1

JORNADA SOBRE EL RETORNO VOLUNTARIO EN ANDALUCÍA. EL NUEVO

RETO EN EL CODESARROLLO, EL EMPLEO Y LA INMIGRACIÓN.

SEVILLA, 28 DE OCTUBRE DE 2010.

PONENCIA: LA SITUACIÓN ACTUAL DEL RETORNO VOLUNTARIO EN

EL MARCO DE LAS NUEVAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN Y DE LOS

CAMBIOS ACAECIDOS ENTRE LA POBLACIÓN EXTRANJERA EN EL

MERCADO DE TRABAJO ESPAÑOL.

Eduardo Rojo Torrecilla1

I. INTRODUCCIÓN.

Quiero en primer lugar agradecer a las entidades organizadoras de esta Jornada su

invitación a participar como ponente en la misma, a fin y efecto de presentar mis

consideraciones y reflexiones, de carácter general, sobre las políticas de retorno

voluntario en el marco de las nuevas políticas de inmigración y de los cambios

acaecidos entre la población extranjera en el mercado de trabajo, por lo que señalo de

entrada que no será objeto de mi exposición la problemática del retorno no voluntario o

forzoso (objeto de especial atención por la Directiva 2008/115/CE del Parlamento

Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 20082, relativa a normas y

procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de

terceros países en situación irregular, y también en la Ley Orgánica 2/2009 de 11 de

1 Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona,

y ex director de la Cátedra de Inmigración, Derechos y Ciudadanía de la Universidad de Girona. 2 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:ES:PDF

2

diciembre3 que modifica la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero, sobre derechos y

libertades de los extranjeros y su integración social). Espero dejar abierto el camino para

que en las distintas mesas de trabajo previstas con posterioridad se puedan ir

concretando todas y cada una de las cuestiones de interés para las personas asistentes.

Estructuraré mi intervención en varios bloques. En el primero, repasaré algunas de las

aportaciones más recientes y/o relevantes de organizaciones y foros internacionales

sobre la relación entre las políticas de migración y de desarrollo, con especial atención a

la figura del retorno voluntario. A continuación expondré algunos datos estadísticos de

la Unión Europea y de España sobre la importancia de la inmigración en general y de la

población que se encuentra en el mercado de trabajo en particular, que creo que pueden

ayudar a entender mejor la complejidad de este fenómeno y cómo la crisis económica y

de empleo que estamos viviendo impacta directamente sobre la política de retorno. Más

adelante, examinaré algunos documentos de la UE elaborados en el período 2001 –

2010 que he considerado de especial interés para poder explicar cómo ha ido

evolucionando su política en la materia objeto de la jornada. En cuarto lugar, abordaré

el estudio y análisis de la normativa española, con especial atención a la regulación que

incentiva el retorno voluntario mediante la capitalización de las prestaciones por

desempleo a las que el trabajador extracomunitario tiene derecho en razón de su mayor

o menor período de permanencia en el mercado de trabajo. Formularé por último

algunas consideraciones a modo de recapitulación de todo lo expuesto con anterioridad.

&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&

En esta breve introducción quiero dejar constancia de la importancia que la temática del

retorno voluntario, en el marco más general de la relación entre políticas de migración y

de desarrollo, alcanza en el ámbito español, ya sea en la normativa o en diversos

documentos y propuestas a las que he tenido acceso al preparar mi intervención. Sin

ningún ánimo de exhaustividad, quiero mencionar los siguientes textos:

En primer lugar, la disposición adicional octava de la LO 4/2000, añadida por la LO

14/2003 de 20 de noviembre4, que lleva por título “ayudas al retorno voluntario” y en la

3 http://www.boe.es/boe/dias/2009/12/12/pdfs/BOE-A-2009-19949.pdf

4

http://extranjeros.mtas.es/es/NormativaJurisprudencia/Nacional/RegimenExtranjeria/RegimenGeneral/documentos/Texto_consolidado_LO_4_8_11_14.pdf

3

que se dispone que “El Gobierno contemplará anualmente la financiación de programas

de retorno voluntario de las personas que así lo soliciten y planteen proyectos que

supongan su reasentamiento en la sociedad de la que partieron y siempre que los

mismos sean de interés para aquella comunidad”5.

En segundo término, me refiero al Plan estratégico de ciudadanía e integración 2007-

20106, aprobado por el Consejo de Ministros el día 16 de febrero de 2007. Se dedica

una especial atención al codesarrollo, poniéndose de relieve que el principio de

corresponsabilidad entre las sociedades de origen y de destino, supone que las acciones

de codesarrollo “deben contemplar las implicaciones que para el país de origen conlleva

la emigración, y para el país de destino la necesidad de gestionar eficazmente la

integración de las personas inmigrantes”. Desde una perspectiva más concreta, se

contemplan cinco medidas de apoyo al retorno voluntario de las personas inmigrantes:

promoción del intercambio y la cooperación científica, técnica y universitaria; apoyo a

programas de retorno voluntario de personas inmigrantes para el desarrollo de proyectos

productivos en el país de origen; fomento de programas de identificación,

sensibilización y apoyo al retorno de personas inmigrantes con alta cualificación;

promoción del reconocimiento por parte de los países de origen y destino de las

competencias profesionales; apoyo a programas de retorno e inserción sociolaboral en

origen de jóvenes ex tutelados formados en España.

En tercer lugar cabe hacer especial mención de una proposición no de ley aprobada el

18 de mayo, en la Comisión de Trabajo e Inmigración del Congreso de los Diputados7,

y en la que se pide la regulación de la migración circular, y también del retorno

voluntario, como una manera eficaz de enfrentarse a las nuevas realidades y procesos

migratorios, suspendiendo en determinados supuestos el cómputo de vigencia de la

tarjeta de residencia mientras el extranjero se encuentre fuera de España. En el texto,

originariamente presentado por el grupo popular y enmendado por el socialista, se insta

al Gobierno a intensificar, en el marco del Enfoque Global de la Migración de la UE, el

5 Al respecto, vid Ministerio del Interior. Programa plurianual (10 de noviembre de 2008), basado en el

programa de solidaridad y gestión de los flujos migratorios – fondo europeo para el retorno. http://www.mir.es/SES/DGIMS/Programa_Solidaridad/Fondo_Europeo_Retorno/Programa_Plurianual/MAP_RF_ES.pdf 6 http://www.mtin.es/es/sec_emi/IntegraInmigrantes/PlanEstrategico/Docs/PECIDEF180407.pdf

7 http://www.congreso.es/public_oficiales/L9/CONG/BOCG/D/D_403.PDF

4

vínculo entre migración y desarrollo. Para ello, y mediante el refuerzo de relaciones de

cooperación y desarrollo con los países de origen, se le pide que “explore nuevas vías de

movilidad y estudie, en el ámbito del desarrollo reglamentario de la Ley Orgánica

4/2000, en la redacción dada por la Ley Orgánica 2/2009, la modificación normativa

necesaria para regular la inmigración circular y el retorno voluntario, de manera que se

suspenda el cómputo de vigencia de la tarjeta de residencia durante el período de tiempo

en que el inmigrante se encuentre en su país de origen como consecuencia de haberse

acogido a un programa de retorno voluntario, salvo en los supuestos previstos en el Real

Decreto 4/2008, de 19 de septiembre, con el objeto de que, en el caso de que vuelva a

tener un contrato de trabajo en España, su tarjeta de residencia se active y siga vigente.

Esta medida se extenderá a los familiares reagrupados”. En parecidos términos, si bien

refiriéndose al ámbito territorial de toda la Unión Europea, se ha manifestado el Comité

Económico y Social Europeo en el Dictamen “El papel de la inmigración legal en un

contexto de desafío demográfico”, aprobado en la sesión plenaria celebrada los días 15

y 16 de septiembre8; el CESE pide, al objeto de facilitar la circulación de los

inmigrantes y las iniciativas empresariales y laborales en el país de origen, que la

legislación europea de inmigración debe permitir “el mantenimiento a largo plazo (al

menos durante tres años) del derecho a la residencia permanente y que el retorno no

suponga la pérdida de su permiso de trabajo y residencia en Europa”.

Por último, me refiero a las manifestaciones efectuadas en sede parlamentaria, tanto en

el Congreso de los Diputados (28 de abril)9 como en el Senado (4 de mayo)

10, por la

Secretaria de Estado de Inmigración, la Sra. Anna Terrón, en las que ha puesto de

manifiesto el impulso dado por el gobierno a las políticas de retorno voluntario “para

adaptarlas a las nuevas necesidades de la realidad migratoria y para dar respuesta a las

necesidades individuales y colectivas de los inmigrantes”. El gobierno español actúa en

línea con las orientaciones comunitarias, señaladamente con las acogidas en el fondo

europeo para el retorno aprobado en 2008 al que más adelante me referiré, y la Sra.

Terrón afirmó que se pretende potenciar estos programas para que sean beneficiosos

tanto para las personas afectadas como para ambos países, de origen y de acogida, por

8 Puede consultarse el texto en la página web de la Cátedra de Inmigración, Derechos y Ciudadanía de la

Universidad de Girona, en el apartado de materiales inéditos. http://web.udg.edu/cidc/ 9 http://bit.ly/aHmFan

10 http://www.senado.es/legis9/publicaciones/html/maestro/index_CS0331.html

5

lo que “se está trabajando, y se va a seguir haciendo con los países de origen para

coordinar estas políticas de retorno y articular programas e iniciativas que faciliten la

inserción de los retornados y favorezcan al mismo tiempo el desarrollo económico de

estos países”. Se apuesta por reforzar la relación entre migración y desarrollo, y se

enfatiza, por ejemplo, que “el diálogo con los países de origen es un requisito necesario

si queremos garantizar, por ejemplo, el éxito de los programas de retorno voluntario y si

queremos efectivamente contribuir al desarrollo económico y social de dichos países”, y

que “debemos promocionar el retorno con acompañamiento en el país más allá de la

facilidad de salida que estamos dando en este momento”.

&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&

¿Con qué conceptos voy a trabajar en mi ponencia? Son básicamente aquellos utilizados

por organizaciones internacionales y por la propia UE, y de los que ahora hago un

somero resumen:

En primer lugar, hay que tener presentes las Recomendaciones de las Naciones Unidas

sobre Estadísticas de las Migraciones Internacionales, de 1998, en las que se conceptúa

como migrante permanente a “toda persona que se traslada, por un período de por lo

menos un año, a un país distinto de aquél en el que tiene su residencia habitual, de modo

que el país de destino se convierte efectivamente en su nuevo país de residencia

habitual”, y se califica como migrante temporal a “toda persona que se traslada, por un

período de por lo menos tres meses, pero no más de un año, a un país distinto de aquél

en el que tiene su residencia habitual, salvo en los casos en que el traslado a ese país se

haga con fines de ocio, vacaciones, visitas a parientes y amigos, negocios, tratamiento

médico o peregrinación religiosa”11

.

En el ámbito geográfico de la UE nuestra atención ha de ir dirigida al Reglamento (CE)

Nº 862/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007 sobre las

estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración y la protección internacional12

,

que establece normas comunes en materia de recogida y elaboración de estadísticas

comunitarias sobre la inmigración hacia y la emigración desde los territorios de los

Estados miembros, incluyendo flujos desde el territorio de un Estado miembro hacia el

11

http://siteresources.worldbank.org/INTPROSPECTS/Resources/334934-1199807908806/4549025-1214334216239/FactbookDataNotes.pdf 12

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:199:0023:0029:ES:PDF

6

de otro Estado miembro y los flujos entre un Estado miembro y el territorio de un tercer

país13

. El artículo 2 define la inmigración como “la acción por la cual una persona fija

su residencia habitual en el territorio de un Estado miembro por un período que es, o se

espera que sea, de al menos doce meses, habiendo sido previamente residente habitual

en otro Estado miembro o en un tercer país”, y la emigración se conceptúa como “la

acción por la cual una persona, que habiendo sido previamente residente habitual en el

territorio de un Estado miembro, deja de tener su residencia habitual en ese Estado

miembro por un período que es, o se espera que sea, de al menos doce meses”. Su

aplicación se ha producido por el Reglamento (UE) Nº 351/2010 de la Comisión, de 23

de abril de 201014

.

Por último, hay que referirse a los conceptos de retorno y retorno voluntario, utilizando

para ello las definiciones acogidas en el glosario de la Red Europea de Migraciones15

y

que son utilizadas en los estudios sobre retorno realizados en los países de la UE, entre

ellos el de España al que me referiré con detalle más adelante16

. El retorno, que puede

ser o no voluntario, “consiste en el movimiento de una persona que vuelve bien a su

país de origen, a su país de nacionalidad o a su país de residencia habitual normalmente

después de haber pasado un periodo de tiempo significativo en otro país”. En cuanto al

retorno voluntario, “se define como el proceso de regreso –de manera bien asistida, bien

independiente- al país de origen, de tránsito o a un tercer país, llevado a cabo libremente

por el retornado”.

Dentro del concepto de retorno voluntario asistido encontramos actualmente en España

tres programas: a) Retorno por causas humanitarias, que se dirige a personas en

situación de vulnerabilidad social; b) Retorno asistido con reintegración o productivo,

que se dirige a personas que asumen la obligación de poner en marcha un proyecto

emprendedor en el país de origen; c) Plan de retorno voluntario, que permite regresar al

13

Según se expone en la introducción de la norma, “En la medida de lo posible, las definiciones utilizadas a los efectos del presente Reglamento se toman de las Recomendaciones de las Naciones Unidas relativas a las Estadísticas sobre Migración Internacional, de las Recomendaciones de las Naciones Unidas para los Censos de Población y Viviendas en la CEPE o de la legislación comunitaria, y deben actualizarse de conformidad con los procedimientos pertinentes”. 14

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:104:0037:0039:ES:PDF 15

http://emn.sarenet.es/html/index.html 16

Programas y estrategias referentes al retorno asistido y reintegración de los emigrantes en terceros países. España. Septiembre de 2009. http://extranjeros.mtas.es/es/RedEuropeaMigraciones/Estudios_monograficos/EMN-ES-2009-I-Retorno_Asistido-ES.pdf

7

país de origen con la capitalización de la prestación por desempleo a que se tenga

derecho, siempre que haya convenio suscrito bilateral en materia de Seguridad Social

(con 20 Estados). Volveré sobre estos programas, en especial el tercero, más adelante17

.

II. REFLEXIONES GENERALES SOBRE MIGRACIÓN Y DESARROLLO,

POR QUÉ SE RETORNA Y POR QUÉ NO SE RETORNA.

Voy a realizar a continuación un breve comentario de algunos documentos emanados de

instancias internacionales, y también de otros que tienen importancia a mi parecer, que

efectúan un riguroso estudio de las relaciones entre las políticas de migración y las de

desarrollo, y del impacto que ambas tienen sobre las decisiones de las personas

inmigradas de retornar voluntariamente a sus países de origen. He considerado

conveniente realizar esta aproximación a los estudios realizados en sede internacional

sobre la temática objeto de la ponencia para poder disponer de una visión más amplia y

más fundada de las políticas que pueden adoptar los Estados, o las organizaciones

internacionales, para que el retorno de las personas emigradas sea beneficioso para

todas las partes implicadas.

1. Marco multilateral de la Organización Internacional del Trabajo para las

migraciones laborales. Principios y directrices no vinculantes para un enfoque de

las migraciones laborales basado en los derechos.

Se trata de un importante documento de trabajo aprobado en octubre de 2005 y que ha

constituido desde entonces el punto de referencia de todas las propuestas y políticas

adoptadas y aprobadas por la OIT en materia de migración. Como punto de referencia

17

En el estudio sobre los programas de retorno en España citado en la nota anterior se explican con más detalle estas tres modalidades en los siguientes términos:” a) Por causas humanitarias. Los beneficiarios serían personas extranjeras (no pertenecientes a la UE), sea cual sea su estatus legal, que, por distintas circunstancias, manifiestan su deseo de retornar a su país. En este grupo caben refugiados, desplazados, solicitantes de asilo, personas bajo la protección del Estado por razones humanitarias e inmigrantes en situación irregular o inmigrantes con autorización de residencia y/o trabajo. Además, estos individuos deben cumplir dos requisitos: encontrarse en situación de vulnerabilidad social y haber permanecido en España más de seis meses; b) Por reintegración en el país de origen. Se trata en este caso de personas que desean volver a su país para desarrollar una actividad económica sostenible. Estaríamos hablando de individuos con capacidad emprendedora y conocimiento del entorno, pues el programa exige la presentación de un plan de negocio y de un estudio de viabilidad económica; c) Para trabajadores no comunitarios desempleados. Beneficiarios de esta modalidad serían los trabajadores extranjeros (no comunitarios) en situación de desempleo que sean nacionales de uno de los países con los que España tiene suscrito un convenio bilateral en materia de Seguridad Social”.

8

general, la OIT manifiesta que se debería reconocer y aprovechar al máximo la

contribución de las migraciones laborales al empleo, el crecimiento económico, el

desarrollo y la mitigación de la pobreza, en beneficio tanto de los países de origen como

de destino, y propone las siguientes directrices para poner en práctica dichos principios:

A) Integrar e incorporar las migraciones laborales en las políticas nacionales de empleo,

de mercado de trabajo y de desarrollo;

B) Extender los análisis de la contribución de las migraciones laborales y de los

trabajadores migrantes a las economías de los países de destino, incluidas la creación de

empleo, la formación de capital, la cobertura de seguridad social y el bienestar social;

C) Promover el papel positivo de las migraciones laborales en el fomento o la

intensificación de los procesos de integración regional;

D) Promover y ofrecer incentivos para la creación y el desarrollo de empresas, incluida

la puesta en marcha de iniciativas empresariales transnacionales y microempresas por

los trabajadores y las trabajadoras migrantes, tanto en los países de origen como de

destino;

E) Proporcionar incentivos para promover la inversión productiva de las remesas en los

países de origen;

F) Reducir los costos de las transferencias de remesas, inclusive mediante la facilitación

de unos servicios financieros accesibles, la reducción de las comisiones por

transacciones, el suministro de incentivos fiscales y la promoción de una mayor

competencia entre las instituciones financieras;

G) Adoptar medidas para mitigar la pérdida de trabajadores con calificaciones decisivas,

entre otras cosas mediante la elaboración de directrices para un reclutamiento ético;

H) Adoptar políticas para alentar las migraciones circulares y de retorno y la

reintegración en los países de origen, por ejemplo mediante la promoción de programas

9

de migraciones laborales temporales y políticas favorables a la concesión de visados de

circulación;

I) Facilitar las transferencias de capital, calificaciones y tecnología por los trabajadores

migrantes, entre otras cosas mediante el ofrecimiento de incentivos, y

J) Promover los vínculos con las comunidades transnacionales y las iniciativas

empresariales18

.

En todas las propuestas de la OIT se parte de la constatación previa de la importancia de

políticas coordinadas entre países de origen y de acogida de las migraciones, y de la

atención especial a programas que favorezcan el retorno voluntario asistido. Desde la

misma perspectiva, aún cuando sea para demostrar que las políticas represivas en

materia de inmigración están condenadas al fracaso, hay que referirse a un informe de

Cáritas Europa19

sobre las dinámicas entre migración y desarrollo, en el que se expone y

argumenta con claridad que ese fracaso se mantendrá “mientras la principal razón de los

migrantes para abandonar su país siga siendo la falta de oportunidades para mantener

una vida digna en sus propios hogares”, por lo que es absolutamente necesario impulsar

políticas que mejoren el nivel de vida en los países en desarrollo. Caritas Europa está

convencida de que el debate sobre migración y desarrollo “debería centrarse en

identificar sinergias positivas entre estos campos, antes que entender las políticas de

desarrollo como una herramienta de control de migración”20

.

2. OIT. Migración laboral internacional: Un enfoque basado en los derechos21

.

En este estudio hay algunos datos estadísticos de indudable interés: los migrantes

internacionales, calculados en 214 millones en 2010, representan apenas el 3 por ciento

de la población mundial, distribuidos a partes iguales entre mujeres y hombres. Los

18

http://www.ilo.org/public/english/protection/migrant/download/impr_framew_sp.pdf 19

http://www.caritas.es/home/noticias/index.php?MjE%3D&MTM0OQ%3D%3D 20

“The average per capita gross national income in 2008 was $8,600. The average was $42,000 in the 30 high-income countries and $2,800 in the 170 low- and middle-income countries, as defined by the World Bank. This average 15 to 1 income difference encourages especially young people to move to higher wage countries” http://migration.ucdavis.edu/mn/more.php?id=3628_0_5_0 21

http://www.ilo.org/public/english/protection/migrant/download/rights_based_approach.pdf

10

trabajadores migrantes son cerca de 105 millones, y ellos y sus familias representan

cerca del 90 % del total de los migrantes internacionales.

Según la nota de prensa oficial de presentación, “el estudio concluye que la gobernanza

nacional e internacional de la migración laboral debería reconocer que la mayor parte de

los migrantes busca trabajo decente, y ofrecer mayores oportunidades legales para la

movilidad laboral; que las políticas deberían basarse en el reconocimiento de los

beneficios mutuos, tanto para los países de origen como para los de destino; que la

protección de los derechos de los migrantes es fundamental para que todas las partes

obtengan los beneficios de desarrollo que acarrea la migración; que son necesarios

enfoques integrales para la migración irregular, incluso que aborden sus causas básicas.

El estudio también hace un llamado a la cooperación bilateral, regional y multilateral

entre gobiernos, interlocutores sociales y otras partes interesadas en la migración para

mejorar la gobernabilidad del proceso de migración, garantizar la protección de los

trabajadores migrantes y asegurar los beneficios de desarrollo de la migración laboral

para todas las partes”.

Con respecto a los programas de migración circular y temporal, la OIT constata que se

promueven para permitir a los países de destino satisfacer la escasez de mano de obra,

evitando las dificultades derivadas de la migración permanente como puede ser la

integración, y además estos programas son percibidos como más propensos a ser

tolerados por los ciudadanos en los países de destino. Se argumenta que los países de

origen pueden beneficiarse de las remesas de trabajadores migrantes temporales y de los

conocimientos y habilidades que pueden traer de vuelta a su regreso. Las migraciones

circulares y temporales también han sido a menudo descritas como más favorables para

el desarrollo, ya que no dan lugar a una pérdida permanente de las competencias.

3. ONU. Migración internacional y desarrollo22

.

El sexagésimo quinto período de sesiones de la Asamblea General de la Organización

de las Naciones Unidas, que se celebra desde el pasado 14 de septiembre, tiene en el

orden del día un documento de trabajo elaborado por la Secretaria General con el mismo

título. Con su presentación se cumple lo aprobado en la Resolución 63/2005, en la que

22

http://www.december18.net/fr/node/4177

11

se acordó celebrar un debate temático sobre esta materia, así como también “un diálogo

de alto nivel sobre la migración internacional y el desarrollo durante su sexagésimo

período de sesiones en 2013”.

Como todos los documentos internacionales, el texto es de carácter general y aporta

reflexiones de tal índole sobre la problemática de la inmigración a escala mundial, e

igualmente es muy interesante y enriquecedor por todos los datos cuantitativos que

aporta sobre el fenómeno de la inmigración a escala mundial, algo que obviamente sólo

están en condiciones de poder hacer organizaciones internacional que disponen del

suficiente caudal de información.

Los datos más relevantes del Informe permiten situar el debate de la inmigración en un

contexto de análisis riguroso del fenómeno y no únicamente basado en “intuiciones” o

generalizaciones sesgadas (cuando no muchas veces interesadas). Se parte de las

constataciones previas (y creo que muy conocidas en el ámbito académico estudioso de

la materia) que la migración es necesaria en los países con población envejecida e

igualmente “para obtener los conocimientos especializados necesarios”; que en los

países de origen, los procesos de cambio social y cultural impulsados por la migración

“pueden tener un impacto significativo en el espíritu empresarial, las normas de la

comunidad y las transformaciones políticas”; que también pueden efectos negativos por

la fuga de cerebros y el impacto negativo en sectores sociales especialmente sensibles

para el bienestar social como la sanidad (la Asamblea Mundial de la Salud ha pedido a

los países desarrollados que se abstengan de contratar personal en países “que hacen

frente a deficiencias críticas en materia de personal de salud”).

La población migrante en 2010 es de cerca de 214 millones de personas, un incremento

importante con respecto a los 195 millones de cinco años antes, y prácticamente la

mitad son mujeres. 128 millones residen en países desarrollados y 86 millones (entre los

que se incluyen 14 millones de refugiados) en los llamados países en desarrollo. A los

efectos del Informe, se consideran países desarrollados todos los europeos, más

Australia, Canadá, Japón, Nueva Zelanda y Reino Unido.

Ciertamente, el impacto de la crisis económica se ha notado en los dos últimos años, y

de ahí que el documento aporte datos del reciente Informe de la OCDE sobre migración

internacional en el que se constata que el número de inmigrantes admitidos en sus

12

Estados miembros disminuyó en un 6 % y la migración temporal de mano de obra en un

4 %, así como también una disminución (muy difícil de cuantificar por su propia razón

de ser) de la inmigración irregular. Consecuencia inmediata del cambio económico y su

impacto sobre el empleo fue el incremento de la tasa de desempleo entre los

trabajadores inmigrantes, con una mención expresa (y desde luego no creo que deseada

por nuestros gobernantes) al incremento de 11 puntos porcentuales en España, con un

especial impacto sobre los hombres, ya que la presencia femenina inmigrante en el

mercado de trabajo se ha visto incrementada en varios países (aunque también haya

aumentado el número de desempleadas) “en parte a causa de su necesidad de compensar

las pérdidas de ingresos de los hombres en sus familias”.

Con respecto al impacto de la crisis sobre el posible retorno de los inmigrantes a sus

países de origen, el Informe no cree que ello se produzca para una gran número de

personas, ya que la mayor parte de migrantes están establecidos de forma regular y

permanente en sus países de destino o acogida, con los mismos derechos y obligaciones

que los nacionales, y de ahí que salvo casos aislados “no se han documentado hasta el

momento aumentos importantes en la migración de regreso de los países desarrollados”.

El impacto de la crisis ha sido, además, distinto según cada país afectado, y sólo una

parte de la inmigración puede verse afectada jurídicamente por las decisiones

gubernamentales para restringirla o limitarla, principalmente la que llega al país de

acogida por razones de índole económica.

El Informe pasa revista de forma muy rápida a las diferentes medidas que pueden

adoptarse por los Estados para “ajustar” (¿reducir?) el flujo migratorio a la situación

económica, que son cinco: la reducción de las cuotas numéricas, como por ejemplo en

España la disminución del número de personas que pueden acogerse al anteriormente

llamado contingente; la adopción de “mediciones más estrictas del mercado de mano de

obra”, que en nuestro país podríamos identificar con una mayor concreción del catálogo

de ocupaciones de difícil cobertura; limitaciones para los migrantes de cambiar su

estatuto o renovar sus permisos de trabajo, como por ejemplo estableciendo condiciones

más restrictivas para ello en términos de disposición de contrato u oferta contractual y

de un mayor período de cotización a la Seguridad Social; “aplicación de condiciones

suplementarias para las corrientes no discrecionales”, una terminología un tanto

eufemística para referirse a limitaciones en los procesos de reagrupación familiar o el

13

acceso como refugiado; en fin, la promoción de la migración de retorno, de la que se da

cuenta en el Informe que “la República Checa, el Japón y España han ofrecido

incentivos financieros para facilitar el regreso de los migrantes desocupados que

deciden volver a sus países de origen”

El Informe considera que los datos sobre envío de remesas son un buen termómetro de

cómo afecta la crisis a la inmigración, tanto por la cuantía de las cantidades enviadas a

los países de origen como por el número de personas que las envían (tasas de empleo,

desempleo, número de inmigrantes retornados, etc.). Los datos facilitados ciertamente

constatan el impacto de la crisis, aunque de forma desigual según zonas geográficas del

planeta: las corrientes de remesas a países de ingresos bajos y medios supusieron

316.000 millones de dólares en 2009 (336.000 millones en 2008), y ello implicó “la

primera reducción desde 1980”, dato que contrasta fuertemente con “aumento anuales

de 18 % de promedio entre 2000º y 2008”. Se destaca la importancia de seguir avanzado

en la adopción de medidas que abaraten el coste del envío de remesas, que según datos

del Banco Mundial se sitúa a escala global en un 8,7 % a principios de este año (frente

al 9,8 % en septiembre de 2008), siendo un dato especialmente interesante de conocer,

por la importante presencia de inmigración de América Latina y Caribe en España, que

la transferencia de remesas a los países de esta zona del continente americano “ha

disminuido en alrededor de 75 % desde 2000 y asciende actualmente a entre 5 % y 6 %

del monto remitido”.

En definitiva, el Informe objeto de debate en la Asamblea General concluye que las

corrientes migratorias hacia las países desarrollados se han reducido, pero no

desaparecido, como consecuencia de la crisis económica, y que esta ha afectado de

forma intensa a la población inmigrante, básicamente la masculina, en los países de

acogida. También se subraya la necesidad de adoptar un enfoque a largo plazo para la

gestión de la migración internacional y no responder únicamente con medidas a corto

plazo, a fin y efecto de poder conseguir que sea beneficiosa tanto para los países de

origen (incremento de remesas, mejora de la actividad económica,…) como de acogida

(inmigración cualificada, compensación al proceso de envejecimiento de la población

autóctona, ..), desde la asunción de le necesidad de poner en marcha estrategias “que

hagan de la migración internacional un elemento de integral de las estrategias

nacionales de desarrollo, incluidas las encaminadas a reducir la pobreza”.

14

4. OCDE. International Migration Outlook: SOPEMI 200823

.

Un capítulo del informe anual de la OCDE sobre las migraciones internacionales se

dedica monográficamente a las migraciones circulares y a las políticas de retorno de los

inmigrantes a sus países de origen. Esta es la síntesis del capítulo según la propia

OCDE:

“¿Cuál es el alcance y la naturaleza de la migración que regresa? ¿Qué inmigrantes

tienen más probabilidades de volver a sus hogares? ¿Por qué algunos migrantes se

establecen en forma permanente en el país anfitrión mientras otros eligen quedarse sólo

poco tiempo? ¿Qué función deben tener las políticas migratorias en este sentido? ¿La

migración que regresa puede controlarse bien? Por último, ¿cuál es el efecto para el

desarrollo económico del país de origen? Un hallazgo inicial es que la migración que

regresa es un factor importante de los flujos migratorios. La migración que regresa se

concentra en los puntos extremos del ciclo vital. Las características de la integración en

el país anfitrión tienen un efecto ambiguo sobre la inclinación a volver. Los migrantes

trazan su camino migratorio y su regreso en función de sus objetivos individuales y

familiares, pero también toman en cuenta las oportunidades en los países de origen. En

este contexto, es importante aprovechar todas las formas en que los migrantes pueden

contribuir al desarrollo de su país de origen, sin que necesariamente el regreso sea una

condición previa. Atraer diásporas, mediante ingresos temporales o virtuales, también

puede fomentar la transferencia de tecnologías y de aptitudes. Eso servirá para reforzar

los vínculos con el país de origen, lo que para algunos facilitará su reintegración si

vuelven. De esta manera, la migración que regresa puede apoyar, si no de hecho iniciar,

el proceso de desarrollo”.

El estudio de la OCDE aporta algunos datos de indudable interés para conocer mejor la

realidad del retorno de inmigrantes a sus países de origen.

Entre el 20 % y 50 % de los inmigrantes abandonan el país de acogida en los primeros

cinco años de estancia, ya sea para volver a su país o para desplazarse a un tercer

Estado; preferentemente, son tanto los que disponen de mayor cualificación profesional

como aquellos que tienen menor nivel los más propensos al retorno; la diferencia

23

http://www.oecd.org/dataoecd/31/25/41275950.pdf

15

económica y social entre el país de origen y el de acogida influye sensiblemente

en la decisión de regreso, ya que cuanto menor es esa diferencia mayor es el número de

personas regresadas, o dicho de otra forma “las tasas de retorno a los países de la OCDE

son dos veces más elevadas que las de los países en desarrollo; por fin, la mayoría de

los retornos se producen durante los tres primeros años, y a partir de cinco años (y

también cuando se ha producido el reagrupamiento familiar) disminuye sensiblemente,

salvo entre los migrantes que llegan a la edad de jubilación.

5. Instituto Internacional de Estudios Laborales/OIT. Faire des migrations un

facteur de développement. Une étude sur l’Afrique du Nord et l’Afrique de

l’Ouest24

.

Son objeto de estudio cinco países: Argelia, Mauritania, Marruecos, Senegal y Túnez.

Menos del 50 % de los individuos en edad de trabajar son activos, y menos de un 25 %

de las mujeres de esta categoría disponen de un empleo. Los 5 países tienen más de 2,7

millones de emigrados residentes en países desarrollados, una progresión de más de 1

millón desde 1998. Se constata que la razón económica y la búsqueda de una mejor

situación profesional es la razón fundamental de la decisión de emigrar desde esos

países, y se aportan datos estadísticos significativos: más de dos tercios de los hombres

han emigrado a España por las razones citadas; las trabajadoras migrantes de origen

marroquí que residen en Francia percibe un salario 16 veces superior al de Marruecos,

que se reduce a 6 veces cuando se trata de varones; los trabajadores migrantes argelinos

y tunecinos perciben entre 3,4 y 8 veces el montante del salario medio de su país de

origen; en fin, los trabajadores marroquíes en España ingresan entre 4,5 y 10,5 veces

más el salario medio de hombres y mujeres, respectivamente, que en su país de origen.

El capítulo 4 del estudio está dedicado a las políticas de retorno y a cómo conseguir

convertirlas en una palanca del desarrollo de los países de origen. Las ideas más

importantes del documento son a mi parecer las siguientes:

“Generalmente, la contribución al desarrollo de la migración de vuelta depende de una

serie de factores. El contexto que prevalece en los países de origen, las condiciones del

mercado laboral local y el clima de los asuntos, pueden desempeñar un papel

24

http://www.ilo.org/public/french/bureau/inst/download/migration.pdf

16

significativo en la determinación de la buena reintegración de los emigrantes que

regresan. Es función también de una serie de factores individuales, en particular la

capacidad de empleo y pertinencia de sus competencias (en particular, aquéllas

obtenidas en los países de destino) en sus países de origen”.

Según el estudio, “muy pocos inmigrantes (de los 5 países examinados) manifiestan

tener proyectos de retorno en un futuro inmediato”.

El análisis realizado sugiere que para explotar el potencial de desarrollo de la migración

de vuelta, deban tenerse en cuenta una serie de consideraciones y en particular: “(i)

“deben desplegarse esfuerzos suplementarios en la región para promover un medio

ambiente propicio a la migración de vuelta; (ii) el reconocimiento de las competencias

de los emigrantes de vuelta es un elemento clave de su reintegración en el mercado

laboral (en el mismo concepto que la educación inicial); (iii) el comportamiento en

materia de repatriaciones de fondo y la actividad empresarial están muy vinculadas; y

(iv) apoyar a los emigrantes que regresan en situación de desempleo podría reducir los

casos de desempleo persistente y desalentar otra ola de migración”.

6. Organización Internacional de las Migraciones. Migración laboral, temporal y

circular. Experiencias, retos y oportunidades25

.

El documento, de indudable interés práctico, explica la experiencia del sindicato agrario

Unió de Pagesos en su política de inmigración con trabajadores colombianos, en el

marco de una política mucho más amplia de relación entre migración y codesarrollo.

La UP considera que una de las posibles alternativas para mejorar la gestión de estos

flujos de trabajadores es el aporte comprometido del mundo empresarial conjuntamente

con la administración, quienes pueden desarrollar estrategias de intermediación mixta

adaptadas a los sectores productivos de las diferentes comunidades autónomas. Así

mismo, antes de iniciar un programa de contratación en origen con países terceros, se

considera que es necesario plantear un compromiso por parte del empresario y/o

asociación empresarial para la gestión del impacto que esta migración ocasiona tanto en

origen como en destino. “El impacto se da en origen debido a que las personas mejor

preparadas son las que suelen migrar, lo que resiente al país. Por otra parte, en destino

25

http://americo.usal.es/iberoame/sites/default/files/VersionCastellano.pdf

17

es necesario organizar eficientemente la acogida y la integración de estas personas,

tanto en las empresas como en la sociedad que las acoge temporalmente”.

7. Comportamiento cíclico de las entradas y salidas de inmigrantes26

.

Se trata de un estudio realizado por Aitor Lacuesta y Sergio Puente, publicado en el

Boletín Económico del Banco de España del mes de mayo, cuyo punto de referencia es

el análisis del flujo anual de inmigrantes desde 1980 a 2004 entre los principales países

de origen hacia los países de la OCDE27

. Por lo que respecta a la salida de inmigrantes

desde España los autores han trabajado con la información obtenida por los datos del

padrón municipal, y más concretamente desde la puesta en marcha de la obligación

recogida en la LO 14/2003 de renovación del padrón de extranjeros no comunitarios y

no permanentes cada dos años. Los autores concluyen que “Las estimaciones muestran

que las salidas de España son cuantiosas, pudiendo llegar a una tasa de salida cercana al

30% para los no comunitarios y para inmigrantes no permanentes. El artículo muestra

una cierta heterogeneidad por países de origen, siendo mayores las salidas de países con

mayor PIB per cápita, aunque la relación con el ciclo económico parece reducida. En

este sentido, el determinante fundamental de la evolución de las salidas a corto plazo

sería el dinamismo de las entradas de inmigrantes, por lo que cabe esperar una

moderación asociada a los menores flujos de inmigrantes recibidos en los últimos

trimestres. En todo caso, esta estimación está sujeta a un grado de incertidumbre

elevado, asociada a la menor disponibilidad de información estadística”.

26

http://www.bde.es/webbde/SES/Secciones/Publicaciones/InformesBoletinesRevistas/BoletinEconomico/10/May/Fich/art2.pdf 27

“Se observa que la situación económica es muy relevante como determinante de las decisiones de inmigración. En concreto, se estima que, por cada punto porcentual adicional de crecimiento económico en el país de destino, la inmigración recibida por dicho país aumenta más de un 10%. Esto sugeriría que, una vez se ha tomado la decisión de emigrar, la elección del país concreto de destino está estrechamente relacionada con el crecimiento económico de los potenciales países de acogida. Esta relevancia de la situación cíclica para explicar las decisiones de emigración es, en principio, más justificable en el caso de migraciones temporales de corta duración, mientras que migraciones permanentes deberían estar menos ligadas a la situación coyuntural. En todo caso, la incertidumbre asociada a cualquier proceso migratorio y el hecho de que los primeros años de estancia en el país de destino suelan ser los más difíciles contribuirían a aumentar la relevancia de la situación cíclica en las decisiones migratorias”.

18

8. Migraciones internacionales: las consecuencias de gobernar el siglo XXI con las

políticas del XIX28

.

Se trata de un interesante artículo escrito por el asesor de Intermon Oxfam Gonzalo

Fanjul, y en el que se constata que “El régimen migratorio global, basado en la

aplicación unilateral de políticas restrictivas por parte de los países de destino, no sólo

es inmoral sino también insensato porque multiplica los riesgos del proceso y limita los

beneficios que podrían obtener todas las partes involucradas. En particular, supone un

coste de oportunidad sin precedentes para el desarrollo de los países pobres. La reforma

de este modelo debe combinar la cooperación entre Estados y la cesión de soberanía con

un proceso intenso de innovación institucional”. El autor es muy crítico con las políticas

de inmigración y de desarrollo actuales, afirmando que “En un proceso de integración

tuerto, las economías más poderosas imponen la libre circulación de sus bienes,

servicios y capitales, pero impiden a los países más pobres la exportación de su

producto más competitivo: la mano de obra”. Entre las propuestas formuladas para

mejorar la situación actual, se expone que “Un mecanismo más abierto y menos

“microgestionado” del que ahora tenemos –a través, por ejemplo, de la concesión de

visados plurianuales de trabajo temporal que no estén sujetos a una oferta previa de

empleo– resultaría mucho más atractivo para el posible emigrante, que tal vez esté

dispuesto a seguir los cauces legales. Del mismo modo, se pueden contemplar

mecanismos de salvaguarda y compensación que palien las consecuencias de un ajuste

rápido de los cupos migratorios, similares a los que ya se han incorporado a los

acuerdos comerciales”.

9. Documentos aprobados en , o relacionados con, la cumbre UE – América Latina

y el Caribe (ALC), celebrada en Madrid el 17 y 18 de mayo de 2010.

9.1. Declaración de Madrid. “Hacia una nueva Europa en la asociación

birregional: la innovación y la tecnología a favor del desarrollo sostenible y de la

inclusión social29

.

La Declaración hace referencia al compromiso contraído en la cumbre celebrada en

Lima en mayo de 2008 y al inicio el 30 de junio de 2009 del diálogo estructurado y

28

http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/1551918041db03a7bfe2bf7ab4baf5a3/ARI56-2010_Fanjul_politicas_migratorias.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=1551918041db03a7bfe2bf7ab4baf5a3 29

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/er/114536.pdf

19

global entre ambas partes sobre migración, reiterando su apoyo al documento de bases

aprobado para la puesta en marcha efectiva de dicho diálogo. Con dicho diálogo, que ha

de tener un carácter multidimensional, ambas partes coinciden en la pretensión de

conseguir “un conocimiento más adecuado de las realidades de la migración y a

fomentar el disfrute efectivo y la protección de los derechos humanos de todos los

emigrantes en ambas regiones, así como determinar los retos y los ámbitos de interés

mutuo que requieren soluciones comunes y una cooperación práctica y concreta sobre

cuestiones específicas, como las que se especifican en nuestro Plan de Acción”.

9.2. Inicio del Diálogo UE-ALC sobre migración. Bases para estructurar el Diálogo

UE-ALC sobre migración30

.

En el documento aprobado en Lima en mayo de 2008, ambas partes instaron a

desarrollar un enfoque global de la migración internacional, que debe incluir la gestión

ordenada de los flujos migratorios, concentrarse en los beneficios mutuos para los

países de origen y de destino, y promover el reconocimiento y la toma de conciencia

pública sobre la importante contribución económica, social y cultural de los migrantes a

las sociedades receptoras. Se acordó que los ámbitos generales de dicho diálogo debían

girar sobre tres ejes: los vínculos entre migración y desarrollo, la migración regular y la

migración irregular, y entre otras medidas que debían instrumentarse se hizo expresa

mención, en lo que afecta al ámbito temático de la ponencia, a la facilitación del envío

de remesas “mediante la reducción de los costes de las transferencias y la mejora de la

capacidad de las comunidades de recepción para utilizarlas, reconociendo al mismo

tiempo su naturaleza privada”, así como también a “evitar la fuga de cerebros y

equilibrar sus efectos negativos para el desarrollo de los países de origen, lo cual

incluye medidas conjuntas en las áreas de formación”, el reconocimiento de las

cualificaciones de los países de origen en los de acogida, medidas de potenciación de las

migraciones circulares y otras que posibilitaran la adaptación laboral de los inmigrantes.

Con respecto a las consecuencias o efectos de la migración irregular, el documento

hacía una expresa mención a que debía darse prioridad al retorno voluntario, y a que en

cualquier caso dicho retorno debía producirse “sobre una base digna”.

30

http://www.europarl.europa.eu/intcoop/eurolat/working_group_migration/meetings/27_28_01_2010_brussels/dossier/basis_es.pdf

20

9.3. Plan de Acción 2010- 2012, para el desarrollo de la Declaración de Madrid de

18 de mayo de 201031

.

En el apartado dedicado a las migraciones, los principales objetivos formulados en el

Plan, para su puesta en marcha hasta finales de 2012, son los de “i) intensificar la

cooperación birregional determinando los retos y oportunidades comunes que requieren

soluciones comunes; ii) constituir una base documental más sólida para la migración

UE-ALC, con el fin de comprender mejor sus realidades; iii) abordar las sinergias

positivas entre migración y desarrollo, migración regular e irregular y otras cuestiones

relacionadas; y iv) promover el pleno respeto de los derechos humanos de los”

migrantes.

En cuanto a los resultados esperados de la puesta en marcha del Plan se espera que se

refuerce el impacto de la relación positiva entre migración y desarrollo en todos los

países (tanto los de origen y destino como los de tránsito), con una expresa y

comprensible mención, por su indudable importancia, a medidas que “hagan el envío

de remesas de emigrantes más barato, seguro, transparente y conducente al

desarrollo”32

.

III. LAS CIFRAS DE LA INMIGRACIÓN. ALGO MÁS QUE NÚMEROS.

1. Datos de la población inmigrante en la UE.

Según el primer informe anual sobre la inmigración y asilo (2009)33

, hecho público el 6

de mayo, “los migrantes son uno de los colectivos más duramente afectados por la

crisis, aunque el impacto difiere mucho en función del sector (los más afectados son la

construcción, la industria, el turismo y los servicios financieros), del nivel educativo y

31

http://www.eu2010.es/export/sites/presidencia/comun/descargas/Cumbre_UEALC/may18_actionES.pdf 32

En España, hay que hacer referencia al Real Decreto 712/2010, de 28 de mayo, de régimen jurídico de los servicios de pago y de las entidades de pago (BOE, 29), cuyo objetivo es fomentar la competitividad mediante la armonización de los requisitos de acceso a este mercado, concretamente a través de la adopción de una nueva categoría de proveedores de servicios de pago, las entidades de pago, las condiciones para competer son iguales en las del resto de proveedores, y que también establece requisitos de información y salvaguardias que rigen antes y durante la ejecución de órdenes de pago y que garantizan la transparencia en la prestación de estos servicios. http://www.boe.es/boe/dias/2010/05/29/pdfs/BOE-A-2010-8551.pdf 33

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0214:FIN:ES:PDF

21

de las cualificaciones profesionales. Las tasas de desempleo de los ciudadanos no

pertenecientes a la UE subieron desde un 13,6 % en el tercer trimestre de 2008 al 18,9

% en el tercer trimestre de 2009, lo que supone un incremento superior al de los

nacionales (6,4 % al 8,4 %), pero similar al de los trabajadores de otros Estados

miembros (8,6 % al 12 %)”. Según la misma fuente, “a 1.1.2003, el número de

nacionales de terceros países que se hallaban en la UE-25 era de 16,2 millones, es decir,

el 3,6 % de la población. Cinco años más tarde, el 1.1.2008, esta cifra, en la UE-27,

ascendía a 19 millones (3,9 % de la población y 4,15 % de la población de la UE-25).

Siempre según el citado documento, en 2008, en la UE se expidieron 1,62 millones de

primeros permisos de residencia; de ellos, el 35 % fueron expedidos a efectos de

migración familiar; el 33 %, de empleo remunerado; el 14 %, de estudios; y el resto, de

diversas razones (protección, residencia sin derecho a trabajo, etc.)”.

En fin, en 2008, los nacionales de terceros países en situación irregular detenidos en la

UE-27 fueron alrededor de 609 000 (en 2003, en la UE-25, 425 000). Los Estados

miembros adoptaron alrededor de 608.000 decisiones de expulsión y el número de

expulsiones ejecutadas fue mucho más bajo, unas 241 000 (en 2003, en la UE-25, 245

000).

Cabe recordar en este punto la importancia del Reglamento (CE) Nº 862/2007, del

Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007 sobre las estadísticas

comunitarias en el ámbito de la migración y la protección internacional34

, que fija la

obligación por parte de los Estados miembros de facilitar las estadísticas de acuerdo con

sus reglas a partir de 2008, en cuanto que “las estadísticas comunitarias sobre migración

y asilo armonizadas y comparables son fundamentales para el desarrollo y seguimiento

de la legislación y políticas comunitarias relativas a inmigración y asilo y a la libre

circulación de personas”. Según dispone el artículo 7, que regula las estadísticas sobre

retornos, los Estados han de proporcionar a Eurostat estadísticas sobre: “a) el número de

nacionales de terceros países que se encuentren presentes ilegalmente en el territorio del

Estado miembro y que estén sometidos a una decisión o acto de naturaleza

administrativa o judicial que establezca o declare que su estancia es ilegal y les imponga

34

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:199:0023:0029:ES:PDF

22

la obligación de abandonar el territorio del Estado miembro, desagregadas por

nacionalidad de las personas afectadas; b) el número de nacionales de terceros países

que hayan abandonado de hecho el territorio del Estado miembro como consecuencia de

una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial, tal como se menciona en la

letra a), desagregadas por la nacionalidad de las personas retornadas”.

Con respecto a la población inmigrada ya presente en Europa, el Parlamento Europeo,

en su resolución del pasado 20 de mayo sobre “sostenibilidad a largo plazo de las

finanzas públicas en un contexto de recuperación de la economía”, es del parecer que se

le puede apoyar (refiriéndose a medidas a adoptar ante el impacto de los cambios

demográficos y la estrategia para el empleo) mediante unas políticas adecuadas (en

materia de inmigración) “conducentes a la integración de los inmigrantes en el mercado

laboral y la concesión de la nacionalidad”35

.

Un informe más reciente, del pasado mes de septiembre, da cuenta de la población

extranjera que vivía en territorio de la UE a 1 de enero de 200936

, un total de 31,9

millones de personas, el 6,4 % del total de la población. 11,9 millones, es decir el 37 %,

eran ciudadanos de otros Estados de la UE. La población extranjera se concentra en más

del 75 % en sólo cinco países: Alemania (7,2 millones), España (5,7 millones), Reino

Unido (4 millones según datos de 2008), Italia (3,9 millones) y Francia (3,7 millones),

siendo la media de edad significantemente menor entre los extranjeros (34,3 años, que

se reduce a 33 si se toma en consideración sólo a los ciudadanos extracomunitarios) que

entre los nacionales (41,2 años). Es importante también destacar que durante el período

2001- 2008 se incrementó el número de ciudadanos extranjeros en la UE en 10,2

millones, y que durante el mismo período 5,5 millones adquirieron la nacionalidad de

un Estado de la UE. Las diez comunidades extranjeras más importante en la UE al

iniciarse el año 2009 eran las siguientes: Turquía (7,5 % del total de extranjeros);

Rumania (6,2 %), Marruecos (5,8 %), Polonia (4,6 %), Italia (4,0 %), Albania (3,2 %),

Portugal (3,1 %), Reino Unido (2,9 %), Alemania (2,5 %) y China (2,1 %).

35

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2010-0190+0+DOC+XML+V0//ES&language=ES 36

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-10-045/EN/KS-SF-10-045-EN.PDF

23

Por último, me refiero a datos del mercado de trabajo de la UE recientemente

publicados por Eurostat y correspondientes al primer trimestre de 2010. La tasa de

actividad del conjunto de la población era del 70,9 % (77,4 % para hombres y 64,4 %

para mujeres), mientras que para la población extracomunitaria era del 68,6 % (80,3 y

57,1 %, respectivamente). La tasa de empleo era del 63,7 % para toda la población

presente en el mercado laboral de la UE (69,3 y 58,0 % para hombres y mujeres), siendo

inferior para la ciudadanía extracomunitaria, 54,1 % (62,5 y 45,8 %, respectivamente).

En cambio, la tasa de desempleo era sensiblemente superior entre los inmigrantes que

en el conjunto de la población, 22,2 y 10,0 %, así como también entre varones y

mujeres (10,3 y 22,2 % para desempleados, y 9,7 y 19,8 % para desempleadas)37

.

2. Datos de la población inmigrada en España38

.

2.1. Extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor.

El Observatorio permanente de la inmigración publicó el 6 de agosto los datos más

recientes de los extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor y

los que disponen de autorización de estancia por estudios en vigor a 30 de junio de este

año39

. Destaco a continuación los datos más significativos a mi parecer del citado

documento y que ponen de manifiesto cómo está impactando la crisis económica y de

empleo sobre la población extranjera extracomunitaria.

A) En esa fecha había 4.744.169 extranjeros con dicho certificado en vigor, con

disminución del 2,03 % sobre el trimestre anterior, del 0’98 % con respecto a 31 de

diciembre de 2009, y con incremento de 2,57 % en serie interanual (- 98.300, - 47.036,

y + 118.978 personas, respectivamente). 2.526.232 son hombres (53,25 %) y 2.217.812

37

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-10-046/EN/KS-SF-10-046-EN.PDF 38

Para la realidad específica de Andalucía, vis OPAM, “Informe anual. Andalucía e inmigración 2009”. El Informe pone de manifiesto que ha habido una estabilización del saldo migratorio en dicho año, pero que la misma se ha producido “mediante una intensificación ulterior de lo que, con anterioridad a la crisis, ya era un perfil ocupacional marcadamente sesgado hacia las ocupaciones de nula o baja cualificación”, por lo que durante 2009 el empleo inmigrante en Andalucía “resiste relativamente bien en términos de volumen, pero a costa de acentuarse la ya acusada precariedad de sus condiciones” (pág. 126). http://www.juntadeandalucia.es/empleo/www/adjuntos/publicaciones/1_2070_informe_anual_opam_2009.pdf 39

http://extranjeros.mtin.es/es/InformacionEstadistica/Informes/Extranjeros30Junio2010/Archivos/Informe_trimestral_30-06-2010.pdf

24

son mujeres (46,75 %), datos que confirman el crecimiento de la población femenina

entre el colectivo inmigrante.

Hay que hacer especial mención del descenso del número de extranjeros (que se

produce de forma absoluta entre los extracomunitarios) con respecto al trimestre

anterior, dato también subrayado por el propio documento al poner de manifiesto que

“no se observa una variación negativa desde el segundo trimestre de 2008, la cual se

situó en un 0’57 %”. Será conveniente analizar las posibles razones que están detrás de

esta disminución, si bien parece que la situación de crisis económica y de empleo puede

haber llevado a una parte de la población extranjera (en gran medida iberoamericana) a

abandonar España. Otras hipótesis con las que conviene trabajar son el pase a la

situación de irregularidad administrativa por no haber podido renovar la tarjeta de

residencia y el impacto del número de personas nacionalizadas españolas,

Recuérdese que a 31 de marzo había 4.842.499 extranjeros con el certificado en vigor,

un 1,07 % más que en el trimestre anterior y un 7,72 % de aumento con respecto a los

doce meses anteriores (51.267 y 347.150, respectivamente). 2.581.405 eran hombres

(53,31 %) y 2.260.970 mujeres (46,69 %).

B) Los datos del segundo trimestre del año aportan otra novedad importante, el ascenso

a la primera posición del colectivo extranjero por parte de los rumanos (793.205), que

han superado a la población marroquí (758.900), algo previsible si se repara en que en

el primer trimestre los marroquíes eran el primer colectivo extranjero (775.054), pero

sólo muy ligeramente por delante de los rumanos que estaban a punto de alcanzarlos

(772.137). A bastante distancia siguen los ecuatorianos (382.129), colombianos

(264.075) y Reino Unido (225.391), y obsérvese la importante disminución numérica de

los dos primeros colectivos sobre el período anterior (437.279 y 284.940,

respectivamente).

Porcentualmente es la población italiana la que experimenta un incremento mayor en

serie interanual (15,08 %), seguida de la rumana (13,22 %), búlgara (11,51 %) y

francesa (10,59 %). La población boliviana, que había experimentado el crecimiento

mayor en los dos trimestres anteriores, baja hasta la quinta posición (9,67 %), en gran

medida por el descenso del 0,79 % experimentado de abril a junio, aun cuando sigue

25

ocupando el undécimo lugar en la lista de países con mayor número de inmigrantes en

España.

Rumania, Marruecos, Ecuador y Colombia reúnen cerca del 47 % de la población

extranjera residente en España. Por porcentajes sobre el total de la población, destaca el

40,70 % de nacionales de un país europeo comunitario (con un crecimiento de 35.274

personas), del Espacio Económico Europeo (Islandia, Liechtenstein y Noruega), y

Suiza, el 28,41 % de países iberoamericanos (frente al 29,99 % anterior), y el 20,81 %

que proceden de países africanos. La población asiática supone el 6,39 % del total, la

europea no comunitaria el 2,71 %, la norteamericana el 0,42 % y la procedente de

Oceanía el 0,04 %.

C) Dado que el descenso de la población extranjera se ha producido mayoritariamente

entre ciudadanos de países iberoamericanos, no es de extrañar que, con referencia al

trimestre anterior, se haya producido una disminución importante de personas acogidas

al régimen general (- 136.948), sólo compensado muy parcialmente por el incremento

producido, y ya referenciado, en el régimen comunitario (+ 38.618).

Los cuatro países que más han incrementado su población en territorio español son

todos comunitarios: Rumania, Bulgaria, Reino Unido e Italia (21.068, 3.423, 2.828 y

2.796, respectivamente). Un dato que puede demostrar el impacto de la crisis entre el

colectivo de ciudadanos de América Central y del Sur es que ha disminuido, en el

segundo trimestre de este año, el número de inmigrantes de Argentina, Ecuador,

Colombia, Perú, República Dominicana y Bolivia, disminución que en el caso de los

cuatro primeros países también se produce en serie interanual.

Otros datos que apuntan en la misma dirección son los siguientes:

a) Para toda España40

, el número de extranjeros empadronados a 1 de enero de 2010

creció en 60.269 (1,1 %) hasta alcanzar las 5.708.940 personas (12,2 % del total), pero

el dato importante es que el número de comunitarios se incrementó en 73.289 personas,

mientras que el de no comunitarios se redujo en 13.020 personas (2.346.515 y

3.362.425, respectivamente). En Andalucía, el incremento total fue de 50.920 personas

(de 8.302.923 a 8.353.843), un 0,4 %, mientras que la población extranjera creció en

40

http://www.ine.es/prensa/np595.pdf

26

23.195, un 3,4 % (de 675.180 a 698.375), y supone un 8,4 % del total de la población.

Se trata, hay que destacarlo de la CC AA en la que se ha producido un mayor aumento

de extranjeros en términos absolutos41

.

b) La población extranjera empadronada ha disminuido entre la ciudadanía de Ecuador

(-26.357, pasando de 421.426 a 395.069), Bolivia (20.079, pasando de 230.703 a

210.624) y Argentina (11.713, pasando de 142.270 a 130.557). Los incrementos

mayores se han producido entre los rumanos (30.823), marroquíes (28.705), Reino

Unido (11.523) y China (9.128). Por consiguiente, es lógico que haya disminuido el

peso de la población de América del Sur sobre el total de las personas extranjeras

empadronadas (del 28,3 al 26,6 %, pasando de 1.596.394 a 1.516.510 personas).

c) Según una primera revisión elaborada por el INE de los padrones municipales de

Cataluña, a 1 de enero de 2010 sólo se ha incrementado la población extranjera en 4.000

personas (0,3 %) sobre el año 2009, alcanzando el 15,9 % del total de la población, pero

deseo resaltar (por su posible impacto sobre las políticas de retorno) que todos los

colectivos de extranjeros por áreas geográficas han crecido (Ej.: África ha pasado de

304.976 a 312.937), menos los ciudadanos de América del Sur que han descendido

desde los 344.520 de 2009 a los 329.552 del 201042

.

D) Las Comunidades Autónomas de Cataluña, Madrid, Comunidad Valenciana y

Andalucía agrupan al 65,40 % de los extranjeros. Las provincias de Madrid y Barcelona

reúnen el mayor número de población extranjera, 838.976 y 708.889, respectivamente.

E) El régimen general (permítaseme la simplificación, el de los "extranjeros de verdad")

agrupa a 2.436.399 (51,36 %, frente al 53,14 % del primer trimestre), y el régimen

comunitario (permítaseme una nueva simplificación, el de los que tienen prácticamente

los mismos derechos y obligaciones que los autóctonos) incorpora a 2.307.770 (48,64

%, frente al 46,86 del trimestre anterior). En Madrid, los extranjeros sometidos al

41

Sobre el impacto de la inmigración en la población de España en la próxima década, vid. INE, “Proyección de la población de España a corto plazo 2010- 2020”, 7 de octubre de 2010. Según la proyección, que se realiza “manteniendo en un nivel constante para los próximos diez años tanto el flujo inmigratorio como la propensión a emigrar al extranjero, previstos a día de hoy para 2010”, un total de 460.000 personas, “resulta un saldo migratorio exterior de 684.672 personas en el período 2010- 2019, situándose por debajo de las 80.000 personas en la casi totalidad de los años de dicho período”. http://www.ine.es/prensa/np623.pdf 42

http://www.idescat.cat/novetats/?id=754

27

régimen general suponen el 54,82 % del total, un porcentaje que se eleva más de 10

puntos, hasta el 65,27 %, en Cataluña.

F) El 82,45 % de la población extranjera está en edad laboral de 16 a 64 años

(3.911.478), y la media de edad es de 33,9 años. Otros datos de especial interés sobre la

edad, a mi parecer, son que los ciudadanos marroquíes y chinos tienen una media de

27,9 y 29,6 años, respectivamente. Según la información oficial con la que estoy ahora

trabajando, es en Barcelona y Madrid donde se concentra el mayor número de

extranjeros en edad laboral (en Madrid 719.221 y en Barcelona 586.497), mientras que

es en las provincias de Alicante y Málaga donde reside el mayor número de extranjeros

(en su gran mayoría comunitarios) mayores de 64 años (45.455 y 23.815). El peso

relativo de los menores supone el 13,61 % del total, y el de los 65 años y más un 3,94

%, destacando que en el primero la mayor parte pertenecen a países africanos (38,45

%), y que en el segundo hay una abrumadora mayoría de comunitarios (70,18 %).

G) El 48,64 % dispone de certificado de registro o tarjeta de residencia por ser

ciudadano comunitario o familiar de este. De las personas acogidas al régimen general,

659.880 disponen de autorización de residencia y trabajo y 489.910 de autorizaciones de

residencia temporal. Me parece importante destacar que hay 72.240 personas que han

podido acogerse a la regulación del arraigo, destacando el caso de Bolivia, que tiene un

total de 20.121 nacionales que se han acogido a esta posibilidad, número que significa

el 17,32 % del total de bolivianos con tarjeta de residencia en vigor, así como también

las 9.419 concedidas a ciudadanos marroquíes.

H) De los extranjeros "de verdad" del régimen general, el 52,81 % (1.286.609 personas)

disponen de autorización de residencia de larga duración, y cabe destacar el importante

incremento (11,39 %, + 131.609 personas) que se ha producido con respecto al trimestre

anterior (44,88 % , + 1.155.000 personas respectivamente), mientras que el resto

(1.149.790, 47,19 %) son temporales, de las que 659.880 son autorizaciones de

residencia temporal y trabajo (649.459 de trabajo por cuenta ajena y 10.421 por cuenta

propia, un 13,91 % del total de certificados de registro o tarjeta de residencia en vigor) y

489.910 son autorizaciones de residencia temporal (208.348 por reagrupación familiar,

206.606 por residencia no lucrativa, y 74.956 circunstancias excepcionales, un 10,33 %

del total). Cabe también destacar, y así se constata en el documento, el importante

28

descenso de autorizaciones de trabajo por cuenta ajena en el segundo trimestre, un total

de 197.522.

De las autorizaciones temporales quiero reseñar que el descenso más acusado se ha

producido en la segunda renovación, ya que el número de renovaciones en el segundo

trimestre ha sido de 472.736, frente a las 661.782 del período anterior (28,57 %),

mientras que sólo 173.140 son iniciales (frente a las 198.760 de 30 de marzo). Dado que

la crisis económica está pasando factura a todos los colectivos con independencia del

tipo de autorización de que dispongan, también ha disminuido el número de personas

con autorización renovada por primera vez, desde las 477.992 del primer trimestre a las

428.958 actuales. Hay tres Comunidades Autónomas, entre ellas Cataluña, y las

ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, que tienen ya más del 30 % de autorizaciones

de larga duración. La conclusión del informe a partir de todos los datos expuestos es

que “se produce un desplazamiento hacia las situaciones más estables”.

Con referencia al territorio autonómico que acoge la presente Jornada, en Andalucía hay

253.039 extranjeros del régimen general, y 355.147 del régimen comunitario (en

Sevilla, 33.508 y 39.006, respectivamente). En los primeros, y con residencia de larga

duración, encontramos ya a 127.835 - 27,12 % del total de la población extranjera, y

52,81 % de la población extranjera extracomunitaria - .

2.2. La inmigración laboral en España según la Encuesta de Población Activa43

.

Según los datos de la EPA del tercer trimestre del 2010, publicados el 29 de octubre, la

población activa extranjera estaba integrada por 3.674.400 personas, con 2.596.000

ocupadas y 1.078.400 desempleadas, mientras que 1.082.600 personas estaban

conceptuadas como inactivas. El número de personas extranjeras de 16 y más años es de

4.757.000, con un descenso en serie interanual de 19.800 personas

Si comparamos con los datos del segundo trimestre de este año, la población activa

extranjera ha crecido en 18.500 personas y en serie interanual el aumento es de 15.600.

Si nos fijamos en los datos de la población autóctona, la población activa ha disminuido

43

http://www.ine.es/daco/daco42/daco4211/epa0310.pdf

29

en 19.300 personas sobre el trimestre anterior y, por el contrario, ha experimentado un

aumento de 112.400 personas en serie interanual44

.

La tasa de actividad es del 77,24 %, cerca de 19 puntos superior a la de la tasa de la

población activa española (57,66 %). En este trimestre, la tasa de actividad de los

extranjeros ha crecido un 0,33 %, mientras que la de la población española ha

disminuido en un 0,08 %. En serie interanual la tasa de actividad de la población

autóctona se incrementa en un 0,23%, y la de la población extranjera en un 0,65 %.

La tasa de paro es del 29,35 %, es decir más 11,5 puntos por encima de la española

(17,98 %). Durante el tercer trimestre el desempleo autóctono disminuyó en 43.800

personas, y el de la población extranjera en 27.000.

En serie interanual la población ocupada extranjera disminuye en 121.200 personas, la

población desempleada sube en 66.600 y la inactiva en 21.000. Por su parte, la

población ocupada española disminuye en 346.900 personas, la población desempleada

se incrementa en 441.500, y la inactiva disminuye en 25.200 personas.

Durante el tercer trimestre, el número de trabajadores autóctonos ocupados ha

experimentado un incremento de 24.400 personas, y el de extranjeros ha sido de 45.000

en relación con el trimestre anterior. La tasa de ocupación de la población extranjera

supone el 13,9 % del total.

2.3. Datos de la población extranjera afiliada a la Seguridad Social45

y de la que se

encuentra en situación de desempleo46

.

A) La media del número de trabajadores extranjeros afiliados a la Seguridad Social

durante el mes de septiembre ha sido de 1.868.675, con una diminución de 9.260

personas sobre el mes anterior. Esta disminución se ha debido fundamentalmente a la

44

En su estudio sobre la EPA del segundo trimestre de 2010 el Banco de España constataba que el avance de la población activa en dicho período se había debido principalmente al aumento en el colectivo de trabajadores nacionales, ya que entre el colectivo de extranjeros “los hombres mostraron un deterioro adicional de la actividad, que derivó en un aumento de su contribución negativa en la evolución interanual de la tasa global de actividad, mientras que la actividad entre las mujeres mantuvo un cierto dinamismo”. Cfr. “La evolución del empleo y del paro en el segundo trimestre de 2010, según la Encuesta de Población Activa”. Boletín Económico, septiembre de 201º, pág. 53. http://www.bde.es/webbde/SES/Secciones/Publicaciones/InformesBoletinesRevistas/BoletinEconomico/10/Sep/Fich/art3.pdf 45

http://www.tt.mtin.es/periodico/seguridadsocial/201010/afiseptiembre2010.pdf 46

http://www.tt.mtin.es/periodico/laboral/201010/SEPTIEMBRE.pdf

30

caída en la afiliación en el régimen general (25.565), compensada parcialmente por el

importante crecimiento del agrario (17.679). En el régimen de autónomos se produce

un ligero aumento de 496 personas, quedando ahora en 199.969.

Durante el mes de septiembre el número medio de afiliados a la Seguridad Social se

redujo en serie interanual en 263.615 personas, mientras que el de extranjeros se redujo

en 39.920.

B) Analizo a continuación los datos más destacados sobre demandantes de empleo,

desempleo registrado y contratos que corresponden al mes de septiembre, y los de

prestaciones correspondientes al mes de agosto.

a) Número de trabajadores extranjeros en situación de desempleo: 573.210 (14,27% del

total). 181.630 son comunitarios y 391.580 extracomunitarios. Se ha producido un

incremento interanual y mensual de 71.892 y 4.351 personas, respectivamente. En los

datos del mes de septiembre destaca negativamente el crecimiento del desempleo en las

personas sin empleo anterior (4,08 %, de 58.704 a 61.098) y en el sector servicios (3,62

%, de 275.536 a 285.508), y desde la vertiente positiva la importante disminución en el

sector agrícola (8,35 %, de 37.563 a 24.425).

b) Número de trabajadores extranjeros en situación de desempleo en Cataluña: 123.400

(22,14% del total). 24.975 son comunitarios y 98.425 extracomunitarios, con un

incremento interanual y mensual de 14.927 y 3.134 personas, respectivamente. El

desempleo se concentra mayoritariamente en el sector de los servicios en las cuatro

demarcaciones territoriales catalanas (59.408), y el desempleo en el sector de la

construcción se sitúa en 35.063. El crecimiento del desempleo entre la población

extranjera en Cataluña supone el 72 % del total que se ha producido en España el mes

de septiembre.

c) Número de desempleados en Andalucía: 72.266. 26.153 comunitarios y 46.113

extracomunitarios. Incremento en serie interanual de 10.796 personas. En Sevilla el

número es de 7.951, distribuidos de la siguiente manera: 502 en agricultura, 441 en

industria, 1.045 en construcción, 3.968 en servicios, y 1.995 sin empleo anterior.

d) Número de trabajadores extranjeros beneficiarios de prestaciones de desempleo el

mes de agosto de 2010: 430.572, con un incremento interanual del 18,5%. 128.678

31

parados son comunitarios y 301.894 son extracomunitarios. Este número supone el

14,36 % sobre el total de beneficiarios, con un porcentaje del 12,48 % si se trata de la

prestación contributiva, del 18,33 % en caso de subsidio, 9,72 % en la renta activa de

inserción, y 1,66 % del subsidio para trabajadores eventuales agrarios.

Si comparamos los datos de agosto con las de los once meses anteriores se observa un

descenso de la población acogida a prestación contributiva y un incremento de la

población perceptora del subsidio y de la renta activa de inserción. Hay otro dato que

conviene tener en consideración para analizar los cambios que se están produciendo en

la percepción de prestaciones por parte de los extranjeros: en serie interanual, la

prestación contributiva ha pasado del 14,08 al 12,48 % (un descenso del 11,3 % en serie

interanual), y el subsidio ha experimentado un importante incremento del 15,36 al 18,33

% (un 19,4 % en serie interanual). Es decir, el número de parados extranjeros que

cobran el subsidio de desempleo| sobre el total de la población perceptora (18,33 %)

casi llega a los seis puntos de diferencia si lo comparamos con el de los que cobran la

prestación contributiva (12,48%). Igualmente, destaca el aumento del número de

personas perceptoras de la Renta Activa de Inserción, el 9,72 % del total de los

perceptores, con un incremento del 44,3 % en serie interanual.

Si analizamos qué parados cobran los diferentes tipos de prestaciones, podemos

comprobar que las contributivas suponen el 50,2 % de los extranjeros comunitarios y el

39,5 % de los no comunitarios, y que el número de perceptores del subsidio, RAI,

REASS y PRODI supone ya el 49,8 y 60,5 %, respectivamente. Una especial mención

debe hacerse al hecho de que los perceptores de la protección económica extraordinaria

y temporal entre la población extranjera (PRODI) suponen el 10,2 % del total de

perceptores comunitarios y el 11, 4 % de los no comunitarios.

Con respecto a los datos del conjunto de la población perceptora de prestaciones el mes

de agosto, un total de 2.999.919, el 50 % reciben prestaciones contributivas y el 50%

prestaciones asistenciales (41% subsidio, 5% protección del régimen agrario, y 4% la

renta activa de inserción).

El porcentaje de beneficiarios sobre el total de demandantes de ocupación extranjeros es

del 75,69 %. El gasto total para los desempleados extranjeros es de 296,8 millones de

32

euros, un 11,4% del gasto total (disminución interanual del 0,9 %).

El 71,9 % del gasto total de prestaciones (2.607.172 euros) se destina a la prestación

contributiva, mientras que el porcentaje se reduce al 64,3 % cuando se trata de parados

extranjeros (90,0 y 80,3% en meses de agosto de 2008 y 2009, respectivamente, datos

que demuestran cómo cambia la distribución de las prestaciones de desempleo entre la

población no autóctona).

e) Por nacionalidades, los trabajadores marroquíes ocupan el primer lugar (105.090,

24,41 %). Los rumanos ocupan la segunda posición (63.245, 14,69 %), los ecuatorianos

la tercera (47.970, 11,14 %), en cuarto lugar encontramos a los colombianos (26.893,

6,25 %) y en quinto a los búlgaros (13.222, 3,07 %). Una mención especial debe

hacerse a la gradual disminución del porcentaje de la población ecuatoriana y

colombiana perceptora de prestaciones.

3. Una mirada diferente de la inmigración. Datos sobre la salida de España hacia

otros países.

El Instituto Nacional de Estadística publicó por primera vez el 5 de mayo de 2009 datos

estadísticos del fichero central del Padrón de Españoles Residentes en el Extranjero

(PERE)47

. En este registro administrativo constan las personas de nacionalidad española

(sea o no esta su única nacionalidad) que residen habitualmente fuera de España.

El número de personas con nacionalidad española que residían en el extranjero a 1 de

enero de dicho año era de 1.471.691, un 51,0% son mujeres y un 49,0% varones. Por

continentes, el 59,0% de tales personas tenían fijada su residencia en América y el

38,1% en Europa.

Más recientemente se han actualizado estos datos estadísticos a 1 de enero de 201048

,

situándose la cifra de residentes en el extranjero en 1.574.123, un 51,1% mujeres y el

48,9% varones. Por continentes, el 60,1% tenían fijada su residencia en América, el

36,9% en Europa y el 3,0% en el resto del mundo.

47

http://www.ine.es/prensa/np549.pdf 48

http://www.ine.es/prensa/np594.pdf

33

Respecto a su edad, un dato de especial interés para el ámbito temático de la ponencia,

el 4,3% de los inscritos tienen menos de 16 años, el 61,3% tiene de 16 a 64 y el 24,5%

65 ó más años.

Por último, quiero hacer referencia a un informe elaborado por ADECCO49

y que pone

de manifiesto que la crisis económica ha tenido un impacto importante sobre el número

de ciudadanos españoles mayores de 18 años que han salido al extranjero en busca de

trabajo en los últimos dos años, más exactamente entre los meses de abril de 2008 y

2010. Con cifras oficiales, hace dos años residían fuera de España un total de 1.215.548

españoles mayores de 18 años, cifra que se ha elevado en dos años hasta 1.333.693, es

decir un incremento del 9,2%. El informe pone además de manifiesto que estos datos

“hacen referencia al número de españoles censados en el extranjero mayores de 18 años,

por lo que quedarían fuera de él aquéllos en edad de trabajar pero sin derecho a voto (de

los 16 a los 18 años) y también estudiantes o recién titulados que estén trabajando fuera

de nuestro país mediante becas como las Leonardo pero que no estén censados”. En

Cataluña se pasó de 114.718 a 127. (+ 11,5 %) y en Andalucía de 144.530 a 157.189 (+

8,8 %).

No menos importante, ni mucho menos, es el perfil de las personas que han salido de

España en búsqueda de trabajo. El estudio pone de manifiesto que se trata de un joven

(mayoritariamente varón) cuya edad oscila entre los 25 y los 35 años y que aún no posee

responsabilidades familiares, formulando estas consideraciones: “generalmente cuenta

con una formación altamente cualificada, que responde a lo que los sociólogos

denominan “emigración selectiva” o “fuga de cerebros”. Estos términos se emplean para

aludir a la movilidad de perfiles de alta cualificación que encuentran mejores

oportunidades laborales fuera de España y que principalmente proceden del área de

ciencias e ingeniería”.

IV. LAS POLÍTICAS DE INMIGRACIÓN Y EL RETORNO VOLUNTARIO EN

EL ÁMBITO DE LA UNIÓN EUROPEA. ESTUDIO DE LOS DOCUMENTOS

MÁS SIGNIFICATIVOS EN EL PERÍODO 2001-2010.

49

http://www.adecco.es/_data/NotasPrensa/pdf/225.pdf

34

1. Comunicación de la Comisión de 11 de julio de 2001, relativa a un método

abierto de coordinación de la política económica en materia de inmigración50

.

En este documento, que tenía básicamente por finalidad formular propuestas de

adaptación del método abierto de coordinación (ya utilizado en el ámbito de las políticas

de empleo y de inclusión social) a la política en materia de inmigración, se incluían

varias propuestas de directrices que son de interés para esta ponencia. Respecto a la

asociación con terceros países la Comisión proponía integrar las cuestiones relativas a

las migraciones en las relaciones con estos, y en particular los países de origen de las

migraciones. Entre las propuestas concretas se encontraban las de revisión de la

legislación a fin de posibilitar la libre circulación de emigrantes entre el país de

residencia y el de origen; incentivar económicamente a los emigrantes para interesarlos

en los países de desarrollo, iniciativas comerciales y de formación en sus países de

origen; ayudarles económicamente para instalarse de nuevo en su país de origen; en fin,

aplicar programas de cooperación y desarrollo con refuerzo de todo lo referente a la

educación y formación de los ciudadanos de los países de origen y con especial atención

a garantizar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

2. Comunicación de la Comisión de 3 de diciembre de 2002, sobre integración de

las cuestiones de migración en las relaciones de la UE con terceros países51

.

El documento asumía como punto de partida que la migración era una de las principales

prioridades estratégicas de la UE en aquel momento y que había que integrar todas las

cuestiones relacionadas con ella en los programas y en la política exterior de la

Comunidad, tal como se había aprobado en el Consejo Europeo de Sevilla del mes de

junio, pretendiendo situar la migración en un contexto amplio, es decir el del análisis de

sus causas, cómo afectaba a las personas y qué incidencia tenía sobre los países en

desarrollo. Los cuatro principios que a juicio de la Comisión debían presidir la acción

de la Comunidad en este ámbito eran los siguientes:

a) Integración dentro de la política global de la UE, con actuaciones de carácter

fuertemente incitativo, sin penalizar no obstante a los Estados que no estuvieran

50

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0387:FIN:ES:PDF 51

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0703:FIN:ES:PDF

35

dispuestos o no estuvieren capacitados para hacerlo, y con planteamiento diferenciado

según cual fuera la situación concreta de cada Estado.

b) Abordar las causas profundas de los flujos migratorios y los efectos a largo plazo de

los programas de desarrollo sobre estos flujos para reducir la pobreza, mejorar la

gobernanza y prevenir los conflictos.

c) Integración dentro del marco estratégico propuesto por la Comisión y acordado por

los Estados miembros, cuya revisión intermedia en 2003 podría llevar a plantear a los

terceros países la conveniencia de suscribir acuerdos de readmisión.

d) Sería necesaria una mayor financiación extra para poder llevar a cabo dicha política,

acompañada de una mayor visibilidad de las iniciativas en materia de migración que

ayudara igualmente a evitar las duplicaciones de trabajos y tareas.

3. Reglamento (CE) nº 491/2004, de 10 de marzo, por el que se establece un

programa de asistencia financiera y técnica a los terceros países en los ámbitos de

la migración y el asilo (Aeneas)52

.

El desarrollo normativo de algunas de las propuestas contenidas en la Comunicación

anterior se plasmó en este Reglamento. La norma, cuya vigencia en el tiempo se

extendió desde el 1 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2008, reguló un

programa plurianual dotado con 250 millones de euros. La norma perseguía el objetivo

de elevar, tanto en los países de origen como de acogida, el grado de conciencia que la

ciudadanía debía tener sobre las ventajas de la migración legal y las consecuencias de la

migración ilegal. En su introducción quedaba claramente reflejada, a mi parecer, cuál

era el objetivo del programa: “proporcionar una respuesta adicional específica

(complementaria a los programas y políticas de cooperación exterior y de desarrollo de

la Comunidad) a las necesidades de los terceros países en sus esfuerzos para gestionar

más eficazmente todos los aspectos de los flujos migratorios, y en especial para

estimular la disposición de los terceros países para celebrar acuerdos de readmisión y

ayudarles a afrontar las consecuencias de tales acuerdos”. Cabe recordar que en aquel

momento España tenía suscritos convenios bilaterales de readmisión de inmigrantes con

Francia, Portugal, Italia, Suiza, Polonia, Eslovaquia, Estonia, letonia, Lituania,

52

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:080:0001:0005:ES:PDF

36

Rumania, Bulgaria, Marruecos, Argelia, Nigeria, Mauritania, Ghana y Guinea Bissau.

En relación con los convenios bilaterales en materia de flujos migratorios, España tenía

suscritos con Rumania, Bulgaria, Ecuador, Colombia, República Dominicana y

Marruecos.

4. Libro Verde de la Comisión, de 11 de enero de 2005. El planteamiento de la UE

sobre la gestión de la inmigración económica53

.

El documento tenía por finalidad abrir el debate sobre cuáles eran las normas

comunitarias más adecuadas para regular la admisión de inmigrantes económicos y para

destacar su valor añadido. Desde la perspectiva del empleo, el libro verde destacaba la

importancia de atraer inmigrantes al mercado de trabajo europeo para satisfacer las

necesidades de nuestro mercado laboral, y se planteaba que dicha atracción debía ir

estrechamente unida a la adopción de un estatuto jurídico seguro y de un conjunto de

derechos garantizados que contribuyeran a la integración de los admitidos. No eran

ciertamente de poco calado las cuestiones que se dejaban abiertas en el documento para

su debate y discusión, relacionadas con la puesta en cuestión de la denominada

preferencia comunitaria para el empleo.

5. Comunicación de la Comisión, de 30 de noviembre de 2005. Prioridades de

actuación frente a los retos de la inmigración: Primera etapa del proceso de

seguimiento de Hampton Court54

.

El documento abordaba los aspectos de la migración relacionados con la seguridad y el

codesarrollo, centrándose en la gestión de las migraciones con algunos países de la

región euromediterránea y de Asia, y definiendo un conjunto de medidas destinadas a

afrontar los retos que planteaba la migración.

Por lo que respecta al diálogo y cooperación con África, y en particular con los países

subsaharianos, el nuevo enfoque pretendía que se pusieran en marcha medidas que

corrigieran las situaciones de desigualdad y pobreza existentes en los países de los que

provenía la mayor parte del flujo migratorio, con una correcta articulación de las

relaciones entre migración y desarrollo, incluyéndose algunas medidas de impacto como

eran las de explorar las opciones en materia de migración temporal o circular, y tratar de

53

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2004:0811:FIN:ES:PDF 54

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0621:FIN:ES:PDF

37

reducir el impacto de la pérdida de competencias (salida de personal cualificado) en los

sectores vulnerables. Con relación a los países vecinos de la UE (había referencias

concretas a Marruecos, Argelia y Libia), y en el ámbito de las políticas de empleo, la

Comisión tenía por objetivo crear, en colaboración con los países afectados, una vía que

permitiera tener por una parte la información adecuada sobre la inmigración legal, es

decir sobre la oferta de empleo y sobre la oferta de competencias disponibles en los

países mediterráneos, y que por otra mantuviera una información permanente sobre los

empleos disponibles en Europa y cómo poder acceder a los mismos, pero siempre

“respetando el principio de preferencia comunitaria”.

6. Comunicación de la Comisión de 30 de noviembre de 2006. El enfoque global de

la cuestión de las migraciones un año después: hacia una política global europea en

materia de migraciones55

.

La Comunicación encontraba su origen en el documento anterior. Me interesa destacar

que uno de los ejes centrales del documento pivotaba sobre la conveniencia de reforzar

la coherencia de las acciones adoptadas en el marco de una política de migración

europea global asentada sobre los tres principios siguientes: solidaridad entre los

Estados miembros, con un presupuesto asignado de 4.020 millones de euros para el

período 2007- 2013 en el marco del programa de solidaridad y gestión de los flujos

migratorios; asociación con terceros países; protección de los emigrantes,

“particularmente los grupos más vulnerables, tales como los menores no acompañados y

mujeres”. La Comisión se proponía favorecer una cooperación más específica con

diversas regiones de África, mediante el establecimiento de plataformas de cooperación

y en el ámbito de la política europea de vecindad, ya que los problemas de la migración,

se decía, “constituyen un elemento esencial en nuestros planes de acción de la PEV,

nuestro diálogo político y la ayuda financiera prestada para consolidar la capacidad de

estos países para gestionar la migración más eficazmente”.

7. Comunicación de la Comisión de 16 de mayo de 2007. Aplicación del

planteamiento global sobre la migración a las regiones orientales y sudorientales

vecinas de la Unión Europea56

.

55

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0735:FIN:ES:PDF 56

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0247:FIN:ES:PDF

38

Destaco algunas referencias concretas a Turquía y los Balcanes Occidentales, con la

recomendación formulada de puesta en marcha de políticas para prevenir la fuga de

cerebros, con apuestas claras por la inversión en formación y desarrollo de las

capacidades para mejorar las condiciones laborales e incrementar así las oportunidades

de trabajo. También se sugería que pudieran abrirse nuevas vías para reforzar las

posibilidades de migración circular, con posibilidad de retorno tanto al país de origen

como al de acogida.

Con carácter más general, y para todos los países referenciados en la Comunicación, en

todas las iniciativas que la UE pusiera en marcha se pedía que se efectuara un

planteamiento más coordinado para lograr mejoras en la gestión de la migración laboral,

siendo el objetivo final garantizar un trabajo digno a todas las personas que, por

diferentes motivos, ponen en marcha un proceso migratorio. Es decir, se deberían

abordar las necesidades de los mercados de trabajo, la mejora de las cualificaciones

profesionales, el reconocimiento de las titulaciones, la apuesta por la migración circular

y temporal, y el buen funcionamiento de los servicios de empleo, entre otras medidas.

8. Comunicación de la Comisión de 16 de mayo de 2007, sobre migración circular y

asociación de movilidad entre la UE y terceros países57

.

La Comunicación tenía por objetivo dar debida respuesta a algunas de las peticiones

formuladas por el Consejo Europeo en su reunión de diciembre de 2006 sobre cómo

mejorar la migración circular, tanto para facilitar las necesidades de mano de obra de los

países comunitarios como para incidir positivamente en el desarrollo y necesidades de

los países de origen “en términos de transferencia de conocimientos especializados y de

atenuación del impacto de la fuga de cerebros”.

El eje central del documento era el establecimiento de las “asociaciones de movilidad”,

que la UE se proponía negociar con países que controlaran eficazmente la migración

ilegal. Los llamados “terceros países” asumirían como principal obligación la lucha

efectiva contra la inmigración ilegal, con campañas específicas dirigidas a la opinión

pública y también con la obligación de readmitir a sus nacionales que se encontraran en

territorio comunitario, así como también a cooperar plenamente con los países de

acogida para su identificación. Desde la perspectiva del empleo sería fundamental que

57

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0248:FIN:ES:PDF

39

los terceros países asumieran el compromiso de promoción del empleo productivo y del

trabajo decente en sus territorios, y más en general la mejora del marco económico y

social, “ya que pueden contribuir a la reducción de los incentivos para la migración

irregular”. Por parte de la UE y de sus Estados, además de prever la existencia de cuotas

laborales reservadas a los nacionales de esos terceros países, se planteaba la necesidad

de poner en marcha medidas de ayuda y de asistencia para ayudarlos a desarrollar su

capacidad para gestionar los flujos de migración legal, es decir medidas como la

formación lingüística y técnica adecuada previa a la partida hacia un país comunitario

para la prestación laboral, así como también una adecuada coordinación entre las ofertas

y demandas de empleo.

Una parte importante del documento se dedicaba de manera específica a la migración

circular, a partir de una definición general de que se trata “de una forma de migración

que se gestiona de una manera que hace posible un cierto grado de movilidad legal entre

dos países en uno y otro sentido”, es decir que permite trabajar en un país de la UE y

volver después al país de origen, con la posibilidad reforzada de retornar nuevamente al

país de acogida mediante el establecimiento de procedimientos administrativos

simplificados de admisión y reingreso. La Comisión inició un proceso de consultas con

todas las partes interesadas sobre el concepto de migración circular y su aplicación

práctica, así como también para explorar la posibilidad de establecimiento de

asociaciones de movilidad con un número limitado de terceros países. Hay que indicar,

igualmente, que la Comisión era partidaria de elaborar un marco normativo comunitario

que facilitara la migración circular.

9. Decisión nº 575/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se

establece el Fondo Europeo para el retorno para el período 2008-2013 como parte

del programa solidaridad y gestión de los flujos migratorios58

.

La Decisión hunde sus raíces en un informe de la presidencia europea de noviembre de

2004, sobre las mejores prácticas de retorno a los países de origen, con estudio de “la

promoción de programas de retorno voluntario asistido para un retorno sostenible, el

asesoramiento en el retorno…”. Desde el programa de acción sobre el retorno de 28 de

noviembre de 2002, y así se manifestó ya en las conclusiones del Consejo de 2 de

58

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:144:0045:0065:ES:PDF

40

noviembre de 2005 sobre repatriación voluntaria, “el retorno voluntario es un

importante elemento de un enfoque equilibrado efectivo y sostenible del retorno”, con

atención específica a la situación de las personas vulnerables.

A fin y efecto de fomentar el retorno voluntario, con especial atención para las personas

que no están sujetas a la obligación de abandonar el territorio, la norma dispone que hay

que prever incentivos para posibilitarla conviene prever incentivos para éstas, en cuanto

que las medidas tendrán interés tanto para las personas a las que se dirigen como para

las autoridades del país de acogida “en términos de relación coste-eficacia”. Se trata,

pues, de facilitar un adecuado retorno al país de origen y también de adoptar las

medidas (de asesoramiento, orientación, económicas,…) que favorezcan la integración,

con una estrecha coordinación con las acciones ya iniciadas, en su caso, en el país de

acogida antes del retorno voluntario. De esta manera, en la Decisión se prevé que sólo

pueda optarse a la financiación por un Estado miembro “cuando y en la medida en que

exista una necesaria continuación con actividades iniciadas y, en su parte principal,

llevadas a cabo en el territorio de los Estados miembros en virtud de un plan de retorno

integrado”.

Según dispone el artículo 2, el objetivo general del Fondo será “apoyar los esfuerzos

realizados por los Estados miembros para mejorar la gestión del retorno en todas sus

dimensiones mediante el uso del concepto de la gestión integrada y disponiendo lo

necesario para que los Estados miembros puedan ejecutar las acciones comunes o las

acciones nacionales que persigan los objetivos comunitarios con arreglo el principio de

solidaridad”. Entre los objetivos específicos, enumerados en el artículo 3, cabe destacar

que el Fondo contribuirá a la introducción y mejora de la organización y ejecución de la

gestión integrada del retorno por los Estados miembros, al refuerzo de la cooperación

entre los mismos en el marco de la gestión integrada del retorno y su aplicación, y al

fomento de una aplicación eficaz y uniforme de normas comunes sobre el retorno.

En cuanto a las medidas elegibles en los distintos Estados de la UE, es obvio que una

parte importante se encuadra dentro de la política de información y de asesoramiento a

las personas interesadas, y además para quienes se acojan al retorno voluntario podrá

preverse la ayuda económica necesaria para facilitar el desplazamiento y la hipotética

41

puesta en marcha de actividades económicas emprendedoras en el país de regreso, o

dicho con los términos de la propia norma “incentivos en metálico y otras medidas a

corto plazo necesarias para iniciar el proceso de reintegración con miras al desarrollo

personal del retornado, tales como formación, asistencia a la colocación y al empleo,

ayuda para la puesta en marcha de actividades económicas y asistencia y asesoramiento

posteriores al retorno”.

10. Comunicación de la Comisión de 17 de junio de 2008. Una política común de

emigración para Europa: principios, medidas e instrumentos59

.

Gran parte de las nuevas propuestas comunitarias encuentran su origen en las líneas

maestras esbozadas en la Comunicación de 5 de diciembre de 2007 y en las

conclusiones del Consejo europeo de ese mismo mes, es decir la puesta en marcha de

una política común que debía partir de un enfoque coordinado e integrado de la

inmigración en los ámbitos europeo, nacional y regional, enfoque que implicaba

necesariamente “ocuparse de las distintas dimensiones de este fenómeno e integrar la

inmigración en los objetivos principales de la política de la UE: prosperidad, solidaridad

y seguridad”,

En el bloque denominado de “prosperidad e inmigración” se agrupaban tres grandes

principios: normas claras e igualdad de condiciones; adecuación entre cualificaciones y

necesidades; la integración como clave del éxito de la integración. En cuanto a la

adecuación entre las cualificaciones y las necesidades, me parece de especial interés la

propuesta de elaborar “perfiles de inmigración” en cada Estado, que permita detectar e

identificar las carencias potenciales de personal por razón del sector y la actividad

profesional, dado que ello permitiría poner en marcha, tanto en cada Estado como en el

ámbito comunitario, “programas de adecuación laboral, tanto con terceros países como

en el seno de la UE”, con una implicación estrecha en su elaboración de los agentes

sociales y de las autoridades regionales y locales,

En el bloque denominado de solidaridad e inmigración se incluían otros tres principios:

transparencia, confianza y cooperación; utilización eficaz y coherente de los medios

disponibles; asociación con terceros países. La emigración debía integrarse en las

59

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0359:FIN:ES:PDF

42

políticas de cooperación al desarrollo de la UE y en otras políticas exteriores,

estableciendo acuerdos de movilidad con países socios, trabajando con los países de

origen para desincentivar la inmigración irregular, y adoptar medidas legales que

posibilitaran el desarrollo de la migración circular y la transferencia de los derechos

sociales adquiridos en materia de protección social.

En fin, en el ámbito de las políticas de seguridad e inmigración, encontrábamos cuatro

principios: una política de visados que respondiera a los intereses de Europa; la gestión

integrada de las fronteras; la intensificación de la lucha contra la inmigración

clandestina y la tolerancia cero con la trata de seres humanos; políticas de retorno

sostenibles y efectivas. El documento comunitario apostaba por la puesta en práctica de

unas políticas de retorno efectivas y sostenibles, dando una dimensión europea a las

políticas de retorno y garantizando el reconocimiento mutuo por parte de todos los

Estados de las decisiones de retorno, y la evitación de las regularizaciones

indiscriminadas a gran escala de personas que permanecen ilegalmente en un país, “al

tiempo que se deja abierta la posibilidad de regularizaciones individuales basadas en

criterios justos y transparentes”.

11. Comunicación de la Comisión, de 8 de octubre de 2008. Reforzar el

planteamiento global de la migración: aumentar la coordinación, la coherencia y

las sinergias60

.

El punto de referencia neurálgico de la Comunicación era que debía reafirmarse el

principio de que la gestión eficaz de los flujos migratorios requiere de una cooperación

y asociación con terceros países, y que las cuestiones migratorias deben integrarse

plenamente en las políticas externas y de cooperación al desarrollo de la UE.

Por lo que respecta a las relaciones entre migración y desarrollo, se proponía favorecer

un entorno favorable a las inversiones extranjeras en los países de origen, reforzar los

lazos de las personas inmigradas que se encuentran en el exterior con sus países, al

objeto de que sus conocimientos y recursos favorezcan el desarrollo económico y social

de los mismos, y prestar una especial atención a la llamada contratación ética en el

sector de la sanidad. Dicho con las propias palabras del documento comunitario, las

60 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0611:FIN:ES:PDF

43

políticas de migración y desarrollo se centrarían mucho más “en la reforma económica y

en la creación de empleo, así como en las condiciones de trabajo y la situación

socioeconómica de los países de ingresos medios y de ingresos bajos y en las regiones

caracterizadas por altas presiones migratorias”. Dentro de este ámbito de actuación

encajaba perfectamente una propuesta que la Comisión efectuaba al referirse a las

relaciones con los países vecinos, cual era la de conseguir que los acuerdos sobre

migración se cumplan de forma real y efectiva, de tal forma que se garantice una

cooperación eficaz en materia de gestión fronteriza, inmigración irregular, readmisión,

retorno y tráfico de seres humanos.

12. Comunicación de la Comisión de 10 de junio de 2009. Un espacio de libertad,

seguridad y justicia al servicio de los ciudadanos61

.

La Comunicación fue el punto de partida para la elaboración del llamado “programa de

Estocolmo”, el nuevo programa en tales materias, aprobado por el Consejo europeo de

diciembre de 2009, que sustituyó al programa aprobado en La Haya en noviembre de

2004 y que finalizaba su vigencia dicho mes.

La política comunitaria a poner en marcha en el período 2010 – 2014 debe tener como

pilar central la construcción de la Europa de los ciudadanos, que permita el ejercicio de

sus derechos, que les facilite la vida, que les proteja (con una mención específica en el

ámbito de las políticas de inmigración para los menores no acompañados y las víctimas

de la trata), y que promueva una sociedad más integrada y solidaria.

Es en este último punto donde se encuentran las líneas centrales de actuación de la UE

en materia de inmigración, que ciertamente creo que son refuerzo y continuación de las

ya emprendidas en años anteriores, si bien soy del parecer que se enfatiza más que en

documentos y programas anteriores la vinculación entre inmigración y mercado de

trabajo, junto con la necesidad de poner en marcha adecuadas políticas de inmigración y

de educación, y ello combinándolo con políticas duras y contundentes de lucha contra la

inmigración irregular que incluya una gestión más eficaz por parte de las instancias

comunitarias y nacionales de las políticas de acceso al territorio.

61

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0262:FIN:ES:PDF

44

Al mismo tiempo, hay que actuar de forma eficaz en el espacio de política exterior y

mantener la tradición humanitaria de la UE, siendo necesario “consolidar y aplicar

verdaderamente una política de inmigración y asilo que garantice la solidaridad entre los

Estados miembros y la asociación con terceros países”. En este ámbito, al igual que en

el conjunto de las políticas de libertad, seguridad y justicia, la Comisión enfatiza la

necesidad de que la aplicación de la normativa comunitaria en ámbitos nacionales sea

realmente eficaz y no provoque conflictos jurídicos o sociales.

Me interesa ahora destacar que la Comisión propuso consolidar el enfoque global de la

política de inmigración, que incluye reforzar el diálogo y la asociación con los países de

donde proviene la inmigración, y con los que son países importantes de tránsito de la

misma, con la previsión de firma de nuevos acuerdos que promuevan la inmigración

legal, permitan luchar contra la ilegal, y que refuercen las políticas migratorias de

movilidad voluntaria. La UE seguirá teniendo como prioridades los países africanos y

los del Este y Sureste de Europa, en el bien entendido que no excluirá un diálogo y una

estrecha cooperación con América Latina, el Caribe y Asia.

13. El Programa de Estocolmo (2010- 2014)62

y su Plan de acción63

.

A) El Consejo europeo de diciembre de 2009 aprobó el nuevo programa plurianual

(2010- 2014) en materia de libertad, seguridad y justicia. Este programa sustituye al

aprobado en La Haya para el período 2005-2009 y con el mismo se pretende, según las

conclusiones del Consejo, “responder con eficacia a los nuevos desafíos, aprovechando

plenamente las oportunidades que ofrece el Tratado de Lisboa”, tratando de encontrar el

justo equilibrio entre “el respeto y la integridad de las libertades fundamentales

garantizando al mismo tiempo la seguridad en Europa”. Un programa, recuérdese, que

debe financiarse dentro del marco financiero previsto para el período 2007-2013, sin

perjuicio de las medidas económicas que se adopten para años posteriores,

enfatizándose en el documento ahora objeto de comentario que “muchas de las medidas

62

http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/7284.pdf 63

La Comisión de ciudadanía, gobernanza y asuntos institucionales y exteriores del Comité de Regiones de la UE ha elaborado un proyecto de dictamen sobre el Plan de acción, presentado el 12 de octubre y que será sometido a su aprobación en el Pleno del 1 y 2 de diciembre. En este documento se defiende que los programas de retorno deben aplicarse en principio de manera voluntaria y de acuerdo con los objetivos de la cooperación para el desarrollo, destacando además que “el retorno debe conducir a la integración duradera y social de las personas afectadas”. http://www.cor.europa.eu/pages/HomeTemplate.aspx

45

y acciones del Programa pueden ejecutarse haciendo un uso más eficaz de los

instrumentos y fondos existentes”. Con su aprobación se cumplió con lo dispuesto en el

artículo 68 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que dispone

que “El Consejo Europeo definirá las orientaciones estratégicas de la programación

legislativa y operativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia”.

B) En materia de inmigración, el examen del Programa de Estocolmo tiene especial

interés por lo que respecta al bloque dedicado al acceso a Europa en un mundo

globalizado (apartado 5), y al relativo a una Europa “de responsabilidad, solidaridad y

colaboración en los ámbitos de migración y asilo” (apartado 6).

Toda la política comunitaria de inmigración se basa desde hace varios años en conseguir

un justo equilibrio entre permitir el acceso legal a su territorio por parte de ciudadanos

de terceros Estados, por una parte, y reforzar las medidas de lucha contra la inmigración

ilegal y la delincuencia transfronteriza, por otra. El programa de Estocolmo mantiene la

necesidad de velar por la consecución de este equilibrio en beneficio de la seguridad de

las personas, destacando a mi parecer la manifestación de que dicha seguridad no debe

impedir el ejercicio de una protección adecuada para personas y grupos en situación

vulnerable, con especial atención a la conflictiva situación de los menores no

acompañados. De ahí que se propugne un mejor desarrollo de la política de gestión

integrada de fronteras, una coordinación adecuada de las políticas llevadas a cabo por la

Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores

(Frontex) y la oficina europea de apoyo al asilo, un refuerzo de las funciones de la

primera y con especial atención a la mejora de la cooperación operativa con los países

de origen y de transito de las migraciones, con una propuesta que ha causado mucho

revuelo cuando se ha puesto en marcha por varios países de la UE conjuntamente en

años anteriores, cual es la del “estudio de la posibilidad de fletar periódicamente vuelos

financiados por Frontex”, y todo ello en la perspectiva, ya anunciada en el Programa de

La Haya (2005-2009) pero no desarrollada, de examinar la viabilidad, jurídica y

política, de creación de un sistema europeo de guardias de fronteras.

C) Sobre la política de inmigración propiamente dicha, no creo que pueda afirmarse que

el Programa de Estocolmo representa un cambio sustancial con respecto al de La Haya,

pero sí conviene destacar que responde a un nuevo marco político y económico que trata

46

de combinar la difícil situación económica y social actualmente existente con las

previsiones a medio plazo, tanto en términos de mercado de trabajo y protección social

como de políticas de integración de las personas migrantes y de cooperación reforzada

(en el marco del Enfoque Global de la Migración) con los países de origen y tránsito de

la inmigración, muy especialmente para atender la nueva, y conflictiva, realidad de la

gestión de las fronteras exteriores meridionales de la UE que soportan un flujo

importante de inmigración en su gran mayoría irregular.

Se trata de encontrar las vías o caminos adecuados, en el respeto de las competencias de

los Estados miembros, para gestionar los flujos migratorios, mejorando la coordinación

de la política de inmigración con otras políticas comunitarias, entre las que el programa

se refiere de forma expresa a “la política exterior y desarrollo, y las políticas de

comercio, empleo, sanidad y educación en el plano europeo”. Recuérdese aquí, por lo

que respecta a los límites de actuación de la UE, las competencias de los Estados

“respecto a la delimitación de sus fronteras, de conformidad con el Derecho

Internacional (artículo 77 TFUE), la exclusión de la armonización de las disposiciones

legales y reglamentarias de los Estados en materia de políticas de integración (art. 79), y

la competencia propia de cada Estado de “establecer volúmenes de admisión en su

territorio de nacionales de terceros países procedentes de terceros países con el fin de

buscar trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia” (artículo 79).

D) La nueva política migratoria se estructura en varios apartados del documento. Deseo

destacar ahora que se apuesta por la consolidación, desarrollo y aplicación del enfoque

global de la migración de la UE, basado en los principios de solidaridad, equilibrio y

colaboración con los países de origen y tránsito de la inmigración, con especial atención

a los países más cercano en cuestión de frontera terrestres y marítimas, como son los

países africanos y los de Europa oriental y sudoriental. Esta política debe significar una

mejora de los mecanismos de coordinación de la UE con dichos Estados para que los

acuerdos que se instrumenten puedan ser plenamente operativos y cumplan con el

objetivo de potenciar la migración legal, establecimiento de una adecuada y justa

relación entre políticas de migración y de desarrollo, y la lucha firma y decidida contra

la inmigración ilegal y para la que, obviamente, se requiere una decidida implicación de

los terceros Estados afectados.

47

Por lo que respecta a la relación entre migración y desarrollo, hay que sentar las bases

adecuadas para una política migratoria libremente adoptada por los ciudadanos de los

terceros Estados y que no se base, como ocurre en la actualidad en gran medida, en la

inexistencia de posibilidades de subsistencia adecuada y de desarrollo de un trabajo

digno y productivo en los países de origen; de tal forma, sigue siendo necesario

garantizar tanto el envío de las remesas económicas de los inmigrantes a sus países de

origen de forma eficiente, segura y barata, y mejorar su impacto en el desarrollo de

dichos países, como también lograr una mayor participación de los inmigrantes (la

“diáspora”) en el desarrollo de sus países de origen, y para ello no es de menor

importancia estudiar cómo pueden articularse mecanismos adecuados de migración

circular entre países de origen y de acogida que permitan el abandono temporal de estos

últimos pero con posibilidades jurídicas de retorno sin necesidad de iniciar toda una

nueva tramitación de acceso al Estado. Al respecto, las conclusiones del Consejo de

diciembre de 2009 destacaron que las oportunidades de migración legal y de migración

circular, considerando su potencial de desarrollo, “pueden constituir elementos

fundamentales de las asociaciones, al respetar las competencias nacionales de los

Estados miembros y las necesidades de los mercados laborales, así como los intereses y

necesidades de los países que pudieran estar interesados al respecto”.

F) La Comisión Europea hizo público el 20 de abril el Plan de acción por el que se

aplica el programa de Estocolmo, mediante una Comunicación que lleva por título

“Garantizar el espacio de libertad seguridad y justicia para los ciudadanos europeos”64

,

dirigida al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité

de las Regiones. En el último párrafo del texto, y antes del anexo en el que se incluye

una relación exhaustiva de todas la acciones a desarrollar y de las medidas a adoptar

durante el quinquenio 2010-2014, la Comisión solicita al PE y al Consejo “que apoyen

el presente plan de acción para la puesta en práctica del programa de Estocolmo y que

se comprometan activamente en su aplicación”. Cumpliendo el mandato establecido,

durante la presidencia española se ha presentado el Plan de acción que deberá adoptarse

como máximo en junio de este año (en el Consejo europeo), con medidas concretas y

plazos para su aplicación, incluyendo la propuesta de las modificaciones legislativas que

sean necesarias en atención al nuevo marco jurídico del Tratado, y previendo una

64

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0171:FIN:ES:PDF

48

evaluación intermedia en 2012 para garantizar que el programa “sigue siendo conforme

a la evolución europea y global”. Con el plan de acción se pretende garantizar el espacio

europeo de libertad, seguridad y justicia, en beneficio de toda la ciudadanía, ya que

constituye, junto con la Estrategia Europa 2020, “un elemento clave de la respuesta de

la UE a los retos globales a largo plazo y una contribución al fortalecimiento y

desarrollo del modelo social de mercado para el siglo XXI”.

El Plan de acción, por lo que respecta a la materia de inmigración, plantea que la

defensa de los derechos fundamentales de los inmigrantes ha de contribuir a su

integración (en un conjunto de reconocimiento de derechos y también de

responsabilidad de su integración en la sociedad en que viven) y a su aportación

positiva a la economía y la sociedad europea, tanto porque pueden ayudar a dar

respuesta (aunque en otros documentos comunitarios se recuerda que esta respuesta no

es ni puede ser la única solución) al reto demográfico (proceso de envejecimiento) de la

sociedad europea, como por su contribución al crecimiento de la economía europea.

La crisis actual, de la que ya se está viendo la salida en varios países aunque en España

parece que va a retrasarse con respecto a la mayor parte de países de la UE, no puede

hacernos olvidar la necesidad de disponer de profesionales cualificados a medio plazo, y

que buena parte de ellos provendrán de países no comunitarios. De ahí que la UE se

proponga poner en marcha una política de migración común que permita una mayor

flexibilidad para la admisión de población inmigrada, flexibilidad que deberá permitir a

la UE “adaptarse a la creciente movilidad y a las necesidades de los mercados laborales

nacionales, respetando al mismo tiempo las competencias del Estado miembro en esta

materia”. Una política de fomento de la inmigración regular, con vinculación al

mercado laboral, que tiene su obligado contrapunto en la prevención y la reducción de

la inmigración irregular mediante un adecuado control de los flujos migratorios y del

desarrollo de acuerdos de asociación con terceros países de origen y transito de dicha

inmigración, para ubicar la política de inmigración en un marco general que permita dar

respuestas positivas a las necesidades económicas y sociales de los países

extracomunitarios.

En el anexo del Plan se recogen las diferentes acciones y propuestas que ha de aplicarse

y desarrollarse durante el período 2010-2014, con indicación de la fecha prevista para su

49

aprobación, si bien algunas se desarrollarán de forma permanente, como por ejemplo el

Informe anual sobre inmigración y asilo para dar cuenta de la aplicación del Pacto

europeo de inmigración y asilo y, a partir de 2011, del propio programa de Estocolmo,

o la puesta en marcha de los procesos de perfil migratorio con países clave (“incluidos

el desarrollo de capacidades y el uso del perfil migratorio como instrumento para la

definición de las políticas, la programación de la cooperación y la evaluación”).

Con respecto al ámbito temático de mi ponencia, debo destacar que se prevé para 2011

la presentación de una Comunicación sobre la evaluación de la política común de

retorno y su desarrollo futuro, en la que deberá prestarse atención a “las medidas de

apoyo al retorno y la reintegración de las personas readmitidas, el desarrollo de

capacidades en terceros países, la difusión de la información en los países de destino en

relación con las oportunidades de retorno y reintegración, y la red de funcionarios de

enlace en los países de origen y tránsito”. Para este mismo año se prevé una

comunicación sobre la evaluación de los acuerdos de readmisión existentes con terceros

países, y para el año en curso se prevé la presentación del informe sobre la aplicación de

la directiva de retorno (no voluntario, en cuanto que imposición del Estado por

encontrarse el extranjero en situación irregular en el país de acogida).

G) El Consejo Europeo de Ministros de Justicia e Interior celebrado en Luxemburgo el

3 de junio65

ha aprobado las conclusiones sobre la Comunicación que contiene el plan

de acción y que acabo de explicar. Para el Consejo, el Programa de Estocolmo es el

único marco de referencia orientativo para el orden de prioridades de la UE. Al

respecto, formula algunas críticas al Plan en cuanto que considera que algunas de las

acciones propuestas por la Comisión “no están en consonancia con el Programa de

Estocolmo”, mientras que otras acciones que sí figuran en dicho Programa “no se

recogen en la Comunicación de la Comisión”. Por ello, insta a la Comisión a que se

tomen sólo las iniciativas conformes con el Programa, y también que todas las partes

interesadas velen por la correcta aplicación de todas las medidas y acciones que se

contienen en el mismo, “incluidas las que no se recogen en la mencionada propuesta de

la Comisión, con objeto de lograr los objetivos estratégicos del periodo 2010-2014 en el

espacio de libertad, seguridad y justicia”.

65

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/114900.pdf

50

H) En cumplimiento del programa de Estocolmo, la Comisión ha presentado dos nuevas

propuestas de Directiva, ambas de fecha 13 de julio: la primera es relativa “a las

condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de

empleo estacional”66

, y la segunda trata sobre “las condiciones de entrada y residencia

de nacionales de terceros países en el marco de un traslado dentro de una misma

empresa”67

. La finalidad del primer texto es “introducir un procedimiento especial para

la entrada y residencia de nacionales de terceros países que solicitan residir en la UE

con fines de empleo estacional, así como definir los derechos de los trabajadores

temporeros” (artículo 1), y la del segundo es establecer “a) Las condiciones de entrada y

residencia por más de tres meses en el territorio de los Estados miembros de nacionales

de terceros países y de los miembros de sus familias en el marco de un traslado dentro

de una misma empresa; b) las condiciones de entrada y residencia por más de tres meses

de nacionales de terceros países a que se refiere la letra a) en Estados miembros

distintos del primer Estado miembro que les concede un permiso de residencia sobre la

base de la presente Directiva” (artículo 1).

Un primer debate de estas propuestas se ha producido en la reunión del Consejo de

Justicia e Interior celebrada los días 7 y 8 de este mes. Dicho debate ha demostrado que

todavía queda mucho camino por recorrer y que algunos Estados manifiestan reticencias

sobre la aplicación de idéntica protección en materia de protección social, cuestionan

que las propuestas respeten el principio de subsidiariedad, demandan mayor flexibilidad

en la aplicación de la hipotética futura normativa y enfatizan el respeto a la fijación de

las cuotas de entrada por parte de cada país.

14. Conclusiones del Consejo de justicia e interior sobre el seguimiento del plan

europeo de inmigración y asilo. Luxemburgo 3 de junio de 201068

.

Con relación al ámbito temático de mi ponencia, deseo poner de manifiesto que el

Consejo, que pidió a los Jefes de Estado y de Gobierno que adoptara formalmente este

texto en su reunión del 17 y 18 de junio, tal como así ocurrió69

, subraya que la

cooperación con terceros países de origen y de tránsito en la gestión de todas las

66

http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/10/st12/st12208.es10.pdf 67

http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/10/st12/st12211.es10.pdf 68

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/114900.pdf 69

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/115349.pdf

51

dimensiones de los flujos migratorios y en la mejora de las sinergias positivas entre

migración y desarrollo “es un factor crítico de éxito para la política europea común de

inmigración que necesita mayor atención”. El Consejo invita a la Comisión y a los

Estados miembros “a garantizar que los objetivos de la política de migración basada en

el Enfoque Global de la Migración están en el centro del diálogo político con los

terceros países de origen y tránsito, y para mejorar la coherencia de las políticas a este

respecto, en particular con el desarrollo de la cooperación política”, con acuerdos con

dichos Estados que incluyan las cuestiones de movilidad.

Se pide, además, a los Estados miembros y a la Comisión que identifiquen los medios

necesarios para apoyar el desarrollo de proyectos que ayuden a elevar el nivel de vida

en esos países, y que sigan desarrollando y aplicando el Enfoque Global de la

Migración de una manera geográficamente equilibrada, reforzando los equilibrios y las

sinergias entre las tres áreas de este enfoque: “la migración legal, la migración ilegal, y

la migración y el desarrollo”.

V. LAS POLÍTICAS DE RETORNO VOLUNTARIO EN ESPAÑA70

.

Paso a explicar a continuación la regulación de las políticas de retorno voluntario en

nuestro país, con especial atención al plan de retorno mediante la capitalización de las

prestaciones por desempleo. Recuerdo de entrada la competencia de la Dirección

General de Integración de los Inmigrantes en las políticas de retorno, en virtud de lo

dispuesto en el Real Decreto 1129/2008 de 4 de julio, por el que se desarrolla la

estructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo e Inmigración y se modifica el Real

Decreto 438/2008, de 14 de abril, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de

los departamentos ministeriales71

. En efecto, su artículo 7 regula las funciones de la

DGII, y varias de ellas guardan relación directa o indirecta con las políticas de retorno:

70

Vid. M. Pajares Inmigración y mercado de trabajo. Informe 2010. MTIN, 2010. El estudio pone de manifiesto que el retorno de inmigrantes, aun cuando no sea una opción importante frente a la crisis casi compensó en 2009 el número de entradas, y los datos ya conocidos de 2010 confirman esta tendencia, con un dato significativo: “en 2008, las salidas de bolivianos y ecuatorianos casi triplicaron las de 2006”. En el informe se recogen los datos de la estadística de variaciones residenciales del INE durante 2008 y 2009, quedando constancia de la emigración de 232.007 y 398.309 personas, respectivamente. http://extranjeros.mtin.es/es/ObservatorioPermanenteInmigracion/Publicaciones/archivos/Inmigracion__Mercado_de_Trabajo_OPI25.pdf 71

http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2008-11581

52

La gestión de las iniciativas, fondos y planes de acción de la UE dirigidos a inmigrantes,

solicitantes de asilo, refugiados, apátridas, personas acogidas al régimen de protección

temporal y otros estatutos de protección subsidiaria; el diseño y gestión de planes y

programas vinculados al retorno voluntario de inmigrantes y la reagrupación familiar,

así como el apoyo a la acogida e integración de inmigrantes con visado de búsqueda de

empleo; la promoción de programas de codesarrollo en cooperación con la Agencia

Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo y otros organismos públicos y

privados especializados en la materia; el seguimiento y evaluación de los planes,

programas y actuaciones que tengan como destinatarios a los colectivos indicados en el

párrafo primero.

1. Las modalidades de retorno voluntario asistido72

.

Según el estudio elaborado por el punto de contacto nacional de España de la red

europea de migraciones sobre las políticas de retorno voluntario en España73

, al que me

remito para un estudio detallado de todos los incentivos existentes para su promoción,

en el retorno voluntario asistido pueden presentarse, tal como ya he explicado con

anterioridad, tres modalidades

“A) Por causas humanitarias. Los beneficiarios serían personas extranjeras (no

pertenecientes a la UE), sea cual sea su estatus legal, que, por distintas circunstancias,

manifiestan su deseo de retornar a su país. En este grupo caben refugiados, desplazados,

solicitantes de asilo, personas bajo la protección del Estado por razones humanitarias e

inmigrantes en situación irregular o inmigrantes con autorización de residencia y/o

72

Vid. Resolución de 21 de octubre de 2010, de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, por la que se convocan subvenciones para el retorno voluntario de personas inmigrantes (BOE, 27), con una partida presupuestaria asignada al efecto de 5.234.338 euros, y una posible financiación adicional de 2.125.506,32 euros. http://www.boe.es/boe/dias/2010/10/27/pdfs/BOE-A-2010-16420.pdf Serán objeto de subvención el programa de retorno voluntario de atención social y el programa de retorno productivo, dos variante de los anteriores en cuanto que serán cofinanciado por el fondo europeo para el retorno y se dirigen a nacionales de terceros países que se encuentren en situación irregular, y el programa de ayudas complementarias al abono acumulado anticipado de la prestación contributiva a trabajadores extranjeros extracomunitarios que retornen voluntariamente a sus países de procedencia. 73

http://extranjeros.mtas.es/es/RedEuropeaMigraciones/Estudios_monograficos/EMN-ES-2009-I-Retorno_Asistido-ES.pdf

53

trabajo. Además, estos individuos deben cumplir dos requisitos: encontrarse en

situación de vulnerabilidad social y haber permanecido en España más de seis meses74

.

B) Por reintegración en el país de origen. Se trata en este caso de personas que desean

volver a su país para desarrollar una actividad económica sostenible. Estaríamos

hablando de individuos con capacidad emprendedora y conocimiento del entorno, pues

el programa exige la presentación de un plan de negocio y de un estudio de viabilidad

económica.

C) Para trabajadores no comunitarios desempleados. Beneficiarios de esta modalidad

serían los trabajadores extranjeros (no comunitarios) en situación de desempleo que

sean nacionales de uno de los países con los que España tiene suscrito un convenio

bilateral en materia de Seguridad Social”

2. Plan de retorno voluntario mediante la capitalización de las prestaciones por

desempleo75

.

Antes de entrar en el análisis de la normativa reguladora del Plan, deseo destacar la

valoración positiva que efectuaba la Secretaria de Estado de Inmigración, Sra. Anna

Terrón, en su comparecencia en la Comisión de Trabajo e Inmigración del Congreso de

los Diputados el 28 de abril. En el turno de réplica, y después de haber intervenido los

portavoces de los distintos grupos parlamentarios, la Secretaria de Estado destacó que

74

Según el Informe de referencia, “hasta el 3 de diciembre de 2009 habían retornado 10.220 personas, un total de 6.671 entre los años 2003 y 2008 (ambos inclusive) y 3.549 (más de la mitad del total acumulado de años anteriores) en los once primeros meses de 2009. El considerable aumento del número de retornos asistidos (aun tratándose de números bajos en términos absolutos) puede llevar a pensar en una cierta relación de causalidad entre estos y la situación económica; indudablemente el entorno hostil influye en el aumento de las situaciones de vulnerabilidad que permiten acogerse a estos programas. En cuanto al estatus de los usuarios del programa (inmigrantes o refugiados), en su mayor parte se trata de inmigrantes, aproximadamente un 95%, todos los años, a excepción de 2008 en el que el porcentaje descendió al 82%, esto es, ese año hubo un 18% de refugiados. Por nacionalidades, el grupo más numeroso de las personas acogidas a este programa de retorno asistido son los bolivianos. Les siguen los argentinos, los brasileños, los colombianos y los ecuatorianos, y por detrás hay otro conjunto de grupos latinoamericanos como los uruguayos, los chilenos, los hondureños, etc. Aparte de los latinoamericanos, el único grupo que destaca es el de los rumanos, que ocupa el noveno lugar en la relación de personas retornadas entre 2003 y 2009. Apenas hay subsaharianos y asiáticos acogidos”. 75

El programa ya ha sido objeto de atención en el ámbito internacional. Vid. P. Plewa, Voluntary return programmes: could they assuage the effects of the economic crisis? Centre on Migration, policy and society. Working Paper nº 75, University of Oxford 2009. http://www.compas.ox.ac.uk/fileadmin/files/pdfs/Non_WP_pdfs/Events_2009/Annual_Conference/A_Plewa_Voluntary%20Return%20Programmes.pdf

54

no era tan importante el número solicitudes aprobadas sino que las cifras sean

sostenidas en el tiempo y enfatizó la importancia de buscar vías que vinculen a las

personas que han retronado más estrechamente con sus países de origen, afirmando que

“Creo que ahí hay margen, incluso trabajando con empresas españolas que en este

momento están trabajando en países que han sido históricamente origen de la

inmigración en actividades que ahora son importantes en estos países y han dejado de

serlo aquí, como puede ser la construcción. Ahí hay un margen para hablar”. Cómo

combinar las capacidades adquiridas en los países de acogida y utilizarlas de forma que

reviertan positivamente en sus países de origen es uno de los retos del plan de retorno

voluntario, y la Sra. Terrón manifestaba que “Creo, pues, que hay que poner realmente

en valor esa sostenibilidad de acudir a los programas de retorno, que está -no hemos

engañado nunca ni se han falseado las cifras- en torno a las 600 personas/mes. Eso son

unas 8.000 personas al año. E insisto en que de manera sostenida”.

2.1. Real Decreto-Ley 4/2008, de 19 de septiembre, sobre abono acumulado y de

forma anticipada de la prestación contributiva por desempleo a trabajadores

extranjeros no comunitarios que retornen voluntariamente a sus países de origen76

.

A) El Consejo de Ministro aprobó en su reunión del viernes día 19 de septiembre, y el

Boletín Oficial del Estado lo publicó al día siguiente el texto de la norma que es objeto

de comentario a continuación.

Se trata, como puede deducirse claramente de la introducción de la norma, de una

combinación de medidas de gestión de los flujos migratorios y de fomento de empleo,

aunque en este caso el empleo del trabajador extranjero comunitario vaya a producirse

en su país de origen. Así parece entenderlo el RDL cuando se expone en su introducción

que esta medida o línea de actuación “se encuadra en un marco más amplio orientado a

ordenar el fenómeno migratorio y los flujos migratorios. Con el abono de esta

modalidad de prestación se favorecerá la reinserción laboral y profesional en sus países

de origen, se fortalecerá el desarrollo de estos países con el retorno de trabajadores con

una cualificación y experiencia laboral enriquecida y formativa y permitirá reforzar la

relación de nuestro país con los países de origen”. Ahora bien, que se trata de una

medida que pretende también la reducción del número de trabajadores desempleados en

76

http://www.boe.es/boe/dias/2008/09/20/pdfs/A38377-38378.pdf

55

España se deduce de todos los debates habidos con anterioridad a la aprobación de la

norma, ya que se ha puesto el acento en numerosas ocasiones en las dificultades que

pueden encontrar muchos trabajadores extranjeros para encontrar un nuevo empleo en

España en la actual situación de crisis, y de ahí que se les facilite el retorno a su país con

el consiguiente impacto, mayor o menor es otra cuestión, sobre las cifras de personas

desempleadas. Y también se deduce de la introducción del RDL cuando se argumenta

que la medida objeto de comentario “parece además más oportuna en la actual

coyuntura económica de restricción de empleo, para ofrecer a los trabajadores

extranjeros oportunidades y recursos para su inserción laboral y profesional en sus

países de origen”.

La norma encaja en las previsiones del art. 228.3 del Texto Refundido de la Ley

General de Seguridad Social77

, modificado en numerosas ocasiones, que dispone que

“cuando así lo establezca algún programa de fomento del empleo la Entidad Gestora

podrá abonar de una sola vez el valor actual del importe, total o parcial, de la prestación

por desempleo de nivel contributivo a que tenga derecho el trabajador y que esté

pendiente por percibir”. Insisto en que se trata de fomento del empleo en el país de

origen del trabajador extranjero y no en España, y de ahí que el RDL destaque en su

introducción que la normativa vigente de abono acumulado de la prestación contributiva

por desempleo sólo permite su aplicación cuando la actividad emprendedora se realiza

en territorio español, y que es necesario un nuevo marco normativo que permita que ello

también se produzca en el país de origen (el RDL no se refiere en este punto a la puesta

en marcha de un proyecto emprendedor, sino que menciona “las expectativas de

reinserción laboral o profesional del trabajador desempleado… en el país de origen”),

ampliando de esta forma “el ámbito de derechos y de oportunidades para estos

trabajadores”.

B) El RDL necesitaba de mayor concreción en algunos de su apartados: Por ejemplo,

había que esperar a su desarrollo para conocer si además del abono acumulado de la

prestación se establecían otras ayudas para facilitar el retorno (así lo permitía la

disposición adicional única cuando dejaba esta puerta abierta al disponer que como

complemento de la citada prestación, y dentro de los créditos disponibles, el Gobierno

77

http://www.seg-social.es/Internet_1/Normativa/index.htm?dDocName=095093&C1=1001&C2=2001#documentoPDF

56

“podrá establecer ayudas directas que faciliten el traslado voluntario de los trabajadores

extranjeros no comunitarios a sus países de origen, así como acciones preparatorias del

retorno, en materia de información, orientación y formación para el emprendimiento de

una actividad económica”), y también para saber si se establecía alguna coordinación

entre las administraciones española y del país de origen para garantizar que las

cantidades abonadas por el Servicio Público de Empleo Estatal se dedican,

efectivamente, a la puesta en marcha de un proyecto emprendedor o al acceso al empleo

asalariado con aprovechamiento de la cualificación profesional obtenida en España, en

suma, como se afirma en la introducción del RDL, para fortalecer el desarrollo de los

países de origen “con el retorno de trabajadores con una cualificación y experiencia

laboral enriquecida y formativa”.

C) El apartado uno del artículo único del RDL 4/2008 dispone que “con la finalidad de

facilitar el retorno voluntario a su país de origen a los trabajadores extranjeros

desempleados, el Servicio Público de Empleo Estatal podrá abonar a aquéllos,

anticipadamente y de forma acumulada, en dos veces, el importe de la prestación

contributiva por desempleo a que tuviesen derecho”. Por su parte, el número cinco

dispone que la cuantía será equivalente a la que corresponda “en función del número de

días de prestación reconocidos en la fecha de nacimiento del derecho o que les reste por

percibir hasta su agotamiento, desde la fecha de reanudación de la prestación o desde la

fecha de solicitud de esta modalidad de abono”. La cuantía de la prestación será íntegra,

y dado el objetivo perseguido por la norma, que es el de facilitar todo el montante

económico a que tenga derecho el trabajador para poder retornar a su país, el número

seis del citado artículo único especifica que no habrá cotización a la Seguridad Social

española y que, por consiguiente, de la cuantía de la prestación, “no se realizará

deducción por la aportación del trabajador en concepto de cotización”. Al estar en el

ámbito de las prestaciones de Seguridad Social, el título competencial habilitante

utilizado por el gobierno para dictar el RDL ha sido el art. 149.1.17 de la Constitución,

en cuanto que atribuye la competencia exclusiva al Estado en materia de legislación

básica y régimen económico de la Seguridad Social.

La protección por desempleo está regulada en el ordenamiento jurídico español en el

Texto Refundido de la LGSS, en sus arts. 203 y siguientes, atribuyendo el art. 226.1 al

SPEE la gestión de los servicios derivados de tales prestaciones, así como también

57

“declarar el reconocimiento, suspensión, extinción y reanudación de las prestaciones,

sin perjuicio de las atribuciones reconocidas a los órganos competentes de la

Administración laboral en materia de sanciones”.

La prestación de nivel contributivo tiene como objeto, según dispone el art. 204.2,

“proporcionar prestaciones sustitutivas de las rentas salariales dejadas de percibir como

consecuencia de la pérdida de un empleo anterior o de la reducción de jornada”. Tienen

derecho a las citadas prestaciones las personas que cumplan estos requisitos recogidos

en el art. 207: “a) Estar afiliadas a la Seguridad Social y en situación de alta o asimilada

al alta en los casos que reglamentariamente se determinen. b) Tener cubierto el período

mínimo de cotización a que se refiere el apartado 1 del artículo 210 de la presente Ley,

dentro de los seis años anteriores a la situación legal de desempleo o al momento en que

cesó la obligación de cotizar. c) Encontrarse en situación legal de desempleo, acreditar

disponibilidad para buscar activamente empleo y para aceptar colocación adecuada a

través de la suscripción del compromiso de actividad, al que se refiere el artículo 231 de

esta Ley. d) No haber cumplido la edad ordinaria que se exija en cada caso para causar

derecho a la pensión contributiva de jubilación, salvo que el trabajador no tuviera

acreditado el período de cotización requerido para ello, o se trate de supuestos de

suspensión de relaciones laborales o reducción de jornada autorizados por resolución

administrativa”. Por consiguiente, al trabajador extranjero afiliado que solicite el abono

acumulado de la prestación no le será de aplicación la letra c) en cuanto a la búsqueda

activa de empleo en España y la suscripción del compromiso de actividad.

¿Cuál será la duración y el importe de la prestación? Seguimos con la LGSS y nos

vamos ahora a los arts. 210 y 211, de los que cabe retener, a los efectos de mi

comentario, los siguientes preceptos:

“Art. 210. 1. La duración de la prestación por desempleo estará en función de los

períodos de ocupación cotizada en los seis años anteriores a la situación legal de

desempleo o al momento en que cesó la obligación de cotizar, con arreglo a la siguiente

escala:

Período de cotización (en días) Período de prestación (en días)

Desde 360 hasta 539 120

58

Desde 540 hasta 719 180

Desde 720 hasta 899 240

Desde 900 hasta 1.079 300

Desde 1.080 hasta 1.259 360

Desde 1.260 hasta 1.439 420

Desde 1.440 hasta 1.619 480

Desde 1.620 hasta 1.799 540

Desde 1.800 hasta 1.979 600

Desde 1.980 hasta 2.159 660

Desde 2.160 720.

Art. 211. 1. La base reguladora de la prestación por desempleo será el promedio de la

base por la que se haya cotizado por dicha contingencia durante los últimos 180 días del

periodo a que se refiere el apartado 1 del artículo anterior.

En el cálculo de la base reguladora de la prestación por desempleo se excluirá la

retribución por horas extraordinarias, con independencia de su inclusión en la base de

cotización por dicha contingencia fijada en el artículo 224 de esta Ley. A efectos de ese

cálculo dichas retribuciones tampoco se incluirán en el certificado de empresa.

2. La cuantía de la prestación se determinará aplicando a la base reguladora los

siguientes porcentajes: el 70 por 100 durante los ciento ochenta primeros días y el 60

por 100 a partir del día ciento ochenta y uno.

3. La cuantía máxima de la prestación por desempleo será del 175 por ciento del

indicador público de rentas de efectos múltiples, salvo cuando el trabajador tenga uno o

más hijos a su cargo; en tal caso, la cuantía será, respectivamente, del 200 por ciento o

del 225 por ciento de dicho indicador.

59

La cuantía mínima de la prestación por desempleo será del 107 por ciento o del 80 por

ciento del indicador público de rentas de efectos múltiples, según que el trabajador

tenga o no, respectivamente, hijos a su cargo…… “.

D) Los números dos, tres y cuatro del artículo único, disponen quiénes pueden ser

beneficiarios de la prestación y los requisitos, adicionales al previo de tener derecho a

las prestaciones, que deben cumplir para poder acceder a la mismas, en el bien

entendido que uno de ellos (retornar al país de origen en un plazo de treinta días

naturales desde el reconocimiento de la prestación) se puede controlar inmediatamente,

mientras que otro (el compromiso de no retornar a España en el plazo de tres años) sólo

podrá controlarse con posterioridad. El texto de tales preceptos es el siguiente:

“Dos.-Serán beneficiarios de la modalidad de pago señalada en el apartado anterior, en

los términos y condiciones previstos en el presente real decreto-ley, así como en los que

puedan establecerse en las disposiciones de desarrollo del mismo, los trabajadores

desempleados que se encuentren legalmente en España y sean nacionales de países que,

en cada momento, tengan suscrito con España convenio bilateral en materia de

Seguridad Social.

No obstante, el Ministro de Trabajo e Inmigración podrá extender la modalidad de

abono de la prestación por desempleo señalada a los trabajadores extranjeros nacionales

de países con los que España no tenga suscrito convenio bilateral en materia de

Seguridad Social, siempre que se considere que dichos países cuentan con mecanismos

de protección social que garanticen la dispensa de una cobertura adecuada o en atención

a otras circunstancias específicas que puedan concurrir en los países de origen o en los

solicitantes.

Tres.-Quedan excluidos de la aplicación de este real decreto-ley los trabajadores

nacionales de países que formen parte de la Unión Europea o del Acuerdo sobre el

Espacio Económico Europeo y de Suiza.

Cuatro.-Para poder ser beneficiario del abono de la prestación por desempleo, en la

modalidad señalada en el apartado uno, el trabajador extranjero deberá comprometerse a

retornar a su país de origen, en el plazo de treinta días naturales y no retornar a España

en el plazo de tres años”.

60

Como puede comprobarse, la norma va dirigida a los trabajadores de países con los que

España tenga suscrito convenio bilateral en materia de Seguridad Social, con

independencia, y me parece importante destacarlo, de que entre el ámbito objetivo de

aplicación del convenio se incluya la protección por desempleo. De hecho, en ninguno

de los convenios suscritos con los tres países de los que provienen los flujos

mayoritarios de inmigración extracomunitaria a España (Marruecos, Ecuador y

Colombia) se menciona dicha prestación, si bien para el país africano cabe tener en

consideración el acuerdo de cooperación suscrito con la UE, y en el caso de los dos

países de América del Sur el texto del convenio multilateral de Seguridad Social

Iberoamericano aprobado en la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de

Gobierno el 13 de noviembre de 2007, y hay que recordar en este punto que la

ratificación y entrada en vigor del Convenio se supedita esta última a la ratificación de,

al menos, siete de los países que forman parte de la Comunidad iberoamericana, y que

el Convenio producirá efectos una vez que los Estados suscriban el Acuerdo de

Aplicación, cuya elaboración se confía a la Secretaría General de la Organización

Iberoamericana de Seguridad Social. Hasta la redacción de esta ponencia, y según la

información disponible en la página web de la organización Iberoamericana de

Seguridad Social, el Convenio “ha sido ya ratificado y depositado el respectivo

instrumento de ratificación en la Secretaría General Iberoamericana por: El Salvador,

Ecuador, Chile, Brasil y España y lo han ratificado parlamentariamente: Uruguay,

Venezuela y Argentina, por lo que se estima entre en vigor en el presente año 2010, una

vez ratificado y depositado en la SEGIB el respectivo instrumento de ratificación por

parte del séptimo país”78

.

E) Como acabo de indicar, los países de los que provienen los mayores flujos

migratorios son Marruecos, Ecuador y Colombia, y así se pone de manifiesto en los

datos referenciados con anterioridad, bien tampoco podemos olvidar que la norma será

de aplicación a países de un flujo migratorio no desdeñable (es el caso de Perú), o que

aún siendo todavía reducido se ha incrementado en los últimos años (Paraguay,

Ucrania). Además, hay convenios suscritos con Andorra, Argentina, Australia, Brasil,

Canadá, Chile, República Dominicana, Estado Unidos, Filipinas, México, Rusia, Túnez,

Uruguay y Venezuela.

78

http://www.oiss.org/article.php?id_article=5191

61

F) En fin, el acceso de los trabajadores extranjeros extracomunitarios en situación de

desempleo al abono acumulado y anticipado de la prestación, requerirá que estén

inscritos como desempleados demandantes de empleo y que tengan derecho a percibir

una prestación contributiva por desempleo cuando soliciten el abono de la prestación o

acumulada. Si se considera que estamos en presencia de un supuesto parcialmente

semejante al de los trabajadores (nacionales o extranjeros) que desean percibir de forma

avanzada y acumulada su prestación en España, debería también cumplirse las reglas de

disponer de tres meses de prestación pendientes aún de percibir, como mínimo (aunque

ciertamente no alcanzo a ver cómo esa cuantía podría ayudar, por sí sola, a la puesta en

marcha de una actividad empresarial en el país de origen), y de no haber obtenido ya el

reconocimiento del percibo de las cantidades en pago único en los cuatro años

anteriores (regla que sí me parece que debería respetarse, en cualquier caso, en los

supuestos de acceso a la prestación acumulada).

2.2. Real Decreto 1800/2008, de 3 de noviembre, por el que se desarrolla el Real

Decreto-ley 4/2008, de 19 de septiembre, sobre abono acumulado y de forma

anticipada de la prestación contributiva por desempleo a trabajadores extranjeros

no comunitarios que retornen voluntariamente a sus países de origen79

A) El RD 1800/2008 de 3 de noviembre entró en vigor el día de su publicación y

procede a concretar, tal como se expone en su introducción, “los requisitos y

condiciones que han de cumplir los beneficiarios de la modalidad de pago de la

prestación contributiva por desempleo señalada, así como a establecer las necesarias

normas de procedimiento”. Con respecto al texto del RDL 4/2008 se concretan,

efectivamente algunos aspectos y apartados que merecen reseñarse a continuación,

recordando en primer lugar que los títulos competenciales en los que se sustenta son las

competencias exclusiva del Estado en materia de inmigración y en legislación básica y

régimen económico de la Seguridad Social (art. 149.1 2ª y 17ª de la Constitución,

respectivamente), y que en lo previsto en el RDL 4/2008 y en el RD objeto de

comentario se estará a lo dispuesto en la normativa reguladora de la Seguridad Social,

más concretamente en el Título III de la Ley General de Seguridad Social (texto

refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994 de 20 de junio)

79

http://www.boe.es/boe/dias/2008/11/11/pdfs/A44727-44729.pdf

62

B) Se considerará como país de origen el que corresponda a la nacionalidad del

trabajador que solicita el cobro anticipado de la prestación.

C) El trabajador extranjero desempleado deberá tener reconocido el derecho a la

prestación contributiva por desempleo de acuerdo con lo dispuesto en el art. 208.1.1 de

la LGSS y no podrá compatibilizarlo con un trabajo a tiempo parcial. Además, se

concreta que el retorno debe ser “para residir y/o realizar una actividad lucrativa o

profesional por cuenta propia o ajena”.

D) El plazo de tres años durante el que la persona que haya abandonado el país no podrá

retornar a España se computará una vez que hayan transcurrido 30 días naturales desde

la fecha del primer pago de la prestación, plazo que también es el que determina la

extinción de la autorización de residencia de la que fuera titular el perceptor de la

prestación. La posibilidad de retorno transcurrido dicho período se regula en el art. 3.2,

reconociéndose al trabajador un derecho preferente para incorporarse al contingente de

trabajadores no comunitario que, en su caso, apruebe el gobierno, pero ese derecho

estará obviamente condicionado, y conviene recordarlo, a que la persona de referencia

“acredite los requisitos establecidos para ello en la normativa vigente en materia de

extranjería e inmigración, en el correspondiente Acuerdo del Consejo de Ministros y en

las respectivas ofertas de empleo”. Justamente es ese mismo período de tres años el que

se fija como plazo durante el que el trabajador extranjero no podrá acceder a

prestaciones y subsidios por desempleo.

E) No parece que el legislador tenga mucha confianza sobre el correcto conocimiento de

lo que implica la solicitud del abono anticipado de la prestación contributiva y la

consiguiente obligación de abandonar España y no poder volver hasta un período

mínimo de tres años, o si se quiere ver de otra forma quizás el legislador desea reforzar

ese conocimiento, que ya tienen los trabajadores extranjeros, cuando presenten la

solicitud en el modelo oficial establecido al efecto, ya que la norma dispone

expresamente que “en el referido modelo de solicitud se deberá incluir la información

necesaria para que el trabajador sea consciente de los compromisos que asume y de las

consecuencias que vayan a derivarse por acogerse a la indicada modalidad de abono de

la prestación contributiva por desempleo”. En el mismo sentido me parece que se dirige

el número 2 de la disposición adicional primera, ya que prevé que el MTIN, de forma

63

directa o en colaboración con otras entidades públicas privadas, prestará el

asesoramiento necesario para que quienes deseen acogerse a esta posibilidad de abono

anticipado “puedan adoptar voluntariamente la decisión de acogerse a la misma”.

F) La posibilidad de desistir de la solicitud se prevé y acepta por el RD mientras no se le

haya notificado la resolución al trabajador. Por el contrario, esa posibilidad desaparece,

lógicamente, una vez que se haya hecho efectivo el primer pago de la prestación.

Parece, por consiguiente, que el trabajador extranjero tiene dos “posibilidades” de

pensar si le interesa la opción legalmente establecida de cobrar anticipadamente la

prestación y abandonar España durante tres años como mínimo: la primera, antes de la

solicitud propiamente dicha, y la segunda durante el período que media desde la

presentación hasta la aceptación de la solicitud.

G) Recordemos que la segunda parte del pago de la prestación se efectuará en el país de

origen del trabajador, y la forma de pago será mediante cheque nominativo transferencia

bancaria. El pago se efectuará en euros o, en su caso, “en la moneda en que la Tesorería

General de la Seguridad Social efectúe el pago de las prestaciones en dicho país”. Para

poder efectuarse dicho pago, el trabajador deberá comparecer personalmente en la

representación diplomática o consular española de su país de origen “para acreditar su

retorno al mismo”, y ese momento deberá proceder a la entrega de la tarje de identidad

de extranjero de la que es titular, según dispone el art. 4.2 b).

H) Algo se concreta, pero no excesivamente, en el RD 1800/2008 por lo que respecta a

la posibilidad de poner en marcha un proyecto emprendedor en el país de origen, dado

que se prevé que el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación podrá prestar

apoyo a los trabajadores “cuyo país de origen esté contemplado en el Plan de Director

de Cooperación Española”, al objeto de poner en marcha iniciativas de empleo y

desarrollo en su país que de común acuerdo “se impulsen y en el marco de los

programas, proyectos y actuaciones de la cooperación española en dicho país”. La

actuación del MAEC se llevará a cabo a través de la Agencia española de cooperación

internacional para el desarrollo (AECID) o de otras entidades u organismos públicos o

privados. En cuanto al abono de ayudas para facilitar el traslado, se insiste en la

posibilidad que tiene el MTIN de concederlas “dentro de sus disponibilidades

presupuestarias”, pero sin mayor concreción.

64

I) Por último, y modo de cláusula de cierre, cabe destacar que la norma comentada

permite que el MTIN y el MAEC establezcan acuerdos de colaboración con entidades y

organismos públicos y privados “con la finalidad de propiciar la mayor eficacia en la

gestión de las ayudas y acciones a que se refieren los apartados anteriores”.

2.3. Resolución de 11 de marzo de 2010 por la que se convocan subvenciones para

el retorno voluntario de personas inmigrantes, y en concreto ayudas

complementarias para los trabajadores extracomunitarios que retornen a sus

países en el marco del Plan de retorno voluntario80

.

Serán beneficiarios los trabajadores extracomunitarios que tengan reconocido el derecho

al abono de la prestación por desempleo en forma de capitalización y que suscriban una

declaración en la que aceptan el compromiso de no retornar a España durante tres años

para realizar una actividad lucrativa. Las ayudas son las siguientes:

“Pago del billete internacional desde España hasta al país de procedencia del interesado

y de sus familiares extracomunitarios (a excepción de los menores de edad), hasta

segundo grado de afinidad y consanguinidad, y en caso necesario abono de los gastos de

desplazamiento en España desde su lugar de residencia hasta el punto de salida.

También en caso necesario, abono de los gastos de desplazamiento en España desde su

lugar de residencia actual hasta el punto de salida. Se podrá incluir el abono de los

gastos de alojamiento de una noche por motivos de tránsito.

Concesión de una ayuda económica de viaje de 50 euros por cada uno de los miembros

de la unidad familiar hasta un máximo de 400 euros por unidad familiar, para facilitar la

manutención durante el transcurso del viaje desde su domicilio actual hasta la ciudad de

salida a su país de procedencia.

En caso de tener que cubrir el transporte desde la localidad de llegada del vuelo

internacional hasta la localidad de destino en su país de procedencia, esta ayuda podrá

aumentarse hasta 100 euros por persona, con un límite máximo de 600 euros por unidad

familiar.

80

http://www.boe.es/boe/dias/2010/03/15/pdfs/BOE-A-2010-4348.pdf

65

Gastos imprevistos de medicamentos u otros debidamente justificados por el solicitante

e informados positivamente por la entidad que gestiona su retorno.

Pago de los gastos de acompañamiento necesario del solicitante de retorno o de sus

familiares debido a enfermedad, discapacidad u otra circunstancia invalidante, que

deberá justificar adecuadamente mediante informe sanitario y/o social y que la entidad

deberá valorar en informe escrito”.

2.4. Datos sobre aplicación del plan de retorno.

Tras un año de su entrada en vigor, el Ministro de Trabajo e Inmigración, Sr. Celestino

Corbacho, presentó los resultados de la puesta en marcha del Plan el 17 de noviembre

de 2009. Según la nota de prensa oficial del MTIN, “Desde su entrada en vigor se han

registrado un total de 8.724 solicitudes, fundamentalmente en la Comunidad de Madrid,

1.857, Cataluña, 1.432, y la Comunidad Valenciana, 1.234. En cuanto al origen, los

países latinoamericanos son los principales receptores de inmigrantes amparados en este

programa. Destacan Ecuador (44%) y Colombia (18%); a cierta distancia, Argentina

(9,7%), Perú (8,6%) y Brasil (5,3%); y en menor medida Chile (4,1%) y Uruguay

(3,6%). Junto a los trabajadores desempleados, también sus familiares han podido

beneficiarse del Plan y 1.581 familiares han acompañado al titular del derecho en su

retorno voluntario. La cuantía media de las prestaciones acumuladas reconocidas hasta

el momento asciende a 9.148,27 euros, habiéndose abonado ya una cantidad cercana a

52 millones de euros desde el comienzo del Plan. Además se han concedido ayudas para

financiar el viaje de retorno a 3.706 beneficiarios del programa. A estas ayudas para el

viaje se han destinado 3.451.510,71 euros”.

Datos más recientes a los que he podido tener acceso, siempre de fuentes oficiales del

MTIN, indican que a finales de abril se habían acogido al programa 11.440 extranjeros,

es decir una media de 672 beneficiarios al mes81

.

VI. RECAPITULACIÓN FINAL.

81

http://www.cincodias.com/articulo/economia/Solo-11440-inmigrantes-acogen-plan-retorno-pais/20100531cdscdieco_3/cdseco/

66

Llega el momento de concluir mi exposición, y para ello me parece conveniente

formular unas breves consideraciones a modo de recapitulación de todo lo expuesto en

las páginas anteriores.

He tratado de poner de manifiesto en primer lugar que las organizaciones

internacionales que trabajan en los ámbitos sociales y económicos prestan especial

atención a las relaciones entre las políticas de migración y las de desarrollo, desde la

asunción de que una buena y coordinada relación entre ambas debe repercutir

positivamente en todos los países y en todas las personas afectadas, y mucho más en el

marco de un creciente proceso de globalización de la actividad económica, aunque no es

menos cierto que los procesos migratorios se mueven con mucha lentitud si los

comparamos con la rapidez con la que operan los procesos económicos. En esta misma

línea, he analizado los documentos emanados de la UE para tratar de demostrar la

importancia que ha adquirido el análisis primero, y posible regulación después, de las

migraciones circulares y de retorno, con especial atención a las políticas de retorno

voluntario como contraposición a las de retorno forzoso y no voluntario, que alcanzan

su máxima expresión jurídica en la UE en la polémica Directiva de 2008 y que ya ha

sido transpuesta a varios ordenamientos jurídicos nacionales, entre ellos el español con

la LO 2/2009 de 11 de diciembre.

La atención a las políticas de retorno voluntario en España, ya sean por causas

humanitarias, para facilitar la reintegración en el país de origen, o en virtud del plan de

retorno por capitalización de la prestación por desempleo, no pueden ser objeto de

estudio sin el conocimiento previo de cuáles son las cifras, los números, y detrás de

ellos las personas inmigradas en España. Me ha parecido especialmente importante

destacar algunas que afectan de manera especial a la nueva realidad de la inmigración

en España (y que no parece previsible que cambie a medio plazo) cual es el descenso de

la población procedente de algunos países de América del Sur, en especial Ecuador

(tercer país en número de inmigrantes residentes en España, por detrás de Marruecos y

de Rumania), Bolivia y Argentina. Que ello tenga que ver con las políticas potenciadas

por los poderes públicos de retorno voluntario, o responda simplemente a la salida

silenciosa de muchas personas de nuestro país hacia su país de origen o hacia terceros

Estados, o a algo más complejo como sería su “invisibilidad jurídica” por no cumplir los

requisitos legales para residir y/o trabajar en España, es algo a lo que todavía no se

67

puede dar una respuesta concluyente, aunque sin duda los datos sobre la aplicación del

plan de retorno ponen de manifiesto que la población ecuatoriana se ha beneficiado en

gran medida del mismo si la comparamos con la de otros países.

Concluyo. Con mi intervención, como expuse al iniciarla, he querido desbrozar el

camino para que las personas que intervengan a continuación en las distintas mesas de

trabajo puedan intervenir de forma mucho más concreta y detallada en aquellas

cuestiones y temática que he abordado en mi exposición. Si lo he conseguido o no,

serán dichas personas en particular y todas las asistentes en general las que deberán dar

debida respuesta.

Muchas gracias.