Kit de herramientasMejores prcticas para incluir a los pueblos indgas en el apoyo programtico sectorial

2005Edicin:Ministerio de Relaciones exteriores de DinamarcaAsiatisk Plads 2DK-1448 Copenhague KDinamarcaPhone: +45 3392 0000Fax: +45 3254 0533E-mail: um@um.dkInternet: www.um.dk

Diseo:Schultz Gra sk

Impresin:Ministerio de Relaciones exteriores de Dinamarca

Foto portada:Pablo Lasansky, Alejandro Parellada, Nicolas GellerChristian Erni (IWGIA)

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Se permite la reproduccin de la presente publicacin

ISBN:Versin impresa: 87-7667-202-6Versin Internet: 87-7667-203-4

Esta edicin cerr la admisin de contribuciones Augusto 2004

Mejores prcticas para incluir a lospueblos indgenas en el apoyo programtico sectorial

Borrador

Kit de herramientas

Danida, 2004

Indice

Introduccin 4

1. Preguntas clave para consideracin 6

2. Principios rectores generales 82.1. La relevancia de los derechos indgenas para los objetivos generales

del desarrollo 82.2. Identificacin de los pueblos indgenas en contextos diversos 102.3. Diversas representaciones organizativas 112.4. Gnero 12

3. Los derechos indgenas y los asuntos generales del desarrollo 143.1. PRSP 143.2. Datos desagregados 153.3. Indicadores 16

4. Los derechos indgenas en el enfoque sectorial 184.1. Experiencias generales del programa sectorial 184.2. La compartimentacin y las limitaciones del APS 194.3. Inclusin de los pueblos indgenas en las estrategias nacionales 204.4. Programas focalizados o transversalizacin 204.5. Programa sectorial especfico de apoyo a los derechos indgenas 214.6. Mecanismos para dilogo, consentimiento y coordinacin 224.7. Participacin de las instituciones indgenas y gubernamentales en la

implementacin 234.8. Participacin de las organizaciones de la sociedad civil 254.9. Fortalecimiento de capacidad y sistematizacin de las experiencias 25

5. Experiencias de sectores especficos 275.1 Agricultura, gestin de recursos naturales y medio ambiente 27

5.1.1. Derechos a la tierra y los recursos 275.1.2. Desarrollo basado en sistemas indgenas de gestin 285.1.3. Adherencia a normas internacionales emergentes 305.1.4. Mejores prcticas para la implementacin 31

5.2. Derechos humanos 335.3. Descentralizacin 35

5.3.1. Respeto a las instituciones de gobierno y la territorialidad indgenas 355.3.2. Participacin en instituciones de gobierno local 355.3.3. Lecciones aprendidas para su implementacin 36

5.4. Educacin 375.4.1. Respeto a la diversidad cultural y lingstica 375.4.2. Exclusin y malos niveles de rendimiento 375.4.3. Principales aspiraciones: educacin intercultural y bilinge 385.4.5. Lecciones aprendidas para su implementacin 39

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5.5. Transporte 425.5.1. Acceso y control 425.5.2. Mejores prcticas para la implementacin 42

5.6. Salud 445.6.1. Reconocimiento de los conocimientos y prcticas indgenas de salud 445.6.2. Acceso a los servicios de salud 445.6.3. Recomendaciones para implementacin 45

El Anexo A: Referencias 46

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Introduccin

Objetivo y antecedentesA travs del apoyo programtico sectorial (APS), las agencias donantes enfocan suapoyo en unos pocos sectores y dan asistencia a travs de las polticas y programas sec-toriales existentes del pas de cooperacin. Adems, un nmero creciente de donantesha desarrollado polticas especficas de apoyo a los pueblos indgenas, aunque evalua-ciones recientemente realizadas han demostrado que es un gran desafo traducir estaspolticas en la prctica, especialmente en lo que respecta al APS.

Hasta el momento se ha hecho muy poco para estudiar sistemticamente las limitacio-nes y oportunidades de la promocin de los derechos indgenas a travs del APS. Enel contexto de la Alianza sobre Derechos Indgenas y Desarrollo Sostenible, Dina-marca se ha ofrecido a estudiar las experiencias de Danida con los derechos indgenasy el APS, y compartir las mejores prcticas y lecciones aprendidas resultantes conotros donantes y socios indgenas.

De septiembre a diciembre de 2003 se realiz un estudio que incluy visitas de campoa Nepal, Tanzania, Bolivia y Nicaragua, en el que se cubrieron los sectores de educa-cin, gestin de recursos naturales, agricultura, descentralizacin y transporte. Se in-cluy el apoyo dans a un programa sectorial especfico de apoyo a los pueblos indge-nas en Bolivia como una fuente de conocimiento particularmente importante. Hace-mos notar que no se incluyeron todos los sectores pertinentes en el estudio y no todoslos sectores incluidos son tratados equitativamente en el kit de herramientas. Esto serefleja en el material emprico accesible al equipo antes que en la priorizacin de asun-tos.

La compilacin presente no es una lista exhaustiva de las mejores prcticas que cubrentodos los sectores relevantes, y no puede ser seguida como un manual rgido de imple-mentacin. En su lugar, deber ser tomada como punto de partida para compartir ex-periencias e inspirar el dilogo entre los donantes, los gobiernos y los pueblos indge-nas, que esperamos contine en los niveles nacional e internacional.

Modo de uso del kit de herramientasEl kit de herramientas puede ser ledo como una introduccin general a los principa-les temas o puede ser usado como un manual que da respuestas a los temas ms espe-cficos que puedan surgir cuando se integra la preocupacin por los derechos indge-nas en el APS. El texto est estructurado en 4 sectores principales que pueden ser usa-dos de manera independiente:

Seccin 1: Preguntas claveUna lista de preguntas clave presenta un sinopsis rpida de los principales asuntos quedeben ser tratados. Para cada pregunta se hacen referencias a las secciones pertinentesdel kit de herramientas en las que se presentan las experiencias, lecciones aprendidas ymejores prcticas para tratar estas preguntas.

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Seccin 2. Principios rectores generales.La seccin 2 presenta las principales conexiones entre los derechos de los pueblos ind-genas y los objetivos generales del desarrollo. Delinea los principios rectores para laidentificacin de los pueblos indgenas en diferentes contextos y para el tratamientode la diversidad interna en las sociedades indgenas (gnero y diversas representacionesorganizativas).

Seccin 3. Los derechos indgenas y los asuntos generales del desarrollo.La seccin 3 trata el asunto de los derechos indgenas en el contexto del desarrollo engeneral, concretamente los PRSPs y los asuntos de desagregacin de datos y la defini-cin de indicadores relevantes.

Seccin 4. Los derechos indgenas en el enfoque sectorial. La seccin 4 presenta los principales desafos y oportunidades para tratar los derechosindgenas en el enfoque sectorial como tales, incluyendo los asuntos como las estrate-gias nacionales, transversalizacin, mecanismos de implementacin y dilogo, consen-timiento y coordinacin.

Seccin 5. Experiencias especficas sectoriales.La seccin 5 trata los asuntos de marginalizacin y los derechos indgenas, incluyendolas mejores prcticas y lecciones aprendidas para implementacin dentro de los si-guientes sectores: agricultura, gestin de recursos naturales y medio ambiente, descen-tralizacin, transporte y salud.

El Anexo A presenta un lista de referencias, estructuradas de acuerdo con los asuntostratados en las diferentes secciones, para facilitar el acceso al material de antecedentesms relevantes para mayor informacin.

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1. Preguntas clave para consideracin

Aunque no es posible dar directrices estrictas para la integracin de los derechos ind-genas en el APS, debern tenerse en consideracin las siguientes preguntas en el di-seo, implementacin y monitoreo del APS:

Mapeo y comprensinSecciones relevantes

Los pueblos se identifican a s mismos como indgenas? Se les permite identifi-carse como indgenas? Hay trminos locales que identifiquen a los pueblos indge-nas? Eventualmente, las ONGs locales e instituciones acadmicas pueden asistir aresponder estas preguntas.

2.2.

Quines y cuntos son, cules son los trminos locales que les identifican, dndeviven, cul es su situacin, sus problemas, sus necesidades y prioridades?

2.1., 2.2., 2.3.

Existen datos desagregados disponibles sobre los pueblos indgenas o pueden ge-nerarse?

3.2.

Los indicadores de desarrollo nacionales son relevantes para los pueblos indgenas? 3.3.

Los pueblos indgenas estn involucrados en el proceso del PRSP? 3.1.

Cules son los vnculos entre la situacin de los pueblos indgenas y los objetivosgenerales del desarrollo (reduccin de la pobreza, prevencin de conflictos, demo-cratizacin, proteccin ambiental)?

2.1.

Cules son los conceptos indgenas de gnero, se dispone de datos desagregadospara hombres y mujeres, existen prcticas o leyes discriminatorias de hombres omujeres?

2.4.

Cules son las principales representaciones organizativas de los pueblos indgenas(son establecidas por ellos mismos o son nombradas por el gobierno, cules sonsus bases, los mecanismos de control, las necesidades de fortalecimiento de capaci-dad)?

2.3., 4.6., 4.7.

Cul es el nivel de reconocimiento de los derechos indgenas en la constitucin, lalegislacin y los marcos sectoriales? Hay agencias estatales especficas con respon-sabilidades ante los pueblos indgenas?

2.1.

Existen mecanismos para el dilogo y la consulta entre las instituciones indgenasy el gobierno?

4.5.

Los pueblos indgenas tienen acceso a la informacin, sus asuntos son tratados enlos medios de comunicacin?

4.5., 4.8.

Qu otras fuentes de informacin, personas e instituciones clave pueden suminis-trar informacin sobre los pueblos indgenas?

4.7.

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Inclusin en sectores especficosSecciones relevantes

Cules son las prioridades y aspiraciones de los pueblos indgenas en los sectoreselegidos para apoyo, se han tratado las mismas? Si no, cmo se las puede incluir?

5.1.-5.6. 4.2.

Agricultura, gestin de recursos naturales, medio ambiente 5.1.

Derechos humanos 5.2.

Descentralizacin 5.3.

Educacin 5.4.

Transporte 5.5.

Salud 5.6.

Inclusin en el apoyo programtico sectorialSecciones relevantes

Los pueblos indgenas estn incluidos de forma adecuada en el anlisis y la estra-tegia nacionales?

4.3.

Se incluye los derechos indgenas en el dilogo en curso con el pas de coopera-cin sobre los derechos humanos?

4.1., 4.2., 5.2.

Concuerdan los sectores elegidos con las prioridades de los pueblos indgenas? Deno ser as, se puede tratar estas prioridades mediante intervenciones centradas oprogramas sectoriales especiales?

4.2., 4.3., 4.4.

Existen mecanismos establecidos para el dilogo y la consulta entre los pueblos in-dgenas y el gobierno en relacin con el/los sector(es), los donantes puede tener un

4.5.

Las instituciones y organizaciones indgenas estn involucradas en la implementa-cin del APS?

4.6.

Existen ONGs con experiencia documentada en facilitar la participacin y el de-sarrollo de los pueblos indgenas?

4.7.

Cules son las necesidades de capacitacin y fortalecimiento de capacidad de lasinstituciones gubernamentales e indgenas y las agencias donantes para incluir losderechos indgenas en el APS?

4.8.

Cmo se puede consultar e involucrar a los pueblos indgenas y sus organizacio-nes en la ejecucin del APS?

4.5., 4.6.

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2. Principios rectores generales

2.1. La relevancia de los derechos indgenas para los objetivos generalesdel desarrolloEl trmino pueblos indgenas es un comn denominador de los distintos pueblos alos que, por procesos histricos, se les ha negado el derecho a controlar su propio de-sarrollo. Los pueblos indgenas tienen idiomas nicos, sistemas de conocimiento y cre-encias, y poseen conocimientos y prcticas inestimables para el manejo sostenible derecursos naturales. Los pueblos indgenas tienen diversos conceptos propios de desa-rrollo, que se basan en sus diversos valores, visiones, necesidades y prioridades propias.

Ha habido una tendencia a considerar las cuestiones indgenas un asunto marginalen el contexto amplio del desarrollo, pero los pueblos indgenas son como mnimo350 millones de personas, que representan a 5.000 pueblos diferentes. La amplia ma-yora de los pueblos indgenas vive en pases en vas de desarrollo. Generalmente se losexcluye de la participacin poltica, estn marginalizados econmica y socialmente, yestn representados desproporcionadamente entre las vctimas de abusos de derechoshumanos y conflicto.

La negacin de los derechos indgenas ha estado en el centro de los conflictos y le-vantamientos recientes en pases como Bangla Desh, Bolivia, Guatemala, Ecuador,Nepal y Nicaragua.

La historia de Guatemala est marcada por la exclusin y marginalizacin sistem-tica de la poblacin indgena maya, lo que ha generado graves conflictos armados enel pas. Se estima que de 1980 a 1984, las vctimas superaron las 50.000 personas,1.000.000 de personas fueron desplazadas de las tierras altas y 120.000 huyeron alos pases vecinos, (MRG, 1994). Los derechos indgenas han sido un componenteclave de los acuerdos de paz de 1995 en Guatemala, pero an no han sido imple-mentados por completo.

Los pueblos indgenas en muchos casos tienen caractersticas similares a las de otrossectores marginalizados de la sociedad, por ejemplo la falta de representacin pol-tica, de participacin y de acceso a servicios sociales. No obstante, lo que agrega unadimensin adicional a la situacin de los pueblos indgenas es exactamente su condi-cin de pueblos distintos.

Como pueblos distintos, los pueblos indgenas reivindican el derecho a la autodeter-minacin, incluyendo el derecho a controlar su propio desarrollo poltico, social,econmico y cultural. De este derecho general emana una serie de derechos ms es-pecficos, p.ej. el derecho a la tierra y los territorios y a mantener estructuras de go-bierno y administracin. Estos derechos son frecuentemente afectados de maneranegativa en el proceso de desarrollo si no se promueve un enfoque para el desarrolloindgena basado explcitamente en los derechos.

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A continuacin se delinean algunas de las conexiones fundamentales entre los objeti-vos globales del desarrollo y los derechos indgenas:

Resumiendo, el desafo planteado por los pueblos indgenas es doble: por un lado, lospueblos indgenas tienen el mismo derecho al desarrollo, los recursos y servicios comotodos los otros pueblos, y por otro lado, debe reconocerse que el carcter de sus aspi-raciones para el desarrollo, los recursos y servicios puede ser fundamentalmente dife-rente del de los dems pueblos. Por lo tanto, se debern disear estrategias de desarro-llo para superar la marginalizacin y a su vez asegurar los derechos de los pueblos in-dgenas. Esto slo se lograr con el control, la participacin y el consentimiento plenode las personas involucradas.

El reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indgenas es crucialpara alcanzar los objetivos globales del desarrollo de reduccin de la pobreza, demo-cratizacin, desarrollo sostenible, prevencin de conflictos y respeto por los dere-chos humanos.

La diversidad cultural de los pueblos indgenas exige una diversificacin fundamen-tal del concepto y proceso de desarrollo para dar un tratamiento adecuado a sus de-rechos y aspiraciones diferenciadas.

El principio clave para salvaguardar los derechos indgenas en la cooperacin para eldesarrollo es el establecimiento de mecanismos que aseguren la plena participacin yel consentimiento libre y previamente informado de las comunidades involucradas.

Objetivo de desarrollo

Conexin con los derechos de los pueblo indgenas

Reduccin de la pobreza - Los pueblos indgenas estn debajo de los niveles de pobreza de la pobla-cin general.

- Mala salud, analfabetismo, base de recursos naturales degradada, falta deacceso a los servicios bsicos, migracin y desintegracin social, etc.

- Diversificacin del concepto de pobreza y de las estrategias de reduccinde la pobreza de acuerdo con las percepciones y aspiraciones diferencia-das de los pueblos indgenas.

Democratizacin - Exclusin de la participacin y toma de decisin polticas.- Acceso escaso a la informacin y educacin.- Falta de reconocimiento de las instituciones de gobierno indgenas y las

estructuras de toma de decisiones.

Derechos humanos - Graves violaciones de los derechos culturales, econmicos, sociales y pol-ticos de los pueblos indgenas.

- Falta de concientizacin y atencin a los abusos de los derechos humanosde los pueblos indgenas.

Prevencin y resolucin deconflictos

- Los pueblos indgenas estn representados desproporcionadamente entrelos refugiados y la poblacin desplazada por la violencia.

- La denegacin de los derechos indgenas causa conflictos e inestabilidadnacional.

Equidad de gnero - Las mujeres indgenas son en muchos casos marginalizadas en el acceso ala educacin, servicios de salud, participacin poltica, etc.

- Prcticas culturales discriminatorias en algunas sociedades indgenas,p.ej. respecto a los derechos a herencia y la participacin en las estructu-ras de gobierno.

- La falta de derechos y oprtunidades afecta a los hombres y las mujeresen forma diferenciada y requiere de respuestas diferenciadas, que asegu-ren las voces y la participacin, tanto de hombres como de mujeres.

Desarrollo sostenible - Violacin de los derechos a la tierra y los recursos- Estrecho interrelacionamiento de la diversidad cultural y biolgica, papel

especial de los pueblos indgenas en la conservacin y gestin de la bio-diversidad.

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2.2. Identificacin de los pueblos indgenas en contextos diversos.Teniendo en consideracin la diversidad de los pueblos indgenas, ha sido difcil desa-rrollar una definicin nica formal que sea aceptable para todos. Sin embargo, la De-finicin de Cobo1 as como el Convenio 169 de la OIT proporcionan definicionesde trabajo tiles, que, resumidas, sealan las siguientes caractersticas generales de lospueblos indgenas:

Autoidentificacin como indgenas Continuidad histrica con las sociedades pre coloniales Fuerte arraigo a los territorios Sistemas sociales, econmicos o polticos distintos Idioma, cultura y creencias distintas Forman parte de los sectores no dominantes de la sociedad Determinados a mantener sus comunidades distintas

Especialmente en Africa y Asia donde el concepto de ser indgena no est relacionadocon una colonizacin extranjera, las dudas sobre los criterios para la definicin hansido percibidas como una barrera para tratar los derechos indgenas en las polticas ylos programas de desarrollo. El tema de la definicin es discutido e interpretado ac-tualmente en foros internacionales y regionales tales como el Alto Comisionado de laONU para los DDHH (UNCHR) y la Comisin Africana de los Derechos Humanosy de los Pueblos. Debido a la complejidad del asunto y por respeto a las discusionesque se estn llevando a cabo actualmente, no es ni necesario ni conveniente que losdonantes en el contexto del desarrollo pongan nfasis en la definicin de los pueblosindgenas.

En Africa, la discusin del trmino pueblos indgenas es relativamente nueva y to-dava se discute intensamente la comprensin y la implicacin del trmino. El argu-mento que se oye frecuentemente es que haciendo una interpretacin literal de lapalabra indgena, cualquiera de origen africano puede considerarse indgena deAfrica. En 2003, la Comisin Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos(CADHP) adopt el Informe del Grupo de trabajo sobre las Poblaciones y Comu-nidades Indgenas de la Comisin Africana. Con la adopcin del informe, laCADHP ha enviado una clara seal reconociendo que existen pueblos indgenas enAfrica, que estos sufren graves violaciones de los derechos humanos, que la CartaAfricana debera usarse para proteger y promover sus derechos humanos y que laCADHP continuar trabajando activamente en este asunto. Se le ha otorgado elmandato a un grupo de trabajo de expertos de la CADHP para reunir informacin,realizar visitas a los pases, formular recomendaciones y presentar informes sobre lasituacin de los derechos humanos de los pueblos indgenas en Africa.

El informe de la CADHP pone nfasis en las siguientes caractersticas en la identifi-cacin de los pueblos indgenas africanos:- Sus culturas y modos de vida difieren sustancialmente de los de la sociedad do-

minante.- Sus culturas estn amenazadas, en algunos casos en vas de extincin.- La sobrevivencia de su modo de vida particular depende del acceso y los dere-

chos a sus tierras y recursos tradicionales.- A menudo viven en regiones inaccesibles o geogrficamente aisladas.- Sufren de marginalizacin poltica y social y son objeto de dominacin y explo-

tacin dentro de las estructuras polticas y econmicas nacionales.

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1 Doc de la ONU No. E/CN.4/Sub.2/1986/87

El enfoque ms provechoso es el de identificar, ms que definir, a los pueblos indgenasen un contexto especfico. La identificacin es un proceso ms constructivo y pragmticoque se basa en el criterio fundamental de la autoidentificacin, como se expresa en elConvenio 169 de la OIT. Desde la perspectiva indgena, la autoidentificacin es la basepara un amplio reconocimiento de la cultura, el idioma, la religin y otros.

En algunos pases existe resistencia al uso del trmino indgenapero pueden existir tr-minos locales (como tribal, pueblos originarios, adivasi, janajati) o etiquetas ocupacio-nales y geogrficas (cazadores-recolectores, campesinos, montaeses, rurales, etc.) que porrazones prcticas pueden ser intercambiados con pueblos indgenas.

En muchos casos la nocin de ser indgena tiene connotaciones peyorativas y algunas per-sonas pueden preferir ocultar o redefinir su origen indgena. Los actores externos debenrespetar estas preferencias y al mismo tiempo trabajar contra la discriminacin de lasculturas indgenas.

2.3. Diversas representaciones organizativasLos pueblos indgenas presentan un amplio espectro de representaciones organizativasdiferenciadas. Algunos han mantenido sistemas legales, administrativos y de gobiernotradicionales, mientras que otros han adoptado nuevas formas organizativas como aso-ciaciones u Organizaciones de Pueblos Indgenas (OPIs). Tambin hay otros que hansido establecidos por los gobiernos, en algunos casos para impedir o competir con lasorganizacioens generadas por los pueblos mismos. Esta diversidad tambin refleja losprocesos de cambio y los desafos multifacticos a los que se enfrentan los pueblos in-dgenas, p.ej. la tendencia general a la emigracin masiva de las comunidades indge-nas. En muchos casos, las diferentes organizaciones coexisten o hasta compiten por lalegitimidad representativa o los recursos disponibles.

Ha habido una tendencia de los actores externos a considerar las sociedades indgenascomo estticas o atrasadas, lo que significara que, de cambiar o adoptar nuevas for-mas organizativas, se convertiran en menos indgenas. Esto no solo est fundamen-talmente equivocado, sino que tambin puede llevar al fracaso de los programas de de-sarrollo, si estos son designados para tratar una falsa percepcin de una sociedad est-tica y homognea en lugar de una sociedad multifactica y dinmica como siempreser el caso.

En algunos casos, los requisitos formales de la cooperacin para el desarrollo como lapresentacin de informes financieros, contribuyen a la adopcin de nuevas formas or-ganizativas por parte de los pueblos indgenas, las que al final pueden erosionar la le-gitimidad de las estructuras e instituciones existentes. As, los donantes corren elriesgo de contribuir a la divisin al dar apoyo unilateral a una seccin de una sociedadindgena en lugar de promover un enfoque inclusivo. Por lo tanto, pueden apoyar ladiversidad interna en las sociedades indgenas, pero no deben debilitar los requeri-mientos para mecanismos que aseguren la rendicin de cuentas ante las bases de unacierta organizacin. Las organizaciones indgenas formales no son necesariamente re-presentativas en el aspecto de gnero, y en muchos casos habr una necesidad de ex-

En Sudfrica, el gobierno ha entablado un dilogo concreto con los pueblos indge-nas para dar espacio a los derechos indgenas en el aparato constitucional e institu-cional. Como parte de este proceso constitucional, el gobierno ha apoyado el esta-blecimiento de un consejo nacional que incluye a todos los grupos que se autoiden-tifican como indgenas en Sudfrica. Adems, se han especificado diferentes procesospara la adquisicin de derechos a la tierra para diferentes grupos y pueblos en Sud-frica con el fin de redistribuir la tierra que por la colonizacin y el apartheid estabanmayoritariamente en manos de los blancos.

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plorar estructuras complementarias para asegurar la participacin, tanto de hombrescomo mujeres.

Las diversas representaciones organizativas de los pueblos indgenas demandan unenfoque inclusivo, que abarque todas las diferentes secciones de una sociedad dada.Este enfoque impide la fijacin inadecuada de la identidad indgena de manera talque ignore los cambios que se producen en las sociedades indgenas.

Las estructuras e instituciones indgenas existentes pueden ser validadas y fortaleci-das a travs de la cooperacin para el desarrollo, en lugar de establecer nuevas orga-nizaciones que pueden ser potencialmente conflictivas y que estn estructuradas si-guiendo los requerimientos de las cooperacin para el desarrollo.

Las alianzas incluyen una identificacin cuidadosa e inclusiva de los socios indge-nas, de la participacin de hombres y mujeres, as como una evaluacin de su capa-cidad, aceptacin local y rendicin de cuentas ante sus bases.

2.4. GneroEn la mayora de las sociedades, la marginalizacin y la exclusin estn relacionadas auna serie de factores interrelacionados como clase, edad, etnia y gnero. Este ltimofactor ha recibido atencin especial, dado que en muchas sociedades se niega a lasmujeres el acceso a los servicios, los recursos y la participacin poltica. Por lo tanto, lamayora de los donantes intenta integrar la igualdad de gnero, y de forma ms espe-cfica asegurar los derechos, recursos y voces de las mujeres en todos los niveles de laasistencia al desarrollo.

En muchas sociedades indgenas, los hombres y las mujeres tienen diferentes responsa-bilidades e instituciones rituales, sociales y econmicas. En el trabajo con estas socie-dades es evidente la necesidad de un enfoque sensible al gnero.

Los pueblos indgenas tienen sus conceptos culturales de gnero propios, que incluyenuna comprensin y organizacin particular de las relaciones de gnero. En algunas so-ciedades como p.ej. los Ayllus en los Andes, los roles especficos por gnero son inter-pretados en funcin a su complementariedad ms que a igualdad. En estos casos,puede ser ms constructivo tratar los asuntos de gnero desde el concepto indgena dela complementariedad, p.ej. mediante el suministro de actividades de capacitacin es-pecficas para hombres y mujeres o la promocin de foros polticos especficos paraautoridades femeninas de los Ayllus.

Una consulta inicial con las organizaciones indgenas en Bolivia, anterior al diseode un programa sectorial para los pueblos indgenas con el apoyo de Danida, revelque, por lo general, las mujeres estaban ms interesadas en la educacin bilingemientras que los hombres focalizaban en los derechos a la tierra. Este anlisis sensi-ble al gnero condujo al diseo de componentes de un programa sectorial para la ti-tulacin de tierra y la educacin bilinge.

En Nepal, la estratificacin social basada en gnero, casta y etnia est presente en to-das las esferas de la sociedad. La discriminacin por gnero y casta ha sido recono-cida por el gobierno y los donantes le han prestado atencin mediante el estableci-miento de mecanismos para desagregacin de datos, monitoreo de impacto y focali-zacin de programas. Estos mecanismos de transversalizacin relacionados a castay gnero podran ampliarse para incluir tambin los asuntos de los pueblos indge-nas. As se podra tratar las tres causas principales e interrelacionadas de exclusin enNepal.

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En algunos casos, las prcticas e instituciones indgenas, como la autoridad polticatradicional o las leyes de herencia pueden ser consideradas discriminatorias para hom-bres o mujeres. Muchos actores externos consideran que es difcil tratar los asuntos degnero en las sociedades indgenas, probablemente debido al desafo doble de respetarel derecho a la autodeterminacin de los pueblos indgenas y al mismo tiempo insistiren el valor fundamental de la equidad de gnero, sin que este se exprese en una uni-formidad mecnica. En general, el principio rector es mantener una posicin slidarespecto a los derechos humanos para hombres y mujeres, y en la medida de lo posiblerespetar y basarse en los conceptos indgenas de gnero. En los casos en que las prcti-cas y normas indgenas estn en conflicto con los derechos humanos, los actores exter-nos deben insistir en el dilogo. La cuestin de cmo se relacionan los derechos espe-cficos de hombres y mujeres con el derecho fundamental a la autodeterminacin de-ber se tratada mediante un proceso interno en las sociedades indgenas en cuestin.

El debate sobre los roles y cambios de gnero no est de ninguna manera silenciado enlas sociedades indgenas. Se estn realizando actividades especficas de gnero en elmbito comunitario y existe una red creciente de organizaciones de mujeres indgenasque trata los asuntos generales como pueblos indgenas y los asuntos especficos comomujeres, fortaleciendo de esta manera la discusin interna sobre la autodeterminaciny los derechos basados en el gnero.

El reconocimiento de los vnculos entre los patrones de exclusin relacionados algnero y las etnias puede generar oportunidades potenciales de incluir el asunto delos pueblos indgenas en los esfuerzos de transversalizacin de gnero.

Los conceptos indgenas de gnero constituyen el punto de partida para tratar losderechos y las oportunidades de los hombres y mujeres indgenas a travs del desar-rollo.

Los derechos humanos individuales, incluyendo los derechos de hombres y mujeres,son un elemento integral del dilogo con las sociedades indgenas.

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3. Los derechos indgenas y los asuntosgenerales del desarrollo

3.1. Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP)Se supone que todos los pases de bajos ingresos desarrollen Documentos de Estrategiade Lucha contra la Pobreza (PRSP) que constituyen el marco global para los prsta-mos, la reduccin de la deuda y la cooperacin para el desarrollo. Los PRSP deben serdesarrollados y monitoreados a travs de procesos participativos que incluyan a la so-ciedad civil y los donantes, incluyendo el FMI y el BM. La mayora de los donantesintentan alinear su APS a los PRSP.

La mayor consecuencia de esta integracin globalizada de las herramientas para el de-sarrollo es que los donantes basan su trabajo en un anlisis comn y siguen estrategiascomunes en un pas dado. Si los pueblos indgenas no son incluidos en los dilogos yconsultas principales, y si sus derechos y prioridades no se reflejan en los PRSP, que-dan fuera de todos los esfuerzos importantes de desarrollo. Adems, hay un riesgo deque los esfuerzos para la reduccin de pobreza puedan tener un impacto negativo enlos pueblos indgenas.

Los PRSP, as como los informes de avance anuales sobre la implementacin, estn su-jetos a Evaluaciones con Personal Conjunto (EPC) del Banco Mundial y el FMI. LaEPC evala los PRSP segn cuatro elementos centrales: a) el proceso participativo delpas, b) el diagnstico de pobreza, c) metas, indicadores y monitoreo, d) acciones p-blicas prioritarias. Uno de los asuntos clave que la EPC debe tratar es la participacinde las minoras tnicas.

El grado de inclusin de los asuntos de los pueblos indgenas en los PRSP y el nivel yla calidad de las consultas que conducen a la formulacin de los PRSP vara conside-rablemente. Muchos pueblos indgenas no tienen conocimiento de los procesos dePRSP y no estn involucrados en el monitoreo de su impacto. Las directrices para eldesarrollo de PRSP subrayan la necesidad de procesos participativos pero no hacenmencin especfica de la participacin de los pueblos indgenas.

En Nepal, el dcimo plan quinquenal del gobierno constituye el PRSP. El plan men-ciona los problemas particulares de los pueblos indgenas y delinea un nmero depolticas y programas para estos asuntos. Sin embargo, el Marco de Gastos a MedioPlazo (MTEF), desarrollado para poner en operacin el plan no asigna recursos es-pecficos a los pueblos indgenas en los programas generales. Fuera de unos pocosprogramas focalizados, es difcil determinar el nivel exacto de financiamiento paralos pueblos indgenas.

La mayora de las grandes agencias donantes ha desarrollado polticas especficaspara su apoyo a los pueblos indgenas, las que deben seguir en el diseo de proyec-tos y programas (APS y otros). Es importante basarse en las polticas existentes,como las de Danida, de la Unin Europea y del PNUD, y comunicar estas a lospueblos indgenas para facilitar as su ejecucin.

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La participacin plena de los pueblos indgenas en la formulacin, implementaciny monitoreo del PRSP es crucial para alcanzar las metas de reduccin de la pobreza.El grado y la calidad de la participacin indgena en los procesos de formulacin,implementacin y monitoreo, as como el reflejo de las prioridades indgenas en lasacciones prioritarias, son criterios de evaluacin del PRSP.

La asignacin de recursos para concientizacin y fortalecimiento de capacidad de las or-ganizaciones indgenas para una participacin adecuada en las discusiones sobre losPRSPs es una condicin previa necesaria para la participacin en la mayora de los pases.

3.2. Datos desagregadosTodos los programas sectoriales miden su impacto y progreso a travs de compilacinde datos. Los datos miden, por ejemplo, avances en cuanto a la situacin de pobreza,alfabetizacin o estado de salud de los grupos meta, dependiendo de los objetivos delos programas. En la mayora de los pases, no se dispone de datos desagregados quepuedan dar una descripcin exacta de la situacin de los pueblos indgenas comparadacon la de otros grupos de la poblacin o que puedan ser usados para calificar polticasy monitorear el impacto de los programas. A menudo, para aproximarse a la situacinde los pueblos indgenas, es necesario combinar o correlacionar diferentes juegos dedatos (p.ej. estadsticas econmicas correlacionadas con criterios geogrficos) aunquegeneralmente estos no son muy exactos.

La ausencia de datos desagregados se reproduce en los procedimientos de reportes degran escala de los niveles nacional e internacional, p.ej. con respecto al avance hacialos MDG. Para monitorear el avance de forma efectiva, se reconoce que los informesdeben ir ms all de simples promedios que pueden inducir a errores, sealar avancesfalsos o enmascarar disparidades relativas a la etnia.

El Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas de la ONU ha iniciado reciente-mente trabajos de produccin de datos desagregados sobre los pueblos indgenas. Sinembargo, es evidente que esto representa un enorme desafo, especialmente debido alos siguientes factores: Dificultados con la definicin o terminologa Cambios de rumbo y movilidad en la identidad tnica Pautas de migracin, conflictos y guerras Falta de disposiciones legales o aceptacin poltica de la desagregacin

La ausencia de datos desagregados es un obstculo importante en la mayora delos sectores: En Nepal, una de las principales fuentes de informacin para monitoreo de impactoy resultados en el sector de la educacin primaria es el Sistema de Informacin sobrela Gestin Educativa (EMIS), que est vinculado a los indicadores de progreso rela-cionados a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (MDG). La informacin reco-gida por el EMIS provee datos desagregados por gnero pero no permite una eva-luacin o monitoreo de impacto especfico con respecto a los pueblos indgenas, apesar de haber una clara correlacin entre los bajos logros escolares, el gnero y laetnia / casta en Nepal.

El PRSP nicaragense no focaliza especficamente en los pueblos indgenas peromenciona la costa Atlntica (donde vive la mayora de los pueblos indgenas) comorea prioritaria debido a su profunda pobreza. Entre las prioridades para la regin semenciona la demarcacin de territorios indgenas.

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Poco entendimiento de la importancia de datos desagregados fiables como requisitopara el desarrollo de respuestas de desarrollo y monitoreo de impacto apropiados.

Dbil capacidad nacional para la recoleccin, anlisis y desagregacin de datos.

La generacin de datos desagregados en cuanto a gnero e identidad tnica es nece-saria para obtener una interpretacin exacta de la situacin de los pueblos indge-nas, calificar polticas, desarrollar y monitorear adecuadamente el impacto de losprogramas y debera ser un elemento integral del fortalecimiento de las capacidadesnacionales en el rea de la recopilacin de datos.

En cuanto a la metodologa, la recoleccin de datos pertinentes deber realizarsecon la participacin plena de los pueblos indgenas, en idiomas indgenas y con elempleo de facilitadores indgenas.

En el contexto del APS, la desagregacin puede ser integrada en la generacin dedatos realizada en los procedimientos administrativos de sectores especficos, parti-cularmente salud y educacin.

3.3. IndicadoresEl reconocimiento de la necesidad de diversificar el concepto de desarrollo implica lanecesidad de diversificar indicadores para asegurar su relevancia para los conceptos,percepciones y aspiraciones de los pueblos indgenas, incluyendo las percepciones dife-renciadas de hombres y mujeres.

El Mapa de la pobreza 2001 de Bolivia se basa en un censo nacional de la pobla-cin y viviendas. El Mapa de la Pobreza se fundamenta en seis indicadores de nece-sidades bsicas insatisfechas que entre otros incluye::

Materiales de la construccin. Estos son considerados inadecuados si la vivienda ti-ene paredes de caa, palma o piedras, un piso de tierra y / o techo de paja, caa umateriales de desecho.

Habitaciones disponibles. Las personas viven debajo de las normas cuando ms de5 personas duermen en dos habitaciones, cuando no tienen como mnimo unahabitacin extra para comer o estar y / o cuando no tienen una habitacin sepa-rada para cocinar.

No hay dudas sobre la gravedad de la pobreza en Bolivia, pero es pertinente pregun-tarse si estos indicadores reflejan la percepcin propia de los pueblos indgenas depobreza o si por ejemplo reflejan una visin discriminatoria de la arquitectura ind-gena. En el caso de Bolivia, los indicadores son construcciones culturales de la sufi-ciencia e insuficiencia y no concuerdan necesariamente con la percepcin propia delos pueblos indgenas (MRG, 2003). Hay una necesidad bvia de generar indicado-res que reflejen adecuadamente los conceptos y percepciones propios de los hombresy mujeres indgenas.

Dificultades con la definicin y terminologa:Se estima que un 60% de la poblacin de Bolivia es indgena, pero no hay cifrasexactas. El ltimo censo realizado en Bolivia (2001) intenta identificar el porcentajeexacto de pueblos indgenas, tomando como base el criterio de lengua materna,idiomas hablados en la actualidad y autoidentificacin (en lnea con el Convenio169 de la OIT). Los datos crudos del censo estn disponibles pero an no han sidopublicados por el Instituto Nacional de Estadsticas (INE), dado que no se ha acla-rado como sopesar los diferentes criterios relativos a la identidad / etnia en nuevosanlisis.

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Hay dos asuntos principales que deben ser mantenidos en equilibrio en la definicinde los indicadores: por un lado estos deben ser relevantes a las nociones del desarrolloy de la pobreza de los pueblos indgenas, y por el otro deben permitir que puedan sercomparados con otros grupos de la poblacin.

Una forma de lograr esto es presentando indicadores clave agregados en una pirmidede informacin que en los niveles inferiores proporciona indicadores desagregados ydescribe las relaciones con sus problemas subyacentes (Kemp, 1998).

Se debe desarrollar indicadores cualitativos y cuantitativos, que reflejen las nocionespropias de pobreza y desarrollo de los hombres y mujeres indgenas para monito-rear avances en relacin a la inclusin de los pueblos indgenas en el desarrollo, ascomo la relevancia y calidad de tal desarrollo.

Estos indicadores indgenas deben ser agregados a los indicadores generales en losniveles nacional e internacional para permitir una comparicin con otros grupos dela poblacin y monitorear avances en cuanto a las metas de desarrollo establecidasinternacionalmente, como los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Key indicator for monitoringprogress towards MDG forindigenous peoples

Esbozo de una propuesta para incluir los indicadores especficos de los pueblos indgenas en los ejercicios de monitoreo nacional e internacional:

Objetivo MDG: Asegurar que en el ao 2015 los nios de todo el mundo tengan educacin primaria completa.Aspiracin indgena especfica: El acceso a educacin intercultural bilinge.

Indicador clave para lograr el MDG de educacin primaria. Comparable en el tiempo y en los pases

Indicador clave para monitorear el avance hacia el MDG para los pueblos indgenas

Indicadores clave para lograr las aspiraciones de los pueblos indgenas

Indice nacional

final

Indice de finalizacin desagregado por gnero y

grupo tnico

Cobertura de Educacin Intercultural BilingeCapacitacin de Maestros Interculturales Bilinges

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4. Los derechos indgenas en elenfoque sectorial

4.1. Experiencias generales del programa sectorialLa principal caracterstica del apoyo programtico sectorial (APS) es que las estrategiasy objetivos de largo plazo son definidas en estrecha colaboracin con el pas de coope-racin y que la asistencia al desarrollo ser introducida en las polticas, estrategias yprogramas sectoriales nacionales. El objetivo final es que la asistencia al desarrollopueda ser dada como apoyo presupuestario general, sin que el donante decida sobre lapriorizacin de los fondos en los sectores.

Principales caractersticas del APS: El sentido de apropiacin lo tiene el pas de cooperacin antes que el donante. El apoyo de largo plazo se basa en polticas sectoriales nacionales y es implemen-

tado a travs de instituciones nacionales. La combinacin de diferentes tipos de apoyo: apoyo presupuestario, inversiones, ca-

pacitacin, asistencia tcnica. Dilogo continuo y estrecho entre el donante y el pas de cooperacin que permite

la discusin de asuntos polticamente sensibles. Mayores posibilidades de cohesin en los programas y coordinacin efectiva de los

donantes.

Estas caractersticas suponen la existencia de riesgos y oportunidades inherentes al en-foque del APS:

Debido a la estrecha y estratgica cooperacin entre los gobiernos, el APS tiene po-tencial para fomentar reformas estructurales a favor de los pueblos indgenas y per-mite a los donantes iniciar un dilogo y tratar temas sensibles a nivel gubernamental.

El APS supone un riesgo especfico para los pueblos indgenas que suelen ser polti-camente marginalizados y excluidos de la participacin, y cuyas prioridades y nece-sidades no necesariamente se reflejan en el marco sectorial nacional.

Debido a las diferencias nacionales y regionales, no puede haber enfoques uniformes osimplistas para la inclusin de los derechos indgenas en el APS. En resumidas cuentas, laexperiencia muestra que las oportunidades estn influenciadas por los siguientes factores:

El reflejo de los derechos indgenas en la legislacin nacional y el marco sectorial

En muchos pases, los sectores nacionales son financiados mediante canastas de fondos(basket funding), en las que un nmero de donantes contribuye de manera conjunta aun programa comn. Las estrategias de los donantes para apoyo a los pueblos indgenaspodran ser empleadas potencialmente como plataformas para plantear el tema indgenay asegurar cohesin y coordinacin entre los donantes. En Nepal, por ejemplo, los do-nantes que contribuyen a la canasta de fondos del sector de la educacin incluyen la Co-misin Europea, Finlandia, Noruega, Dinamarca y el Banco Mundial. Todas estas agen-cias tienen polticas de apoyo a los pueblos indgenas, las que podran ser decisivas en eldilogo y la definicin de un enfoque comn a las cuestiones indgenas.

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El nivel de influencia y la fuerza organizativa de los pueblos indgenas La existencia de instrumentos internacionales comunes para poder vincularse El nivel de concientizacin sobre las cuestiones indgenas en los gobiernos pertinen-

tes y el personal de las agencias donantes La existencia de mecanismos de comunicacin y consulta entre el gobierno, los do-

nantes y los pueblos indgenas El alcance y las oportunidades para tratar los derechos indgenas depende de una

variedad de factores, por lo que es contextual y requiere del dilogo.

Los desafos ms especficos y las mejores prcticas relacionadas con el enfoque secto-rial son tratados en las siguientes secciones:

4.2. La compartimentacin y las limitaciones del APSUno de los riesgos inherentes al enfoque sectorial es que no se traten las causas funda-mentales de la situacin de los pueblos indgenas debido a que los determinantes clavesde ciertos problemas se encuentran fuera de la influencia de cualquier sector especfico.Mucho de estos determinantes estn interconectados y son de naturaleza poltica por loque estn fuera del alcance de la influencia de la cooperacin internacional. Esto puededebilitar considerablemente el impacto del APS en los pueblos indgenas.

Otro riesgo es que el apoyo de los donantes a unos pocos sectores prioritarios nacio-nales no coincida con las prioridades de los pueblos indgenas, dejndolos de esta ma-nera fuera o promoviendo un enfoque del desarrollo basado en la oferta.

Existe una contradiccin entre la visin holstica de desarrollo de los pueblos indgenasy el enfoque temtico y compartimentado del APS. Esto seala la necesidad de tratarlos asuntos generales de los derechos indgenas de manera holstica e integrada, lo quedebe incluir la cooperacin y coordinacin con otros sectores, instituciones de go-bierno, donantes, organizaciones indgenas, ONG, instituciones de investigacin, etc.

Es necesario realizar un anlisis exhaustivo de las causas fundamentales del pro-blema de los pueblos indgenas y definir una estrategia que identifique de maneraexplcita las oportunidades y limitaciones de tratar estos asuntos a travs del APS.

La coordinacin intersectorial es vital para lograr resultados positivos del APS paralos pueblos indgenas.

Las necesidades y prioridades de los pueblos indgenas no pueden ser tratadas demanera adecuada a travs del APS nicamente Es crucial complementar el APS conun enfoque ms tradicional basado en proyectos especficos. Las lneas de presupu-esto especficas destinadas a los pueblos indgenas pueden complementar el APS enforma fructfera.

Los donantes deben explorar posibilidades de apoyar procesos de sensibilizacin yconstruccin de confianza que alcen la visibilidad y legitimidad de las culturas, his-torias y demandas de los pueblos indgenas, por ejemplo a travs de esfuerzos edu-cativos y de las medias de comunicacin.

La prdida de idiomas indgenas es un ejemplo que viene al caso: Este problema estratado de manera ms directa en el sector de la educacin, pero las causas funda-mentales de la prdida de los idiomas est frecuentemente relacionada a la presineconmica, la destruccin del ambiente y los medios de vida indgenas, y en ltimainstancia est relacionado a los asuntos de derechos a la tierra y los recursos. Es evi-dente que estos asuntos ms amplios no pueden ser tratados adecuadamente si se lostrata nicamente en el sector de la educacin.

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4.3. Inclusin de los pueblos indgenas en las estrategias nacionalesLa mayora de los donantes formula estrategias nacionales para definir el marco gene-ral para la asistencia a un pas dado. Las estrategias nacionales presentan un anlisisdel contexto y marco sectorial nacional y definen los sectores prioritarios que recibirnapoyo. Evaluaciones recientes (p.ej. Danida, 2002) han mostrado que la inclusin delos pueblos indgenas en las estrategias nacionales es crucial para superar un nmerode problemas generales:

La polticas generales de los donantes de apoyo a los pueblos indgenas fallan fre-cuentemente en dar orientacin operativa al personal.

En algunos casos existen contradicciones inherentes en el marco legislativo e insti-tucional nacional que conducen a la falta de coherencia en el enfoque a los dere-chos indgenas.

Si los pueblos indgenas son dejados fuera de las estrategias nacionales, es posibleque tampoco sean tomados en consideracin en el APS.

En todos los pases con poblaciones indgenas, se debe incluir un anlisis de susituacin en las estrategias nacionales. Adems, las estrategias deben incluir unanlisis especfico de cmo se incluyen los asuntos y preocupaciones de los pueblosindgenas en el APS y en otras intervenciones para el desarrollo.

Las estrategias nacionales son interpretaciones operativas de la poltica general delos donantes sobre los pueblos indgenas, vinculando de esta manera los niveles depoltica e implementacin y sirviendo como directriz prctica en un contexto na-cional especfico.

La inclusin del anlisis de los pueblos indgenas en las estrategias nacionales exigeuna recoleccin proactiva de informacin y consultas con los hombres y mujeresindgenas, y es una condicin previa para un reflejo futuro de las necesidades y pri-oridades de los pueblos indgenas en los programas sectoriales.

Las estrategias nacionales proporcionan una plataforma para el dilogo, la coordi-nacin y la divisin de tareas que tiene en cuenta la creacin de sinergias entre losdiferentes sectores y el establecimiento de prcticas operacionales coherentes.

4.4. Programas focalizados o transversalizacinUna de las discusiones recurrentes es si se debe tratar el asunto de los pueblos indge-nas mediante programas focalizados o si se lo debe transversalizar en las polticas yprogramas existentes. Por lo general se reconoce que los problemas multifacticos delos pueblos indgenas no pueden ser solucionados mediante programas o proyectos in-dividuales, sino que son necesarios procesos de largo plazo para reestructurar los esta-

En Bangla Desh, Danida participa en el APS que tambin incluir las colinas deChittagong Hill Tracts (CHT) donde se ha firmado un frgil acuerdo de paz entreel gobierno y los guerrilleros indgenas. Dentro del contexto amplio de una estrate-gia nacional, Danida ha desarrollado principios de orientacin especficos para elAPS en CHT: - Fortalecimiento de las instituciones especficas en ejercicio del poder en CHT en

base al acuerdo de paz y su capacidad para asumir roles y competencias previstas- Apoyo a actividades de desarrollo en pequea escala- Pluralismo, es decir, probar varios mecanismos de implementacin - Desarrollo de la capacidad mediante la implementacin de actividades con orga-

nizaciones locales entendiendo que las organizaciones locales slo aumentarn sucapacidad para gestionar fondos y proyectos si se les da la posibilidad para hacerlo

- Consultas continuas y regulares con los actores- Aumento paulatino de actividades vinculado a los puntos de referencia relativos al

desarrollo institucional y la implementacin de actividades.

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dos excluyentes. Por lo tanto, el enfoque tomado por la mayora de los donantes es elde transversalizar los asuntos de los pueblos indgenas en las polticas y programas entodos los niveles. Sin embargo, el reto de la transversalizacin es que exige una capaci-dad institucional que frecuentemente es muy dbil para asegurar una implementacinadecuada. Por este motivo, muchos pueblos indgenas se manifiestan escpticos acercade la transversalizacin y prefieren los programas focalizados.

Ha habido una tendencia a describir la transversalizacin contra la focalizacin como enfo-ques mutuamente excluyentes, mientras que es potencialmente mucho ms constructivoestudiar las posibilidades de crear sinergias a travs de la combinacin de los enfoques:

La transversalizacin de los derechos indgenas en los marcos sectoriales nacionaleses crucial para lograr sociedades ms incluyentes y equitativas y asegurar un im-pacto amplio.

La transvesalizacin y el focalizar especficamente a los pueblos indgenas no sonenfoques mutuamente excluyentes sino complementarios y pueden ser combinadoscon xito.

La transvesalizacin es un proceso de largo plazo pero se deben delinear hitos e in-dicadores para la implementacin con el fin de monitorear el avance.

4.5. Programa sectorial especfico de apoyo a los derechos indgenasGeneralmente se intenta tratar los derechos indgenas en el APS en el marco de lossectores temticos. Sin embargo, en Bolivia, Danida participa en un enfoque innova-dor que apoya un programa sectorial que trata directamente la implementacin de losderechos indgenas. El marco de poltica general para el programa es el Convenio 169de la OIT, que ha sido ratificado por Dinamarca y Bolivia. Esta experiencia propor-ciona una oportunidad nica para estudiar las ventajas de combinar el enfoque delAPS con un enfoque explcito sobre los derechos indgenas.

Las principales lecciones aprendidas del programa sectorial para los pueblos indgenasen Bolivia son:

Ha permitido a Danida y los socios bolivianos tratar los principales asuntos priori-tarios de los pueblos indgenas como derechos a la tierra, educacin interculturalbilinge, reformas y participacin poltica, as como el fortalecimiento institucionalde las organizaciones indgenas y de gobierno.

Ha permitido a Danida y los socios bolivianos dirigirse a los pueblos indgenas conuna filosofa sectorial, trabajando de forma simultnea en diferentes niveles: polti-cas, marco institucional, apoyo directo, actividades especficas.

Ha permitido a Danida y los socios bolivianos establecer plataformas institucional-izadas para el dilogo permanente con los pueblos indgenas, contratar personal es-pecializado y generar experiencias y capacidad, ser proactivos y entender las necesi-dades y prioridades de los diversos pueblos indgenas, basar su trabajo en propues-tas elaboradas a travs procesos participativos y de base.

Programas focalizados Esfuerzos de transversalizacin

Ventajas - Enfoque explcito- Capacidades especficas - Resultados inmediatos

- Amplio impacto en todos los niveles,incluyendo las polticas

- Sostenibilidad

Desventajas - Impacto reducido - Riesgo de perder el enfoque- Falta de capacidades especficas- Pocos resultados inmediatos

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Ha permitido a Danida y los socios bolivianos apoyar los esfuerzos nacionales detransversalizar los derechos indgenas en las polticas e instituciones del gobierno.

Los resultados en algunas de las reas tratadas por el programa son an dbiles, peroes de reconocimiento general que la implementacin de los derechos indgenas es unproceso de largo plazo que representa un reto necesario y difcil.

Los programas sectoriales especficos de apoyo al desarrollo de polticas y marcosinstitucionales pueden ser un importante vehculo para el reconocimiento y la im-plementacin de los derechos de los pueblos indgenas.

Los programas especficos de los pueblos indgenas tienen un papel estratgico paralograr impacto en los sectores temticos as como en otros donantes para integrar elasunto de los pueblos indgenas.

La definicin de plataformas de polticas comunes para donantes y pases recep-tores, p.ej. a travs de la ratificacin del Convenio 169 de la OIT, facilita la formu-lacin de las condiciones mnimas para reconocer los derechos indgenas en el dis-eo y ejecucin del APS y facilita el diseo de programas focalizados para la pro-mocin de los derechos indgenas.

4.6. Mecanismos para dilogo, consentimiento y coordinacinLos pueblos indgenas en general, pero en particular las mujeres indgenas, estn su-brepresentados en las estructuras de toma de decisin poltica y en el sector pblico. Amenudo son marginalizados respecto al acceso a la informacin y las instituciones eignoran los mecanismos para la cooperacin y el desarrollo de polticas nacionales einternacionales. Concretamente, tienden a ser pueblos invisibles desde la perspectivade las instituciones nacionales y las agencias donantes.

El reto de asegurar la participacin de los pueblos indgenas no se soluciona con con-sultas ad hoc sobre asuntos especficos sino que es un proceso a largo plazo de desa-rrollo gradual de la capacidad para el dilogo en ambos lados. Para acercarse a la metaambiciosa de lograr el consentimiento libre y previamente informado as como la par-ticipacin plena y libre de los pueblos indgenas en el proceso del desarrollo, es nece-sario el establecimiento de plataformas / foros institucionalizados para el dilogo con-tinuo, involucrando tanto a los hombres como a las mujeres.

En Bolivia, las actividades clave apoyadas por Danida para integrar los derechos in-dgenas incluyen:- Apoyo al reconocimiento de los derechos indgenas mediante el desarrollo de pol-

ticas y leyes.- Transvesalizacin y descentralizacin de las polticas y programas indgenas en las

estructuras e instituciones de gobierno en todos los niveles.- Desarrollo de un sistema de monitoreo para la implementacin de polticas y pro-

gramas indgenas.- Concientizacin del pblico en general.Como parte de los esfuerzos de transversalizacin, se ha incorporado una estrategiaen el diseo de los programas focalizados para luego pasar las actividades a los pro-gramas sectoriales temticos.

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El establecimiento de plataformas institucionalizadas para el dilogo, la planifi-cacin, la coordinacin y el monitoreo en varios niveles es crucial para el desarrollode una interpretacin comn de las limitaciones, posiciones y obligaciones de losdiferentes actores y para aproximarse al objetivo a largo plazo de asegurar la partici-pacin plena y el consentimiento libre y previamente informado de los pueblos in-dgenas en el proceso de desarrollo.

Se debe dar una atencin especial para asegurar la participacin tanto de los hom-bres como de las mujeres.

4.7. Participacin de las instituciones indgenas y gubernamentales en laimplementacinEn el APS, la principal responsabilidad por la implementacin la tienen las institu-ciones de gobierno nacional y/o local. En muchos pases, el APS es afectado por lainestabilidad institucional, as como la falta de compromiso poltico para las reformasy la democratizacin.

Los pueblos indgenas en particular sienten que las estructuras de gobierno son exclu-yentes y son escpticos en cuanto a la posibilidad de fortalecer los derechos indgenasmediante el fortalecimiento de la capacidad institucional del estado.

En Nepal, los datos disponibles indican que los pueblos indgenas generalmente es-tn subrepresentados en los cuerpos de toma de decisin poltica y las institucionesde gobierno. Sin embargo, el nivel de participacin entre los pueblos indgenas varaenormemente. Un grupo indgena (Newar) est casi a la par de las castas dominan-tes mientras que otros (como Raute, Bankaraia, Kusunda) prcticamente no tienenparticipacin poltica, y se considera muy improbable que participen si no se tomanmedidas proactivas especiales. Otros grupos (p.ej. Chepangs) tienen potencial paraparticipar pero no tienen certificados de ciudadana. Estn presos en una situacinimposible porque para obtener los certificados tienen que poseer tierras, pero paracomprar tierras tienen que tener certificado de ciudadana (Bhattachan, 2003).

En el contexto del APS a los pueblos indgenas en Bolivia, Danida apoya un com-ponente de titulacin de territorios indgenas. La titulacin de tierra es un asuntocontrovertido, por un lado porque es un pre-requisito para la comercializacin de latierra y, por otro, porque casi por definicin involucra intereses conflictivos. Uno delos desafos ha sido definir parmetros comunes para la evaluacin del progreso.Para este fin se estableci una comisin interinstitucional, CITCO, como meca-nismo compartido de coordinacin y monitoreo, que est formada por representan-tes de la Embajada de Dinamarca, las organizaciones indgenas y las institucionesgubernamentales de Bolivia.

A travs del componente de apoyo a la educacin intercultural bilinge, Danidaest apoyando el establecimiento de Consejos de Educacin Indgenas que partici-pan en la gestin y formulacin de polticas y programas nacionales.

En la prxima fase del APS a los pueblos indgenas en Bolivia, se prev el estableci-miento de un Comit Directivo Nacional Conjunto para supervisar el avance yaprobar los presupuestos y planes de trabajo anuales. El Comit estar formado porrepresentantes de las instituciones gubernamentales, la Embajada de Dinamarca ylas organizaciones indgenas.

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Por otra parte, una de las caractersticas que definen a los pueblos indgenas es queellos sin distincin de su situacin legal, han mantenido todas o algunas de sus institucio-nes sociales, econmicas, culturales y polticas propias (Convenio 169 de la OIT). Estasinstituciones constituyen la representacin poltica de pueblos especficos y tambintienen funciones administrativas y de gestin, p.ej. con respecto a la tierra, los recur-sos y la justicia. Existe el riesgo inherente de debilitar la legitimidad y capacidad de es-tas instituciones si no participan de manera activa en la implementacin de las estrate-gias empleadas.

La fuerza y experiencia de las instituciones indgenas vara considerablemente en loscontextos nacional y regional, pero muchas tienen dificultades en cumplir con las exi-gencias administrativas y tcnicas de la cooperacin para el desarrollo y la participa-cin en la cooperacin directa con donantes e instituciones gubernamentales. En algu-nos casos, la interrelacin entre los aspectos tcnicos y politicos de las organizacionesindgenas es dificil de manejar y lleva a cuestionar los roles y las responsabilidades delos diferentes actores. En otros casos, el enfoque en la ejecucin de proyectos quita laatencin de las organizaciones y deja laincidencia? por los intereses de las bases por elmanejo de proyectos y provisin de servicios. Adems, muchas veces el vnculo entrelas instituciones gubernamentales e indgenas es pobre o inexistente. Teniendo en con-sideracin las relaciones de poder arraigadas en la cooperacin para el desarrollo,existe la obligacin de cerrar la brecha entre ambas partes y tratar el fortalecimiento decapacidad institucional y el fortalecimiento de las relaciones como una alta prioridad.

El APS debera seguir una estrategia doble de fortalecer la capacidad de las institu-ciones pblicas para que se respeten los derechos indgenas y al mismo tiempo fort-alecer la capacidad de las instituciones de los pueblos indgenas.

La participacin directa de las organizaciones y estructuras indgenas en la imple-mentacin es una manera de validar su legitimidad y fortalecimiento de capacidad.A travs de estos procesos prcticos, la cooperacin para el desarrollo contribuye alfortalecimiento de los derechos de los pueblos indgenas y de su capacidad para laautodeterminacin.

El facilitar el registro oficial de las organizaciones indgenas, p.ej. a travs de capi-tal generador, puede jugar un papel decisivo en el involucramiento de los pueblosindgenas en el proceso de desarrollo.

Esto exige que el APS opere con objetivos interconectados en diferentes niveles,para poder tratar los objetivos temticos del programa (p.ej. salud, educacin,transporte) y los objetivos especficos relacionados con la inclusin de los pueblosindgenas (p.ej. concientizacin, fortalecimiento de capacidad, establecimiento demecanismos para el dilogo).

Los donantes tienen que entrar en el dilogo sobre el compromiso poltico espec-fico que se le exige a los pases de cooperacin para tratar las cuestiones indgenas atravs de sus estructuras de gobierno. En los casos en que los donantes cuentan conpolticas especficas de apoyo a los pueblos indgenas, hay una obligacin de usarlasy hacer referencias a estas en los dilogos y negociaciones con los pases de coop-eracin.

Registro de las organizaciones indgenas. En muchos pases, las organizaciones in-dgenas se enfrentan a dificultades para obtener el registro oficial exigido para operarde manera legal. En estos casos, un capital generador de los donantes puede facili-tar el proceso de registro. En otros casos, el registro y reconocimiento oficial puedentratar temas delicados de control y legitimidad que no son favorables ante la diversi-dad de las comunidades indgenas.

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Donde los vnculos entre las instituciones indgenas y gubernamentales son dbileses til poner el enfoque en el fortalecimiento de las relaciones antes que fortalecerinstituciones especficas.

4.8. Participacin de las organizaciones de la sociedad civilEl involucramiento de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) es enfatizado enel enfoque del APS. No hay duda que las OSC, y las ONG en particular, tienen unpapel crucial en la facilitacin del desarrollo y la participacin polticas de los pueblosindgenas. En contraste con los grandes donantes, las ONG tienen vnculos estrechoscon las comunidades y pueden apoyar y seguir procesos de pequea escala a largoplazo, basados en las estructuras e instituciones existentes en las sociedades indgenas.A menudo, las ONG tienen la experiencia prctica que las agencias donantes an tie-nen que formar.

Adems, las ONG tienen potencial para convertirse en aliados polticos importantespara los pueblos indgenas, ya que pueden incluir las cuestiones indgenas en sus agen-das para la incidencia. Sin embargo, en algunas regiones, particularmente en Africa yAsia, an es necesario aumentar la concientizacin y el fortalecimiento de capacidadde la sociedad civil respecto a los asuntos y derechos de los pueblos indgenas.

Frecuentemente, los donantes no distinguen entre Organizaciones de los Pueblos In-dgenas (OPI) y las ONG, mientras que las OPI enfatizan con vehemencia la diferen-cia en el carcter de ambas: Las OPI son representantes de un pueblo, en oposicin a la legitimidad tcnica, pol-tica o basada en asuntos especficos de las ONG. Esta legitimidad diferenciada esti-pula diferentes papeles en el proceso de desarrollo, en el cual las ONG deben facilitarun proceso antes que actuar como diseadores de polticas en nombre de las OPI.

En algunos casos, estos diferentes roles crean conflictos en la cooperacin entre lasONG y OPI, por ejemplo si una ONG interfiere en la soberana poltica de una OPI,o si las prioridades y principios de una OPI son contradictorios a los de la ONG. Entodo caso, la alianza entre las OPI y ONG debe basarse en la comprensin mutua delos roles diferenciados de ambas. La seleccin de las OPI y ONG es crucial para la le-gitimidad y la calidad de la cooperacin y es fundamental que los donantes consultencon una amplia gama de OPIs antes de seleccionar sus socios.

Las OSC y las ONG en particular pueden tener un papel crucial para facilitar laparticipacin de los pueblos indgenas en el APS.

Se debern elegir ONG con capacidad y experiencia en el trabajo especfico con lospueblos indgenas, asegurndose que son aceptadas por las comunidades encuestin.

La concientizacin, capacitacin y fortalecimiento de capacidad de las OSC con re-specto a los derechos indgenas es prioritaria, especialmente en Africa y Asia.

4.9. Fortalecimiento de capacidad y sistematizacin de las experienciasEl trabajo con asuntos indgenas es generalmente un desafo para las agencias donan-tes ya que exige la diversificacin del concepto de desarrollo y las herramientas dispo-nibles en la cooperacin para el desarrollo. Es una experiencia de aprendizaje intercul-

En Bolivia, algunos de los subcomponentes del apoyo de Danida a los pueblos ind-genas son implementados directamente por las OPI. Otros subcomponentes son im-plementados por ONG bolivianas con el propsito de llegar a los pueblos indgenasque no tienen la capacidad institucional para interactuar directamente con Danida.

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tural mutuo en el que an hay mucho terreno por descubrir. Por lo tanto hay unagran necesidad de dilogo continuo, sistematizacin e intercambio de experiencias ascomo el desarrollo de metodologas de trabajo.

Evaluaciones recientes han mostrado que uno de los grandes obstculos para la imple-mentacin de estrategias de apoyo a los pueblos indgenas es la falta de capacidad ins-titucional y de experiencia de las agencias donantes. Esto es agravado potencialmentepor la descentralizacin general de la cooperacin para el desarrollo, en la que el enfo-que en temas transversales puede ser debilitado. A pesar de ello, las cuestiones indge-nas no son incluidas sistemticamente en los esfuerzos de capacitacin y fortaleci-miento de la capacidad de las mayora de las agencias donantes.

Es necesario acompaar las estrategias de apoyo a los pueblos indgenas con planesde trabajo que traten el fortalecimiento de la capacidad y las necesidades de capac-itacin de las agencias donantes, p.ej. con la inclusin de las cuestiones indgenasen los programas regulares de capacitacin de personal e invitando a representantesindgenas a conducir talleres y seminarios en las oficinas centrales y las representa-ciones descentralizadas de los donantes.

La sistematizacin y el intercambio de experiencias a travs de los pases y sectoreses crucial para el fortalecimiento gradual de la capacidad para tratar las cuestionesindgenas en el APS.

Los estudios pertinentes, informes, directrices, etc. debern presentarse al Foro Per-manente para Cuestiones Indgenas de la ONU, que es el punto de focalizacinmundial para la promocin de la cooperacin entre los estados y los pueblos ind-genas.

En 2000, ECOSOC decidi establecer el Foro Permanente para Cuestiones Indge-nas de la ONU. El foro consta de 16 miembros, de los cuales 8 son nombrados porlos gobiernos y 8 son indgenas, nombrados por el presidente de ECOSOC. El foropermanente acta como cuerpo asesor de ECOSOC, con mandato para discutir lascuestiones indgenas relativas al desarrollo econmico y social, la cultura, el medioambiente, la educacin, la salud y los derechos humanos. El foro proporciona aseso-ramiento y recomendaciones, concientiza, prepara y divulga informacin y pro-mueve la integracin y coordinacin de actividades relacionadas a las cuestiones in-dgenas en el sistema de la ONU.

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5. Experiencias de sectores especficos

5.1 Agricultura, gestin de recursos naturales y medio ambiente

5.1.1. Derechos a la tierra y los recursos El problema enorme que enfrentan los pueblos indgenas en los campos de la gestinde los recursos naturales, medio ambiente y agricultura es la violacin de sus derechoscolectivos a la tierra, los territorios y los recursos. Entre otras cosas, esto se debe a losefectos de polticas macroeconmicas, imposicin y subvencin del monocultivo in-dustrializado, expansin de la frontera agrcola, establecimiento de parques y reasprotegidas, proyectos de desarrollo de gran escala (p.ej. represas), minera y la explota-cin de recursos naturales. La explotacin de los recursos naturales en sus muchas va-riantes es, sin duda alguna, el mayor factor individual que conduce a la prdida de te-rritorios y recursos indgenas.

En cierta medida, estas tendencias se deben a los efectos de la globalizacin econ-mica. Como inform el Banco Mundial, la globalizacin ha tenido un papel cataliza-dor en la aceleracin del crecimiento econmico, pero tambin ha aumentado las de-sigualdades entre y dentro de algunos pases, lo que aument la marginalizacin depases y grupos que ya estaban marginalizados (Poverty in an Age of Globalisation,World Bank, 2000). Para la mayora de los pueblos indgenas, el reconocimiento desus derechos a sus territorios y recursos tradicionales es el baluarte contra los efectosnegativos de la globalizacin.

En algunos pases no existen marcos legales que alberguen los derechos colectivos a latierra de los pueblos indgenas. En estos casos, la exigencia mnima es que la coopera-cin para el desarrollo no contribuya a debilitar los derechos tradicionales a la tierra ylos recursos, y a su vez contribuya al desarrollo de un marco poltico adecuado.

En otros pases, especialmente en Latinoamrica, el desarrollo reciente de polticas hahecho posible tratar de forma directa la demarcacin de territorios indgenas en elcontexto de la cooperacin para el desarrollo.

En Tanzania, los programas de ajuste estructural y las liberalizaciones del mercadocondujeron a la privatizacin de tierras de pastoreo para ganadera comercial. Esteenfoque amenaza seriamente con desplazar a los trashumantes indgenas y disminuirlas razas de ganado indgena a medida que el sector se dirige hacia el monocultivo yla promocin de variedades exticas. Adems, los pueblos indgenas en toda Africahan perdido recursos vitales frente a la conservacin de la vida silvestre, con el esta-blecimiento de un nmero de parques y reas protegidas en sus territorios tradicio-nales.

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Por otro lado hay muchos casos en los que los pueblos indgenas cuentan con tierrasinsuficientes o inadecuadas para desarrollar medios de vida sostenibles.

5.1.2. Desarrollo basado en sistemas indgenas de gestinMuchas sociedades indgenas son (sociedades) no industriales, por ejemplo en el casode cazadores-recolectores, pescadores, agricultores nmadas y trashumantes cuyas eco-nomas estn basadas en el uso y control de los recursos naturales. En estas sociedadeslos hombres y las mujeres frecuentemente tienen roles diferenciados y poseen un co-nocimiento diferenciado y detallado de la diversidad biolgica que se encuentra en susterritorios, incluyendo el conocimiento de recursos con valor nutritivo y medicinal yprcticas que conducen a la gestin y conservacin sostenible de estos recursos. Sinembargo, existe una falta de reconocimiento seria y generalizada del valor de los cono-cimientos indgenas, uso de la tierra y sistemas de gestin en las polticas y programasagrcolas y ambientales de la mayora de los pases.

El valor especial de los pueblos indgenas con respecto a la proteccin del ambiente y eluso sostenible de los recursos naturales es reconocido en un nmero de instrumentos in-ternacionales, tales como la Declaracin de Ro, la Agenda 21, la Convencin sobre Di-versidad Biolgica y la Declaracin y Plan de Accin de Johannesburgo. Los pueblos in-dgenas participan activamente en las negociaciones y procesos polticos relativos a estosinstrumentos, pero una crtica comn a estos procesos es su lejana con las realidades delas comunidades locales, y que las buenas polticas internacionales no necesariamente setraducen en buena implementacin, (Joji Carino en IWGIA, 2001).

El Convenio sobre Diversidad Biolgica (CBD) es el marco principal para tratar te-mas de la proteccin de la biodiversidad y el desarrollo sostenible. El CBD se basaen el principio de la soberana estatal sobre los recursos biolgicos y los pueblos in-dgenas no son partenarios oficiales del CBD. No obstante, su rol especial para laconservacin y uso sostenible de la biodiversidad ha sido parcialmente reconocido,particularmente en relacin a temas como los conocimientos tradicionales, el acc-ceso a recursos genticos, la distribucin de beneficios, la transferencia de finanzas ytecnologa, y las reas protegidas.

En las tierras altas de Bolivia, las tierras reivindicadas por las comunidades indgenastienen generalmente un potencial productivo muy bajo, entre otros debido a la esca-sez de agua, erosin, desertificacin y la degradacin ambiental causada por las em-presas mineras. En consecuencia se produce una emigracin masiva de hombres deestas tierras que salen en la bsqueda de trabajo en otras partes. Obviamente la titu-lacin de tierra en estas reas no es suficiente para asegurar medios de vida sosteni-bles y hay una necesidad de reestablecer la productividad de la tierra.

En Nicaragua se aprob una ley en 2003 que regula el proceso de demarcacin y ti-tulacin de territorios indgenas y establece los territorios como entidades adminis-trativas bajo las estructuras de gobierno tradicionales. La ley estipula que los im-puestos de la explotacin de los recursos en los territorios indgenas sern divididosequitativamente entre las comunidades indgenas y los gobiernos municipal, regio-nal y central. Esta modalidad reemplazar con el tiempo la extraccin y explotacinactual por terceros, que deja poco o ningn beneficio a las comunidades. La imple-mentacin adecuada de la ley exigir acompaamiento legal y el fortalecimiento dela capacidad de gestin y administracin de las comunidades, as como el fortaleci-miento institucional de las instituciones gubernamentales a cargo del proceso.

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Para muchos pueblos indgenas, las economas orientadas a la subsistencia son esencia-les para su seguridad alimentaria. Ahora se enfrentan al enorme desafo de tener quemantener y desarrollar formas de produccin sostenible mientras que el crecimientode la poblacin, la destruccin ambiental y el acceso limitado a los recursos pone bajofuerte presin a sus comunidades. No existen soluciones tradicionales a estos desafos,por lo que es vital dar apoyo a las comunidades en su bsqueda de alternativas pro-ductivas y econmicas basadas en su conocimiento y sistemas de gestin propios. Estoimplica establecer alianzas entre las comunidades indgenas, los gobiernos, la comuni-dad cientfica y las empresas privadas.

Agricultura rotativa en AsiaEn el sur y sureste de Asia se est llevando a cabo una transicin generalizada de laseconomas indgenas, frecuentemente como intervenciones gubernamentales planifi-cadas y apoyadas por donantes internacionales. Esta transicin es bsicamente elcambio de agricultura rotativa a agricultura sedentaria y orientada al mercado, laque es integrada totalmente o en gran parte al sistema econmico nacional (y porconsiguiente al sistema econmico globalizado).

Reduccin de la pobreza y proteccin ambiental mediante estrategias de tras-humancia en TanzaniaEl proyecto ERETO en Tanzania, apoyado por Dinamarca, se dirige a los trashu-mantes indgenas maasai en el Area de Conservacin del Ngorongoro (NCA). Sepropone mejorar el acceso a agua para seres humanos y ganado, suministrar serviciosveterinarios y repoblar las familias trashumantes pobres. ERETO se basa directa-mente en el concepto y la medicin de pobreza maasai y en un mecanismo basadoen clanes para la seguridad social y la redistribucin de la riqueza que se empleacomo el mecanismo de implementacin clave para la repoblacin. Las mujeres,como jefas de los hogares, tienen un rol clave en la repoblacin, que hasta el mo-mento ha beneficiado a 3.400 hogares. Esto ha revertido la tendencia a la marginali-zacin y ha reintegrado a estas familias a la trashumancia, que para ellos significa noslo un sistema econmico sino herencia, espiritualidad y es un determinante deidentidad.

El ministerio de agricultura y los agricultores suelen describir la trashumancia comouna prctica perjudicial para el ambiente. Antes del proyecto ERETO, los pocos be-bederos disponibles en el NCA concentraban a la gente y al ganado en las inmedia-ciones. Esta concentracin causaba preocupacin respecto al ambiente, pero despusde que ERETO construyera nuevos bebederos, los animales y la gente se han distri-buido de manera uniforme en reas ms amplias y de forma sostenible. ERETOtambin ha contribuido a la proteccin de la vida silvestre en el NCA cuando el ni-vel de pobreza y las exigencias para la sobrevivencia haban llegado al punto en quelos maasai estaban por comer carne de animales silvestres.

En la prxima fase, ERETO reproducir las experiencias en todo el distrito y conti-nuar con los intentos de influir el marco institucional y poltico para que apoyen elempleo de estrategias de trashumancia en los esfuerzos de reduccin de la pobreza yproteccin ambiental. (Benedict ole Nangoro, 2003)

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Por un lado, los pueblos indgenas exigen respeto por sus derechos a la tierra y sus sis-temas de gestin tradicionales. Por otro lado, suelen estar en desventaja respecto al ac-ceso a los mercados, crditos y servicios de extensin que puedan maximizar el poten-cial de los sistemas de manejo y de produccin indgenas. Adems, suelen estar en unaposicin dbil a la hora de negociar los recursos y la explotacin por intermediarios esnotoria en muchas sociedades indgenas. Esto apunta a la necesidad de fortalecer lacapacidad de las instituciones indgenas y gubernamentales para formular polticas yprogramas que faciliten el acceso de los pueblos indgenas a los servicios y mercados yque fortalezca su posicin respecto al mercado.

5.1.3. Adherencia a normas internacionales emergentesEn los ltimos aos, se ha establecido normas internacionales importantes sobre losderechos de los pueblos indgenas con relacin a programas ambientales y manejo derecursos naturales. No obstante, hay frecuentes reclamos de los pueblos indgenas deque las normas internacionales no son aplicadas para guiar la ejecucin de programasque les afectan, por ejemplo en relacin al manejo de Parques Nacionales y Areas Pro-tegidas. Muchas veces esto se debe simplemente a que el personal responsable de losDepartamentos Forestales, Ministerios de Agricultura etc. no conoce las implicacionesde los acuerdos y convenios internacionales. Dicho de otra manera, las decisiones to-madas a nivel internacional no son siempre aplicadas a nivel de la ejecucin. El APSen los sectores de la agricultura, el manejo de recursos naturales y el medio ambientedeben orientarse a llenar este vacio y siempre tomar su punto de partida en las normasmnimas internacionales, formuladas en foros tales como el CBD y la Unin Mundialpara la Naturaleza (IUCN). Las normas internacionales que son altamente relevantespara los pueblos indgenas y que tienen que ser respetadas en el APS incluyen el dere-cho de plena y efectiva participacin en el manejo de las reas protegidas.

Acceso a crditoMuchos campesinos indgenas no tienen acceso a crdito debido a la falta de polti-cas de crdito adecuadas. Un informe del BID (1999) apunta que uno de los princi-pales obstculos para el acceso a crdito de los pueblos indgenas es quelos bancostienden a desconfiar de: (a) posibles prestatarios de reas rurales (a menudo consideradosanalfabetos o semianalfabetos), (b) el carcter desconocido de las inversiones que buscanlos solicitantes indgenas para crdito, y (c) la falta de garanta en forma de tierras enaje-nables.

La investigacin realizada en las comunidades Pgakenyaw (Karen) por la Inter-Mountain Peoples Education and Culture in Thailand Association (IMPECT) subrayala factibilidad de la agricultura rotativa, an con las condiciones econmicas cam-biantes de Asia. Se trata de un sistema dinmico que es capaz de cambiar adaptn-dose a las circunstancias, mientras que permanece leal a la idea de independencia enla produccin de alimentos. Se lo combina con arrozales hmedos, cra de animales,cultivos especializados, huertos, caza y recoleccin, y cultivos silvo-agrcolas de pe-quea escala para cubrir las necesidades de la comunidad. Las nuevas ideas para au-mentar los ingresos y asegurar la continuidad de la independencia de las poblacionesincluyen la produccin de artesanas, que goza de popularidad entre las organizacio-nes de mujeres. El punto fuerte de la agricultura rotativa ha sido debilitado por laspolticas gubernamentales de proteccin de los bosques, que intentan prohibir o re-ducir el sistema. El mensaje ms claro de las poblaciones es que el sistema de agri-cultura rotativa es parte integral del concepto de ser un Pgakenyaw. Es una manifes-tacin fsica de un estilo de vida, creencia, cultura e historia de la gente en su totali-dad y de ser abandonada, la gente sentira una enorme prdida, (IMPECT, 1998).

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5.1.4. Mejores prcticas para la implementacinPrincipios rectores:

La base para el desarrollo sostenible de las economas indgenas es el re-conocimiento de sus derechos a la tierra y los recursos.

Cuando existe un marco legislativo, estos derechos pueden ser tratados directa-mente a travs del APS mediante el fortalecimiento de capacidades de las institu-ciones gubernamentales e indgenas para que puedan implementar las disposicioneslegales. En los casos en que no existe un marco legislativo especfico, los donantestienen queestudiar otros mecanismos para apoyar los derechos de los pueblos ind-genas a la tierra. Estos mecanismos pueden incluir el dilogo con los paises de co-operacin sobre sus discursos fundamentales de desarrollo rural (por ejemplo los es-tereotipos negativos relacionados a ciertos modos de produccin), el dilogo sobrela importancia y la sostenibilidad de la diversidad de modos de produccin adapta-dos a condiciones geogrficas diferenciadas, el dilogo sobre la reforma poltica,modalidades para un desarrollo innovativo e inclusivo, etc. Este tipo de discusionesy negociaciones debe tambin incluir consultas con instituciones de investigacinespecializadas en enfoques innovativos y con organizaciones indgenas. En este sen-tido, los programas sectoriales de agricultura, manejo de recursos naturales y demedio ambiente puedan jugar un rol importante en la promocin de reformaspolticas en paises que no reconocen los derechos de los pueblos indgenas.

Respetar y tomar como base el conocimiento y los sistemas de gestin indgenas ascomo las instituciones indgenas para el desarrollo agrcola, la gestin de recursosnaturales y la proteccin ambienta , reconociendo el rol tanto de los hombres comode las mujeres.

El APS debe adherir y contribuir a la aplicacin de las normas internacionales sobrelos derechos de los pueblos indgenas en relacin al manejo de los recursos naturals,tal como est estipulado en las decisiones y programas de trabajo relevantes delCBD, IUCN y otros. Esto debe incluir capacitacin del personal relevante en min-isterios y agencias estatales.

Prcticas operativas generales:

El mapeo participativo de los derechos tradicionales y sistemas de gestin indgenasexistentes es un prerequisito para la formulacin de programas para la proteccinambiental, la gestin de recursos naturales y el desarrollo agrcola. Sin embargo,tambin hay una necesidad de ser cauteloso para evitar que al fijar las leyes consue-tudinarias se precipite su interpretacin segn modelos positivistas que eventual-mente puedan perturbar la flexibilidad positiva y el sentido comunitario de apro-priacin de las las leyes consuetudinarias.

La formulacin de una ganeda de investigacin que identifique las prioridades ind-genas con respecto al uso de la tierra y los bosques, incluyendo formas de produc-cin de subsistencia no intensivas, adaptadas a ambientes especficos, sostenibilidadde prcticas tradicionales etc.

El fortalecimiento de las capacidades de negociacin, administrativas y de gestinde las comunidades indgenas es crucial para enfrentarse a los desafos de realidadeseconmicas cambiantes y la explotacin por terceros, p.ej. mediante el apoyo a en-foques de investigacin y extensin participativos, acompaamiento legal y mejoradel acceso a crditos y mercados.

Al pie se presenta un ejemplo de como se interpretan estos principios rectores en unprograma sectorial especfico para el manejo de recursos naturales en Nepal:

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Silvicultura comunitaria en NepalEn Nepal, Danida est apoyando el establecimiento de Grupos de Usuarios del Bos-que Forest User Groups (FUGs) mediante el APS. La mayora de la gente en las reasrurales de Nepal depende de los productos del bosque, tales como combustible, fo-rraje, frutas y medicina para su subsistencia. Estos recursos son empleados y mante-nidos mediante diversos sistemas y prcticas de manejo que reflejan la diversidadcultural, geogrfica, climtica y biolgica de Nepal. El principal problema para lospueblos indgenas es que no se reconocen sus diferentes sistemas de manejo y los pa-trones de asentamiento diferenciados (p.ej. la agricultura rotativa, la transmigraciny la trashumancia), por lo que no son contemplados en las polticas y programaspara la silvicultura comunitaria.

Los pueblos indgenas que practican la agricultura rotativa y la trashumancia no tie-nen derechos a la tierra reconocidos legalmente y estn excluidos en gran medida dela participacin en los FUG, por lo que terminan forzados a abandonar sus prcticastradicionales. Generalmente, los pueblos indgenas no tienen una representacinproporcional en las instituciones locales y los procesos de toma de decisin, inclu-yendo los FUG. Adems, donde los FUG estn formados por poblaciones mixtas,los pueblos indgenas suelen ser marginalizados y sus de