Presupuesto Participativo - Banco Mundial

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    P   u    b    l    i   c    D    i   s   c    l   o   s   u   r   e    A   u    t    h   o   r    i   z   e    d    P   u    b    l    i   c    D    i   s   c    l   o   s   u   r   e    A   u    t    h   o   r    i   z   e    d    P   u    b    l    i   c    D    i   s   c    l   o   s   u   r   e    A   u    t    h   o   r    i   z   e    d    P   u    b    l    i   c    D    i   s   c    l   o   s   u   r   e    A   u    t    h   o   r    i   z   e    d 62588

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Public Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure Authorized62588Evaluacin del Presupuesto Participativo y su relacin con el presupuesto por resultadosDocumento Resumen 2011, Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco MundialOfcina en el Perlvarez Caldern 185San Isidro, LimaTelfono: 615-0660Pgina web: www.bancomundial.org.pe1818 H Street N. W.Washington, D. C. 20433Telfono: 202-473-1000Pgina web: www.worldbank.orgCorreo electrnico: [email protected] Derechos reservados.Este volumen ha sido producido por el personal del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/BancoMundial.Losresultados,interpretacionesyconclusionesexpresadosenesta publicacin no necesariamente refejan la opinin de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial odelosgobiernosquerepresentan.ElBancoMundialnogarantizalaexactituddelosdatos incluidos en esta publicacin.Lapropiedadintelectualdelosmaterialesdeestapublicacinestregistrada.Lacopiao la transmisin de partes o de toda esta obra sin permiso pueden constituir una violacin de la legislacinaplicable.ElBancoInternacionaldeReconstruccinyFomento/BancoMundial promueve la difusin de su trabajo y por lo general concede rpidamente permiso para reproducir partes de este libro. 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Cualquier pregunta sobre derechos y licencias, incluyendo los derechos subsidiarios, deber dirigirse a la Ofce of the Publisher, Te World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2422; correo electrnico: [email protected] la edicin en espaol: abril de 2011Tirada: 1000 ejemplaresDiseo de cartula: Banco MundialFoto de cartula: Archivo Banco MundialDiagramacin, impresin y encuadernacin: Tarea Asociacin Grfca Educativa, Lima- PerHecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2011-05754vContenidoReconocimientos ..................................................................................................... viiAntecedentes del Presupuesto Participativo en Per................................................. 1Demanda por este estudio.......................................................................................3Marco conceptual y metodologa.............................................................................3Principales hallazgos y conclusiones........................................................................6El proceso del Presupuesto Participativo en Per..............................................6Voz y lgica de la priorizacin de recursos........................................................6Los impactos del PP sobre la asignacin y ejecucin presupuestaria .................10La contribucin del PP al logro de resultados estratgicos del gasto pblicoen el nivel local ................................................................................................. 14Recomendaciones..................................................................................................15Impulsar cambios en el PP para que este sea ms estratgico...........................16Adecuar el PP a los distintos niveles de gobierno en que ste opera.................16Reestructurar el proceso para que la priorizacin se realice enciclos bianuales ................................................................................................17Fortalecer la capacitacin y la informacin para que la participacinen el PP sea ms incluyente y de mayor calidad ................................................ 17Hacer del PP local un proceso ms vigilante y legtimo en la ejecucinde los recursos .................................................................................................. 17Referencias Bibliogrcas......................................................................................18viiReconocimientosE l estudio fue liderado por William Reuben (LCSSO) y Pilar Larreamendy (LCSSO) bajolasupervisindeManinderS.Gill(LCSSO)yMichelKerf(LCSSD).El equipoincluyaDarwinMarcelo(LCSSD),AnaMaraMuozBoudet(LCSHD), MelissaZumaeta-Aurazo(LCSSO),EriWatanabe(LCSUW)yAnaGabrielaStrand (LCSSO).Larecoleccinyprocesamientodeinformacincualitativaycuantitativa recibi el apoyo de equipos encabezados por Epifanio Baca de Propuesta Ciudadana y Ral Mauro. La elaboracin de este informe fue liderada por William Reuben y cont concontribucionesespecfcasdeDarwinMarcelo(anlisisdeimpacto);AnaMara Muoz (participacin), y Melissa Zumaeta (vnculos del presupuesto participativo con elpresupuestoinstitucionalylapresupuestacinestratgica),quienprovey,adems, apoyotcnicogeneralalequipo.EnlafasedepreparacindelaNotaConceptual,el equipo cont con el apoyo de Andr Herzog (WBIUR) y Patricia Acosta.Funcionarios de la Direccin General de Presupuesto Pblico (DGPP) del Ministerio deEconomayFinanzasdePerestuvieronestrechamentevinculadoseneldiseoy desarrollodeestaevaluacin.Elequipoagradeceespecialmenteelapoyoyvaliosos comentarios de Roger Salhuana, Samuel Torres, Juan Pablo Silva, Javier Paulini, Alicia Melndez,LeslieMiranda,JorgeMesinas,MaradelosngelesCrdenasyAlberto Pedreros.Asimismolaevaluacinrecibivaliososcomentariosdelosmiembrosdel Comit Consultivo conformado por representantes de Mesas de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo deMinistros,elGrupoPropuestaCiudadana,elInstitutodeEstudiosPeruanosyla Asociacin Nacional de Gobiernos Regionales.Los peer reviewersde la Nota Conceptual fueron Ian Walker (LCSHD), Teo Tomas (LCSPS),ydeesteinformeJonasFrank(LCSPS),CorneliaM.Tesliuc(LCSHD)y Jordan Schwartz (LCSSD). Este estudio form parte de un esfuerzo ms amplio de la Unidad de Gerencia de PasporevaluarelestadodelprocesodedescentralizacinenPer.Esteestudiose benefci de las valiosas sugerencias del Director para Per del Banco Mundial, Carlos FelipeJaramillo,ydelosaportesycomentariosdeloscolegasdelosotrosequipos, especialmentedeOscarCalvoGonzlez(LCSPE)ydelcoordinadorgeneraldelos estudios Carlos Silva-Jauregui (LCSPE).1Antecedentes del Presupuesto Participativo en PerEn Per, despus de un periodo de reforma poltica- social que busc la descentralizacin delpoderylademocratizacindelEstado,seinstitucionalizelprocesoanualdel PresupuestoParticipativo(PP).Esteprocesoformalizamecanismosdevozparaque lasociedadcivilinfuyasobrelaasignacindelospresupuestoslocales,contribuya enlosesfuerzosdedesarrollolocalyvigilelaejecucinpresupuestaria.Desdesu implementacin en 2004, el PP ha involucrado, anualmente, la participacin de aprox. 150,000 representantes acreditados1 (ver Grfco 1) y se estima que el 36% del gasto de inversin ejecutado en el nivel distrital fue priorizado a travs del proceso participativo2. Apesardeloslogrosalcanzados,losresultadosdelaimplementacindelPPson motivo de debate. Se discute sobre la representatividad y legitimidad de la participacin, la posible infuencia del PP en la fragmentacin de la inversin pblica en el nivel sub nacional,labajaincidenciadelasactividadesderendicindecuentasyvigilancia,la dbil integracin del PP con el ciclo general de presupuestacin e inversin y la poca visin estratgica de la presupuestacin en los proceso participativos. Estas controversias se suman a la preocupacin general sobre la calidad del gasto social en el pas: a pesar de que, entre 2000 y 2005, el gasto social se increment considerablemente, los indicadores sociales no mostraron una mejora satisfactoria3. 1En2008,600gobiernosregionalesylocalescumplieronconingresarinformacindelPPenel Aplicativo; entre estos se registr la participacin de 50, 000 representantes acreditados.2Este 36% fue calculado sobre la base de informacin presupuestal de una muestra de 514 distritos y, corresponde aproximadamente a la suma de S./1,174 millones, es decir aproximadamente US$ 391 millones.3La proporcin del PBI que se destina al gasto social creci de 7.9% en 2000 a 9.2% en 2005. Una revisingruesadealgunosindicadoresgenerales,evidencialanoexistenciadeunarelacindirectamente proporcional entre el incremento del gasto social y la mejora en la provisin de los servicios. UNICEF, El Documento Resumen2Grfico 1: Nmero de agentes participantes por distrito.Fuente: Aplicativo del PP 2008. Elaboracin propia.En este contexto, la mejora de la calidad del gasto pblico se convirti en una de las prioridades del pas. Uno de los mecanismos para alcanzar este objetivo es el Presupuesto por Resultados (PpR). Segn la defnicin del Ministerio de Economa y Finanzas de Per (MEF), el PpR consiste en la aplicacin de principios y tcnicas para el diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin del presupuesto con una articulacin sustentada entre bienes y servicios (productos) y cambios generados en el bienestar ciudadano (resultados). La coexistencia del PP y PpR impone importantes retos en cuatro aspectos principales: (i) rendicindecuentas:mientrasqueelPpRenfatizaunalneaderesponsabilidadhacia arriba,el PP fortalece una lnea de responsabilidadhacia abajo; (ii) horizonte temporal: mientras que el PpR es parte de una estrategia de largo plazo, el PP en Per actualmente informa slo el presupuesto anual; (iii) perspectiva: mientras que el PpR se defne desde unaperspectivamulti-sectorial,loscriteriosdepriorizacindelPPsedefnendesde Gasto Social en Per: 2000- 2005. 2006. p. 31. http://www.unicef.org/peru/_fles/Publicaciones/gasto_social_2000_2005.pdfPer: Evaluacin del PP y su relacin con el PpR3unaperspectivaterritorial;y,(iv)propsitofnal:mientrasquePpRestorientadoa resultados, el PP actualmente se focaliza enproductos. Demanda por este estudioEn2008,elMEFsolicitelapoyodelBancoMundialparalaevaluacindelos resultados del proceso del Presupuesto Participativo (PP), tomando en consideracin la nueva perspectiva de presupuestacin por resultados adoptada en 2007. Desde entonces elequipodelBancoMundialtrabajenestrechacoordinacinconlaDireccin GeneraldePresupuestoPblicoeneldiseometodolgico,integracinymanejode basededatos,defnicindeestudiosdecasoyrevisinderesultadospreliminares. Comoresultadodeestacoordinacin,estaevaluacinrespondeadosgruposde preguntasprincipales:(i)EstproduciendoelPPlosimpactosesperadosenelnivel intermedio(asignacin presupuestaria pro-pobre) e impactos fnales (incremento en la recoleccin de impuestos, reduccin de la corrupcin y mejora de la legitimidad de la institucionalidad pblica local)?; y (ii) Cules son los factores que limitan o impulsan losimpactosdelPP?EselPPunprocesoinclusivo,legtimoyoportuno?Estel PP sincronizado con la normatividad del ciclo presupuestario en trminos de plazos y requerimientos tcnicos? Cmo podra el PP contribuir a la presupuestacin orientada a resultados?Marco conceptual y metodologaEste estudio se inscribe dentro de la corriente analtica que entiende la presupuestacin pblicacomounprocesodenegociacinenelqueparticipan,demaneraformale informal,unconjuntodeactoressocialespblicosyprivados4.Conceptualmente,el PPtienecomoobjetivotransparentarydemocratizarelprocesodepresupuestacin pblica al crear canales formales de participacin y as promover la inclusin de sectores econmica y polticamente dbiles en la negociacin de la asignacin del gasto5. ElimpactofnalesperadodelaimplementacindelPPeslareduccindela pobreza. Para hacer el anlisis de los impactos distributivos el estudio divide la cadena detransmisindeimpactoencuatromomentosfundamentales,verGrfco2:(i)el proceso participativo en s mismo (la composicin social del conjunto de participantes, y la calidad de la participacin que determinan la lgica de priorizacin de la asignacin del gasto); (ii) el peso que se le otorgue a la voz de los participantes del PPen la negociacin delaasignacinpresupuestaria(elalcanceylasreglasdeljuegoestablecidasparael PP);(iii)laefectivaejecucindelgastoasignadoparticipativamente(factorestcnicos, institucionales y polticos que obstaculizan o apoyan la implementacin del PP); y (iv) la calidad del gasto ejecutado infuido por el PP (mejoras en el acceso a infraestructura bsica, modifcacin de indicadores de bienestar y la efectividad a largo plazo del gasto).4Aaron Wildavsky (1984, 1988)5Genro and Souza, 1994; Leach and Petts, 2000; Marchetti, 2004; World Bank, 2008.Documento Resumen4Grfico 2: Cadena de transmisin de impactoElaboracin Propia.Adems del impacto sobre reduccin de pobreza, la literatura sobre el PP le atribuye impactos sobre: (i) la recaudacin de impuestos6; (ii) la probidad en la gestin pblica7; y, (ii) la formacin de una ciudadana ms enterada y preocupada por el gasto pblico8. Esta evaluacin analiza los distintos momentos en la cadena de transmisin de impacto en la medida en que los datos disponibles as lo permitan. Esteestudioutilizainformacincuantitativaycualitativa,ydistinguelosdistintos nivelesdegobiernosubnacional.Lainformacincualitativaserecolectmediante trabajodecamporealizadoconelobjetivodedesarrollarunestudiodecasoenlos tresnivelesdegobiernosubnacional(regin,provincia,distrito),diferenciandoentre distritos con poblacin mayoritariamente rural y urbana9. La informacin cuantitativa incluye informacin documental10, presupuestal y estadsticas socioeconmicas. Para la realizacindeestaevaluacinseintegr,porprimeravez,lasbasesdelAplicativodel Presupuesto Participativo y Sistema Integrado de Administracin Pblica (SIAF)11. Esta 6Utzig, 19967Zamboni, 20078Genro and Souza, 1994; Utzig, 1996; Seragelding 20039El caso fueseleccionado sobre la base de un criterio de representatividad promedio considerando elnmerodeproyectospriorizados,medianadelnmerodeagentesparticipantesentre2007y2009e IDH. El estudio de caso se realiz para la regin La Libertad, provincia de Trujillo y distritos de Salaverry (urbano) y Simbal (rural). 10La informacin documental sistematiza los datos contenidos endocumentos del PP 2009 enviados a la DGPP por 80 municipalidades distritales elegidas aleatoriamente.11Laintegracinserealizparatodoslosmunicipiosquecontabanconinformacinregistradaen el Aplicativo del PP en 2007 y/o 2008. En cada municipio, se busc equivalencias entre los nombres de proyectos registrados en el Aplicativo y el SIAF; y entre estos ltimos y el SNIP. Esta integracin permiti contar para el ao 2007 con una muestra de 514 municipios distritales, 101 provinciales y 23 regionales (in-cluyendo a la Municipalidad Metropolitana de Lima). Esto signifc la inclusin de informacin de 16,960 proyectos de inversin.1.Procesoparticipativo en smismo:Composicin social departicipantes y calidad de la participacin.2.Peso de la voz departicipantes ennegociacinpresupuestaria:Alcance y reglas del juego establecidas.3.Efectiva ejecucindel gasto priorizadoparticipativamente:Factores tcnicos,institucionsles y polticosque obstaculizan/facilitan implementacin del PP.4.Calidad del gastoejecutadopriorizado por PP:Influencia sobre accesoa infraestructura bsica, indicadores de bienestar y efectividaden el largo plazo.Per: Evaluacin del PP y su relacin con el PpR5integracinpermitirealizarunanlisiscontrafactualdeimpacto,haciendousode correlaciones y regresiones economtricas.Grfico 3: Definicin de grupo tratamiento y comparacinFuente: Aplicativo del PP, Censo y SIAF 2007. Clculos propios.Paralaestimacindeimpactosedefnierondosgruposasercomparados:grupo tratamientoygrupocomparacin.Diferentesgradosdeimplementacindel PPmedidoscomoelporcentajedeltotaldelgastodeinversinasignadoatravs delprocesoparticipativofueronutilizadosparaladefnicindeestosdosgrupos.El grupo tratamiento incluy a gobiernos locales con alto porcentaje de gasto de inversin asignadoatravsdePPparaunperiododetiempo;yelgrupocomparacinest compuesto por gobiernos locales con porcentajes bajos de gasto de inversin asignados a travs del PP, para el mismo periodo de tiempo (ver Grfco 3). Para comparar estos dos grupos, se aplic la tcnica economtrica estndar matching o pareo; esta tcnica permite la defnicin de un grupo de comparacin que no difera signifcativamente del grupo tratamientoentrminosdevariablesdemogrfcas,socioeconmicasypolticas12.El 12Las variables control utilizadas fueron: poblacin total, porcentaje de ruralidad, cobertura en agua, saneamientoyelectricidad,presupuestoinicialdeaperturaycapacidadtcnicainstitucional(nmerode computadores y conexiones a internet y servicio administrativo computarizado).Baja Alta39,796 Poblacin 6,04039.7 % Ruralidad 56.143.3 % NEC Agua 49.928.9 % NEC Saneamiento 46.435.4 % NEC Electricidad 44.04,015,379 Presupuesto Apertura 1,225,9313,624,263 Devengado 726,28423.7 Computadoras 4.819.1 Conexiones a internet 1.5Documento Resumen6uso de la tcnica economtrica matching para evaluaciones de impacto es estndar luego que investigaciones demostraran su capacidad para estimar resultados estadsticamente similares a los de evaluaciones con muestras aleatorias.Principales hallazgos y conclusionesLos principales hallazgos y conclusiones del estudio se referen a las singularidades que tiene el PP en Per; la relacin entre la representatividad y calidad de la voz y la lgica de priorizacin de los recursos; los impactos del PP sobre la asignacin y ejecucin del gasto municipal, y la contribucin del PP en el logro de resultados estratgicos en el nivel local. El proceso del Presupuesto Participativo en PerA diferencia de otros pases el PP en Per est respaldado por norma constitucional y cuenta con un conjunto de leyes y un marco legal especfco que lo hace obligatorio paralos tresnivelesdegobiernosub nacional. El proceso se implementa entodos los distritos, provincias y regiones del pas. Estas caractersticas singulares presentan ventajas y desventajas en su implementacin. Por un lado, el respaldo legal le confere carcter permanenteymbitonacionalenelmarcodelprocesodedescentralizacindelpas. Por el otro, el PP no es el resultado de un consenso entre todos los actores de los niveles subnacionales y adolece de cierta infexibilidad. Este estudio encontr que en 2007 el gasto asignado mediante el PP represent en el nivel distrital, el 36% del presupuesto de inversin, es decir, cerca de US$ 391 millones13. Este peso tender a modifcarse conforme se avance en el proceso de descentralizacin ysetransferanmscompetenciasyrecursosdelnivelcentralalsubnacional.Enla prctica, el debate presupuestario dentro del PP se circunscribea los gastos de capital conloquedejaporfuera,enbuenamedida,ladiscusinsobreelgastosocial,que secomponeprincipalmentedegastoscorrientes.Deestamaneralosagentessociales representativos de los pobres en el PP no participan del dilogo sobre el gasto social.Voz y lgica de la priorizacin de recursosEsteestudiodeterminquelapriorizacindelgastoatravsdelPPmuestrauna clara consistencia en la relacin prioridad-costo. El monto de los recursos asignados a los proyectos priorizados por medio del PP en el nivel local guarda relacin con el nivel de prioridad establecido por los mismos agentes participantes. A mayor prioridad mayor cantidad de recursos asignados. Al mismo tiempo, todos los proyectos de prioridad baja son pequeos.13Existe sin embargo una variacin muy grande entre municipalidades. El 20% de las municipalida-des ejecutan una proporcin importante de la totalidad de sus gastos de capital (99.6%) a partir de proyec-tos priorizados por el PP. En el otro extremo, hay ms de un 20% de municipalidades que no ejecutaron ningn proyecto priorizado por el PP.Per: Evaluacin del PP y su relacin con el PpR7Tambin se encontr que los agentes participantes en el PP dan prioridad a proyectos de inversin en infraestructura social y a aquellos orientados a atender las necesidades de la poblacin ms pobre. Como se muestra en el Grfco 4, existe una estrecha correlacin entrelasnecesidadesobservadasenaguaysaneamientoenelniveldedistrito,yla prioridad defnida por el PP a la inversin en este tipo de proyectos.Grfico 4: Importancia relativa en priorizacin de PP y necesidad en el acceso a infraestructura bsica(agua, electricidad y saneamiento) Fuente: Aplicativo del PP 2007 y FONCODES 2007. Clculos propiosEseresultadosugierequeelPPenPerpromueveunalgicadeasignacinpropobredelosrecursospblicosqueesconsistenteconlacomposicinsocialdelos agentes participantes.En este sentido, fue posible determinar que hay una participacin mayoritaria de organizaciones sociales de base (OSB), las que se encuentran ms cerca de la poblacin pobre y representan ms sus intereses (ver Grfco 5). Grfico 5: Tipos de actores por nivel de gobierno. Regin de La LibertadFuente: Estudio de casos. Elaboracin propia. Engeneral,laparticipacindelasOSBpareceestarasociadaaunamayor implementacin de los proyectos PP. Como muestra el Grfco 6, los municipios con alta implementacin de proyectos PP son tambin los que cuentan con mayores porcentajes de OSB entre sus participantes. 0,00 0,01 0,02 0,03 0,04 0,05 0,06 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 12345 Importancia Proyectos Agua Poblacin sin Agua Quintil de Carencia Nec_Agua Prior Agua 0,00 0,01 0,02 0,03 0,04 0,05 0,06 0,07 0,08 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 12345 Importancia Proyectos Saneamiento Poblacin sin Saneamiento Quintil de Carencia Nec_Saneam Prior Saneam 0,00 0,01 0,01 0,02 0,02 0,03 0,03 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 12345 Impportancia Proyectos Electricidad Poblacin sin Electricidad Quintil de Carencia Nec_Elect Prior Electric *RELHUQRRHJLRQDO*RELHUQR3roYLQFLDO*RELHUQR'LstritDO6HFWRU3XEOLFR6HUYLFLRVS~EOLFRV26%,QVWDQFLDVGHFRQFHUWDFLyQ$FWRUHVHFRQyPLFRV2WURVDocumento Resumen8Grfico 6: Implementacin de PP y porcentaje de participacin de OSB, 2007Fuente: Anlisis Documental, SIAF, Aplicativo del PP 2007. Elaboracin propia. Grfico 7: Participacin por gneroFuente: Anlisis Documental. Elaboracin propia. No obstante, tambin se determin que la participacin incluye en menor medida aciertosgrupossociales,comolasmujeres(verGrfco7).Estabrechaseagudizaen elcasodeloscomitsdevigilanciayloscomitstcnicos.Lainformacincualitativa apunta a tres condiciones que llevan a este resultado: (i) las formalidades requeridas en el proceso de inscripcin (posesin de DNI de los representantes y acta de acreditacin del agente participante); (ii) los costos de oportunidad y defciencia de las convocatorias, Per: Evaluacin del PP y su relacin con el PpR9que se agudizan para las poblaciones alejadas de la cabecera de distrito o de provincia; y (iii) las barreras para la participacin que imponen niveles inferiores de alfabetizacin, escolaridad y una cultura que limita la participacin de la mujer. La menor participacin de representantes de organizaciones de base y de la poblacin ms pobre se incrementa en el caso del PP regional.Encuadre 1: Costos de la participacinPara participar del ciclo completo un agente participante rural requiere disponer de:-Tiempo:4dasparaparticiparenlostalleresestipulados.4dasmnimo-paraparticipardelas capacitaciones. A esto debe agregarse, en muchos casos por distancia, la necesidad de viajar el da antesdecadaeventoyregresarasuslocalidadeseldadespus.Esdecirmnimode16dasno trabajados y sin ingresos percibidos. Actualmente el salario mnimo en Per es de S/600, por lo que los ingresos no percibidos serian aproximadamente la mitad de esto, S/300.-Transporte:Lamovilizacinparacadaunadelasocasiones,deidayregresodesuslocalidades requiere en muchos casos utilizar ms de un medio de transporte y/o hacer cambios, transbordos, etc.UnaestimacingruesadelcostoesS/.15porpasaje,dandountotaldeS/.30paraelviaje completo.-Viticos:Gastosdealimentacinyhospedaje.Tomandocomoreferencialoreportadoporlos agentesparticipantesruralesenelestudiodecaso,elgastodiarioesdeaproximadamenteS/15, dando un total de S/240 para el proceso completo.El costo total para un agente promedio sera de: S/ 570 (aprox. US$ 190); es decir el 95% de un salario mnimo mensual.Como plantean agentes del estudio de caso:hay que utilizar muchos das tiles de trabajo, para agentes participantes que trabajan en el sector publicooquetienensusactividadesprivadasresultadifcilconcentrarseenunmestantosdasde ausencia de su trabajo para participar (Representante Sociedad Civil en Comit Tcnico Regional). Un agente participante del distrito rural detalla su rutina para poder participar de los talleres: para una seora humilde es valiossimo sacrificar sus hijos, su casa, el trabajo es importante cuando no hay ni para el pasaje y venir de all. Su almuerzo todo. Y en ese sentido no encuentran facilidades como por ejemplo un carro municipal que les recojan o les den un viatico. (AP Distrito Rural).Lacalidaddelavozdelosagentesparticipantesseveafectadaporlabajacalidad delainformacinylafaltadecomprensindelproceso.Elestudiodecasoconcluye quelainformacinquellegaalosagentesesgeneralmenteinoportuna,imprecisae irrelevante. Las reuniones de priorizacin de proyectos se llevan a cabo sin informacin sobreelmontototaldepresupuestoparaelperodo(verGrfco12),porloquepor logeneralsediscuteunmontopordebajodelodisponible. Tambinlainformacin sobre la rendicin de cuentas tiende a ser general y poco enfocada en la ejecucin de los proyectos priorizados por el PP. La capacitacin de los participantes es defciente y carece de informacin sobre la situacin socioeconmica de la provincia o el distrito. SeobservquelosprocesosdevigilanciaasociadosalPPencuentran(i)trabasde las autoridades para la entrega de informacin oportuna y completa; (ii) intentos de las autoridades por controlar al comit; (iii) una dbil capacitacin; (iv) la falta de recursos Documento Resumen10disponibles para ejercer sus funciones (transporte, tiempo demandado), y (v) una alta rotacin de sus miembros promovida por la duracin anual de sus nombramientos. Como se observa en el Grfco 8, el promedio anual de participantes en el PP se ha incrementado anualmente. No obstante, el bajo nivel de ejecucin del gasto priorizado participativamente, podria llevar a una prdida de credibilidad del PP entre la sociedad civil como lo evidenciaron testimonios recogidos en el trabajo de campo. Grfico 8: Promedio de agentes participantes en los procesos PP Fuente: Aplicativo. Elaboracin propia. Los impactos del PP sobre la asignacin y ejecucin presupuestariaElestudiodeterminqueexisteunabajaejecucindelosproyectospriorizados participativamente, y que la orientacin del gasto asignado se modifca sustancialmente al comparar el gasto PP inicial con el ejecutado en el mismo ao. En 2007 la mitad de los proyectos del PP no fueron ejecutados durante el mismo ao. Al contrastar los recursos municipales priorizados por PP para infraestructura bsica(Grfco 4) con aquellos que efectivamente son ejecutados (Grfco 9), se observan distorsiones importantes respecto a la orientacin del gasto. En agua y electricidad se reduce signifcativamente el gasto PP ejecutado en los municipios del primer quintil. En saneamiento la tendencia llega inclusoainvertirse,alejecutarseunaproporcinsustancialmentemenorderecursos deproyectospriorizadosporelPPenlosquintilesunoydos,yunaproporcin signifcativamente mayor en los quintiles superiores.Estadistorsinocurreenelmomentoenqueelejecutivomunicipalpriorizalos proyectosPPqueefectivamentesernejecutadoseseao,loqueindicaqueenese momento interviene una lgica de priorizacin distinta a la predominante en el proceso participativodepriorizacin.Laevidenciacontrafactualqueproducelaevaluacin muestra que, existen resultados signifcativamente distintos entre los grupos tratamiento y comparacin en los siguientes aspectos: Per: Evaluacin del PP y su relacin con el PpR11el total de proyectos PP de infraestructura bsica ejecutados es signincativamente mayor en el grupo de tratamiento respecto al grupo de comparacin; laproporcinderecursosejecutadosdeproyectosPPenaguayelectricidades signifcativamente mayor en el grupo de tratamiento (ver Grfco 10).Grfico 10:Estructura de gasto PP ejecutado, grupo tratamiento y comparacin Fuente: Aplicativo del PP 2007.Elaboracin Propia.como se muestra en el Grnco 11, el porcentaje de ejecucin del gasto de inversin en infraestructura bsica es signifcativamente superior en el grupo que tiene un nivel alto de ejecucin del PP, respecto al grupo de comparacin. Esta diferencia essignifcativacontrolandopordiferenciasentregruposatravsdelatcnica matching.Grfico 9: Importancia relativa en ejecucin de proyectos PP y necesidad en el acceso a infraestructura bsica (agua, electricidad y saneamiento) Fuente: Aplicativo del PP y FONCODES 2007.Elaboracin Propia.0,00 0,01 0,02 0,03 0,04 0,05 0,06 0,07 0,08 00% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% Q1Q2Q3Q4Q5 Porcentaje ejecutado Proyectos Poblacin sin Agua Quintil de Carencia Nec_Agua Ejec Agua 0,00 0,02 0,04 0,06 0,08 0,10 0,12 0,14 0,16 0,18 00% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Q1Q2Q3Q4Q5 Porcentaje ejecutado Proyectos Saneamiento Poblacin sin Saneamiento Quintil de Carencia Nec_SaneamEjec Saneam Agua 0,00 0,01 0,02 0,03 0,04 0,05 0,06 0,07 0,08 0,09 00% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Q1Q2Q3Q4Q5 Porcentaje ejecutado Proyectos Electricidad Poblacin sin electricidad Quintil de Carencia Nec_Elect Ejec Electric Documento Resumen12Grfico 11: Estructura de gasto ejecutado, grupo tratamiento y comparacinFuente: SIAF y Aplicativo del PP 2007. Elaboracin Propia.Los resultados anteriores confrman el potencial que tiene el PP para promover un gasto pblico con una orientacin pro-pobre, pero igualmente indican que un ambiente no propicio para la ejecucin de los proyectos priorizados participativamente distorsiona esa orientacin. Ese ambiente favorecedor o desfavorecedor de la ejecucin de proyectos priorizadosporelPPestconformadoporcondicionesinstitucionales,tcnicasy polticas.Entre las condiciones institucionales destaca la falta de coincidencia entre el ciclo del PP y el de presupuestacin institucional. Esta evaluacin identifc (ver Grfco 12) que un alto porcentaje de municipalidades termina la formalizacin de sus acuerdos fuera del plazo lmite en que debieran de entregar el anteproyecto del programa de inversiones al MEF14. El ciclo anual del PP resulta corto para propiciar una participacin informada ydecalidad,tambinlosesparaqueelPPinformeoportunamenteelpresupuesto institucional del municipio y del gobierno regional.Las limitaciones tcnicas tienen tambin un peso considerable en la baja ejecucin de proyectos del PP. El estudio de caso muestra que muchos de los proyectos priorizados en el PP no pasan de ser ideas de proyecto que despus no renen las condiciones tcnicas para convertirse en proyectos de inversin ejecutables. Esta situacin se ha magnifcado conformeelSNIPhaganadoimportanciaentrelosgobiernossubnacionales15.Aesta limitacin se une la baja capacidad tcnica en los gobiernos subnacionales para ejecutar los proyectos incluidos en el PIM. El retraso en la ejecucin de los proyectos hace que stos no se fnalicen en el perodo esperado y pasen a ocupar campos del presupuesto del ao siguiente, quitndole espacio a los proyectos nuevos.Un conjunto de variables de economa poltica determinan qu proyectos priorizados participativamente son fnalmente ejecutados. Actores sociales de peso infuyen en esa 14Los atrasos en la publicacin de Instructivo son considerados como una de las principales razones para el retraso en la implementacin del PP. Tal como lo menciona Doig (2008) si bien los gobiernos sub nacionalescuentanconfexibilidadparallevaracaboelprocesodePP,lamayorpartedeellosesperala publicacin del Instructivo para seguirlo al pie de la letra.15A enero de 2010, todos los gobiernos regionales, 82% de las provincias y 35% de los distritos han sido incorporados al SNIP. SNIPnet MEF.Acceso a servicios bsicos 27%Otros 73%Grupo comparacinOtros40%Acceso a serviciosbsicos 60%Grupo TratamientoPer: Evaluacin del PP y su relacin con el PpR13decisin al margen de los canales del PP. Tambin los intereses poltico-electorales del alcalde y los regidores se hacen sentir en la determinacin. La debilidad de los mecanismos derendicindecuentasdelPP,talescomolassesionesderendicindecuentasylos comits de vigilancia, no permite contrarrestar esas infuencias.Encuadre 2: Percepcin de agentes participantes sobre el papel del SNIP en la implementacin del PP.Especialistas representantes de la sociedad civil indican que uno de los mayores beneficios alcanzados con la participacin de la sociedad civil es que los pobladores aportan con buenas ideas de proyectos. Sin embargo, estas ideas no necesariamente se materializan en proyectos ya que, entre otros factores, la poblacin no posee la capacidad de presentar perfiles de proyectos que cumplan con los requisitos delSNIP.Estosespecialistassostienen,adems,queestadificultadseincrementaenlaejecucinde proyectos productivos o sociales vinculados a gasto corriente.Agentes participantes entrevistados confirman estas percepciones y expresan su preocupacin sobre las dificultades que existen para priorizar proyectos distintos a los destinados a mejorar la infraestructura local: yo creo que todo est centrado en cemento, lo que es pavimento, en lo que es paredes, algo donde se va a poner una placa;mireloquehemosvistoenelgobiernolocalporejemploesqueseestpriorizando infraestructura y que es una inversin que se ve, eso lo toman los gobernantes y dicen es algo que se ve; bueno, yo creo que el presupuesto tiene que ser distribuido de tal forma que afronte de una maneramsefectiva,laluchacontralapobreza.Ylaluchacontralapobrezanosoloesel desarrollo de infraestructura, sino tambin el desarrollo social, los temas productivos, y eso no he visto;la puntuacin ms alta que reciben los proyectos son para los proyectos de gran envergadura de infraestructura y lamentablemente el aspecto educativo, social al mediano o largo plazo se deja de lado;noestoydeacuerdoporqueobviamentelospilaresdedesarrollosoneducacinysalud, infraestructura, claro es una herramienta para desarrollo de las comunidades pero creo que hay 0 5 10 15 20 25 FebMarAbrMayJunJulAgoSetOctNovDic No de municipios Taller de RendicinTaller de DiagnsticoTaller de PriorizacinTaller de Formalizacin Jul - Presentacionde ante proyecto presupuesto a DNPP2 13 8 14 13 5 4 111 0 4 7 8 7 10 1 23 0 5 10 15 20 25 EneFebMarAbrMayJunJulAgoSetOctNovDic Mes de inicioMes de fin Jun- mes fin sugerido por Instructivo Enero - mes inicio sugerido porInstructivo 213 814 1413 11Enero - mes inicio sugerido porInstructivo No de municipios Grfico 12: Ciclo del PP y presupuestario institucional, meses de implementacin por etapas

Fuente: Anlisis Documental 2008. Elaboracin PropiaDocumento Resumen14cosamsprioritariaseltemadelapobreza,ladesnutricininfantil,eltemadelamortandad materno infantil el tema de la tuberculosis.Con relacin a este problema se ha encontrado dos posturas. Una de ellas, expresada por el gerente de planificacin de la Municipalidad Provincial de Trujillo, sostiene que a los agentes participantes no se les puede exigir la tarea de presentar perfiles de proyectos sino solo ideas. Una vez seleccionadas y aprobadas estas ideas, el municipio es el encargado de convertir las ideas en proyectos. Por otro lado, la opinin del gerente de planificacin del Gobierno Regional es opuesta, pues considera que solo se deben seleccionar y aprobar ideas que cuenten con perfiles de proyectos con viabilidad del SNIP. Fuente: Estudio de Caso, 2009.La contribucin del PP al logro de resultados estratgicos del gasto pblico en el nivel localGrfico 13: Proyectos fragmentados, grupo tratamiento y comparacin Fuente: SNIP 2007. Clculos propiosEstaevaluacinpermitideterminarqueelPPnopropicialafragmentacindel gasto de la inversin pblica en el nivel distrital. Como se observa en el Grfco 13, al comparar el nmero de proyectos de inversin pequeos en los grupos de tratamiento y de comparacin, no existe una diferencia signifcativa entre uno y otro. Factores tales como la capacidad tcnica de implementacin de los municipios, y las caractersticas de lascarenciasdeinfraestructurapreponderantesenciertosdistritos,podranteneruna infuencia ms determinante16.16Se parti de la defnicin del SNIP que establece que un proyecto es pequeo cuando ste es menor a S./ 300.000 (aproximadamente US$ 100.000). Con el fn de comprobar que el tamao del umbral no es-tuviese afectando el resultado, se replic el anlisis con un umbral de S./ 90.000, el cual arroj un resultado estadsticamente equivalente.Per: Evaluacin del PP y su relacin con el PpR15TampocoselepuedeatribuiralPPunefectopositivosobrelarecaudacinde impuestos, que llevara a una mejora en sostenibilidad del gasto local. La comparacin entregrupodetratamientoygrupodecomparacinnoarrojaningunadiferencia signifcativa al respecto.Sin embargo, el corto perodo de implementacin del PP puede annosersufcienteparagenerarcambiosenlapercepciny,enconsecuencia,enla disposicin de la ciudadana a tributar ms. Tambin es importante tomar en cuenta que los impactos fueron medidos en un ao considerado de bonanza econmica (2007) en el que tanto los municipios con alta y baja implementacin del PP contaban con dbiles incentivos para reforzar sus mecanismos de recaudacin.No fue posible analizar otros impactos de gran importancia estratgica como el de acceso de la poblacin pobre a infraestructura bsica y el de la reduccin de la pobreza eneldistrito.ElrelativamentecortotiempoquellevalaimplementacindelPPyla limitadasignifcacindelgastomunicipalrespectoalgastototalqueseejecutaenel distrito no permiten hacer una evaluacin de esos impactos.Al trmino de esta evaluacin, el MEF no ha involucrado a los gobiernos locales en la implementacin del PpR, lo que ha limitado la participacin ciudadana en el seguimiento del desempeo de los programas estratgicos. Sin embargo, la implementacin del Plan deIncentivosMunicipalesen2010hacomenzadoainvolucrarindirectamentealos gobiernoslocalesenlaimplementacindelPpR;segnlaDGPPestaparticipacin constituyeunaetapatransitoriaparaluego,en2011,impulsaruninvolucramiento directo. Existen, adems, avances en la diseo de herramientas para mejorar el monitoreo deresultadosparaprogramasdenutricinenlasgobiernoslocalesdelasregionesdel EUROPAN (Apurimac, Ayacucho y Huancavelica).En2010,elenfoquedelPPhasidomodifcadomedianteelInstructivoparael PresupuestoParticipativobasadoenResultados.Dichare-orientacinseevidencia enlostalleresdepriorizacin,enloscualesseincluyeunaetapadeidentifcaciny priorizacin de resultados y pone en consideracin los resultados identifcados en el PpR. Esteenfoqueporresultados,puedeserreforzadoatravsdelautilizacinsistemtica delosplanesdedesarrolloconcertado(PDC),incluidosenelPPperoescasamente considerados en los procesos de presupuestacin participativos actuales.RecomendacionesA continuacin se esboza un conjunto de recomendaciones con el fn de contribuir aldilogonacionalylocalentornoalprocesodedescentralizacinylacalidaddel gastopblico.Estasrecomendacionesseorganizanalrededordelossiguientescinco propsitosconsistentesenlograrqueelprocesodepresupuestacinparticipativasea (1) ms estratgico; (2) ms adecuado al nivel territorial de implementacin; (3)ms ajustadoalciclodelpresupuestomunicipalydeejecucindelosproyectos;(4)ms incluyente y de calidad; y, (5) ms vigilante y legtimo.Documento Resumen16Impulsar cambios en el PP para que este sea ms estratgico:Para que el dilogo sobre el gasto pblico local promovido por el PP contribuya con unapriorizacindelosrecursosbasadaenresultadoseimpacteenlareduccindela pobreza se recomienda:enelcortoplazo,identincarunametaestratgicanacionalenlaquelos gobiernoslocalestenganunrolimportanteensuconsecucin(i.e.reduccin de la desnutricin crnica), a partir de la cual empezar a instalar un enfoque por resultados;generar indicadores en el nivel distrital y provincial de medicin de progreso, y desarrollar modelos sencillos y de fcil comprensin que permitan a los agentes participantesdelPPidentifcarbrechaslocalesapartirdelaconcatenacinde relaciones causales entre insumos, productos y resultados;capacitaralosgobiernoslocales,losCCLylasociedadcivilenelusodeesos modelosparaproponersolucionesyasumircompromisosenelmarcodela actualizacin de sus Planes de Desarrollo Concertado;llevar a cabo procesos de monitoreo participativo con los Comits de Vigilancia del PP y promover amplias discusiones locales de los resultados del monitoreo en cabildos abiertos; disearyhacerefectivounconjuntodeincentivosnnancierosymoralespara reconocerlosavanceslogradosporlosmunicipiosenelcumplimientodeesos compromisos(e.g.transferenciascondicionadasderecursosincrementales,el reconocimiento de logros en eventos de amplia difusin nacional)evaluar la experiencia para extender el modelo a otras metas estratgicas nacionales, en el mediano y largo plazo.Adecuar el PP a los distintos niveles de gobierno en que ste opera:AfndedefnirmodelosdeejecucindelPPadecuadosalosdistintosnivelesde gobierno subnacional se sugiere al MEF:propiciar y liderar un dilogo con los representantes de los gobiernos regionales, los CCR, y organizaciones nacionales y regionales de la sociedad civil sobre (i) la formaenqueelPPpuedecontribuirconlaimplementacinyseguimientode las metas estratgicas regionales; (ii) la duracin de los ciclos del PP regional para cumplir mejor ese cometido; (iii) el rol distintivo de los actores sociales regionales en ese proceso; y (iv) el papel del PP regional en la articulacin de los procesos de presupuestacin estratgica local;hacer los ajustes en el reglamento del PP y preparar un Instructivo especnco para el nivel regional, basado en los resultados del dilogo.Per: Evaluacin del PP y su relacin con el PpR17Reestructurar el proceso para que la priorizacin se realice en ciclos bianuales: Afndequehayaunamejorarticulacindelciclodepriorizacindeproyectos con el ciclo del presupuesto municipal y el de la ejecucin de los proyectos del PP es conveniente:pilotearciclosbianualesdepriorizacindeproyectosenunconjuntode municipios;evaluar los resultados;introducir los cambios en el Instructivo a partir de los resultados de los pilotos.Fortalecer la capacitacin y la informacin para que la participacin en el PP sea ms incluyente y de mayor calidad:Conelfndesubsanarlasbrechasenlaparticipacinparaciertosgruposdela sociedad como mujeres y comunidades rurales, se sugiere:recoger las mejores prcticas de capacitacin y educacin a agentes participantes quepuedanserpuestascomomodelosyreplicadasporlosdistintosgobiernos locales, provinciales y regionales;ajustar los tiempos y requisitos de plazos para entrega de las capacitaciones a nn de que los agentes participantes las reciban con la debida anticipacin; ajustar las convocatorias a las reuniones para que stas se adecuen a los horarios delosdistintosactoresqueparticipan,yseorganicenreunionesdetrabajoen las comunidades a fn de acercar el PP a los grupos que viven ms distantes de lascapitaleslocales.Igualmenteserecomiendaladifusindelasconvocatorias haciendo uso de los medios locales y utilizando las lenguas que se hablan en la localidad.Hacer del PP local un proceso ms vigilante y legtimo en la ejecucin de los recursos: Paraasegurarquelaorientacinpro-pobredelPPsemantengaenlaetapade ejecucin del gasto local se sugieren las siguientes medidas: fortalecer el rol de los Comits de Vigilancia y las sesiones de rendicin de cuentas;incluirenelinstructivounaseccinqueestipulesusfunciones,yestablezca estndares de acceso a informacin;generarreportesestndarquepuedanserreproducidosporlosmiembrosde Comits de Vigilancia y endosados por el gobierno local;evaluar alternativas para nnanciar el funcionamiento de los Comits de Vigilancia; crear indicadores de ejecucin de proyectos priorizados participativamente; crearincentivosformalesdetransferenciaderecursosnscalesagobiernossub nacionales que mejoren el porcentaje de ejecucin de acuerdos participativos.Documento Resumen18Finalmente,entrminosmetodolgicos,parafuturasevaluacionesdelPP,se recomienda: Realizar ms de un seguimiento a travs del tiempo a los grupos de tratamiento y control propuestos en este estudio para generar una evaluacin completa del PP en Per; Generarmecanismosquepermitanquelasdiferentesfuentesdeinformacin alimenten los modelos estadsticos y se comuniquen mutuamente al mayor nivel de desagregacin posible (e.g. SIAF, base de datos del SNIP, Aplicativo del PP); y,Crearcapacidadinstitucionaldeevaluacinquepermitaquelosgobiernos repliquen estas estimaciones.Referencias BibliogrficasAckerman,J.(2005).SocialAccountabilityinthePublicSector:AConceptual Discussion. 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