de evaluacin previa, con aplicacin del silencio administrativo negativo, por disponerlo el numeral 34.1.3 de la Ley, en los cuales confrontan intereses dos o ms administrados, exigiendo en consecuencia el mximo de imparcialidad de la autoridad administrativa. Si bien es cierto que su desarrollo se produce en el mbito del Derecho Administrativo; es cierto tambin, que asume algunos matices propios del proceso civil. Se rige MARCO LEGAL por las disposiciones contenidas en el Ttulo IV y por las dems normas previstas en la Ley, que en relacin a procedimientos de la misma ndole regulados por leyes especiales tendr carcter supletorio, de conformidad con lo previsto en el artculo 2201, supletoriedad que es reiterada por la Tercera Disposicin Complementaria y Final de la norma procedimental general.

La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos

Artculo 219.- Procedimiento trilateral219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracin y para los descritos en el inciso 8) del Artculo I del Ttulo Preliminar de la presente Ley.219.2 La parte que inicia el procedimiento con la presentacin de una reclamacin ser designada como "reclamante" y cualquiera de los emplazados ser designado como "reclamado".

Artculo 220.- Marco LegalEl procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Captulo y en lo dems por lo previsto en esta Ley. Respecto de los procedimientos administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, este captulo tendr nicamente carcter supletorio.

ANTECEDENTES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.

En nuestro ordenamiento jurdico, MORON precisa que es partir del Decreto Ley 26111, en el que se introduce normativamente por primera vez, la regulacin normativa del procedimiento administrativo trilateral. Esta afirmacin se sustenta en los alcances de la modificatoria que, sobre el artculo 1 del Decreto Supremo 006-67-SC (antiguo Reglamento General de Procedimientos Administrativos), efectuara el Decreto Ley 26111, estableciendo la nueva redaccin de la norma lo siguiente:

Artculo 1.-La presente ley rige la actuacin de orden administrativo de las entidades de la Administracin Pblica, siempre que por leyes especiales no se establezca algo distinto:En consecuencia, se aplica a:a) Los procesos administrativos que se siguen ante las diversas entidades de la Administracin Pblica que resuelven cuestiones contenciosas entre dos o ms particulares, entre stos y la Administracin Pblica o entre entidades de sta ltima; Tal como se puede advertir de la lectura de la modificatoria introducida por el Decreto Ley 26111, exista el reconocimiento expreso que podan suscitarse controversias en sede administrativa, en las cuales podran estar involucradas tres tipos de cuestiones contenciosas:a) Las controversias entre dos particulares ante la administracin pblicab) Las controversias entre un particular y la administracin pblica; yc) Las controversias entre dos entidades pblicas.No obstante lo sealado por MORON, an antes de la dacin del Decreto Ley 26111, ya se haba consagrado legislativamente la posibilidad de que existan conflictos en sede administrativa entre dos o ms partes, conforme a los supuestos antes descritos.En efecto, desde la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 701 , norma que dispone la eliminacin de las prcticas monoplicas, controlistas y restrictivas de la libre competencia, se haba ya previsto la posibilidad de que determinadas autoridades en sede administrativa, puedan resolver este tipo de controversias .Nos parece que este es el antecedente ms claro de la regulacin del procedimiento administrativo trilateral, dado a nivel de una materia especial, como es la defensa de la competencia. En realidad, creemos que los procesos de reforma del Estado, que desarticularon la estructura de intervencin del aparato estatal de aquel entonces, iluminada por visos de desregulacin y liberalizacin de las estructuras administrativas, hicieron necesaria la creacin de organismos especializados en materias consideradas como nuevas, como las constituan la defensa de la competencia, la proteccin al consumidor, la propiedad intelectual o la regulacin de los servicios pblicos. Y justamente la esencia de dichas actividades es la intervencin administrativa en la economa para arbitrar las conductas de los particulares en el mercado. En este contexto, si se arbitran conductas, lgicamente es que puedan presentarse contiendas entre los administrados, las mismas que por imperio de la ley, son resueltas en va administrativa por organismos especializados de la Administracin Pblica.

CARACTERSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.Tal como hemos venido indicando en el presente documento, es necesario establecer algunas pautas o parmetros para reconocer este tipo de procedimientos. La LPAG no establece cuando nos encontramos con un tipo de procedimiento como el sealado, sin embargo, es posible encontrar en la naturaleza misma de este tipo de procedimiento algunas caractersticas especiales.

La tarea de reconocimiento de este tipo de procedimiento no es sencilla. En rigor, consideramos que deben de concurrir condiciones explcitas para estimar que estamos frente a un procedimiento trilateral:

a) En primer lugar, debe tratarse de un procedimiento especial, esto es, tal como seala GONZALEZ NAVARRO, aqul tipo de procedimiento que ha sido pensado para una hiptesis particular y concreta cuyo contenido aconseja una tramitacin distinta de la general.b) La materia de dicho procedimiento debe corresponder a una propia de la Administracin Pblica. Este requisito es de vital importancia por cuanto el conflicto de intereses suscitado entre los administrados o la administracin pblica y un administrado, o entre administraciones pblicas, sugiere siempre una controversia respecto de la actuacin de una entidad pblica o de un asunto de inters pblico. Debe tratarse adems de una materia singular , donde el objetivo a conseguir mediante el desarrollo del procedimiento administrativo especial, tiene una finalidad especfica predeterminada por la norma que le da origen .c) Las autoridades que resuelven las controversias propias de este tipo de procedimientos deben ser imparciales. Este tema es de vital importancia para el desarrollo de este tipo de procedimiento, pues implica romper la indisoluble condicin que se genera en el trmite de los procedimientos administrativos, entre la autoridad que resuelve una controversia y que a la vez es parte de la decisin.No siempre es fcil garantizar el cabal cumplimiento de este requisito por las particularidades que exhibe nuestra frgil organizacin administrativa del Estado. Si a ello, le agregamos las debilidades e incoherencias de nuestros sistemas de seleccin de personal y la falta de autonoma presupuestal, coincidiremos en afirmar, que este requisito es de muy difcil cumplimiento.Sin embargo, creemos que la imparcialidad es uno de los requisitos que configura a un procedimiento como trilateral, pues tal como precisa SANTOFIMIO, el PAT constituye una modalidad de actuacin administrativa diseada con el propsito de que la administracin acte como tercero imparcial resolviendo conflictos entre los administrados.

INICIACIN DEL PROCESO TRILATERAL

Se puede originar mediante la RECLAMACIN, de uno de los administrados, denominado por la Ley RECLAMANTE; o de Oficio, es decir, a iniciativa de la propia Administracin; quedando obligada sta durante el desarrollo del procedimiento a propiciar entre los administrados intervinientes la solucin conciliada de la controversia, de acuerdo con elartculo 221, numerales 221. 1y 221.2.

Admitida que sea la RECLAMACIN se correr traslado al RECLAMADO, as designado por el numeral 219. 2, para que exprese los descargos que a su derecho conviniera.

La ley de procedimientos administrativos lo seala en el siguiente artculo

Artculo 221.- Inicio del procedimiento.221.1 El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentacin de una reclamacin o de oficio.221.2 Durante el desarrollo del procedimiento trilateral la administracin debe favorecer y facilitar la solucin conciliada de la controversia.221.3 Una vez admitida a trmite la reclamacin se pondr en conocimiento del reclamado a fin de que ste presente su descargo.

CONTENIDO DE LA RECLAMACIN

El CONTENIDO debe cumplir con los requisitos exigidos a los escritos en general por el artculo 113 de la Ley, agregndose el nombre y la direccin de cada reclamado, si hubiera ms de uno, los motivos de la reclamacin, peticin de sanciones u otro tipo de accin afirmativa corno lo dispone el numeral 222.1. En el mismo escrito se ofrecern las pruebas, acompaando, las que disponga, como anexos. Al surgir dudas respecto a la exposicin de los hechos o de los fundamentos de derecho, el numeral 222.3 faculta a la administracin a solicitar la aclaracin respectiva. Las pruebas se rigen por lo previsto en los artculos 1620 a 1800. De cuya actuacin no podr prescindir la Entidad, salvo acuerdo de las partes intervinientes, de conformidad con el artculo 2250.La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos

Artculo 222.- Contenido de la reclamacin222.1 La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos previstos en el Artculo 113 de la presente Ley, as como el nombre y la direccin dcada reclamado, los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u otro tipo de accin afirmativa.222.2 La reclamacin deber ofrecer las pruebas y acompaar como anexos las pruebas de las que disponga.222.3 La autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin de admitirla, cuando existan dudas en la exposicin de los hechos o fundamentos de derechos respectivos.

LA CONTESTACIN:

a) PLAZO: Quince (15) das improrrogables, posteriores a la notificacin dela Reclamacin, absolviendo todos los aspectos controvertidos, sean de hecho o de derecho. Se tendrn por aceptadas o meritadas, entendemos como ciertas. por la Administracin, si no se negaran en la contestacin, las alegaciones y los hechos realmente relevantes contenidos en la reclamacin.

b) REBELDIA Y ADMISION DE EXTEMPORANEIDAD.Vencido el plazo sin mediar contestacin, el reclamado incurrir en rebelda que ser declarada por el instructor; no obstante podr admitirse la contestacin extempornea, si se considera apropiado y razonable por la Administracin en uso de la facultad que en ese sentido otorga el numeral 223.3. Todas las cuestiones propuestas conjunta y nicamente en la contestacin o en la rplica se decidirn en la resolucin final, como lo previene el numeral 223.2; en la rplica el reclamado alegar nicamente violaciones a la legislacin. En cambio la rplica a las contestaciones de las reclamaciones no est permitida, pero los nuevos Problemas planteados en la contestacin sern estimados como materia controvertida, todo ello de conformidad con el artculo2240.

Durante el desarrollo del Procedimiento Trilateral, en cualquier etapa, podrn dictarse MEDIDAS CAUTELARES, de oficio o a peticin de parte, constrindose a lo dispuesto por el artculo 146, que exige decisin motivada y elementos de juicio suficientes, en previsin de la prdida de eficacia de la decisin final. Bajo responsabilidad de la Administracin, cuidando que Su adopcin no configure perjuicio irreparable del o los administrados (Art. 226).La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos.

Artculo 222.- Contenido de la reclamacin222.1 La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos previstos en el Artculo 113 de la presente Ley, as como el nombre y la direccin dcada reclamado, los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u otro tipo de accin afirmativa.222.2 La reclamacin deber ofrecer las pruebas y acompaar como anexos las pruebas de las que disponga.222.3 La autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin de admitirla, cuando existan dudas en la exposicin de los hechos o fundamentos de derechos respectivos.

Artculo 223.- Contestacin de la reclamacin223.1 El reclamado deber presentar la contestacin de la reclamacin dentro de los quince (15) das posteriores a la notificacin de sta; vencido este plazo, la Administracin declarar en rebelda al reclamado que no le hubiera presentado. La contestacin deber contener los requisitos de los escritos previstos en el Artculo 113 de la presente Ley, as como la absolucin de todos los asuntos controvertidos de hecho y de derecho. Las alegaciones y los hechos relevantes de la reclamacin, salvo que hayan sido especficamente negadas en la contestacin, se tendrn por aceptadas o merituadas como ciertas.223.2 Las cuestiones se proponen conjunta y nicamente al contestar la reclamacin o la rplica y son resueltas con la resolucin final.223.3 En el caso de que el reclamado no cumpla con presentar la contestacin dentro del plazo establecido, la administracin podr permitir, si lo considera apropiado y razonable, la entrega de la contestacin luego del vencimiento delplazo.223.4 Adicionalmente a la contestacin, el reclamado podr presentar una rplica alegando violaciones a la legislacin respectiva, dentro de la competencia del organismo correspondiente de la entidad. La presentacin de rplicas y respuestas a aquellas rplicas se rige por las reglas para la presentacin y contestacin de reclamaciones, excluyendo lo referente a los derechos administrativos de trmite.

Artculo 224.- Prohibicin de responder a las contestacionesLa rplica a las contestaciones de las reclamaciones, no est permitida. Los nuevos problemas incluidos en la contestacin del denunciado sern considerados como materia controvertida.

Artculo 225.- PruebasSin perjuicio de lo establecido en los Artculos 162 a 180 de la presente Ley, la administracin slo puede prescindir de la actuacin de las pruebas ofrecidas por cualquiera de las partes por acuerdo unnime de stas.

Artculo 226.- Medidas cautelares226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte, podrn dictarse medidas cautelares conforme al Artculo 146.226.2 Si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado por la administracin no lo hiciere, se aplicarn las normas sobre ejecucin forzosa prevista en los Artculos 192 al 200 de esta Ley.226.3 Cabe la apelacin contra la resolucin que dicta una medida cautelar solicitada por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) das contados a partir de la notificacin de la resolucin que dicta la medida. Salvo disposicin legal o decisin de la autoridad en contrario, la apelacin no suspende la ejecucin de la medida cautelar.La apelacin deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de (1) da, contado desde la fecha de la concesin del recurso respectivo y ser resuelta en un plazo de cinco (5) das.

IMPUGNACIN

El artculo 227 permite la IMPUGNACION de la resolucin dictada dando por concluido el procedimiento, por la autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica, pero slo mediante el RECURSO DE APELACIN. Si se tratara dela mxima instancia administrativa, proceder el RECURSO DE RECONSIDERACON cuyos alcances han sido desarrollados ampliamente en pginas anteriores. Sern interpuestos estos recursos dentro del plazo de 15 das de efectuada la notificacin del acto impugnado, debiendo el superior jerrquico dentro del plazo similar correr traslado a la otra parte, concedindole el mismo nmero de das para la absolucin del recurso. Absuelto el traslado, o de no producirse ste dentro del plazo conferido, la autoridad en la cual radica la competencia, en un plazo no mayor a diez (10)das podr fijar da y hora para la vista de la causa. La Resolucin se emitir en el plazo de treinta (30) das siguientes a la fecha en que se realiz la audiencia. En el transcurso de este plazo, incluso, antes dela notificacin de la resolucin, se pueden adoptar acuerdos, pactos o convenios, dentro de los alcances de la legislacin pertinente, que al significar conciliacin o transaccin judicial, podrn poner fin al procedimiento, dejando insubsistente la resolucin que pudiera haberse dictado.La ley exige aprobacin por parte de la Administracin mediante resolucin: que los acuerdos adoptados consten por escrito, indicndose por lo menos la identificacin de las partes y plazo de vigencia, sin perjuicio de continuar con el procedimiento en el caso de producirse riesgo en los intereses de terceros o existiera un inters general que prevalecer.La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos.

Artculo 227.- Impugnacin227.1 Contra la resolucin final recada en un procedimiento trilateral expedida por una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica, slo procede la interposicin del recurso de apelacin. De no existir superior jerrquico, slo cabe plantear recurso de reconsideracin.227.2 La apelacin deber ser interpuesta ante el rgano que dict la resolucin apelada dentro de los quince (15) das de producida la notificacin respectiva. El expediente respectivo deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de dos (2) das contados desde la fecha de la concesin del recurso respectivo.227.3 Dentro de los quince (15) das de recibido el expediente por el superior jerrquico se correr traslado a la otra parte y se le conceder plazo de quince(15) das para la absolucin de la apelacin.227.4 Con la absolucin de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el artculo precedente, la autoridad que conoce de la apelacin podr sealar da y hora para la vista de la causa que no podr realizarse en un plazo mayor de diez (10) das contados desde la fecha en que se notifique la absolucin de la apelacin a quien la interponga.227.5 La administracin deber emitir resolucin dentro de los treinta (30) das siguientes a la fecha de realizacin de la audiencia.

Artculo 228.- Conciliacin o transaccin extrajudicial228.1 En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la resolucin final, la autoridad podr aprobar acuerdos, pactos, convenios o contratos de los administrados que importen una transaccin extrajudicial o conciliacin, con el alcance, requisitos, efectos y rgimen jurdico especfico que en cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales actos poner fin al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que se hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podr ser recogido en una resolucin administrativa.228.2 Los citados instrumentos debern constar por escrito y establecer como contenido mnimo la identificacin de las partes intervinientes y el plazo devigencia.228.3 Al aprobar los acuerdos a que se refiere el numeral 228.1, la autoridad podr continuar el procedimiento de oficio si del anlisis de los hechos considera que podra estarse afectando intereses de terceros o la accin suscitada por la iniciacin del procedimiento entraase inters general.

CONCLUSION.1. El procedimiento administrativo trilateral es de vital importancia para la solucin de controversias en sede administrativa. La especialidad de este tipo de procedimiento no se encuentra slo en su ubicacin sistemtica en la LPAG (como una categora distinta al procedimiento comn), sino en su fuerza expansiva a otro tipo de procedimientos.2. La existencia de este tipo de procedimiento no es una creacin heroica de la LPAG, sino que se sustenta en las experiencias previas de la regulacin normativa de los diversos procedimientos administrativos especiales, tales como los seguidos ante las diversas Oficinas y Comisiones del INDECOPI y ante los Organismos Reguladores de servicios pblicos.3. No debe confundirse el procedimiento trilateral con aquellos procedimientos en los que participan pluralidad de administrados o agentes ni tampoco con los procesos arbitrales que se regulan por su normativa especial.4. Existe un conjunto de requisitos mnimos para reconocer la existencia de un procedimiento administrativo trilateral, tales como la especialidad del mismo, la materia administrativa sobre la cual debe reposar, as como el sentido de imparcial formal y material que debe tener la autoridad encargada de resolver las controversias planteadas.5. Las autoridades encargadas de resolver este tipo de procedimientos, deben ser lo suficientemente cautelosas, para aplicar en su exacta dimensin el principio de verdad material que informa a todo tipo de procedimiento administrativo, a fin de que no se termine distorsionando el verdadero sentido de las pruebas en el procedimiento. En consecuencia, la autoridad decisoria de este tipo de procedimientos, no deber sustituir el deber probatorio de las partes.6. En cuanto a los sujetos que participan en este tipo de procedimiento, no existe un consenso unnime con respecto al rol que pueden cumplir las entidades pblicas como parte de este tipo de procedimiento. En tal sentido, existen posiciones restrictivas y amplias sobre este tema, las que en el fondo difieren sobre el alcance de la nocin jurdica de administrado.7. Uno de los mayores riesgos que deber afrontar este tipo de procedimiento, es su excesiva impronta judicial, lo que en muchas casos, puede llevar a la aplicacin de soluciones o respuestas propias del proceso judicial. Es pues, absolutamente imprescindible que se tome en consideracin el carcter preferente del sistema de fuentes plasmado en el Artculo V del Ttulo Preliminar de la LPAG, y que de una u otra forma, implican la aplicacin del bloque de normatividad administrativa sobre los preceptos del derecho procesal civil.