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Consideramos que es previo aclarar que no existe un modelo único e in-variable del Sistema de Seguridad Social, lo que lleva a concluir que notodos los lineamientos que sobre el particular ha elaborado la doctrinason válidos respecto a todos los tipos de modelos que se conocen.

La Seguridad Social parece, mas bien, estar caracterizada por una flagran-te contradicción entre los elementos que se han considerado por mucho tiem-po como inamovibles respecto de las innovaciones o soluciones que surgenconstantemente, en el constante afán de encontrar cada vez soluciones máseficaces y eficientes para las denominadas contingencias sociales.

No obstante dicha dificultad, es reconocido el rol que juegan los prin-cipios en toda disciplina jurídica, ya que ellos cumplen una función infor-madora, integradora y receptiva.11 Ellos, además, proporcionan unaestructura básica indispensable para su adecuado ordenamiento y asegu-ran una base de desarrollo a un sistema que se caracteriza por su muta-ción permanente, en pos de encontrar mecanismos que permitan hacerfrente a realidades sujetas a un permanente cambio y evolución.

Su mayor importancia relativa se traduce en su reconocimiento ex-preso en las Cartas Fundamentales, sirviendo así de orientación al ordenjurídico que recoge la estructura legal sobre la que se sustenta el Sistemade Seguridad Social de cada país.

Siguiendo de cerca a la doctrina más amplia en la materia,12 podría-mos esquematizarlos de la siguiente forma:

1. SUJETOS AMPARADOS >>> UNIVERSALIDAD SUBJETIVA

2. CONTINGENCIAS CUBIERTAS >>> UNIVERSALIDAD OBJETIVA

3. PRESTACIONES >>> IGUALDAD, INTEGRIDAD O SUFICIENCIA

4. FINANCIAMIENTO >>> SOLIDARIDAD

5. ADMINISTRACIÓN >>> UNIDAD O DESCENTRALIZACIÓNSUBSIDIARIEDAD

CAPÍTULO II

LOS PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

11 AMÉRICO PLÁ RODRÍGUEZ, Los principios del Derecho del Trabajo, Montevideo, 1975, pp. 19y 20

12 ÓSCAR ERMIDA URIARTE, en La Seguridad Social en el Uruguay, Fondo de Cultura Uni-versitaria, 1992, p. 37.

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Los desarrollaremos brevemente a continuación.

1. UNIVERSALIDAD. Este principio, ya señalado por William Beveridge,13 re-ferido a que el sistema debe comprender tanto a las personas como a susnecesidades, admite, desde un punto de vista técnico, una distinción entrela generalidad de las personas protegidas –universalidad subjetiva– y aque-lla referida a las contingencias cubiertas, la que se conoce bajo el nombreuniversalidad objetiva. Sus principales alcances son los siguientes:

A) Universalidad subjetiva. Desde este punto de vista, se estima que laSeguridad Social debe cubrir a todas las personas, sin limitaciones ni dis-criminaciones de ninguna especie o naturaleza; Beveridge ya había seña-lado que debía proteger a todos los ciudadanos de la sociedad toda pormedio de la acción solidaria de todos los integrantes del sistema. La uni-versalidad subjetiva parte de la base de que no se debe discriminar a cau-sa de edad, raza, nacionalidad, vínculo laboral o nivel de remuneraciones.

Esta premisa no la contemplaban los seguros sociales, quienes sesga-ban frecuentemente por rama de actividad o en relación a los ingresos,por lo que podemos concluir que el sistema evolucionó desde los econó-micamente más débiles (Bismarck) hacia una política de protección na-cional (Beveridge).

Esta extensión tuvo inconvenientes en su concreción, especialmenteen el sector agrícola y en ciertos servicios, siendo el caso chileno una ex-cepción destacable en este sentido, pues la Ley Nº 4.054, de 1924, inclu-yó a todos los trabajadores, sin excepción alguna.

Esta circunstancia resalta aun más al compararla con la media latinoa-mericana, ya que Chile protege sobre el 67% de su población económi-camente activa, contra un 30% de promedio en el resto del continente(Ecuador 15%, Panamá 45%, Uruguay 50% y Paraguay 15%). Los por-centajes se explican, en parte, por no extenderse los seguros sociales alos trabajadores independientes, los cuales constituyen un gran númerode la población activa; esta característica ha tendido a extenderse en laeconomía globalizada, en razón de que han proliferado los trabajos decorte temporal, los cuales suelen ser muy refractarios a insertarse en elSistema de Seguridad Social.

Los afiliados en Chile ascienden aproximadamente a 6.900.00014 per-sonas y los beneficiarios a 9.000.000. Sólo el Reino Unido tiene protegi-do al 100% de su población activa; Israel, Francia, Alemania, Japón y EE.UU.tienen porcentajes entre el 80% y el 95%.

En relación a los trabajadores independientes en Chile, desde el año1952 pueden asegurarse voluntariamente (desde la promulgación de laLey Nº 10.383); con posterioridad se dictaron otras leyes complementa-rias referidas a los abogados, dentistas, taxistas, etc., lo cual significó unincremento considerable de la cantidad de imponentes al sistema.

13 WILLIAM BEVERIDGE, El seguro social y sus servicios conexos, México, 1946, p. 155.14 Asociación Gremial de AFP. Página web (www.afp-ag.cl) octubre 2004.

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Finalmente, y desde la promulgación del D.L. Nº 3.500, de 1980, queinstauró en Chile el Sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones(AFP), la incorporación de los independientes es facultativa. Como resul-ta difícil y complejo que todos los trabajadores ingresen al sistema y coti-cen en forma constante y permanente (trabajos temporales, mujeres queentran y salen del mercado de trabajo, labores principales en el carácterde independientes), la Seguridad Social debe complementar su acciónmediante el otorgamiento de prestaciones con carácter mínimo.

B) Universalidad objetiva. Bajo esta premisa se propicia que la Seguri-dad Social debe propender a alcanzar la total eliminación de todos losriesgos o contingencias sociales derivados de una alteración desfavorabledel necesario equilibrio que debe existir entre las necesidades y los in-gresos de los individuos, con independencia de la naturaleza de los he-chos o acontecimientos que les den origen.

Por ello se considera genéricamente que constituyen contingenciassociales cubiertas o por cubrir por el Sistema de Seguridad Social, la en-fermedad y el accidente común, la maternidad, la invalidez, la vejez, la muerte, laviudez, la orfandad, los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, eldesempleo y las cargas familiares.

Estos son considerados “hechos causantes”, es decir, estados de nece-sidad que merecen ser protegidos por la Seguridad Social y se conside-ran como tales en el Convenio de la OIT sobre Norma Mínima deSeguridad Social (Nº 102); estos hechos causantes deben cumplir ciertascondiciones y circunstancias previstas y reglamentadas por el ordenamien-to jurídico.

En el plano legislativo se observa una tendencia en el sentido de pro-teger otras contingencias no consideradas hoy como sociales, siendo unode los casos más tratados el relativo a los fenómenos naturales que afec-tan a la producción agrícola y su efecto en el desempleo.

La involuntariedad de la contingencia como una circunstancia habi-litante para acceder a las prestaciones ha sido una premisa bastante cues-tionada, pero que en forma irrestricta se la establece generalmente parael seguro de desempleo y las prestaciones de invalidez, no así en el casode prestaciones de vejez, muerte, como tampoco para el caso de la enfer-medad y accidentes. La Ley Nº 16.744 prevé especialmente, en el caso na-cional, el otorgamiento de prestaciones médicas en caso de accidentesproducidos intencionalmente por la víctima, pues a todo ser humano leasiste el derecho a la recuperación.

2. IGUALDAD E INTEGRIDAD O SUFICIENCIA. Bajo la égida del principio dela igualdad, se preconiza la asignación de una idéntica protección frentea situaciones idénticas. Es decir, todos los miembros de la población reci-birán los mismos beneficios frente a unos mismos riesgos.15 A su vez, el

15 AMÉRICO PLÁ RODRÍGUEZ, “El Derecho Laboral y la Seguridad Social”, en EstudiosJurídicos en memoria de Eduardo J. Couture, Montevideo, 1957, p. 967.

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principio de la integridad o suficiencia se refiere a la circunstancia de quetodas las prestaciones –médicas, económicas o familiares– sean suficien-tes para atender la contingencia social respectiva y capaces de solucionarel caso social.

Así, en cuanto a la salud, se estima que ésta debe ser protegida inte-gralmente, comprendiendo las atenciones médicas, quirúrgicas, dentales,hospitalización, medicamentos, prótesis, etc. No vulnera este principio lacircunstancia de concurrencias al pago, siempre que ello esté reglamen-tado y se contemplen las excepciones correspondientes a la indigencia opersonas impedidas de cotizar.

En lo que atañe a los montos de las prestaciones, se estima que de-ben ser de tal calidad que permitan a la persona continuar viviendo encondiciones relativamente similares a las que tenía cuando disfrutaba desu capacidad de trabajo. La línea seguida a este respecto indica que noes aconsejable el otorgar prestaciones de idéntico valor a la remunera-ción, por cuanto desincentiva la vuelta a la vida activa por parte de la per-sona y porque las necesidades del pasivo generalmente resultan inferioresa las del activo; la media fluctúa entre 60 y 80%.

El fundamento de esta premisa reside en la justicia distributiva, queobliga a la sociedad a atender a los administrados de acuerdo con sus ne-cesidades, en la medida que ello sea compatible con los recursos con quecuenta el Sistema, ya que los costos para cumplir con dicho objetivo sonsiempre de alto monto.

De igual manera, se estima no justificado el otorgamiento de presta-ciones pecuniarias muy elevadas o sin límite; al efecto, se postula que aque-llas personas que cuentan durante su vida activa con ingresos por sobreun monto promedio, pueden complementar sus prestaciones medianteun ahorro suplementario fundado en el ahorro individual o el seguro pri-vado.

Del mismo modo, no se estima pertinente el otorgamiento de pen-siones inferiores a un nivel considerado como mínimo, aun cuando al apli-car las reglas generales sobre cálculo, su resultado fuere efectivamenteinferior, reiterando el principio de otorgar prestaciones sobre la base decubrir los estados de necesidad.

Manteniendo el lineamiento señalado, el reajuste en caso de aumen-to del costo de la vida se estima absolutamente indispensable, ya que re-presenta una garantía del valor real de las prestaciones. Como índices sepueden tomar el porcentaje de alza del costo de la vida, la variación delcosto de las necesidades de los pensionados o bien el aumento del nivelgeneral de sueldos y salarios; algunos creen que éste es el más justo, yaque parece equitativo que quienes dejaron de trabajar y entregaron a lasociedad el esfuerzo que ésta les exigió en su oportunidad, participen tam-bién en la proporción que corresponda del mayor aumento que en tér-mino medio logren los activos.

Gran parte de la doctrina está acorde, asimismo, en que se dé la pro-porcionalidad entre prestaciones y remuneraciones anteriores, ya que de-ben éstas permitir a la persona mantener relativamente el nivel de vida

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llevado hasta la fecha, lo que se hace necesario por razones de justiciadistributiva y por razones de productividad, pues constituye un alicientepara el trabajador.

No obstante, pareciera ser igualmente aconsejable que esa proporcio-nalidad fuera “decreciente”, de acuerdo a lo cual hasta un cierto nivel derenta se garantiza un cierto porcentaje del sueldo en actividad, para lue-go entrar a decrecer proporcionalmente.

Esta tesis viene a reafirmar la independencia de las relaciones jurídi-cas entre la obligación de cotizar y el derecho a las prestaciones corres-pondientes, lo cual, a su vez, categoriza su desvinculación del seguroprivado.

3. SOLIDARIDAD. De acuerdo a la definición aceptada por diversos trata-distas, la solidaridad existirá en la medida que se redistribuya el ingresonacional. Según la doctrina, se postula que toda la población contribuyaal sostenimiento del Sistema, con prescindencia de la calidad de acree-dor o no de la prestación.16 Se señala que posiblemente en el campo dela Seguridad Social, es donde los efectos redistributivos resultan ser mássignificativos y profundos, pues prácticamente la actividad consiste en ob-tener ingresos de determinado grupo de individuos y transferirlo a otro,dando como resultado de esa acción que unas personas vean acrecenta-dos sus recursos y otras, disminuidos.17

La solidaridad se exteriorizaría a base de los siguientes postulados:18

1) Es un esfuerzo de toda la comunidad realizado en su propio bene-ficio;

2) A ese esfuerzo deben contribuir todos y cada cual según sus capa-cidades y posibilidades;

3) El esfuerzo individual de cada persona debe ser considerado comouna exigencia del bien común y no como una prestación previa, para queluego el organismo gestor otorgue la correspondiente contraprestación.

Como una consecuencia directa de la aplicación conjunta de este prin-cipio más el de la suficiencia, se produce realmente la redistribución delingreso nacional.

La solidaridad se mira bajo el doble prisma de lo grupal y lo nacio-nal, pero debemos entenderlos como complementarios y formando par-te de un todo.

Se estima que el aporte debe ser del Estado, ya que si se grava a laempresa, se tiende a disminuir la contratación de mano de obra.

La solidaridad puede desdoblarse en dos sentidos:– la solidaridad general, según la cual todos los miembros de la socie-

dad suministran los medios necesarios, con independencia de su interés

16 Anuar Francés, en artículo “La seguridad Social en América Latina, Doctrina y Rea-lidad”. Revista del CLAEH, Nº 15, de 1980, p. 13.

17 WALTER SCHULTHESS, Manual de Derecho de la Seguridad Social. Javier Hünicken y otrosautores. Astrea Editores, 1989, p. 82.

18 PATRICIO NOVOA FUENZALIDA, Derecho de la Seguridad Social, p. 110.

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particular en la obtención de la prestación correspondiente y en funciónde su capacidad contributiva, y

– la solidaridad intergeneracional, según la cual cada generación pro-vee lo necesario para el sustento de la posterior, y así sucesivamente.19

En el concepto de “pasivo” que da lugar a la obtención del beneficioen estos casos, habrían de entenderse comprendidos también aquellos queno se insertan en la fuerza activa de trabajo, como son los menores deedad o los incapaces.20

En el primer caso se está ante los efectos redistributivos entre las per-sonas de acuerdo con su nivel de ingresos, los que tendrán el carácter deprogresivos cuando los que resultan beneficiados son quienes menos in-gresos relativos tienen, y de regresivos cuando se da la situación inversa.

Las principales disposiciones que inciden en la distribución del ingresoson:

a) el establecimiento de un beneficio mínimo; ello permite a las per-sonas de bajos ingresos obtener un usufructo mayor que el que les co-rrespondería según sus contribuciones;

b) la fijación de un máximo de beneficios; medidas de esta índole seadoptan en forma complementaria a la existencia de la garantía de unaprestación mínima, dándose así una suerte de compensación entre los quemenos aportaron (y más reciben) y los que más contribuyeron;

c) la determinación de una estructura de beneficios inversamente re-lativos a los aportes; la relación adopta una proporción inversa, de tal ma-nera que las personas que efectuaron menores aportes (por tener ingresosmás bajos) al momento de dejar la fuerza de trabajo reciben proporcio-nalmente cantidades mayores con respecto a sus haberes salariales, quelos de más altos ingresos.

Toda política de redistribución podrá causar un efecto adverso de des-aliento en los aportantes, los que al conocer que para el cálculo de los be-neficios no se considerarán plenamente los ingresos logrados durante suvida activa, podrán verse motivados a caer en la evasión de cotizaciones, yasea ocultando su pago de diversas formas o recibiendo ingresos fuera delcircuito legal declarado. Ello obliga a que la política redistributiva deba en-contrar un necesario equilibrio entre la eficiencia y la redistribución.

La solidaridad intergeneracional tiene sobre sí el fantasma del enve-jecimiento de la población, motivado por la violenta caída de las tasas denatalidad y el notable aumento de las expectativas de vida, merced al pro-digioso avance tecnológico que se constata en los albores del siglo XXI.Ya el ex Director General de la OIT, Francis Blanchard, en 1980, daba lavoz de alerta, señalando que “algunos han llegado a preguntarse si las ge-neraciones que habrán de seguirnos, formadas y educadas en una socie-dad en que muchos discuten los valores tradicionales, no terminarán por

19 AMÉRICO PLÁ RODRÍGUEZ, ob. cit., p. 968.20 ÓSCAR ERMIDA URIARTE, ob. cit., p. 42.

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rechazar la responsabilidad que implica hacerse cargo de las personas deedad por conducto de la Seguridad Social”.21

Algunos autores22 opinan que ciertas generaciones pueden aprovecharlos aportes de aquellas que se encuentran en actividad, pero éstas, a su vez,no podrán en el futuro lograr prestaciones de acuerdo con esos aportes;una forma de diluir aquel esquema reside en la posibilidad de complemen-tar dichos aportes con otras fuentes de financiamiento, como podrían serlas provenientes de otros impuestos o del régimen tributario general.

Punto de discusión –no menor–, pues, lo constituye la circunstanciade preconizar que la finalidad última de la solidaridad es la de lograr laredistribución nacional.

Un sector de la doctrina considera que éste es uno de los grandes ob-jetivos de la Seguridad Nacional, tanto en cuanto hace el efecto de vasoscomunicantes entre sectores de la población con mayores recursos y aque-llos que tienen menos, como asimismo el traspaso de recursos que efec-túan los trabajadores en actividad en favor de los pasivos.

También se advierte otra forma de redistribución en relación a aque-llos que sufren merma de sus ingresos por contingencias sociales, quie-nes reciben la provisión de sus ingresos necesarios a través del Sistema.

La base de la redistribución se encuentra en la obligatoriedad que re-cae sobre todos los sujetos del Sistema.

Otro sector estima que no es función primordial de la Seguridad So-cial el procurar el objetivo de la redistribución nacional, sin desconocerque de todas formas, en mayor o menor medida, el fenómeno tiende aproducirse; ello sería más propio de otras herramientas técnicas que seutilizan en dicho sentido, sobre todo de índole tributaria directa.

Según la ideología predominante –aun cuando existe un debate pro-fundo al respecto–, el Sistema de Seguridad Social puede conformar unaherramienta poderosísima en la redistribución del ingreso nacional, lo queha llevado a algunos a sostener al efecto que se trata, nada menos, quede su “identidad fundamental”.23

4. UNIDAD O DESCENTRALIZACIÓN. Desde Beverigde en adelante, se hablóde unidad como unificación orgánica o administrativa, fundamentadaprincipalmente en la circunstancia de la existencia de un riesgo único,de abaratar los costos y simplificar la estructura administrativa.

Se le toma en términos generales como unidad administrativa del Es-tado, pero la idea admite otras concepciones.

Algunos critican este fundamento en cuanto confunde el riesgo consus efectos, además de que cada riesgo requiere un tratamiento especialy particular desde el punto de vista administrativo y técnico, y no admite,por ende, una visión unitaria.

21 FRANCIS BLANCHARD, en “La Seguridad Social en una encrucijada”. Revista Internacio-nal del Trabajo, vol. 99, Ginebra, 1980, pp. 143-144.

22 WALTER SCHULTHESS, ob. cit., p. 86.23 JEAN-JACQUES DUPEYROUX, en Securité Social, París, 1973, pp. 19-20.

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Hoy por hoy, ya no se trata del único modelo admisible. Han emergi-do otras teorías para resolver el problema de la unidad, como por ejem-plo la que postula el unificar los seguros mediante un organismo gestor,pero manteniendo cada seguro su individualidad propia.

Estas corrientes del pensamiento estiman que la pretendida simplici-dad y ahorro que se le atribuye a la unidad no pasa de ser una mera afir-mación, porque justamente peca de falta de simplicidad y falta deeficiencia (que sí la tienen los sistemas medianos o pequeños) y da ori-gen, además, a fuertes centros de poder absolutamente deshumanizados.

Dicha línea de acción persigue, en lo fundamental, las denominadas“unidades secundarias”, entre las que merecen citarse:

1) La unidad del acto de la afiliación;2) La unidad de la cotización;3) La unidad de los sistemas de inspección, control y fiscalización;4) La unidad del campo de aplicación.Todo ello se puede lograr en un sistema integral, instituido no sobre

un organismo único, sino mediante distintos órganos gestores. Como sos-tiene con acierto Ermida, este principio de la unidad no es un compo-nente fundamental, inevitable, de la Seguridad Social, sino que ellodependerá del modelo que se adopte. Y la elección entre un modelo yotro no es un problema técnico, sino político.24

5. SUBSIDIARIEDAD. Este aspecto ha sido profundamente debatido en ladoctrina, ya que gran parte de ella considera que no constituye un prin-cipio orientador de la Seguridad Social, por estimar que se opone por elvértice a la ineludible responsabilidad fundamental que le cabe al Estadoen esta materia.

El principio de la subsidiariedad “implica que la sociedad toda, o elEstado como organismo jurídico de ella, no debe ejercer facultades queexcedan lo que el individuo o los grupos sociales menores puedan hacerpor sí mismos”.25

Ello implica abrirle un amplio campo a la iniciativa privada y parte dela premisa de delimitar la acción del Estado, constituyéndose en garantede la actividad particular encaminada como ayuda a los más débiles.

De acuerdo a sus postulados, “las comunidades no deben ejercer enforma directa las funciones propias de organismos o sociedades de ran-gos inferiores, debiendo tener los primeros una función de ayuda o com-plemento de los últimos”.26

Se señala asimismo que el Estado tiene, con la Seguridad Social, enrelación a este principio, dos obligaciones:

– Permitir que el individuo y los grupos intermedios, con sus propiosmedios, hagan frente a sus estados de necesidad, e

24 ÓSCAR ERMIDA, ob. cit., p. 47.25 ANTONIO VÁSQUEZ VIALARD, ob. cit., tomo I, p. 416.26 PATRICIO MARDONES V., “Papel del Estado y del Sector Privado en la Seguridad

Social”, Semanario Universidad Gabriela Mistral, octubre 1985.

LOS PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

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– Intervenir sólo en caso de que sean incapaces de solucionar con suspropios medios sus necesidades.

Desde luego que estas obligaciones se cumplen sucesiva y no simultá-neamente.

Para otro sector, el enunciado señalado no constituye más que unaconcreción de cierta filosofía en la administración de la Seguridad Social,pero sin que pueda considerarse como un principio que ilustra todos losdiversos aspectos que componen el Sistema.

Aun más, se estima que por esta vía se pueden afectar gravementeotros principios de la Seguridad Social, como el de la unidad y el de lasolidaridad, lo que, en definitiva, atenta en contra del sistema en su tota-lidad.

Su aspecto negativo deriva del hecho de que al no tener el Estado el con-trol del Sistema, éste puede desinteresarse de sus finalidades y terminar porabrogar los restantes principios orientadores de la Seguridad Social.

La Constitución Política de Chile de 1980 es particularmente parti-daria del principio y constituye uno de sus fundamentos; dicha caracte-rística ha sido traspasada a la legislación de Seguridad Social chilenapromulgada a contar de dicha fecha.

En efecto, en Chile este principio orientador está asentado en nume-rosas instituciones y disposiciones legales y es ilustrativo su avance en ma-teria de Seguridad Social. En efecto, antes del nuevo régimen previsionalsólo se podía conceptualizar dentro de esta situación a las Cajas de Com-pensación de Asignación Familiar y las Mutualidades de Empleadores enla Ley de Accidentes del Trabajo.

Hoy en día, además, se puede señalar que la administración de va-rios regímenes está basada en este elemento, siendo sus más destacablesexponentes las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), las Insti-tuciones de Salud Previsional (Isapres), ambas de 1980, y la nueva Admi-nistradora de Fondos de Cesantía (AFC), del año 2001.

Estimamos que a nada conduciría una detallada exposición de los ar-gumentos a favor o en contra de si constituye o no un principio funda-mental; mas sí consideramos oportuno señalar que a nosotros nos parecemás acorde con la realidad el calificarlo como un elemento de adminis-tración o gestión del sistema, altamente positivo y que ha demostrado susbondades en su aplicación en nuestro país.

Pero, asimismo, no creemos que sea posible extenderlo a toda la Se-guridad Social, dadas las tan diversas particularidades de las múltiplesfacetas del Sistema, lo que torna prácticamente impracticable su imple-mentación a todo nivel; por la vía de ejemplo, cabe señalar que existensectores, como la salud, en los cuales la implantación amplia de este prin-cipio, sin distinciones ni matices, podría convertir al sistema en altamen-te regresivo y discriminador.

Por ello, entendiendo que su aplicación puede ser conveniente y opor-tuna, creemos que su concepción como principio absolutamente genéri-co no es factible, salvo que nos encontremos en un marco socioeconómicode desarrollo muy elevado, que no es el caso de nuestro país aún.