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ANEIICHAsociación Nacional de Funcionarios de Impuestos Internos de Chile

Ponencia ANEIICH / Seminario Reforma Tributaria 14 de noviembre de 2011 / Senado de la República

el debate sobre una Reforma Tributaria se da en un Chile marcado por la inequidad

El debate respecto de la necesidad de una Reforma Tributaria en Chile se viene dando en nuestro país desde los años 90. Sus impulsos y postergaciones han ido de la mano con la constatación respecto de la profunda inequidad económica y social que en nuestro país, a pesar del evidente y sostenido crecimiento de la economía, persiste e incluso se ha profundizado por períodos. El modelo de desarrollo que Chile ha venido aplicando durante los últimos 20 años ha puesto el énfasis en el crecimiento y en la superación de la pobreza y la indigencia, pero no en la inequidad.

Basta una mirada general a los datos sobre la materia para constatar que la inequidad sigue siendo una marca ineludible de la sociedad que hemos construido. De acuerdo con los datos del PNUD, Chile ocupa el lugar 20 de mayor inequidad entre los 153 países para los cuales hay datos disponibles, con un coeficiente Gini de 52,33 para el año 2008. Antes de nuestro país se encuentran 7 estados africanos, 3 estados polinésicos, 3 estados caribeños y 7 estados latinoamericanos: Colombia, Honduras, Bolivia, Brasil, Guatemala y Panamá.

Estos mismos datos, revelan que la serie histórica para Chile muestra una leve tendencia de reducción de la desigualdad entre los años 1987 y 2009, aún cuando su evolución está lejos de ser uniforme y muestra retrocesos en importantes períodos. Lo cierto es que los análisis demuestran que el coeficiente gini de Chile se ha reducido debido a las políticas sociales focalizadas implementadas para el decil más pobre de la población, mientras la estructura de distribución se muestra fuertemente inalterada durante el período, e incluso muestra rasgos de empeoramiento.

Gráfico N°11 Gráfico N°22

Los datos sintetizados de la OCDE para el año 2011, que pareciera ser una fuente de comparación más razonable para la realidad chilena, muestran que Chile es el país con la peor distribución del ingreso de la

1 Fuente: PNUD, data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI2 Fuente: PNUD, data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI

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organización, con un coeficiente gini de 0,503 (cuya diferencia con los datos del PNUD se debe a cambios en la metodología de medición), aún cuando es uno de los 8 países que, contrastando las mediciones de mediados 80 con las de finales de los 2000, ha mejorado levemente su distribución de la riqueza, por los mismo factores ya mencionados.

Gráfico N°33

Quizás el dato más revelador del estudio de la OCDE, para enlazarlo con el debate sobre la Reforma Tributaria, es que el informe constata que no existe correlación alguna entre el rápido crecimiento económico y la reducción de la desigualdad. Desde esta constatación es necesario abrir paso al debate sobre políticas activas de reducción de la inequidad y mejoramiento de la distribución y redistribución del ingreso, entre las cuales, las políticas tributarias tienen un rol importante que jugar.

Gráfico N°44

3 Fuente Society at a Glance 2011: OECD Social Indicators.4 Fuente Society at a Glance 2011: OECD Social Indicators.

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Hoy, la amplia movilización social desarrollada por el Movimiento Estudiantil y, más en general por el Movimiento Social por la Educación, ha repuesto en el centro del debate nacional la discusión sobre la necesidad de una Reforma Tributaria para Chile, vinculada a la exigencia de un incremento sustancial del financiamiento directo para la educación pública estatal en todos sus niveles. Los planteamientos de los estudiantes han enfatizado el hecho de que la alta participación del gasto y endeudamiento privado para acceder a la educación superior y la bajísima inversión pública en educación básica, secundaria y terciaria, son fuentes que reproducen la persistente desigualdad en la distribución del ingreso.

Esta misma constatación puede ser replicada respecto del financiamiento de la salud, donde el reciente informe “Base de datos de la OCDE sobre la salud 2011 - Chile en comparación”, muestra que nuestro país es uno de los 3 países de la organización, junto con México y EE.UU., en que la inversión pública es menor que el gasto privado en salud, con 47,4% de los recursos destinados. El mismo informe muestra que la inversión pública en salud promedio para los países de la organización alcanza al 7%, en Chile supera levemente el 4%, sólo por encima de México.

Incluso la sostenida reducción de las cifras de pobreza que nuestro país exhibía, ha demostrado su fragilidad ante el incremento de la desigualdad registrado en el último ciclo de medición. Es así que los datos oficiales del MIDEPLAN, publicados en la Encuesta CASEN 2009, muestran que “el 15,1% de la población el año 2009 se encontraba en situación de pobreza, lo que equivale a 2.564.032 personas. (...) cifras que se comparan negativamente con las observadas el año 2006 en que la pobreza afectaba al 13,7% de la población del país. Ello significa un incremento de 1,4 puntos porcentuales y que hay 355.095 pobres más que en 2006.”5

Es evidente que el Sistema Tributario, por sí sólo, es incapaz de resolver las persistentes desigualdades sociales de nuestro país. Existen otros factores que inciden decisivamente en la persistente mala distribución del ingreso, como por ejemplo la baja cobertura de la negociación colectiva provocada por la legislación laboral vigente. Sin embargo, el debate sobre la Reforma Tributaria debe ser capaz de responder a la exigencia por la ampliación del acceso a bienes públicos financiados por el Estado, como educación, salud o seguridad social, garantizando un origen progresivo de la recaudación.

5 Fuente: Principales Resultados de Pobreza - CASEN 2009 - http://www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen2009/

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una mirada a la realidad tributaria actual: baja carga tributaria y de carácter regresivo

El sistema tributario chileno, de acuerdo con los datos oficiales, puede describirse en las siguientes 2 gráficas que muestran la evolución de la recaudación tributaria, como porcentaje del PIB y el origen de dicha recaudación por tipo de impuesto.

Gráfico N°56

Gráfico N°67

Ambos gráficos muestran con claridad dos elementos bastante conocidos, pero poco explicitados, sobre el sistema tributario chileno: que no ha existido incremento real o significativo de la carga tributaria durante los últimos 25 años y que su origen principal es el impuesto al valor agregado, que aporta establemente casi un 50% de la recaudación.

En comparación con las cargas tributarias de América Latina, nuestro país tiene una carga tributaria intermedia, sin embargo nuestro continente mantiene, respecto del concierto internacional, niveles de recaudación tributaria

6 Fuente: Evolución de la Carga Tributaria Chilena, Fuente: Subdirección de Estudios SII e información del Banco Central7 Fuente: SII, Series de Ingresos Tributarios Anuales como Porcentaje del PIB.

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relativa significativamente reducidos.

Gráfico 78

Esto se puede constatar de forma clara al realizar la misma comparación con los países de la OCDE, en la que Chile ocupa el penúltimo lugar en cuanto a la carga tributaria, superando sólo a México, con cifras que rondan el 20% del PIB, muy por debajo del 35% de promedio.

Gráfico 89

Respecto de la alta proporción de la recaudación que representa el impuesto al valor agregado en nuestro sistema tributario, que es la fuente de recaudación de mayor impacto regresivo, la comparación con los demás países de la OCDE, sitúa a Chile en la segunda posición, sólo por debajo de México, y a una considerable distancia del 31% promedio de los países de la organización.

8 Fuente: Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries 20109 Fuente: Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries 2010

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Gráfico N°910

El carácter regresivo de la estructura tributaria chilena ha sido ampliamente debatido y controvertido. Estudios más recientes sobre la materia (Cantallopts et al - 2007), al incorporar factores no considerados anteriormente, como son la participación de los individuos en las utilidades retenidas en las empresas y el impuesto que las afecta, y la traslación del IVA originado por las exenciones, concluyen que la combinación un IVA como fuente principal de recaudación y con un impuesto a la renta progresivo de baja capacidad recaudatoria y con amplias franquicias, resultan en una estructura tributaria finalmente regresiva.11 El mismo estudio se concluye que cierto tipo de reformas radicales, en el sentido de revertir la relación entre la recaudación de los impuestos directos e indirectos, podría tener un impacto significativo en la redistribución de los ingresos. En efecto, al simular un cambio tributario orientado a expandir la base imponible del impuesto progresivo a la renta y reducir la participación del IVA, de tal forma de mantener la recaudación constante, se logró una mejora en la distribución del ingreso, que se traduce en una reducción del coeficiente gini en 5 puntos, lo que por sí solo permitiría mejorar en 20 lugares la posición de Chile en el ranking del PNUD y aunque, en el ranking de la OCDE, su

10 Fuente: bases de dato OCDE, datos para el año 200811 Fuente: Michael Jorratt De Luis, La tributación directa en Chile: equidad y desafíos - CEPAL (2009)

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impacto resulta menor, mejorando 2 lugares, lo acerca al nivel que hoy exhiben los EE.UU.

Complementando este análisis, otro dato que interesa relevar en el marco de la discusión planteada es el impacto del gasto tributario en el sistema tributario vigente, entendido como aquella recaudación que se deja de percibir producto de la aplicación de franquicias o regímenes impositivos especiales. Esta información, su medición y proyección, se entrega anualmente en el Informe de Finanzas Públicas que acompaña a la Ley de Presupuestos, como parte de las recomendaciones internacionales de transparencia tributaria. La secuencia de datos del gasto tributario medido para cada año, muestra una importante alza del mismo durante los últimos 8 años. Los regímenes de franquicias tributarias vigentes equivalen a un 22,4% de la recaudación tributaria para el período, y superan el 4% del PIB desde el 2007 a la fecha.

Gráfico N°1012

El Informe de Gasto Tributario del año 2005 es el único que incorpora un análisis respecto del destino del gasto tributario, demostrando el profundo carácter regresivo del mismo.13 En síntesis, el informe muestra que:

1. el 71,9% del gasto tributario en IVA del año 2004, equivalente a US$423 millones, benefició al quintil V, es decir el segmento más rico de la población.

2. el 98% del gasto tributario en Renta del año 2004, equivalente a US$2158 millones, benefició al mismo quintil V

3. respecto de este último dato, al analizar con mayor detalle la distribución del gasto tributario al interior del quintil V, éste demostró estar, a su vez, altamente concentrado: los 5 percentiles de mayor ingreso absorbieron el 81% del total del gasto tributario de ese año, y en su interior el percentil 100 (el 1% más rico de la población) acapara el 61% del total.

En Chile es impensable dar cuenta del sistema tributario sin referirse a la tributación de las empresas cupríferas que aportan más del 7% del PIB y representan más del 45% de las exportaciones de nuestro país.14 El estudio del Centro Nacional de Desarrollo Alternativo (CENDA), “Tributación y Ganancias de la Gran Minería en

12 Fuente: SII, Informes de Presupuesto de Gasto Tributario, Informes de Finanzas Pública (2003-2012)13 Fuente: SII, Informe de Gasto Tributario 200514 Fuente: www.cochilco.cl

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Chile: 2005-2009”15, realizado por Manuel Riesco y publicado en junio 2010, desarrolla una evaluación de la tributación de las empresas cupríferas, contrastando los balances agregados de las grandes mineras privadas respecto de los de CODELCO. Las principales conclusiones de dicho estudio respecto de la tributación de las empresas mineras son las siguientes:

1. las empresas privadas de la gran minería del cobre subdeclaran o no declaran las utilidades obtenidas por venta de subproductos del cobre, utilidades por tonelada que en el caso de CODELCO superan 20 veces las declaradas por las mineras privadas, cuyas utilidades reales estimadas son equivalentes a sus costos de producción.

2. durante el período analizado, dichas empresas han devengado tributos a una tasa efectiva del orden del 17% respecto de sus utilidades, lo que se encuentra muy por debajo de los estándares internacionales para la industria.

3. el resultado declarado por la gran minería privada por tonelada de cobre fue un 5% menor a la misma medida declarada por CODELCO, lo que conduce a una importante brecha en las bases imponibles presentadas por empresas que explotan minas con una ley promedio muy superior y empresas que exhiben además gastos de administración muy inferiores.

Finalmente, respecto de la Evasión Tributaria, su reducción ha sido uno de los ejes fundamentales del desarrollo del SII durante las últimas dos décadas. Este esfuerzo, aunque es transversal a toda la gama de impuestos del sistema tributario, se ha concentrado en la recaudación del IVA debido a su mayor preponderancia en el resultado fiscal debido a la mayor simplicidad relativa de su control y fiscalización.

En este marco, los esfuerzos de fortalecimiento de las herramientas legales e institucionales para combatir la evasión del IVA produjo una exitosa e importante reducción de la evasión del pago del IVA entre los años 1990 y 2003, pasando de una cifra estimada del 30% a una cifra récord de 8% en el año 2007.

Gráfico Nº1116

A partir del año 2007, en el marco de la crisis económica que afectó al país, se produce una reversión de la tendencia observada durante los 17 años anteriores, con una alza significativa de la estimación de la evasión del IVA, en un período muy breve.

15 Fuente: Manuel Riesco, Tributación y Ganancias de la Gran Minería en Chile: 2005-2009, junio 200916 Fuente: SII, Subdirección de Estudios, 2000 - http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/adminis_tributaria.htm

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Gráfico Nº1217

Esta discontinuidad de la tendencia de reducción de la evasión en el IVA se debe, en nuestra opinión, fundamentalmente al agotamiento de los procesos de fortalecimiento institucional del SII. Los datos respecto de la eficiencia alcanzada por el SII en el cumplimiento de su misión institucional fueron evaluados de forma ligera por las autoridades de la época que descontinuaron los esfuerzos de modernización y ampliación de las capacidades de fiscalización en un momento crítico para la economía.

Para el año 2006, nuestro país exhibía las cifras de mayor eficiencia para la recaudación respecto de los países de la OCDE, las que no fueron interpretadas como una oportunidad para continuar profundizando los procesos de modernización, ampliación de la dotación, reestructuración de la carrera, sino como un indicador para detener el proceso que había conseguido esos logros.

Gráfico Nº1318 Gráfico Nº1419

17 Fuente: SII, Subdirección de Estudios, 2000 - Evasión en el IVA - Serie 2003-200918 Fuente: SII, Cuenta Pública Director SII 2006, sobre base de datos OCDE19 Fuente: SII, Cuenta Pública Director SII 2006, sobre base de datos OCDE

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Gráfico Nº1520

En cuanto a la evasión en la Renta, ésta no se ha constituido en una prioridad para el desarrollo del fortalecimiento institucional, probablemente debido a su menor incidencia en la recaudación. Las estimaciones más recientes respecto de la evasión del impuesto a la renta muestran que existe un amplio espacio para desarrollar iniciativas que permitan reducir su alta incidencia en la capacidad de recaudación tributaria del país, la que requiere ineludiblemente una inversión sustancial en el SII.

Gráfico Nº1621 Gráfico Nº1722

20 Fuente: SII, Cuenta Pública Director SII 2006, sobre base de datos OCDE21 Fuente: Michael Jorratt De Luis, La tributación directa en Chile: equidad y desafíos - CEPAL (2009)22 Fuente: Michael Jorratt De Luis, La tributación directa en Chile: equidad y desafíos - CEPAL (2009)

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Chile necesita una Reforma Tributaria y no un Perfeccionamiento Tributario

La actual carga tributaria resulta absolutamente insuficiente para responder a los desafíos planteados en la primera sección del presente documento. Dicha realidad, específicamente para Chile, ha sido constatada recientemente también por el Fondo Monetario Internacional que en el documento de análisis económico para las Américas de octubre de 2011 expone que: “en los países con una presión tributaria relativamente baja (Chile, México, Perú y gran parte de Centroamérica), también es necesario llevar a cabo esfuerzos orientados a movilizar ingresos fiscales para atender las necesidades sociales y de infraestructura de la región, tales como los niveles aún elevados de desigualdad de ingresos y las necesidades insatisfechas de una clase media en rápida expansión. Para reducir la carga social de la consolidación fiscal, se debe considerar la posibilidad de aumentar los impuestos directos llevando las tasas que pagan las empresas a niveles internacionales y reduciendo los generosos incentivos y concesiones tributarias. De acuerdo a los cálculos del personal técnico realizados para la región CAPDR, los ingresos tributarios podrían aumentar, en promedio, más de 4 puntos porcentuales del PIB si se elevaran las tasas impositivas a niveles internacionales, si se mejorara la administración tributaria y si se redujera a la mitad los incentivos tributarios.”23

Nuestro país requiere enfrentar con urgencia un debate de Reforma Tributaria y no sólo un Perfeccionamiento del Sistema Tributario. En el marco de dicha discusión se deben abordar las profundas falencias del sistema tributario vigente que se han identificado en la sección anterior y también se debe abordar la necesidad de fortalecer la capacidad de fiscalización y recaudación de la Administración Tributaria.

Se ha establecido como marco de referencia para el análisis de los sistemas tributarios cuatro principios o categorías que permiten evaluar sus características y transformaciones:

1. Suficiencia: se refiere a la capacidad del sistema tributario para proveer los recursos necesarios que permiten financiar el gasto público.

2. Eficiencia: este principio se refiere tanto al diseño de la carga impositiva, como a los procesos de recaudación por parte del legislador; es decir, a que la carga impositiva sea diseñada de manera eficiente considerando las necesidades sociales, económicas y financieras de un Estado y recaudadas también de manera eficiente, facilitando la educación tributaria, la fiscalización, el control, el ingreso de los impuestos y la activa participación del contribuyente; evitando así la evasión tributaria y el uso de resquicios o vacíos legales que permiten a los contribuyentes soslayar el pago de impuestos, por la vía de la elusión.

3. Equidad: Este principio guarda relación con preservar criterios de justicia, tanto de manera vertical, es decir, que personas con mayor capacidad contributiva paguen proporcionalmente más impuestos; como horizontal, que establece que las personas de iguales ingresos paguen el mismo nivel de impuestos.

4. Simplicidad: Éste se relaciona con la eficiencia, en particular con la recaudación. Los impuestos deben ser simples, tanto para los contribuyentes como para la administración tributaria, en nuestro país el IVA es relativamente simple de acuerdo a los estándares internacionales, por poseer pocas excepciones y ser una tasa fija, sin embargo, el Impuesto a la Renta es definitivamente más complejo.

El análisis realizado a lo largo del presente documento refuerza la urgencia de un cambio tributario responsable pero profundo, que considere al menos los siguientes elementos:

● Avanzar en Suficiencia, por medio de un incremento de la Carga Tributaria, junto con desarrollar procesos de fortalecimiento institucional de la Administración Tributaria, para enfrentar la evasión que sigue siendo una materia en la que existe margen para mejorar la eficiencia y suficiencia del Sistema Tributario chileno. Existe espacio, entre ambos componentes, para incrementar en un 5% del PIB la recaudación Tributaria;

23 Fuente: FMI, Perspectivas económicas - Las Américas: Vientos cambiantes, nuevos desafíos de política, octubre 2011

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● Avanzar en Equidad, por medio de una reducción progresiva de la tasa del IVA hasta un 15%. El

Impuesto al Valor Agregado es, como se ha mostrado un impuesto regresivo, puesto que grava en forma pareja el consumo, el cual representa una buena parte del ingreso, en el caso de las familias más pobres. Sumado a otros tributos que afectan a toda la población más o menos por igual y por lo mismo recaen desproporcionadamente sobre los más desposeídos, los impuestos indirectos representan cerca del 70 por ciento de la recaudación total. Se requiere avanzar hacia estándares internacionales respecto de la importancia de la recaudación del IVA en el Sistema Tributario;

● Avanzar en Simplicidad y Equidad, como contrapartida, evaluando la eliminación de las franquicias y exenciones vigentes, conservando las estrictamente necesarias y aquellas que tengan impacto social positivo, eliminando aquellas que permiten la elusión regresiva en nuestro sistema tributario. Resulta necesario incrementar la recaudación del Impuesto a la Renta, como proporción de la recaudación, e incrementar progresivamente los impuestos a las utilidades de las empresas a un estándar internacional;

● Avanzar en Equidad y Suficiencia, por medio de un control efectivo de los Precios de Transferencia, las Rentas Extranjeras, en función de garantizar la declaración real de los resultados de las empresas y aplicar royalties al uso económico de los recursos naturales, en función del real valor y características de dichos recursos;

Estos desafíos exigen fortalecer la Fiscalización, profundizando los procesos de modernización del Servicio de Impuestos Internos, la Aduana y la Tesorería General de la República. Lo que se ha considerado indicadores de alta eficiencia de la Administración Tributaria chilena, son en realidad indicadores de insuficiencia institucional y otorgan importantes márgenes para invertir y desarrollar las capacidades institucionales.

En este marco, el desarrollo de dinámicas de sinergia entre los servicios fiscalizadores y reguladores del Estado es una tarea pendiente en que hemos realizado una serie de propuestas concretas que no han sido suficientemente consideradas. En cambio, hemos criticado el avance de programas de gobierno que desvían recursos del SII para cumplir tareas de seguridad pública y de control del delito, que derivan en importantes pérdidas de recursos y esfuerzos de los/as funcionarios/as, y producen una sobrecarga importante sobre las tareas institucionales propias.

Es de primera relevancia avanzar en el perfeccionar el Marco Legal y Normativo Tributario. Es indispensable fortalecer y coordinar la legislación para que la sanción del delito tributario y económico sea efectiva y ejemplificadora. Los ejemplos de impunidad, en estos casos, de los que existen innumerables ejemplos recientes, es una señal en contrario de los intereses del país y la ciudadanía.

En concreto, hemos relevado como materias indispensables para el tratamiento legislativo, al menos las siguientes materias:

1. regular el uso del Fondo de Utilidades Tributarias (FUT), ya que es uno de los instrumentos privilegiados de evasión y elusión tributaria, modificando el régimen de retiros en exceso, de disminución de capital y de transformación de sociedades.

2. adoptar una nueva política punitiva respecto de simulación de reinversión de inversiones y aplicar al régimen de reinversiones el mismo criterio axiológico del artículo regulados en artículo 27 bis de la Ley del IVA, entendido que la postergación de la tributación se justifique porque ésta genere rentas tributables. De no ser así, podría exigirse la tributación pendiente causada por la reinversión, bajo el mismo parámetro.

Sin duda, el debate sobre una Reforma Tributaria para Chile recién inicia, sin embargo la experiencia de las/as trabajadores/as que sirven a la ciudadanía en este ámbito es indispensable y estamos disponibles a asumir plenamente el desafío, de cara a la ciudadanía.

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