Problemas de control y evaluación de la colaboración público privada - Ponencia de Andrés Sanz
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Problemas de control y evaluación de la colaboración público privada - Ponencia de Andrés Sanz en el Taller sobre la Participación Público Privada, que tuvo lugar el 26 de enero de 2009.
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Sumario
• Introducción• ¿A qué colaboraciones me voy a referir?• ¿Por qué se han extendido tanto estos contratos?• Los PPPs y el ciclo presupuestario: eficiencia,
equidad, transparencia, participación y control• Evaluación y PPPs• Reflexiones finales
Introducción• En esta intervención voy a compartir algunas reflexiones
en torno a algunos de los problemas que se pueden plantear en relación al control y la evaluación de las colaboraciones público privadas.
• Los aspectos positivos están suficientemente difundidos
• Abordar esta figura desde una visión amplia
• Plantear el control desde un enfoque muy amplio • Plantear los problemas en el marco del ciclo
presupuestario.
¿De qué PPPs vamos a hablar?
• Voy a utilizar una visión más amplia de los PPP (colaboraciones público privadas) que la recogida en el art. 11 de la Ley de Contratos. Banco Mundial, FMI, Comisión Europea.
¿De qué PPPs vamos a hablar?
Las iniciativas conjuntas del sector público junto con el sector privado, el sector con fines de lucro y el sector sin fines de lucro, también entendidos como los sectores gubernamental, empresarial y cívico. Dentro de estas alianzas, cada uno de los miembros contribuye con recursos (financieros, humanos, técnicos e intangibles, tales como información o apoyo político) y participa en el proceso de la toma de decisiones. (Ariel Fiszbein, Economista Jefe, Red de Desarrollo Humano, El Banco Mundial y
miembro del comité técnico de SIEF)
¿De qué PPPs vamos a hablar?
En relación al sector de infraestructuras el PPP implica al sector privado en aspectos de la provisión de infraestructuras físicas o de nuevos o existentes servicios de infraestructuras que han sido tradicionalmente provistos por el sector público. Se pretende obtener expertise y financiación del sector privado para reducir las restricciones fiscales e incrementar la eficiencia. De esta manera los gobiernos pueden ampliar sus posibilidades para prestar mejores servicios.
Public Private Infrastructure Advisory Facility
¿De qué PPPs vamos a hablar?
las diferentes formas de cooperación entre las autoridades públicas y el mundo empresarial, cuyo objetivo es garantizar la financiación, construcción, renovación y gestión o el mantenimiento de una infraestructura o la prestación de un servicio(Comisión de las Comunidades Europeas (2004) Libro Verde sobre la
colaboración público privada )
Estos mecanismos se incardinan dentro de la tendencia generalizada (desde la aparición de la llamada nueva gestión pública) de privatización de la producción de bienes y servicios públicos e incluso en algunos casos dentro de la privatización de la provisión de bienes y servicios públicos (Por ejemplo los aeropuertos).
¿Por qué se han extendido estos mecanismos (contratos) en las últimas
décadas ?
¿Por qué se han extendido estos mecanismos (contratos) en las últimas
décadas ?•Se enmarcan también en la tendencia a partir de los años 80 a reducir el tamaño y las funciones del Estado trás los crecientes déficits públicos.
•En el caso de los países en vías de desarrollo este tipo de mecanismos se ha utilizado por no abordar reformas estructurales que permitan tener un sistema fiscal equitativo, eficaz y eficiente.
¿Por qué se han extendido estos mecanismos (contratos) en las últimas
décadas ?
En el caso europeo (siguiendo al profesor Ramallo) han influido dos líneas de argumentos:
Los condicionantes derivados de la política económica de la Unión Europea.
El pacto de estabilidad y crecimiento (objetivo de déficit y de endeudamiento)
Contradicción entre estabilidad y crecimiento– Exigencia de estabilidad y control de endeudamiento y déficit
– Tendencias del sistema fiscal: reducción de tipos en directos (especialmente rentas del capital) y aumento de indirectos en especial tributos causales (pago por utilización de actividad o servicio)ç
– Exigencia de crecimiento que requiere inversión pública en servicios públicos esenciales (transportes, agua,…)
¿Por qué se han extendido estos mecanismos (contratos) en las últimas
décadas ?
En síntesis se trata de hacer compatibles los tres fenómenos anteriores a través de sistemas que:
– Permitiendo el aumento de la producción de bienes y servicios públicos
– No se tenga que financiar ni con endeudamiento ni con impuestos
La respuesta a esto son las colaboraciones público privadas
¿Por qué interesan a las empresas?
1. Las PPPs pueden proporcionar a la empresa el acceso a una fuente de ingresos y de recursos a los que de otra manera les resultaría imposible acceder, ya que la fuente y la oportunidad de obtener estos recursos está vinculada a una decisión administrativa y no está disponible para las empresas de ninguna otra forma (monopolio): – Financiación pública nacional o europea para investigación u otras
actividades.
– Desarrollos inmobiliarios sobre suelo público.
– Utilización del dominio público
2. Las PPPs pueden permitir a la empresa la reducción de riesgos de diversas formas.
– Reducción de riesgos económicos y de medidas regulatorias
– Reducción de riesgos de operar en industrias o actividades sensibles.
Julio Goméz-Pomar del Centro Price Waterhouse Cooper & Instituto de Empresa para el sector Publico
¿Por qué interesan a las empresas?
3. Las PPPs pueden ser una estrategia para la gestión de la Responsabilidad Social Corporativa
4. Las PPPs pueden ser una fuente de acceso a un conocimiento y un expertise del que carece la empresa.
• Aprovechamiento de alta tecnología al servicio de la salud en los hospitales públicos.
Sin una pretensión de ser exhaustivo, las empresas pueden obtener beneficios estratégicos más allá de la pura rentabilidad económica derivada de la contraprestación por la operación del servicio.
Julio Goméz-Pomar del Centro Price Waterhouse Cooper & Instituto de Empresa para el sector Publico
Los PPPs y el ciclo presupuestario: eficiencia, equidad, transparencia,
participación y control
• Se trata en este epígrafe de plantear algunas reflexiones en torno a los efectos que pueden tener este tipo de mecanismos (o contratos) en el marco del ciclo presupuestario (elaboración, ejecución y control)
Elaboración
• Los presupuestos nacieron a inicios del siglo XIX, como uno de los grandes avances en la constitución del Estado moderno. Los presupuestos impusieron limitaciones legales al poder de los gobernantes, permitieron proteger a los contribuyentes del despilfarro de los soberanos y expresaron principios de orden, regularidad y transparencia en el manejo de los asuntos públicos.
• El origen del presupuesto público es, de esta manera, esencialmente institucional: su propósito inmediato es dar cuenta del uso de los recursos públicos por parte del Ejecutivo y establecer un marco legal para su asignación y desembolso (Marcel)
• Principio clásico de universalidadArtículo 134. CE.
2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal
Elaboración
El nuevo principio de estabilidad
La incorporación de la idea de equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo económico se ha convertido en un nuevo principio presupuestario que progresivamente se va incorporando a las diferentes legislaciones.
Esta principio parte de la constatación de que hay límites al endeudamiento y que éste tiene costes sociales crecientes a partir de ciertos umbrales.
Por lo tanto, no se trata de buscar los mecanismos contables que me permitan poder sortear este principio sino de lograr elaborar y ejecutar un presupuesto que lo incluya.
Las PPPs como hemos visto anteriormente surgen precisamente para evadir este principio ocultando o no haciendo computable unos mecanismos de financiación.
Elaboración
Equidad
La exigencia constitucional de que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, se ve dificultada cuando no se puede conocer el total de los gastos a los que se compromete el sector público.
Asimismo en algunos casos de los mecanismos de PPPs en los que se transfiere a los usuarios el coste de la infraestructura mientras que en otros se financia con cargo a los presupuestos se produce una situación que no podríamos defender como acorde con el principio de equidad.
Elaboración
Calidad democrática como bien social y garantía de buena gestión
• El presupuesto es un instrumento que pretende hacer tranparente, conocido por los ciudadanos y decidido por sus representantes democráticamente elegidos, la actuación del sector público con el dinero de todos al objeto de que los ciudadanos puedan formarse una opinión informada a la hora de hacer sus opciones políticas.
• ¿Qué, cómo y para quien se va a usar el dinero de todos? y el ¿cómo se va a obtener ese dinero?.
• Todos los organismos internacionales OCDE, FMI, BM han puesto de manifiesto la importancia de la transparencia como elemento clave de la calidad democrática así como de buena gestión
• En este aspecto los PPPs pueden generar una falta de transparencia en el qué, el cómo y el para quien.
Elaboración
Los presupuestos son también un instrumento de la política económica y por esa razón se deben de integrar en marcos presupuestarios a medio plazo en los que se tienen en cuenta entre otras tanto las restricciones financieras como las inversiones que se van a realizar
Ciclo presupuestario y ciclo electoral.
Un elemento importante de control por parte de los ciudadanos de la actuación de los poderes públicos son las elecciones que permiten evaluar el grado de satisfacción en relación a la labor realizada. Las elecciones se realizan cada cuatro años.
Los PPPs suponen una decisión que tiene efectos a 30 años de un gobierno que se elige cada cuatro años, tanto comprometiendo un volumen de gasto de difícil modificación como decidiendo un modelo de gestión.
Elaboración
La participación ciudadana en la fase de elaboración
En los últimos tiempos tanto por los organismos multilaterales como por distintos ámbitos de la academia se está poniendo de manifiesto algunas de las limitaciones de la democracia representativa y especialmente en el campo presupuestario.
Se trata de crear mediante diferentes mecanismos la posibilidad de participación de los ciudadanos en las distintas fases del ciclo presupuestario.
EjecuciónTeoría de la agencia y problemas agente principal
Me refiero a los potenciales problemas que surgen cuando las partes que se comprometen en un acuerdo tienen diferentes objetivos y diferentes niveles de información.
El principal paga al agente por algún bien o servicio o porque actúe en su nombre
1. Suponemos y este supuesto parece ser bastante plausible que el agente es autónomo y que pretende maximizar su propio interés incluso si es a costa de los intereses del principal. Esto es, en la ejecución del acuerdo los intereses entran en conflicto.
2. Un segundo aspecto se refiere a la asimetría de información existente entre ambos. El agente tiene información relevante sobre el proceso que está ejecutando que es determinante para conocer los pagos a realizar y que el principal no tiene acceso a conocer (con el mismo coste que el agente).
Ejecución
En los procesos que estamos analizando se dan múltiples relaciones principal agente.
Del lado de la Administración como plantea McCue podemos ver al menos una serie de relaciones de agencia como se reflejan en el gráfico.
Ejecución
Las diferentes entidades que componen el sector público pueden no tener la misma función objetivo. Por ejemplo Unidades ligadas al Ministerio de Hacienda pueden preferir estabilidad a un aumento de los servicios y otras unidades como por ejemplo un Ministerio de Medio Ambiente puede preferir hipotecar la estabilidad futura y adelantar ciertas infraestructuras porque considera que el medio ambiente no puede esperar.
Desde el lado de la empresa podemos encontrar una situación similar sobre todo si tenemos en cuenta que muchas de las empresas que realizan estas actividades son a su vez empresas que pertenecen a otras o a un grupo.
Ejecución
En los PPPs la asimetría de información que se produce entre la Administración y el privado es mucho mayor que en los mecanismos tradicionales de contratación y gestión de los servicios públicos. Ejemplo de Aguas del Illimani. (Superintendencia de Agua y Saneamiento Básico (SISAB))
Ejecución
Ejemplo de un gestor público cuyo interés le lleva a un PPP
(Estudio de viabilidad. Estaciones depuradoras de aguas residuales,…)
El objetivo es depurar todas las aguas residuales de …… De esta forma esta región será la primera de la Comunidad Autónoma en conseguir la depuración integral, que será obligatoria para toda Europa en al año 2015. Por esta razón, se ha estimado conveniente el acudir a la colaboración de la iniciativa privada apoyándose en un instrumento válido como constituye el contrato de concesión de obra pública. La utilización de este modelo pretende maximizar la eficiencia presupuestaria al tiempo que se transfieran de forma adecuada riegos a la iniciativa privada y se evite la contabilización de la deuda asociada a la nueva infraestructura a efectos del déficit y endeudamiento público, de conformidad con los criterios y normas del Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95) y de la Oficina estadística de la Unión Europea (Eurostat).
Ejecución
Concentración monopolista de los mercados de servicios públicos. Renuncia a acudir al mercado mientras dura el contrato.
Los niveles de ausencia de competencia y de concentración monopolista de los mercados de servicios públicos van a dificultar que los PPPs sean la alternativa más eficiente.
Creación de un monopolio a 10, 20 30 años que impide aprovecharse de las ventajas que se podrían introducir en un marco de competencia en términos de costes.
EjecuciónEficiencia
La duración de la relación de colaboración se ha de fijar para garantizar la amortización de las inversiones y una remuneración razonable del capital invertido y del riesgo asumido, así como la refinanciación de futuras inversiones (Rodriguez Varela)
Como cualquier otro sistema de financiación, presenta ventajas e inconvenientes. Entre las primeras habría que mencionar el adelantamiento del disfrute de nuevas infraestructuras, el aseguramiento de los plazos de ejecución, el control de los costes y la incorporación de la mayor eficiencia en la gestión que se atribuye al sector privado. Entre los inconvenientes hay que destacar los compromisos de gasto para futuros ejercicios, que limitan la financiación de nuevos proyectos en un marco de estabilidad presupuestaria, así como el encarecimiento relativo que la financiación privada puede suponer en relación con la financiación tradicional mediante deuda pública. (Puerto)
.
Ejecución
El control en la ejecución (control interno)
Los siguientes aspectos de los PPPs dificultan el control interno (Esperón)
– La previsible indefinición de las prestaciones constitutivas de su objeto– La complejidad que puede suponer la fijación del precio cierto puede llevar
a un precio consistente en una remuneración del contratista variable en función de cómo evolucionan una serie de parámetros a lo largo de la ejecución, lo que genera un alto grado de incertidumbre en la evaluación de opciones alternativas.
– Necesidad de realizar permanentemente auditorías tanto financieras como de gestión de la empresa adjudicataria para comprobar que se estén cumpliendo los objetivos programados y ello requiere un gasto que hay que tener en cuenta a la hora de elegir esta fórmula.
Control externoPeriodo de duración de la operación. Mientras que otros mecanismos son anuales o en algunas inversiones hasta de cuatro años en estos casos estamos hablando de operaciones de 20, 30 e incluso 50 años. La realización del mismo al finalizar el periodo de la operación, no parece que va a resultar muy útil en términos de evitar los costes a los que la ineficiencia podría llevar o incluso aportar información relevante al Parlamento o a los ciudadanos para poder evaluar la acción del gobiernoEl acceso a la información que tiene en la práctica el órgano de control externo es mucho menor y con una capacidad de verificación también mucho menor en el caso de los PPPs que en el caso de otras fórmulas como por ejemplo la empresa pública. (EMACSA versus CONCESIÓN DEL SERVICIO DE AGUAS DEL AYUNTAMIENTO DE JAÉN)
Muchas de las empresas adjudicatarias de este tipo de contratos pertenecen a holdings tanto nacionales como en la mayor parte de los casos internacionales, lo que exigiría una coordinación supraestatal inexistente. Asimismo la empresa adjudicataria puede cambiar de grupo al que pertenece a lo largo de la ejecución del contrato.
Control externo
Ortega y Travé plantean entre otras las siguientes dificultades para el control de los PPPs.
Las CPP incluyen aspectos diversos que requieren diferentes especialistas para cada uno de ellos (economistas, ingenieros, arquitectos, sociólogos, etc.), que obligarán a los órganos de control a contratar especialistas capacitados para realizar las evaluaciones.
La verificación de algunos aspectos requiere de información que ha de ser suministrada por el socio privado, lo que obliga a que legalmente o de forma contractual se faculte a los órganos de control para solicitar la documentación necesaria al socio privado y poder realizar las verificaciones necesarias de sus registros.
General Accountability Office
•Asistencia a Mayores PPP GAO/T-PEMD-93-4– En la mayoría de los casos que suministraron información financiera (1991-
1992) no generaron los suficientes beneficios a través de esos acuerdos como para financiar un aumento relevante de los servicios.
•PPPs (GAO-01-906) Mantenimiento de edificios – Es necesario un programa piloto para demostrar los beneficios reales del
uso del PPP.
– Los potenciales beneficios del PPP no reducen la necesidad de (General Services Administration) buscar y considerar otras alternativas para afrontar los problemas de deterioro de los edificios federales tales como la financiación federal a través de consignaciones presupuestarias o la venta o intercambio de propiedades
General Accountability Office
• Mantenimiento. Ministerio de Defensa. (GAO-03-2003)– PPPs han aumentado pero sus resultados son inciertos
– La capacidad del Ministerio de Defensa para medir el resultado global de los PPPs es limitado por la falta de objetivos medibles para los resultados y medidas confusas
– Se recomienda la Ministerio de Defensa que identifique más claramente sus objetivos a largo plazo y el papel de los PPPs en los mismos
• PPPs en carreteras (GAO-08-44)– Un análisis inicial más riguroso puede asegurar mejor los potenciales
beneficios y proteger el interés general
– Estos PPPs pueden potencialmente generar beneficios pero también conllevan costes, riesgos y efectos secundarios
– Los PPPs se han limitado a las situaciones en las que no había fondos presupuestarios suficientes pero no se ha tenido en cuenta la identificación de los intereses nacionales en el sistema de transportes
Evaluación de los PPPs
La eficiencia económica de los PPPs (Dominguez)
Costes de construcción.El sector privado es más eficiente en controlarlos pero en el caso de concesiones o contratos llave en mano, la empresa privada incluye una prima de riesgo que puede alcanzar el 15% del precio del contrato. Por esta razón si el sector público dispone de buenos gestores públicos de infraestructuras que puedan diversificar sus riesgos constructivos pueden conseguir un coste de construcción menor que los privados
Costes de operaciónEl sector privado controla mejor los costes de personal aunque sus gastos generales pueden ser mayores que en el caso público
Coste de mantenimiento y reposiciónAunque el sector privado pudiera parecer más caro esto puede ser debido a la subestimación de los mismos por parte del sector público
Costes financierosSon siempre superiores los privados en su doble vertiente de coste de la deuda y coste del capital.
Evaluación de los PPPs
De “extrapresupuestarios” a “presupuestarios”
Como hemos indicado anteriormente los PPPs llevan consigo la falta de reflejo presupuestario de estas operaciones en la totalidad de compromisos que suponen.
Pero qué sucede cuando a lo largo de un periodo tan largo las condiciones cambian y por ejemplo los gustos de los ciudadanos se modifican y no usan esa infraestructura como se había previsto.
Evaluación de los PPPs
Irwin.El gobierno de Corea garantizó el 90% de los ingresos previstos en 20 años de una autopista al aeropuerto de Seul.
Cuando se abrió en 2000 el trafico real fue de la mitad del previsto y tuvo que pagar miles de millones que por supuesto salieron del presupuesto (1.500 millones de dólares hasta 2004)
Evaluación de la participación del sector privado en electricidad y agua en países en desarrollo y en transición.302 casos con participación del sector privado, 928 sin esa participación 71 países
Si comparamos los casos con participación del sector privado con los de empresas públicas lo más similares posibles no se encuentran diferencias relevantes en la forma de evolucionar los precios en uno y otro grupo
Evaluación de los PPPsFinanciación de infraestructuras urbanas ClarkeAnaliza la participación privada en infraestructuras (PPI) en la última década. La experiencia muestra que la financiación de infraestructuras a través de PPI no ha demostrado ser un low hanging fruit. Parece ser una fuente de financiación claramente impredecible debido a los problemas encontrados a pesar del limitado número de transacciones completadas.
En el caso de los gobiernos locales debido a las obligaciones fiscales a las que se comprometen en el futuro a pesar de no figurar en el presupuesto, este trabajo resalta la necesidad de que los gobiernos centrales establezcan salvaguardias para evitar que asuman más riesgos de los que puedan asumir.
La financiación privada no puede ser un sustituto de una sana financiación pública
La percepción de los ciudadanos ( Perú BM) (concesiones)Consideran que a pesar del contrato, la concesionaria va a actuar en su propio interés aumentando el precio para recuperar cuanto antes su inversión sin preocuparse de cómo esté cuando revierta al Estado.
La dificultad de control, por la utilización de mecanismos en los que la falta de transparencia, la asimetría de información, o los largos periodos de las operaciones, puede hacer incurrir al sector público en riesgos no aceptables en un sistema democrático
Las normas relativas a la estabilidad se han adoptado teniendo en cuenta el interés general y con el objetivo de servirlo más eficazmente. No se trata de intentar burlar las normas sino de mejorarlas y si es preciso cambiarlas
Si se precisa una mayor flexibilidad hay mecanismos como las empresas públicas por ejemplo que permiten mantener altos grados de control, transparencia y participación pública.
Hay que evitar que se corresponda con la realidad lo que describían los autores de la teoría de la ilusión financiera
Fasiani 1941:
“En realidad, la creencia en la que viven los pueblos en los regímenes llamados democráticos, de participar efectivamente en las decisiones acerca de los gastos públicos y de controlarlos efectivamente, es una de las grandes ilusiones creadas en el presente.
No obstante el poder de los Parlamentos, las discusiones públicas, la aprobación y el control al que están sometidos, los gastos del Estado permanecen, en el régimen democrático, a su vez en un denso misterio, y a través de la complejidad y de la impenetrabilidad de los presupuestos se realizan amplias e inconfesadas redistribuciones de riqueza, como en los antiguos regímenes ”.
Referencias
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