Ponencia Alejandra Rodriguez Galán

CONGRESO ARGENTINO DE DERECHO CONSTITUCIONALXIX ENCUENTRO DE PROFESORES DE DERECHO CONSTITUCIONAL

San Miguel de Tucumán. Tucumán. Argentina26, 27, 28 y 29 de Agosto de 2009

Camino hacia el Bicentenario

Tema: “Presidencialismo y Parlamentarismo. Un debate pendiente”

Presidencialismo y Parlamentarismo: un enfoque sistémico.

Por Alejandra Rodríguez Galán (*)

El propósito del presente trabajo no consiste en argumentar cuál es el mejor régimen político, si el Presidencialismo o el Parlamentarismo, sino que se centra en indagar qué tipo de presidencialismo, en nuestro país, es capaz sustentar un gobierno anclado en la Constitución, que garantice gobernabilidad, estabilidad y participación en términos de una República en el siglo XXI.

La reflexión sobre el presidencialismo se aborda desde un enfoque sistémico en el marco de la Constitución. A tal fin, en primer lugar, se exponen algunos conceptos como marco teórico y se alude sucintamente a los antecedentes históricos del régimen presidencial argentino, para considerar seguidamente los aspectos salientes de la reforma constitucional de 1994 y sus implicancias en nuestro sistema institucional.

Asimismo, se examinan dos notas fundamentales: el sistema electoral y de partidos políticos y la forma federal de estado, y su relación con el presidencialismo, en abono de la visión sistémica. Se fundamenta la necesidad de vigorizar el modelo presidencialista, con un fuerte apego a las instituciones republicanas y una apelación a los controles que su ejercicio exige.

(*) Abogada UCA. Master of Arts, en Ciencia Política, City University of New York. EE.UU. Profesora de Derecho Constitucional UBA. Secretaria Letrada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

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Presidencialismo y Parlamentarismo: un enfoque sistémico

Índice: I. Introducción; II. Marco conceptual; IIl. Antecedentes históricos; IV. La reforma constitucional de 1994; V. Dos cuestiones relevantes en el enfoque sistémico: El federalismo en la Constitución y en teoría de la división de los poderes, y los sistemas electorales y los sistemas de partidos. VI. Conclusión y reflexiones finales.

“Una nación no es una nación, sino por la conciencia profunda y reflexiva de los elementos que la constituyen. Recién entonces es civilizada: antes ha sido instintiva, espontánea: marchaba sin conocerse, sin saber a dónde, cómo ni porqué. Un pueblo es civilizado únicamente cuando se basta así miso, cuando posee la teoría y la fórmula de su vida, la ley de su desarrollo.” 1

I. Introducción

El debate acerca del presidencialismo como régimen de gobierno, y el parlamentarismo como alternativa para desconcentrar el poder no constituye un tema central en las democracias modernas, sino que la cuestión relevante radica en los alcances de las competencias constitucionales y el control sobre su ejercicio, y en todo caso en la estabilidad y sustentabilidad de uno u otro sistema, según la diversa interacción entre las fuerzas políticas y las relaciones complejas que genera la gestión del Estado en los distintos niveles de gobierno.

Si bien, la cuestión propuesta para este panel tiene sin duda contornos teóricos interesantes, en nuestro orden constitucional no debiera ser un debate pendiente si se parte de la premisa que el sistema presidencial, tal como la Constitución lo ideó, no ha funcionado correctamente a lo largo de la historia constitucional argentina reciente, de acuerdo al modelo que cimentaron nuestros padres fundadores. No se trata pues de ensayar otro sistema político, ajeno a nuestra tradición, sino de cumplir el que tenemos.

En el esfuerzo argumentativo por sostener los beneficios de un régimen sobre el otro, se ha confundido la falta de cumplimiento de los postulados de la Constitución, con el fracaso del presidencialismo y, de allí, la apelación a propuestas de cambio.

No falló, sin embargo, el Presidencialismo como sistema de gobierno, sino que la falla resulta de la inobservancia de los axiomas de la Constitución, que se patentiza en la debilidad de las instituciones y en la ausencia de una cultura cívica que traduzca -en la acción política- el ideal weberiano.2 El verdadero debate debe darse, en cambio, a partir de una visión crítica pero positiva, y no pesimista de nuestro régimen político.

El propósito de este trabajo no consiste entonces en argumentar cuál es el mejor régimen político -Presidencialismo vs. Parlamentarismo-, sino que la pregunta

1Alberdi, Juan Bautista (oct.1, 111), en Jorge Mayer, “El pensamiento vivo de Alberdi”. Ed. Losada. Buenos Aires, 1983, pág. 33. 2 Weber, Max, en la “La Política como profesión”, concentra en unas pocas líneas de gran precisión conceptual el núcleo mismo de lo que le preocupa, al oponer dos lógicas políticas que son dos éticas,“La ética de la convicción” [Gesinnungsethik] está animada únicamente por la obligación moral y la intransigencia absoluta en el servicio a los principios. La ética de la responsabilidad [Verantwortungsethik] valora las consecuencias de sus actos y confronta los medios con los fines, las consecuencias y las diversas opciones o posibilidades ante una determinada situación.

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fundamental se centrará en qué tipo de presidencialismo, en nuestro país, es capaz sustentar un gobierno anclado en la Constitución, que garantice la gobernabilidad y participación en términos de una Republica en el siglo XXI.

A tal fin, en primer lugar, se expondrán algunos conceptos como marco teórico y se recordarán sucintamente los antecedentes históricos del régimen presidencial argentino, para considerar seguidamente los aspectos salientes de la reforma constitucional de 1994 y sus implicancias en nuestro sistema institucional. Asimismo, se hará referencia dos notas fundamentales: el sistema electoral y de partidos políticos y la forma federal de estado, y su relación con el presidencialismo. Finalmente ensayaremos algunas conclusiones.

La reflexión sobre el presidencialismo se perfila, en el marco de la Constitución, como un diálogo3 en una doble dimensión: por una parte, entre la autoridad y la libertad y, de otro lado entre el poder central y los estados locales.4 Las alternativas de este diálogo en el sistema constitucional argentino constituyen el objeto de este ensayo.

II. Marco conceptual

A los fines de este trabajo, el concepto de sistema es importante porque proporciona un instrumento analítico eficiente. 5

1. Si se concibe al sistema como una totalidad organizada, la interacción dialéctica entre el todo y las partes, formulada de manera vaga ya en el siglo XIX, encuentra hoy una definición clara y precisa en la teoría de sistemas complejos6; categoría que se puede trasladar a la teoría constitucional y al análisis de los sistemas políticos.7 Desde esta perspectiva, la Constitución es aprehendida como un ordenamiento sistemático y racional de la vida social a través de un documento escrito, destinado a perdurar en el tiempo. 8 También los regímenes políticos son categorías que adquieren significado en el modelo sistémico. 9

1.1. Gregorio Badeni describe tres sistemas de organización de la función ejecutiva: el presidencialismo, el parlamentarismo y el ejecutivo colegiado.

El presidencialismo, que concentra la función ejecutiva en un órgano independiente del legislativo y judicial, puede ser puro, atenuado o mixto. Es puro cuando

3 Habermas “Legitimation crisis”, citado por Juan V. Sola, Derecho Constitucional, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2006, pág. 24 y ss. Para el autor el Derecho Constitucional es un diálogo continuo sobre cuestiones fundamentales que atañen a la naturaleza de nuestra sociedad. Raymond Aron, también desarrolla el punto en su obra “Ensayo sobre las libertades”. Alianza Ed., Madrid, 1974, pág. 152 y ss. 4La ecuación clásica formulada por Alexis de Tocqueville: “libertad e igualdad” en “Democracy in America” y “The old Regime and the revolution”, han dada paso a la dicotomía: “libertad -autoridad”.5Sartori, Giovanni, “Parties and Party Systems, a Framework for analysis” .Cambridge University Press, 1979, pág. 43. El autor lo aplica a los sistemas de partidos políticos.6García Rolando, “Sistemas complejos”, concepto, método y fundamentación epistemológica de la investigación interdisciplinaria”. Editorial Gedisa, España, 2006, pág. 127 y ss. 7 Díaz, Rodolfo Alejandro, “Prosperidad o ilusión” las reformas de los 90 en Argentina. Ed. Ábaco, 2002, pág. 250, con cita de Maurice Godelier, define al sistema es un conjunto de elementos vinculados entre sí por cierta “regla de combinación”. La propiedad de ser un sistema viene determinada no por los elementos que lo constituyen sino por la regla de combinación.”8 Sola Juan Vicente, “Derecho Constitucional”, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2006, Pág. 42 y ss.9 La referencia a David Easton es obligada.

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carece, virtualmente, de controles internos o intraorgano como acontece con el régimen presidencial de los Estados Unidos. Es atenuado cuando, bajo determinadas circunstancias, el ejercicio de la función ejecutiva por el titular del poder esta sujeto a controles intraorganos, como puede ser la efectiva función de refrendo y legalización por los ministros, tal como acontece en nuestra Constitución. Es mixto cuando las funciones ejecutivas se distribuyen entre un presidente y un primer ministro cuya dependencia, en el caso de este último, se materializa ante el órgano legislativo. Al primero se le atribuyen funciones esencialmente políticas mientras que, al segundo, funciones de índole administrativa, tal como, a grandes rasgos, esta instrumentado en la Constitución de Francia. 10

En el sistema presidencialista los poderes Legislativo y Ejecutivo están netamente separados. El Congreso ejerce el primero votando las leyes y el presupuesto, el presidente conduce la política general del país dentro del marco jurídico y económico establecido por el Legislativo. No puede el presidente disolver las cámaras, estas a su vez no pueden censurar a los ministros ni al presidente, lo que los obligaría a renunciar. Cada uno en su función tiene las manos libres en su marco de ingerencia, pero debe adecuarse a la presencia del otro.

El sistema de frenos y contrapesos, cuando funciona correctamente, se constituye en la mayor garantía de la libertad. Los órganos del gobierno resultan así vinculados mediante una relación de control, de interdependencia y de colaboración, necesarias para el eficaz cumplimiento de sus fines. La división de las funciones de gobierno entre los tres poderes de Estado aumenta los costos de transacción positivos de la actividad gubernativa.11

1. 2. Los sistemas parlamentarios constituyen el tipo más frecuente de gobierno en los estados europeos y tienen una larga evolución proveniente de las limitaciones que fueron imponiéndose a los gobiernos monárquicos. Algunas de sus notas esenciales son las siguientes: los ministros son al mismo tiempo parlamentarios, generalmente diputados, si bien existe alguna excepción en los sistemas semiparlamentarios, el origen electoral es parlamentario; el gobierno se conforma con los jefes políticos del partido mayoritario o de partidos asociados que forman una coalición a ese efecto; se requiere la confianza de la mayoría del Parlamento para que el gobierno permanezca en el poder.

El instrumento más eficaz con que cuenta el Parlamento es la posibilidad de exigir la responsabilidad política del gobierno, que puede llegar al extremo del voto de censura, con la consecuente dimisión del gobierno si éste tiene éxito. A su vez, el medio más riguroso de control político por parte del gobierno, es la facultad de disolver el Parlamento y convocar a nuevas elecciones.

A criterio de algunos autores existe un riesgo de inestabilidad ínsito en los sistemas parlamentarios, que dependen en gran medida de la fortaleza de su sistema de partidos y de la capacidad de formar nuevas coaliciones. 12

1.3. Giovanni Sartori observa que los sistemas presidenciales responden a una lógica interna del sistema. De tal suerte que, “un sistema político es presidencial si y sólo si el jefe de Estado -el presidente-: a) es electo popularmente; b) no puede ser despedido

10 Badeni, Gregorio, “Reforma Constitucional e Instituciones Políticas”. Ad Hoc, Buenos Aires, 1994, pág. 353 y ss. 11 Sola, Juan Vicente Sola, “Derecho Constitucional”, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2006, Pág. 651/657. 12 Sola, Ibid. Recuerda los casos de la República de Weimar, de la República Española, en donde se aplicaba el sistema proporcional, y de las Tercera y Cuarta Repúblicas de Francia, donde la inestabilidad gubernamental precipitó el quiebre violento del régimen parlamentario.

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de su cargo por el Parlamento o Congreso durante su período pre-establecido, y c) encabeza o dirige de alguna forma el gobierno que designa. Cuando se cumplen estas tres condiciones conjuntamente, tenemos sin duda un sistema presidencial puro, según la definición del distinguido profesor florentino. 13

Las particularidades del caso argentino imponen un examen contextual en el que no se puede ignorar la existencia de estas “circunstancias relevantes” en la determinación de su régimen político.14

2. El sistema que adoptó la Constitución de 1853/60 es el sistema presidencialista, basado en el principio de separación de los poderes y en el modelo norteamericano.15

2. 1. Los Founding Fathers que cristalizaron en la Constitución Federal de EE.UU. de 1787, los “fundamentals” diseñados en el “Federalista”, no hicieron una lectura plana de la realidad, sino que advirtieron, con acierto, que el poder es “tridimensional”.16

Esta noción que se prueba empíricamente en el modelo norteamericano obedece a la idea de control del poder y al principio de especialización. Pero es en la Constitución de Massachusetts de 178017 -artículo 30- donde se normativiza, por primera vez, en la historia constitucional, la separación de los poderes.18

La Constitución federal será fiel a la idea de frenos y contrapesos, a la interconexión de funciones, al sistema de “gobierno bien equilibrado”, estableciendo la intervención del Senado en los nombramientos de altos funcionarios, incluidos los justices de la Corte Supremo, obligando, en suma, a la colaboración entre poderes y poniendo en marcha una serie efectiva de controles, reforzados, desde la célebre sentencia del juez Marshall “Marbury v. Madison” de 1803, con el control judicial de constitucionalidad de las leyes.

Por cierto que no se organizaba un régimen parlamentario, sino que se inauguraba lo que después se llamaría el régimen presidencialista19, con la consiguiente independencia política del jefe del Estado, resultado de la legitimidad popular de su mandato; pero la idea que servía de base al edificio constitucional era, indudablemente, la consideración del balance of powers y de los controles recíprocos como elemento fundamental del Estado constitucional”. 20

13 Giovanni Sartori, “Ingeniería constitucional comparada, Un investigación de estructuras, incentivo soy resultados”, Ed. Fondo de Cultura Económico, México, 1996, pág. 99. 14 Según Roberto Vernengo: “Una circunstancia es relevante –en relación a ciertas soluciones posibles y ciertas normas dadas- cuando su presencia o ausencia es suficiente para alterara la solución del caso” 15 García Mansilla, Manuel y Ramírez Calvo Ricardo. “La Constitución Nacional y la obsesión antiamericana”. Virtudes, Buenos Aires, 2008. Sólido estudio del tema de las fuentes. 16 Valiente Noailles Carlos, La Nación, suplemento “Enfoques”, domingo 30 de julio de 2008.Akerman Bruce, “La nueva división de poderes”. Fondo de Cultura Económico”, México, 2007. Pone en duda la exportación del patrón estadounidense a favor de un enfoque de presidencialismo acotado; y argumenta sobre una nueva división de poderes basada en la especialización funcional. 17 Aragón Reyes Manuel, “Constitución y control del poder “Introducción a una teoría constitucional del control”; Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1999, pág. 26 y ss. 18 Aragón Reyes. Ibid. recuerda que esta expresión es muy antigua y se reitera en la teoría política desde Aristóteles. La primera vez que aparece, en inglés, el termino “government by law, not by men” es, probablemente, en la obra Oceana, de Harrington. 19 Corwin Edward S., “El Poder Ejecutivo”, Ed. Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1959. 20 Aragón Reyes, ob. cit.

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En el Federalista, Plubius lo proclamara con toda nitidez: la división de poderes no es mas que la garantía de la libertad; la división es, al mismo tiempo, interdependencia de poderes, de tal modo que se garantice que unos pueden controlar a los otros; la base sustentadora del Estado es el “equilibrio constitucional del sistema de gobierno”; además del control del pueblo sobre el gobierno es preciso asegurar los controles de los distintos poderes entre si; “han de organizarse y dividirse las autoridades de tal manera que cada una pueda constituir un control sobre la obra de la otra”; “el régimen no sirve solo para salvaguardar a la sociedad de la eventual tiranía de su gobierno, sin también para garantizar a una parte de la misma contra los eventuales abusos de la otra parte.” 21

Es la posición que asumirá más tarde Juan Bautista Alberdi al expresar: “La democracia es la libertad constituida en gobierno, pues el verdadero gobierno no es más ni menos que la libertad organizada.” 22

La institucionalización de una diversidad de controles, la concepción pluralista del poder y su vínculo con la existencia de una fuerte opinión pública constituyen los contornos del constitucionalismo norteamericano, en el cual hasta hoy, el control es un elemento inseparable del concepto de Constitución.23

Los redactares de la Constitución de los Estados Unidos concibieron la competencia –checks- entre los poderes como la garantía de la libertad. Al repartir en tres ramas independientes de gobierno, dotaron a quienes encabezarían cada uno de esos poderes los medios constitucionales para resistir las “usurpaciones” de los otros. De tal forma se afianzó la libertad y se institucionalizó la especialización en la función gubernativa. Los constituyentes norteamericanos que tenían una concepción de la mecánica newtoniana, la trasladaron al gobierno y crearon así una “maquina que anduviera por si misma”, según la expresión utilizada entonces.24

2.2. La República Argentina se inscribe en el conjunto de naciones con régimen de gobierno presidencial. Nuestros padres fundadores -y los de todo el hemisferio- eligieron el sistema presidencialista, ya que entendían que era el que mejor representaba “les moeurs” de Montesquieu 25. Por ende, en la región no hay ningún sistema parlamentario. Salvo algunas excepciones en países del Caribe y en el Brasil hasta 1889, por la experiencia del imperio, América ha seguido el sistema presidencial trazado por los Estados Unidos desde fines del siglo XVIII, país que ha sido un modelo de república democrática y de fortaleza institucional.

La impronta del gobierno norteamericano fue decisiva a la hora de definir los rasgos del Poder Ejecutivo presidencial, sobre todo en Alberdi. El modelo se adaptaba, a su vez, a la tradición hispanoamericana de los virreyes y capitanes generales de la época colonial y, con posterioridad, al espontáneo surgimiento de los caudillos militares durante las guerras de independencia. Giuseppe de Vergotini, advierte que algunas formas de presidencialismos iberoamericanos disponen constitucionalmente modos de colaboración

21 Número 47, 1 de febrero de 1788; Número 48, 1° de febrero de 1788; Número 49, 5 de febrero de 1788; Número 51, 8 de febrero de 1788. 22 Juan Bautista Alberdi, Obras Completas. Tomo VII, pág. 90/9123 Tribe Laurens H., “American Constitutional Law”, 1978.24 Sola, Juan Vicente Sola, “Derecho Constitucional”, ob.cit., 2006, Pág. 651/657. 25 “Cartas persas” (1721). Sobre Montesquieu ver también Ghirardi Olsen A. “El pensamiento de Carlos Luis de Secondat, barón de la Brède y Montesquieu. Academia Nacional de Córdoba. 6/11/2007.

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entre los poderes, propios del gobierno parlamentario, si bien subsiste la tendencia a una preeminencia presidencial. 26

Dado que la organización constitucional de la Argentina ha sido más próxima que distante de ese modelo, el problema lo han configurado los hombres, no las reglas de un sistema de probada eficacia.

III. Antecedentes históricos

La Constitución Nacional ha puesto el gobierno de la Nación en manos de tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. En el ámbito de sus competencias, cada uno de ellos cumple con la función de gobernar la Nación. 27

La formación constitucional argentina que se llevó a cabo entre la Revolución de Mayo y la reforma constitucional de 1860 –en que se cierra el proceso constituyente originario con la incorporación del Estado de Buenos Aires-28 tuvo como resultado la sanción de la Constitución histórica. A lo largo de medio siglo nuestro país obtuvo su independencia y se constituyó formalmente como Estado bajo las ideas de Mayo y los principios republicanos que informaron la Constitución de 1853/60, documento fundacional que condujo al país al progreso y al reconocimiento internacional.29 La tarea fue lenta y difícil; demandó nada menos que cincuenta años de luchas y desencuentros profundos, que sin duda han marcado sensiblemente el resto de nuestra historia.

Al cabo de cuarenta años de guerras civiles (1820-1862), nuestros padres fundadores, exponentes destacados de generación de 1837, cristalizaron el ideario de mayo y lo proyectaron en los cimientos de la organización nacional para un país próspero y pujante. Las Bases de Juan Bautista Alberdi, El Dogma Socialista de Esteban Echeverria y la pluma austera y elegante de Juan María Gutiérrez y José Benjamín Gorostiaga, dieron cuerpo al texto fundamental que encontró la armonía entre federalismo y democracia para un país de la extensión y complejidad de la Argentina, al adoptar la república representativa y federal basada en la exitosa experiencia norteamericana. Fue entonces “La Nación Argentina hecha ley.” 30

El régimen fue presidencialista y cierto es que Alberdi lo concibió como un "Ejecutivo fuerte", pero en los claros límites de la Constitución: "En vez de dar el

26 Dalla Vía, Alberto R, ob. cit., pág 525. El autor advierte que en los regímenes latinoamericanos pueden hallarse algunos elementos del parlamentarismo: la presentación de los ministros ante el Congreso y, en algunos casos, la interpelación. “En Venezuela, los textos de 1864, 1874 y 1891 establecieron que los ministros podían ser censurados por la Cámara de Diputados y con ello estaban obligados a dimitir. En Ecuador, la Constitución de 1878 introduce el voto de censura y en 1915 aparece el proyecto para implantar el parlamentarismo en ese país en la época del general Leónidas Plaza. Haití adoptó algunos elementos de este régimen en 1806, 1843, 1859 y 1867; Honduras entre 1925-1931 y Bolivia entre 1931-1937. Perú, por su parte, en 1933 y Cuba en 1940, establecieron una especie de semiparlamentarismo.” Uruguay en 1934, Guatemala en 1945 y Venezuela en 1947 acogieron con algunos de sus matices.Por su parte, instauraron un régimen parlamentario Brasil (1838-1889 y 1961-1963) y Chile (1891-1924). 27 Fayt, Carlos Santiago, “Supremacía Constitucional y la independencia de los jueces”. Ed. Depalma. Buenos Aires, 1994, pág.1.28 Es la noción que originalmente desarrolló Alberto Rodríguez Galán en su tesis doctoral “Buenos Aires y la reforma constitucional de 1860“, calificada con sobresaliente y recomendada al premio Facultad. Universidad Nacional de Buenos Aires, 1970. 29 Bianchi, Alberto, “La formación del estado constitucional argentino”, excelente trabajo de reciente aparición.30 Según la famosa expresión de Benjamín Gorostiaga, el redactor de la parte orgánica.

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despotismo a un hombre, es mejor darlo a la ley. Ya es una mejora el que la severidad sea ejercida por la Constitución y no por la voluntad de un hombre"...."Dadle al Poder Ejecutivo todo el poder que sea necesario, pero dádselo a través de la Constitución". 31

El presidencialismo devino así en una forma de “domesticar a la monarquía”. El sistema se basa en un Congreso de dos cámaras32 y un Poder Judicial

independiente, siendo una de las funciones mantener el “activa” la división de poderes. Así, los derechos fundamentales y garantías individuales, consagrados en el parte dogmática de la Constitución, quedaban a su vez asegurados ya que se necesitaba el concurso de ambas cámaras para la sanción de la ley y el concurso del Ejecutivo para su promulgación, y, si resultaba inconstitucional, la justicia a través del control jurisdiccional de constitucionalidad podía anular sus efectos.33

Entre 1853 y 1930, el sistema fue implementado con éxito, superando todos los obstáculos, el más importante de los cuales fue la cuestión de la provincia de Buenos Aires (1853 -1862) y de la Capital (1862 -1880); con la federalización de la Ciudad de Buenos Aires, los últimos vestigios de la cuestión federal quedaron atrás.

En 1912, se sancionó la ley Sáenz Peña que, al consagrar el sufragio obligatorio, secreto y universal dio paso a la necesaria apertura del sistema político y permitió que en la siguiente elección presidencial de 1916 se impusiera el partido radical, consolidándose así la participación democrática del pueblo en la elección de sus autoridades.34

A partir de la Revolución de 1930, la incursión de las Fuerzas Armadas en la política del país como actor y dirimente del acceso al poder y la sucesiva instalación de gobiernos de facto, seguida de la clausura del Congreso de la Nación constituyen un punto de inflexión que contribuyó a centralizar en el Poder Ejecutivo las funciones propias de los órganos políticos, a extramuros de la Constitución.35

Con el primer golpe de estado en aquel año, se comienza a desnaturalizar el sistema político argentino, la república se debilita ya que los tres poderes no funcionan en plenitud. Los gobiernos militares, por naturaleza son "del Poder Ejecutivo", y por lo tanto lentamente éste fue adquiriendo una relevancia singular, al margen de los principios constitucionales y en detrimento de las otras ramas del gobierno. En efecto, el crecimiento de las prerrogativas del ejecutivo que esos cambios ocasionaron se agravó en nuestro medio por la presencia recurrente de gobiernos de facto. Así, el Congreso Nacional

31 Alberdi creía en un "presidente constitucional" que pueda asumir las facultades de un rey, en el instante que la anarquía le desobedece como "presidente republicano". Las Bases”, capítulo XXV.32 Vale reiterar que en los sistemas presidencialistas no hay “Parlamento”, sino un Congreso. En nuestro medio no tenemos pues parlamentarios, sino legisladores, los diputados que representan al pueblo directamente, y los senadores que representan a las provincias. 33Se optó por un sistema de elección de autoridades propio de cada poder del Estado. Un colegio electoral designaba al presidente de forma indirecta por un período de 6 años, sin reelección inmediata; las legislaturas locales, a los senadores, por 9 años, y la renovación de la cámara por tercios; el pueblo de la Nación, a los diputados por 4 años con renovación de la cámara por mitades; y el Poder Ejecutivo, con el acuerdo del Senado, designaba a los jueces, inamovibles mientras durara su buena conducta. La ausencia de reelección inmediata tuvo por objeto evitar las tentaciones totalitarias. 34 “Quiera el pueblo votar”, fueron la palabras de Indalecio Gómez, Ministro del Interior de Sáenz Peña, al defender el proyecto de su Presidente ante el Congreso de la Nación. 35 Rodríguez Galán, Alejandra, "The Failure of Party Competition and the Crisis of Democratic Institutions in Argentina, Political Parties, 1912-1930". Tesis aprobada para el Master of Arts, en Ciencia Política, especialidad Políticas Comparadas City University of New York (CUNY). Nueva York, EE.UU., 1990.

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permaneció inactivo durante largos años de esos gobiernos; sólo existió entonces como poder político el ejecutivo, en contacto directo con los factores de poder o los grupos de presión, y como único órgano catalizador de las demandas de esos grupos. 36

Así, a la fortaleza originaria del régimen presidencialita, se unió más tarde un largo proceso de concentración de poder, en el que fueron perdiendo entidad tanto el Congreso como las Provincias. No resulta novedoso entonces que nuestro Poder Ejecutivo a lo largo del siglo pasado se fuera desnaturalizando por diversas causas.37 Al respecto, César Enrique Romero, al analizar los factores que han incidido en el crecimiento del Poder Ejecutivo, destaca los siguientes: a) La frecuencia de los estados de emergencia; b) La conducción de las relaciones internacionales; c) El ejercicio de atribuciones militares; d) La política para el progreso económico social; e) La dirección de la vasta y compleja burocracia; f) La crisis del Congreso y de los partidos políticos; g) La delegación de las facultades legislativas; h) La crisis del federalismo; i) El liderazgo de los "ejecutivos" y, en el presidencialismo, la Jefatura de Estado; j) La conflictividad con los grupos de presión y los factores de poder. 38

Con el retorno del país al Estado de Derecho en 1983, el respeto a la supremacía de la Constitución y la vigencia irrestricta de las libertades bajo la Constitución histórica, las fuerzas políticas iniciaron el camino de la difícil construcción de consensos para la reforma constitucional que convergió en el Pacto de Olivos39 y más tarde en la declaración de la necesidad de la reforma40, consumada en 1994.

IV. La Reforma constitucional de 1994

La reforma de la Constitución Nacional de 1994 generó importantes cambios en la estructura del Estado, en ese contexto se inscriben las reformas al sistema institucional. Alberto García Lema recuerda uno de los objetivos fundamentales que perseguía esta iniciativa fue la atenuación del sistema presidencialista.41 Tal propósito se plasmó, más tarde, en la Ley Declarativa de la Reforma, 24.309.42

En efecto, surge de la lectura de los debates que precedieron la sanción de la reforma constitucional que la intención que la guió fue la modernización de las instituciones a partir de tres pilares fundamentales: ampliar la participación política y

36 García Lema, Alberto M., en “La Reforma de la Constitución -explicada por miembros de la Comisión de Redacción-”, Rubinzal y Culzoni editores. Santa Fe - Buenos Aires, 1994, pág. 386.37 Ibáñez Rozas Enrique, “Desconstitucionalización vs. Estado constitucional”. El Derecho, 9/03/ 2008.Identifica diversas causas que han contribuido a la vigorización del Poder Ejecutivo: el intervencionismo estatal activo en las relaciones económico-sociales; la exigencia de rapidez, información y técnicos especializados; la delegación de funciones legislativas en el Poder Ejecutivo; la conducción de las relaciones exteriores; la crisis del sistema federal, la imposibilidad de discutir en el órgano legislativo la totalidad de los proyectos de ley de envergadura, y la necesidad de contar con una tecnoburocracia. 38 Romero, César Enrique Romero, "El Poder Ejecutivo en la realidad política contemporánea"."Temas Constitucionales y Políticos", Universidad Nacional de Córdoba, año 1971.39 García Lema, Alberto M., “La Reforma por Dentro”. Ed. Planeta, Buenos Aires, 1994.40 Ley 24.309, sancionada el 29 de diciembre de 1993. 41 García Lema, ob. cit.42 Punto “A” del Núcleo de Coincidencias Básicas.

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social, dotar de mayor eficacia a las instituciones y lograr efectividad en los instrumentos de control sobre los actos gubernamentales.

En tal sentido, cabe poner de resalto que la reforma constitucional enunció, entre sus objetivos, no solo el de "atenuar el presidencialismo", sino también la necesidad de "modernizar y fortalecer el Congreso" y "fortalecer los mecanismos de control", todo ello directamente relacionado con el fin de "perfeccionar el equilibrio de poderes". 43

El convencional García Lema manifestó en el seno de la Convención que "los contenidos del Núcleo de Coincidencias Básicas responden, al igual que la habilitación de los temas que están incluidos en el artículo 3° de la ley declarativa, a ciertas finalidades, a ciertas ideas-fuerza, que constituyen los grandes objetivos de la presente reforma. La primera es sin duda la necesidad de obtener una consolidación y perfeccionamiento del sistema democrático [...] La segunda gran idea-fuerza es generar un nuevo equilibrio en el funcionamiento de los tres órganos clásicos del poder del Estado -el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial-; y a ella responden, a su vez, la atenuación del régimen presidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso, la mayor independencia del Poder Judicial." 44

Más allá de los altos propósitos de la reforma, un examen de las disposiciones constitucionales y su performance en la práctica del gobierno han llevado a sostener que no sólo no se cumplió enteramente el objetivo propuesto sino que se acentuó la figura presidencial.45

En opinión del profesor Bidart Campos, “El orden normativo ha moderado al presidencialismo al acotar al poder ejecutivo que, hasta 1994, presentaba un perfil reforzado. No obstante, y de nuevo, en el tiempo transcurrido desde la reforma la vigencia sociológica no muestra correspondencia con el modelo normativo.”46

En esa misma línea de pensamiento nos recuerda Linares Quintana –con cita de Heller- que en última instancia, siempre veremos confirmarse la tesis de que la Constitución real consiste en las relaciones reales de poder, y que su permanencia en el tiempo esta dada por la probabilidad de que se repita en el futuro la conducta humana que concuerda con ella.47

El diseño del Jefe de Gabinete de Ministros aparece como consecuente con los objetivos antes señalado. No obstante, si se repara en la disposición contenida en el artículo 99, inciso 7°, no es tan así pues es el Presidente por sí solo quien lo nombra y remueve, al igual que a los demás ministros. En esta última atribución del Presidente, se consolida la esencia presidencialista del nuestro sistema político. Esta tesis esta abonada por el contenido jurídico de la normativa constitucional, según el examen efectuado por la

43 Negretto Gabriel L. “The Reform of Presidentialism in the Argentine Constitution of 1994”. Columbia University. Artículo presentado en el encuentro de la Latin American Studies Association. 1998. 44Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, Santa Fe-Paraná, 1994, Secretaria Parlamentaria, Tomo II, págs. 2210/11.45 Es la opinión de Ricardo Haro, quien considera que se acentuó la figura presidencial. "Perfiles fundamentales de la reforma constitucional argentina de 1994". Universidad Nacional de Córdoba. Describe las principales reformas al Poder Ejecutivo. Universidad Nacional de Córdoba46 Bidart Campos, Germán J., “Manual de la Constitución Reformada”. T. III. Ediar, Buenos Aires, 1997, pág. 30. 47 Linares Quintana, Segundo V. “Derecho Constitucional e Instituciones Políticas”, Tomo II. Ed. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1970, pág. 10 y 11 y ss.

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Procuración del Tesoro de la Nación en el dictamen 90/97, suscripto por Rodolfo Alejandro Díaz.48

Lo cierto es que según establece el artículo 87 de la Constitución nacional “El Poder Ejecutivo de la Nación será desempeñado por un ciudadano con el título de "Presidente de la Nación Argentina". Es el Jefe Supremo de la Nación, Jefe del Gobierno y responsable político de la Administración (artículo 99, inciso d).

El cambio en la conformación interna del accionar del Poder Ejecutivo al desconcentrarse ciertas funciones de índole gerencial en nada enerva este criterio, dado que tiende agilizar y aliviar su tarea en la faz procedimental, pero no a limitarla. Es el Presidente quien conserva la decisión política en plenitud de su poder, pues lo real es que mantiene las Jefaturas de Estado, de Gobierno, de las Fuerzas Armadas y es responsable político de la Administración general del país, cuyo ejercicio le reserva el Jefe de Gabinete de Ministros.

Al valorar las reformas al Poder Ejecutivo, es factible advertir el predominio de las disposiciones que fortalecen a ese órgano de gobierno sobre las que lo morigeran. Si bien no es pacífica la opinión al respecto, sobresale en la línea propuesta la calificada ponderación de Bidart Campos, que consideramos el enfoque más acertado.49

En conclusión, el Poder Ejecutivo ha salido robustecido en la reforma de 1994: con la reelección del Presidente sin la exigencia de la mayoría absoluta, si bien con un período reducido; con las trascendentales facultades de dictar “decretos de necesidad y urgencia”, con la posibilidad de la “delegación de facultades legislativas”, y finalmente, con la atribución de la “promulgación parcial de las leyes”. 50

V. Dos cuestiones relevantes en el enfoque sistémico

1. El federalismo en la Constitución y en la teoría de la división de los poderes

Si se parte del enfoque sistémico y de la premisa de que el régimen político obedece al sistema de la Constitución, es dable sostener la existencia de una relación de interdependencia con la forma federal de estado.

Joaquín V. González, bajo la señalada “idea del sistema”, explica que “uno de los caracteres más distintivos del sistema de gobierno de la Constitución es […] que él obedece a todo un plan de recíprocas restricciones y de contrapeso o equilibrio entre todos los poderes, secciones o departamentos de que se compone.” Así, no solo se refiere a las reglas fundamentales relativas al funcionamiento de los tres poderes, sino y, en primer lugar, al equilibrio entre el poder del gobierno federal y la gran suma de atribuciones que las provincias se han reservado al organizarlo.51

1.1. En la Argentina, la forma de estado responde a dos tradiciones. Una vertiente es la que expuso Juan Bautista Alberdi, finalmente adoptada por la Constitución

48 Ver al respecto el Dictamen PTN 90/97 del 21 de julio de 1997. La dependencia del Jefe de Gabinete con Presidente en una "relación jerárquica" adhiere al modelo de Ejecutivo fuerte49 Bidart Campos, Germán J. ob.cit. Tomo IIII, pág. 30 y 31. 50 Este vigoroso robustecimiento ha sido detectado por Ricardo Haro y por otros autores, como Víctor Enrique Ibañez Rozas. El Derecho, ob. cit.., quien cita los decretos de necesidad y urgencia (art. 99, inciso 3); la legislación delegada (art. 76); la promulgación parcial de leyes (art.80); la posibilidad de reelección del presidente (art.90) y la elección directa a doble vuelta del Presidente (art. 94 a 98).51 Joaquín V. González. “Manual de Derecho Constitucional”. Ed. Estrada. Buenos Aires, 1959, pág. 313.

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de 1853, que consiste en la adopción de una fórmula mixta52, en la que se conjugan los antecedentes unitarios y federales de nuestra vida política. La otra, de fuerte contenido federal, es la que se origina con motivo de la unificación de Buenos Aires con las demás provincias en 1860, después de su secesión.

En aquella etapa fundacional del país se pretendió conciliar dos políticas. La primera, la de Buenos Aires mediante el resguardo de los fuertes intereses económicos que le brindaban su posición geográfica y su puerto como llave de la economía del país; y, la segunda: la afirmación por las provincias de sus individualismos locales. Pero esa realidad se transformó rápidamente en los años siguientes por la gran movilidad de la sociedad argentina en todos sus campos. Así, los particularismos provincianos cedieron frente a los cambios introducidos por la inmigración europea primero y más tarde por las migraciones internas. A su vez, la creación de polos de desarrollo en el interior del país, como contrapunto a la fuerza centrípeta de Buenos Aires, precipitó un proceso, que reinstaló la fórmula mixta que entrevió Alberdi y que en su sentido profundo comporta una solución compromiso entre los intereses del Estado federal y el propio de los estados provinciales. 53

La adopción de la forma federal de estado 54 implica que el ejercicio del poder soberano recae en el gobierno federal, y el poder autónomo que conservan las provincias, en sus respectivas autoridades. De la declaración del Preámbulo de la Constitución, según la cual los representantes del pueblo, en ejercicio del poder constituyente originario, se unen “…por voluntad y elección de las provincias que la componen…”, surge con toda claridad que son las provincias las que dan contenido a la Nación, de manera que no se trata de sujetos de derecho público desasociados55, sino de estados unidos por un destino común y la finalidad de progreso compartido.

En su condición de entidades preexistentes a la Nación, dotadas de autonomía política y autarquía económica, las provincias argentinas conservan todos los atributos originarios que no delegaron en el Estado Nacional, correspondiendo en caso de duda, ofrecer la solución más acorde con los intereses provinciales, atendiendo a los grandes objetivos que determinaron la unión nacional: el respeto a la libertad y a la dignidad del hombre. 56 Con respecto al modo en que se realizan ambos órdenes de potestades, federales y provinciales se ha sostenido que los poderes reservados de las provincias son originarios e indefinidos y los delegados a la Nación son definidos y expresos. 57 Las provincias tienen facultades de legislación que ejercen las legislaturas provinciales58, y

52 Juan Bautista Alberdi. La expresión que acuñó la fórmula mixta es “unidad federativa” o “federación en la unidad”, según de la palabra XIII del Dogma Socialista. Nótese que las Constituciones de 1819 y 1826 fueron ambas de carácter unitario. 53Alberto Rodríguez Galán, “Poder político, centralización y descentralización”. Instituto de Derecho Público y Ciencia Política. Academia Nacional de Ciencias de Buenos Aires, 1982, pág. 25.54 La forma federal de estado es considerada un contenido “pétreo”. Para un estudio profundo del tema y su debate ver: Jorge R. Vanossi, “Teoría Constitucional “, Ed. Depalma, 2000, págs. 200 y ss.55 Alberto R. Dalla Vía, ob.cit., 2004, pág. 652 y ss. 56 Badeni Gregorio, “Derecho Constitucional” Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2005, pág. 431 y ss.57 El principio de reparto esta establecido en el artículo 121 de la CN. También ver los arts. 125 y 126.58 A excepción de la facultades de legislación común del artículo 75, inciso 12.Las provincias dictan su propios códigos tributarios, leyes de procedimiento administrativo y ambientales, y en general las referentes al ejercicio del poder de policía local, entre otos asuntos.

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jurisdiccionales a través del poder judicial local59. Asimismo, cabe indicar que en nuestro sistema de control de constitucionalidad “difuso”, cualquier juez -nacional o provincial- puede declarar la inconstitucionalidad de una ley, por contraria a la Constitución.60

Una expresión de la jerarquía constitucional de los estados provinciales esta dada por la prerrogativa que se les reconoce a la competencia originaria de la Corte Suprema, así lo ha interpretado desde sus decisiones más tempranas.61

1. 2. Sabido es que a la división horizontal del poder, que presuponía la diferenciación de las funciones en la rama ejecutiva, legislativa y judicial, se añadió más tarde la innovación profunda que significó, en el orden político, la sanción de la Constitución de los Estados Unidos de América en 1787 62, que implementó la división vertical del poder. Es decir una forma de estado que distribuía las competencias entre un gobierno central y gobiernos locales, con actuación armónica y coordinada sobre un mismo espacio territorial.

Si bien la teoría del proceso político acierta en la necesidad del control judicial de la división de poderes en el caso del gobierno federal, cabe interrogarse, qué ocurre en cuanto a la división del poder entre la Nación y las provincias. En este caso, la principal garantía de la autonomía de las provincias no radica sólo en asegurar la división de funciones en su nivel propio de gobierno, sino en la participación de sus representantes en la formación del gobierno federal.

La cuestión de fondo consiste es profundizar la representación de los intereses de las provincias en el proceso político nacional, de allí la importancia del Senado como “caja de resonancia” y expresión de la soberanías estaduales, Cámara en la que, desde su origen, el menor de los estados miembros tiene la misma representación que la de los estados más importantes. Por ende, el aumento del ejercicio de funciones de carácter legislativo por parte del Poder Ejecutivo disminuye la necesaria participación de los representantes de las provincias en el proceso político, extremo que permite sostener que la división de poderes es también una garantía del federalismo. 63

El artículo 1° de nuestra Ley Fundamental declara que “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la establece la presente Constitución” y el artículo 5°, ordena que “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”. Ello implica que las provincias, al conformar la Nación se avienen a adecuar sus instituciones a los principios rectores de la Constitución Nacional, y bajo esos términos ésta les asegura la “garantía federal”, como expresión de la unidad del Estado. De allí que los gobernadores de provincia, elegidos libremente por el voto popular y de acuerdo a los previsto en las constituciones de cada estado, sean agentes naturales del gobierno federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes, según lo dispone el artículo 128.

59 Jorge R. Vanossi, “Situación actual del federalismo”, Ed. Depalma. Buenos Aires, 1964.60 Fallos: 311:2478, voto del juez Augusto César Belluscio, considerando 6 ̊. 61 Artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional. Causa in re “Sojo”, Fallos: 32:120, inaugura el control de constitucionalidad en nuestro medio. Para un estudio orgánico del tema ver la obra de Alberto Bianchi “Competencia Originaria de la Corte Suprema de Justicia del la Nación”. A. Perrot, Buenos Aires, 1989. 62 Fuente de la Constitución histórica de 1853/60.63 Juan Vicente Sola, Derecho Constitucional, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires, 2006, Pág. 837 y ss.

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En este contexto ¿cómo podría el sistema parlamentario compatibilizarse en nuestro medio con el federalismo? La sola formulación de esta pregunta frente a los argumentos esgrimidos, pone de resalto que el parlamentarismo no se concilia con la participación de las provincias argentinas en el gobierno federal. Pues, ¿qué rol tendría el Senado allí?, ¿quién sería el primer ministro, el líder del Senado o el de la Cámara de Diputados? No es casual que, en general, el parlamentarismo rija principalmente en países unitarios, con la excepción –entre otras- del sistema alemán, fundado sobre la base de las competencias originarias de los Länder, reconocidas en la Constitución de de 1949. 64

Asimismo, toda transformación del sistema político va impactar en la formación de los gobiernos provinciales y, en definitiva, en la dinámica propia del federalismo, por lo que la forma federal de estado no puede soslayarse a la hora de replantearse cambios en el régimen de gobierno.

En nuestra República, representativa y federal, la fuerza de los hechos y el condicionamiento de la geografía nos fuerzan al presidencialismo, pero para que sea compatible con el respeto a las garantías individuales, deberían restablecerse las limitaciones originales al poder del presidente. Volver a instaurar la división de poderes y revitalizar las bases del federalismo, no es sino respetar los recordados “moeurs” de Montesquieu. Bajo estas condiciones: división de poderes y forma de estado federal, es dable afirmar que los derechos fundamentales y las garantías individuales se ven fortalecidos.

2. Los sistemas electorales y los sistemas de partidos políticos

Resulta clave para el buen funcionamiento del presidencialismo y del parlamentarismo, que la conformación del sistema de partidos sea consistente con su lógica sistémica.

Dos calificadas opiniones doctrinarias destacan la importancia de la adecuación de los regímenes políticos con los sistemas de partidos y los sistemas electorales que los sustentan.

Giovanni Sartori, uno de los protagonistas sustantivos del debate político contemporáneo, se ha dedicado al asunto en toda su obra, lo cual evidencia la significación que tiene el punto en la democracia pluralista. 65

En orden a los sistemas electorales corresponde indicar que, en términos generales, los mayoritarios se avienen mejor a los sistemas presidencialistas, en tanto que los proporcionales se vinculan a los regímenes parlamentarios.

Observa el pensador florentino que el número de partidos políticos es importante para determinar de qué tipo de sistema de partidos se trata y para establecer su relevancia, no solo en función de la distribución relativa de poder sino también de su posición valorativa. Así, los sistemas multipartidistas son mas afines al parlamentarismo, en la medida que incentivos y preferencias se canalizan en la formación de coaliciones.

64 Ver “La realidad alemana”, editado por el Departamento de Prensa e Información del Gobierno de la República Federal de Alemania. Bonn, 1975. También ver los casos de Australia y Canadá, e incluso de Sudáfrica.65 Sartori Giovanni, “Parties and party Systems a Framework for analysis”. Cambridge University Press, New York, 1979; “Elementos de la teoría política”, Alianza editores, Buenos Aires, 1992; “Ingeniería constitucional comparada, Un investigación de estructuras, incentivos y resultados”, Ed. Fondo de Cultura Económico, México, 1996, y “La Democracia en 30 lecciones”, Taurus, Uruguay, 2009.

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Los sistemas bipartidistas y de tres partidos con gravitación electoral, son consistentes con el presidencialismo.

Define a la Argentina como eminentemente bipartidista, y como una cuestión hipotética, se interroga:” ¿Se beneficiaría Argentina de una transformación parlamentaria?” Su respuesta es escéptica pues considera que los partidos no tienen la solidez suficiente para soportar el cambio. “Lo que los mantiene unidos y actualmente produce esa unión, es el sistema presidencial” […] Lo que preveo es que un sistema diferente produciría una fragmentación partidista que la Argentina no necesita. 66 Por eso, advierte con toda claridad: “no nos apresuremos a descubrir o inventar ‘nuevos sistemas’ cada vez que un país toma prestado algún instrumento de otro sistema”. 67

La situación que se genera en el modelo presidencialista, si el Presidente es del partido mayoritario, pero ambas Cámaras están en manos del segundo partido tiene, según la tesis de Sartori, una salida institucional en la idea de pacto, de acuerdo, en la que el comportamiento de las elites políticas resulta un factor esencial. 68

2. Por su parte, el prestigioso politólogo italiano, Gianfranco Pasquino69 señala que aquellos sistemas políticos en los que es posible establecer una relación de confianza entre el Parlamento y el gobierno funcionan bastante bien porque la relación de confianza se basa en la habilidad de los parlamentarios de ser responsables hacia sus electores y hacia su partido. El mensaje es que la disciplina es necesaria pero, al mismo tiempo, los parlamentarios tienen que ser autónomos en algunos momentos y deben poder votar contra su propio partido si saben explicar las razones por las cuales lo hacen, de una manera transparente y que convenza a sus electores.

Los regímenes políticos dependen, fundamentalmente, de la naturaleza de los partidos y del sistema de partidos, porque la situación es muy diferente si sólo existen dos partidos o si estamos en presencia de un sistema multipartidario. Con relación a Argentina y en América Latina, es necesario analizar cada sistema político como sistema total, con diferentes actores, instituciones, electores y grupos de interés.

Los sistemas presidenciales son -a criterio de Pasquino- más complejos que los parlamentarios y necesitan sistemas de partidos sólidos que en muchos países de América Latina todavía no se han fortalecido. Por ende, el problema reside en cómo organizar y robustecer a los partidos políticos. No es una simple coincidencia, según el autor, que en Chile el sistema de partidos sea sólido, con la existencia de tres partidos, y que el sistema presidencial también lo sea.

3. Sin duda la posición de estos calificados autores es de gran significación a la hora de efectuar un análisis comparado de los sistemas de partidos y su implicancia en los regímenes políticos. Del mismo modo, sólo si comparamos los sistemas políticos podemos indagar en sus diferencias y similitudes, y formular soluciones o reformas viables dentro del propio sistema. La comparación sirve justamente para aprender y no cometer los mismos errores.70

66 Sartori, ob.cit. “Ingeniería…”, pág. 114.67 Ibid, pág. 100.68 Es el caso de la Argentina en 1916 y 1987; y EE.UU. en 1986.69Pasquino Gianfranco, “Los Poderes de los jefes de gobierno”. Editorial Prometeo, Buenos Aires, 2007. También “Sistemas Políticos Comparados” del mismo autor.70Linares Quintana, Segundo V. Ibid Ver su monumental estudio comparado. “Derecho Constitucional e Instituciones Políticas”, Tomo II. Ed. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1970.

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Por último, ambos coinciden en la tesis de que frente a un sistema bipartidista –como es en definitiva el nuestro-, el régimen presidencialista prevalece.71

VI. Conclusión y reflexiones finales

“Una Constitución no es otra cosa que los límites puestos al poder público, la regla en virtud de la cual ha de ejercerse, y la consignación y declaración de los derechos de los ciudadanos. Desde ahora empecemos a poner límites y a respetar esos derechos.” 72

Es saludable para la República que sus instituciones funciones con la mayor plenitud y eficacia.73 Para ello es imperativo que se respete la Constitución Nacional.

Si bien es cierto que la sustancia de la forma de gobierno es eminentemente política, no lo es menos que su formulación normativa es un problema jurídico. De allí la importancia de la Constitución escrita y del respeto al ordenamiento que procede de ella, en orden a los distintos ámbitos de validez de las normas federales o locales y al ejercicio del control judicial suficiente.

En el precedente de Fallos: 256:386, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo que “la tesis de que la vigencia y el respeto a la Constitución nacional requiere en primer término su acatamiento por los órganos constituidos, es decir, creados por aquélla y en relación a esta Corte exige, especialmente, la observancia de los límites de su jurisdicción, en razón de que no existe al respecto órgano ulterior de contralor, fuera de su responsabilidad política y de la propia estricta asunción de su subordinación a las normas constitucionales y legales dictadas en su consecuencia.

La vigencia plena de la Constitución dependerá entonces de su “realización“, es decir, de su efectividad normativa, que como señalaba Hesse, requiere necesariamente “que la cooperación, la responsabilidad y el control queden asegurados. No es concebible, la Constitución como norma, y menos la Constitución del Estado social y democrático sino descansa en la existencia y actividad de los controles.74

En este marco cobra singular vigor las célebres palabras del juez Marshall, al decidir el caso “Mc Culloch v. Marylan”: “Nunca debemos olvidar que es una Constitución lo que estamos interpretando […] Una Constitución que ha sido creada con la intención de prevalecer para épocas futuras y consecuentemente debe adaptarse a las variadas circunstancias de los asuntos humanos.” 75

Es dable sostener que, en lo que concierne al régimen político, los constituyentes de 1994, no alteraron en lo sustancial los principios rectores de la Constitución argentina sino que introdujeron institutos nuevos, con la finalidad de reducir las posibilidades de concentración del poder político.76 En efecto, afirma Bidart Campos que “La trinidad originaria que siempre se tuvo por eje de distribución de órganos y funciones subsiste con su tipología clásica”.77

71 Rodríguez Galán, Alejandra, ob.cit. nota 34. El sistema bipartidista no excluye la existencia de un tercer partido.72 Domingo Faustino Sarmiento, “Las ciento y una”, Obras Completas, t. XV, pág. 103.73 Fayt, Carlos Santiago, ob.cit. pág .174 Aragón Reyes, “Constitución y control del poder “Introducción a una teoría constitucional del control”; Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1999, pág. 36 y ss.75 17 US 316 (1819).76 Gregorio Badeni, ob. cit, pág. 432.77 Bidart Campos, ob.cit., Tomo III pág. 28 y 29.

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Pero lo cierto es que la demostración empírica de estas reformas constitucionales, testeadas en la crisis del 2001, han probado que antes que atenuar el presidencialismo lo han consolidado. El sistema encontró entonces su equilibrio bajo la formulación original, a través de la sucesión presidencial, mediante la actuación de la Asamblea Legislativa -en el marco del presidencialismo clásico-, sin que la presencia del Jefe de Gabinete de Ministros, llamado a ser una suerte de “fusible” en situaciones de crisis tuviera gravitación en la continuidad democrática. Más aún, ese equilibrio se logró, pese a que el sistema ya no contaba con la figura del vicepresidente, recambio natural y legal en situaciones de crisis institucional, en el marco del sistema original. De tal manera, que el régimen presidencialista, a pesar de su endilgada rigidez estructural supo dar respuesta a la crisis y paradojalmente salió fortalecido, tanto a nivel federal como de las provincias.78

En definitiva, la Constitución material ha vuelto al cauce del modelo clásico, se ha redireccionado hacia sus estructuras orgánicas a la que mejor se adecua el ejercicio del gobierno en nuestro país. Esta cuestión no debe valorarse negativamente en la medida en que implique redimensionar las funciones del poder, para darles una adecuada configuración técnica e instrumental, que sirva a la eficacia tanto del gobierno como del pertinente control político y jurídico.

No se trata entonces de insistir en las posibilidades de un sistema mixto, que sólo funciona bien en algunos países -Francia, por ejemplo-, sino de aceptar y afianzar el modelo clásico, propio de nuestro medio, bien que con los aportes de la reforma de 1994 en su recta interpretación, y con un fuerte y vigoroso apego a las instituciones republicanas y una apelación a los controles que su ejercicio demanda.

Cabe poner de relieve la actuación que le compete al Poder Judicial de la Nación en el control jurisdiccional de constitucionalidad, con plena independencia, firmeza, idoneidad y conciencia de su trascendente rol institucional. 79

En éste escenario, el Congreso de la Nación, que es el ámbito natural de los grandes debates y acuerdos nacionales, debe recobrar su actividad en plenitud80, pues como bien señala Dalla Via: “El necesario fortalecimiento del Poder Legislativo no sólo dependerá de la legitimidad de origen basada en el sufragio y de la legitimidad de ejercicio que le dispensa la confianza de los representados; sino, además, de la eficiencia en el ejercicio de una función cada vez más difícil en realidades complejas“.81 Las decisiones esenciales de la sociedad deben surgir del debate en el Congreso, de allí que el proceso de formación de las leyes sea un procedimiento privilegiado. Vale recordar aquí la tenaz labor docente del decano de los constitucionalistas argentinos, el Dr. Segundo V. Linares Quintana y del gran especialista del Derecho Parlamentario, el Dr. Carlos María Bidegain, quienes no sólo estudiaron el funcionamiento del Congreso sino que lo honraron con su trabajo y su prestigio.

78 Las medidas de emergencia adoptadas más tarde por el PE operaron en desmedro de los otros poderes como efecto inverso de los “frenos y contrapesos” o checks and balances.79 Una de las funciones del Poder Judicial es mantener “activa” la división de poderes. 80 El Congreso ha conferido al Ejecutivo los denominados super poderes; no ha revisado aun en profundidad la legislación delegada, según la manda original de la cláusula transitoria 8°; tampoco ha exigido el cumplimiento en forma regular de la presentación del Jefe de Gabinete de Ministros, todos los meses alternativamente a cada Cámara a rendir cuentas de la marcha de la Nación. 81 Dalla Vía, Alberto. Discurso en homenaje a los 156 años de la Constitución Nacional y en ocasión de la presentación del libro el “Poder Legislativo”. Senado de la Nación, 30 de abril de 2009.

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Se ha dicho bien que “La cuestión no se reduce al mero análisis del reconocimiento de atribuciones a los distintos órganos del poder sino al funcionamiento real de los controles. En la complejidad de la sociedad moderna es comprensible que la tarea ejecutiva, por sus propias características, tienda a convertirse en el centro de la toma de decisión política pero, precisamente por ello, debe revitalizarse y redimensionarse al Congreso como ámbito del debate y diseño de políticas públicas y de proyectos institucionales, y a tales fines rescatar y dinamizar las funciones de control propias de un Congreso republicano. El gobierno moderno requiere compatibilizar la eficacia y el control. El sistema republicano constitucional, entendido como una compleja trama de límites, reconoce como presupuesto la participación activa de los poderes constituidos, en la medida de las funciones que les han sido otorgadas.82

Pero este modelo ha de vincularse también a las ideas de “diálogo” y de “proceso” a las que se hiciera mención al comienzo, y a la noción de bien común y bienestar general. Desde esta perspectiva, a la dimensión agonal del interés público -espacio aprehendido como resultante del conflicto de intereses diversos que convoca a una mayor participación de los interesados en los procesos estatales-83 debe acompañarla también una vocación colectiva, superadora del conflicto. Por cierto, cuando se alude al “interés público” en este ámbito, se quieren significar los intereses permanentes de la Nación y no los aspectos coyunturales, intereses que deben ser preservados y conciliados como expresión genuina del pluralismo y del equilibrio institucional.

De lo que se trata es de cumplir la Constitución, impulsar la educación del soberano, andamio ineludible de la igualdad y el desarrollo, y la cultura cívica y sus símbolos que son importantes; llevar adelante una reforma política integral que fortalezca y consolide un sistema de partidos moderno; volver al equilibrio federal, tanto en su dimensión política como fiscal; son algunas de las ideas fuerza que habrán de concretarse en el segundo centenario de nuestra Nación.84

Sólo la observancia de la Constitución da lugar a un orden político estable. No habrá reconstrucción posible en el país si no se respeta la estructura institucional de la República, porque es en ese formidable edificio donde se encontrarán los caminos para alcanzar las metas de bienestar para todos.

La concreción de esos altos propósitos requiere el ejercicio de una política arquitectónica, de construcción de instituciones, orientada a un plan de desarrollo sustentable concertado tanto con las provincias como con las fuerza políticas las provincias a fin de lograr el fortalecimiento del federalismo, tanto en los distintos niveles de gobierno como en su dimensión más profunda: la igualdad de oportunidades.

En suma, presidencialismo y parlamentarismo, federalismo y unitarismo -“les moeurs” de Montesquieu-, no son sino instrumentos a los que el hombre acude para lograr su realización en la sociedad política. Que por medio de ellos se alcance la paz social, se asegure la libertad o se promueva el bienestar es en definitiva una cuestión de

82 Causa in re C.2650.XXXIX “Caligiuri, Rosa Clara c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionado s/ diferencias de salarios. Disidencia del juez Juan Carlos Maqueda.83 Guastavino, Elías P. “Tratado de la Jurisdicción administrativa y su revisión judicial”. Tomo I. Academia Nacional de Derecho y Ciencias de Sociales de Buenos Aires. Segunda edición. Buenos Aires, 1989, pág. 30/34. 84 Monsiváis Carlos “Las alusiones perdidas”. Ed. Anagrama. Barcelona, 2007. Con ironía señala que en el 2010 celebrarán el bicentenario siete virreinatos y que por primera vez Latinoamérica puede saber en visión de conjunto hasta que punto su historia se hace de fragmentos. pág. 63 y ss.

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aplicación; y es en la administración y distribución del poder donde radica en última instancia la obtención o no del bien común, como fin último del Estado de Derecho.85

85 Alberto Rodríguez Galán, ob.cit., págs. 27/28.

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