¿Por qué no presidencialismo? El sistema de gobierno como explicación del bicameralismo - Pedro...

7/31/2019 Por qu no presidencialismo? El sistema de gobierno como explicacin del bicameralismo - Pedro Robson Pereira

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POR QU NO PRESIDENCIALISMO? EL SISTEMA DEGOBIERNO COMO EXPLICACIN DEL BICAMERALISMO

por Pedro Robson Pereira Neiva*

Introduccin

El objetivo principal en este artculo es identificar cules son los deter-minantes de la existencia y de los poderes de las cmaras altas, medidos a partirde las atribuciones que ejercen en relacin con otras instituciones del Estado,especialmente con el Poder Ejecutivo y con las respectivas cmaras bajas. Lamedicin tiene en cuenta especficamente la capacidad de proponer, votar yvetar leyes, de investigar y controlar las acciones del gobierno, as como deescoger y aprobar la eleccin o destituir autoridades gubernamentales.

La hiptesis principal es que el sistema de gobierno, no la estructura

federal, es la principal variable explicativa de la fuerza de las cmaras altas.Ellas tienden a ser ms fuertes en la medida en que aumenta la separacin depoderes entre el Ejecutivo y el Legislativo, es decir, son ms fuertes en lossistemas presidenciales y ms dbiles en los sistemas parlamentarios.

Algunos autores afirman que existe una asociacin entre bicameralismoy federalismo (Duchacek 1970, Almond y Powell Jr. 1978, Lowenberg yPatterson 1979, Sharman 1987, Longley y Oleszek 1989, Longley y Olson1991, Lane y Ersson 1994, Sartori 1997, Anckar 1999, Lijphart 1999,

Massicotte 2001, Stepan 2001, Tsebelis 2002). Otros autores ven en elfederalismo una explicacin de la fuerza que tienen las cmaras altas en dife-rentes pases (Lijphart 1984, Tsebelis y Money 1997, Lijphart 1999, Pattersony Mughan 2001). Esta idea se vincula al hecho de que fue esa la justificacininicial para la creacin del Senado norteamericano. Fue por medio del lla-mado Gran Compromiso que los estados pequeos acordaron integrar la

* Doctor en ciencia poltica, Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ).

E-mail: [email protected]. Originalmente publicado enDados, Vol. 49, N 2, 2006.Traduccin de Guillermo Vega Sanabria.

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confederacin, siempre que tuvieran igual representacin que los estadosms grandes en una de las cmaras legislativas.

Sin embargo, la estructura federal y un Senado fuerte no fueron los

nicos legados institucionales dejados por los Estados Unidos. Se debe teneren cuenta, adems, que las instituciones cambian a lo largo del tiempo y seadaptan a las circunstancias peculiares de cada pas. Por tanto, el anlisisdebe ser multivariado. Para identificar cmo el federalismo contribuye efec-tivamente a la explicacin de este fenmeno, es necesario controlar la in-fluencia de otras variables que puedan generar el mismo efecto. Por estemotivo, en el anlisis que aqu se realiza se incluyen variables que expresandiversidades geogrficas, tnicas, culturales, sociales y polticas.

Una de las principales innovaciones de este trabajo en relacin conestudios anteriores es la ampliacin las atribuciones observadas. Las prerro-gativas relacionadas con la elaboracin de leyes no son las nicas ejercidaspor las cmaras legislativas, ni siempre son las ms importantes. De acuerdocon Tsebelis y Money (1997), el simple hecho de que las cmaras altaspuedan atrasar el trmite de una legislacin hace que ellas ejerzan una in-fluencia sustancial sobre el proceso legislativo. Segn estos dos autores, esosucede porque la paciencia es tambin un recurso de poder, pues la impa-

ciencia obliga a que la cmara ms fuerte (la cmara baja, en la opinin deTsebelis y Money) ceda, con el fin de que su propuesta sea aprobada msrpidamente.

No obstante, si la capacidad de retrasar el trmite de propuestas estan importante, por qu dejar de considerar otras prerrogativas igualmentecapaces de frenar toda la agenda legislativa? Cul es el impacto, por ejem-plo, de la instalacin de una comisin parlamentaria de investigacin en lacmara alta o del rechazo a aprobar una autoridad propuesta por el presiden-

te? Una investigacin con un gran nmero de casos y la descripcin minu-ciosa de procedimientos legislativos, como la realizada por Tsebelis y Money,implica un trabajo arduo de recoleccin de datos, el cual se multiplicara sise incluyeran otras atribuciones. Sin embargo, enfocar una nica cuestinpuede perjudicar la percepcin de otros aspectos fundamentales.

Una preocupacin adicional en este trabajo fue incluir todos los siste-mas polticos bicamerales y democrticos existentes actualmente. Con ellose busca garantizar la diversidad de esta forma de organizacin institucional,la cual ha sido adoptada en pases de muy diferentes tamaos, grados dedesarrollo y localizacin geogrfica. Uno de los pocos estudios dedicados a

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medir los poderes de las cmaras altas (Lijphart 1999) introdujo un sesgo enla seleccin al concentrar ms de la mitad de su muestra en Europa Occi-dental, pese a que esta regin solo rene el 22% de los sistemas bicamerales

existentes hoy en da en el mundo; los pases latinoamericanos y africanosque corresponden al 18% y 16% de las cmaras altas en funcionamien-tofueron relegados a un segundo plano. Otro problema que presenta lamuestra de Lijphart es que comprendi tan solo tres pases con regmenespresidenciales, aunque ellos representan aproximadamente el 25% de lossistemas bicamerales del mundo democrtico.

La construccin de un ndice de poder

Para medir la variable dependiente la fuerza poltica de las cmarasaltas identifiqu las atribuciones formalmente establecidas en los respecti-vos textos constitucionales, vigentes en el ao 2000. Para hacer posible lacomparacin, seleccion solamente las prerrogativas comunes a por lo menosel 5% de los pases.

La relacin de las atribuciones analizadas, con sus respectivos pesos en

el cmputo de los poderes totales y sus respectivas frecuencias, puede verseen la Tabla 1. Una descripcin ms detallada se encuentra en el Anexo 1.Como se observa en la Tabla 1, las atribuciones se dividieron en cua-

tro grupos. En el primer grupo se encuentran las que recibieron un pesomayor (2 y 2,5), porque se trataba de la funcin esencial de cualquier Parla-mento en el mundo: legislar. Las atribuciones del segundo grupo recibieronun peso un poco menor (1,5) que las del primero. Ellas se relacionan conotra funcin tradicional de los parlamentos en pases democrticos: contro-

lar a las autoridades gubernamentales. Las atribuciones del tercer grupo tam-bin se relacionan con la funcin de control, pero se ejercen de forma indi-recta, es decir, provocando la reaccin anticipada de los otros actores; setrata, bsicamente, de prerrogativas relacionadas con el nombramiento deautoridades gubernamentales. Estas atribuciones recibieron un peso ligera-mente menor (1) en relacin con el grupo anterior porque corresponden aun control que no puede ser ejercido una vez que el nombramiento fueaprobado. El cuarto grupo involucra atribuciones y caractersticas menores,ejercidas solo eventualmente, pero que son importantes por su carcter sim-blico. La atribucin de aprobar tratados y acuerdos internacionales recibi

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peso 1 (mayor al que recibieron otras atribuciones de ese grupo) debido alpapel cada vez ms prominente que los parlamentos han adquirido en lapoltica exterior de sus respectivos pases.

A partir de la suma de los pesos de cada una de las atribuciones ejer-cidas por cada cmara alta, constru un ndice de poder, que vara de unmnimo de 4 (Santa Luca) hasta el mximo de 32 (Bolivia). El promediofue de 15.8, la mediana de 13 y la desviacin estndar de 7.7. De estaforma, fue posible obtener una escala con variacin mucho ms amplia quela que fue elaborada por Lijphart (1999), la cual presenta solamente cuatrocategoras. Los resultados se pueden ver en la Tabla 2.

Reconozco que esta no es una forma de medicin ideal, dada la sub-

jetividad en la definicin del peso de cada variable. Adems, la importanciade una atribucin es limitada y definida por el contexto de cada pas: esprobable que la atribucin de declarar la guerra tenga una importancia mu-cho mayor en un pas que est frecuentemente en conflictos como losEstados Unidos que en una nacin de ndole pacfica, como Brasil. Al-guien podra sugerir como solucin recurrir a un comit de especialistas yadoptar como peso final el promedio de los pesos sugeridos por cada uno deellos. Eso, sin embargo, no resolvera el problema de la subjetividad y los

peritos tenderan a ser influenciados por las experiencias de sus respectivospases.

Determinantes de la existenciay de los poderes de las cmaras altas

Para intentar explicar la atribucin de tales poderes a las cmaras altas,

recurr tanto a caractersticas endgenas como exgenas de los respectivospases, considerando aspectos fsicos, geogrficos, tnicos, polticos, sociales,culturales, religiosos, histricos y econmicos. Todos los datos recolectadostuvieron como referencia el ao 2000, es decir, la misma fecha de vigencia delas prerrogativas constitucionales.

La expectativa es que la existencia de una cmara alta y su respectivafuerza poltica se asocien a la heterogeneidad del pas, en sus diferentesaspectos; la idea es que la cmara haya sido creada como una forma de per-mitir que distintos intereses tuvieran representacin en el sistema poltico.Se espera, en consecuencia, que pases extensos, populosos, federales, con



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gran diversidad tnica, cultural y religiosa y de gran desigualdad social tien-dan a adoptar el bicameralismo y a conceder ms poderes a sus cmaras altas.Otra sugerencia es que la fuerza de la cmara alta se relacione con el sistema

de gobierno: pases con regmenes presidenciales conceden amplios poderesa sus senados y pases con regmenes parlamentarios menos poderes. En lassiguientes secciones describo detalladamente las variables explicativas y lasjustificaciones de su uso.

Tamao de la poblacin y del territorio

La inclusin de estas variables se basa en la idea propuesta por algu-nos autores de que el tamao del pas se asocia a la diversidad y, en conse-cuencia, a la adopcin de un sistema bicameral (Haug 1967, Dahl y Tufte1973, Almond y Powell Jr. 1978, Lijphart 1984, Longley y Olson 1991,Lijphart 1991). De acuerdo con Massicotte (2001), en los pases de pocaextensin territorial, la necesidad de una segunda cmara es menos obvia,teniendo en cuenta que la poblacin est menos dispersa. De hecho, la veri-ficacin emprica muestra que pases con gran extensin territorial, excep-

tuando a China, adoptan un sistema bicameral.La adopcin del bicameralismo tambin parece relacionarse con eltamao de la poblacin. Segundo Massicotte (2001), de los 77 pasescon menos de 5 millones de habitantes, 55 tienen un Legislativounicameral. No obstante, hay pases de poca extensin territorial quehan adoptado el bicameralismo. Eso hace que la diversidad, cuando seconsidera el tamao del territorio y de la poblacin, sea muy grande,yendo de 20 mil habitantes (Palau) hasta ms de mil millones (India) y

de 431 mil km2

(Barbados) a casi 10 millones de km2

(Canad). Parapoder utilizar datos tan dispares en mi anlisis de regresin, las dos va-riables fueron logaritmizadas1.

1 Se trata de una tcnica de transformacin de los datos utilizada para normalizar una

distribucin, sin distorsionar su contenido. Esto es posible porque dicha tcnica trata elerror como una referencia porcentual y no como un nmero absoluto.



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Diversidad tnica

Segn algunos autores (Almond y Powell Jr. 1978, Lijphart 1991,

Longley y Olson 1991), las cmaras altas son canales de representacin degrupos tnicos y minoritarios, as como de reduccin de las tensiones socia-les en sociedades altamente divididas. De hecho, hay pases en los que gru-pos tnicos cuentan con asientos reservados en la cmara alta con esta finali-dad2. Al analizar los pases bicamerales del Caribe, Anckar (1999) constatque aquellos con un territorio discontinuo o fragmentado, con ms diversi-dad cultural y lingstica y con ms conflicto entre sus unidades, tendanms frecuentemente a adoptar un Legislativo bicameral3.

Como medida de fragmentacin tnica utilic el ndice creado porAnckar y Eriksson (2002), el cual se basa en la frmula construida por Rae(1967) para medir el grado de fragmentacin del sistema partidario. Esendice vara de 0 a 1, siendo que los valores menores indican baja fragmenta-cin y los valores prximos a 1 alta fragmentacin.

Federalismo y grado de urbanizacin del pas

Varios autores afirman que la existencia de una segunda cmara seasocia a la adopcin de un sistema federal. De acuerdo con Sartori (1997),no hay duda de que en las estructuras federales se necesitan dos cmaras (laopcin unicameral no constituye una opcin), pues se necesita una cmaraalta que represente a los estados miembros y que, por tanto, se base en larepresentacin territorial. De hecho, el bicameralismo es la forma de organi-zacin legislativa predominante en los pases de rgimen federal, con solo

seis excepciones entre los veinticinco que adoptaron esa forma de organiza-cin de sus subunidades territoriales4.

2 Es el caso, por ejemplo, de las cmaras altas de Blgica, Santa Luca, Barbados y Burundi,as como de las extintas cmaras altas de Venezuela, Burkina Faso y Madagascar.

3 El autor lleg a esta conclusin despus de verificar que los pases del Caribe formadoshasta por dos islas representaban menos del 15% de los pases bicamerales de la regin;por su parte, los formados por ms de dos islas llegaban al 42% del total.

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Dichas excepciones son: Micronesia, Emiratos rabes Unidos, St. Kitts & Nevis,Camern, Serbia y Montenegro, y Venezuela.



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Segn Lijphart (1984: 104 y 171), las dos variables se correlacionan,de forma que un federalismo fuerte demanda una cmara federal fuerte. Enla misma direccin, Tsebelis y Money (1997) afirman que uno de los caminos

seguidos en el diseo de sistemas bicamerales enfatiz el aspecto territorial eimplement cmaras altas cuyos poderes pueden ser igualados al de las cma-ras bajas. Por este motivo, tiene mucho sentido comenzar una investigacinsobre cmaras altas comparando y contrastando senados federales y unitarios.

No obstante, el bicameralismo no se limita a los sistemas federales. Enrealidad, el 70% de los sistemas bicamerales del mundo se encuentra en pasesunitarios (Patterson y Mughan 1999), lo que nos lleva a cuestionar hasta qupunto las dos variables estn de hecho correlacionadas. Adems, la muestra de

Lijphart (1984) cubre solamente la mitad de los pases federales y bicameralesy se concentra en las regiones desarrolladas5. Al considerar todos los pases queencajan en esta clasificacin y controlar el efecto de otras variables, es posibletener una visin ms precisa de la realidad. La variable fue codificada como 1cuando el pas era federal y 0 cuando era unitario6.

Con el propsito de verificar la importancia de la justificacin federal/regional como determinante de los poderes de las cmaras altas, tambinutilic la variable poblacin urbana. La hiptesis era que los pases ms

urbanos por tanto, menos rurales tendran una cmara alta ms dbil;de hecho, uno de los dos principales argumentos en la creacin del Senadonorteamericano haba sido evitar que los estados pequeos y pobres queen muchos pases presentan caractersticas rurales fueran engullidos porlos estados grandes y ricos. Esta era tambin la percepcin que Duvergertena del Senado francs, llegando a llamarlo incluso la casa de la agricultu-ra (Lijphart 1999).

Nivel de desarrollo poltico y de desigualdad social

Varios autores han sugerido una relacin entre el grado de democra-cia y de desigualdad social de un pas y la creacin, mantenimiento y atribu-

5 Los pases bicamerales y federales analizados por Lijphart son los siguientes: Australia,Canad, Alemania, Suiza, Estados Unidos, Blgica, Venezuela, Austria e India.

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La relacin de los pases federales se encuentra en la direccin electrnica http://www.forumoffederations.org.



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cin de poderes a las cmaras altas (Blondel 1973, Longley y Olson 1991,Lijphart 1999, Massicotte 2001, Samuels y Snyder 2001, Macuane 2000,Taagepera y Recchia 2002). Una de las justificaciones ms frecuentes para su

aparicin en Inglaterra y sus colonias en Amrica es que las cmaras altas, pormedio de su capacidad de veto, funcionaban como una proteccin a lasclases ricas (Wood 1969, Tsebelis y Money 1997). Por otro lado, con laindependencia de los Estados Unidos, el Senado surgi como un contrapesoinstitucional contra la tirana de la mayora y una garanta de los derechos dela minora. El Senado surgi as de la demanda de los estados menores queexigieron igualdad de representacin en una de las cmaras legislativas comocondicin para apoyar la creacin de una federacin. De esta forma, el

bicameralismo pasara a funcionar como una forma de contrabalancear lasdesigualdades sociales y regionales, contribuyendo a un mejor funcionamien-to del rgimen democrtico (Reynoso 2004), especialmente en pases muyheterogneos. La creacin del Senado norteamericano represent, por otra par-te, un claro refuerzo del principio de separacin y de control mutuo entre lospoderes. En la misma direccin, Nolte (2002) tambin destaca el papel de-mocrtico de las cmaras altas, afirmando que el aumento del nmero decargos electivos ayuda, como mnimo, a reducir la concentracin de poder.

Para evaluar la relacin entre el poder de las cmaras altas y el grado dedesarrollo democrtico, recurr a la clasificacin elaborada por Freedom Housepara medir el nivel de respeto a los derechos polticos en diversos pases delmundo, la cual es ampliamente utilizada en el rea de ciencia poltica. Estaclasificacin ordena los pases con valores de 1 a 7, siendo que el valor msbajo (1) representa un mayor grado de democracia. Mi hiptesis es que lospoderes de las cmaras altas estn negativamente relacionados con el gradode democracia en el pas.

Sistema de gobierno

El sistema de gobierno ha sido una variable despreciada por la litera-tura sobre cmaras altas7. Esta parece ser una actitud equivocada puesto quelos dos principales modelos de bicameralismo en el mundo el norteame-ricano y el ingls nacieron en sistemas polticos muy diferentes. El Senado

7 El trabajo de Llanos (2002) es una excepcin.



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de los Estados Unidos fue creado para representar a los estados de la federa-cin, en un contexto poltico marcado por la divisin y el equilibrio entre lospoderes. Por su parte, la Cmara de los Lores en Inglaterra era el reducto de

los nobles y garantizaba que sus intereses no fueran amenazados por la efer-vescente cmara popular: la Cmara de los Comunes.

Transcurrieron ms de dos siglos y las dos cmaras cambiaronsustancialmente. El Senado norteamericano se fortaleci, especialmente a par-tir de 1917, cuando sus miembros pasaron a ser escogidos por eleccin directay no ms por las asambleas legislativas de cada estado. La Cmara de los Loresperdi poderes sustanciales y hoy en da tiene, sobre todo, una funcin simb-lica y la capacidad de retrasar la discusin de una propuesta legislativa.

Sin embargo, la influencia que estas dos cmaras legislativas ejercie-ron sobre el diseo de sus homlogas en otros pases ha sido poco reconoci-da. El Senado norteamericano sirvi de inspiracin para los senados latinoa-mericanos: siguiendo su ejemplo, varios de estos nuevos senados establecie-ron la renovacin parcial, una edad mnima para los senadores, el mandatoprolongado y amplios poderes legislativos de fiscalizacin, control y aproba-cin de autoridades gubernamentales. Por su parte, las antiguas coloniasinglesas alrededor del mundo parecen haber heredado no solamente la adop-

cin de un gobierno parlamentario, sino tambin el diseo de una cmaraalta con poderes restringidos.Como fuente de informacin sobre el sistema de gobierno utilic la

clasificacin realizada por Gerring, Thacker y Moreno (2004), con base enla situacin vigente en el ao 2000 en cada pas. Estos autores clasificaroncomo parlamentarios aquellos pases en que el Poder Ejecutivo (el primerministro y el gabinete) son escogidos y responden ante un cuerpo elegido (elLegislativo), creando as un lugar nico de soberana en el mbito nacional.

Por otra parte, consideraron como presidenciales los sistemas en los cuales elpoder de tomar decisiones se divide entre dos instancias elegidas separada-mente: el Legislativo y el presidente. Aunque el presidente generalmente seelija por voto popular, tambin puede serlo por un colegio electoral (comosucede en los Estados Unidos). La duracin de su mandato no puede serreducida por el Parlamento, salvo en casos excepcionales de mala conducta.En este sistema el presidente desempea un papel poltico (partidario) y seinvolucra activamente en la elaboracin de polticas pblicas.

Entre los dos extremos se encuentran muchas variaciones, conocidasgenricamente como sistemas semipresidenciales. Gerring et al. (2004) es-



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tablecen las diferencias entre presidencialismo y parlamentarismo como uncontinuum entre dos dimensiones. La primera de estas dimensiones se rela-ciona con el nivel de separacin (independencia) entre el presidente y el

Parlamento: ellos se encuentran unidos en los sistemas parlamentarios y se-parados en los sistemas presidencialistas. La otra dimensin se refiere al po-der relativo de los poderes: cuanto ms poder posee el presidente, mspresidencialista es el sistema.

Es importante agregar algunos criterios establecidos por Gerring etal. (2004) en su clasificacin de los sistemas polticos. Segn ellos, cuandoun presidente se elige directamente, pero no tiene ningn poder de deci-sin efectivo, como sucede en Islandia e Irlanda, el sistema debe considerarse

parlamentario. Por otra parte, cuando el Legislativo escoge al presidente,pero cuenta con un mandato fijo y posee poderes significativos, el sistema seclasifica como semipresidencialista. Para estos autores, dicho sea de paso, estaes la forma ms comn de semipresidencialismo.

Aplicacin del modelo controlandoun posible sesgo de seleccin

Lo ideal en una investigacin sobre los poderes de las cmaras altasseria analizarlas en el momento de su creacin, pero datos de ese tipo no seencuentran disponibles. Basta recordar que algunas de ellas fueron creadashace ms de un siglo y que sus poderes han cambiado a lo largo de esteperodo. Esto no quiere decir que los factores que conducen a su creacinpuedan ser ignorados completamente. Para analizar los poderes de las cma-ras altas es necesario verificar tambin las motivaciones de su existencia, es

decir, el por qu de su creacin. Con este fin, la primera comparacin serentre pases bicamerales e unicamerales, de modo que pueda evitarse unposible sesgo de seleccin al trabajar solamente con pases bicamerales.

Utilizar el procedimiento propuesto por Heckman (1979), quiendesarroll una metodologa para tener en cuenta los casos faltantes. El mo-delo Heckman se aplica en dos pasos: el primero [selectionmodel] evala laprobabilidad de existencia de una cmara alta. El segundo [outcomemodel]evala el poder de las cmaras altas, incluyendo un factor de control delsesgo introducido en la primera ecuacin, que ser llamado Lambda. El fac-tor de correccin (Lambda) expresa todas las caractersticas no medidas, que



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se relacionan con el hecho de crear o no crear una cmara alta. Este factortiene en cuenta informaciones existentes en los pases unicamerales, que pro-bablemente tendran poderes mayores a cero, en caso de que tuvieran una

cmara alta. Al entrar como variable independiente, Lambda libera las otrasvariables de ese efecto, las cuales producirn coeficientes no sesgados. Encaso de que no presente significancia estadstica, se puede concluir que lasdos ecuaciones son independientes y que no existe sesgo, lo que hace innece-sario estimar el modelo de seleccin.

Una condicin importante para el uso del modelo Heckman es que laecuacin de seleccin contenga por lo menos una variable que no est rela-cionada con la variable dependiente en la ecuacin principal. En caso con-

trario, pueden surgir serios problemas de multicolinealidad y la inclusindel factor de correccin puede generar coeficientes no confiables (Smits 2003).Siendo as, inclu dos variables en la ecuacin de seleccin: fragmentacinreligiosa8 yCommonwealth9. Adems de presentar la ecuacin principal y laecuacin de seleccin, la Tabla 3 presenta dos modelos diferentes: el modelo1 compara los pases con sistema presidencial con los no presidenciales y elmodelo 2 compara los parlamentarios con los no parlamentarios. La muestraincluy los 136 pases que la Freedom Houseconsider en el ao 2000 como

mnimamente democrticos, es decir, que recibieron una calificacin de porlo menos 5 en el tem derechos polticos.La lectura de la Tabla 3 debe iniciarse por el modelo de seleccin

(mitad inferior de la tabla), que tiene como variable dependiente elbicameralismo. La primera informacin relevante se relaciona con el hechode que el Lambda no es estadsticamente significativo en ninguno de los dosmodelos, lo cual indica que no existe sesgo de seleccin. Esto significa, ade-ms, que incluso si fueran considerados exclusivamente los pases bicamerales,

no habra riesgo de obtener resultados sesgados.La segunda informacin que llama la atencin se refiere a la impor-tancia de la variable federalismo para explicar la existencia de una cmaraalta; en ambos modelos ella presenta alta significancia estadstica. De estemodo, puede rechazarse la hiptesis de que el federalismo no es una variable

8 Utilizo aqu el ndice de fragmentacin religiosa creado por Anckar y Eriksson (2002),quienes tomaron como punto de partida los siguientes grupos bsicos: cristianos,musulmanes, judos, budistas, hindes y sintostas. Tambin se consideraron las

subdivisiones de estos grupos: los cristianos, por ejemplo, fueron divididos en catlicos,protestantes, ortodoxos griegos y otros ortodoxos de Oriente.



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importante en la explicacin del bicameralismo. En consonancia con lo quedice la literatura existente, los pases federales tienden fuertemente a adoptaruna cmara alta. Por otro lado, las variables que expresan diversidad, des-

igualdad, complejidad o separacin de funciones tales como fragmenta-cin tnica y religiosa, tamao de la poblacin y del territorio, grado deurbanizacin, desarrollo humano y sistema de gobierno no presentaronsignificancia estadstica en la explicacin del bicameralismo. Aunque la va-riable desarrollo humano sea estadsticamente significativa en el modelo 2,ella se encuentra en un nivel considerado bajo (en el nivel de 10%).

Sin embargo, adoptar una cmara alta es distinto a dotarla con am-plios poderes. Aunque los pases difieren bastante en este sentido, como se

observa en la Tabla 2, falta explicar esa diferencia. Los dos modelos presenta-dos en la Tabla 3 muestran que el sistema de gobierno es una variable funda-mental en la explicacin de este fenmeno. En ambos, esta variable presentalta significancia estadstica (en el nivel de 1%), con seal positiva para lossistemas presidenciales y negativa para los parlamentarios. El hecho de queel pas tenga un sistema presidencial aumenta en casi 10 puntos (en unaescala de 32) los poderes de la cmara alta y el hecho de que sea parlamenta-rio reduce la medida en ms de 7 puntos. Los resultados muestran que, con

sistemas federales o no, las cmaras altas son ms fuertes en los sistemaspresidenciales y ms dbiles en los parlamentarios. Est claro que el federalismoes una variable fundamental en la diferenciacin entre sistemas bicameralesy unicamerales, pero no dentro de los sistemas bicamerales. Estos datos con-traran la afirmacin de Lijphart (1999) de que el federalismo explica lospoderes de las cmaras altas.

Esto tambin nos lleva a dudar de la idea de que las cmaras altas enlos sistemas federales sean, efectivamente, representantes de los estados, pues,

cuando son dbiles, poco pueden hacer en este sentido. En lugar de evitarque los estados grandes sofoquen a los pequeos, como decan Los Federalistas10,

9 La variable Commonwealth identifica a los pases que poseen herencia colonial inglesa.La relacin de los pases que hacen parte de esa comunidad proviene de la direccinelectrnica http://www.thecommonwealth.org.

10 A pesar de que el carcter regional/estatal fue la principal justificacin en la creacin delSenado norteamericano, entre los propios federalistas ya exista la idea de que los senadoresdeberan ocuparse de asuntos nacionales. Segn John Jay, los senadores son quienes mejor

entienden y quienes son ms capaces de promover los intereses nacionales, sea en relacincon los estados, sea en relacin con naciones extranjeras (El Federalistanmero 64).



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es posible que las cmaras altas funcionen evitando que los estados sofoquena la Unin. La representacin igualitaria de los estados, as como la conse-cuente desproporcionalidad de la representacin, evitan que una coalicin

de dos o tres estados ricos o populosos bloqueen las acciones del gobiernonacional. El gobierno debe actuar en funcin del inters general, por encimade los intereses locales y regionales. Los estudios de casos de pases federalesrefuerzan estas suposiciones (Sharman 1987, Abrcio 1988, Swift 1996,Backes 1999, Nacif y Guerrero 2000, Linder y Vatter 2001, Russell 2001,Samuels 2002).

La naturaleza de los poderes del Senadoen los sistemas presidenciales

Los datos no dejan duda respecto de la importancia que tienen lossenados en los sistemas presidenciales. No basta, sin embargo, identificar suspoderes. Es necesario tambin evaluar su naturaleza y verificar qu atribucio-nes marcan las diferencias entre esas cmaras legislativas y sus similares enotros tipos de sistemas polticos. En el Anexo 2 se relacionan las frecuencias

de las atribuciones observadas, por sistema de gobierno, y la contribucinque dieron para esa diferenciacin. En la Tabla 4 se muestran algunas de lasatribuciones que ms colaboraron en esto.

La primera caracterstica que debe observarse en las atribuciones de laTabla 4 es que ellas estn directa o indirectamente relacionadas con cuestio-nes de mbito nacional y que se consideran esenciales al Estado, tales como:defensa, poltica exterior, seguridad interna, poltica monetaria, uso legtimode la violencia, mantenimiento del orden, promocin de la paz y aplicacin

de justicia. Algunos estudios sobre el Senado norteamericano identificanesta caracterstica. Baker (1989) afirma que las elecciones para el Senadopresentan un carcter ms nacional que las elecciones para la Cmara deRepresentantes y que los diputados pueden reelegirse a partir de la defensa yarticulacin de un conjunto de intereses limitados, mientras que los senado-res deben dar cuenta de una serie de cuestiones que se refieren a la nacincomo un todo. De acuerdo con Polsby (1970), mientras la aprobacin deproyectos de ley es crucial para la vida de la Cmara de Representantes, estoresulta perifrico en el Senado, el cual est ms dedicado a debatir asuntosnacionales.



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La segunda caracterstica comn a las atribuciones presentadas en laTabla 4 es que ellas implican un control indirecto de los presidentes11. Noobstante, los senados tambin controlan a los presidente de forma directa,

por medio de otras atribuciones tales como: participar en el proceso de des-titucin de autoridades gubernamentales, crear comisiones de investigacin,requerir informaciones del Poder Ejecutivo, convocar autoridades guberna-mentales para declarar, autorizar al jefe de gobierno para ausentarse del pas,aprobar la renuncia del jefe de Estado o del jefe de gobierno, etctera. LaTabla 5 compara estos dos grupos de atribuciones con las prerrogativas rela-cionadas con la elaboracin de leyes.

Como puede observarse en la Tabla 5, las cuestiones de Estado son las

que ms diferencian los grupos de cmaras altas. Tanto la prueba ANOVA(que mide la diferencia de promedio entre los tres grupos) como la prueba tde Student (que mide la diferencia entre pases con sistemas presidenciales yparlamentarios) son muy superiores para este grupo de atribuciones. Porotro lado, siguiendo el mismo razonamiento, las prerrogativas relacionadascon la produccin de leyes son las que menos los diferencian. Los datosconfirman tambin que los senados ejercen amplio control sobre los presi-dentes. Al convertirlos en comandantes de las fuerzas armadas y poner la

responsabilidad de firmar tratados en sus manos, las constituciones los si-tan en el centro de los procesos de poltica exterior y de defensa. Sin embar-go, los presidentes no deciden solos; el Congreso tambin participa, asig-nando un papel destacado a la cmara alta.

Por medio de estas atribuciones, junto con la funcin de autorizar elnombramiento de autoridades gubernamentales, quienes hicieron las res-pectivas constituciones pusieron lmites sobre el exceso de poderes del presi-dente. Aunque l o ella sean los actores designados para ejercerlos, muchos

11 En lo que refiere a la aprobacin de nombres sugeridos por el Ejecutivo, es verdad quetales nombres son aprobados casi siempre. Esto no quiere decir que el senado no estejerciendo su poder. Es importante considerar que las negociaciones previas se realizaninformalmente y que el presidente racionalmente anticipa las preferencias de la mayorade los miembros de la cmara alta, evitando sugerir nombres que puedan encontrarresistencia. Segn Shugart y Carey (1992), la regularidad con la cual se aceptan laspostulaciones demuestra que los presidentes poseen muy buena informacin sobre la

curva de indiferencia del Senado, tomando precauciones para postular candidatosprximos al punto ideal de esa cmara legislativa.



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de esos poderes12 son inherentes al Estado. Se debe, por tanto, manteneruna cierta disociacin de la persona que tiene el ejercicio momentneo delpoder, de sus cualidades personales o de las contingencias histricas o ideo-

lgico-partidarias. Este problema es menor en los regmenes parlamentarioscon un sistema de partidos fuerte, en los cuales el Ejecutivo y el Legislativoestn unidos por el partido mayoritario, no compitiendo entre s por eldiseo de la estructura gubernamental.

Al establecer que el presidente comparta tales poderes con el Legisla-tivo, principalmente con el senado, quienes hicieron las constituciones delos pases con sistemas presidenciales crearon un obstculo al uso arbitrariode la fuerza, un mecanismo para frenar sus impulsos. En los pases democr-

ticos, esta divisin de poderes produce los sentimientos de compromiso ycredibilidad, as como la garanta de que las negociaciones y los acuerdossern cumplidos, lo cuales son requisitos fundamentales en la arena interna-cional. Segn Martin (2000), la falta de coerciones domsticas permite quelos gobiernos acten arbitrariamente, tornndolos compaeros poco confiablesen la esfera internacional, a pesar de su aparente libertad de maniobra.

Cabe recordar que una de las preocupaciones de los federalistas en laelaboracin de la Constitucin de los Estados Unidos era que un presidente

suficientemente poderoso para gobernar de forma efectiva, lo sera tambinpara oprimir al pueblo. En el lenguaje de la teora de la delegacin, el receloera que los recursos o la autoridad concedida al agente para defender losintereses del principal pudieran volverse contra el propio principal. Una delas formas por la cual el principal puede cohibir al agente para que no acteunilateralmente de forma amenazadora es por medio de mecanismos de controlinstitucional [checks and balances]. En trminos operacionales, ese controlrequiere que cuando se delegue la autoridad en un agente haya por lo menos

otro con autoridad para vetar o bloquear las acciones del primero (Kiewiet yMcCubbins 1991).

12 El presidente es el smbolo de la unidad nacional, es el nico lder poltico elegido en esembito y que tiene a su disposicin la organizacin y la informacin necesaria para unaaccin relativamente racional en el complejo contexto de la poltica internacional (Dahl1950, Zegart 1999). Esto vale para otras polticas complejas, de carcter estratgico,que implican situaciones de crisis y que requieren visin amplia y un proceso de toma

de decisiones rpido y centralizado, que debe ser conducido preferentemente por unactor unitario, fuerte y que tenga autoridad.



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Conclusin

La literatura ha sealado como la principal razn para la creacin del

bicameralismo las divisiones tnicas, raciales, econmicas, sociales o territo-riales existentes en un pas. El federalismo tambin ha sido identificado fre-cuentemente con la adopcin del sistema bicameral; algunos autores inclusoafirman que la existencia de cmaras altas fuertes estara asociada a este dise-o institucional. En este artculo se busc poner a prueba estas hiptesisampliando el nmero de casos que haban sido analizados hasta ahora ycontrolando los efectos ejercidos por otras variables explicativas.

El trabajo permiti llegar a tres conclusiones principales. La primera

de ellas es que, de acuerdo con la literatura existente, el federalismo es, dehecho, una variable importante en la explicacin del bicameralismo. Noobstante, el federalismo no explica la fuerza de las cmaras altas. La principalexplicacin de esto tiene que ver con el sistema de gobierno: en los sistemasparlamentarios, las cmaras altas cuentan con pocas atribuciones, mientrasen los sistemas presidenciales sus atribuciones son ms amplias.

El anlisis de esas prerrogativas mostr que ellas involucran, en granparte, asuntos de Estado, de alcance nacional, relacionados con el control del

presidente. En los pases con regmenes presidenciales, las cmaras altas nosolo participan activamente en la elaboracin legislativa, sino que ejercen unpapel fundamental en el funcionamiento del sistema poltico como un todo,mucho ms all de las disputas polticas habituales. Las atribuciones legislati-vas son importantes; ellas son fundamentales en cualquier Legislativo del mundo.Sin embargo, no son las nicas funciones desempeadas por las cmaras altas.

Los estudios legislativos son una de las reas ms investigadas actual-mente en ciencia poltica. Sin embargo, la gran mayora de ellos se concentra

en el funcionamiento de la cmara baja, aunque sus conclusiones suelanextenderse a todo el Poder Legislativo. Esta investigacin busca contribuir acambiar esta situacin, priorizando las atribuciones de las cmaras altas. Apesar de que el inters de los especialistas sobre estas cmaras legislativasviene aumentando, todava hay un amplio espacio para esta agenda de inves-tigacin, de manera que pueda darse cuenta de la diversidad de esas institu-ciones, la cual es aparentemente mucho mayor que la de las cmaras bajas.



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TABLA 1Atribuciones constitucionales de las cmaras altas en pases democrticos

Fuente: constituciones de los pases, disponibles en http://confinder.richmond.edu/.



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TABLA 2Poderes de las cmaras altas

Fuente: elaboracin propia, a partir de las constituciones de los respectivos pases.



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TABLA 3Determinantes del bicameralismo y de los poderes de las cmaras altas

Modelo Heckman de seleccin estimadores en dos nivelesNmero de observaciones = 136Observaciones censuradas = 85Observaciones no censuradas = 51



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TABLA 4Atribuciones de las cmaras altas en asuntos de Estado: frecuencias

por sistema de gobierno porcentaje de ocurrencia

Fuente: Textos constitucionales de los pases bicamerales.* p < 0,10; ** p < 0,05; ***p < 0,01 (desviacin estndar entre parntesis)

TABLA 5Promedio de poderes de las cmaras altas en cuatro reas,

por sistema de gobierno

Fuente: Textos constitucionales de los pases bicamerales.* p < 0,10; ** p < 0,05; ***p < 0,01 (desviacin estndar entre parntesis)



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Resumen

Este artculo busca identificar los poderes

de las cmaras altas localizadas en pases quetengan un grado mnimo de democracia,as como los distintos factores que explicantales poderes. Mi sugerencia central es queel sistema de gobierno (no el rgimen fede-ral) es la variable explicativa principal parala fuerza poltica de las cmaras altas: ellastienden a ser ms fuertes en los sistemas

presidencialistas y ms dbiles em los parla-

mentarios. Los datos tambin sugieren que,en los sistemas presidencialistas, las cmarasaltas suelen tener una participacin ms efec-tiva en lo que llamo asuntos de Estadotales como defensa, poltica externa, seguri-dad interna, poltica monetaria, uso legti-mo de la violencia, preservacin del orden yaplicacin de justicia.

Palabras clave

bicameralismo, Senado, poderes, federalismo, presidencialismo

Abstract

This article seeks to identify the powers ofthe upper houses in countries that have atleast a minimum level of democracy, as wellas respective factors that help explain them.My main suggestion is that the system ofgovernment is the primary variable capableof explaining the political force of those

legislative houses and not the federativeregime. Upper houses tend to be stronger

in presidential systems and weaker inparliamentarian ones. The data also suggeststhat, in the former, the upper houses tendto have a more effective participation in whatI am designating as matters of the State,such as: defense, foreign policy, internalsecurity, fiscal policies, the legitimate use of

force, the maintenance of order and theactivities of the Justice System.

Keywords

bicameralism, Senate, powers, federalism, presidentialism



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ANEXO 1

Descripcin de las atribuciones de las cmaras altas relacionadas en la Tabla 1,

criterios utilizados para agruparlas y ajustes realizados, con algunos ejemplos de pasesdonde ocurren:1) Participa en la aprobacin de alteraciones a la Constitucin.2) Propone la tramitacin de proyectos de ley (exceptuando proyectos de carcter

financiero).3) Decide sobre la aprobacin de tratados y acuerdos internacionales (sola o conjunta-

mente con la cmara baja).4) Inclu en este tem todas las atribuciones que dan a la cmara alta poderes para

investigar al Ejecutivo o que lo obligan a rendir cuentas, tales como: posibilidad de

requerir informaciones, de crear comisiones de investigacin o de convocar autori-dades gubernamentales para declarar.

5) Tiene la ltima palabra en la aprobacin de proyectos de ley. La cmara alta deAlemania (elBundestrat) tiene la palabra final slo en los proyectos referidos a losestados (Landers). La consider positivamente en esta atribucin por el hecho deque tales proyectos suelen ser los ms importantes y porque responden por aproxi-madamente el 60% del total de proyectos analizados por esa cmara.

6) Decide, conjuntamente con la cmara baja, sobre la aprobacin del estado de sitio,de excepcin, de seguridad nacional, de emergencia o de ley marcial*.

7) Participa en la decisin sobre destitucin o incapacidad del presidente y de otras autori-dades gubernamentales. En la mayora de los pases donde esta atribucin existe, corres-ponde a la cmara baja autorizar la instauracindel proceso, pero corresponde a la cmaraalta llevar a cabo el juicio. En Mauritania, sin embargo, las dos cmaras toman cuenta delproceso, mientras que la decisin queda a cargo de la corte constitucional.

8) Aprueba la declaracin de guerra, estado de defensa o la salida de tropas del pas.9) Se manifiesta sobre el veto del presidente (o del monarca, en Marruecos). En

Camern solamente la cmara alta se manifiesta sobre el veto.10) Nombra o aprueba el nombramiento de integrantes de la corte suprema o de los

tribunales superiores. La cantidad y la variedad de tribunales entre pases es grande, locual no ha sido considerado en este artculo. En el Reino Unido, a pesar de que laCmara de los Lores no tiene el poder de aprobar el nombramiento de los jueces de laCorte Suprema, elLord Chancellor(el jefe del Poder Judicial) debe ser un miembro deesa cmara legislativa. Por este motivo, consider que ella tiene la referida atribucin.

11) El presidente de la cmara alta reemplaza al presidente del pas antes que el presidentede la cmara baja o nombra al presidente interino. En la mayora de pases dondeocurre esto, el vicepresidente del pas es el propio presidente de la cmara alta.

* En Burkina Faso, la cmara alta no decide sobre este asunto, pero el presidente la consultaantes de adoptar cualquier medida. Por este motivo, considero que ella posee tal atribucin.



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12) Propone o participa en la definicin de reglas para el llamado a plebiscito o referendo.13) Participa, conjuntamente con la cmara baja, en la aprobacin de los decretos de

necesidad y urgencia u rdenes del Poder Ejecutivo.

14) Participa en la aprobacin del voto de desconfianza o de la mocin de censuracontra el presidente, el primer ministro o los ministros de Estado, o participa en ladecisin de excluir a un heredero de la lnea de sucesin del rey.

15) Aprueba el nombramiento de embajadores. En los pases donde el Legislativo tieneesa atribucin, ella es exclusiva de las cmaras altas, con la nica excepcin de lasFilipinas, donde es compartida con la cmara baja.

16) Tiene el poder exclusivo de tomar la iniciativa en algunos asuntos, tales como:tratados y otras cuestiones relacionadas con la poltica exterior (Blgica, Colombia,Paraguay, Venezuela); relacionadas con los estados (Namibia); leyes de amnista

(Chile); proyectos de autora del gobierno (Alemania).17) Aprueba la eleccin de autoridades del rea econmica, tales como: presidente y

directores del banco central, funcionarios del tesoro nacional y miembros del con-sejo de poltica monetaria.

18) Participa en o aprueba la eleccin del presidente, del primer ministro o del reempla-zo del monarca.

19) Autoriza la movilizacin de tropas extranjeras en el territorio nacional.20) El presidente de la cmara alta es el presidente del Poder Legislativo.

21) Autoriza al jefe de gobierno a ausentarse del pas.22) Tiene poder para proponer proyectos de carcter financiero [money bills].23) Aprueba el nombramiento o la promocin de militares de alto rango.24) Aprueba el nombramiento de autoridades relativas al rea de seguridad nacional,

tales como: el jefe de polica, del servicio de investigaciones o de inteligencia.25) Aprueba la renuncia del presidente, del primer ministro o del rey.26) Nombra o aprueba el nombramiento del procurador general.27) Nombra o aprueba el nombramiento del Defensor del Pueblo [Ombudsman]. Se

trata de la persona encargada de defender los derechos y libertades del ciudadano

en sus relaciones con las agencias gubernamentales, especialmente referidas a lossiguientes problemas: discriminacin, ausencia o deficiencia de informaciones, atrasos,procedimientos incorrectos, prejuicios, injusticias, descortesa, abuso de poder,error administrativo, negligencia, parcialidad, arbitrariedad, etctera. El titular delcargo no depende del gobierno y responde al Legislativo, pero no puede interferiren las polticas gubernamentales, ni en el proceso legislativo; tampoco puede inves-tigar asuntos relacionados con la seguridad nacional, ni cuestionar procedimientosadoptados por cortes de justicia. No obstante, su presencia tiene un valor psicol-gico, pues busca dar al ciudadano el sentimiento de que existe un fiscal para

protegerlo de acciones gubernamentales inadecuadas.



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ANEXO 2Atribuciones de las cmaras altas: porcentaje por sistema de gobierno

Fuente: textos constitucionales de los pases bicamerales.


¿Por qué no presidencialismo? El sistema de gobierno como explicación del bicameralismo - Pedro...

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