PPPs no Brasil - motivações e arcabouço legal

Asociaciones Público Privadas en Brasil, la experiencia del Estado de San Pablo

II Jornadas de Administración Financierade Ciudades y Estados Subnacionales de Iberoamerica

Tomás Bruginski de Paula

Companhia Paulista de Parcerias - CPP

Buenos Aires, 9 - 11 mayo 2012

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PPPs no Brasil - motivações e arcabouço legal

Os contratos de PPP – requisitos e características

PPPs no Estado de São Paulo – contexto e estrutura

Portfolio de projetos e desafios

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Aspectos Macroeconômicos: Brasil PIB e Investimento

Produto Interno Bruto - PIB e formação bruta de capital fixo: 2005-2009

Ano

Preços Correntes (R$ milhões)Formação Bruta

de Capital Fixo / PIB (%)

Produto Interno Bruto

Formação Bruta de Capital Fixo

2005 2.147.239 342.237 15,9%2006 2.369.484 389.328 16,4%2007 2.661.344 464.137 17,4%2008 3.032.203 579.531 19,1%2009 3.239.404 585.317 18,1%

Componentes da formação bruta de capital: 2005-2009

Fonte: IBGE

Componentes da formação bruta de capital

Valor a preços correntes (R$ milhões)

2005 % PIB 2006 % PIB 2007 % PIB 2008 % PIB 2009 % PIB

Formação bruta de capital fixo 342.237 16% 389.328 16% 464.137 17% 579.531 19% 585.317 18%Construção 144.709 7% 157.385 7% 177.816 7% 210.430 7% 247.550 8%Máquinas e equipamentos 170.656 8% 201.084 8% 251.133 9% 328.539 11% 293.347 9%Outros 26.872 1% 30.859 1% 35.188 1% 40.562 1% 44.420 1%

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Panorama Legislativo antes da Lei de PPP

(Lei 8.666/1993):

• Obras, serviços, compras, alienações e locações;

• Remuneração fixa ou por preços unitários;

• Pagamento de acordo com ritmo de execução;

• Fonte de recursos:

• Orçamento público.

• Impossibilidade de financiamento privado.

•Serviços: prazo contratual máximo de cinco (5) anos.

Lei de Licitações e Contratos Administrativos

(Lei 8.987/1995):

• Delegação aos particulares da execução de

uma atividade de competência estatal sem

renúncia da titularidade dessa atribuição;

• Exploração do serviço por conta e risco do

concessionário;

• A remuneração advém da exploração do

serviço e de receitas acessórias;

• A cobrança de tarifa pressupõe serviço

público específico e divisível;

• Vedação de subsídio ao concessionário:

artigo 119 da Constituição de São Paulo.

Lei de Concessões de Serviços Públicos

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Por que uma Lei de PPP?

• Regulamentar o subsídio governamental : contraprestação pecuniária do parceiro público;

• Superar as dificuldades de financiamento público;

• Elevar a eficiência dos processos de contratação e execução dos investimentos e prestação dos serviços;

• Viabilizar contratações de longo prazo, bem como a amortização dos investimentos privados necessários;

• Conferir maior segurança jurídica aos contratos: sistema de garantias por parte da Administração;

• Possibilitar adequada alocação e gestão de riscos, diminuindo os custos da contratação para o Poder Público;

• Viabilizar o pagamento por utilidade oferecida à Administração e a remuneração por performance.

Necessidade de Legislação de PPP:

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Contratos de PPP – Lei Federal 11.079/04

Concessão Patrocinada – concessão de serviços públicos ou de obras públicas

quando envolver TARIFAS DOS USUÁRIOS + PAGAMENTOS do GOVERNO

como formas de remuneração ao parceiro privado.

As modalidades de contratos de PPP previstos na Lei Federal:

Concessão Administrativa – contrato de prestação de serviços de que a

Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva

execução de obra ou fornecimento e instalação de bens. PAGAMENTOS do

GOVERNO como única forma de remuneração ao parceiro privado.

Contratos de PPP são espécies do gênero Contrato de Concessão.

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Requisitos legais para implementação de contratos de PPP (1/3)

• Prazo de vigência compatível com a amortização dos investimentos

realizados: mínimo de 5 anos e máximo de 35 anos;

• Repartição objetiva de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso

fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária;

• Critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado,

condicionantes de sua remuneração;

• Mecanismos para a preservação da atualidade da prestação dos serviços;

• Valor mínimo do investimento de R$ 20 milhões;

• Submissão da minuta de edital e de contrato a etapa de consulta pública;

• Pagamentos da Administração Pública serão obrigatoriamente precedidos da

disponibilização do serviço objeto do contrato de PPP

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• Constituição de Sociedade de Propósito Específico, antes da assinatura do

contrato, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria

• Previsão do projeto no PPA (Plano Plurianual) e elaboração de estimativa do

impacto orçamentário-financeiro nos exercícios em que deva vigorar o contrato

de parceria;

• Penalidades aplicáveis à Administração Pública e ao parceiro privado, em

caso de inadimplemento contratual, fixadas sempre de forma proporcional à

gravidade da falta cometida e às obrigações assumidas;

• Prestação, pelo parceiro privado, de garantias de execução suficientes e

compatíveis com os ônus e riscos envolvidos;

• Compartilhamento com a Administração Pública de ganhos econômicos

efetivos do parceiro privado decorrentes da redução do risco de crédito dos

financiamentos utilizados pelo parceiro privado;

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• Vedação a contrato de PPP que tenha como objeto único fornecimento de

mão de obra, fornecimento e utilização de equipamentos ou a execução de

obra pública;

• Possibilidade de emissão de empenho em nome dos financiadores e de

transferência de controle da SPE.

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O Contrato de PPP e a Responsabilidade fiscal

1) Limitação dos gastos das despesas de caráter continuado decorrentes de contratos de PPP a 3% da receita corrente líquida do exercício, mantendo-se esse comprometimento para os 10 anos subsequentes :

- excluem-se do limite os contratos celebrados por empresas não dependentes de recursos do Tesouro;

- submissão prévia à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) da comprovação do enquadramento nos limites fixados para assinatura dos contratos.

2) Obrigatoriedade de lei autorizativa específica para as concessões

patrocinadas em que mais de 70% da remuneração do parceiro privado seja

paga pela Administração

3) Situações que ensejam a contabilização como endividamento no balanço do Governo - Portaria 614 da STN (art. 25):

Riscos do Projeto para caracterizar a propriedade do ativo (pelo menos 40%):

• Risco de demanda

• Risco de construção

• Risco disponibilidade

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A Lei de PPP Estadual nº 11.688/2004

A Lei Estadual reforça o compromisso com a responsabilidade fiscal e condiciona a aprovação de um projeto de PPP pelo Estado a:

• Preparação de estudo de impacto orçamentário e financeiro do projeto;

• Identificação das fontes de recursos para o pagamento das obrigações da

PPP (necessidade de enquadramento nas metas fiscais). Em outras palavras,

para se manter um mesmo nível de metas fiscais, um projeto de PPP deve ser

compensado por receitas adicionais ou redução de outras despesas;

• Compatibilidade das obrigações da PPP com o Plano-Plurianual (PPA), Lei de

Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

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Brasil e São Paulo

2010 Brasil São Paulo %

Território (mil Km quadrados) 8.515 248 3%

População (milhões) 191 41 22%

PIB - nominal (US$ bi) 2.089 685 33%

PIB per capita (US$) 10.952 16.604 1,5x

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Governo do Estado de São Paulo

2,031,86

2,101,95 1,98

2,27 2,24 2,23

1,971,89

1,70 1,631,51 1,53 1,46 1,48

2

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 40969

Trajetória da Dívida Consolidada Líquida / Receita Corrente Líquida

Realizado Limite

2012

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Receita Total (US$ bilhões correntes)

33,5

22,4 23,720,1 18,2 18,8

22,5

31,338,8

47,5

59,8 59,6

77,1

85,9 86,6

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Receita Total

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Investimento Total (Valores Correntes - US$ bilhões)

5,4

2,1 2,5 2,1 1,9 1,41,9

3,1 3,1

4,5

7,7

8,9

10,89,7

11,6

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Investimento Total

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Recursos Orçamentários;

85,2

Recursos Extras; 33,4

Investimentos - PPA 2012-15(R$ Bilhões)


Evolução dos Investimentos** do Estado de São Paulo:

Em milhões de R$

Setor*** 2007 2008 2009 2010 2011 Orçamento2012

LOGISTICA E TRANSPORTES 1.964 4.638 6.577 6.146 3.874 3.889TRASPORTE METROPOLITANO 1.958 2.865 3.285 4.404 3.574 6.437HABITAÇÃO 798 1.014 994 1.740 1.787 2.121SANEAMENTO E ENERGIA 1.055 1.643 2.100 2.001 2.084 2.939SEGURANÇA PÚBLICA 382 383 642 703 775 733EDUCAÇÃO 602 696 1.117 1.354 1.068 1.490SAÚDE 518 510 727 553 526 751OUTROS 1.514 2.317 2.349 2.024 2.307 2.616INVESTIMENTOS 8.792 14.067 17.791 18.925 15.996 20.977

** Investimentos no conceito de despesa liquidada

*** Setor inclui Secretaria mais empresa estatal do setor Fonte: SIAFEM/SP

Investimentos PPA 2012-2015:

46%

25%

15%8%

7%

Distribuição de Investimentos

Transporte de Passageiros Sobre Trilhos e Pneus LogísticaTransposição da RMSP Diminuição do Déficit HabitacionalSaneamento 18

O fluxo de aprovação de projetos de PPP

Conselho Gestor de PPP

Conselho Gestor de PPP

CPPCPP

Secretaria Executiva

Secretaria Executiva

Unidade PPPUnidade PPP

SecretariasSecretarias

Unidade PPPUnidade PPP

CPPCPP

Conselho Gestor de

PPP

Conselho Gestor de

PPP

Proposta Preliminar

Proposta Preliminar

Estudos Técnicos

Estudos Técnicos

Licitação Pública

Licitação PúblicaContratoContrato

AvaliaçãoCPP

AvaliaçãoCPP

Avaliação Unidade PPP

Avaliação Unidade PPP

Comissão de Acompanhamento

Comissão de Acompanhamento

Unidade Concessões

Unidade Concessões

Conselho Gestor PED

Conselho Gestor PED

Gestão Setorial - fiscalização

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PMI - Manifestação de Interesse da Iniciativa Privada para Projetos PPP

PMI – Setor Privado

Aprovação

Chamamento Público para aprofundamento de estudos

técnicos, incluindo alternativas

Contrato(Vencedor do contrato reembolsa o autor dos

estudos técnicos)

Avaliação CGPPP

Avaliação CGPPP

Estudos Técnicos

Aprovação

Aprovação de Proposta Preliminar

Licitação Pública

Rejeição

Rejeição

Estudos Técnicos

Estudos Técnicos

$

• Decreto Estadual 57.289 agosto/11, permite que investidores privados apresentem propostas de projetos de PPP.

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Carteira de PPPs do Estado de São PauloContratos em Execução

Metrô Linha 4 - Amarela

- Objetivos: expansão da malha ferroviária de São Paulo.

- Características: 11 Estações (Vila Sônia – Luz); 29 trens (14 trens - Fase I + 15 trens -

Fase II);

- Modalidade: Concessão Patrocinada

- Investimento: Construção civil (US$ 2,6 bi) e PPP (US$ 555 mi)

- Prazo: 32 anos, prorrogáveis até 35, de modo que sejam assegurados 30 anos de

efetiva operação comercial da Linha

PPP Alto Tietê – Estação de Tratamento de Água (ETA) de

Taiaçupeba

-Objetivos: ampliação da capacidade de abastecimento da Sabesp, de 10 m³/s para 15 m³/s.

Investimentos na ampliação da ETA e prestação de serviços (manutenção de barragens,

tratamento e disposição final do lodo, manutenção civil e eletro-mecânica, entre outros).

-Modalidade: Concessão Administrativa

-Investimento: US$ 172 mi

-Prazo: 15 anos

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Carteira de PPPs do Estado de São PauloContratos em Execução

Modernização dos trens da Linha 8 da CPTM

- Objetivos: modernização de 12 trens (ou fornecimento de 12 novos trens), aquisição de

24 novos trens e prestação, pelo período do contrato, dos serviços de manutenção

preventiva e corretiva para todos os trens da Linha 8, visando sua disponibilização para

serviço conforme padrões definidos pela CPTM.

- Modalidade: Concessão Administrativa

- Investimento: US$ 520 mi

- Prazo: 20 anos

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Carteira de PPPs do Estado de São PauloProjetos em Avaliação

Metrô Linha 6 - Laranja

- Objeto: Implantação do Trecho São Joaquim – Brasilândia com cerca de 13

km, 14 estações e 24 trens.


- Investimento: US$ 3,8 bi

- Prazo: 35 anos

- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP; estudos fornecidos

por PMI em avaliação

PPP Monotrilhos – Linha 18 Bronze

- Objeto: Implantação da linhas de Metrô com a utilização da tecnologia de

monotrilhos, que inicia-se na Estação Tamanduateí até a estação Alvarenga

(ABC).


- Investimento: US$ 2,5 bi

- Prazo: 25 anos

- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP; chamamento público

em andamento – propostas em elaboração pelo setor privado

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Expresso ABC

- Objeto: prestação de Serviço de Transporte Expresso para os usuários da Linha

10, interligando as estações Mauá e Luz (25 km).



- Prazo: 30 anos

- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP; detalhamento dos

estudos de Viabilidade em preparação.

PPP do Litoral Norte - Tamoios

Objeto: exploração e gestão operacional do lote rodoviário formado pelos contornos

rodoviários de Caraguatatuba e São Sebastião, a serem implantados.


- Prazo: 35 anos

- Investimento: US$ 2,6 bilhões.

- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP; detalhamento dos

estudos de Viabilidade em preparação.

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Sabesp – Sistema Produtor São Lourenço

- Objetivos: Regularização e expansão do sistema de tratamento e adução de

água, beneficiando uma população de 1,3 milhão de habitantes da região

oeste da RMSP.


- Investimento: US$ 865 milhões.

- Prazo: 25 anos

- Estágio atual: Proposta aprovada pelo CGPPP; detalhamento do edital em

preparação pela Sabesp.

DAEE – Reservatórios

- Objeto: Modernização e expansão do sistema de reservatórios da Bacia

Hidrográfica do Alto Tietê, com construção de 7 novos “piscinões”.


- Investimento: US$ 570 milhões.

- Prazo: 20 anos

- Estágio atual: Proposta aprovada pelo CGPPP; detalhamento do edital em

preparação.

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PPP Habitação

- Objeto: Oferta de 50.000 moradias tendo como focos: (i) provimento de

moradias para área de risco, (ii) Habitação do Litoral Paulista e (iii) Habitação

na Região Central da Cidade de São Paulo.


- Investimento: US$ 4 bi.

- Prazo: 30 anos

- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP, em chamamento

público para aprofundamento dos estudos de Viabilidade.

PPP Complexos Presidiários

- Objeto: construção, modernização, gestão e operação de presídios com

capacidade para atender 10.500 internos


- Investimento: US$ 420 mi.

- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP, em chamamento

público para aprofundamento dos estudos de Viabilidade.

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FURP – Unidade Américo Brasiliense

- Objeto: Conclusão do laboratório de P&D e operação da segunda fábrica de

remédios da FURP, para a produção de medicamentos genéricos e de alto

valor agregado.



- Prazo: 20 anos

- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP; PMIs em avaliação

Aula Interativa – Secretaria da Educação

- Objeto: Conteúdo digital interativo e formação de professores para toda a rede

estadual pública de ensino



- Prazo: 10 anos

- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP; chamamento para

PMI publicado.

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PPP Fóruns

- Objeto: construção, modernização, gestão e operação de 6 fóruns, escolhidos

como prioritários: 4 na RMSP e 2 no interior.



- Estágio atual: Proposta preliminar aprovada pelo CGPPP, chamamento

público em elaboração para recebimento de estudos do setor privado

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Perspectivas e desafios

• PPPs são bom instrumento para elevar desempenho na prestação de serviços à Administração e a eficiência/custo dos investimentos => PPPs impõem análise criteriosa dos investimentos

• PPPs permitem – e só fazem sentido - com repartição objetiva de riscos entre a Administração e os parceiros privados

• Formato adotado por São Paulo para as garantias – companhia garantidora – mostrou-se adequado e confiável para os investidores privados e financiadores de longo prazo (BNDES / Multilaterais)

• PPPs permitem inovações na forma de proposição e contratação de projetos / implantação de programas que não seriam viáveis nos modelos tradicionais de compra ou por concessões comuns

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• PPPs não são panacéias para gap de investimentos em infra-estrutura e não ‘criam’ financiamento – capacidade fiscal necessária

• PPPs são contratações mais complexas – implicam modernização da gestão dos contratos na Adm Pública – situação particularmente crítica no caso de setores sem tradição ou marcos regulatórios específicos

• PPPs no Brasil hoje são oneradas por um custo tributário elevado (os pagamentos do setor público são tributados pelas contribuições PIS e COFINS e a exigência prévia de prestação dos serviços para esses pagamentos pode implicar ônus financeiro elevado para os projetos) => necessidade de redução geral da carga tributária sobre investimentos

• Ainda é incipiente o desenvolvimento do mercado de prestação de garantias brasileiro - Instituições de fomento nacionais e multilaterais têm papel relevante no aperfeiçoamento, redução de custos e modelagem das garantias

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• Necessidade, para o conjunto do investimento em infra-estrutura, de políticas financeiras articuladas a objetivos prioritários em energia, logística, transporte urbano / metropolitano e saneamento (excessiva setorialização)

• Adequação dos instrumentos financeiros de financiamento aos perfis de demanda dos investidores institucionais – garantias x alongamento de prazos

• Compatibilização da Contabilidade Pública frente às novas normas Internacionais de Contabilidade (IFRS) e implicações para contratos de PPP => necessidade de posicionamento da Secretaria do Tesouro Nacional.

PPPs no Brasil - motivações e arcabouço legal

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