Preocupaciones Sobre La Ley de Protección de La Seguridad Ciudadana - Amnistia Internacional

8/19/2019 Preocupaciones Sobre La Ley de Protección de La Seguridad Ciudadana - Amnistia Internacional

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Preocupacionesy recomendacionesde Amnistía Internacional

al Proyecto de Ley Orgánicade Protección de laSeguridad Ciudadana


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ÍNDICE1. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................4

2. MITOS Y VERDADES SOBRE LA LEY DE SEGURIDAD CIUDADANA...............................6

2.1. ¿Una ley necesaria?................................................................................................6

2.2. ¿Despenalización de conductas o mayor reproche sancionador?: El traslado al

ámbito administrativo de algunas faltas relacionadas con el orden público y elaumento del número de infracciones...............................................................................7

3. ¿SEGURIDAD PARA QUIÉN?: LOS PODERES DE LAS FUERZAS Y CUERPOSDE SEGURIDAD .........................................................................................................10

3.1. El poder para identificar, realizar registros corporales y establecer controlesen las vías públicas.....................................................................................................10

3.2. El mantenimiento de la seguridad en reuniones y manifestaciones: el poderpara disolverlas...........................................................................................................14

3.3. Poderes discrecionales sin mecanismos de rendición de cuentas: la vía parala arbitrariedad...........................................................................................................17

4. INFRACCIONES QUE AFECTAN AL EJERCICIO DE DERECHOS HUMANOS..................19

4.1. Sujetos responsables............................................................................................19

4.2. Infracciones que afectan al derecho a la libertad de reunión pacífica ........................22

4.2.1. Incumplimiento del requisito de notificación .......................................................22

4.2.2. Limitaciones de los lugares de celebración de reuniones .......................................24

4.2.3. Limitaciones del derecho a la libertad de reunión pacífica durante laprotesta .....................................................................................................................26

4.3. Infracciones que afectan al derecho a la libertad de expresión e información .............27

4.3.1. El uso no autorizado de imágenes o datos personales o profesionales de

autoridades o miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad ........................................27

4.3.2. Las injurias o faltas de respeto o consideración a las Fuerzas y Cuerpos deSeguridad ..................................................................................................................29

4.3.3. El anuncio de la posibilidad de regular el uso del velo integral...............................29

4.4. La sanción a las personas que ejercen la prostitución y el riesgo de penalizar


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Preocupaciones y recomendaciones de Amnistía Internacional al Proyecto de Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana 4

1. INTRODUCCIÓNEl pasado 11 de julio el Consejo de Ministros aprobaba el Proyecto de Ley Orgánica de Protección de laSeguridad Ciudadana. El texto enviado a las Cortes Generales recogía algunas de las consideracionesformuladas por órganos consultivos como el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), el Consejo Fiscal yel Consejo de Estado al Anteproyecto presentado previamente por el Ministerio del Interior al Consejo deMinistros con fecha de 29 de noviembre de 2013.

Este Proyecto ha sido concebido en un contexto de crisis económica y de creciente protesta social ante lasmedidas de austeridad adoptadas por el gobierno. Forma parte igualmente de un marco de reformas entrelas cuales se encuentra el Proyecto de Ley de reforma del Código Penal, sobre el cual AmnistíaInternacional ya ha expresado serias preocupaciones en relación con un articulado que pone en riesgo elderecho a la libertad de expresión y de reunión pacífica. 1 Amnistía Internacional muestra su preocupaciónpor el hecho de que, ante medidas de austeridad que han provocado vulneraciones de los derechoshumanos, el gobierno haya optado por aumentar la potestad punitiva y sancionadora de conductasdirectamente relacionadas con el derecho a la libertad de expresión y reunión pacífica.

En este documento, Amnistía Internacional analiza el Proyecto de Ley a la luz del derecho internacional delos derechos humanos y de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). Conanterioridad a este documento, la organización envió recomendaciones por escrito y mantuvo reuniones conel Ministerio de Interior, a quien trasladó su preocupación por un Anteproyecto que ponía en grave riesgo elderecho a la libertad de expresión y reunión pacífica, que sancionaba comportamientos amparados por elejercicio de los derechos humanos, y que ampliaba los poderes de las fuerzas de seguridad, sinmecanismos adecuados de rendición de cuentas. La organización también cuestionó que el texto

presentado pudiera servir realmente a los fines declarados por las autoridades, esto es, hacer compatible elejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos con la injerencia estrictamente indispensable paragarantizar su seguridad. Al contrario, Amnistía Internacional alertó de que esta normativa parecía estardirigida a desincentivar o dificultar determinadas actuaciones íntimamente ligadas con el ejercicio de losderechos humanos.

Si bien en el Proyecto de Ley finalmente aprobado en el mes de julio se han introducido algunas mejorascon respecto al primer texto del Anteproyecto y se han corregido algunos de sus excesos, AmnistíaInternacional considera que persisten algunas de las preocupaciones previamente señaladas por la

organización. Las facultades atribuidas a los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado en materia deprevención, identificación, disolución de manifestaciones o identificación y sanción de infracciones queafectan al ejercicio de los derechos humanos siguen planteando problemas de proporcionalidad, necesidady legalidad. Aunque respecto a algunos aspectos el Proyecto reduce la discrecionalidad policial, como porejemplo en el ámbito de las identificaciones, en otros, sin embargo, esta discrecionalidad persiste oaumenta, y con ello se abre la vía a una mayor arbitrariedad e indefensión de los ciudadanos. AmnistíaInternacional también muestra su preocupación por la tipificación y sanción de nuevas formas de protesta


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derechos humanos, no corrige la discrecionalidad y la arbitrariedad de la actual Ley de SeguridadCiudadana del año 92, y no establece apenas mecanismos de control y supervisión de la actividad policial.

El legislador aún está a tiempo de alinear esta normativa a los estándares internacionales de derechoshumanos durante el trámite parlamentario. Las autoridades deben corregir la discrecionalidad que otorga elProyecto a las fuerzas y cuerpos de seguridad, y establecer mecanismos de control y supervisión de laactividad policial para garantizar así que los abusos de las fuerzas y cuerpos de seguridad no quedaránimpunes. El legislador debe atender asimismo las reclamaciones de movimientos sociales, organizacionesde derechos humanos, expertos y organismos internacionales para no castigar la disconformidad. En un

contexto de crisis económica y de medidas de austeridad que han supuesto en muchos casos vulneracionesde derechos humanos, las autoridades deben lanzar un mensaje claro: deben mostrar públicamente suvoluntad de facilitar las reuniones y los espacios y formas de protesta pacífica.


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2. MITOS Y VERDADES SOBRE LA LEY DESEGURIDAD CIUDADANA2.1. ¿UNA LEY NECESARIA?En su exposición de motivos, el Proyecto de Ley justifica la modificación de la Ley de Seguridad Ciudadana

por "la perspectiva que el transcurso del tiempo ofrece de las virtudes y carencias de las normas jurídicas,los cambios sociales en nuestro país, las nuevas formas de poner en riesgo la seguridad y la tranquilidadciudadanas, los nuevos contenidos que las demandas sociales incluyen en este concepto, la imperiosanecesidad de actualización del régimen sancionador [..]".

Amnistía Internacional considera que la reforma de la Ley de 1992 es necesaria, si bien, por razonesdiferentes a las expresadas por las autoridades. La ley vigente dota a las fuerzas de seguridad de una grandiscrecionalidad en el ejercicio de sus funciones de prevención del delito, sin recoger mecanismos detransparencia o control de la actividad policial. Desde hace años, además, la organización ha documentadocasos de abusos policiales y ha denunciado la impunidad efectiva en los casos de tortura y otros malostratos2. A pesar de ser una petición reiterada de la organización y de organismos internacionales dederechos humanos, las autoridades no han puesto en marcha ningún mecanismo independiente deinvestigación y supervisión de la actividad policial, que acabe con las deficiencias estructurales que afectana todos los aspectos de la prevención, investigación y castigo de los malos tratos. Asimismo, AmnistíaInternacional ha denunciado en los últimos años la persistencia de controles de identidad por perfil racial,posibilitados por la existencia de un marco legal ambiguo, que permite que las fuerzas de seguridad, "en elejercicio de sus funciones", puedan hacer uso de una gran discrecionalidad e incluso arbitrariedad a la hora

de practicar identificaciones3

.

Aunque para Amnistía Internacional es necesario reformar la Ley de 1992 para acabar con la ambigüedaden los poderes de las fuerzas de seguridad y para introducir mecanismos de investigación independientes,el actual Proyecto únicamente aborda y mejora uno de los aspectos de preocupación de la organización: loscontroles de identidad, que deberán ser practicados respetando el principio de no discriminación. El actualProyecto, sin embargo, introduce la tipificación de nuevas infracciones directamente relacionadas con laprotesta social. Estas nuevas infracciones no sólo son innecesarias, sino que pueden poner en riesgo elejercicio de los derechos a la libertad de expresión y a la reunión pacífica.

El Proyecto incrementa la tipificación de conductas directamente relacionadas con la protesta social que seestá produciendo en España, lo que supone una ampliación del elenco de infracciones así como desanciones. Sin embargo, según datos facilitados por el Ministerio del Interior, en 2013, de las 33.124manifestaciones o concentraciones controladas por las Fuerzas de Seguridad, sólo hubo disturbios en 323,lo que supone el 0,97%. Por lo que se refiere a datos del 2014, a 31 de marzo, de las 10.837

if t i t i l b d h b di t bi 62 l l 0 57% d l


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ecologistas como Greenpeace; la obstrucción de mandatos judiciales, en clara alusión a la Plataforma deAfectados por la Hipoteca, que ha impedido la ejecución de desahucios, o la negativa a identificarse, queparece responder a la campaña de protesta iniciada por algunos colectivos frente a los controles deidentidad realizados por parte de las fuerzas y cuerpos de seguridad.

El Proyecto introduce también las infracciones muy graves, que en la ley actual no se contemplan. Por loque se refiere a las sanciones, incrementa la cuantía de las actualmente previstas, pasando a oscilar lasleves entre 100 y 600 euros, las graves entre 601 y 30.000 euros, y las muy graves entre 30.000 hasta600.000 euros. Amnistía Internacional quiere destacar que el Comisario de Derechos Humanos manifestó

su preocupación ante la cuantía de estas sanciones, al considerar que pueden disuadir a las personas delejercicio de los derechos humanos9. Sin embargo, y a pesar de que el texto remitido a las Cortes hasuavizado la propuesta inicial respecto al primer Anteproyecto y permite la modulación de las cuantías, elgobierno no ha atendido en líneas generales las recomendaciones del Comisario de Derechos Humanos delConsejo de Europa y ha incrementado la cuantía de las sanciones.

Más allá de la cuantía de las sanciones, Amnistía Internacional se centra en este documento en algunas delas infracciones que vulneran claramente el derecho internacional de los derechos humanos, al constituir

interferencias ilegítimas, desproporcionadas e innecesarias al ejercicio del derecho a la libertad deexpresión y reunión pacífica. En el mismo sentido se ha pronunciado el Comisario de Derechos Humanosdel Consejo de Europa, que ha manifestado preocupación en particular ante la imposición de sancionesadministrativas a los participantes en manifestaciones espontáneas o no autorizadas, o en el caso de latoma de imágenes de miembros de las fuerzas de seguridad en el ejercicio de sus funciones 10.

La organización también alerta de que la ambigüedad con la que están definidas algunas infracciones,sumada a la discrecionalidad y los poderes otorgados a las fuerzas de seguridad, a quienes, en el ámbitoadministrativo, se les atribuye una presunción de veracidad, puede conducir a sancionar conductas

amparadas por los derechos a la libertad de expresión y reunión pacífica, sin que las personas sancionadascuenten con las garantías suficientes para hacer valer sus derechos, en un proceso caracterizado ademáspor la desigualdad entre la administración, que es juez y parte, y el ciudadano 11.

Las personas que quieran recurrir la decisión de la administración deberán pagar las tasas 12 correspondientes para poder recurrir y acceder a los tribunales contencioso-administrativos, tasas que noexisten en el procedimiento penal. Amnistía Internacional teme que la imposición de tasas pueda ser unobstáculo para acceder a la justicia, y que elementos como la presunción de veracidad de las fuerzas deseguridad puedan conducir a la indefensión de personas que únicamente han sido sancionadas por ejercer

pacíficamente sus derechos. El hecho de que la propia ley establezca un procedimiento abreviado delprocedimiento sancionador, donde se posibilita el pago voluntario de la sanción con una reducción del 50por ciento del importe, puede contribuir también a disuadir a los sancionados de buscar tutela judicial en

9 “El Consejo de Europa considera que la 'Ley Fernández' es desproporcionada”, El País, 3 de diciembre de 2013.


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aquellos casos donde la conducta sancionada está directamente relacionada con el ejercicio de derechosamparados por el derecho internacional de los derechos humanos.

Finalmente, si bien el Proyecto introduce la posibilidad de modular la cuantía de la sanción dependiendode la capacidad económica, no cabe sino recordar que en el procedimiento penal, además de haber unaponderación de derechos y un proceso probatorio con mayores garantías, los jueces pueden sustituir lasanción económica por otro tipo de medidas.


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3. ¿SEGURIDAD PARA QUIÉN?: LOS PODERESDE LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDADLa concesión indebida de amplios poderes discrecionales a los encargados de aplicar la ley puede violar el principiode legalidad, dado el potencial para la arbitrariedad13

3.1. EL PODER PARA IDENTIFICAR, REALIZAR REGISTROS CORPORALES Y ESTABLECERCONTROLES EN LAS VÍAS PÚBLICASLas paradas y registros corporales sobre las personas y los controles en las vías públicas pueden suponeruna intromisión en el derecho a la intimidad y afectan a otros derechos como la libertad de circulación.

Controles de identidad (art. 16)

Los amplios poderes de prevención que otorgaba el Anteproyecto inicial a las fuerzas de seguridad y quemenoscababan derechos como la libertad o la intimidad, han sido corregidos en parte en el texto remitido alas Cortes14, que vuelve a los supuestos de la Ley del '92. Así el nuevo articulado permite los controles deidentidad para prevenir la comisión de delitos y sancionar infracciones administrativas y penales. Paraprevenir la comisión de un delito o sancionar una infracción administrativa, los agentes podrán requeririgualmente a las personas que les acompañen a dependencias policiales siempre y cuando no sea posible laidentificación por cualquier otro medio o si la persona se negara a ser identificada, pero se establece untiempo máximo de estancia en comisaría de 6 horas.

Además el Proyecto mejora el texto de la ley vigente del año '92, al establecer que la práctica de loscontroles de identidad respetará el principio de igualdad de trato y no discriminación, incluyéndose comomotivos de discriminación el nacimiento, la nacionalidad, el origen racial o étnico, el sexo, la religión ocreencias, la edad, la discapacidad, la orientación o identidad sexual, la opinión o cualquier otra condicióno circunstancia personal o social, algo que la organización celebra. Igualmente se recoge el criterio de que,para practicar una identificación, deben existir indicios de haber participado en una infracción. De estamanera se reduce, en alguna medida, la discrecionalidad de las fuerzas de seguridad para practicar estasdiligencias que, según la ley vigente de 1992, pueden realizarse "en cumplimiento de las funciones deprevención e indagación de las fuerzas de seguridad". Es igualmente positivo que el texto recoja laobligación de informar de manera inmediata de las razones de la identificación y del traslado a comisaría.

13 Ver OSCE, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly (en adelante, Directrices de la OSCE/OIDDH) párr. 108. 14 La organización había mostrado su preocupación por la amplitud y desproporcionalidad de las disposiciones del texto del Anteproyecto

inicial que expandían el poder de las fuerzas de seguridad para realizar controles de identidad para prevenir la comisión de cualquier


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A pesar de estas mejoras, la regulación de las diligencias de identificación es insuficiente para prevenir yerradicar la arbitrariedad y los controles de identidad por perfil racial15. Tal y como recomienda la ComisiónEuropea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI), los Estados deben prohibir expresamente el perfilracial, entendiendo como tal "el empleo por parte de la policía, sin justificación objetiva y razonable, de laraza, color, lengua, religión, nacionalidad u origen étnico o nacional en las actividades de control, vigilanciao investigación". El Proyecto difícilmente erradicará la práctica del perfil racial si no lo prohíbe y defineexpresamente. Además, para reducir la discrecionalidad de las fuerzas de seguridad a la hora de realizar uncontrol de identidad y hacer efectivos los principios de proporcionalidad, igualdad de trato y nodiscriminación, debe incorporarse el estándar de "sospecha razonable", y recogerse expresamente que se

entiende como tal la sospecha basada en hechos y datos objetivos16

. Amnistía Internacional insta allegislador a que recoja en el Proyecto que la decisión de practicar una identificación por parte de lasfuerzas de seguridad responderá al comportamiento individual de la persona o a la información ocircunstancias objetivas que asocien a la persona con una actividad sospechosamente ilícita 17.

Si bien es positivo que el Proyecto recoja que a las personas trasladadas a dependencias policiales aefectos de identificación se les expida un volante acreditativo del tiempo de permanencia, en el queademás figurarán la causa y la identidad de los agentes actuantes, la organización insta al legislador aextender garantías similares a las identificaciones practicadas en la vía pública. Las autoridades debenintroducir formularios de identificación o parada en los que las fuerzas de seguridad dejen constancia de laidentificación, de las razones que la motivaron, así como de la nacionalidad o la etnicidad real o percibidade las personas identificadas18. La persona identificada recibiría asimismo una copia con los motivos de laidentificación, donde figurase además los derechos que le amparan y los mecanismos de queja disponibles.

Los formularios de parada servirían así para recoger datos sobre el número de identificaciones, susmotivaciones y resultados, así como el posible sesgo discriminatorio. Aunque el texto del Anteproyectoprevé que las identificaciones figurarán en un libro-Registro a disposición del Ministerio Fiscal, esta

salvaguardia ha resultado a todas luces insuficiente para supervisar la actividad policial, por lo que se hacenecesario establecer en la ley obligaciones claras de recogida y publicación de datos estadísticos sobre lasidentificaciones, así como mecanismos adicionales de control que puedan servir para supervisar la actividadpolicial.

15 Amnistía Internacional, el Comité de Derechos Humanos, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, la Comisión

Europea contra el Racismo y la Intolerancia, el Relator de Naciones Unidas sobre formas contemporáneas de racismo, discriminación

racial, xenofobia y otras formas conexas de intolerancia, han pedido a España que erradique estas prácticas.

16 El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha establecido que la sospecha razonable implica que existen hechos o

informaciones que satisfarían a un observador imparcial sobre la posibilidad de que la persona que se trate haya cometido una infracción.

Ver Timishev c. Rusia, p. 56. También el TEDH condenó al Reino Unido en el caso Gillan and Quinton por emplear los poderes de

identificación y registro sin existir una sospecha razonable. Ver TEDH Gillan & Quinton vs UK , 2010.

17 Tal y como ha recogido la Plataforma por la Gestión policial de la diversidad, definiciones similares existen por ejemplo en la


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Amnistía Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:

Definan y prohíban clara y expresamente el perfil racial en el artículo 16, recogiendo la definiciónde la ECRI "el empleo por parte de la policía, sin justificación objetiva y razonable, de la raza,color, lengua, religión, nacionalidad u origen étnico o nacional en las actividades de control,vigilancia o investigación".

Incorporen el estándar de "sospecha razonable", entendiendo como tal "la sospecha basada enhechos y datos objetivos", y recoger expresamente que "la decisión de practicar una identificaciónpor parte de las fuerzas de seguridad responderá al comportamiento individual de la persona o a lainformación o circunstancias objetivas que asocien a la persona con una actividadsospechosamente ilícita".

Introduzcan formularios de identificación o parada y establezcan la obligación de proporcionar unacopia del formulario a la persona identificada.

Restricción del tránsito y controles en vías públicas y comprobaciones y registros en la vía pública (art.17 y18)

Si con la ley vigente de 1992 las restricciones del tránsito únicamente pueden tener lugar cuando existeuna alteración efectiva de la seguridad ciudadana y están reservadas para delitos causantes de grave alarmasocial, el Proyecto permite que se practiquen -"cuando existan indicios racionales de que pueda producirsedicha alteración" (art. 17.1). Supone, por lo tanto, una ampliación desproporcionada de la facultad de los

agentes policiales para limitar el derecho a la libertad de circulación, sin que exista un fin legítimoclaramente definido.

Además el artículo 17.2 permite a las fuerzas de seguridad establecer controles en la vías, lugares oestablecimientos públicos, tanto para prevenir delitos de especial gravedad o generadores de alarma social,como para descubrir a las personas que hayan participado en su comisión 19.

El nuevo texto, en comparación con la ley vigente, supone un aumento de los poderes preventivos alpermitir las redadas para la prevención de delitos, cuando la ley del 92 únicamente permite las redadas

cuando existe una alteración efectiva de la seguridad ciudadana. La dimensión preventiva de la actuaciónpolicial, sin ningún tipo de requisito o criterio adicional puede adquirir un carácter expansivo y afectar aderechos como la intimidad o la libertad deambulatoria, sin que existan los mecanismos de controladecuados. En este sentido, Amnistía Internacional lamenta que se haya omitido la obligación de ponerinmediatamente en conocimiento del Ministerio Fiscal el resultado de estas actuaciones.

Además el P o ecto fac lta a las f e as de seg idad pa a p actica egist os en pe sonas bienes


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medios, que generen un riesgo potencialmente grave para las personas, susceptibles de ser utilizados parala comisión de un delito o alterar la seguridad ciudadana (art.18).

El nuevo texto mejora la redacción del artículo 18.1, que, en su versión previa en el Anteproyecto, facultabaa las fuerzas de seguridad a practicar registros en personas, bienes y vehículos para impedir que seportasen o se utilizasen elementos susceptibles de alterar la seguridad ciudadana. La redacción previa delAnteproyecto era tan ambigua que no permitía conocer de antemano qué elementos podían propiciar unregistro, ni qué elementos eran susceptibles de provocar una alteración de la seguridad ciudadana. Podíaresultar desproporcional y constituir un riesgo para el derecho a la intimidad. El Proyecto mejora el

Anteproyecto inicial, al limitar los registros a aquellos medios que generen un riesgo potencialmente gravepara las personas y que puedan ser utilizados para la comisión de un delito. Aún así, la redacción actual, aldejar una cláusula abierta que faculta a las fuerzas de seguridad a realizar comprobaciones y registros deobjetos cuando existan instrumentos o medios susceptibles de ser utilizados para la comisión de un delito sigue adoleciendo de ambigüedad y es por tanto susceptible de cubrir comportamientos que puedenvulnerar de manera injustificada el derecho a la intimidad.


Modifiquen la redacción del artículo 17.1 con el fin de reservar las restricciones del tránsito paraalteraciones efectivas de la seguridad ciudadana, y para delitos que causen grave alarma social.

Refuercen el papel del Ministerio Fiscal en la supervisión de los controles, comprobaciones yregistros en las vías públicas (art. 17.2 y 18).

Registros corporales externos (art. 20)

El Proyecto regula los registros corporales externos en el artículo 20, habilitando a las fuerzas y cuerpos deseguridad a practicarlos cuando existan indicios razonables para suponer que pueden conducir a hallarinstrumentos, efectos u objetos relevantes para el ejercicio de funciones de indagación y prevención.Aunque mejora la redacción del Anteproyecto inicial20, aún sigue dejando un amplio margen dediscrecionalidad a las fuerzas de seguridad para emplear este tipo de diligencias en el ejercicio genérico de

sus funciones de indagación y prevención. Amnistía Internacional considera que el legislador debería limitary establecer claramente cuándo, y ante qué tipo de infracciones, las fuerzas de seguridad pueden realizarregistros corporales. Debido a razones de proporcionalidad, los registros corporales deberían reservarse paradelitos de entidad o para los casos en los que el sujeto lleve armas. También debe especificarse que parapracticar un registro, debe haber indicios no sólo razonables, sino también objetivos.

C l t i l t i l d t l dili i d f t l d h l i ti id d l


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Modifiquen el artículo 20 garantizando que los registros corporales quedan reservados para delitosde entidad.

Delimiten con mayor claridad el artículo 20, añadiendo el término “objetivos” a la frase "indiciosrazonables", y eliminen o, en su caso, restrinjan el tipo, la cláusula "u otros objetos relevantes parael ejercicio de las funciones de indagación y prevención".

3.2. EL MANTENIMIENTO DE LA SEGURIDAD EN REUNIONES Y MANIFESTACIONES: EL PODERPARA DISOLVERLASAmnistía Internacional da la bienvenida a la inclusión en el Proyecto de la obligación expresa de lasautoridades de adoptar las medidas necesarias para proteger la celebración de reuniones y manifestaciones

(art. 23), que fue inexplicablemente eliminada del primer borrador de Anteproyecto de Ley presentado porel Gobierno. La actual Ley de Seguridad Ciudadana en su artículo 16 contiene esta obligación. Tal y comoestablecen las normas internacionales, el derecho a la libertad de reunión pacífica incorpora obligacionespositivas y negativas. Entre las obligaciones positivas se encuentra el deber de proteger y facilitar elderecho de reunión, asociación y expresión, incluyendo el deber de protección de los manifestantes frente apersonas o grupos que traten de alterarlas o de impedirlas. Entre las obligaciones negativas, la obligaciónde garantizar que los propios agentes del Estado no violan estos derechos, y por lo tanto, que éstos no sonobjeto de restricciones, salvo las que sean necesarias y proporcionadas para el fin legítimo permitido en elderecho internacional.

Además el Proyecto prevé la potestad de la autoridad gubernativa de disolver las reuniones en los casosprevistos en la Ley Orgánica del Derecho de Reunión (LOLR), esto es, en los casos de reuniones ilegales deacuerdo a las leyes penales, cuando se produzcan alteraciones al orden público, con daños a personas o abienes, o cuando los asistentes empleen uniformes paramilitares. También establece la obligación de lasFuerzas de Seguridad de avisar antes de proceder a la disolución de las reuniones y manifestaciones, yfaculta a las Fuerzas de Seguridad para disolverlas sin necesidad de aviso previo en el caso de que seproduzca una alteración de la seguridad ciudadana con armas, objetos contundentes u otros medios deacción violenta.

La redacción actual del artículo 23 mejora la redacción contenida en el Anteproyecto de Ley y que elConsejo General del Poder Judicial tildó de poco respetuosa con el derecho a la libertad de reunión 21. Sinembargo, sigue sin estar totalmente en línea con los estándares internacionales de derechos humanos enrelación a la intervención de los cuerpos policiales cuando esta intervención puede afectar al ejercicio delderecho de reunión pacífica. Las Directrices de la OSCE recuerdan que el derecho de reunión, en cuanto


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manifestaciones o reuniones públicas, formación que debe incluir también cuestiones relevantes enrelación a derechos humanos que les permita también protegerlos y priorizarlos 23.

Amnistía Internacional da la bienvenida a la inclusión en el texto de que las medidas de intervención porparte de las Fuerzas de Seguridad serán graduales y proporcionadas a las circunstancias. También se alegrade que se haya recogido la recomendación de la organización de que expresamente se incluyera en el textoque la disolución de reuniones y manifestaciones será una medida de último recurso. Tal y como establecenlas Directrices de la OSCE sobre el Derecho a la Reunión Pacífica, las fuerzas de seguridad no tienen porqué emplear los poderes de intervención cuando una reunión tiene lugar vulnerando la normativa aplicable,

pero se desarrolla de manera pacífica. En esos casos la reunión pacífica debe facilitarse24

. Las Directricestambién recuerdan que el derecho de reunión pacífica no puede ser limitado ante riesgos hipotéticos y queno debe abusarse del concepto de orden público para limitarlo 25. Tampoco consideran justificada ladisolución de una reunión ante actos esporádicos de violencia. El hecho de que algunos manifestantesempleen la violencia no significa que la reunión se haya convertido automáticamente en una reuniónviolenta y haya perdido su carácter pacífico. El TEDH ha afirmado que salvo en los casos de violencia, oincitación, puede ser desproporcionado disolver una reunión si esta se desarrolla de manera pacífica,incluso aunque ésta no haya sido comunicada 26.

Tal y como recogen las directrices, una intervención acertada de las autoridades puede evitar la escalada dela violencia27. En el caso de intervención, las fuerzas de seguridad deben dar el tiempo suficiente a laspersonas participantes para que puedan responder como individuos a estas peticiones, incluyendo tanto losavisos como las instrucciones recibidas28. Es importante que las fuerzas de seguridad no traten a losparticipantes de manera homogénea deteniendo a participantes cuando se disuelve una manifestación;deben diferenciar entre manifestantes violentos y no violentos, de forma que no debe recurrirse a ladisolución de una reunión cuando una minoría actúe de manera violenta 29.

Las autoridades deben tener presente su obligación de ponderar el ejercicio de este derecho respecto alejercicio de otros derechos por parte de aquellos afectados por la manifestación o reunión. No debenestablecer límites no razonables al derecho de reunión pacífica. Así, por ejemplo, deben tener en cuentaque la interrupción temporal de tráfico rodado o de peatones no puede ser en sí misma una razón parajustificar una intervención en una manifestación30.

Amnistía Internacional recuerda que, en todo caso, si los agentes de las Fuerzas de Seguridad decidendisolver una reunión, deben avisar previamente a los manifestantes, y no proceder a la disolución de lamisma hasta que no se hayan adoptado todas las medidas para protegerles y minimizar el daño 31. También

recuerda que en los casos de uso de la fuerza, ésta deben respetar el Código de conducta de la ONU parafuncionarios encargados de hacer cumplir la ley y los Principios básicos sobre el empleo de la fuerza y de

23 Ibid, párr. 147.


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armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley , y se debe rendir cuentas einvestigar cualquier uso excesivo de la fuerza en la disolución de la reunión o manifestación.

Finalmente, teniendo en cuenta los estándares internacionales y, en particular, la excepcionalidad que deberegir la disolución de manifestaciones, la intervención por parte de las fuerzas de seguridad debe estarreflejada en la legislación nacional mediante el desarrollo de claros protocolos de actuación para losCuerpos y Fuerzas de Seguridad. Estos protocolos deben regular las circunstancias, la autoridadresponsable para tomar la decisión de la disolución de una reunión, la interlocución con organizadores ymanifestantes, los procedimientos para la utilización de material antidisturbios y uso de la fuerza si fuese

necesario, así como los sistemas de rendición de cuentas sobre cada intervención32

.

Amnistía Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo,incluyan en el artículo 23:

En el apartado 1: “La actuación de las fuerzas de seguridad se guiará en todo momento por unenfoque de derechos humanos que priorizará el ejercicio del derecho de reunión frente al control y

la seguridad”.

En el apartado 2: “Los actos violentos aislados no serán en sí mismo una causa para disolver unamanifestación. Las fuerzas de seguridad diferenciarán manifestantes pacíficos de aquellaspersonas que actúen de manera violenta”.

En el apartado 3: “Las unidades actuantes de las fuerzas y cuerpos de seguridad darán un tiemposuficiente a las personas participantes para que puedan responder a sus peticiones oinstrucciones”.

Además, las autoridades deben:

Desarrollar protocolos específicos, de acuerdo a estándares internacionales, sobre la gestiónpolicial de manifestaciones y reuniones, incluyendo la utilización de uso de la fuerza y materialantidisturbios y sistemas de rendición de cuentas.


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3.3. PODERES DISCRECIONALES SIN MECANISMOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS:LA VÍA PARA LA ARBITRARIEDAD

Las facultades otorgadas a las fuerzas y cuerpos de seguridad suponen amplios poderes en materia deprevención e indagación33. Igualmente, la utilización de conceptos como, por ejemplo, "falta de respeto a laautoridad", "restablecimiento de seguridad ciudadana", "alteración de seguridad ciudadana", "resistencia ala autoridad", dejan una gran discrecionalidad a las fuerzas de seguridad. Éstas no sólo aplicarándisposiciones que claramente, como se expondrá, afectarán al ejercicio del derecho a la libertad de

expresión y reunión pacífica. También interpretarán disposiciones que dejan un amplio margen deapreciación y que pueden ser también aplicadas de manera que sancionen comportamientos protegidos porlas normas internacionales de derechos humanos, o que interfieran, de manera desproporcionada yarbitraria, en derechos como el derecho a la intimidad, a la libertad o a la libre circulación.

Entre las ausencias notables del Proyecto está, en líneas generales, la falta de garantías y mecanismos decontrol y rendición de cuentas34. Sin ellos se amplían las posibilidades de comportamientos arbitrarios yabusivos, cuya impunidad puede salir reforzada ante la prevalencia de la posición de la administraciónfrente a los ciudadanos, especialmente cuando esta actuación pueda interferir con el ejercicio de derechos

humanos como la libertad de reunión pacífica, expresión o información. La necesidad de un sistema decontrol y rendición de cuentas se hace aun más imperiosa teniendo en cuenta el carácter probatorio de ladenuncia del los miembros de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, el hecho de que en una primera partedel proceso contencioso la administración sea juez y parte, y las dificultades que el sistema de recursos y lajurisdicción contencioso-administrativa impone a la persona que desea impugnar la decisión en aras aobtener tutela judicial efectiva.

Así, por ejemplo, las fuerzas de seguridad no están obligadas a explicar los motivos por los que realizan un

control de identidad, un registro o cacheo o una comprobación en vía pública. No están obligados tampocoa rendir cuentas ante los ciudadanos, puesto que la ley no impone ninguna obligación en materia detransparencia y recogida de datos sobre el número de identificaciones realizadas en las vías públicas, lasrazones que las motivaron o los resultados que produjeron. Sin esos datos, es imposible analizar la labor delas fuerzas de seguridad no sólo en términos de respeto de los derechos humanos, sino también de eficaciapolicial.

Por tanto, la organización teme que los principios formulados en la ley, como el de injerencia mínima o nodiscriminación, no puedan ser fiscalizados. En la práctica, sin garantías ni transparencia, existe el riesgo de

que estos principios puedan quedar en papel mojado.


Incorporen obligaciones de transparencia, específicamente la obligación expresa de "recoger ypublicar datos y rendir cuentas sobre el número de controles de identidad, controles en vías


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Establezcan mecanismos y garantías efectivas de supervisión de los poderes de las Fuerzas deSeguridad para realizar controles de identidad (art.16), controles, comprobaciones y registros enlas vías públicas (art. 17.2 y 18), registros corporales externos (art. 20):

o introduciendo formularios de parada para los controles de identidad y registros corporalesen la vía pública, que recojan razones que los motivaron, así como la nacionalidad o laetnicidad real o percibida de las personas identificadas, o en su caso, extiendan elvolante informativo del artículo 16 a las identificaciones y registros realizados en la víapública.

o reforzando el papel del Ministerio Fiscal.

o estableciendo un mecanismo independiente de supervisión de la actividad policial, concapacidad para atender quejas individuales, investigar de oficio, y analizar y evaluarlegislación, reglamentos y procedimientos operativos de las actuaciones policiales.


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4. INFRACCIONES QUE AFECTAN AL EJERCICIODE DERECHOS HUMANOSLos derechos a la libertad de reunión pacífica, a la libertad de expresión y de información estáníntimamente relacionados y se encuentran reconocidos en numerosos tratados internacionales firmados por

España, entre otros, en la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de DerechosCiviles y Políticos y en el Convenio Europeo de Derechos Humanos.

Aunque estos derechos no son absolutos y admiten restricciones, para que las restricciones sean admisiblesdeben:

establecerse por ley, redactadas en términos suficientemente precisos (principio de legalidad)

perseguir una finalidad legítima reconocida por el derecho internacional, esto es, la seguridad

nacional o pública, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades deotras personas.

Deben ser necesarias para lograr ese fin. La necesidad debe responder a una necesidad socialapremiante, y debe asegurarse que no se pone en peligro el derecho en sí mismo. ( principio denecesidad y proporcionalidad)

Toda restricción que no cumpla estos tres requisitos constituye una violación de este derecho.

Antes de detallar las infracciones que, para Amnistía Internacional, que pueden afectar al ejercicio de losderechos humanos como la libertad de expresión o reunión pacífica, se exponen las preocupaciones de laorganización respecto a los sujetos responsables.

4.1. SUJETOS RESPONSABLES

No debe responsabilizarse a los organizadores de una reunión de las acciones de los participantes o de terceros.35

El Proyecto corrige el Anteproyecto inicial, que extendía la responsabilidad por las infracciones tipificadasen la ley y cometidas por terceros en el marco de una reunión o manifestación a los convocantes de dichasreuniones o manifestaciones. El artículo 30 del Anteproyecto consideraba como sujetos responsables, juntoa los sujetos que realizasen los hechos, también a las personas físicas o jurídicas que convocaran reunionesen lugares de tránsito así como quienes las presidieran dirigieran o ejercieran actos semejantes o aquellos


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aquella a quien “obedecen” las demás se considere suficiente para realizar esa determinación44

. Laorganización lamenta que Proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana mantenga esta discrecionalidad paradecidir quien es el promotor u organizador. La amplitud de la disposición para poder deducir quiénes sonlos organizadores y atribuirles la responsabilidad puede generar arbitrariedad.

Si bien las Directrices establecen que los organizadores deben cumplir con los requisitos legales y asegurarque las reuniones y manifestaciones son pacíficas, también recuerdan que no debe hacerse a losorganizadores responsables por no cumplir con sus responsabilidades, si han hecho todos los esfuerzosencaminados a ello45.

La jurisprudencia del TEDH ha establecido que:

"la libertad de tomar parte en una reunión pacífica es de tal importancia que una persona no puedeser objeto de sanción- incluso al nivel más bajo de las sanciones administrativas- por participar enuna manifestación que no ha sido prohibida, mientras que esta persona no cometa ningún actoreprensible" 46 .

El actual artículo 30 del Proyecto, al reproducir en líneas generales, lo dispuesto en la actual Ley de

Seguridad Ciudadana, puede dar lugar a sanciones arbitrarias y desproporcionadas contra organizadores ymanifestantes, y puede tener el efecto de disuadir a las personas de organizar reuniones pacíficas.


Eliminen la disposición del apartado 3 del artículo 30, que atribuye la responsabilidad comoorganizadores o promotores a quienes pueda determinarse que son directores por las

publicaciones, declaraciones, manifestaciones orales o escritas, lemas, banderas u otros signos ohechos.


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4.2. INFRACCIONES QUE AFECTAN AL DERECHO A LA LIBERTAD DE REUNIÓN PACÍFICA

El derecho a la libertad de reunión pacífica está reconocido en numerosos tratados internacionalesfirmados por España, entre otros, en la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 20) , en elPacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 21), y en el Convenio Europeo de DerechosHumanos (art. 11).

El derecho a la libertad de reunión pacífica impone a las autoridades tanto obligaciones positivas, -laobligación de proteger y facilitar las reuniones pacíficas-, y negativas, -evitar injerencias indebidasen el ejercicio del derecho- .

Existe una presunción en favor de la celebración de reuniones pacíficas.

El Proyecto recoge una serie de infracciones que constituyen interferencias y limitaciones al derecho a lalibertad de reunión pacífica. Se definen como infracciones comportamientos relativos al incumplimiento del

requisito de notificación y se sanciona la celebración de reuniones en ciertos lugares sin necesidad de quese produzca ningún incidente -lo que puede equivaler a una prohibición indirecta de reuniones pacíficas-.Amnistía Internacional resalta aquellas infracciones que de manera más clara y directa no respetan el testde necesidad apremiante, proporcionalidad o de legalidad y cuya legitimidad, por tanto, no ha sidojustificada por las autoridades.

Las infracciones recogidas en el Proyecto pueden vulnerar el derecho de reunión porque establecenlimitaciones amplias y generales, que pueden vaciar de contenido el derecho a la libertad de reunión

pacífica. Como regla general, las restricciones al derecho de reunión pacífica deben hacerse caso por caso,examinando las circunstancias específicas y particulares y ponderando los derechos que pueden estar enjuego. Las limitaciones genéricas y amplias, que prohíben las reuniones en momentos o lugares específicos,requieren una justificación mucho mayor. Esas limitaciones pueden suponer de facto la prohibición dereuniones pacíficas.

Amnistía Internacional recuerda que, aunque los Estados pueden establecer limitaciones previas alderechos de reunión pacífica, tal y como ha afirmado el TEDH, "las medidas preventivas que suprimen lalibertad de reunión y expresión, salvo los casos de incitación a la violencia, no hacen sino un flaco favor a la

democracia, y a menudo la ponen en riesgo"47

.

4.2.1. INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE NOTIFICACIÓN

La falta de notificación previa de los organizadores a las autoridades no debe motivar la disolución automática de la reunión,


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seguridad ciudadana, sino que parece identificar la alteración de la seguridad ciudadana con la falta decumplimiento del requisito de notificación.

El ejercicio a la libertad de reunión pacífica no está sometido a autorización 49, sino que únicamente cabeimponer una obligación de notificación que es, en última instancia, un mero anuncio de intenciones decelebrar una reunión o manifestación. Pese a que la notificación es una interferencia en el derecho a lareunión pacífica, es legítima si el propósito de la misma es permitir que las autoridades puedan facilitar lacelebración de una reunión, proteger el orden público o los derechos y libertades de terceros 50.

El derecho internacional de los derechos humanos no exige que las legislaciones nacionales requierannotificación previa. Hay países que no exigen notificación previa de una reunión, y existen algunos tipos dereuniones que no requieren regulación. Tal y como se ha mencionado, el Relator Especial de NacionesUnidas sobre el Derecho a la Libertad de Reunión Pacífica y Asociación ha defendido que "de forma ideal,la notificación previa debería exigirse solamente para grandes reuniones o actos que pudieran provocarinterrupciones del tránsito51.

Las manifestaciones espontáneas son aquellas que vienen desencadenadas por un acontecimiento noprevisto y en las que no es posible obtener una autorización previa 52. En otros casos, se producen reuniones

o manifestaciones espontáneas, que carecen de organizador o promotor identificado, debido a la circulaciónde información a través de medios como Internet, del teléfono o del boca a boca. Las manifestacionesespontáneas no constituyen en sí mismas alteraciones de la seguridad ciudadana. Por ello, las autoridadestienen la obligación de protegerlas mientras se desarrollen de manera pacífica.

La infracción del artículo 37.1. afecta de manera directa a este tipo de reuniones, constituyendo unalimitación desproporcionada e innecesaria de la libertad de reunión pacífica. Esta infracción sanciona elincumplimiento de la formalidad de la notificación de manera general, sin atender a las circunstancias

específicas y motivaciones de cada reunión. Tampoco exige que se produzcan alteraciones al orden públicoo actos violentos. Por ello no sólo conviene recordar que el Relator de Naciones Unidas ha defendido que nose debe sancionar a los manifestantes por el incumplimiento del requisito de notificación. El TEDH haafirmado además que el derecho a la reunión pacífica es un derecho tan esencial en una sociedaddemocrática que el incumplimiento formal de los límites temporales de la notificación no es relevante nisuficiente para imponer una sanción administrativa53. En la misma línea ha afirmado que no cabe ladisolución de manifestaciones espontáneas:

"En circunstancias especiales en las que puede justificarse una respuesta inmediata a un suceso

político, en forma de manifestación, la decisión de disolver una manifestación simplemente por laausencia del requisito de notificación previa, sin conducta ilegal por los manifestantes, equivale a unarestricción desproporcionada en la libertad de reunión... Cuando los manifestantes no cometen actosde violencia, es importante que las autoridades públicas muestren un cierto grado de tolerancia hacialas reuniones pacíficas para no privar de contenido al derecho a la libertad de reunión".


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Esta infracción no debería afectar a personas que participan en una reunión desconociendo que no ha sidocomunicada.


Modifiquen el artículo 37.1 y añadan una disposición que establezca que "se exceptuarán de estainfracción las manifestaciones espontáneas que vengan desencadenadas por acontecimientosimprevistos y que constituyen respuestas inmediatas a éstos, en los que no ha sido posible cumplircon las formalidades de la notificación previa".

4.2.2. LIMITACIONES DE LOS LUGARES DE CELEBRACIÓN DE REUNIONES

Las reuniones se realizan para trasladar un mensaje a una persona, grupo u organización. Por ello, como regla general, debefacilitarse que las asambleas puedan realizarse a la vista y oídos de la audiencia a la que se dirigen54.

Infraestructuras o instalaciones que prestan servicios básicos

Las reuniones no comunicadas o prohibidas celebradas en lugares considerados como infraestructuras oinstalaciones en las que se prestan servicios básicos, tal y como se definen estas instalaciones en laDisposición Adicional Sexta o en sus inmediaciones, así como la intrusión incluyendo sobrevuelo ointerferencia ilícita u obstrucción de su funcionamiento, son consideradas en sí mismas como infraccionesmuy graves de la seguridad ciudadana (art. 35.1) cuando hayan generado un riesgo para las personas o unperjuicio en dicho funcionamiento. Se considerará como infracción grave (art. 36.9) la intrusión cuando nosea considerada infracción muy grave.

En primer lugar, el prelegislador equipara la "no comunicación" de una reunión con aquellas que sonconsideradas prohibidas, lo que choca con la interpretación que de la comunicación han hecho losorganismos internacionales de derechos humanos y que ya se ha expuesto anteriormente.

Si bien se subsana uno de los problemas que planteaban estos artículos en el Anteproyecto de Ley, enrelación al cumplimiento del principio de legalidad, como es definir la infraestructura o instalación a la que

se refiere, sigue sin haber aclaración de qué debe considerarse como inmediaciones.

Mientras que el art. 35.1 exige que se haya generado un riesgo para las personas o un perjuicio para sufuncionamiento, el artículo 36.9 no exige daños a bienes o a personas, por lo que se desconoce cuál es elfin legítimo que se persigue al sancionar este comportamiento. Sancionar las reuniones no comunicadas enestos lugares puede constituir una restricción general y amplia del derecho a la libertad de reunión pacífica,


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Eliminen o resuelvan la inseguridad jurídica de los artículos 35.3 y 36.9 resultante del uso deltérmino "inmediaciones" y la amplitud con la que puede interpretarse esta infracción.

Eliminen la sanción del artículo 36.9, que no exige daños a bienes ni a personas.

Congreso, Senado y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas

El artículo 36.2 considera como infracción grave la perturbación grave de la seguridad ciudadana en lasreuniones frente al Congreso, Senado o en las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, sincumplir con los requisitos establecidos en la LOLR, esto es, la notificación. Esta infracción se producetanto si las Cámaras están reunidas, como si no lo están.

No están delimitados, sin embargo, los comportamientos considerados como "perturbaciones graves de laseguridad ciudadana" y si una reunión espontánea no comunicada frente a estas sedes constituirá, en símisma, una “perturbación grave de la seguridad ciudadana”.

Se suscitan también dudas sobre la finalidad que persigue esta infracción, que establece una restricción alderecho a la libertad de reunión pacífica sin que se conozca el bien jurídico que se quiere proteger -¿elfuncionamiento normal de las Cámaras? ¿la seguridad ciudadana?-, y si este responde a uno de los finesreconocidos por el derecho internacional. Teniendo en cuenta que el derecho internacional establece una

presunción general en favor de las reuniones y manifestaciones pacíficas, cualquier limitación general delos lugares en los que puede realizarse una reunión necesita una justificación suficiente: un fin legítimo ydemostrar que es una medida necesaria y proporcional. Una restricción tan general y amplia es dudoso quepueda ser necesaria y proporcional y puede afectar al derecho a la libertad de reunión pacífica, puesto queno hay cabida para las manifestaciones pacíficas espontáneas, y con ello, otorga en la práctica un valor deautorización a la notificación. El resultado de esta infracción es que puede limitar de manera indebida lasmanifestaciones frente de las Cámaras. Resulta cuanto menos llamativo que esta infracción pueda afectar ylimitar el derecho a la reunión pacífica frente a las instituciones legislativas del Estado, donde se

encuentran los representantes de los ciudadanos, y por tanto, allí donde muchas de las demandas yreivindicaciones se dirigen en la medida en que estos ciudadanos quieren transmitir un mensaje que puedaser visto y oído por las autoridades.



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4.2.3. LIMITACIONES DEL DERECHO A LA LIBERTAD DE REUNIÓN PACÍFICA DURANTE LA PROTESTACirculación e itinerarios

El artículo 37.3 define como infracción leve el incumplimiento de las restricciones de circulación peatonalo itinerario, cuando provoquen alteraciones menores en el desarrollo de las reuniones, manifestaciones oactos públicos.

Si la finalidad es proteger la celebración de reuniones y manifestaciones, parecería desproporcionado

sancionar las alteraciones, molestias, cortes de ruta, que no afecten al desarrollo pacífico de una reunión.Es reiterada jurisprudencia del TEDH que "salvo que se produzcan actos de violencia, es importante que lasautoridades muestren un elevado nivel de tolerancia hacia las reuniones pacíficas" 55.

Si bien las autoridades pueden establecer restricciones al derecho a la libertad de reunión pacífica, debentambién tener en cuenta, a la hora de imponer restricciones en el itinerario o en la circulación, que lasreuniones son usos tan legítimos del espacio público, como la actividad comercial o el tráfico peatonal o devehículos. Por ello, la interrupción temporal del tráfico no es en sí misma una razón para imponerrestricciones sobre una reunión, tanto más cuando las reuniones y manifestaciones tienen un carácter

temporal.

Amnistía Internacional alerta de los riesgos que puede suponer esta disposición para el ejercicio de lalibertad de reunión pacífica, dado que esta infracción no exige daños ni a bienes ni a terceros. Igualmentees preciso advertir del carácter indeterminado del tipo infractor descrito, ya que la alusión al concepto“alteración menor” podría dar lugar a abusos. Desde la perspectiva del principio de legalidad, la definiciónde la infracción es vaga e indefinida, y deja al arbitrio de la autoridad competente en cada caso ladeterminación de qué se entiende alteración menor del desarrollo de reuniones, manifestaciones o actospúblicos.

Su impacto puede ser incluso mayor teniendo en cuenta la capacidad de los municipios para realizarespecificaciones o graduaciones en el cuadro de las infracciones y sanciones tipificadas en esta ley(art.41). Amnistía Internacional respeta la organización administrativa interna del Estado, pero quieremostrar su preocupación por una habilitación genérica a las autoridades municipales para que éstas puedanregular una materia que puede afectar al ejercicio de la libertad de reunión pacífica. La organización hapodido conocer denuncias de manifestantes que han sido sancionados de manera desproporcionada porautoridades municipales, a los que se ha multado por alteración del tránsito de vehículos cuando estaban

ejerciendo su derecho a la libertad de reunión. En la práctica, la habilitación genérica prevista en el artículo41 puede permitir una tipificación autónoma y ex novo de infracciones que inciden en el ejercicio de losderechos humanos vulnerando, con ello, el principio de legalidad.

Por último, Amnistía Internacional recuerda que es posible que los organizadores y promotores de unareunión respeten las restricciones de circulación o de itinerario, pero sin embargo, éstas no sean respetadas


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Eliminen la disposición por ser innecesaria y vulnerar el principio de legalidad y constituir unriesgo para el ejercicio del derecho a la reunión pacífica.

4.3. INFRACCIONES QUE AFECTAN AL DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN E

INFORMACIÓN

El derecho a la libertad de expresión está reconocido en numerosos tratados internacionales firmados porEspaña, entre otros, en la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 19) , en el Pacto Internacionalde Derechos Civiles y Políticos (art. 19), y en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (art. 10).

El derecho a la libertad de expresión incluye el derecho a buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de

toda índole, sin limitación de fronteras. Este derecho incluye la expresión y recepción de comunicacionessobre toda clase de ideas y opiniones que puedan transmitirse a otros.

Corresponde al Estado probar que la restricciones a la libertad de expresión e información son legítimas .

El Proyecto incorpora infracciones que pueden sancionar el ejercicio de comportamientos que estánprotegidos por el derecho a la libertad de expresión, influyendo el derecho a la información. Algunas deestas infracciones no protegen fines reconocidos como legítimos por el derecho internacional; al contrario,protegen a autoridades que, precisamente por su cargo, deben estar más expuestas a la crítica pública.Además, estas infracciones dudosamente pasan el test de necesidad y proporcionalidad.

Más allá de las infracciones que se exponen a continuación, Amnistía Internacional alerta contra el uso yabuso de términos vagos, que pueden ser empleados para limitar las críticas legítimas, que pueden resultarofensivas o chocantes, pero que están protegidas por el derecho a la libertad de expresión en la medida enque no constituyen una incitación a la violencia o al odio.

4.3.1. EL USO NO AUTORIZADO DE IMÁGENES O DATOS PERSONALES O PROFESIONALES DE AUTORIDADES O MIEMBROS DELAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD

"No debe impedirse a los participantes y terceras partes fotografiar o grabar la labor policial"57

El artículo 36.26 sanciona el uso no autorizado de imágenes o datos personales o profesionales de


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comportamientos amparados por el derecho a la libertad de información relativos a la grabación y difusiónde imágenes de las fuerzas de seguridad podrían ser fácilmente considerados como tipos que ponen enpeligro una operación, tanto más cuando son las fuerzas de seguridad los sujetos contra los que se dirige lainfracción, y al mismo tiempo los sujetos que deben identificar la infracción e iniciar con ello elprocedimiento sancionador.

Esta infracción, por su ambigüedad y precisamente por la coincidencia entre el sujeto pasivo –las fuerzasde seguridad– y los agentes que deben identificar la infracción, puede conducir en su aplicación asancionar la captación de imágenes por parte de periodistas o de otras personas a través de cámaras o

teléfonos móviles que han permitido difundir información sobre uso excesivo de la fuerza y han contribuidoa la rendición de cuentas por los abusos cometidos por las fuerzas y cuerpos de seguridad58.

Existe el riesgo de que la discrecionalidad que podría otorgar esta disposición a las fuerzas y cuerpos deseguridad pueda conducir a sancionar la grabación y difusión de imágenes, que los tribunales hanconsiderado como parte del ejercicio a la libertad de expresión 59, que incluye el derecho a recibir y difundirinformación, y no se aplica únicamente a los periodistas, sino que es un derecho que se predica de todaslas personas60. Se desconoce igualmente cómo en el procedimiento sancionador, en el que la administraciónes juez y parte, se va a realizar una ponderación de derechos en los casos en los que pueda haber un

interés público prevalente en favor del derecho a la información. Existen asimismo dudas sobre el conceptode "uso no autorizado", y quién debe autorizar el uso de esas imágenes o datos, en particular cuando estoshan sido recogidos durante el ejercicio público de sus funciones.

Por último, Amnistía Internacional recuerda, que según el Comisario de Derechos Humanos del Consejo deEuropa, las autoridades españolas se comprometieron a no introducir restricciones a la difusión deimágenes o datos sobre los miembros o fuerzas del orden en el ejercicio de sus funciones en los casos enlos que dichas imágenes o datos pudieran suponer una amenaza para su vida o para la operación que llevena cabo. El Comisario afirmó que “dicha medida socavaría enormemente el derecho a la libertad deexpresión en el país”61. Con el mantenimiento de esta disposición, no sólo se pone en riesgo la libertad deexpresión e información, sino que las autoridades incumplen el compromiso adquirido ante el Comisario deDerechos Humanos del Consejo de Europa.


Eliminen la infracción del artículo 36.26, por ser una limitación innecesaria y constituir un riesgopara el derecho a la libertad de información.

58 Las grabaciones de periodistas y ciudadanos han jugado un papel fundamental para revelar abusos a los derechos humanos en el

contexto de manifestaciones. También en la frontera de Melilla, donde videos grabados por ONGs están sirviendo como evidencias en


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4.3.2. LAS INJURIAS O FALTAS DE RESPETO O CONSIDERACIÓN A LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD

El artículo 37.4 castiga como infracción leve las injurias o faltas de respeto dirigidas contra las Fuerzas deSeguridad en una concentración o reunión en el ejercicio de sus funciones.

Esta disposición podría limitar de manera injustificada el derecho a la libertad de expresión. Aunque laprotección del honor y la reputación de terceros puede ser una finalidad legítima para limitar la libertad deexpresión, el TEDH ha indicado que los límites de la crítica aceptable son más amplios para las autoridades

y funcionarios públicos. También ha considerado que las expresiones vehementes o exageradas estánprotegidas por el derecho a la libertad de expresión 62.

Resulta igualmente cuestionable si una sanción de este tipo, expresada en términos vagos y extensos -”faltas de respeto”-, puede ser necesaria y proporcional en una sociedad democrática. Existe el riesgo queel efecto de esta disposición pueda ser la sanción de cualquier crítica que se considere ofensiva a lasfuerzas y cuerpos de seguridad en el ejercicio de sus funciones. El CGPJ ha considerado innecesaria estadisposición en tanto la autoridad de las fuerzas y cuerpos de seguridad ya se encuentra protegida en otrasnormas y teniendo en cuenta que el legislador ha decidido despenalizar las amenazas, coacciones, injurias

y vejaciones de manera general.


Eliminen la infracción del artículo 37.4 por ser innecesaria y constituir un riesgo para el ejerciciode la libertad de expresión.

4.3.3. EL ANUNCIO DE LA POSIBILIDAD DE REGULAR EL USO DEL VELO INTEGRALEl 3 de septiembre el Ministro del Interior sugería que el Proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana podríaser el marco adecuado para regular el uso del velo integral y afirmaba que, durante el trámiteparlamentario, los grupos podrían presentar enmiendas en este sentido63. El Ministro además aducía que elburka atentaba contra la dignidad de las mujeres, y que razones de seguridad podrían justificar esaregulación, en la medida que esta prenda de ropa dificultaba la identificación de personas que puedancometer un ilícito.

A falta de conocer si finalmente los grupos parlamentarios presentarán enmiendas en este sentido, AmnistíaInternacional quiere alertar al legislador que las prohibiciones generales del uso de velos que cubren todo elrostro vulnerarían el derecho a la libertad de expresión y de religión de las mujeres que opten por usar estosvelos como expresión de su identidad o sus creencias religiosas, culturales, políticas o personales. AmnistíaInternacional insta al legislador a no adoptar este tipo de legislación, y pide a las autoridades que tomendiversas medidas para garantizar que todas las mujeres pueden ejercer sus derechos libres de coacción


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El derecho internacional reconoce el derecho a la igualdad de todas las personas. La Convención para laEliminación de la Discriminación contra la Mujer reconoce que la discriminación de mujeres y niñas es unagrave violación de derechos humanos. Los Estados tienen la obligación, en virtud del derecho internacional,de abstenerse de discriminar a las mujeres y niñas, y respetar los derechos humanos de todas las personassin discriminación; deben también protegerlas frente a los abusos y discriminación cometidos por terceraspartes, incluidos agentes privados en el seno de sus familias o comunidades; y deben, igualmente,garantizar que pueden ejercer esos derechos en la práctica.

En virtud del derecho internacional de los derechos humanos, todas las personas tienen derecho a lalibertad de expresión y la libertad de manifestar su religión o sus creencias; estas libertades se extienden ala manera en que las personas deciden vestirse. Aunque estos derechos no son absolutos, sólo puedenlimitarse por ley, y siempre y cuando estas limitaciones persigan un fin legítimo -la seguridad, la salud, lamoral pública o los derechos de terceros- y sean necesarias y proporcionales al fin perseguido. Además,tales restricciones no podrán imponerse con fines discriminatorios ni aplicarse de manera discriminatoria,lo que implica que cada restricción deberá ser valorada caso por caso, y debe basarse en hechosdemostrables, no en suposiciones ni especulaciones.

Amnistía Internacional se opone a que el Estado o terceros impongan a las mujeres códigos de vestimenta,obligándolas, por ejemplo, a usar el pañuelo o el velo; pero de la misma manera, también se opone a quelos Estados establezcan prohibiciones generales sobre el uso del velo integral 64. Las mujeres deben tenerlibertad para tomar decisiones sobre sus vidas.

Por ello no cree que una prohibición de aplicación general del uso en público de velos que cubren todo elrostro sea necesaria ni proporcionada a ningún objetivo legítimo.Si bien la seguridad puede ser una

finalidad legítima para restringir el derecho a la libertad de expresión y religión o creencias, AmnistíaInternacional desconoce los datos y evidencias concretas a las que ha aludido el Ministro del Interior paraargumentar que el velo podría ocultar la identidad de personas que han cometido una infracción. Laorganización también considera, a falta de evidencias, que es posible salvaguardar la seguridad conmedidas menos lesivas del derecho a la libertad de expresión y a la libertad de religión y creencias,exigiendo a las personas que se descubran el rostro cuando así se les solicite para efectuar comprobacionesde identidad necesarias o cuando exista un riesgo demostrable. Sin embargo, en ausencia de todavinculación demostrable entre el uso de velos que cubren todo el rostro y las amenazas para la seguridadpública, el derecho internacional de los derechos humanos no admite llamamientos generales a la

seguridad pública para justificar la restricción de la libertad de expresión y religión que entrañaría laprohibición completa del uso de este tipo de velos en lugares públicos.

64 Las normas jurídicas y sociales que regulan los códigos indumentarios en diversos países y culturas tienen características subyacentes


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Aunque la protección de la moralidad pública es un fin legítimo para imponer restricciones a la libertad deexpresión o la manifestación de la religión o las creencias, esto no permite que se impongan restricciones aluso del velo porque una proporción de la población lo considere inaceptable.

Por último, la regulación o prohibición del uso del velo ha sido defendida como una medida para combatirla discriminación, defender la dignidad de las mujeres y protegerlas frente a presiones o coacciones deterceros. Amnistía Internacional reafirma y comparte que es obligación del Estado proteger a las mujeres ygarantizar que éstas pueden disfrutar de los derechos humanos. Las autoridades deben tomar medidas paraproteger a las mujeres a fin de que no sean presionadas u obligadas a usar este tipo de velos en contra de

su voluntad.

Sin embargo, Amnistía Internacional considera que las prohibiciones generales del uso del velo integral noson la vía para proteger a las mujeres. Al contrario, una prohibición general puede ser no sólo ineficaz sinocontraproducente y aislar aún más a las mujeres que sufran violencia, al privarles del acceso al espaciopúblico. Puede asimismo impactar sobre el ejercicio de otros derechos como el trabajo, la educación o lalibertad de circulación. Las autoridades deben proteger a las mujeres ante la violencia, amenazas ycoacciones de terceros, pero deben hacerlo no a través de prohibiciones generalizadas e indiscriminadas,sino a través de instrumentos como el Código Penal y la Ley Integral contra la Violencia de Género 65.

65 Las mujeres que viven en comunidades musulmanas pueden sufrir múltiples formas de discriminación tanto dentro como fuera de sus

comunidades, como mujeres, como musulmanas y como miembros de minorías étnicas. En la medida en que las normas sociales oreligiosas que prescriben los códigos indumentarios pueden ser un reflejo de la discriminación de las mujeres, el Estado tiene la obligación

positiva de adoptar medidas para prevenir esa discriminación. Pero tales medidas deben centrarse en abordar la propia discriminación y

sus causas subyacentes. Pretender que se aborda la discriminación en una comunidad imponiendo una medida que es a su vez

discriminatoria agrava la discriminación. Al contrario, las autoridades deben examinar de qué modo las múltiples formas de discriminación

por parte del Estado y de agentes no estatales desempoderan a las mujeres, y deben tomar medidas efectivas para abordarlas. Esto exige


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Se abstengan de establecer prohibiciones generales del uso del velo integral en el espacio públicoque limiten la libertad de expresión y de religión o creencias de las mujeres musulmanas.

Además, las autoridades deben:

Adoptar medidas para proteger a las mujeres de la discriminación, el acoso y la violencia por partede terceros:

o recurriendo a instrumentos como el Código Penal y la Ley Integral contra la violencia degénero, y asegurando la protección y asistencia de las víctimas, así como su acceso a unrecurso efectivo.

o adoptando medidas, en consulta con las propias mujeres, para abordar tanto ladiscriminación de género como los prejuicios que alimentan la discriminación por motivosde género, religión o etnia.

4.4. LA SANCIÓN A LAS PERSONAS QUE EJERCEN LA PROSTITUCIÓN Y EL RIESGO DEPENALIZAR A LAS VÍCTIMAS DE TRATA

El artículo 36.11 castiga la solicitud o aceptación por el demandante de servicios sexuales retribuidos enzonas de tránsito público en las proximidades de lugares destinados a su uso por menores o cuando lasconductas puedan generar un riesgo para la seguridad vial. También dispone que los agentes de laautoridad requerirán a las personas que ofrezcan estos servicios para que se abstengan de realizarlos endichos lugares, informándoles de que la persistencia podría constituir una infracción de desobediencia oresistencia a la autoridad (art. 36.6).

Amnistía Internacional, como entidad miembro de la Red Española de Lucha contra la Trata (RECTP),expresó su preocupación ante la redacción del Anteproyecto inicial, que sancionaba también el ofrecimientoo negociación de servicios sexuales66. La RECTP solicitó que se eliminara la sanción a las personas queofrecieran o negociaran la realización de servicios sexuales. En el Proyecto de Ley actual, desapareceaparentemente la sanción del ofrecimiento. Sin embargo el prelegislador ha optado por sancionar “lapersistencia” en la realización de servicios sexuales. Esta infracción sigue presentando varios motivos depreocupación.


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En primer lugar, la definición de la misma difícilmente satisface el principio de legalidad y seguridadjurídica, al adolecer de ambigüedad y al basarse en conceptos jurídicos indeterminados. Se sanciona la“persistencia” en ofertar servicios sexuales retribuidos tras el requerimiento de las autoridades, siendo esteun concepto jurídico indeterminado, del que no se concreta ni define la temporalidad, ni el número deveces o la actuación de la persona requerida.

En segundo lugar, esta infracción puede suponer un incumplimiento de las obligaciones y recomendacionesinternacionales, que establecen la no penalización ni persecución de las víctimas de trata por lasinfracciones cometidas durante el proceso de la trata. La nueva fórmula termina sancionando igualmente,

esta vez de forma secundaria, a las personas que ejercen la prostitución en la calle, y con ello se corre elriesgo de penalizar a las víctimas de trata.

En el caso de las víctimas de trata, las personas están sometidas a situaciones de coacción, violencia yhostigamiento por sus tratantes, y por tanto, son obligadas a realizar servicios sexuales contra su voluntaden las condiciones y lugares que les imponen éstos. Además, la organización pide al legislador queconsidere el efecto que dicha infracción y sanción puede tener sobre la invisibilidad, vulnerabilidad,desprotección y abusos que sufren las víctimas de la trata y las personas que se encuentran ejerciendo laprostitución en la calle67.

Esa infracción puede tener graves consecuencias sobre las víctimas de trata. Sancionar a víctimas de tratapor infracciones relacionadas con el proceso de trata puede limitar o impedir que las víctimas acudan a lasautoridades para buscar asistencia y protección, y por tanto dificultar el acceso a la justicia. Las sancionesa las víctimas se añadirían a la deuda que se ven obligadas a saldar con sus explotadores y podríanaumentar el miedo, el recelo y la desconfianza de las víctimas frente a las autoridades. Como resultado,puede obstaculizarse el proceso de identificación. Una de las principales obligaciones internacionales,tanto del Protocolo de Palermo, el Convenio de Varsovia o la Directiva Europea 2011/36, es la prevención yla identificación de las posibles víctimas. Además, tanto en el Convenio de Varsovia como en la Directiva

Europea, se insta a los Estados a trabajar para desincentivar la demanda de servicios ofrecidos por personasen situación de explotación, pero nunca a penalizar a las posibles víctimas, ni de forma directa niindirecta68.

El proceso para la identificación formal de una persona como víctima de trata es un proceso complejo, querequiere una valoración individualizada por parte de autoridades especializadas. En ese sentido puedehaber personas que se encuentren en el ejercicio de la prostitución y que persistiendo en el ejercicio de lamisma en los lugares señalados, sean sancionadas de acuerdo con el mencionado artículo 36.11, sin que

se haya llevado a cabo el proceso de identificación formal.

La imposición de sanciones a personas que se encuentran ya de por sí en una situación de riesgo puedeaumentar su vulnerabilidad, y puede obligarlas a continuar ejerciendo la prostitución en lugares másinaccesibles y aislados, expuestas a mayores peligros y con menos posibilidades de defenderse frente aposibles abusos. Además, este aislamiento puede facilitar el control de estas personas por parte de sus

Preocupaciones Sobre La Ley de Protección de La Seguridad Ciudadana - Amnistia Internacional

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