Presupuesto participativo, inversión pública local y mejoramiento del empleo y el acceso a...

8/9/2019 Presupuesto participativo, inversin pblica local y mejoramiento del empleo y el acceso a servicios bsicos de la p

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Presupuesto participativo, inversin pblica local y mejoramiento del empleo y

el acceso a servicios bsicos de la poblacin rural

(El caso de los distritos de Omate y Puquina, de la Provincia General Snchez

Cerro, Moquegua)

Mg. Alipio Montes Urday

AREQUIPA, SETIEMBRE 2007


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NDICE

RESEA

ABSTRACTINTRODUCCIN

1. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO ......... 71.1. Planteamiento del Problema . 71.2. Objetivos..................................................................................................... 101.3. Marco terico: presupuesto participativo e inversin pblica local . 10

1.3.1. Participacin ciudadana y presupuesto participativo .. 101.3.2. Inversin pblica local .. 15

1.4. Hiptesis de investigacin. 181.5. Aspectos Metodolgicos 19

2. CARACTERIZACIN DEL ENTORNO SOCIOECONMICO .. 222.1. Caractersticas fisiogrficas .. 222.2. Caractersticas socioeconmicas . 232.3. Situacin de las actividades agropecuarias .. 25

3. CARACTERSTICAS DE LA INVERSIN PBLICA LOCAL ... 283.1. Rpido crecimiento de recursos de los gobiernos locales .. 283.2. Presupuesto e inversin anual .. 293.3. Caractersticas de los proyectos ejecutados .. 30

4. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y PLANEAMIENTO DEL DESARROLLO

LOCAL . 364.1. Antecedentes de la participacin ciudadana en el mbito de estudio 364.2. El presupuesto participativo: las experiencias de Puquina y Omate . 40

4.2.1. El presupuesto participativo en el distrito de Puquina 404.2.2. El Presupuesto participativo en el distrito de Omate .. 46

4.3. De la dispersin y fragmentacin de los recursos a la bsqueda deobjetivos comunes de mayor alcance... . 51

4.4. Percepciones de la poblacin entorno al presupuesto participativo .. 52


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5. EFECTOS DE LA INVERSIN PBLICA LOCAL EN EL EMPLEO YEN LAS CONDICIONES DE VIDA DE LA POBLACIN ... 555.1. Cules son los efectos en el empleo y en el ingreso de la poblacin

rural?.......................................................................................................... 55

5.2 .Mejoras en las condiciones de vida y en el acceso a activos de lostrabajadores . 58

5.3. Quines son los que participan como trabajadores en los proyectos deinversin pblica local? .. 62

5.4. Percepciones de la poblacin sobre los efectos de la inversinpblica en el acceso a servicios bsicos y en el desarrollo local . 66

CONCLUSIONES 71 BIBLIOGRAFAANEXOS


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RESEA

El incremento sustantivo de los recursos financieros de las municipalidades y laimplementacin de mecanismos de participacin ciudadana como los presupuestos

participativos constituyen dos procesos que estn modificando sustantivamente lascondiciones de planeamiento y gestin del desarrollo local. En este trabajo se da cuentade las caractersticas que vienen asumiendo ambos procesos y sus efectos sobre eldesarrollo local, en los distritos de Omate y Puquina de la provincia General SnchezCerro, relevando las caractersticas de los proyectos de desarrollo implementadosdurante los ltimos cuatro aos; las caractersticas del presupuesto participativo y surelacin con los procesos de planificacin y gestin del desarrollo local; los efectos de losproyectos de desarrollo en el mercado laboral y en el acceso a servicios bsicos de lapoblacin rural; y las valoraciones que tiene la poblacin sobre estos procesos.

ABSTRACT

The substantial increase of the municipalities financial resources and theimplementation of mechanisms for citizens participation, for instance the so calledparticipatory budgets, constitute two processes that are changing substantially the

conditions for planning and management of local development. The present studyshows the characteristics of both processes and their effects on local development inthe Omate and Puquina districts, located in the General Snchez Cerro province,taking into account the development projects that have been implemented during thelast four years, the characteristics of the participatory budgets and their relationshipwith the planning process and management of, the effects of the development projects

on the job market and the rural populations access to basic services, as well as thepopulations asses sment of these processes.


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INTRODUCCIN

Una de las reformas polticas ms importantes que en el pas viene desarrollndose,

durante los ltimos aos, es el proceso de descentralizacin del Estado, basado en losgobiernos locales y regionales. La creacin e implementacin de mecanismos departicipacin ciudadana, tales como los Concejos de Coordinacin Local y Regional(CCL y CCR), la formulacin de planes de desarrollo concertado, la implementacindel presupuesto participativo y la rendicin de cuentas, constituyen uno de los pilaresen que se sustenta este nuevo proceso descentralista.

La implementacin de estos mecanismos busca contribuir a la democratizacin de lagestin pblica; el uso ms eficiente y transparente de los recursos pblicos enfuncin de las necesidades e intereses de la poblacin; y la bsqueda de un desarrolloms equitativo que permita superar los altos niveles de pobreza que afecta a la mayorparte de la poblacin, entre otros.

Simultneamente a estos procesos, durante los ltimos tres aos, la mayora de losgobiernos locales y regionales se han visto favorecidos con un fuerte incremento ensus recursos financieros, derivados principalmente del canon y regalas mineras,mejorando, con ello, sustantivamente su capacidad de inversin, especialmente enaquellos distritos con actividades mineras, donde los ingresos, se han multiplicado porvarias veces.

Estos procesos estn modificando sustantivamente las condiciones de planificacin,priorizacin y ejecucin de las inversiones de los gobiernos locales. No obstante, lagran importancia que representan, para el desarrollo rural en general y para la

superacin de la pobreza en particular, es poco lo que se conoce sobre ellos,especialmente sobre su lgica de funcionamiento, el nivel del logro de sus objetivos,los efectos sobre el empleo y en la calidad de vida de la poblacin mas pobre, etc.

Con la intencin de aportar a un mayor conocimiento de ello y generar informacinpara el diseo de polticas que mejoren los procesos de participacin de la poblacin yeleven la eficiencia de la inversin pblica local, con el apoyo financiero del CIES, seha realizado el presente trabajo de investigacin, tomando como base las experiencias

de los distritos de Omate y Puquina de la provincia General Snchez Cerro.


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El trabajo est organizado en cinco acpites, las conclusiones, la bibliografa y losanexos correspondientes. En el primero se presentan los aspectos tericosmetodolgicos que guiaron el proceso de investigacin; en el segundo, se da cuentade las principales caractersticas socioeconmicas del entorno; en el tercero, se

presentan las principales caractersticas de la inversin pblica local durante losltimos cuatro aos; al cuarto acpite le corresponde la responsabilidad de resear lasprincipales caractersticas del presupuesto participativo, as como las percepcionesque tiene la poblacin sobre ello; en el quinto, se presenta los efectos sobre el empleo,el ingreso, y el acceso a servicios bsicos de la poblacin, como consecuencia deproyectos de desarrollo, as como las principales percepciones que tiene la poblacinsobre dichos efectos.


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1. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLGICO

1.1. Planteamiento del problema

Segn las ltimas estimaciones del INEI, al 2006, la pobreza en el pas, afecta a msdel 44% de la poblacin total, observndose una mayor incidencia en el mbito rural,especialmente en las zonas de la sierra sur del pas. Segn esta misma fuente, cercadel 60% de la poblacin rural, se encuentra en sta situacin (INEI 2007).

Las causas de la pobreza rural, bsicamente se remiten a los bajos niveles de ingresoque perciben las familias campesinas y al limitado acceso a servicios bsicos de agua,desage, vivienda, electricidad, educacin y salud. Bajos niveles de ingreso, queprovienen principalmente de la baja productividad del trabajo y dems recursosproductivos, derivada de las precarias condiciones en que se desenvuelven la mayorparte de las economas campesinas: escasa disponibilidad y mala calidad de losrecursos productivos (tierra, agua, ganado); rudimentarios niveles tecnolgicos de lasactividades productivas; niveles mnimos de diversificacin del aparato productivolocal; deficiente integracin a los mercados de productos y de servicios a laproduccin, etc. (Zoomers 2002; Montes y Catacora 2004)

En este sentido, en el mbito rural, no se puede hablar propiamente de altas tasas dedesempleo (Francke y Espino 2001) como una causa de la pobreza, sino ms bien, delos altos ndices de subempleo, generados por la estacionalidad en las laboresagrcolas y la baja rentabilidad de las mismas (Montes y Catacora 2004), comoconsecuencia de los factores anteriormente sealados.

La situacin en los distritos de Puquina y Omate, de la provincia General Snchez

Cerro, mbito del presente trabajo, no es sustantivamente diferente a lo que sucede enel resto del pas.

Una de las estrategias para enfrentar este problema, en el Per, como en otros pasesen vas de desarrollo, en los ltimos aos, es la implementacin de proyectos deconstruccin de infraestructura bsica, tanto productiva (pequeas irrigaciones,reservorios, caminos rurales, centros de acopio, etc.), como de servicios bsicos(locales comunales, instalaciones de agua potable, desage, infraestructura educativa

y de salud, etc.), intensivas en el uso de mano de obra, al mismo tempo que mejora


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el acceso a servicios bsicos de mejor calidad y el incremento de la productividad deltrabajo.

An cuando, en los criterios de priorizacin de las obras, no se establecen

explcitamente los objetivos, todas ellas, en mayor o menor medida se orientan amejorar los ingresos de los campesinos ms pobres, sea mediante el asalariamientotemporal durante la construccin de las obras, o mediante la generacin de empleospermanentes en el mantenimiento de las mismas y aquellos derivados delmejoramiento de los activos comunales o individuales que posibilitan una mayorproductividad de las actividades econmicas directamente relacionadas con las obraso por efectos multiplicadores sobre el resto de la economa local.

En el caso peruano, en el mbito rural sta estrategia, durante los ltimos aos, hasido implementada principalmente por FONCODES, PRONAMACHCS, el Programade Caminos Rurales del Ministerio de Transporte y Comunicaciones y el Programa deApoyo al Repoblamiento (PAR), utilizando una metodologa de focalizacin del gasto yla participacin de la poblacin usuaria en la planificacin y ejecucin de las obras;siendo las dos primeras, las de mayor presencia en las diferentes zonas rurales delpas, especialmente en la sierra; en tanto, que las otras se han circunscrito solo aalgunos espacios de determinados departamentos.

En el caso de FONCODES, las obras estn orientadas principalmente al mejoramientode los activos y los servicios bsicos de las comunidades ms pobres; mientras, quelas obras de PRONAMACHCS, se centran bsicamente en el mejoramiento de lainfraestructura productiva, tambin de las comunidades ms pobres. En ninguno de losdos casos, la prioridad central de sus objetivos, lo constituye la generacin de empleoy la dinamizacin de la economa local en el corto plazo. En el primer caso,

solamente una parte de la mano de obra es adquirida mediante mecanismo demercado (asalariamiento), en tanto que la otra parte corresponde al aporte de trabajovoluntario de los beneficiarios; el objetivo de generacin de empleo y transferencia deingresos a la poblacin ms pobre no es el principal eje alrededor del cual, stainstitucin programa sus inversiones, sino que se siguen otros mecanismos depriorizacin (Francke y Espino 2001). En el caso de las obras ejecutadas porPRONAMACHCS, el aporte a la dinamizacin del mercado de trabajo local, es tambinmuy pequeo, pues toda la mano de obra no calificada, corresponde a aportes de

trabajo voluntario de los usuarios de los proyectos.


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Debido a stas caractersticas y al carcter focalizado de su accionar, as como alnmero reducido de obras ejecutadas en los distritos, mbito del presente estudio, elaporte de los proyectos de inversin en infraestructura, de ambas instituciones, en ladinamizacin del mercado de trabajo local y la generacin de empleo temporal

remunerado, ha sido muy limitado1.

Otras fuentes de inversin pblica, lo constituyen los gobiernos locales y regionales.Sin embargo, su nivel de intervencin en la generacin de empleo local hasta hacetres aos atrs, ha sido bastante limitada, debido a la escasa disponibilidad derecursos econmicos. Empero, tal situacin, se viene modificando durante los dosltimos aos, gracias a una mayor transferencia de recursos econmicos,provenientes principalmente del FONCOMUN, canon y regalas de las actividadesmineras.

Paralelamente al incremento de fondos de los gobiernos locales y regionales, en elPer se viene impulsando la participacin ciudadana en la gestin pblicaespecialmente a nivel local y regional, a travs, de los planes de desarrolloconcertado, consejos de coordinacin local y regional, presupuestos participativos yrendicin de cuentas, siendo uno de los ms importantes el presupuesto participativo,procesos que buscan la democratizacin de la gestin pblica y una mayor eficienciaen el uso de los recursos estatales. Como seala Romeo Grompone (2005),paralelamente a esta tendencia an en el pas se vive un proceso creciente dedesconfianza en las principales instituciones del Estado, partidos polticos y otrasentidades de desarrollo, derivado de los altos grados de corrupcin que ha vivido elpas, que limita el desarrollo de la principal reforma del Estado de los ltimos aos: elproceso de descentralizacin.

Estos procesos estn modificando sustantivamente las condiciones de planificacin,priorizacin y ejecucin de las inversiones de los gobiernos locales. No obstante, lagran importancia que representan estos procesos para el desarrollo rural en general ypara la superacin de la pobreza en particular, es realmente poco lo que se conocesobre ellos. Con la intencin de aportar a un mayor conocimiento de estos procesos ycontribuir con el diseo de polticas que mejoren los procesos de participacin de lapoblacin en la gestin pblica y eleven la eficiencia en la inversin pblica local,tomando como base la experiencia de los distritos de Omate y Puquina, de la

1 En algunos proyectos PRONAMACHCS,el pago de salarios lo realiaz con alimentos procedentesdel PRONAA


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Provincia General Snchez Cerro, el presente trabajo se propone responder lassiguientes interrogantes:

1. Qu caractersticas presenta la inversin pblica local?

2. Cules son las principales caractersticas del presupuesto participativo y de laplanificacin del desarrollo local; qu percepciones tiene la poblacin sobre ello?

3. Cules son los efectos de la inversin pblica local, en el empleo, los ingresos yen el acceso a servicios bsicos de la poblacin rural?

4. Qu percepciones tienen los pobladores sobre los efectos de la inversin pblicaen el acceso a servicios bsicos y en el desarrollo local?

1.2. Objetivos

A) Objetivo general

Conocer las caractersticas sobre el presupuesto participativo y la inversinpblica local, identificando sus efectos sobre el empleo y el acceso a serviciosbsicos; as como las principales percepciones que tiene la poblacin sobreestos procesos.

B) Objetivos especficos

1. Determinar las principales caractersticas de la inversin pblica local.2. Identificar las principales caractersticas del presupuesto participativo y

de la planificacin del desarrollo local.3. Determinar los efectos de la inversin pblica local, en el empleo y los

ingresos, de la poblacin rural.

4. Identificar las percepciones ms importantes de la poblacin sobre losefectos de la inversin pblica en el acceso a servicios bsicos y en eldesarrollo local.

1.3. Marco Terico: Presupuesto Participativo e Inversin Pblica Local

1.3.1. Participacin ciudadana y presupuesto participativo

Una de las reformas del Estado mas importantes que viene implementndose en elpas es la generacin de mecanismos de participacin ciudadana en la gestin


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pblica, tales como: los planes de desarrollo concertados, los consejos decoordinacin regional y local, el presupuesto participativo y la rendicin de cuentas,paradjicamente en un contexto decreciente frustracin y desconfianza de la mayorparte de la poblacin frente al sistema democrtico del pas.

Como seala Magari Quiroz Noriega (2007), el concepto de participacin ciudadanapuede ser entendido de diferentes formas; su carcter polismico generalmenteconduce a ello. Sin embargo, las diferentes definiciones pueden clasificarse en cuatrograndes enfoques:

a) La participacin ciudadana como mecanismo de inclusin social frente a lamarginalidad generada por las economas de capitalismo dependiente.

b) La participacin ciudadana como una forma de legitimacin de las acciones delEstado y las clases dominantes frente a la creciente crisis de credibilidad ydesconfianza que afecta al aparato estatal y partidos polticos.

c) La participacin ciudadana como un mecanismo de optimizacin del uso de losrecursos estatales y reduccin de los costos de prestacin de los servicios pblicosfrente a la incapacidad del Estado para asegurar el acceso de toda la poblacin adichos servicios.

d) La participacin ciudadana como mecanismo de democratizacin de la gestinpblica, que permita la redistribucin del poder y la riqueza entre los diferentessectores sociales de manera mas equitativa, asegurando el acceso a serviciossociales de buena calidad y a oportunidades de desarrollo para todos.

Dentro de esta ltima perspectiva, la participacin ciudadana (democraciaparticipativa), deviene en complemento enriquecedor de la democracia representativa.

De todos los mecanismos de participacin recientemente incorporados en la gestinpblica, el ms importante es el presupuesto participativo. Al igual que el concepto departicipacin ciudadana, el trmino presupuesto participativo puede tener variasacepciones, dependiendo de la perspectiva terica que se asuma y de las condicionesconcretas en que se opera. A manera de ejemplo, a continuacin presentamosalgunas definiciones:

Segn Carlos Grey Figueroa, el presupuesto participativo esun instrumento

para impulsar el desarrollo con equidad y sostenibilidad, al facilitar que secomplemente la democracia representativa con la democracia participativa, es


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decir, permite asignar a los diversos actores sociales un rol insustituible en lagestin de su desarrollo, como ciudadanos con plenos derechos y facultadespara decidir, en todo momento, sobre su futuro (Grey 2002)

En el portal virtual de la Municipalidad de Villa El Salvador, se define alpresupuesto participativo como un instrumento de decisin y gestindemocrtica del uso de los recursos asignados del presupuesto participativomunicipal, en funcin del Plan de Desarrollo de la ciudad. Representa unmecanismo de fortalecimiento de las relaciones Municipalidad Comunidad,para el cogobierno de la ciudad (Portal de la Municipalidad de Villa el Salvador 2007)

La Ley Marco del presupuesto participativo del Per, lo define como unmecanismo de asignacin equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente

de los recursos pblicos, que fortalece las relaciones Estado Sociedad Civil 2.

Si bien es cierto, existen diferentes acepciones del trmino, la mayora coincide ensealar que el presupuesto participativo es un espacio en el proceso de toma dedecisiones concerniente al mbito pblico. Es en este espacio que la poblacin puedeasignar las prioridades de la inversin pblica. Pues estaramos hablando de unproceso que fomenta el involucramiento de la poblacin de manera organizada, en laprogramacin presupuestaria a travs de la va participativa.

En suma, se trata de un proceso esencialmente poltico, en tanto significa lamodificacin de las relaciones de poder al interior del estado, si bien es cierto,bsicamente a nivel de los gobiernos locales y en menor medida de los gobiernosregionales, y de manera diferenciada dependiendo del nivel de madurez poltica de los

actores, de las caractersticas del territorio, del nivel de consolidacin de lasinstituciones, entre otras (Llona y Soria 2004).

Los orgenes de la reforma participativa en el pas, pueden encontrase en diferentesfactores, tales como:

- Experiencias exitosas de incorporacin de la poblacin en la gestin pblicalocal a partir de fines de la dcada de los 80 en Porto Alegre, y en los aos 90

2 Ley N 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo.


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en Sao Paulo, Olinda, Xapuri, Buenos Aires, La Plata, Cuenca, Estado deMiranda, Tlalpan; Montevideo, entre otras.

- Experiencias relativamente exitosas en el manejo del territorio y la

redistribucin de los recursos locales, implementadas en diferentes lugares delpas a partir de los aos 80, tales como: Villa El Salvador, Ilo, San Marcos,Limatambo, entre otras, promovidas por organizaciones de la sociedad civil enalianza con los gobiernos locales y con el apoyo de algunos organismos decooperacin internacional. Diversas fueron las formas y grados departicipacin que se alcanzaron en estas experiencias expresadas en mesasde concertacin, comits multisectoriales de desarrollo, comits consultivosvecinales, etc.

- Tendencias de la comunidad internacional y organizamos multilaterales enpromover procesos de incorporacin de la poblacin en la gestin pblica.

En este contexto, a partir del 2001, con la instalacin del gobierno democrtico, se daimpulso al proceso de descentralizacin y de incorporacin de la poblacin en lagestin pblica en el pas, con la modificacin de la Constitucin, la dacin de la Leyde Bases de Descentralizacin, la creacin de los gobiernos regionales, dacin de laLey Orgnica de Municipalidades; as como, con la dacin de normas especifica departicipacin ciudadana, tales como: la Ley Marco del Presupuesto Participativo y sureglamento, y los instructivos que orientan el proceso del presupuesto participativo.

En estas normas, se establecen los fines, alcances y procedimientos de laparticipacin de la poblacin en la gestin pblica. La Ley Marco3 dispone que lafinalidad del presupuesto participativo es, por un lado, recoger las aspiraciones y

necesidades de la poblacin a travs de programas y proyectos de prioridad quepermitan alcanzar objetivos estratgicos de desarrollo, y por el otro, optimizar el usode los recursos mediante mecanismos adecuados de control social de las accionespblicas. En el Reglamento de la Ley Marco4 se establece que el presupuestoparticipativo tiene por objetivos: a) mejorar la eficiencia en la asignacin y ejecucin delos recursos; b) reforzar la relacin entre el Estado y la sociedad; c) comprometer a lasociedad civil en las acciones a desarrollar para el cumplimiento de los objetivosestratgicos del plan de Desarrollo concertado; d) fijar las prioridades en la inversin

3 Ley N 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo.4 Reglamento de la ley N 28056 Ley Marco del Presupuesto Participativo


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pblica, considerando las normas tcnicas y la Ley del Sistema Nacional de InversinPblica SNIP; y e) reforzar el seguimiento, control, vigilancia de la ejecucin delpresupuesto y fiscalizacin de la gestin.

En los instructivos emitidos por el MEF se establece las fases y procedimientos parallevar a cabo el presupuesto participativo, constituyendo una gua para laimplementacin del proceso, aun cuando no tienen un carcter obligatorio, pues sedeja a la iniciativa y creatividad de los gobiernos locales y regionales, su adecuacin alas condiciones especficas de cada lugar.

Sobre la base de esta normatividad, desde el ao 2002 se ha venido implementandolos presupuestos participativos; primero en 9 experiencias pilotos, ejecutadas por unnmero igual de Concejos Transitorios de Administracin Regional, y luego, a partirdel ao 2003, se generaliza a todos los gobiernos locales y gobiernos regionales delpas en forma obligatoria.

Durante los ltimos aos se han realizado numerosos trabajos sobre laimplementacin de los presupuestos participativos y sus primeros resultados (Shack2005; Grompone 2006; Colectivo Interinstitucional de Presupuesto Participativo 2006).En estos trabajos se demuestra que el presupuesto participativo es altamenteheterogneo, cuya implementacin y resultados depende de mltiples factores, dentrode los que se destaca: la voluntad poltica que debe existir en el alcalde, losfuncionarios, y otras autoridades y representantes de la poblacin en llevar adelanteeste proceso; la capacidad tcnica de estos mismos agentes para identificar y priorizaradecuadamente los proyectos en funcin de objetivos comunes enmarcados en losplanes de desarrollo local, regional y nacional; la densidad y fortaleza de sussociedades civiles para impulsar estos procesos; la existencia de experiencias previas

de participacin ciudadana, etc. Como seala Shack (2005), para el xito de lospresupuestos participativos no basta un adecuado arreglo institucional y jurdico y deuna decidida voluntad poltica de las autoridades, sino tambin de una mejora en lascapacidades tcnicas y de gestin en los rganos subnacionales de gobierno y en laburocracia en general.

Numerosas experiencias demuestran que la presencia o no de estas condicionesdetermina el xito o fracaso del presupuesto participativo. Los casos de las provincias

de Ilo y Abancay, y los casos de los distritos de Jess Maria e Independencia, en elmbito urbano y los distritos de Quivilla, uoa, en el mbito rural, entre otros,


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demuestran que el logro de los presupuestos participativos es posible, siempre ycuando se d la concurrencia de dichos factores, particularmente de la existencia de lavoluntad poltica de los diferentes agentes. En aquellos lugares donde el presupuestoparticipativo no pasa de ser una formalidad para cumplir con la ley, estos factores han

estado ausentes.

1.3.2. Inversin pblica local

A fin de poder evaluar adecuadamente los efectos de la inversin pblica localen proyectos de infraestructura, sobre el desarrollo rural en general y sobre lareduccin de la pobreza en particular, es necesario tener en cuenta losobjetivos que se busca con dichos proyectos, el enfoque conceptual que lospreside en relacin a su capacidad de generacin de puestos de trabajo ydinamizacin de la economa local, y los criterios y procedimientos que seutilizaron durante su planeacin y ejecucin.

A. Objetivos.- Los proyectos o programas de infraestructura pueden tenerdiversos objetivos, tales como:

Mejoramiento o ampliacin de la cobertura de los servicios bsicos. Aguapotable, alcantarillado, escuelas, centros de salud, locales comunales, etc.Mejoramiento de los activos productivos. Pequeas irrigaciones,reservorios, almacenes, centros de acopio, talleres, etc.Mejoramiento de la accesibilidad a la informacin y a los mercados.Caminos rurales, medios de comunicacin, etc.Mejoramiento del empleo temporal y/o de los ingresos transitorios para los

, as como de empleos

permanentes durante la operacin y mantenimiento de las mismas.

Todos estos objetivos pueden clasificarse en dos grandes grupos, segn eltiempo en que demora en producirse los beneficios: objetivos transitorios o decorto plazo; y, objetivos permanentes (Francke y Espino 2001)

Los primeros estn orientados a mitigar los efectos de catstrofes naturales,como terremotos, sequas o inundaciones; o la accin nociva sobre la

economa familiar, de los programas de ajuste macroeconmicoimplementadas por el gobierno, que reducen el gasto social; o, a mitigar la


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situacin de pobreza extrema de cierto sector de la poblacin rural. Estosproyectos ponen nfasis en la generacin de empleos e ingresos temporalespara dichos grupos, y la inyeccin de recursos monetarios en las economaslocales durante la construccin de las obras.

De esta forma, el Estado intenta contribuir a que las familias con jefes de hogardesempleados, o, a que las personas provenientes de las familias ms pobresy afectadas mantengan un consumo mnimo que asegure su supervivenciahasta que se reviertan las condiciones externas adversas. Pasada la situacinde emergencia se espera que el incremento de las inversiones y elrestablecimiento de las condiciones normales dinamicen la economa,

generando puestos de trabajo permanentes y posibilitando el incremento de losingresos de la poblacin involucrada.

Los objetivos permanentes estn orientados a mejorar el acceso y la calidad delos servicios bsicos y a desarrollar las capacidades productivas de lapoblacin; as como al incremento de la productividad de la mano de obra, dela tierra y de otros factores de produccin; y, por ende, el ingreso de lapoblacin.

Al momento de planear y decidir el tipo de obra a ejecutar, es necesario teneren cuenta de manera explicita el tipo de objetivos que se persigue con ellas,teniendo en cuenta las disyuntivas que se presentan entre ellos: a) proyectosque ponen nfasis en los objetivos de corto plazo, buscando maximizar lageneracin de empleo temporal y la inyeccin de recursos econmicos a laseconomas locales versus proyectos que priorizan los beneficios de mediano ylargo plazo: el incremento de la productividad y la rentabilidad de los activos o

la mejora de los servicios bsicos; y b) proyectos que priorizan el incrementode la productividad y la rentabilidad en el mediano y largo plazo versusproyectos que ponen nfasis en la dotacin de servicios bsicos.

La superacin de estas tensiones no resulta fcil, porque ello implica laintervencin de intereses diversos segn la condicin en que se encuentran losdiferentes grupos de la poblacin rural.


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B. Enfoques.- Desde el punto de vista de la capacidad de generacin deempleos y de inyeccin de recursos en las economas locales, puedendistinguirse dos tipos de proyectos de construccin de infraestructura:

Proyectos intensivos en el uso de mano de obra. Este enfoque, secaracteriza por poner nfasis en la generacin de la mayor cantidad deempleo posible y la transferencia de recursos econmicos a las economaslocales, durante la etapa de ejecucin y operacin de las obras; as comoincorpora a la poblacin usuaria en la planificacin, ejecucin ymantenimiento de las mismas, es decir, se basan en el uso de tecnologasapropiadas a estos objetivos, que se caracterizan por una combinacin

ptima entre el uso de la maquinaria y de la mano de obra. Eso quieredecir, que aprovechan al mximo el uso de la mano de obra y equipamientoligero, minimizando el uso de maquinaria pesada, pero siempresalvaguardando la calidad de la obra y su competitividad en trminos decostos (Portal de la OIT 2007)

Este enfoque permite adems dinamizar la economa local, mediante laadquisicin y uso de recursos de la zona (materiales, herramientas, equipoy conocimientos), as como por la reinversin de los salarios en el mismombito del proyecto. Por estas caractersticas resulta el ms apropiadopara la construccin de las obras de alcance local.

Proyectos intensivos en el uso de bienes de capital. Se caracteriza por eluso intensivo de tecnologa y maquinaria en desmedro de la mano de obra.As mismo se basa en el uso de un sistema de proveedura, compuesto porunos cuantos grandes contratistas. La cantidad relativa de empleos quegenera en relacin del capital invertido, es bastante inferior al de losproyectos anteriormente mencionados. De igual manera, estos proyectosgeneran una alta dependencia de divisas por la importacin de maquinas yequipos.

Este enfoque, es utilizado para la construccin de grandes proyectos deinfraestructura de alcance nacional y regional, tales como puertos,aeropuertos, carreteras nacionales, infraestructuras hidrulicas mayores,etc.


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C. Criterios y procedimientos en la planificacin y ejecucin de las obras.-Adems de los aspectos anteriormente indicados, para la evaluacin de losefectos de los proyectos de infraestructura rural, debe tenerse en cuenta lossiguientes aspectos: insercin de las obras en los planes de desarrollo local y

regional de mediano y largo plazo; criterios de priorizacin tanto comunal comoindividual; mecanismos que eviten la filtracin de trabajadores no pobres o porel uso clientelista de las instituciones responsables; efectos regresivos queestos podran tener sobre los mas pobres cuando la focalizacin fueinadecuada; los mecanismos de sostenibilidad que aseguren su operatividad ymantenimiento a lo largo del tiempo, entre otros factores.

1.4. Hiptesis de investigacin

Las hiptesis que orientaron el proceso de la investigacin, son las siguientes:

a) El presupuesto participativo constituye uno de los principales mecanismos dedemocratizacin de la gestin pblica local, en tanto posibilita una mejordistribucin y uso de los recursos econmicos del gobierno local de acuerdo alas necesidades e intereses de la poblacin; una mayor transparencia en lagestin y la recuperacin de la confianza en las autoridades locales; y eldesarrollo de las capacidades individuales y colectivas de los distintos actoressociales que participan en el proceso. Sin embargo, la priorizacin no siemprees la mas adecuada, ya que muchas veces termina siendo un listado de obraspequeas, lo que se denomina atomizacin de la demanda, que refleja de unlado, la preocupacin por la bsqueda de la equidad en la distribucin de losrecursos entre los distintos sectores y comunidades que conforman el distrito, yde otro lado, la dbil capacidad de los actores para construir una visin comn

de desarrollo.

b) El rpido crecimiento de los recursos de los gobiernos locales, est permitiendola ejecucin de un nmero importante de obras de infraestructura bsica, lasque a su vez, estn posibilitando reducir sustantivamente los niveles desubempleo, mejorar los ingresos de los grupos ms pobres de la poblacin yampliar la cobertura y calidad de los servicios bsicos. Sin embargo, en lamayor parte de casos se trata de obras pequeas de alcance comunal, que

responden a los intereses y necesidades inmediatas de la poblacin.


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1.5. Aspectos metodolgicos

El estudio, es principalmente de carcter exploratorio, que busca dar cuenta de laparticipacin de la poblacin en la programacin y ejecucin en las obras pblicas a

travs del presupuesto participativo, implementados principalmente por lasmunicipalidades; as como los efectos sobre el empleo y acceso a servicios bsicos ylas percepciones que tiene la poblacin sobre ello, tomando como casos, lasexperiencias de los distritos de Puquina y Omate de la Provincia General SnchezCerro (Departamento Moquegua).

Para poder discriminar los efectos de la construccin de infraestructura bsica sobre elmercado laboral de la zona (monto de los salarios, das trabajados, nmero detrabajadores y otras condiciones), se ha considerado conveniente, comparar lasituacin entre los aos 2003 y 2006, teniendo en cuenta que el incremento sustantivode los recursos se produce a partir del 2004. Ello nos permitir realizar una adecuadacomparacin entre ambos momentos. Se espera que al incrementarse el monto de lainversin pblica, tambin las variables relacionadas con el mercado laboral de la zonase modifiquen favorablemente. Asimismo, el estudio realiz un anlisis comparativode los salarios y condiciones de trabajo de las/os obreras/os empleadas/os en lasobras, con los salarios y condiciones de trabajo, de las/os dems trabajadoras/esrurales.

De igual manera, los cambios en el acceso a servicios bsicos y en la mejora de lascondiciones del desarrollo local se medirn bsicamente a travs de las percepcionesy opiniones que tienen los pobladores rurales sobre ello.

Para el anlisis de los procesos del Presupuesto Participativo se considera los aos

2003 y 2006, a fin de poder establecer los cambios o mejoras que se han venidodando.

Como unidades de anlisis, se tomarn las/os trabajadoras/es participantes en lasobras, los otros pobladores mayores de 18 aos y las municipalidades de las zonas deestudio.


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Las fuentes y tcnicas de acopio de informacin que se usaron son las siguientes:

Revisin y anlisis de los siguientes documentos: transferencias anuales delMinisterio de Economa y Finanzas a los gobiernos locales, durante los ltimoscinco aos, por concepto de canon, regalas, Fondos de compensacinmunicipal y otros; actas de las reuniones del presupuesto participativo, planesde desarrollo local existentes, informes anuales (balances) de la ejecucinpresupuestaria de las municipalidades, planilla de trabajadores, etc.

Aplicacin de una encuesta a una muestra aleatoria de pobladores ytrabajadoras/es que han participado o participan en las obras, constituida por256 casos. Para la eleccin de la muestra se consider los siguientesparmetros: marco muestral 1.850 hogares, margen de error 5%, nivel deconfianza 95%, y grado de homogeneidad 75%.

Estimada la muestra en 256 casos se procedi a su distribucin de maneraproporcional por distritos y asentamientos poblacionales. Para la seleccin delos asentamientos, se considero como criterio bsico que estos deberan tener20 o ms familias residentes. Finalmente la eleccin de los casos a encuestarse realiza de manera aleatoria entre los hogares y tomando un slo caso porhogar, que sea mayor de 18 aos.

Aplicacin de entrevistas. Para la seleccin de los entrevistados se considerque cumplan cualquiera de los siguientes requisitos:

- Ser representantes de principales organizaciones sociales y haberparticipado en el presupuesto participativo en el ao 2006.

- Ser miembro integrante de las mesas de concertacin y haberparticipado en el presupuesto participativo en el ao 2006.

- Ser autoridad local o encargado del presupuesto participativo.

En total se seleccionan 12 entrevistados, 6 en cada uno de los dos distritos.

Revisin de otros documentos, tales como: estudios sobre la zona, informes deproyectos de desarrollo relacionados con el tema, de las diferentes

instituciones de desarrollo de la zona (CEDER, PRONAMACHCS, etc.).


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Los usuarios de los resultados del proyecto sern las Municipalidades Distrital dePuquina y Provincial General Snchez Cerro, as como ONGs y otras instituciones quetrabajan en la construccin de infraestructura Rural.


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2. CARACTERIZACIN DEL ENTORNO SOCIOECONMICO

2.1. Caractersticas fisiogrficas

El mbito del estudio comprende los distritos de Omate y Puquina, de la ProvinciaGeneral Snchez Cerro, en el departamento de Moquegua. El primero se ubica a unaaltura que oscila entre los 1800 a 2200 m.s.n.m, y el segundo, entre 2500 a 3600m.s.n.m.; en la cuenca media del ro Tambo, vertiente occidental de los Andes del Surdel Per.

El clima de Omate es clido y seco con un bajo nivel de precipitaciones pluviales, pordebajo de los 150 mm. al ao, segn informacin del Servicio Nacional deMeteorologa e Hidrologa (SENAMHI), y una topografa relativamente accidentada;siendo su potencial econmico ms importante el desarrollo de la fruticultura (palta,lima, vid, chirimoya y tuna para cochinilla).

El distrito de Puquina, por ubicarse a mayor altura, presenta un clima fro y seco lamayor parte del ao, con precipitaciones pluviales alrededor de 300 mm. en aosnormales, durante los meses de enero a marzo; su topografa es fuertementeaccidentada; su potencial econmico ms importante es la produccin ytransformacin de la leche de vaca, teniendo como base el cultivo de la alfalfa y otrasespecies forrajeras. Recientemente, de manera complementaria, se vieneintroduciendo el organo y otras hierbas aromticas.

El distrito de Omate es la capital de la Provincia General Snchez Cerro; en l selocalizan las principales entidades estatales de desarrollo de la provincia, tales como:la Municipalidad Provincial, la Oficina del Gobierno Regional de Moquegua, la Agencia

Agraria, el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), el Centro de Salud delMinisterio de Salud y de ESSALUD, la Unidad de Gestin Educativa Local (UGEL),entre otras.

Estos distritos se hallan fuertemente articulados econmica y socialmente a la ciudadde Arequipa, y en menor medida, con la ciudad de Moquegua. La distancia que hay encarretera entre la ciudad de Arequipa y el distrito de Omate es de 128 Km., y de 65Km. en el caso del distrito de Puquina. La carretera que une la ciudad de Moquegua

con el distrito de Omate tiene una longitud de 150 km. En ambos casos, se trata decarreteras sin afirmar en mal estado de conservacin. La ciudad de Arequipa es el


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principal mercado de los productos agropecuarios de la zona; asimismo, buena partede la poblacin tiene una segunda residencia en esta ciudad, sea por trabajo,estudios de sus familiares u otros motivos.

2.2. Caractersticas socioeconmicas

Segn el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica, para el ao 2005, la zonatiene una poblacin de 7421 habitantes (16,6% ms en relacin al censo del ao1993), de los cuales 3213 pertenecen al distrito de Puquina y 4208 al distrito deOmate. Sin embargo, esta tendencia es bastante diferente a nivel de los distritos:mientras en Omate la poblacin crece en ms de 53,5%, en el distrito de Puquina, elladisminuye en 11,3%. Del total de la poblacin, el 48,6% son mujeres y el 51,4% sonvarones (INEI 2005).

La Poblacin Econmicamente Activa (PEA) de 15 y ms aos, representaaproximadamente el 34,06% de la poblacin total; siendo las labores agrcolas y lapequea agroindustria lctea y vitivincola, las principales fuentes de empleo de lapoblacin: aproximadamente el 70,3% de la PEA se dedica a estas actividades(Omate 63,2% y Puquina 77,4%); el resto (29,7%) se ubica en el rubro de servicios,principalmente en el pequeo comercio y los servicios pblicos; otras actividadeseconmicas no existen en la zona (CEDER 2004).

Sin embargo, debe indicarse que durante los ltimos aos, esta estructura ocupacionalviene modificndose, con el surgimiento de las actividades de construccin civilligadas la inversin de los gobiernos locales y al gobierno regional. Como veremosmas adelante, esta actividad constituye una de las principales fuentes de ingreso delos campesinos minifundistas y de los asalariados agrcolas.

De acuerdo al Mapa de Pobreza del Fondo Nacional de Compensacin y DesarrolloSocial (FONCODES), para ao el 2000, que clasifica a los distritos en cuatrocategoras (muy pobres, pobres, regulares y aceptables), los distritos estudiados seencuentran dentro de la categora de pobres. Segn esta misma fuente, alrededor del60,1% de la poblacin del distrito de Puquina se encuentra en situacin de pobreza yextrema pobreza; en el caso de Omate, la poblacin pobre y extremadamente pobrealcanza al 54%, para el mismo ao.


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Para el ao 2000, los servicios bsicos en la zona eran bastante deficientes. En eldistrito de Omate, la poblacin que no tiene agua potable representa al 59%; los queno cuentan con desage, 73,9%; y sin electricidad, 43,7%. En el distrito de Puquina, lapoblacin que no tiene agua es el 72,5%; sin desage, 89,7%; y sin electricidad, 51%

(FONCODES 2000); siendo el servicio de electricidad el de mayor cobertura en lazona.

Durante los ltimos aos, la situacin de pobreza en la zona esta modificndosesustantivamente gracias a un mayor acceso a los servicios bsicos de la poblacin y almejoramiento de los ingresos como consecuencia de la implementacin de proyectosde desarrollo por organismos del Estado y por ONGs.

El cuadro que se presenta a continuacin nos muestra la disminucin sustantiva de latasa de desnutricin y de la proporcin de la poblacin que no accede a serviciosbsicos en ambos distritos. En trminos relativos, para el total de la poblacin, seobserva que entre el 2000 y el 2006 la tasa de desnutricin cae de 21,1% a 10,5%; laproporcin de la poblacin que no accede a servicios de agua, de 65,8% a 14,5%; laproporcin de la poblacin que no accede a desage, de 81,8% a 33,5%; y laproporcin de la poblacin sin electricidad, de 47,4% a 19,5%.

Cuadro N 1: Poblacin que no accede a servicios bsicos y tasa de desnutricin,Omate y Puquina (%)

Servicios OMATE PUQUINA TOTAL2000 2006 2000 2006 2000 2006Tasa de desnutricin 13,4 6,0 28,7 15,0 21,1 10,5Poblacin sin agua 59,0 8,0 72,5 21,0 65,8 14,5Poblacin sin desage 73,9 16,0 89,7 51,0 81,8 33,5Poblacin sin electricidad 43,7 19,0 51,0 20,0 47,4 19,5

Fuente: Elaboracin en base a la informacin de los Mapas de Pobreza de FONCODES del 2000 y 2006

La disminucin de la pobreza, tambin se observa, si se compara la proporcin de lapoblacin que no ha superado el sexto ao de primaria, registrndose un descensorelativo de 66,1% en 1993 a 55,6% en el ao 2005. La tasa de analfabetismo presentala misma tendencia, cayendo de 10,5% hasta 8,3%.

Segn el Informe de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo, PNUD (2005), el distrito de Omate alcanza el valor de 0,64 en el ndice deDesarrollo Humano; la esperanza de vida se calcula en 72 aos; el logro educativo en

el valor relativo de 97,7%. En el caso de Puquina, el IDH distrital es de 0,61; laesperanza de vida al nacer se estima en 69 aos; y el logro educativo es de 94,7%.


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Estos indicadores, han permitido que en el ranking general, ambos distritos, ocupenposiciones relativamente ventajosas frente a la mayora de destritos del pas: Omate,151 y Puquina, 266.

Respecto a los servicios de salud, hay que indicar que el Valle de Omate cuenta con 3postas (1036 habitantes por posta); y el distrito de Puquina, 4 postas (913 habitantespor posta). La relativa cercana de los centros poblados a estos establecimientos,permite que la mayora de la poblacin acceda a estos servicios; aunque el problemase presenta en la mala calidad del servicio y, sobre todo, el acceso a losmedicamentos.

El mejoramiento del ingreso durante los ltimos aos constituye otro indicador delproceso de superacin de la pobreza en ambos distritos. Segn un estudio deEvaluacin de Impacto del Proyecto Articulacin de Cadenas Agrcolas en los AndesPeruanos, el ingreso promedio de las familias de productores y trabajadores

agrcolas, durante los ltimos 6 aos, ha mejorado significativamente, pasando de1.700 dlares en 1998 a 2.224 en el ao 2006. Ello gracias al rpido crecimiento de laproductividad de la leche, el desarrollo de la agroindustria lctea y la introduccin dehierbas aromticas, en el distrito de Puquina, y al rpido crecimiento de la producciny productividad de la palta, lima y vid, en el caso del valle de Omate (CEDER 2006).

Finalmente hay que sealar que el ingreso familiar per cpita mensual de toda lapoblacin, en el que se incluye trabajadores del sector pblico, estimado por el PNUD(2005), es de 387 nuevos soles para Omate y de 378 nuevos soles para Puquina;ubicndose estos distritos en los puestos 283 y 310 respectivamente.

2.3. Situacin de las actividades agropecuarias

Como ya se indic, las actividades econmicas ms importantes de la zona son lasagropecuarias y la agroindustria en pequea escala de lcteos y vitivincola. Veamosa continuacin las caractersticas ms saltantes de estas actividades.

Segn el III Censo Nacional Agropecuario, en la zona existen 1591 unidadesagropecuarias, que tienen en promedio 2,21 hectreas de tierra de cultivo por familia;siendo la superficie total de 3.523 hectreas (INEI 1995).


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En Puquina, de todas las actividades agropecuarias, la de mayor importancia es laproduccin y transformacin de leche de vaca. Aproximadamente el 82,7% de lasfamilias se dedica a esta actividad. De esta suerte, la mayor parte del rea cultivada(75,3%) est destinada a la produccin de forraje (alfalfa, avena, maz forrajero, etc.);

el rea restante est destinada a la siembra de diversos cultivos alimenticios y plantasaromticas (CEDER 2004).

En trminos promedio cada familia tiene alrededor de 8 cabezas de ganado vacuno,de los cuales 3 4 son vacas lecheras. Diariamente en el distrito se producenalrededor de 13.698 litros de leche, de los cuales el 49,23% es acopiado por laempresa Gloria S.A., el 43,07% es adquirido por las microempresas queseras de lazona, y el 7,7% restante se destina al autoconsumo familiar5.

En el caso de Omate, la actividad econmica ms importante es la fruticultura siendolos cultivos ms relevantes: palta, lima, vid, chirimoya y tuna para cochinilla. Loscultivos frutcolas cubren alrededor del 65,47% del rea cultivada (641,44 hectreas).El resto del rea cultivable est destinada a la produccin de alfalfa para semilla y crade ganado en menor grado, as como cultivos de pan llevar para el autoconsumo.

An cuando los niveles de produccin y productividad de las actividadesagropecuarias, siguen siendo relativamente bajos, en relacin a los niveles quepodran alcanzarse bajo condiciones tecnolgicas adecuadas, durante los ltimosaos, en la zona vienen dndose importantes procesos de cambio que estnposibilitando el rpido crecimiento de dichas actividades. Veamos a continuacin lasprincipales tendencias de cambio operadas durante los ltimos aos:

a) Diversificacin de piso forrajero, con la introduccin de nuevas especies, tales

como: avena, maz forrajero y otros pastos forrajeros; difusin de nuevastecnologas de conservacin de forrajes (henificacin, ensilaje); extensin de laprctica de inseminacin artificial, que est permitiendo el rpido mejoramientode la calidad gentica del ganado; y mejoramiento de las prcticas dealimentacin, sanidad, reproduccin, manejo de la leche, entre otros cambios.Ello est permitiendo el mejoramiento de los niveles de productividad de la

5Estimaciones hechas a partir de la lnea de bases del Proyecto Articulacin de Cadenas Agrcolas en los

Andes Peruanos (CEDER 2004) y del incremento de la productividad de leche alcanzado hasta el mesde marzo del 2007, de acuerdo a los registros de produccin, del mencionado proyecto.


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ganadera lechera, pasando de 8 litros/vaca/da en el ao 2000 a 11litros/vaca/da en el 2006 (CEDER 2006).

b) Surgimiento de la agroindustria rural lctea en pequea escala; actualmenteexisten 11 microplantas productoras de queso, yogurt y otros derivados, que

procesan diariamente alrededor de 7.000 litros de leche. No obstante que lamayora de ellas operan en condiciones tecnolgicas inadecuadas, stas se hanconvertido en el ncleo dinamizador de la economa local, permitiendo elincremento del precio de la leche entre 10 y 20% en relacin a lo que paga laempresa Gloria S.A., la generacin de ms de 50 puestos de trabajo y laemergencia de una nueva actividad econmica, la crianza de porcinos, sobre labase a los residuos de la agroindustria lctea.

c) Introduccin del cultivo de hierbas aromticas, tales como: organo, tomillo,mejorana, etc., con certificacin orgnica. Produccin que est destinada almercado Europeo.

d) Reestructuracin de los huertos frutcolas tipo vergel, pasando a huertosespecializados con cultivos de palta, lima, vid y tuna para cochinilla; rpidocrecimiento del rea destinada a tales cultivos; introduccin de prcticas de riegopresurizado (micro aspersin y goteo); reduccin de las plagas frutcolas aniveles que no generan daos econmicos y que hacen posible la exportacin defruta; y difusin de prcticas adecuadas de siembra, riego, fertilizacin, cosechay post cosecha de frutales. Todo ello est posibilitando el incremento de laproductividad de los cultivos mencionados: por ejemplo entre el ao 2000 y el2006 la productividad de la palta creci de 9 a 12,2 toneladas por hectrea y lalima de 14 a 16,5 toneladas por hectrea (CEDER 2006)

e) Inicios de procesos de exportacin de palta a Chile.

Todas estas mejoras estn permitiendo el mejoramiento del ingreso de la mayora de

las familias campesinas.


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3. CARACTERSTICAS DE LA INVERSIN PBLICA LOCAL

3.1. Rpido crecimiento de recursos de los gobiernos locales

Al igual que muchos otros gobiernos locales, las municipalidades Provincial SnchezCerro (capital Omate) y Distrital de Puquina, durante los ltimos aos se han vistofavorecidas por un acelerado crecimiento de sus recursos financieros, derivadofundamentalmente del incremento de las transferencias del gobierno central porconceptos de canon y regalas mineras.

Entre el ao 2001 y 2006, se puede observar dos periodos muy marcados: del 2001 al2003, se observa un lento crecimiento en las transferencias en ambasmunicipalidades, registrndose una variacin porcentual de apenas 6%; mientras queen el segundo periodo, que comprende a los aos 2003 y 2006, dicho crecimiento escercano al 500%, pasando de 1.836.648 nuevos soles a 10.969.359 nuevos soles. Enla grfica siguiente se puede observar con mucha claridad estas tendencias.

Grfico N 1: Evolucin de transferencias 2001-2006

0

2

4

6

8

10

12

2001 2002 2003 2004 2005 2006

Millones( S/.)

T r a n s

f e r e n c

i a s

M. Provincial General Snchez Cerro M. Distrital Puquina Total

Fuente: Elaboracin en base a la informacin del Portal del MEF

Al comparar las transferencias entre el distrito de Puquina y lo que corresponderaprincipalmente al distrito de Omate (capital de la Provincia General Snchez Cerro), seobserva tendencias relativamente diferentes, en el sentido de que en el primero de


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ellos, el crecimiento de las transferencias, ha sido mucho mas intenso que en elsegundo (1.087% versus 295%).

Cuadro N 2: Transferencias a las Municipalidades de General Snchez Cerro y Puquina2001 2006 (S/.)

AO General Snchez Cerro (Omate) Puquina TOTAL2001 1.206.258 522.684 1.728.9422002 1.230.819 597.661 1.828.4812003 1.236.152 600.496 1.836.6482004 1.348.327 1.330.840 2.679.1672005 3.059.394 3.875.979 6.935.3732006 4.763.800 6.205.559 10.969.359

Fuente: Elaboracin en base a la informacin del Portal del MEF

Al analizar la informacin por origen de los fondos transferidos, observamos que la

fuente mas importante para el ao 2001 era el FONCOMUN (50,4%), siguindole elcanon minero (44,6%). Para el ao 2006 esta situacin se modifica sustantivamente,correspondindole a las fuentes que se originan en la minera ms del 86% de losmontos transferidos (canon y regalas). Esta realidad es aun ms marcada en eldistrito de Puquina, pues para dicho ao el canon y las regalas mineras ocupanalrededor del 93% del monto transferido, en tanto que en General Snchez Cerro, esteporcentaje se sita en 77,9%.

3.2. Presupuesto e inversin anual

De acuerdo a la informacin recogida en los informes financieros de la Municipalidadde la Provincia General Snchez Cerro, se tiene que para el ao 2003 el presupuestoanual fue de 1.779.515 nuevos soles (transferencias mas recursos propios),logrndose ejecutar el 83% del mismo, mientras que para el ao 2006 el presupuestose incrementa hasta 7.343.220 nuevos soles (aproximadamente cuatro veces mas),logrndose ejecutar el 79%.

Sobre la composicin de los gastos, se observa que entre un ao y otro cambiasustantivamente, pues mientras en el ao 2003 los gastos de capital representabanalrededor del 47,0%, para el ao 2006 estos se incrementan hasta el 76,4%. En otraspalabras, el crecimiento de los recursos destinados a la ejecucin de los proyectos dedesarrollo, entre ambos aos, creci mucho ms rpido que los gastos en general,multiplicndose por 6.4 veces, mientras que los gastos corrientes crecieron en solo1.87 veces.


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Cabe indicar que del total de los gastos en proyectos de inversin, alrededor del 90%se realiza en el distrito capital, Omate, y solo poco ms del 10%, en los dems distritosde la provincia.

De otro lado, es importante indicar que en el ao 2006 el 34% del presupuesto deinversiones fue destinado al pago de remuneraciones de los trabajadores, lo cualrepresenta un monto muy importante en relacin al tamao del mercado laboral de lazona.

Para el caso del distrito de Puquina, lamentablemente no se pudo acceder a toda lainformacin financiera, sino nicamente al monto destinado a los diferentes proyectosde inversin6. Del anlisis de esta informacin y del monto de las transferencias, sellega a conclusiones similares a las de la municipalidad provincial con el agregado deque el crecimiento de dichos recursos ha sido mucho mas intenso. Para el ao 2006el monto destinado a la ejecucin de proyectos fue superior a los cinco millonestrescientos mil nuevos soles.

3.3. Caractersticas de los proyectos ejecutados

Entre los aos 2003 a 2006, en el mbito de estudio, se ejecutaron un total de 179proyectos de desarrollo (Omate 93 y Puquina 86), de los cuales el 39,7% seejecutaron durante el ao 2006.

Se trata de proyectos muy pequeos, mayormente de alcance comunal y muy pocosde alcance distrital. En trminos promedio, la inversin ejecutada por cada proyectoalcanza a 104.149 nuevos soles. Sin embargo, esta caracterstica tiende a modificarseligeramente en el ao 2006, incrementndose el promedio hasta 124.267 nuevos soles

por proyecto (en el ao 2003 este fue de 36.999 nuevos soles). En este ao ya sepuede observar algunos proyectos de envergadura provincial como es el inicio de laconstruccin de la carretea Omate - Puquina - Arequipa.

La mayor parte de la inversin estuvo orientada a mejorar la infraestructura detransporte, los servicios de agua y desage, la infraestructura de riego y lainfraestructura educativa; ms del 76% de ella se orient a proyectos de esta

6 El relativo desorden de la informacin en los archivos de la municipalidad y el cambio del personalencargado de la parte administrativa y contable, limitaron el acceso a mayor informacin.


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naturaleza, siendo la proporcin aun ms alta, en el distrito de Puquina, tal como sepuede apreciar en el siguiente cuadro:


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Cuadro N 3: Distribucin de los proyectos y de las inversiones 2003 - 2006 (%)

Tipo de proyectoMunicipalidad Provincial General

Snchez Cerro (Omate)Municipalidad Distrital

Puquina TotalProyectos Inversin Proyectos Inversin Proyectos Inversin

Infraestructura de transportes 23,7 33.0 15,1 35,2 19,6 34,2Agua potable y desage 3,2 2,7 22,1 33,7 12,3 19,6Infraestructura de riego 22,6 16,3 12,8 9,9 17,9 12,8Infraestructura educativa 21,5 19,9 8,1 1,4 15,1 9,8

Iglesia 7,5 9,7 5,8 2,5 6,7 5,8Ornato urbano 3,2 3,6 9,3 6,4 6,1 5,1Infraestructura deportiva y recreativa 3,2 3,6 9,3 3,5 6,1 3,5Electrificacin rural 4,3 4,7 0 0 2,2 2,1Locales municipales 3,2 1,4 4,7 1,9 3,9 1,7Telecomunicaciones 2,2 1,7 3,5 0,8 2,8 1,2Infraestructura de salud 1,1 0,6 1,2 1,2 1,1 0,9Otra Infraestructura agrcola 1,1 0,8 3,5 0,8 2,2 0,8Otros 3,2 1,9 4,7 2,7 3,9 2,3

Total100(93)

100(8.465.101*)

100(86)

100(10.221.741*)

100(179)

100(18.686.843*)

* Nuevos solesFuente: Elaboracin en base a los Informes Financieros de la Municipalidad General Snchez Cerro y listado de proyectos de la Municipalidad de

Puquina, 2003 -2006


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Los proyectos de mejoramiento de la infraestructura de transporte, mayormenteconsistieron en la construccin de trochas carrozables a los anexos y comunidadesmas alejadas, el mejoramiento y mantenimiento de las carreteras al interior de los

distritos y el inicio del asfaltado de la carretea Omate Puquina Arequipa. Comoresultado se tiene que la mayora de anexos y comunidades cuentan con dichainfraestructura.

En el caso de los proyectos de los servicios de agua y desage, estos estuvieronrepresentados mayormente por construccin de sistemas de desage y en menormedida por agua potable en los anexos y comunidades carentes de estos servicios.Con el ello, ms del 90% de las comunidades y anexos ya cuentan con estosservicios, sin embargo un importante sector de la poblacin aun no cuenta coninstalaciones a domicilio.

Respecto a los proyectos de la infraestructura menor de riego, en su mayor parte, setrata del mejoramiento de los canales de riego o reservorios rsticos, conrecubrimiento de concreto ciclpeo, a fin de reducir las perdidas por filtracin o por malalmacenamiento del agua. Aun cuando, dentro de este rubro, se destina unaproporcin relativamente pequea a la construccin de sistemas de riego presurizadoen el distrito de Omate, merece destacar el hecho de que buena parte de losagricultores estn convencidos de las ventajas de esta tecnologa de riego, ycomiencen a demandar dicha tecnologa. La construccin de infraestructura menor deriego esta permitiendo mejorar las condiciones de distribucin y uso de los recursoshdricos para mas de 2.000 hectreas, aumentando aproximadamente en 15% ladisponibilidad de agua a nivel de parcela. De igual manera, la instalacin demicrosistemas de riego presurizado ha permitido ampliar la frontera agrcola en

aproximadamente 60 hectreas para la instalacin de cultivos frutcolas (palta y vid),en condiciones tecnolgicas adecuadas.

Los proyectos de mejoramiento de la infraestructura educativa, estn constituidosprincipalmente por instalaciones de los servicios de agua y desage en los centroseducativos y en menor medida por la construccin de aulas y de cercos perimtricos.Ello ha permitido que la mayora de los colegios y las escuelas rurales cuenten conestos servicios.


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Uno de los proyectos que merece destacar en el distrito de Omate es el apoyo alcontrol de la mosca de la fruta, que ha permitido que junto con la intervencin delSENASA y de la ONG CEDER, esta y otras plagas hayan sido erradicadas del valle,posibilitando con ello procesos de exportacin de palta.

Es importante mencionar que la mayor parte de la inversin de ambos gobiernoslocales se ha realizado en el mbito rural. Como se aprecia en el cuadro anterior, lainversin en infraestructura urbana es muy pequea, slo representa el 6,8% de total.

En tanto se trata de obras pequeas, la tecnologa utilizada se caracteriza por serintensiva en el uso de mano de obra con niveles de calificacin relativamente bajos.Como se ver mas adelante, esta caracterstica ha permitido un fuerte crecimiento delmercado laboral y, con ello, de los ingresos de un buen sector de la poblacin.

Los criterios de asignacin de los recursos, durante los primeros aos de este periodo,han respondido de un lado, a la presin o demanda de las organizaciones de lapoblacin ejercida a travs del presupuesto participativo u otros mecanismos, y delotro, a los intereses del alcalde, los funcionarios o allegados a estos; obtenindosecomo resultado el excesivo fraccionamiento de los fondos. Haba que complacer a

todos, no importa aun cuando la cantidad de recursos que se asignara al proyectosean demasiado insuficientes, que obligaron a que muchos de estos proyectosterminaran ejecutndose en mas de dos aos.

Con toda la importancia que pudieran tener, este tipo de proyectos presenta una granlimitacin: en tanto se trata de pequeos proyectos de infraestructura, no permitenresolver sino parcialmente los problemas de alcance comunal, dejando de ladoproblemas de mayor alcance. Como se sabe la infraestructura es una condicin

necesaria, pero no suficiente para acelerar procesos de desarrollo. Aspectos comoinnovacin tecnolgicas en las actividades agropecuarias, desarrollo de lascapacidades humanas, articulacin con mercados dinmicos, diversificacin delaparato productivo local, etc., prcticamente siguen siendo excluidos de la inversinpblica local.

Sin embargo, en el ltimo ao esta lgica comienza a cambiar para dar paso al uso decriterios mas racionales insertados en los planes de desarrollo y en la bsqueda de

consensos entre los diferentes actores del distrito; lo cual permitir una mayor


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pertinencia de los proyectos en relacin a la visin y ejes estratgicos de desarrollo yla priorizacin de proyectos de mayor alcance.


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4. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y PLANEAMIENTO DEL DESARROLLOLOCAL

4.1. Antecedentes de la participacin ciudadana en el mbito de estudio

Los antecedentes ms inmediatos de la participacin de la poblacin en la gestinpblica en los distritos de Omate y Puquina, se encuentran en la creacin yfuncionamiento de dos mesas de concertacin a comienzos del 2000: la Mesa deConcertacin Agraria en el distrito de Puquina y el Comit Multisectorial de Desarrollo,en el distrito de Omate. Mecanismos que continan en funcionamiento.

La Mesa de Concertacin Agraria est compuesta por representantes de lasinstituciones pblicas: Municipalidad Distrital de Puquina, SENASA, PRONAMACHCS,la Administracin Tcnica de Riego y la Oficina Agraria de Puquina - La Capilla; porrepresentantes de organizaciones de la poblacin: Junta de Usuarios de Riego,Asociacin de Productores de Organo y otras plantas aromticas, la EmpresaComunal de Servicios Agropecuarios (ECOSAG); y representantes de dos ONGs: elCentro de Estudios para el Desarrollo Regional y El Taller.

Tres fueron los objetivos que se propuso alcanzar esta mesa: a) generacin dealternativas de desarrollo agrario para el distrito de Puquina; b) articulacin yconcertacin de las actividades y proyectos de las diferentes instituciones a fin deevitar la sobreposicin de esfuerzos y mas bien generar sinergias que permitan laoptimizacin de los recursos; y c) implementacin de acciones de capacitacin a losproductores agrcolas y difusin de informacin tanto tcnica como de mercado.

Entre los aos 2000 y 2005, la Mesa de Concertacin Agraria de Puquina funcion

regularmente reunindose por lo menos una vez al mes y realizando variasactividades. Para el logro del primer objetivo, la Mesa realiz varios talleres de trabajoentre los aos 2000 y 2001, donde participaron representantes de las institucionesindicadas lneas arriba y otros pobladores interesados. Como resultado de este trabajose elabor un perfil de plan de desarrollo de cinco aos, que fue asumido por lamunicipalidad distrital. La escasez de recursos econmicos por parte de lamunicipalidad, prcticamente, impidi la implementacin de este plan7.

7 En este periodo, la municipalidad distrital contaba prcticamente solo con dos trabajadores,uno encargado de la secretaria y otro del registro civil.


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Sin embargo, este trabajo se convirti en el principal insumo para la elaboracin delPlan Estratgico del Distrito de Puquina en el 2003 y en uno de los instrumentosbsicos que permiti el establecimiento de mecanismos de cooperacin entre lasdiferentes instituciones de desarrollo. En l se estableci como la principal estrategia

de desarrollo agropecuario, del distrito de Puquina, el impulso de la cadena productivade lcteos (produccin de forrajes, produccin de leche, transformacin ycomercializacin de derivados lcteos), como la actividad econmica principal, y eldesarrollo de la cadena productiva de hierbas aromticas como las actividadescomplementarias.

Luego la Mesa centr sus funciones en la identificacin de problemas de corto ymediano plazo, as como en la identificacin de sus soluciones y el intercambio deinformacin y el establecimiento de mecanismos de cooperacin entre las diferentesentidades que la conforman. La implementacin de un programa radial de alcancelocal de frecuencia mensual, se convirti en el principal mecanismo de comunicacincon la poblacin. De igual manera, se realizaron varias acciones de capacitacindirigidas por la Mesa, e implementadas conjuntamente por las diferentes instituciones,dentro de las que destacan: la organizacin de las ferias agropecuarias, acciones decapacitacin en crianza de ganado vacuno lechero, entre otras.

Aun cuando los acuerdos tomados en el seno de la Mesa no tenan un carctervinculante para sus integrantes, ellos se convirtieron en mecanismos de orientacin delas actividades de las diferentes instituciones pblicas y privadas comprometidas, condiferente grado de compromiso. Como reiteramos, la falta de recursos econmicos dela municipalidad distrital no permiti que sus acuerdos fueran incorporadosmayormente en la poltica del gobierno local.

Desde el ao 2003, la Mesa ha ido reduciendo progresivamente sus actividadescentrndose actualmente a la generacin de consensos previos para la priorizacin deobras en el presupuesto participativo, as como al asesoramiento de las diferentescomunidades en la etapa de identificacin de obras y proyectos a nivel de lascomunidades e instituciones; as como a la emisin de un programa radial de maneraespordica, donde se difunden aspectos relacionados con el presupuesto participativo,capacitacin tecnolgica agropecuaria, entre otros.

Por su parte, el Comit Multisectorial de Omate, est constituido por representantes deinstituciones pblicas, tales como: Municipalidad Provincial Snchez Cerro, Centro de


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Salud, la UGEL, la Subprefectura, la oficina del gobierno regional, el SENASA, laAgencia Agraria, PRONAMACHCS; por representantes de organizaciones de lapoblacin: la Junta de Usuarios de Regantes de Omate y la Asociacin de ProductoresAgropecuarios General Snchez Cerro; y representantes de la ONG CEDER. Al igual

que en el caso anterior, esta mesa contina funcionando, aun cuando, a partir del2005, con menor dinamismo.

Su labor se centra bsicamente en torno a tres objetivos: a) identificar propuestas dedesarrollo que sirva de punto de partida en el diseo e implementacin de proyectos;b) establecer mecanismos de cooperacin entre las diferentes entidades dedesarrollo; y c) resolver problemas y demandas inmediatas de la poblacin a travsde la intervencin conjunta y la incidencia poltica ante las entidades estatales de nivelsuperior.

En esta perspectiva, el Comit Multisectorial realiz varias reuniones y talleres detrabajo que dieron origen a un borrador de plan de desarrollo concertado en el ao2002. En este documento se establece la visin de desarrollo del distrito de Omate ylas estrategias mas importantes para alcanzarlas, sealando al desarrollo de la cadenaproductiva de frutales (palta, Lima y vid), con un alto valor, como el principal eje dedesarrollo del Valle; y de manera complementaria, el impulso de servicios bsicos y eldesarrollo del turismo.

Cabe indicar que, a diferencia Puquina, el alcalde provincial jug un papel fundamentaldentro del Comit Multisectorial y muchos de los acuerdos tomados por el Comitfueron incorporados en los planes de inversin de la municipalidad.

El logro mas saltante del Comit Multisectorial fue la implementacin conjunta de

acciones de desarrollo frutcula entre la municipalidad, SENASA, la Agencia Agraria, elCEDER y la junta de usuarios de Omate, que permitieron la erradicacin de la moscade la fruta, la consolidacin de los cultivos de palta, lima, chirimoya y vid, y laexportacin de palta a Chile.

Esta experiencia fue presentada al primer concurso "Sumando Esfuerzos: Premio a laGestin Ciudadana", convocado por La red para el Desarrollo de las Ciencias Socialesy la Fundacin Ford en el ao 2003, resultando ganadora de uno de los primeros

premios.


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Simultneamente a las acciones anteriores, el Comit Multisectorial se mostr muyactivo en la implementacin de reuniones de trabajo para la identificacin deproblemas inmediatos del distrito y la implementacin de las solucionescorrespondientes. Problemas de mala calidad en el servicio de transporte

interprovincial, deterioro de las carreteras, carencia de profesores e infraestructura enel Instituto Superior Tecnolgico, elevados niveles de violencia domstica,emergencias derivadas de las excesivas lluvias o sequas, entre otros temas, llamaronla atencin y ocuparon mucho tiempo de los integrantes de la Mesa. Luego deidentificarse el problema, se tomaban acuerdos para la implementacin de una seriede acciones orientadas a superar el problema, dentro de ellas destacan elestablecimiento de varias comisiones de gestin que viajaron a la localidad deMoquegua, a la ciudad de Arequipa, e incluso a la ciudad de Lima.

Aun cuando, el Comit Multisectorial ha disminuido su dinamismo, a la fecha, estecontina funcionando en la identificacin y solucin de problemas inmediatos, y enmenor medida, en la implementacin de acciones conjuntas de desarrollo frutcolaentre las diferentes instituciones que lo conforman relacionados con el sector. Al igualque en caso de Puquina, esta entidad, es el foro donde se generan los primerosconsensos sobre la priorizacin de los proyectos del presupuesto participativo. Porejemplo, en el mes de abril del 2007, antes que se inicie el proceso del presupuestoparticipativo, el Comit Multisectorial se reuni para discutir sobre la orientacin delpresupuesto participativo, acordndose que para este ao se priorizara el asfaltado dela carretera Omate Arequipa. Aun cuando sus acuerdos no tienen ninguna relacinformal con el presupuesto participativo, en la prctica estos son asumidos en elpresupuesto participativo gracias a que los diferentes agentes participantes hacensuyos dichos acuerdos.

Cabe indicar que el logro mas importante de ambas mesas, fue la internalizacin enlas diferentes instituciones pblicas y privadas, as como en las organizaciones debase y en buena parte de la poblacin, una visin comn de desarrollo; visin que hadevenido en el elemento fundamental orientador del proceso de desarrollo de ambosdistritos: para el distrito de Puquina, el desarrollo de la cadena productiva de lcteoscon un alto nivel de productividad, como eje principal, y el desarrollo de las hierbasaromticas como eje complementario; para el caso de Omate, el desarrollo de lafruticultura, con alto valor agregado, tanto para el mercado interno como para el

mercado internacional, teniendo como base los productos de palta, lima, vid y la tunapara cochinilla.


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4.2. El presupuesto participativo: las experiencias de Puquina y Omate

El desarrollo del presupuesto participativo, como mecanismo de participacin

ciudadana en la identificacin de propuestas de desarrollo, priorizacin de recursos yfiscalizacin del gasto pblico local, desde que se instaur en el ao 2003, en losdistritos de Omate y Puquina, al igual que en el resto del pas, ha venido sufriendosustantivas modificaciones.

Como seala Romeo Grompone (2006), las experiencias de los presupuestosparticipativos son bastante heterogneas dependiendo de mltiples factores.Numerosos trabajos demuestran que el presupuesto participativo es mas exitosocuanto mayor es la experiencia en procesos participativos; cuando existe una mayorvoluntad poltica de autoridades, funcionarios, y de otros agentes de desarrollo; ycuanto mayor nivel de conocimientos sobre el tema tengan los agentes participantes(Colectivo Interinstitucional de Presupuesto Participativo 2006). De la revisin de lainformacin recogida a travs de las entrevistas, revisin de documentos, revisin deactas, y de otros documentos, etc., se desprende que estas afirmaciones son bastanteaplicables a los casos de los distritos de Puquina y Omate. Veamos a continuacin.

4.2.1. El presupuesto participativo en el distrito de Puquina

Como se ha dicho, en el distrito de Puquina, desde el ao 2000, ha venidofuncionando la Mesa de Concertacin Agraria que integra a los principales agentes dedesarrollo relacionados con el sector, incluyendo a la municipalidad. Cuando segeneraliza la implementacin del presupuesto participativo para todo el territorio, en elao 2003, y la necesidad de contar con planes concertados como punto de partida, la

Municipalidad, bajo la direccin del alcalde recin electo, tom la iniciativa de llevaradelante la elaboracin del Plan Estratgico de Desarrollo, teniendo como punto departida el documento elaborado anteriormente por la Mesa de Concertacin Agraria.

Para su elaboracin se convoc la participacin de representantes de todas lasinstituciones pblicas existentes en el distrito, representantes de las organizacionesde la poblacin (organizaciones de riego, asociaciones de productores, comunidadescampesinas, anexos, etc.), y representantes de organizaciones privadas que trabajan

en la zona. Para ello, la municipalidad firm un convenio de cooperacin con la ONGADRA PER, quien se encarg de facilitar el proceso, contando con el apoyo de la


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Mesa de Concertacin Agraria y del CEDER. Se realizaron cuatro talleres de trabajo:el primero con carcter de motivacin e informacin, donde adems se conform unequipo tcnico encargado de la conduccin del proceso de elaboracin del plan; elsegundo estuvo destinado a la elaboracin de la visin de desarrollo para el distrito; en

el tercero, se hizo el anlisis estratgico utilizando la metodologa FODA; y en elcuarto taller se identificaron y priorizaron los ejes estratgicos y los posibles proyectos.Sobre la base de la informacin producida en los talleres, la comisin tcnica redactel documento final.

En este documento, que tiene un horizonte hasta el 2013, se seala como visin dedesarrollo para el distrito:

Puquina es un distrito organizado y democrt ico que ha desarrollado unaagricultura orgnica de exportacin, ganadera lechera tecnificada rentable, conuna agroindustria lctea posesionada en el mercado nacional. Adems, cuentacon educacin y salud de calidad especializadas, servicios bsicos eficientes yes considerada como zona turstica, lder de la provincia General SnchezCerro, Regin Moquegua (Plan Estratgico de Desarrollo de Puquina 2003:

18).

Al mismo tiempo se establecen siete ejes de desarrollo: tres relacionados con laconsecucin de servicios de educacin, salud y vivienda de calidad; dos relacionadoscon el desarrollo de la estructura econmica basada en la cadena productiva delcteos, el cultivo de hierbas aromticas y el desarrollo del turismo vivencial; unorelacionado con la consecucin de una infraestructura de servicios de transporte decalidad; y el ltimo, con el desarrollo de prcticas democrticas. Tanto la visin comolos ejes estratgicos, en cierta medida, han orientado la priorizacin de los proyectos

en el presupuesto participativo.

Durante el ao 2003 y 2004, en el distrito de Puquina se implementa el presupuestoparticipativo de manera muy limitada, reducindose este a dos reuniones formales dealgunos representantes de las instituciones pblicas y de la comunidad. Es el alcalde ysu equipo tcnico, quienes principalmente toman las decisiones sobre la priorizacinde los proyectos de desarrollo en el distrito, no obstante la presin y demanda de lasinstituciones y organizaciones articuladas a la Mesa de Concertacin Agraria. La falta

de voluntad poltica del alcalde y sobre todo el desconocimiento de las normas y losprocedimientos del presupuesto participativo determinaron esta situacin.


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representantes de las organizaciones de la poblacin y pobladores en general.La convocatoria para este evento es abierta a todo el pblico y su desarrollose transmite a travs de la radio local, al igual que los dems talleres.

c) Inscripcin de agentes participantes. Esta fase se realiza despus de lasetapas de motivacin y capacitacin. En la ordenanza municipal se prev laparticipacin de representantes de todas la instituciones publicas y privadasque por ley tienen derecho ha participar en el presupuesto participativo, auncuando estas no existieran en la zona, lo cual demuestra que gran parte de laordenanza municipal responde al cumplimiento de una formalidad exigida porley. En la prctica se admite a representantes de las diferentes instituciones yorganizaciones que operan en el zona aun cuando no cumplan con losrequisitos legales establecidos por la ley y la ordenanza municipal, siempre ycuando demuestren su funcionamiento mayor a seis meses y el representantesea nombrado en asamblea de sus integrantes, mediante el actacorrespondiente. De esta forma en el presupuesto participativo para el aofiscal 2007, se acreditaron representantes de 54 organizaciones e instituciones,dentro de las que destacan organizaciones de productores (junta de usuarios ycomisiones de regantes, asociaciones de productores agropecuariosreconocidas o no), organizaciones territoriales (comunidades campesinas,centros poblados y anexos), instituciones pblicas (educacin, salud,agricultura), y ONGs (CEDER y El Taller).

Cabe destacar que la flexibilidad en los requisitos de los agentes participantespermite una mejor representatividad de las diferentes organizaciones de lapoblacin, y por ende una mayor democratizacin del presupuesto participativo.Como se sabe, muchas organizaciones campesinas, especialmente las ms

pobres y alejadas de la capital distrital, funcionan de manera informal, sin losreconocimientos legales correspondientes. La exigencia de este requisito lasexcluira del presupuesto participativo.

d) Taller de revisin de la visin y ejes estratgicos de desarrollo. En este pasolos agentes participantes discuten sobre la pertinencia de la visin dedesarrollo y los ejes estratgicos establecidos en el Plan Estratgico deDesarrollo. Ello les permite internalizar mejor el horizonte de desarrollo del

distrito, al mismo tiempo de identificar las limitaciones o vacos que pueda tenerel plan vigente. Sobre la base de esta discusin, los representantes de las


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diferentes instituciones estn en mejores condiciones para la priorizacin delas diferentes obras. Al entrevistar al responsable del presupuesto participativosobre la importancia de la actualizacin del Plan Estratgico, seala losiguiente:

Para este ao (2007) tenemos pensado reestructurar totalmente el PlanEstratgico de Desarrollo, porque ya muchas cosas se han superado, jamsimaginamos que iba haber Internet, jams imaginamos que iba haber unsistema de telefona que iba a comunicar todos los anexos y tampocopensamos que tan rpido casi todos los anexos iban a disponer agua ydesage.

e) Identificacin de proyectos de manera descentralizada. Una caracterstica quemerece destacarse es el nfasis que los diferentes actores ponen en laidentificacin de proyectos a nivel descentralizado, en los anexos, lascomunidades, las organizaciones e instituciones, antes de la priorizacin de losproyectos a nivel central.

Antes de concluir el taller de actualizacin de la visin y los ejes estratgicos,se forman comisiones de apoyo quienes se encargan de visitar a las diferentes

comunidades y anexos, para desarrollar acciones de capacitacin entre todoslos integrantes de la comunidad y facilitar el proceso de identificacin de losproyectos que los representantes presentaran en el taller central delpresupuesto participativo. Despus de las acciones de capacitacin ymotivacin, los integrantes de la comunidad en asamblea pblica priorizan susproyectos tanto a nivel de la comunidad como aquellos que tienen alcancedistrital. Estos acuerdos se traducen en el acta correspondiente. En esta mismareunin se nombra a los representantes de la organizacin.

f) Taller central de priorizacin de proyectos. Un primer momento de este tallerconsiste en el establecimiento de los criterios de priorizacin de los proyectos.El comit tcnico hace una propuesta de posibles criterios, tomando comoreferencia la matriz presentada por el MEF, el Plan Estratgico de Desarrollo ylos antecedentes de aos anteriores. Sobre la base de esta propuesta,

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