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PORTOVIEJO: ENTRE EL RIESGO Y LA POLÍTICA PÚBLICAPROYECTO MOdELO dE GESTIóN dEL RIESGO PARA LA CIudAd dE PORTOVIEJO

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La Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE)es parte del Ministerio de Asuntos Exteriores

© COSUDE, junio 2009

Sistematizadora: Patricia SarzosaFotografías: Archivo del proyectoDiseño y diagramación: Integraf

Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE)Oficina de Cooperación en el Ecuador:Av. Naciones Unidas E9-72 y Shyris,Edif. Ordóñez, Quitoquito@sdc.net

www.cosude.org.ec

RESUmEn EjECUtivO 4

intRODUCCión 7

PORtOviEjO, CRECimiEntO y RiESgO 8

COntExtO DE LA gEStión DEL RiESgO En PORtOviEjO 11

ACtORES DEL PROCESO 12

FASES, RESULtADOS y EFECtOS DEL PROyECtO 13

FASE 1: tERRitORiALizACión DE LA gEStión DEL RiESgO: 13

FASE 2: LA gEStión DEL RiESgO En EL mARCO

DE UnA POLítiCA PúbLiCA 14

El Plan Parcial dE OrdEnamiEntO tErritOrial dE las

cOlinas (PPOtc) 17

LA PARtiCiPACiOn En LA gEStión DEL RiESgO 20

LA PARtiCiPACión COmUnitARiA EjE ARtiCULADOR DE LA

gEStión DEL RiESgO 20

EnFOqUES DE génERO y gEnERACiOnAL 24

DE LA PARtiCiPACión COmUnitARiA A LA 25

PARtiCiPACión CiUDADAnA

LECCiOnES APREnDiDAS 28

EL FUtURO y LA SOStEnibiLiDAD DEL PROCESO 29

ÍndicE

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Resumen EjecutivoIntroducción

En noviembre del 2005, se inicia la ejecu-ción del Proyecto “modelo de Gestión del riesgo para la ciudad de Portoviejo” en el marco de un convenio entre la agencia suiza para el desarrollo y la cooperación (cOsUdE), el municipio de Portoviejo, la dirección nacional de la defensa civil (dndc) y la asociación cristiana de Jó-venes (acJ). El proyecto de dos fases (1: 2005-07, 2: 2007-09), con el apoyo de cOsUdE, culminó en junio del 2009.

Portoviejo, Crecimiento y Riesgo

la ejecución de este proyecto se realiza en la ciudad de Portoviejo localizada en la Provincia de manabí, república del Ecua-dor. Portoviejo ha registrado varios even-tos catastróficos especialmente durante la presencia de la corriente del niño (como 1982-3, y 1997-8). Una de las zonas más vulnerables de la ciudad son sus colinas (con una extensión de 4045 has), que aunque de poca altura, tienen declives pronunciados que en épocas de lluvias son propicios para fuertes deslizamientos que afectan a la población de la zona cal-culada en 34.254 personas, y al conjunto de la población de la ciudad calculada en 238.500 personas.

Actores del Proyecto

la ejecución del proyecto, estuvo bajo la responsabilidad de 3 organizaciones co-ejecutoras: el municipio de Portoviejo, la defensa civil y la asociación cristiana de Jóvenes. cOsUdE, además de ser la en-tidad financiadora del proyecto, lo acom-pañó permanentemente. Para la ejecu-ción del proyecto, se estructuró un comité directivo integrado por las 4 organiza-ciones1, el director del Proyecto2 y dele-

gados de la comunidad. Esta instancia tuvo como rol el monitoreo, seguimiento y toma de decisiones del proyecto.

Fases del Proyecto

Fase 1: territorialización de la gestión del Riesgo (noviembre 2005/abril 2007)

El diseño del proyecto se realizó en el año 2004. En el 2005, se inicia su ejecución tomando como sede de ejecución la de-fensa civil. Entre resultados y efectos con-cretos de esta fase, los actores destacan los siguientes3:

* Un estudio Geotécnico de las zonas con mayor riesgo

* Plano que define zonas de riesgo en es-cala 1:10.000, con su respectivo mapa de peligro y de vulnerabilidad

* Uso de esta información por parte de la dirección de Planificación municipal para fines de ordenamiento territorial.

* levantamiento de información sobre las zonas de riesgo, e inventario de las zonas que requerían obras de mitigación.

* se elaboraron 5 mapas de riesgo en las parroquias: Fátima, cevallos, cimarrón, san Pablo, y andrés de Vera bajo respon-sabilidad del proyecto.

Fase 2: La gestión del Riesgo en el marco de una Política Pública (noviem-bre2007/junio2009)

la ejecución del proyecto en la segunda fase, focaliza la acción desde el municipio

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rEsUmEn EJEcUtiVO rEsUmEn EJEcUtiVO

de Portoviejo, buscando que esta identidad asuma un mayor grado de liderazgo, invo-lucramiento y responsabilidad en la institu-cionalización y formulación de Política Pú-blica sobre el tema. En la segunda fase se generan los siguientes elementos de Política Pública:

* Una ordenanza que crea el sistema de Gestión del riesgo de la colinas y la Pa-rroquia crucita, y crea un Fondo para la Protección de las colinas.

* Un conjunto de instrumentos de planifica-ción como: planos temáticos de información básica sobre el problema de las colinas, se continuó con la elaboración de mapas de riesgos, y Planes Parciales de contingencia y se elaboró el Plan Parcial de Ordenamien-to territorial de las colinas (PPOtc).

* El Plan Parcial de Ordenamiento territo-rial de las colinas (PPOtc)4, que se elabo-ró en noviembre del 2008. El Plan plantea que las colinas deben ser un eje articulador entre la zona natural y la zona consolidada de la ciudad fortaleciendo a los pobladores como gestores del desarrollo, mejorando las condiciones de habitabilidad de la zona (equipamiento comunitario, servicios bási-cos, vías, seguridad, espacios públicos de recreación y socialización y mejoramiento de la vivienda).

* En el ámbito de la participación comu-nitaria y ciudadana se fortalecieron las ex-periencias de proyectos productivos como medida de reducción del riesgo de desas-tres alternativa del Florón 2 y la agenda cantonal de Gestión del riesgo.

Participación Comunitaria

las comunidades de la zona participaron en eventos de capacitación, mingas comu-nitarias de reforestación, intervenciones para evitar deslaves como caña-estacadas, limpieza de calles, una campaña de sensi-bilización, gestiones ante el municipio para dotación de servicios básicos.

la experiencia más significativa y conside-rada como piloto en la zona, es la de la comunidad denominada el Florón 2, en la cual se advierte un fuerte proceso socio-or-ganizativo, que ha permitido incluso iniciar un proyecto apícola comunitario.

Canales de Participación Ciudadana

los canales de Participación ciudadana con los que opera el proyecto son:

* la formulación de la agenda cantonal de Gestión del riesgo

* la formulación de Ordenanzas

* la formulación del Plan Parcial de Ordena-miento territorial de las colinas (PPOtc).

El futuro y la sostenibilidad del proceso

la culminación del proyecto coincide con algunos cambios en el escenario nacional y local que son básicamente, la integración de la defensa civil en la nueva secretaría técnica de Gestión de riesgos, un nuevo ordenamiento territorial, en el cual el eje manta-Portoviejo sería un nuevo polo de desarrollo y el cambio de gobierno local. En este contexto, se avisoran dos escena-rios:

Un primer escenario sería el que haya un suficiente reconocimiento y legitimación de la ordenanza que crea el sistema de Ges-tión del riesgo, el Fondo colinas y la exis-tencia del PPPOtc, los que garantizaría la sostenibilidad del proceso.

En un segundo escenario la sostenibilidad sería relativa, pues los instrumentos, tanto la Ordenanza como el PPOtc, serían in-visibilizados, debido al débil apropiamien-to del proceso al interior del municipio. En este escenario la opinión pública, tanto de los sectores que habitan las colinas como de varias instituciones y organizaciones de la sociedad civil deberían movilizarse en

4. Rosero Alberto, Gobierno Municipal de Portoviejo/Cosude; Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas (noviembre 2008)

1. Municipio de Portoviejo, COSUDE, Defensa Civil, Asociación Cristiana de Jóvenes.2. Ingeniero Xavier Valencia (hasta octubre 2008), Mario Rivas (octubre 2008 – junio 2009)3. Rosero Alberto (Evaluación de la Primera Fase noviembre 2005/abril 2007).

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defensa del proceso, si la próxima admi-nistración no quisiera continuarlo.

Lecciones aprendidas

* la gestión del riesgo implica un proceso participativo, pues se requiere impulsar un conjunto de acciones con la comunidad, las instituciones locales y las instituciones de gobierno. no puede haber gestión del riesgo sin participación de la comunidad.

* la gestión del riesgo es parte del Orde-namiento territorial. solo un buen manejo del Ordenamiento y una buena Gestión del territorio, pueden garantizar una efec-tiva reducción del riesgo de desastres. los desastres no son naturales, generalmente se provocan por inadecuadas intervencio-nes de los seres humanos en la natura-leza.

* Por tanto, la gestión del riesgo, debe implementarse en el marco de una polí-tica pública que garantice recursos, ins-titucionalidad, normatividad, canales de participación, y voluntad política de las autoridades y la ciudadanía.

desafíos

luego del importante proceso desarro-llado, el desafío central de sus actores es lograr de la futura administración munici-pal un compromiso sólido y fuerte con el proceso, fortalecer los procesos de parti-cipación comunitaria y ciudadana, forta-lecer los procesos de gestión territorial y social planteados en el PPOtc, “bajarlo a tierra”. se aspira que para la ejecución del plan haya un trabajo conjunto de la comunidad con el municipio.

Es importante además lograr un puente con los otros municipios de manabí, posi-cionando el proceso como demostrativo, pues así, difícilmente la autoridad podrá ignorarlo. socializar, compartir y enrique-cer la experiencia de cara al sistema na-cional de Gestión de riesgos, no confiarse del “blindaje” (ordenanzas y Unidad de Gestión del riesgo), hay que apostarle a la incidencia ciudadana.

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intrOdUcciÓn

En noviembre del 2005, se inicia la ejecución del Proyecto “modelo de Gestión del riesgo para la ciudad de Portoviejo”, en el marco de un convenio entre la agencia suiza para el desarrollo y la cooperación (cOsUdE), el municipio de Portoviejo, la dirección nacio-nal de la defensa civil (dndc) y la asocia-ción cristiana de Jóvenes (acJ). El proyecto de dos fases (1: 2005-07, 2: 2007-09), con el apoyo de cOsUdE, culminó en junio del 2009.

la administración del municipio local presi-dida por la alcaldesa Patricia Briones, asu-mió la participación en este proyecto, en el marco de su propuesta de gestión municipal cuyos grandes lineamientos fueron el mejo-ramiento de los procesos administrativos y de gestión internos de la municipalidad, la gestión de servicios básicos: agua potable, alcantarillado, y la recuperación de la ima-gen de la institución, como un municipio ho-nesto y transparente.

la defensa civil5 entidad del Gobierno na-cional, fue la segunda contraparte. Esta en-tidad, mientras tuvo vigencia, se proponía “planificar, coordinar, dirigir y evaluar las actividades de todo orden, destinadas a pre-venir a la población sobre los efectos que pudieran causar fenómenos de cualquier origen en forma permanente. su función era

la de atender los daños que ocasionarían los eventos adversos en las personas y bienes, así como desplegar las acciones de emer-gencia en las zonas afectadas para garanti-zar la continuidad del régimen administrativo y funcional del país”6.

la tercera institución co-ejecutora, la asocia-ción cristiana de Jóvenes, es una organiza-ción no Gubernamental sin fines de lucro, que fue seleccionada en virtud de reconocer su posicionamiento local como una entidad vinculada a procesos de desarrollo local, con una amplia experiencia en la formación de liderazgos comunitarios y de procesos de ca-pacitación comunitarios.

cOsUdE7, la entidad que auspició el proyec-to, es parte del ministerio de relaciones Exte-riores de suiza, tiene como objetivo principal apoyar a la reducción sostenible de la pobre-za y trabaja tres temas principales: Empleo e ingreso, descentralización y desarrollo lo-cal, y Gestión ambiental. además implemen-ta proyectos de la ayuda humanitaria.

Esta sistematización recoge, a través del testimonio de varios actores y la revisión de documentos del proyecto, el proceso de su implementación, desarrollo, logros, efectos limitaciones y los factores de sustentabilidad que incidirán en el futuro.

introducción

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5. El Gobierno Nacional, mediante Decreto Ejecutivo 1046-A, de desde el 26 de abril del 2008 integró la Defensa Civil en la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, que estará adscrita al Ministerio de Coordinación de Seguri-dad Interna y Externa.6. www.comminit.com/es/node/45760/5497. www.cosude.org.ec/

rEsUmEn EJEcUtiVO

8 9

Portoviejo es una ciudad intermedia loca-lizada en la Provincia de manabí que per-tenece a la república del Ecuador. Por su geografía y por estar ubicado dentro del cinturón de Fuego del Pacífico, Ecuador ha sido y puede estar afectado por dife-rentes fenómenos naturales y eventos de desastre como: sismos, tsunamis, erup-ciones volcánicas, inundaciones, sequías, deslizamientos, flujos de lodo, avalan-

chas, procesos erosivos y daño o afecta-ción del medio ambiente, entre otros.

En particular la provincia de manabí y su capital Portoviejo han sido zonas en las que permanente se han producido inun-daciones, deslaves y sequías. los eventos más críticos de inundaciones y deslaves se han relacionado a la presencia de la corriente del niño8 en la zona del Pací-

POrtOViEJO, crEcimiEntO Y riEsGO POrtOViEJO, crEcimiEntO Y riEsGO

8. El Niño, es un suceso marítimo que ocurre cada el año frente a las costas pacíficas del Ecuador y Perú, que coin-cide con fechas navideñas (de ahí el nombre de El Niño)

Portoviejo, Crecimiento y Riesgo

Portoviejo capital de la provincia de manabí

• 250.000 hab.

• 40 msnm

• Temperat. 18 – 32 ºC

• Atravesada por el río de su mismo nombre y rodeada de colinas

9. www.flacsoandes/dspace/bitstream/10469/365/9/0310. Ex Instituto Ecuatoriano Forestal y de Areas Naturales y Vida Silvestre11. Censo Poblacional 2001

fico. desde 1525, se han identificado 82 episodios. los episodios más fuertes de El niño, en los últimos años, ocurrieron en 1997-1998 y 1982-1983. Estos episodios generaron pérdidas de vidas humanas, bienes, viviendas en la parte urbana de Portoviejo, a las que en la parte rural se sumaron pérdidas de producción agríco-la. las secuelas fueron varias: dengue, enfermedades pulmonares, diarréicas, necesidad de reasentamientos, tapona-miento de alcantarillas, etc.

El entorno natural de Portoviejo corres-ponde a una zona desértica subtropical. Está rodeada de colinas de baja altura, pero de pendientes pronunciadas que tie-nen un bosque caracterizado como monte espinoso tropical, o bosque seco tropical. En este bosque existen aproximadamente 35 especies de plantas y 27 especies de animales9 . El bosque además cumple un rol de defensa natural de la parte plana de la ciudad, pues como ya se dijo, las pronunciadas pendientes de las colinas en épocas de fuertes lluvias son proclives a deslizamientos de tierras. debido a este rol protector, el 25 de febrero de 1975 el municipio de Portoviejo declara a la zona como de Reserva Forestal, posteriormente, mediante la resolución 026 de 1994, el inEFAn10 declaró que las Colinas son área de bosque y vegetación Protectoras.

En junio del año 2004, el municipio de Portoviejo, vuelve a topar el tema, a tra-

Área 1: san Pablo, cimarrón y Barrio Fátima 1.235 has Área 2: los angeles 116 has Área 3: maconta abajo 382 has Área 4: El Florón 610 has Área 5: loma san José 328 has Área 6: cerro Jaboncillo, cerro Verde y cerro de Hojas 1.373 hastotal: 4.044 has

vés de la Ordenanza que regula el uso del suelo en el área de Bosque y Vegeta-ción Protectoras, delimitando a la cota 70 como el límite máximo de ocupación del suelo en las colinas. la zona abarca una superficie de mas de 4.000 has. En ella se ubican las parroquias 12 de marzo, Portoviejo, colón, Picoazá y san Pablo. comprende 6 zonas, que se identifican de la siguiente manera:

El cantón tiene una superficie total de 967,5 kilómetros cuadrados (96.756 has) y su altitud promedio es de 36 metros so-bre el nivel del mar. su población11 es de aproximadamente 238.500 personas, el 50.9% mujeres y el 49.1% hombres. la tasa de crecimiento para la cabecera cantonal es de 2,5% anual, superior a la tasa de crecimiento de la zona rural de la misma provincia.

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12. ACJ, Sistematización del Proceso Metodológico implementado durante la primera fase del Proyecto “Modelo de Gestión del Riesgo en la ciudad de Portoviejo (abril 2009)13. Estudio del Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli CISP

POrtOViEJO, crEcimiEntO Y riEsGO

las actividades económicas más fuertes giran alrededor del comercio, servicios y la administración pública. Hay una alta tasa de desempleo y subempleo, por lo que gran parte de la población realiza ac-tividades vinculadas al comercio informal y artesanal. En la población masculina las ocupaciones más frecuentes son albañile-ría, plomería, electricidad, pintura, y en la población femenina la oferta de servicios domésticos como lavandería, cocina, cui-dado de niños, arreglo de casas; en la rama artesanal, la costura, belleza, cerá-mica, etc.

la mayor parte de la población pobre se ha localizado en la parte alta de la ciu-dad, es decir en las colinas que rodean la ciudad. Este crecimiento se ha dado a través de asentamientos espontáneos, sin ningún proceso de planificación ni control municipal y por tanto, carentes de servi-cios básicos, con viviendas precarias, fal-ta de infraestructura sanitaria y pluvial.

El servicio de recolección de basura también resulta insuficiente y gran parte de la pobla-ción acostumbra formar pequeños basura-les en las vías ó en los canales de agua.

las colinas han venido sufriendo un len-to proceso de deforestación. El bosque seco tropical fue progresivamente elimi-nado para dar paso a los asentamientos

mencionados. “Se estima que alre-dedor de unas 340 familias – más de 1.500 personas – estarían asen-tadas en zonas de alta o muy alta susceptibilidad”13 .

aunque el municipio emitió la ordenan-za que impide el asentamiento sobre la cota 70, esta regulación no se ha respe-tado, pues sobre esta cota, no solo hay viviendas, sino también equipamientos públicos.

además, existe una subdivisión parcela-

ria muy alta. se ha constatado que cerca de 4.700 predios (de un total estimado 9.600), tienen un tamaño menor al mí-nimo establecido por el Plan de Ordena-miento territorial. Esta situación además de crear una fuerte presión sobre el terri-torio, crea más dificultades para la dota-ción de servicios, para la construcción y mantenimiento de vías de acceso.

las organizaciones de la zona son nu-merosas pero dispersas y no del todo re-presentativas pues incluyen solamente a un tercio de la población. la mayoría de estas organizaciones cuentan con recono-cimiento jurídico, por lo que están habi-litadas para realizar gestiones, contratos o convenios con instituciones públicas o privadas.

“aproximadamente 15.000 habitantes no cuentan con algún tipo de servicio de agua, mientras que 17.800 personas cuentan con agua ya sea potable o entubada. El alcantarillado tan sólo cu-bre al 44% de la población, lo que implica que más de 17.000 personas eliminan sus excretas mediante pozos ciegos o descargas directas al suelo. se afecta así no sólo a la seguridad sino también a la estabilidad del suelo y de las viviendas”12 .

de acuerdo al testimonio de varios re-presentantes de organizaciones e insti-tuciones locales, poco o nada se sabía, antes de la ejecución del proyecto, sobre el tema de la gestión del riesgo14.

En la municipalidad el tema era invisible. no solo había una visión limitada de la mayor parte de la institución con respecto a la gestión del riesgo, sino también con respecto al desarrollo. En general, preva-lece entre los funcionarios municipales y la mayor parte de la población la idea de que los municipios son administradores de servicios. difícilmente se los ve y se los asume como generadores de desarro-llo. además, las capacidades instaladas a nivel local sobre estos temas son muy débiles. como dice césar Valencia,15 ex funcionario del municipio, “generalmente la gente ve al desarrollo en cifras, sin ver el conjunto de la ciudad”.

En cuanto a la acJ, el tema se lo percibía como la unión de tres factores: el tema ambiental, la precariedad y la pobreza de

la gente que en determinado momento podría desembocar en emergencia.

En la defensa civil, se trabajaba en una forma reactiva. la defensa civil concebía el tema como la respuesta a las emergen-cias y a los desastres.

Para las comunidades, convivir con el riesgo era algo de temporada, las emer-gencias eran consideradas eventos pa-sajeros. los pobladores de la zona baja, eran “tocados” por el riesgo cuando se producía congestionamiento en las calles por la presencia de tierra, taponamiento de las alcantarillas, o las noticias eventua-les de “desastre natural” sufrido por los pobladores pobres de las colinas.

aunque en el año 82, se registró un desli-zamiento de tierras en la zona de Pompi-llo Galarza, que exigió la reubicación de algunas decenas de familias, la gravedad de este evento no incidió en que el muni-cipio genere ningún tipo de respuesta pre-ventiva, ni de planificación al respecto.

Contexto de la gestión del Riesgo en Portoviejo

los pobladores del Florón 2 recuerdan:

“no conocíamos mucho de la gestión del riesgo, pero sabíamos que teníamos problemas viviendo en las colinas, en el año 2004 ya hicimos una denuncia y preguntamos en el municipio por la tala de árboles, pero nos dijeron que no podían hacer mucho……con la Corriente del niño, del año 82 y luego en el 98, las cosas se pusieron feas, en los deslizamientos se fueron casas, animales, en las inundaciones hubieron dos niños muertos, luego quedó el problema del polvo, de los moscos. En esta época llegó solo la Defensa Civil, llevando atención de primeros auxilios, vituallas, alimentos, no había capacitación”16.

14. En este documento “Gestión del Riesgo” se entiende como sinónimo al término “Reducción del Riesgo de Desastres”, utilizado internacionalmente y promovido por la Estrategia Internacional de Reducción del Riesgo de Desastres (EIRD)15. César Valencia (entrevista junio del 200916. Memoria Grupo Focal Florón 2 (mayo 2009)

cOntExtO dE la GEstiÓn dEl riEsGO En POrtOViEJO

12 13

como mencionamos en la introducción, la ejecución del proyecto, estuvo bajo la responsabilidad de 3 organizaciones co-ejecutoras:

• El Municipio de Portoviejo

• La Defensa Civil

• La Asociación Cristiana de Jóvenes del Ecuador

“Pensábamos tal vez que esta era una relación interesante, donde se puede lograr el nivel técnico de la Defensa Civil, el nivel de decisión de la municipalidad, y el nivel de parti-cipación por la ACj en la comunidad. Así era el nivel que se planteó”17.

cOsUdE, además de ser la entidad fi-nanciadora del proyecto, estuvo atenta permanentemente a su implementación.

Para la implementación del proyecto se generaron dos instancias: un comité di-rectivo y una Unidad de coordinación.

El comité directivo estuvo inicialmente integrado por el municipio de Portoviejo, cOsUdE, la acJ, la defensa civil y el director del Proyecto18. Posteriormente se integraron delegados de la comunidad. El comité tuvo como rol el monitoreo, segui-miento y toma de decisiones del proyecto.

Para la parte operativa se creó, en la pri-mera fase de proyecto, una unidad de coordinación integrada por el coordina-dor técnico y un asistente administrativo contable. En la segunda fase, ésta última

Actores del Proceso

17. Beat Von Daeniken (entrevista junio 2009)18. Ingeniero Xavier Valencia (hasta octubre 2008), Mario Rivas (octubre 2008 – junio 2009)

actOrEs dEl PrOcEsO

función fue asumida por el municipio, y el coordinador técnico asumió un rol de facilitación del proceso, procurando que la responsabilidad de la ejecución fuera asumida por las direcciones de ambiente y Planificación.

durante la ejecución del proyecto se hicie-ron alianzas estratégicas con otros actores como:

• Organizaciones de la población asentada en las colinas.

• Gobiernos Seccionales: Municipio de Portoviejo, consejo Provincial de ma-nabí.

• Gobierno Central: Gobernación de manabí, ministerios.

• Universidades

• Fuerzas Armadas, Policía Nacional.

• Sectores productivos (Cámaras)

• Comunicación Social: Periódicos, diarios y otros rotativos.

• Ciudadanía

En el marco de un conjunto de procesos para trabajar el Ordenamiento territorial a partir del riesgo, el municipio de Porto-viejo estableció acuerdos de cooperación con cisP (comitato internazionale per lo sviluppo dei Popoli), cEsal (centro de Estudio y solidaridad con américa lati-na), PrEdEcan (Prevención de desastres en la comunidad andina), y Plan tel Plus (asociación Flamenca de cooperación al desarrollo).

FasEs, rEsUltadOs Y EFEctOs dEl PrOYEctO / Fase 1

En la ejecución del proyecto se advierten dos fases:

Fase 1: Territorialización de la gestión del riesgo(noviembre 2005/abril 2007)

El diseño del proyecto se realizó en el año 2004, cuando cOsUdE, en el marco de una propuesta sobre reducción del riesgo de desastres en Perú, Bolivia y Ecuador, decide realizar los primeros contactos con 3 zonas del Ecuador, consideradas de alto riesgo: cotopaxi, Quito urbano y la zona de chone-Portoviejo.

luego de consultas y diagnósticos para establecer el interés de los dos últimos municipios, cOsUdE decide ejecutarlo en Portoviejo, ciudad en la cual además de haber la predisposición de la municipa-lidad, la defensa civil demostró no solo apertura, sino que tenía algunas capaci-dades instaladas, como el contar con el Gis (Geographic information system), que era una base importante para el de-sarrollo del Proyecto.

durante los primeros 6 meses de la pri-mera fase de ejecución, se trató de seguir fielmente los componentes diseñados en el proyecto. En esta etapa, la fuerte pre-sencia de la dirección nacional de de-fensa civil desplazó la participación de la unidad provincial. El municipio tuvo un rol bastante débil. Por tanto, el peso del proyecto estuvo en el coordinador técnico del proyecto con un alto nivel de apoyo de la acJ.

En la ejecución de esta primera fase, du-rante la etapa inicial, el componente de capacitación tropezó con el escaso interés de la población para asistir a los talleres convocados por el proyecto. la población reclamaba intervenciones “más tangibles”.

la dirección de comunicación de la de-fensa civil Provincial aportó en este mo-mento introduciendo la necesidad de ge-nerar un proceso comunicativo, que apor-tara a sensibilizar a la población sobre su situación de vulnerabilidad y riesgo.

“Al principio hacíamos capacita-ción para que la gente aprendiera que era un deslave, como actuar en emergencias, para luego pasar a un escenario de protección de las colinas, como una meta para ir articulando las actividades, lo que fue muy importante, pues a partir de este paraguas, se fueron desa-rrollando las actividades para ese objetivo”19 .

Es importante señalar que los actores, en este momento, re-descubren que la zona de intervención del Proyecto, es decir la zona de las colinas estaba dentro del Bos-que Protector, declarado como tal, en los años 75 y 94 por el municipio y el inEFan respectivamente. Hay además un proceso de reflexión sobre la necesidad de una te-rritorialización de la gestión del riesgo. al hablar del territorio, se profundizan otros temas como la participación, la gestión, etc. con estas reflexiones se empiezan a desarrollar algunas actividades de sen-sibilización sobre la protección del Bos-que, que permitieron hacer la Campaña “Protejamos las Colinas”.

Fases, Resultados y Efectos del Proyecto

“Fue un re-descubrimiento, incluso de la acJ. reco-rriendo el Bosque Protector, vimos que había deforesta-ción, cultivos de ciclo corto, y la gente subió por encima de la cota permitida. Pero el hecho de estar en un Bos-que Protector, implica regu-laciones específicas, que no solo regula sino sanciona determinadas intervenciones como viviendas y sembríos”.

“En el proceso de sensibili-zación, le fuimos plantean-do a la gente, estos temas, a partir de esto. El tema de reforestación no solo es sembrar árboles, sino recu-perar la zona como bosque protector”20.

19. Xavier Valencia (entrevista mayo 2009)20. Aportes Mario Rivas (entrevista mayo 2009)

14 15

Fase 2: La Gestión del Riesgo en el marco de una Política Pública (noviembre 2007/junio2009)

siguiendo las recomendaciones de la eva-luación externa, realizada en agosto del 200722, en la segunda fase, se busca un rol de liderazgo del municipio, “focalizán-dose en el fortalecimiento de la municipa-lidad de Portoviejo como responsable de la gestión del riesgo en al ámbito territo-rial del cantón”.

Resultados

En la primera fase, se precisan los si-guientes resultados:

• Un estudio Geotécnico de las zonas con mayor riesgo

• Plano que define zonas de riesgo en escala 1:10.000, con su respectivo mapa de peligro y de vulnerabilidad

• Se estructuró un conjunto de herramien-tas y procedimientos para incorporar a las organizaciones de la zona en actividades o emprendimientos de Gestión ambien-

FasEs, rEsUltadOs Y EFEctOs dEl PrOYEctO / Fase 2FasEs, rEsUltadOs Y EFEctOs dEl PrOYEctO / Fase 1

21. J Rosero Alberto (Evaluación de la Primera Fase noviembre 2005/abril 2007)22. Rosero Alberto (Evaluación de la Primera Fase noviembre 2005/abril 2007)

tal, y se logró desarrollar un inicial pro-ceso de fortalecimiento organizativo en algunas de ellas.

• Levantamiento de información sobre las zonas de riesgo, e inventario de las zonas que requerían obras de mitigación.

• Se elaboraron 5 mapas de riesgo en las parroquias: Fátima, cevallos, cimarrón, san Pablo y andrés de Vera bajo respon-sabilidad del proyecto. En estos mapas se determinaron las zonas de riesgo medio alto y bajo para lo cual se cruzaron varia-bles socio-económicos, de infraestructura, servicios básicos, y vivienda.

• Se elaboraron 20 mapas de contingen-cia bajo responsabilidad de la defensa civil.

Logros y Efectos

Entre los logros y efectos concretos de esta fase, los actores destacan los siguientes21:

• El uso de la información producida por parte de la dirección de Planificación mu-nicipal para fines de ordenamiento terri-torial.

• Un posicionamiento del tema, aunque con una limitada percepción sobre su im-portancia.

• El compromiso de varias instituciones y de la comunidad para la realización de actividades de reforestación en algunas zonas: El cimarrón y el Florón 2.

• A manera de experiencia piloto, se in-centivó a algunos pobladores para refo-restar y cuidar el bosque, reconociéndoles un ingreso de aproximadamente 100 dó-lares por hectárea reforestada y cuidada.

• Un inicial involucramiento del Munici-pio, la ampliación del presupuesto de la dirección de ambiente.

• La evacuación consensuada de 11 fa-milias de la Escalinata 8 de Enero a un albergue y luego, progresivamente a vi-viendas definitivas (invierno del 2006).

además, se procura rescatar las condi-ciones generadas para que la comunidad tenga un papel activo en la formulación de la misma y en la interlocución con el municipio.

“Lo que no se había logrado en muchos sitios, desde el trabajo de la Defensa Ci-vil, es como esta información buena que ellos tenían, entra en un nivel de decisión municipal, entre los decidores y como tra-bajar con las autoridades y también con la población”23.

más que un modelo de Gestión del ries-go, que hubiera podido reducirse al es-tablecimiento de un conjunto de pasos esquemáticos para la acción, se busca generar la sostenibilidad del proce-so a través de la generación de una Política Pública.

la noción de una Política municipal24 para la Gestión del riesgo implicaría trabajar en la idea de una responsabilidad pública tanto en el manejo del territorio no sólo de las colinas, sino del conjunto de la ciu-dad. se reconoce que lo que pase en las colinas afecta de varios modos la

vida de la ciudad, y por tanto es una responsabilidad de todos. implica también relacionar el concepto de Ges-tión del riesgo con la Planificación y Or-denamiento territorial. implica por último el rol del gobierno local para garantizar el ejercicio del derecho a generar condicio-nes de seguridad (desde la perspectiva de manejo del ambiente), para la población, y la obligatoriedad del mismo gobierno local para restituir los derechos de la po-blación, en el caso que fueren afectados por cualquier evento de catástrofe.

El proyecto en esta segunda fase, busca que el municipio asuma un rol más acti-vo, generando regulaciones para el uso del suelo, no sólo desde la perspectiva de las prohibiciones sobre construcción de viviendas, prohibición de tala de árboles, etc., sino también desde la generación de condiciones y oportunidad para que la población asentada asuma responsabili-dad compartida en la gestión del territo-rio, con obras de mitigación del riesgo, garantizando servicios para la población ya asentada, y oportunidades para su mejoramiento de calidad de vida, a través

23. Beat Van Daeniken (entrevista junio 2009)24. Aportes Mario Rivas y Xavier Valencia (entrevista mayo 2009)

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25. Mario Rivas, Xavier Valencia (entrevista mayo 2009)

Fecha de creación

11 de agosto de 2008creación del siste-ma de Gestión de riesgos en las co-linas que circundan la ciudad de Por-toviejo y Parroquia crucita (aprobada)

En trámite:Establece el sistema de Gestión de ries-gos en El cantÓn POrtOViEJO, y creación de la Uni-dad de Gestión del riesgo municipal UGr

En trámite:Ordenanza Especial del Plan Parcial de Ordenamiento terri-torial de las colinas de Portoviejo PPOtc

Contenidos esenciales

• Regula las políticas, marco constitucional y me-canismos del sistema de Gestión de riesgos en las colinas circundantes de Portoviejo y la parroquia crucita.• La incorporación de un enfoque de riesgo de de-sastres y manejo ecosistémico de los mismos en la planificación municipal.• Diseño y ejecución permanente de campañas.• Generación de información sobre los riesgos de desastres.• Investigación.• Programas municipales de respuesta oportuna frente a desastres.• Creación de incentivos (premios, concursos de proyectos); pago por conservación, reubicación pre-dial voluntaria.• Infracciones y sanciones.• Creación del Fondo Colinas

• Amplia el sistema local de gestión de riesgos a todo el cantón.• Diseña la estructura, competencias de la Unidad de Gestión del Riesgo –UGR-• Señala las funciones de la UGR • Señala roles de los funcionarios que trabajarían en la unidad.

• Crea al Plan Parcial de Ordenamiento Terri-torial de las Colinas de Portoviejo como ins-trumento de planificación, ejecución y control, relacionándolo con el Plan de Ordenamiento territorial.• Establece normas para el ordenamiento físico y clasificación sobre el uso del suelo• Establece sistemas de Gestión Social e Institucional del PPOtc, reconociendo como interlocutores a los representantes de las distintas organizaciones sociales de la zona de las colinas, señalando además como responsable del Plan a la unidad de Planificación.

FasEs, rEsUltadOs Y EFEctOs dEl PrOYEctO / Fase 2 FasEs, rEsUltadOs Y EFEctOs dEl PrOYEctO / Fase 2

En la memoria colectiva, la experiencia participativa de formulación de la Primera Ordenanza, está muy claramente marca-da, así lo atestiguan distintos actores:

“Establece el Sistema de Gestión del Riesgo, una tasa para predios urbanos, lo que nos permite hacer acciones tangibles, y reducir el riesgo. Se instala además en el Municipio el Sistema de Gestión del Riesgo”26.

“Se logró también la creación de la orde-nanza municipal para tener un Fondo para seguir trabajando”27.

“Estuvimos también presentes, la ordenan-za es buena y esperamos que se mantenga la aplicación, lo mejor de la ordenanza es que sobre las personas que vivimos en las colinas va a haber regulación, pues hay las que están en altísimo riesgo que deben ser reubicadas”28.

“Los cambios son más concretos con la ex-pedición de una Ordenanza que crea la fuente de financiamiento para las accio-nes, es el Fondo de las Colinas29”

Logros y efectos

si bien la normatividad descrita genera bases legales para que el tema de la ges-tión del riesgo se institucionalice, es nece-sario precisar logros y efectos en torno a la Gestión del riesgo sea asumida como una Política Pública.

“Uno de los momentos importantes fue que la Municipalidad asumiera la respon-sabilidad de acompañar al proyecto, e interiorizarlo como Política Pública, con la Ordenanza para las colinas, y también el empoderamiento de la ciudadanía, como en el Florón, que ya se ve el interés y en-tusiasmo para participar en esto. Además planificar nuestra ciudad y lograr su desarrollo económico, sustentable y ambiental”30.

“Por ejemplo después de estos proyectos, llegamos con el proyecto CESAL, que nos permitan ir des-estimulando el crecimien-to que se daba en zonas de riesgo, y más bien, en coordinación con el MIDUVI, ir consolidando nuevas centralidades que nos permitan tener nuevos asentamientos organizados con mejor infraestructura, con educación y con buenas conectividades dentro de la organización de la ciudad. Entonces eso implicó dotarle al municipio de un sistema de planificación31 ”.

“Portoviejo ahora es un modelo de gestión del riesgo en el país. Nuestro Municipio cuenta con un 80% de herramientas para trabajar la gestión del riesgo. Y toda la experiencia que se ha tenido con COSUDE y el CISP”32.

la gente pobre de la ciudad de Portoviejo, se asienta en las colinas porque la tierra no cuesta, o cuesta poco, constituyéndose en la única alternativa para tener un lu-gar donde vivir, sin importar el riesgo que ello podría tener. Precisamente por ello es claro que el tema de la planificación, con-siderando el tema riesgo, es una respon-sabilidad de todos los niveles de gobier-no. Es el Estado, en este caso el gobierno local, el que debe hacer la planificación y el ordenamiento territorial, por supuesto considerando la participación de la po-blación.

El Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas (PPOTC)33

El Plan fue elaborado en noviembre del 2008 y mantiene coherencia con el Plan de desarrollo 2020 de Portoviejo, y con el Plan de Ordenamiento territorial.

En este Plan se plantea que las colinas deben ser un eje articulador entre

de incentivos como apoyo para actividades productivas y pago por servicios de refores-tación y cuidado del entorno.

al respecto césar Valencia señala que des-de la dirección coordinadora de servicios Públicos del municipio, esta orientación o

perspectiva se estableció no solo para el Proyecto cOsUdE, sino también para otros proyectos que sobre el tema se es-taban ejecutando en el municipio, como el Proyecto PrEdEcan, y el proyecto del cisP (ambos relacionados con la gestión ambiental y de riesgo).

los técnicos que estuvieron relacionados con el proyecto precisan que:

“Entonces no solo es cuestión decirles a la comunidad que deben hacer en un des-lave, en una inundación, en un incendio, sino más bien, como a partir de esa re-flexión de riesgo, podemos plantear una construcción, un escenario para el bienes-tar, para el desarrollo…..El otro aprendi-zaje es que los procesos deberían desem-bocar en política pública”.

“La Política Publica de Gestión del Riesgo requiere de un conjunto de elementos ta-les como marco normativo, instrumentos de gestión y canales institucionales cons-truidos a partir de un proceso participati-vo de la comunidad, y clarificando los ro-les y competencias del nivel de gobierno correspondiente, así como de los actores sociales involucrados”25.

Resultados

En la segunda fase del proyecto , se ge-neraron los siguientes resultados relativos a normatividad e instrumentos técnicos:

• Planos temáticos de información bási-ca sobre el problema de las colinas

• se continuó con la elaboración de mapas de riesgos, y Planes Parciales de contingencia

• La elaboración del Plan Parcial de Ordenamiento territorial de las colinas (PPOtc).

• La elaboración de 3 ordenanzas, (ver recuadro adjunto):

26. Johnny García (entrevista mayo 2009)27. Roque Mendoza (entrevista mayo 2009)28. Grupo Focal Florón 2 (mayo 2009)29. Azucena Palacios (entrevista mayo 2009)30. Analía Rivadeneira (entrevista mayo 2009)31. César Valencia (entrevista junio 2009)32. Johnny García (entrevista mayo 2009)33. Rosero Alberto, Gobierno Municipal de Portoviejo/Cosude; Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas (noviembre 2008)

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la zona natural y la zona consolida-da de la ciudad fortaleciendo a los pobladores como gestores del de-sarrollo, mejorando las condiciones de habitabilidad de la zona (equipamiento comunitario, servicios básicos, vías, se-guridad, espacios públicos de recreación y socialización y mejoramiento de la vi-vienda). Es importante destacar que el Plan pone especial atención en el forta-lecimiento de espacios democráticos, de ciudadanía activa y de impulso al desa-rrollo. Es decir, no se trata de un plan de cemento, o de un plan conservacionista desde el punto de vista ambiental. Por el contrario, da un tratamiento a la zona de las colinas como un territorio, al que se reconoce como habitado, y localizado en una zona privilegiada para constituirse en un espacio de encuentro: humano, digno, solidario y en relación armónica con la naturaleza. revierte por tanto la noción de problema de la ciudad y genera la noción de oportunidad para el desarrollo sosteni-ble de Portoviejo, articulando la zona alta, la baja y la del Bosque Protector.

El plan establece las normas para el orde-

namiento físico y clasificación sobre el uso del suelo Establece, además, sistemas de Gestión social e institucional del PPOtc, reconociendo como interlocutores a los representantes de las distintas organiza-ciones sociales de la zona de las colinas, señalando además como responsable del Plan a la unidad de Planificación.

se aspira que para la ejecución del plan haya un trabajo conjunto de la comuni-dad con el municipio. la ejecución del Plan exige además que el departamento de Planificación, el de Obras Públicas y el de ambiente, establezcan acuerdos con la comunidad, en su propio terreno, que esos acuerdos se concreten en proyectos pilotos y que éstos sean recogidos en el presupuesto; sin embargo el tema del PPOtc no ha logrado ser suficientemen-te posicionado. aunque las referencias al PPOtc son positivas, no tienen una visión integral de su contenido, sino más bien hay referencias a la utilidad que se le está dando o puede dar para limitar el creci-miento de la ciudad hacia las zonas de las colinas, especialmente por la dirección de Planificación.

FasEs, rEsUltadOs Y EFEctOs dEl PrOYEctO / Plan Parcial de Ordenamiento Territorial FasEs, rEsUltadOs Y EFEctOs dEl PrOYEctO / Plan Parcial de Ordenamiento Territorial

“Es un logro la elaboración del Plan Parcial de Ordena-miento territorial que quie-re limitar el riesgo a corto, mediano y largo plaza. la ordenanza municipal y la incidencia que se ha tenido en el municipio y el trabajo comunitario”34 .

34. Johnny García (entrevista mayo 2009)

“Es en esta administración, que se incluye al Riesgo como eje transversal de la planificación, por ejemplo en los per-misos de construcción, de compra de un terreno, primero la gente tiene que ir a la Unidad que es parte del proyecto. Enton-ces se chequea, se ordena el territorio en función del riesgo. Esto está involucrado en todo, en la planificación, en los planes de mitigación, en el reordenamiento terri-torial, procesos productivos. Está en toda la malla urbana. Esto es importantísimo, pues de las 10.000 hectáreas que tiene Portoviejo, 5000 son de las colinas, es de-cir 5000 están en riesgo… Lo más fuerte es llegar a pensar en modificar los límites urbanos ha sido el resultado más podero-so de este proceso. Las autoridades y los funcionarios tenemos ya unos límites en función de los cuales hacemos la planifi-cación” 35.

la elaboración y luego la operativización del Plan no tiene hasta el momento el impulso necesario y se ha retrasado su proceso.

lo fundamental del PPOtc, plantea la generación de oportunidades para que la población ya asentada pueda vincularse a proyectos productivos económicamente rentables, que permitan generar empleo y autoempleo, y dar servicios a la ciuda-danía para que pueda hacer uso del área natural del bosque. En este sentido se hi-cieron esfuerzos de sensibilización a los funcionarios municipales.

“En el proceso hicimos algunas cosas para que el tema sea asumido por otras direcciones, por ejemplo un intercambio a Medellín, pues el tema de riesgo a veces significa, incluso, volver a hacer la ciudad de nuevo, tener una visión, tener recursos, tener todo el tema social claro, respecto a las familias. Los problemas son totales, no son de una persona”36 .

siendo el Plan de Ordenamiento territo-rial de las colinas, mucho más que un instrumento de control del uso del suelo

urbano y de crecimiento de la ciudad, hay la impresión de que hasta el momento, la municipalidad le está dando una impor-tancia y un uso muy restringido, referido tan solo a su uso como mecanismo de control del crecimiento de la malla urba-na. Esto sin embargo, no deja de tener importancia, según palabras de césar Valencia: “Yo creo que se cambia-ron muchas cosas. Algunas cosas se lograron, las que no se lograron a mi juicio obedecieron al insuficien-te conocimiento y claridad del tema. Finalmente, la Dirección de Planifi-cación, comenzó a validar algunos instrumentos y trabajos. Es decir tenían una cierta practicidad, una cierta utilización y cierta aplicación. Aunque estos instrumentos tenían un alcance mucho mayor que todavía no se ha logrado potenciar”.

En relación a la participación comunita-ria y participación ciudadana, los logros más significativos de la segunda fase son la consolidación de la experiencia de par-ticipación comunitaria del Florón 2, que incluye la constitución de un emprendi-miento en apicultura (ver página 22) y la constitución de la agenda cantonal del riesgo (ver página 26).

35. Luchino Iturralde (entrevista mayo 2009)36. César Valencia (entrevista junio 2009)

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37. Grupo Focal La Alborada (mayo 2009)38. Rosero Alberto, ,Gobierno Municipal de Portoviejo/Cosude; Plan Parcial de Ordenamiento Territorial de las Colinas (noviembre 2008)39. Xavier Valencia (entrevista mayo 2009)

En las colinas, existen entre 40 a 45 co-munidades, en las que viven alrededor de 34.254 personas38. sobre la cota 70 (área de prohibición de construcciones) están asentadas 14.000 personas. la zona de intervención es por tanto bastan-te amplia. En un inicio el proyecto intenta trabajarla dividiéndola en 6 zonas, que no daban cuenta de la realidad de las re-laciones y de las interacciones sociales en el territorio.

desde su asentamiento hace aproxima-damente 20 años, la población ha atra-vesado por distintos procesos organi-zativos e impulsado diversas formas de participación que han ido desde su inicial asentamiento, construcción de viviendas, apertura de vías, gestión de obras y equi-pamiento comunitario. actualmente, se identifican varias formas organizativas: comités barriales, Junta cívica, asociacio-nes de ayuda mutua, grupos de mujeres, clubes deportivos, etc, que lamentable-mente atraviesan por un alto grado de dispersión. como ya fue señalado, a pe-sar de los esfuerzos organizativos de los pobladores sus condiciones de vida y el equipamiento comunitario del que dispo-nen son deficitarios.

En la fase de implementación del proyec-to, los primeros informes y los testimonios indican que se intentó trabajar la partici-pación comunitaria a través de una estra-tegia de capacitación, lo que no tuvo el resultado esperado. las comunidades es-peraban una intervención más pragmá-tica, había la expectativa que se llegara con obras.

“Entonces (al inicio de la primera fase) concebíamos el aprendizaje o la capacita-ción como primero, desconociendo que la gente tiene necesidades prácticas, proble-mas del desarrollo y del bienestar”39 .

En este proceso, pueden advertirse varios elementos y estrategias de participación: la participación comunitaria entendida como el conjunto de acciones de actores comunitarios asentados en el territorio de las colinas, alrededor de intervenciones directas en la gestión de su territorio, y la participación ciudadana, entendida como el conjunto de iniciativas e incidencia de actores de la ciudad, en la elaboración de la política pública sobre el tema.

La participación comunitaria eje articulador de la Gestión del Riesgo

“Al principio recibimos invitaciones de CO-SUDE, de la ACJ, que nos causó impacto, porque siempre estábamos preocupados por el riesgo de vivir en las colonias, y por la falta de obras”37.

La Participacion en la gestión del Riesgo

la ParticiPaciÓn En la GEstiÓn dEl riEsGO / La participación comunitaria

Pronto los talleres capacitación per-dieron convocatoria, por lo cual se da un cambio decisivo al proyecto, incorporan-do una estrategia comunicativa a través de varios medios formales (prensa, radio y televisión), así como medios informales o comunitarios como afiches, stickers, teatro y títeres.

En esta campaña se imprimió una alta dosis de creatividad y de identidad local. la campaña logra la incorpora-ción activa de jóvenes, tanto pobladores de la zona, como voluntarios juveniles de la acJ.

“Durante la campaña se empezó a traba-jar también con escuelas y colegios de las colinas, donde se realizaron caravanas culturales, representaciones teatrales, títeres, talleres de dibujos, entre otros. El trabajo en las escuelas fue realizado en 32 centros educativos con las redes ju-veniles de la ACJ y el acompañamiento del departamento de medio ambiente del Municipio, que transmitieron conceptos a través de la recuperación de las expresio-nes culturales. Además, con el alumnado del último año de primaria se realizaron trabajos pedagógicos extra”40 .

Quienes participaron en la campaña, destacan que la vinculación generada entre identidad y cultura como elementos clave de la edu-comunicación y trabajo comunitario, fue una fórmula exitosa, en tanto en cuanto permitió una mayor interiorización de los mensajes, y gene-ró un mayor grado de involucramiento, simpatía y adhesión a la campaña y a las actividades generadas con participación de la comunidad.

Otras acciones, además de la campaña, se ejecutaron con la participación comu-nitaria, por ejemplo: obras de mitiga-ción de desastres: estacados de tabla y de caña, reforestación, movilización en torno a servicios básicos: gestiones por agua potable, recolección de basuras,

energía eléctrica; reubicación de fami-lias en situación de alto riesgo, control comunitario para eliminar la tala de ár-boles y de cultivos de ciclo corto, pago de incentivos para sustituir los cultivos de ciclo corto por cuidado del bosque. Pau-tas metodológicas del trabajo comunita-rio están recogidos en un documento de sistematización elaborado por la acJ41.

ante la imposibilidad de cubrir toda la zona, especialmente en la ejecución de obras de mitigación, y apoyo a proyectos productivos, se trabajó como proyecto Pi-loto en el Florón dos.

además del Florón se destacan otras zo-nas como los cerezos 2, en la cual se hizo la reubicación de 39 familias desde otras zonas de la ciudad. El proceso fue largo, tedioso y no del todo satisfactorio para las familias reubicadas. Otro pro-ceso de reubicación de familias se está ejecutando con pobladores de la loma del calvario de la parroquia de Picoazá en el cual participan 45 familias y cuenta con el apoyo de la OnG española cE-sal42 .

“Un ejemplo claro de participación y em-poderamiento es el Florón 2, ellos se ve la motivación para reuniones, siempre están preguntando, están haciendo el proyec-to apícola, y tienen interés, piden vallas para que no se siga deforestando lo que ellos ya han reforestado. Ya comienzan a venir otras comunidades como San Pablo, que vienen a preguntar, a decir y pedir que vayamos a sus comunidades. Se han cambiado prácticas negativas, por ejem-plo ya no talan, ni hacen cultivos cortos. Pero sobre todo están bien organizados y se han percibido como los Cuidadores de las Colinas. Ahora ya también hay Guar-dianes Forestales de la Subidita al 100 (otra zona de Portoviejo)”43.

Hay cambios que los actores del proceso señalan como parte del proceso de em-poderamiento, por ejemplo:

40. ACJ, Sistematización Proceso Metodológico Implementado durante la Primera Fase del Proyecto “MODELO DE GESTIÓN DEL RIESGO EN LA CIUDAD DE PORTOVIEJO” (abril 2009). Ver CD.41. ACJ, Sistematización Proceso Metodológico Implementado durante la Primera Fase del Proyecto “MODELO DE GESTIÓN DEL RIESGO EN LA CIUDAD DE PORTOVIEJO” (abril 2009) 42. Centro de Estudios y Solidaridad con América Latina. 43. Analía Rivadeneira (entrevista mayo 2009)

la ParticiPaciÓn En la GEstiÓn dEl riEsGO / La participación comunitaria

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El Florón Dos(extracto de memoria de grupo Focal)

nuestro sector es de unas 5 o 6 hectá-reas, hemos estado en la zona como 18 años, pero ahora estamos en la or-ganización, para luchar. tenemos un grupo de mortuoria, ahorrando dos dólares mensuales, que nos sirve para ayudarnos. En nuestra comunidad hay personas que no tienen trabajo. a ve-ces tienen que vivir con 30 dólares al mes, tienen que ayudarse con el Bono de desarrollo Humano.

En nuestra zona hicimos reforestación, estamos organizados para impedir la penetración de personas que talen los árboles, y nosotros mismos nos contro-lamos. Hemos recibido capacitaciones, por ejemplo que el riesgo no es solo deslave, sino que también significa salud, gestión municipal, que hay que prevenir las inundaciones, los deslaves.

Estamos ahora, mejor organizados, sa-bemos que no solo se debe reforestar, sino que hay que tener cuidado de las plantas, conseguimos nuestra persone-ría jurídica para el proyecto apícola, allí

estamos 30 socios y socias.

En el proyecto apícola trabajamos en comisiones, y todos tenemos un rol di-ferente. En el proyecto apícola hemos aprendido la limpieza de los cajones, hemos hecho encañados para que el lodo no llegue al sector de las abejas, sabemos exprimir la miel, a tratar con las abejas, el envasamiento. ahora ya hemos producido 80 litros de miel.

cuando vendamos la miel, esa plata servirá para la comunidad, quizás un centro de acopio. también puede ha-cer que hagamos un fondo para hacer un banquito comunitario para peque-ños préstamos, para cosas que quieran emprender los compañeros.

En la comunidad todos participamos, desde los niños y niñas que ayudan a sembrar los árboles y los jóvenes en el trabajo comunitario. las mujeres te-nemos un huerto comunitario. En este tiempo, se nos ha mejorado la autoes-tima, ha mejorado la solidaridad. la gente nos respeta. aunque a veces ha habido problemas, fricciones, se ha sa-bido llevar.

nos han llamado “los mimados del Proyecto”, esto porque como que hay un poco de celos, pero en verdad, no-sotros nos hemos comprometido duro. al principio teníamos reuniones hasta 8 veces por mes y a veces más, ahora nos reunimos 2 veces por semana. las re-uniones han sido para capacitaciones, para analizar las cosas, ha habido pro-yecciones de video. Es bueno que aho-ra nuestros vecinos del Florón 2 Bajo, ya estén pensando en planificar y me-jorar su infraestructura y que se estén organizando para ello.

“Destaco allí, la autoestima, pues se sintieron con autoestima elevada para organizarse y gestionar otros menesteres. Recuerdo también cuando se logró la le-

galización de la asociación de apicultura, ellos contribuyeron a hacer los reglamen-tos. Normalmente, no es así. En este caso ellos construyeron el reglamento. Vi tam-

la ParticiPaciÓn En la GEstiÓn dEl riEsGO / El Florón Dos

bién que se organizaron para lograr espa-cios comunitarios. Ellos se sentían que no solo hay que pedir, sino que ellos también pueden. Una noción de tener capacidades propias”44.

“También se nos ha elevado la autoestima, la gente ya llega, asiste a las convocato-rias, ahora la gente se da cuenta como debe enfrentar y sobrevivir en la comuni-dad. Nos hemos movilizado al municipio por el agua. Eso es nuestra lucha”45.

“También hay corresponsabilidad en pequeñas obras de mitigación y recupe-ración de zonas. A partir de ello se nota el empoderamiento. En comunidades pe-queñas se nota claro esto del empodera-miento. Pero hay que considerar que en las colinas, hay alrededor de 45 barrios y en cada barrio hay varias organizacio-nes, teniendo una compleja dispersión de organizaciones”46.

sin embargo, se advierte que pesa mu-cho, en el imaginario colectivo una visión tradicional de la participación comunitaria y la organización social, en la cual, hay un modelo tipo “sindicalista”47 , en la cual la representación de los dirigentes como representantes de la interlocución, como responsables de la tramitación de obras, tiende a desplazar o invisibilizar la partici-pación de los otros actores. Esta realidad, sin embargo, está siendo analizada por algunas organizaciones que están sur-giendo como una forma de autoconvoca-toria. la percepción es que si los dirigen-tes elegidos no responden, entonces hay que buscar nuevas formas de asociación, más cercana, entre los mismos vecinos, así lo mencionan familias del Florón Bajo y de Pompilio Galarza:

“Aunque tenemos una directiva de todo el sector, no se avanza, vienen de vez en cuando, por eso nos estamos organizando nosotros mismos. Somos como unas 100 familias de este barrio, pero las que par-ticipamos en las reuniones somos como

unas 60. Ahora hemos sembrado unos ar-bolitos que les estamos cuidando nosotros, tenemos helechos, y árboles que nos dio el Municipio”48.

la réplica de la experiencia del Florón 2, y la “bajada de tierra” del PPOtc, en las numerosas comunidades de las colinas, es todavía una expectativa pendiente para técnicos que trabajaron en el Proyecto (al-gunos funcionarios del municipio, de la acJ, consultores externos) pero también de las comunidades, que esperan que efectivamente la gestión del riesgo, sea una gestión territorial que les ayude a mejorar tangiblemente sus condiciones de vida.

“Queremos hacer una relación con el Mi-nisterio de Desarrollo Urbano y Vivienda MIDUVI, para mejorar las casitas. Esta-mos en trámites con el Municipio. Se ha elaborado el Plan de las Colinas. Hemos hecho reforestación para prevenir desla-ves. En la organización nos hemos pro-puesto mejorar la ciudadela. Ya tenemos escrituras, pero queremos que el munici-pio haga obras, parques para los bebes, que arreglemos las calles, que se haga el alcantarillado”49.

similar opinión tienen moradoras del ro-cío Bajo, que sobre el PPOtc, manifies-tan:

“Fuera bueno que se cumpliera, porque ahí está lo del agua potable, lo de los parques, áreas verdes, y el arreglo de las calles, pero eso es todavía puro proyecto, que no sirve sin cumplimiento. También di-cen que se actualizará el catastro. Ya es hora de que esto que tanto dicen se cum-pla, ojalá la misma alcaldesa empiece y que el otro alcalde no deje a un lado. Lo que queremos es que se cumpla. El agua es nuestro principal problema. Imagínese que compramos el tanque a 20 dólares, lo que nos dura 15 días. Ahora en invierno no les gusta subir, dicen que por las calles que se ponen difíciles. Allí, el tanquero,

44. Xavier Valencia (entrevista mayo 2009)45. Grupo Focal La Alborada (mayo 2009)46. Mario Rivas (entrevista mayo 2009)47. Mario Rivas (entrevista mayo 2009)48. Familias Pompilio Galarza (entrevista junio 2009)49. Familias Pompilio Galarza (entrevista junio 2009)50. Familias Rocío Bajo (entrevista junio 2009)

la ParticiPaciÓn En la GEstiÓn dEl riEsGO / La participación comunitaria

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nos cobra hasta 40 dólares, hay que tra-bajar solo para el agua. Eso debería solu-cionarse pronto”50.

ciertamente, numerosas experiencias de participación ciudadana corroboran uno de los principios de la participación, y es que las personas participan en tanto pue-dan ver resultados concretos. si los proce-sos de consulta, de diálogo con la comu-nidad no se expresan en intervenciones y resultados concretos, hay una desmovi-lización difícil de revertirla. Por tanto, es vital que el municipio asuma el reto de convertir a la población de las colinas en gestora de su desarrollo, en un momento en que está motivada y con muchas expectativas.

Enfoques de género y generacional

En éste, como en la mayoría de proyectos de gestión comunitaria, la participación de las mujeres ha sido determinante.

no se ve ningún signo en el proceso, de que se haya reflexionado sobre los roles e impactos diferenciados en los temas de riesgo entre hombres y mujeres. tampoco se perciben reflexiones y acciones perma-nentes con un enfoque generacional.

según el informe de acción Humanitaria 200951, diversos expertos han calculado que en los próximos 10 años los niños, ni-ñas y mujeres pasarán a constituir el 65%

de las personas afectadas por los desas-tres climáticos. en razón de que se trata del sector poblacional que generalmente pasa la mayor parte del tiempo en estas comunidades, y que cuando se producen eventos catastróficos sufren las peores consecuencias, pues son más vulnerables y/o tienen que asumir (las mujeres) la re-mediación de estos impactos.

“después de un desastre natural, los niños y niñas están más expuestos a sucumbir a la desnutrición, las heridas o las enferme-dades e incluso a perder la vida durante el fenómeno meteorológico”52 .

En todo caso, varias mujeres de la comu-nidad entrevistadas, ven su participación desde un punto de vista positivo, en tanto les ha permitido acceder a conocimientos, tienen la expectativa de que el equipa-miento comunitario mejore, y como en el caso de las mujeres del Florón 2, pueden incorporarse a actividades productivas.

“Las que aprendieron en la comunidad fueron las mujeres, porque ellas tienen, como le digo… ellas se involucraron en esto, porque recibimos capacitaciones. Las mujeres tienen más tiempo, los hombres tienen menos tiempo, los jóvenes estudian. Sí era una carga más, pero debíamos ver la manera de cómo ir a las capacitaciones porque nos interesaba”53.

En general, el proceso de participación comunitaria de las mujeres, se lo ve como natural e inevitable, sin que haya ninguna alusión a la necesidad de alterar las rela-ciones de poder entre hombres y mujeres. lo que ya ha sido señalado en el docu-mento de sistematización de la acJ54.

Puntualmente, durante la campaña “Pro-tejamos las colinas”, se dio un impulso para incorporar a jóvenes, niñas y niños:

“Nosotros hemos hecho un significativo esfuerzo para que los jóvenes se integren al tema, que ahora siguen integrados a las otras dinámicas de participación juvenil

51. http://www.unicef.org/mexico/spanish/1014252. Informe de Acción Humanitaria 2009, Centro de Investigación Innocenti de UNICEF53. Grupo Focal La Alborada (mayo 2009)54. ACJ, Sistematización Proceso Metodológico Implementado durante la Primera Fase del Proyecto “MODELO DE GESTIÓN DEL RIESGO EN LA CIUDAD DE PORTOVIEJO” (abril 2009)

la ParticiPaciÓn En la GEstiÓn dEl riEsGO / Enfoques de género y generacional

que promueve la ACJ. Tienes el tema de las mujeres. Uno de los temas que se ha visibilizado pero no trabajado es el tema de las mujeres. En el proceso se constata la mayoritaria participación de las muje-res, esto ya apareció en la evaluación de la primera fase”55.

las nuevas organizaciones que están sur-giendo en rocío Bajo y Pompilio Galarza, tienen como lideresas a mujeres, aspec-to que debe ser especialmente apoyado, pues la incorporación de las mujeres en espacios de representación es fundamen-tal para revertir el imaginario tradicional de que el liderazgo es consustancial al hombre, pero además porque las mujeres son las principales interesadas en lograr cambios en la infraestructura que alivien o faciliten el desempeño de sus roles en la familia y en la comunidad. Esto últi-mo, ciertamente no responde a encarar una necesidad estratégica de las mujeres, pero si ayudaría a resolver sus necesida-des prácticas.

de la participación

comunitaria a la

participación ciudadana

lograr que la participación comunitaria adquiera la característica de una partici-pación ciudadana, entendida como tal, al proceso de participación en lo público que requiere conjugar varios elementos como el acceso a la información, el dar opiniones, el formular demandas, pro-puestas, el hacer incidencia política sobre los tomadores de decisiones, y ser parte de las decisiones públicas, no es necesa-riamente un proceso secuencial, pero sí tiene connotaciones distintas.

al respecto se puede advertir que en el proyecto, se abren canales de participa-ción ciudadana y de incidencia pública y política, en los cuales, los pobladores de las colinas, confluyen con otros

actores urbanos, interesados en los temas de la ciudad.

El proyecto implementa algunas accio-nes de incidencia pública, por ejemplo las mismas campañas, cuyos spots, son trasmitidos por manavisión, con una con-tribución cívica de este canal de televisión a la ciudad.

“Hubo una apertura de la Televisión muy importante, pues pasaron los mensajes en espacios picos, e incluso podemos ha-blar de una contribución ciudadana, pues lo poco que podíamos pagar, era mucho más bajo de los precios normales. La cuña era muy agradable, y gustaba mucho, pensado desde la chispa manaba”56.

sea porque se provocó intencionalmente la participación de otros actores estra-tégicos, sea porque el tema mismo los convocó, se da cuenta de que a los po-bladores de las colinas se suman otros actores como las universidades, otras ins-tituciones públicas y privadas, líderes de opinión, trabajando alrededor de varios temas relativos al tema de gestión del riesgo, por ejemplo:

• La formulación de la Agenda Cantonal de Gestión del riesgo

• La Formulación de Ordenanzas

• La Formulación del Plan Parcial de Orde-namiento territorial de las colinas (PPOtc).

55. Mario Rivas (entrevista mayo 2009)56. Mario Rivas (entrevista mayo 2009)

la ParticiPaciÓn En la GEstiÓn dEl riEsGO / La participación ciudadana

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• La Veeduría del Fondo de las Colinas y del Plan ambiental del Plan maestro de agua Potable. Esta última instancia no es-taba prevista en el proyecto, sin embargo es un mecanismo interesante que, estan-do previsto en la constitución Ecuatoriana puede garantizar el buen uso del Fondo y la implementación de los Planes.

“La veeduría del Fondo Colinas que tiene un objeto mucho más definido; se ha in-tentado que fuera una organización más permanente, más sólida, que fuera un gru-po organizado, todavía no lo es. Se formó coyunturalmente, cuando se presentó el fondo colinas, los dirigentes que estaban presentes, se preguntaron como garanti-zar la ejecución, allí surgió la idea de la veeduría, con directiva y todo” 57.

“La incidencia la hemos hecho todos los actores articulados al proceso, hubo también apoyo y voluntad de la Alcalde-

sa para empujarlo, apertura a lo que se planteaba desde el proyecto, y donde se hacía el trabajo, hubo la voluntad de la comunidad, en el sentido que se logró que la comunidad piense que la construcción es de todos, y no sólo que debían recibir. Fueron entendiendo la necesidad de la organización. También contó la voluntad de funcionarios comprometidos, así como el liderazgo de la dirección del proyecto entre sectores como la prensa, universida-des, que me permitió poder convocarlos.

Creo que como el proceso es conocido por varios sectores, incluso la existen-cia de la ordenanza, que se movilizaron y se movilizarían en un eventual intento de abandonar el proceso. Se movilizarían los pobladores, la prensa que hizo mucho seguimiento, sectores universitarios, líde-res de opinión, profesores. La universi-dad nos dio mucho apoyo en el proyecto productivo”58.

57. Michela Accerenzi (entrevista junio 2009.)58. Xavier Valencia (entrevista mayo 2009)

La Agenda Cantonal para la Reducción del Riesgo en Portoviejo

Experiencia de Participación Ciudadana para la gestión del Riesgo

los procesos participativos en la Ges-tión de riesgo de Portoviejo, tienen al momento un instrumento de acción denominado aGEnda cantOnal Para la rEdUcciÓn dEl riEsGO En POrtOViEJO, que es el instrumento que regula y coordina la participación de los actores clave del territorio canto-nal en relación con el tema ambiental en general y con el del riesgo en espe-cial, pero que a la vez es un conjunto de actores institucionales y ciudadanos comprometidos con el tema.

El actor directamente responsable de la ejecución del plan es el departamento de ambiente por parte del municipio, pero señala además a un conjunto de

la ParticiPaciÓn En la GEstiÓn dEl riEsGO / Agenda Cantonal

actores calificados como clave dentro del tema de Gestión del riesgo y que son: Gobierno central, Gobernación de manabí, ministerios, municipio de Portoviejo, consejo Provincial , Fuerzas armadas, Policía nacional, cámaras, industria, medios de comunicación, planteles educativos de primaria, secun-daria y universidades y organizaciones ciudadanas.

las líneas de acción de la agenda se agrupan en dos grandes componentes: preventivas y reactivas, e identifica los siguientes espacios de actuación:

• Apoyo a la Planificación, en referen-cia al desarrollo de planes, programas y otras herramientas participativas de acción frente las amenazas. • Financiamiento, en referencia la cap-tación o aportación de recursos nece-sarios, en especial en el marco de sus presupuestos, para llevar a cabo un proyecto determinado. • Comunicación, Promoción y Difusión: es el espacio de comunicación que ser-virá para hacer conocer las acciones al público en general y, de igual manera, recibir las opiniones que puedan refor-zar o mejorar lo propuesto.• Apoyo o Compromiso de Ejecución: se refiere a la concreción de los planes, proyectos y actividades acordados, con los diferentes actores. • Monitoreo y Control: son los proce-dimientos que permiten adoptar deci-siones oportunas para cumplir con lo dispuesto por la agenda.

la elaboración del plan de acción de la agenda concitó inicialmente el interés y la confluencia de alrededor de 50 re-presentantes de instituciones públicas, privadas, autoridades educativas, re-presentantes de las organizaciones de las colinas. Por el nivel de convocatoria, adhesión y por que la agenda estable-ce con claridad los compromisos de las instituciones, es vista como un elemento clave de sostenibilidad.

“Entendidos los logros más bien como

efectos estables del proceso, creo que el avance significativo es la agenda canto-nal de riesgo, que surgió como una posi-ble política municipal relacionada con lo que es ambiente. Entonces se ha creado al menos dentro de un grupo de actores, no tan amplio, pero al menos más o me-nos constante, esta obligación de actuar y de responder a ciertos principios y de-mandas que están en la agenda canto-nal que se concretó por el mes de agosto del año pasado” (A. Rosero,2009)

Pese a los buenos auspicios de las pri-meras convocatorias, actualmente la agenda depende de la acción de lo que podría llamarse un grupo motor, que está integrado por delegados de 8 instituciones y organizaciones: Universi-dad técnica de Portoviejo a través del departamento de Vinculación y Exten-sión Universitaria y el Jardín Botánico; la defensa civil, la asociación cristiana de Jóvenes, Florón 2, Pompilio Galarza, la Federación de Barrios, moradores de las riveras del río Portoviejo, la corpo-ración reguladora del manejo Hídrico de manabí (crm) que mantienen vivo el espacio, y suponen actualmente la con-fluencia de instituciones locales más allá del municipio y que por tanto, tienen la potencialidad de articular compromi-sos, recursos, iniciativas.

la plenaria funciona con reuniones bi-mensuales, y allí tienen participación activa alrededor de 15 instituciones y organizaciones locales. actores vincula-dos a la agenda consideran necesario que esta instancia cuente con una es-trategia comunicacional, fuerte global e integral, que debe ser apoyada y estar articulada con la dirección de comu-nicación y los medios de comunicación local, superando el concepto informa-tivo que se tiene al interior de la muni-cipalidad. se plantea, además, que las iniciativas de la agenda deben tener el apoyo logístico y financiero del muni-cipio, pues siendo un proceso cívico y ciudadano, muy peculiar e innovativo en Portoviejo, merece el apoyo del go-bierno local.

la ParticiPaciÓn En la GEstiÓn dEl riEsGO / Agenda Cantonal

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lEcciOnEs aPrEndidas

durante la ejecución del proyecto, se identificaron las siguientes lecciones aprendidas:

• La gestión del riesgo debe ser un tema integral del desarrollo sustentable.

• La gestión del riesgo implica un proceso participativo, pues se requiere impulsar un conjunto de acciones con la comuni-dad, las instituciones locales y las institu-ciones de gobierno. no puede haber gestión del riesgo sin participación de la comunidad.

• La gestión del riesgo es parte del Orde-namiento territorial. solo un buen manejo del Ordenamiento y un buena Gestión del territorio, pueden garantizar una efectiva reducción del riesgo de desastres. los de-sastres no son naturales, generalmente se provocan por inadecuadas intervenciones de los seres humanos en la naturaleza.

• El riesgo está ligado a las condiciones de vida, a la vulnerabilidad en la que vi-ven las personas. Puede desembocar en desastre, cuando no se hace la gestión del territorio de manera adecuada, para lo cual, la intervención de las entidades de gobierno como reguladoras del terri-torio y responsables de la formulación de políticas públicas, es determinante.

• Por lo tanto, la gestión del riesgo debe implementarse en el marco de una polí-tica pública que garantice recursos, ins-titucionalidad, normatividad, canales de participación, y voluntad política de las autoridades y la ciudadanía.

• Las poblaciones asentadas en la colinas de Portoviejo, tienen efectivamente el ries-go, en temporadas de lluvias de enfrentar deslizamientos que afectan su seguridad, pero es su pobreza: la precariedad de la vivienda, lo que les hacer potencialmente más vulnerables a los eventos naturales.

Puede constatarse, a través de distintos testimonios, que en general, las/los in-

volucradas en el proceso, asumen que su ejecución les permitió cambiar sus criterios sobre la gestión del riesgo, incorporando nuevas nociones y conexiones relativas al desarrollo sustentable, Ordenamiento territorial, Participación ciudadana y Pre-vención.

se constata también otro cambio impor-tante relativo a la noción de riesgo, que deja de ser, como inicialmente se pensa-ba, solamente un tema ambiental, para estar conectado a las condiciones de vul-nerabilidad.

El trabajo de gestión del riesgo, según va-rios actores de este proceso, implicaría al-gunos componentes, no necesariamente secuenciales y que serían los siguientes:

• Contar con un diagnóstico o línea de base.

• Articular un conjunto de actores políti-cos, institucionales y comunitarios.

• Elaborar un marco normativo municipal.

• Generar condiciones institucionales de los gobiernos locales que combinen vo-luntad política, capacidades y disposición de los técnicos y mandos directivos, arti-culación intra-municipal en el marco de un concepto de desarrollo y gestión del territorio.

• Implementar una cultura de planifica-ción participativa en todos los niveles.

• Elaborar un conjunto de estudios técni-cos (riesgo, vulnerabilidad, uso del suelo, etc.)

• Trabajo de sensibilización e incidencia que genere una multiplicidad de relacio-nes o vínculos (seres humanos/naturale-za; pobladores directa e indirectamente afectados; lo público con lo comunitario; lo político con lo técnico, lo inter-sectorial de la gestión municipal –planificación, or-denamiento territorial, desarrollo social,

Lecciones aprendidas

59. http://www.stgestionriesgos.gov.ec/

El FUtUrO Y la sOstEniBilidad dEl PrOcEsO

“Pero en todo caso, el tema está po-sicionado, y eso es lo más importante. Yo recuerdo, por ejemplo que en el 98, se empezó a hablar del río, pero vemos que poco o nada se ha hecho al respec-to. Nosotros vemos que el tema del riesgo sí ha sido posicionado, y hay interés de discutir el tema de las colinas, por ejem-plo en el tema del agua potable, también incorporamos el tema de las colinas para preservar la infraestructura que se está haciendo”60.

la culminación del proyecto coincide con algunos cambios en el escenario nacional y local. En el escenario nacional se ha se-ñalado que lo que fue la dirección nacio-nal de defensa civil, fue integrado en la secretaría técnica de Gestión de riesgos, adscrita al ministerio coordinador de seguridad nacional, y creada mediante decreto ejecutivo 1046-a, teniendo como entidades co-ejecutoras a la secretaria nacional de Planificación del desarrollo (sEnPladEs) y al instituto Geofísico.

Otro cambio importante es que la cons-titución crea un nuevo nivel de gobierno; el gobierno regional como parte de un proceso de re-ordenamiento territorial que plantea la estructuración de 7 nodos de desarrollo, con lo cual se quiere ge-nerar un desarrollo policéntrico que fortalezca zonas intermedias, entre las cuales se halla la constituida por manabí y santo domingo de los t´sáchilas. Esta región tendría como eje fundamental la zona de Portoviejo-manta. supone esto que las ciudades indicadas tendrán prio-ridad en las inversiones del estado, para satisfacer necesidades básicas, generar condiciones de desarrollo, con una me-jor infraestructura, fortalecimiento de las capacidades locales, y de sus capacida-des productivas.

se requerirá por lo tanto “que estas ciuda-des tengan nuevas capacidades, que las inversiones por ejemplo, de agua potable, de alcantarillado, que se hagan respeten, faciliten los asentamientos vulnerables, como alrededor del río y las colinas, por

El futuro y la sostenibilidad del proceso

60. Xavier Valencia (entrevista mayo 2009)

comunicación, gestión ambiental), para lo cual, se requiere permanentemente de una adecuada estrategia educomu-nicativa.

Varios de estos elementos señalados por los actores, coinciden con los plantea-mientos, del actual sistema nacional descentralizado de Gestión de riesgos que está compuesto por las unidades de gestión de riesgos59 de todas las instituciones públicas y privadas en los ámbitos local, regional y nacional. Estos elementos son:

• Generar, democratizar el acceso y difun-dir información suficiente y oportuna para gestionar adecuadamente el riesgo.

• Asegurar que todas las instituciones públicas y privadas incorporen obli-gatoriamente, y en forma trans-versal, la gestión de riesgos en su planificación y gestión.

• Fortalecer en la ciudadanía y en las entidades públicas y privadas capacida-des para identificar los riesgos inheren-tes a sus respectivos ámbitos de acción, informar sobre ellos, e incorporar accio-nes tendientes a reducirlos.

• Articular las instituciones para que coordinen acciones a fin de prevenir y mitigar los riesgos, así como para en-frentarlos, recuperar y mejorar las con-diciones anteriores a la ocurrencia de una emergencia o desastre.

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ejemplo. Que sus zonas donde tienen sus servicios, puedan tener la capacidad de crecer de manera reglamentada, coordi-nada e instrumentada bien. Que sus zonas aledañas que están vinculadas al sector agrícola, por ejemplo, puedan posibilitar el sustento, la convivencia y un equilibrio adecuado”61.

En este nuevo contexto, las condiciones de sostenibilidad del proceso se afincan en los instrumentos de política pública gene-rados así como en la capacidad de movi-lización de la sociedad civil. al respecto se consideran dos posibles escenarios:

Un primer escenario sería el que haya un suficiente reconocimiento y legitima-ción de la ordenanza que crea el sistema de Gestión del riesgo, el Fondo colinas y la existencia del PPPOtc, los que garanti-zaría la sostenibilidad del proceso.

En un segundo escenario la sostenibi-lidad sería relativa, pues los instrumentos, tanto la Ordenanza como el PPOtc, se-rían invisibilizados, debido al débil apro-piamiento del proceso al interior del mu-nicipio. En este escenario la opinión pú-blica -tanto de los sectores que habitan las colinas como de varias instituciones y organizaciones de la sociedad civil- debe-rían movilizarse en defensa del proceso, si la próxima administración no quisiera continuarlo.

se plantean, por tanto, los siguientes de-safíos.

• Pasar de un parcial involucramiento del municipio a un involucramiento general, a una voluntad política sólida.

• Fortalecer los procesos de participación comunitaria y ciudadana.

• Fortalecer los procesos de gestión te-rritorial y social planteados en el PPOtc, “bajarlo a tierra”.

• Lograr un puente con los otros munici-pios de manabí, si se coloca el proceso como demostrativo; la autoridad lo toma-rá como ejemplo.

• Socializar, compartir y enriquecer la experiencia de cara al sistema nacional descentralizado de Gestión de riesgos.

• Iniciar un proceso de negociación, con-certación con la nueva alcaldía.

• Uno de los temas fundamentales es crear sinergias entre varios temas am-bientales, por ejemplo el tema del río Portoviejo.

• Flexibilizar los temas laborales al inte-rior del municipio en función de privile-giar el trabajo con y en la comunidad.

• No confiarse del “blindaje” (ordenan-zas y Unidad municipal de Gestión del riesgo), hay que apostarle a la incidencia ciudadana.

• El Fondo de las Colinas es un elemento potencial para generar un sentimiento de exigibilidad, por parte de la ciudadanía.

• Sería fundamental que el PPOTC “to-que tierra”, a través de la formulación de planes operativos para las comunidades especialmente las que tienen mejores condiciones organizativas como san Pa-blo, El Florón 2, Pompilio Galarza, en las cuales hay expectativa y demanda de la población, tanto para que se les dé un apoyo como para su fortalecimiento or-ganizativo y para que se concreten obras para el sector, en las cuales, de acuerdo a testimonio de la misma gente, la pobla-ción puede colaborar a través de trabajo comunitario u otras formas de participa-ción.

• Sería necesario que luego de un tiempo prudencial se elabore un estudio de im-pacto del proyecto.

aunque se reconoce positivamente la ges-tión de algunos técnicos y funcionarios municipales, se precisa que la dimen-sión y alcances del PPOtC, requie-re de un nivel de involucramiento y articulación mayor, tanto de la actual como de la futura administración.

sobre como hacerlo, hay medidas y reco-

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El FUtUrO Y la sOstEniBilidad dEl PrOcEsO El FUtUrO Y la sOstEniBilidad dEl PrOcEsO

mendaciones que se puntualizan así:

En la primera ordenanza (ya aprobada) se designa a la dirección municipal de ambiente como la instancia coordina-dora del sistema de Gestión de riesgos de las colinas circundantes a la ciudad de Portoviejo.

actualmente está en formulación una nueva ordenanza que plantea ampliar la cobertura del sistema al nuevo can-tón. En esta propuesta de Ordenanza, se plantea la creación de la Unidad de Gestión de riesgos que estaría integra-da por un coordinador (profesional es-pecialista en el tema), un promotor (a) y un(a) secretaria (o)

se recomienda que bajo la coordinación de esta unidad, se implemente, además, una mesa técnica intra-institucional en la que participen las direcciones de am-biente, comunicación, desarrollo so-cial, Obras Públicas. insistiéndose que deban participar los o las profesionales que ejerzan la dirección y que tengan por tanto, niveles de decisión. En esta mesa debería, además, participar de manera permanente un delegado de la agenda. Esto garantizaría que la uni-dad no termine siendo un ente aislado y burocrático, sin ninguna capacidad de incidencia y operativización del tema de gestión del riesgo. Esta recomendación se argumenta en el hecho de que la ges-tión del riesgo es un proceso multisecto-rial y es un eje transversal que exige una respuesta oportuna, concertada y articu-lada de las diferentes direcciones.

todos los actores coinciden en que el proceso debe tener un mayor liderazgo, involucramiento y decisión política del municipio.

la concreción del PPOtc, será la úni-ca manera viable de hacer realidad la gestión territorial del riesgo en la zona de las colinas, a partir de comunidades fortalecidas, conscientes, activas que desarrollen un sentido de pertenencia e inclusión al proceso y a la ciudad. sin la ejecución y concreción del PPOtc, el

inicial proceso de sensibilización logra-do, puede caer en una desmovilización y olvido de las comunidades, lo que afectaría al desarrollo tan esperado de Portoviejo. lo que pase en las colinas determina el tipo de ciudad que será Portoviejo.

se espera que el interesante proceso del Florón 2 se multiplique en el resto de co-munidades, no solo desde la generación de proyectos productivos, sino desde la capacidad organizativa para desarrollar iniciativas, un nivel más alto de empode-ramiento del tema y respuestas positivas y creativas a las necesidades de gestión de su territorio.

se reconoce además la fuerza de la utopía contenida en el PPOtc, de inte-grar las dos ciudades: el Portoviejo de las colinas (pobre, marginal, riesgoso, carente de obras) con el Portoviejo de la Planicie (de las clases medias y altas) en una ciudad equitativa e inclu-yente, que tenga una convivencia armónica de la población de la ciudad con su bosque protector y áreas naturales.

la fuerza de esta utopía debe ser poten-ciada desde todos los actores públicos y privados. Para ello se cuenta con las comunidades de las colinas, las insti-tuciones y organizaciones vinculadas a la agenda, las y los ciudadanos que se han integrado en la Veeduría, que han asistido a las diferentes convocatorias para analizar, debatir el tema, participar en la formulación de las propuestas.

Esta fuerza comunitaria y ciudadana, sumada a los instrumentos de gestión ya elaborados, a la sensibilidad, hasta ahora lograda al interior de algunos funcionarios municipales, al marco le-gal disponible, el rol que puedan jugar la actual alcaldesa desde el territorio de la sociedad civil, el apoyo de concejalas y concejales que conocen y se han vin-culado al tema, serán los factores que determinen y garanticen la continuidad y sostenibilidad del proceso.

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61. César Valencia (entrevista junio 2009)

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acJ, sistematización del Proceso metodológico implementado durante la primera fase del Proyecto “modelo de Gestión del riesgo en la ciudad de Portoviejo, 2009

rosero alberto, Gobierno municipal de Portoviejo/cosude; Plan Parcial de Ordenamiento territorial de las colinas (noviembre 2008)

rosero alberto Evaluación de la Primera Fase noviembre 2005/abril 2007

Unicef, centro de investigación innocenti, 2009, informe de acción Humanitaria

Páginas web:

www.comminit.com/es/node/45760/549

www.cosude.org.ec

www.stgestionriesgos.gov.ec

www.flacsoandes.org/dspace/bitstream/10469/365/9/03.%20cap%c3%adtulo%201.%20El%20cant%c3%B3n%20Portoviejo.pdf

bibliografía

1. analía rivadeneira: directora ambiente municipio Portoviejo

2. azucena Palacios: directora administrativa municipio Portoviejo

3. alberto rosero: consultor

4. Beat Von daeniken, cOsUdE

5. sebastian Eugster, representante cOsUdE

6. césar Valencia: sEnPladEs

7. colón cedeño (riberas del río Portoviejo)

8. cristóbal arteaga (Florón 2)

9. clemencia moreira, (Florón 2)

10. dayton mera: dirección de ambiente município Portoviejo

11. Enrique reyna, (Florón 2)

12. isidro moreira, (Florón 2)

13. Jenny reyes (asociación alborada)

14. John García: Voluntario defensa civil

15. Pedro mina (asociación alborada)

16. luchino iturralde: director Planificación municipio Portoviejo

17. mario rivas: asociación cristiana de Jóvenes

18. michella acherenzi: cooperante Progressio

19. raúl Zavala: integrante agenda Gestión del riesgo

20. roque Espinoza: asesor coordinador de la Juntad de seguridad y

defensa civil de manabí

21. rosa romero, (Florón 2)

22. rubén sabando, (Florón 2)

23. xavier Valencia: coordinador Proyecto

Lista de Participantes