Políticas Públicas Sociales y Territoriales

Políticas Públicas Sociales y Territoriales: reflexiones teóricas y estudios de caso

Carmen Jimena HolguínEditora y compiladora

Universidad Autónoma de Occidente

Dirección de Investigaciones y Desarrollo Tecnológico

Facultad de Humanidades


Adriana Anacona MuñozBairon Otálvaro Marín

Carmen Jimena Holguín Camilia Gómez Cotta

Comité editoral

Santiago de Cali, 2014


ISBN 978-958-8713-58-8Primera edición, 2014

Editora y compiladora© Carmen Jimena Holguín

Comité editorialAdriana Anacona MuñozBairon Otálvaro Marín Carmen Jimena Holguín Camilia Gómez Cotta

Gestión editorialDirección de Investigaciones y Desarrollo Tecnológico

Dirección Programa EditorialJorge Enrique Salazar [email protected]

Coordinación EditorialClaudia Lorena González Gonzá[email protected]

Correción de EstiloJuliana Caicedo Durán

DiagramaciónTatiana Rodríguez Morales

Fotografía de portadaAry Rolando Campo Chicangana

ImpresiónCarvajal Soluciones de Comunicación S.A.S.

© Universidad Autónoma de OccidenteKm. 2 vía Cali-Jamundí, A.A. 2790, Cali, Valle del Cauca, Colombia

El contenido de esta publicación no compromete el pensamiento de la Institución, es responsabilidad absoluta de su autor.

Este libro no podrá ser reproducido por ningún medio impreso o de reproducción sin permiso escrito de las titulares del Copyright.

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TABLA DE CONTENIDO

Introducción: ¡del primer coloquio al sexto! 13André-Noël Roth Deubel

Presentación 21Adriana Anacona MuñozBairon Otálvaro MarínCamilia Gómez CottaCarmen Jimena HolguínComité Editorial

Parte I: Reflexiones Teóricas

1. El desafío de la implementación: repensar la acción pública en su contexto. 37André-Noël Roth Deubel

2. Implementación de programas sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las relaciones clientelares. 55Andrea Peroni

3. Implementación: el reencuentro de la Política Pública con la Administración Pública. 87Luis Fernando Aguilar

4. La implementación de Políticas Públicas: un problema conceptual y metodológico. 139Jorge Iván Cuervo Restrepo

Parte II: Estudios de Caso

Política Social e Inclusión

5. Ancestralidad, territorialidad y prácticas culturales: retos permanentes en la implementación de Políticas Públicas. 165Camilia Gómez Cotta

6. Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latinoamericanos. 193Adriana Anacona Muñoz

7. El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia. 225Bairon Otálvaro Marín

8. La implementación de la Política Social como forma de regulación y control social. 259Julián Francisco Bautista Rosero

9. Implementación de la Política Pública sobre el desplazamiento forzado en San Carlos, Antioquia, 2006-2010. 283Diego Armando Sánchez Valencia

10. El sordo como otro. Reflexiones sobre la Política Pública con relación a las personas sordas y sus derechos como comunidad lingüística. 305Ángela Marcela Fajardo Aristizabal

Geovani Adrés Melendres Guerrero

11. La Política Social en la construcción del Desarrollo Humano y social. 327José Guadalupe Vargas Hernández.

Territorialidad y Servicios Públicos

12. Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali. 353Germán Ayala Osorio

Hernando Uribe Castro

Carmen Jimena Holguín

13. Planeación local y presupuesto participativo condicionante al ejercicio de poder, en los escenarios de participación implementados. 401Claudia María González

Lina María Saldarriaga Escobar

14. Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las instituciones centrales y territoriales en Colombia. 423Jair Alexander Gutiérrez Ossa

15. Implementación de Políticas Públicas Territoriales: actores colectivos, recursos y oportunidades en escenarios institucionales. 447Jonathan Alejandro Murcia

James Gilberto Granada Vahos

16. El papel de la Universidad de Antioquia en la implementación de la Política Pública de emprendimiento e innovación en Medellín, 2004-2011. 471Ana Victoria Vásquez Cárdenas

Olga Lucía Zapata Cortés

17. Las políticas de sustentabilidad en el contexto de la globalización. 495Liliana Marcela Navarrete Peñuela

18. La política de seguridad ciudadana. 519David Fernando Ramírez Figueroa

19. Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a través de un Sistema de Información Geográfica, SIG. 545Carlos Armando Rodríguez

Alejandra María Agudelo

Angélica María Sánchez

20. Panorama Institucional e Impacto Fiscal Territorial Creadas al Amparo de la Ley 617 de 2000. Restricciones y limitaciones para el desarrollo socio económico. 573Jefferson Carmona Maldonado

Gleidy Alexandra Urruego Estrada

21. Gobernabilidad democrática territorial y Políticas Públicas. 595Claudia Lorena Rincón Grajales

Jahir Alexander Gutiérrez Ossa

13

André-Noël Roth Deubel

Introducción

¡Del primer coloquio al sexto!André-Noël Roth Deubel1

Cuando en el año 2007, junto con algunos estudian-

tes de pregrado de ciencia política y jóvenes graduados

vinculados2 al Departamento de Ciencia Política de la

Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la

Universidad Nacional de Colombia, reunidos bajo mi di-

rección en torno al Grupo de investigación “Análisis de

las Políticas Públicas y de la Gestión Pública”-APPGP- nos

propusimos organizar un evento sobre Políticas Públicas,

estuvimos lejos de imaginar que suscitaría tanto interés.

En esta ocasión, habíamos considerado que un evento

sobre el tema se justificaba por el aumento significativo

de la oferta de cursos sobre políticas públicas en el país.

Pensamos entonces que era necesario crear un espacio

de intercambio y de difusión de experiencias entre los

principales actores del análisis y la evaluación de Políti-

1 Doctor en Ciencias Económicas y Sociales, mención Ciencias Políticas de la Universidad de Ginebra (Suiza). Profesor Investigador Asociado del Departamen-to de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Di-rector del Grupo de Investigación Análisis de las Políticas Públicas y de la Gestión Pública (APPGP).2 Merecen particular mención por su apoyo incondicional en esta ocasión, las polí-tólogas de la Universidad Nacional de Colombia Claudia Patricia Guerrero Pantoja y Diana Hernández Leal.

14

Introducción

cas Públicas en el país. El Primer Coloquio Internacional

sobre Políticas Públicas, titulado Análisis y evaluación de

las políticas públicas en Colombia: experiencias, teorías

y métodos en debate, tuvo lugar los días 5 y 6 de diciem-

bre del 2007, en la sede de Bogotá de la Universidad Na-

cional de Colombia. En este Coloquio se pretendió de-

batir sobre las experiencias de investigación, las teorías y

los métodos utilizados para analizar y evaluar los Progra-

mas y Políticas Públicas en Colombia, así como facilitar la

socialización de los enfoques teóricos y metodológicos

que se desarrollan en los ámbitos especializados de la

disciplina a nivel académico internacional. Desde ese

primer evento, se consideró importante disponer de un

espacio abierto y gratuito tanto a académicos como a

funcionarios públicos y otros profesionales interesados en

intercambiar puntos de vista y experiencias sin mayores

prerrequisitos. A nivel internacional, pudimos contar con

la participación valiosa de Pascale Laborier, entonces

directora del importante Centro Marc Bloch de Berlin, y

la presencia de Jacques Mérat, reconocido actor de la

cooperación suiza (Interteam) en Colombia. Además de

las dos conferencias magistrales de los invitados interna-

cionales, se presentaron unas 34 ponencias por parte de

profesores provenientes de las principales universidades

del país, y de varios funcionarios vinculados a entidades

territoriales y de nivel nacional3. El éxito de ese primer

evento nos sorprendió al mismo tiempo que nos alegró.

3 Una selección de las ponencias del Primer Coloquio están publicadas en Roth (2009).

15


Llegaron tantas ponencias que, a pesar de descartar un

buen número de éstas, resolvimos extender la duración

del Coloquio unas horas y aumentar los salones para

poder realizar mesas paralelas. Asimismo quedamos sor-

prendidos con la importante participación de un público

interesado por los temas presentados, Razón por la cual

la decisión de organizar anualmente un evento se hizo

obvia.

Consideramos pertinente reducir el ámbito de aten-

ción a temas más específicos. Así, el Segundo Coloquio

se organizó el 4 de septiembre 2008 en la UNAL de Bo-

gotá, sobre una temática más precisa: las Políticas Pú-

blicas de las diversidades. Identidades y emancipación.

En esta ocasión, el grupo APPGP se alió con el grupo

de investigación “Migraciones y desplazamiento” de la

UNAL, liderado por el profesor M. Wagbou. Esta vez los in-

vitados internacionales fueron Mbuyi Kabunda, profesor

de Relaciones Internacionales y Estudios Africanos de la

Universidad de Basilea (Suiza) y de la Universidad Autó-

noma de Madrid (España), y Lorena Parini, profesora y

directora de los Estudios de género de la Universidad de

Ginebra (Suiza)4. Para el año siguiente, 2009, decidimos

hacer coincidir el tema del Tercer Coloquio (16, 17 y 18

de septiembre) con la conmemoración de los 15 años de

la ambiciosa política ambiental de Colombia (Ley 99 de

1994). El evento se realizó con el grupo de investigación

4 Ver compilación de ponencias y conferencias del Segundo Coloquio en Roth y Wagbou (2009).

16

Introducción

“Derecho y política ambiental”. A pesar de unos incon-

venientes con los invitados inicialmente programados, el

evento, que resultó esta vez “nacional”, contó con unas

conferencias inaugurales a cargo de los líderes de dicha

política y reconocidos ambientalistas en el país: Julio

Carrizosa Umaña y Manuel Rodríguez Becerra, así como

con el análisis crítico del senador Jorge Enrique Robledo.

Dado las dificultades de colaboración que surgieron

en la organización del Tercer Coloquio, el grupo de in-

vestigación APPGP decidió realizar nuevamente de for-

ma independiente el Cuarto Coloquio Internacional,

enfocándolo ya no tanto sobre un tema sectorial espe-

cífico, sino sobre una fase del ciclo de política que tomó

gran importancia en la agenda pública: la evaluación.

Esta edición del Coloquio se desarrolló los días 27 y 28

de octubre 2010 bajo el título: ¿Sirven el análisis y la eva-

luación de las políticas? El Coloquio se inició con las in-

tervenciones de distinguidos especialistas nacionales e

internacionales de la evaluación, y de actores de ésta,

como el Dr. Diego Dorado, entonces director de Evalua-

ción de Políticas Públicas del Departamento Nacional de

Planeación de Colombia; el Dr. Cesar Ferrari, ex director

técnico del Instituto Nacional de Planificación del Perú y

profesor de la Facultad de Economía de la PUJ; la Dra.

Nuria Cunill Grau, profesora de la Universidad de Chile y

asesora especial del CLAD; el Dr. Yuri Suarez Dillon Soares,

funcionario de la EVO del Banco Interamericano de De-

sarrollo en Washington, además de la participación va-

17


liosa del Dr. Antanas Mockus, ex Alcalde de Bogotá. En

esta oportunidad se presentaron unas 20 ponencias que

abordaron el tema tanto desde una perspectiva teórica

y crítica como con estudios de casos nacionales e inter-

nacionales, ya que esta edición contó con una destaca-

da participación brasilera (Roth, 2013).

Durante todas estas ediciones, el Coloquio contó con

participantes asiduos, en particular provenientes de las

ciudades de Cali y Medellín. Es así como se consideró

con mucha alegría las solicitudes hechas por colegas de

estas ciudades para llevar el Coloquio en estas ciudades

de gran importancia para Colombia, al mismo tiempo

que a reconocidos centros universitarios. Es así como la

Quinta edición del Coloquio Internacional sobre Políticas

Públicas se realizó en Medellín los días 20 y 21 de sep-

tiembre 2011, en las instalaciones de la Universidad Na-

cional de Colombia y en las de la Universidad EAFIT, a

través de la Red Antioqueña de Políticas Públicas (RAPP)

liderada por Juan Guillermo Vieira, que agrupa a cole-

gas de las diversas universidades con sede en Medellín

(Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín, EA-

FIT, Universidad de Antioquia, Universidad Pontificia Bo-

livariana y Universidad Autónoma Latinoamericana);

también el grupo de investigación “Gestión y Políticas

Públicas Territoriales” (GPPT) del Departamento de Cien-

cia Política de la Universidad Nacional de Colombia,

liderado por el Profesor Juan Antonio Zornoza. En esta

ocasión, el tema tratado fue “Gobernanza, Políticas Pú-

18

Introducción

blicas y Territorio”, que se dividió en cuatro subtemas: 1)

Enfoques para el análisis y la evaluación de Políticas Pú-

blicas, 2) Gobernanza, desarrollo local y ordenamiento

territorial, 3) ¿Descentralización en crisis? Las relaciones

entre niveles de Gobierno en Colombia, y 4) Participa-

ción de los actores locales, nacionales e internacionales,

en la formación de las Políticas Públicas Territoriales. Ade-

más de las numerosas ponencias presentadas, se tuvo la

suerte de presenciar como conferencistas internaciona-

les invitados de esa edición, al profesor Guillaume Fon-

taine de Flacso-Ecuador, y al profesor José del Tronco de

Flacso-México.

Tal como fue anunciado, la Sexta edición del Co-

loquio se realizó en la ciudad de Santiago de Cali, los

días 8, 9 y 10 de noviembre 2012 en las instalaciones

de las Universidades Santiago de Cali, Universidad del

Valle y Universidad Autónoma de Occidente. En esta

edición, es preciso destacar las labores realizadas por

los profesores Víctor Manuel Quintero, de la Maestría

en Gestión Pública de la Universidad Santiago de Cali;

de los profesores Édgar Varela, director del Instituto de

Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento y

del profesor Bairon Otálvaro, de la Maestría en Ges-

tión Pública, los dos de la Universidad del Valle, jun-

to con la de la profesora Carmen Jimena Holguín del

Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad

Autónoma de Occidente. Esta edición se centró en el

tema crucial de La implementación de las Políticas Pú-

19


blicas, y logró la presencia invaluable del profesor Luis

Fernando Aguilar de México, pionero del análisis de las

políticas en América latina, y, como conferencista na-

cional, del destacado docente Jorge Ivan Cuervo de

la Universidad Externado de Colombia. El presente li-

bro recoge una selección de los trabajos investigativos

presentados en esta ocasión.

BIBLIOGRAFÍA

• Roth Deubel, A.-N. (dir.) (2009). Análisis y Evalua-

ción de políticas públicas: debates y experiencias

en Colombia. APPGP, Universidad Nacional de Co-

lombia, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y

Sociales, Bogotá.

• Roth Deubel, A.-N. & Wabgou, M. (Comp. y Eds).

(2009). Las políticas públicas de las diversidades:

identidades y emancipación. APPGP - M&D, Uni-

versidad Nacional de Colombia, Facultad de De-

recho, Ciencias Políticas y Sociales, Bogotá

• Roth Deubel A.-N. (Ed.). (2013). El análisis y la eva-

luación de las políticas públicas en la era de la par-

ticipación. APPGP, Unijus, Universidad Nacional de

Colombia, Bogotá.

21

Adriana Anacona Muñoz, Bairon Otálvaro Marín, Camilia Gómez Cotta, Carme Jimena Holguín

Presentación Adriana Anacona Muñoz, Bairon Otálvaro Marín,

Camilia Gómez Cotta, Carmen Jimena Holguín5

Es usual escuchar en la crítica literaria el término poli-

fonía, para expresar la capacidad de un autor a la hora

de incorporar la voz de sus personajes, más allá del na-

rrador omnisciente que narra desde su perspectiva el clí-

max, los diálogos, el ambiente o el estado de ánimo de

quienes hacen parte de la obra, etc. Si bien este tipo de

expresiones son frecuentes en el campo literario, no lo

son tanto para el de las Políticas Públicas, donde se re-

clama un distanciamiento que apunta a la construcción

objetiva de problemáticas, sujetos de intervención, ac-

tores estratégicos y modelos de Políticas Públicas, entre

otros aspectos. El libro que presentamos titulado “Políti-

cas Públicas Sociales y Territoriales: reflexiones teóricas y

estudios de caso”, rompe en alguna medida con dicho

esquema, al incluir el diálogo de múltiples voces que se

encontraron en el Sexto Coloquio Internacional sobre

Políticas Públicas realizado en la ciudad de Santiago de

Cali, Colombia, durante los días 7, 8 y 9 de noviembre de

2012 en las Universidades Santiago de Cali, Universidad

5 Los autores de la presentación del libro, fungieron en todo el proceso como in-tegrantes del Comité Editorial, y hacen parte de la Universidad Santiago de Cali, Universidad del Valle y Universidad Autónoma de Occidente.

22

Presentación

del Valle y Univesidad Autónoma de Occidente. Este es-

pacio permitió, además de la articulación de las Univer-

sidades en mención, la participación de investigadores

jóvenes, en conversación con pensadores expertos de

amplia trayectoria nacional e internacional.

La polifonía incluyó además, la incorporación en

la discusión de la arista menos abordada hasta el mo-

mento en el campo de las Políticas Públicas: la fase de

implementación. Desde esta dimensión, las voces se di-

versificaron aún más: las múltiples otredades que hacen

parte (o no), cuando se diseñan los modelos de interven-

ción: el sordo como otro, las universidades y el papel en

las Políticas Públicas; las minorías étnico-culturales, para

mencionar sólo algunos ejemplos en este sentido, o las

temáticas: el emprendimiento, las relaciones clientelares

a nivel barrial; atlas arqueológico para la conservación

de patrimonio y escenarios de participación, entre otras

preocupaciones, apuntan a reconocer una vez más que

en países tan diversos como los latinoamericanos, las Po-

líticas Públicas deben trascender la linealidad en los mo-

delos, y que los investigadores, docentes, estudiantes y

actores de las mismas, deben partir de las latitudes hu-

manas: aquellas voces reales, capaces de propiciar los

cambios y sin las cuales la implementación de cualquier

política es inviable.

El Sexto Coloquio Internacional de Políticas Públicas

fue un esfuerzo académico de encuentro y debate de

23


los interesados en este campo de estudio; espacio que

debe su existencia a la Universidad Nacional de Co-

lombia en cabeza del profesor André Nöe Roth Deubel,

quien es el gestor de esta iniciativa y quien luego de cua-

tro años consecutivos del evento en la ciudad de Bo-

gotá, decidió abrir el espectro de participación a otras

regiones del país. De este modo, y gracias a la articula-

ción institucional de las tres universidades anfitrionas en

la ciudad de Cali, fue posible reunir un grupo destacado

de participantes de distintas regiones de Colombia, pero

también de diversos lugares de América Latina. A todos

ellos, nuestro reconocimiento y admiración por los apor-

tes realizados en el Sexto Coloquio en pro de avanzar en

las discusiones epistemológicas y prácticas de la fase de

implementación de las Políticas Públicas.

Este libro condensa un total de 21 textos, producto de

un ejercicio riguroso de evaluación por parte del Comi-

té Editorial, quien se dio a la tarea de pre seleccionar

trabajos presentados en el evento del 2012 que fueran

fruto de investigaciones culminadas o en proceso. Así,

luego de todo el proceso de arbitraje, se estructuró el

texto en dos grandes capítulos: uno teórico y otro prác-

tico. En la Parte I: reflexiones teóricas, se presentan cua-

tro textos de reputados académicos de América Latina:

(I) El desafío de la implementación: repensar la acción

pública en su contexto, de André Nöe Roth; Deubel (II)

Implementación de Programas Sociales en Argentina a

nivel local, una mirada a las relaciones clientelares, de

24

Presentación

Andrea Peroni; (III) Implementación: el reencuentro de

la Política Pública con la Administración Pública, de Luis

Fernando Aguilar, y (IV) La implementación de Políticas

Públicas: un problema conceptual y metodológico, de

Jorge Iván Cuervo Restrepo. Estos cuatro primero textos

aportan pistas claves para el debate teórico del campo

de las Políticas Públicas, tanto por la originalidad de las

ideas expuestas por los cuatro académicos, como por

la incorporación de las ideas de autores clásicos de este

campo de estudio.

La segunda parte del texto, presenta un total de 17 es-

tudios de caso de autoría de académicos y profesiona-

les de Colombia y otras regiones de América Latina. Es-

tas reflexiones se condensaron en dos grandes vertientes

de análisis: (I) Política Social e inclusión y (II) Territorialidad

y servicios públicos.

De la primera vertiente de análisis sobre Política Social

e inclusión, se incluyeron un total de siete textos: (I) An-

cestralidad, territorialidad y prácticas culturales: retos per-

manentes en la implementación de Políticas Públicas, de

Camilia Gómez Cotta; (II) Brechas y exclusión: la consulta

previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos

indígenas latinoamericanos, de Adriana Anacona Mu-

ñoz; (III) El problema y los retos de la implementación de

Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y exclusión

social en Colombia, de Bairon Otálvaro Marín; (IV) La im-

plementación de la Política Social como forma de regu-

25


lación y control social, de Julián Francisco Bautista Rosero;

(V) Implementación de la Política Pública sobre el des-

plazamiento forzado en San Calos Antioquia 2006-2010,

de Diego Armando Sánchez Valencia; (VI) El sordo como

otro. Reflexiones sobre la Política Pública en relación con

las personas sordas y sus derechos como comunidad lin-

güística, de Ángela Marcela Fajardo Aristizabal y Geova-

ni Andrés Melendres Guerrero; (VII) La Política Social en

la construcción del Desarrollo Humano y social, de José

Guadalupe Vargas Hernández. El aporte de este conjunto

de textos, consiste en ampliar las reflexiones sobre las di-

versas perspectivas de discusión de las denominadas Po-

líticas Sociales y su correlato con los procesos de inclusión

a los cuales deben aportar, en tanto la fase de implemen-

tación realmente apunta a dar cuenta de la efectividad

y el impacto que las Políticas Públicas pueden tener, para

reducir factores de exclusión y de afectación de grupos

sociales vulnerables (por ejemplo los desplazados y los de-

nominados pobres y excluidos).

La segunda vertiente de análisis sobre territorialidad y

servicios públicos, compendia un total de diez escritos,

encaminados a visibilizar la necesaria conexión que en los

análisis de la implementación de Políticas Públicas, debe

hacerse con dimensiones de análisis como gobernabili-

dad, instituciones, actores sociales y globalización: (I) Po-

líticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a

las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamien-

tos Humanos de Desarrollo Incompleto en el municipio de

26

Presentación

Santiago de Cali, por Germán Ayala Osorio, Hernando Uri-

be Castro y Carmen Jimena Holguín; (II) Planeación local

y presupuesto participativo, condicionante al ejercicio de

poder, en los escenarios de participación implementados,

de Claudia María González y Lina María Saldarriaga Es-

cobar; (III) Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las

instituciones centrales y territoriales en Colombia, de Jair

Alexander Gutiérrez Ossa; (IV) Implementación de Polí-

ticas Públicas Territoriales: actores colectivos, recursos y

oportunidades en escenarios institucionales, de Jhonatan

Murcia y James Gilberto Granada Vahos; (V) El papel de la

Universidad de Antioquia en la implementación de la Po-

lítica Pública de emprendimiento o innovación en Mede-

llín, 2004-2011, de Ana Victoria Vásquez Cárdenas y Olga

Lucía Zapata Cortés; (VI) Las políticas de sustentabilidad

en el contexto de la globalización, de Liliana Marcela Na-

varrete Peñuela; (VII) La política de seguridad ciudada-

na, de David Fernando Ramírez Figueroa; (VIII) Proyecto

Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la

Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a

través de un Sistema de Información Geográfica SIG, de

Carlos Armando Rodríguez, Alejandra María Agudelo Y

Angélica María Sánchez; (IX) Panorama Institucional e Im-

pacto Fiscal Territorial Creadas al Amparo de la Ley 617 de

2000. Restricciones y Limitaciones para el Desarrollo Socio

Económico, de Jefferson Carmona Maldonado y Gleidy

Alexandra Orruego Estrada; (X) Gobernabilidad demo-

crática territorial y políticas públicas, de Claudia Lorena

Rincón Grajales y Jahir Alexander Gutiérrez Ossa.

27


La totalidad de los textos presentados aportan, sin lugar

a dudas, al debate teórico de la fase de implementación

de las Políticas Públicas; en este sentido, todos ellos apun-

tan a una serie de desafíos teóricos, entre ellos recono-

cer que una Política Pública no termina con la definición

o la aprobación de la misma, sino por el contrario en el

Policy Cycle, y tal como lo refiere Wayne Parson (2007),

"la implementación es la continuación de la formulación

de las Políticas Públicas por otros medios (parasfrasean-

do a Clausewitz en su idea sobre la guerra). Sin embargo,

tradicionalmente hemos tendido a ver el sistema político

de una manera que refuerza el problema, estableciendo

una línea de separación entre las Políticas Públicas y la

Administración” (2007, p. 482).

Sumado a que es reciente el análisis que involucra la

interacción entre “políticos, administradores y proveedo-

res de servicios”, y más reciente, la inclusión de otros ac-

tores como la sociedad civil, el sector público y el tercer

sector, pretendiendo ser “un tema olvidado por el análi-

sis y la investigación: un “eslabón perdido” en el proceso

de Políticas Públicas”, resulta pertinente reconocer que

en el campo de la gestión pública y producto de la de-

mocratización del Estado, es posible abordar el análisis

de lo que ocurre con la implementación de las Políticas

Públicas, en tanto que existe “un proceso de mediación

social, en la medida en que el objeto de una política

pública es tomar a su cargo los desajustes que puedan

ocurrir entre un actor y otros sectores, o aún entre un

28

Presentación

sector y la sociedad global(…). Se llama mediadores a

los agentes que realizan la construcción del referencial

de una política (…), ocupan una posición estratégica

en el sistema de decisión, en la medida que son quie-

nes formulan el marco intelectual dentro del cual se de-

sarrollan las negociaciones, los conflictos o las alianzas

que conducen a la decisión” (Muller, 2006, 48 y 89) situa-

ción de medicación y acción que logra ser de interés

para analizar la forma cómo a través de las instituciones

Estatales, se generan o no espacios y procesos de toma

de decisión conjunta con la sociedad y otros actores.

De esta forma, se suma a los retos comprender cómo

se relaciona el proceso de decisión con el proceso de la

implementación, en donde nuevamente se toman de-

cisiones y aparecen tramas de actores involucrados de

distinto orden y estructura, que trasciende la instancia

administrativa.

Para el caso colombiano, las Políticas Públicas parten

de un modelo de gerencia de lo público, reconocido

en la literatura como el enfoque de la Nueva Gerencia

Pública, que promueve como principio la descentraliza-

ción del poder, criterios de transparencia, eficiencia y efi-

cacia en la aplicación de los recursos y presentación de

los resultados. Este enfoque de gestión, por resultados,

exige nuevos modelos de análisis y evaluación de los

resultados de las políticas y exige reconocer con mayor

peso a los sujetos que en ellas participan.

29


Reconociendo el aporte fundamental que este enfo-

que proporciona en torno a las estrategias de disminución

de costos y aumento de beneficios, y partiendo de los

procesos de democratización en los Estados latinoameri-

canos, se considera como reto que este enfoque, a pesar

que logra dar cuenta de eficiencia técnica y financiera

de los gobiernos, no facilita el análisis de la suficiencia del

Estado con relación a los procesos de concertación social

(Aguilar, 1993a, 1993b), que se desarrollan en la fase de

implementación de las Políticas Públicas.

En este sentido, quienes desarrollamos análisis de Po-

líticas Públicas, entramos a considerar las categorías de

libertad e igualdad, en la medida que constituyen un ar-

gumento de acción política de aquellos que participan

en el desarrollo local, exigiendo a los gobiernos mejores

valores éticos, políticos, sociales y de convivencia social,

la configuración de sinergias entre diferentes actores

(públicos, privados, comunitarios o sociales), los cuales

entran a participar de la gestión pública en un método

denominado ‘la gobernanza’.

De esta manera, se pone en cuestión la tradición dis-

ciplinar de analizar las Políticas Públicas desde el actor

estatal y revisar las voces de los distintos actores que en

ellas participan; esto implica para los analistas de Políti-

cas Públicas, una ampliación y renovación de los enfo-

ques y metodologías de análisis en respuesta a un invo-

lucramiento de nuevos actores en la construcción de la

30

Presentación

agenda pública, los cuales demandan cada vez mayo-

res espacios y escenarios de participación en la decisión

y consulta en las acciones públicas.

Así, en el análisis de la implementación de las Políticas

Públicas, entran a considerarse aspectos como la inclu-

sión, la cooperación, los aprendizajes de los actores invo-

lucrados, los enfoques organizacionales que promueven

las políticas, los centros y lógicas de poder de los actores

y entre los actores de gobierno y de la misma sociedad.

En este sentido, hace parte de los retos teóricos para

el análisis, reconocer dos tipos de fallas: I) las fallas admi-

nistrativas y II) las fallas políticas.

Las primeras, referidas a asuntos como por ejemplo, la

existencia de una organización pública inapropiada, el

desconocimiento o la no definición de protocolos de las

Políticas Públicas, la escasa disposición de recursos fisca-

les que favorezcan la implementación de estas políticas;

la existencia de réplica de Políticas Públicas, es decir, co-

pia de un nivel a otro, desconociendo las características

propias de cada contexto demandante; entre otras.

Y fallas políticas, como por ejemplo la indisposición de

los actores para aceptar los contenidos de las Políticas

Públicas, sus resultados, controles, estrategias, etc, o la

creciente no idoneidad entre las relaciones de los distin-

tos niveles de gobierno; la poca claridad en las compe-

31


tencias y en los criterios de ejecución según cada nivel de

gobierno; las tensiones entre los gobiernos y la sociedad;

las transgresiones por corrupción; la franca ilegalidad y

violación de los derechos humanos; la misma instrumen-

talización del uso indiscriminado del término Política Pú-

blica en todos los escenarios públicos. Todas estas pue-

den considerarse como situaciones que inciden en el no

cumplimiento de los objetivos de las Políticas Públicas, y

por tanto, fallas en su implementación.

Estas fallas son sin duda asuntos que un analista de

Políticas Públicas debe observar en detalle, identificar

aprendizajes y estrategias o formas de resolver este tipo

de problemas. Por tanto, implica reconocer que algunos

de los problemas de implementación de las Políticas Pú-

blicas, se debe a que los ejecutores por poca reflexión

o acatamiento, aceptaron o siguen aceptando que la

única forma de administración pública es de arriba ha-

cia abajo, pero con un discurso contrario de abajo ha-

cia arriba; que han aceptado la estructura jerárquica y

burocrática, donde es sólo la Administración la que ase-

gura la eficiencia o eficacia de las Políticas Públicas, des-

conociendo las múltiples posibilidades de examinar otros

procesos y actores que determinan la implementación

de las Políticas Públicas.

Así mismo, el conjunto de reflexiones teóricas y prácticas

plantean enormes desafíos en el campo de la implemen-

tación de las Políticas Públicas, los cuales podrían describir-

32

Presentación

se de la siguiente manera: la necesaria adaptabilidad de

las acciones públicas; la congruencia entre la decisión y la

acción de las políticas; la eficacia de los marcos concep-

tuales en la orientación práctica de los actores sociales e

institucionales que las ejecutan, así como las limitaciones

técnicas, burocráticas, políticas y tecno - científicas de los

aparatos institucionales, sociales y comunitarios, encarga-

dos de ejecutar las decisiones planteadas a partir de un

instrumento de Política Pública.

Con las reflexiones aquí presentadas, se apuesta a for-

talecer diálogos críticos y reflexivos particularmente en

Colombia, sobre los conocimientos que tienen los analis-

tas de Políticas Públicas respecto a este momento de la

acción pública. Los casos de investigación aquí presen-

tados debaten sobre la importancia de la complejidad

de los problemas sociales, y las repuestas que le brinda

el Estado, el mercado y la sociedad para atenderlos. Lo

que se observa es una fuerte tensión entre aquella polí-

tica que es diseñada por los expertos (Think tanks, ofici-

nas de planeación, funcionarios de la banca multilate-

ral, agentes de la Cooperación Internacional), y aquella

que es ejecutada por inexpertos que intentan adaptar

las políticas a una realidad que demanda como res-

puesta, la garantía de los derechos, la autonomía y la

diversidad de los sujetos.

El problema de la implementación de las Políticas Públi-

cas según los diversos autores vinculados en la construc-

33


ción de este libro, está relacionado con las expectativas,

oportunidades, intereses y demandas que se generan

al momento de construir y poner en marcha una Políti-

ca Pública. Por ello, la importancia de estas reflexiones

obedece a la búsqueda de caminos que nos ayuden a

mejorar el entendimiento sobre aquello que pueden y

no pueden hacer nuestros gobernantes y sociedades en

la búsqueda de mayores niveles de desarrollo humano,

social y sostenible.

Para cerrar esta presentación, el Comité Editorial

agradece a todas las personas que de manera direc-

ta e indirecta aportaron en este sueño de contar con

un texto que sin duda cierra preguntas, pero también

apuntala una serie de derroteros para futuros eventos

académicos y para futuros textos sobre el campo de las

Políticas Públicas. De manera especial agradecemos al

Programa Editorial de la Universidad Autónoma de Oc-

cidente, por haber creído desde el primer momento de

discusión de la propuesta, que un texto como el que

estamos presentado a ustedes, es un aporte invaluable

a la comunidad académica, al sector público y a todos

aquellos que en los últimos años, han venido mostrando

interés por este campo de estudio.

BIBLIOGRAFÍA

• Aguilar, Luis Fernando. (1993a). La hechura de las

políticas. Miguel Ángel Porrúa, México.

34

Presentación

• Aguilar, Luis Fernando (1993b). La implementación

de las políticas. Miguel Ángel Porrúa, México.

• Muller, Pierre (2006). Las políticas públicas. (2 ed.).

Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

• Parsons, Wayne. (2007). Capítulo 4. Análisis de la

implementación, la evaluación, el cambio y el im-

pacto. En: Políticas Públicas, una introducción a la

teoría y la práctica del análisis de las políticas pú-

blicas. Traducción de Atenea Acevedo. México:

Flacso, Sede Académica de México. p. 477 - 632.

PARTE I: REFLEXIONES TEÓRICAS

37


1El desafío de la implementación:

repensar la acción pública en su contexto

André-Noël Roth Deubel6

1. EL DESAFÍO DE LA IMPLEMENTACIÓN

El tema central de esta Sexta edición del Coloquio, se

refiere a la fase más crucial de las Políticas Públicas: la

fase de la puesta en marcha o de la implementación de

las decisiones tomadas. Y, a pesar que se reconoce como

tal dicha fase, es sin embargo, y de forma paradójica,

probablemente la menos estudiada y analizada de

manera sistemática, considerando comúnmente que la

implementación depende de la voluntad política de los

gobernantes. Esta explicación no puede ser suficiente,

ya que remite frecuentemente a una lógica caudillista:

la del dictador benevolente. Es preciso ir más allá, ¿qué

es lo que condiciona, determina o explica esa voluntad

política? ¿Será que no importan el diseño y el contexto

institucional, las normas jurídicas y la concepción admi-

6 Doctor en Ciencias Económicas y Sociales, mención Ciencias Políticas de la Univer-sidad de Ginebra (Suiza). Profesor Investigador Asociado del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Director del Grupo de Investigación Análisis de las Políticas Públicas y de la Gestión Pública (APPGP).

38

El desafío de la implementación: repensar la acción pública en su contexto

nistrativa que sustentan las políticas?, ¿o la formación, la

cultura de los funcionarios y el papel de la ciudadanía,

del sector privado, etc., respecto a la acción pública?

Es por esto que nos pareció importante centrar esta

edición del Coloquio en este tema, luego de varias dé-

cadas en donde, en el marco de la introducción de

principios de ‘nueva gestión pública’ y su énfasis en la

eficiencia, se solicitó a los gobiernos y a sus administra-

ciones públicas que definieran más claramente sus po-

líticas, programas, planes y proyectos, exigiéndoles a

su vez cuantificar sus metas y construir todo un sistema

de indicadores para permitir un seguimiento y una eva-

luación de su gestión, lo que implicó una adaptación

y transformación institucional; aún poco se sabe es por

qué algunas políticas o programas son o no exitosos. Las

evaluaciones de las políticas suelen decirnos que unas

políticas fueron exitosas, mientras que otras no. Sin em-

bargo, por lo general quedan mudas sobre las razones

de estos éxitos o fracasos. La implementación sigue sien-

do una caja negra a explorar.

Frente a los déficits de implementación, lo que está en

juego es la legitimidad misma del Estado como instan-

cia capaz de regular la sociedad para que haya mayor

bienestar colectivo e individual. En América Latina, este

déficit es sin duda una de las causas de la baja confian-

za existente en las instituciones políticas por parte de la

ciudadanía (en Colombia la confianza en la administra-

39


ción pública es de 20% en 2000). Sin duda, estos déficits

alimentan la brecha entre Estado formal y Estado real;

disminuye también la confianza de la ciudadanía en la

política e, in fine, es la creencia misma en los valores de-

mocráticos que está peligrando.

Quisiera hoy, entonces, mostrar tres concepciones de

la lógica de implementación que se distinguen por sus

procesos como por sus estructuras de implementación,

que deberían incitarnos a estudiar este momento clave

de la acción pública.

Obviamente, la reflexión sobre la implementación de

las políticas no es nueva en la disciplina del análisis de las

Políticas Públicas. Después de haberse centrado en los

años cincuenta y sesenta sobre el problema de la deci-

sión, y en particular, sobre las condiciones de la decisión

racional, o sea de la “buena” decisión, la atención del

análisis de políticas se desplazó en los años posteriores,

cuando se mostró que el problema no era en la deci-

sión sino en las fases anteriores. Se consideró entonces

como los determinantes de las decisiones, la definición

de los problemas, la puesta en agenda y la formulación

de las posibles respuestas políticas a estos problemas. La

decisión siendo un momento más, tiende a coronar un

proceso anterior a ésta. Allí están los estudios de Cobb y

Elder a principios de los años setenta.

40


Hasta allí, el problema o déficit de la implementación,

solo estaba considerado como un problema de deficien-

cia o incapacidad administrativa. La implementación

correspondía así a un “simple” problema de organiza-

ción y técnica administrativa, que debía permitir la eje-

cución perfecta de las decisiones según la planeación

definida, sin ira y sin pasión, como decía Max Weber al

caracterizar la burocracia moderna. El modo organiza-

tivo definido por la teoría clásica de la administración,

- basada en la especialización, la jerarquía y la coordi-

nación- (es decir el modelo de Taylor), complementado

con los aportes de la teoría de las relaciones humanas

(Elton Mayo), y ajustado al derecho público y administra-

tivo, debía ser suficiente para permitir una ejecución efi-

caz y eficiente de las decisiones públicas. Según la doc-

trina administrativa de Fayol, la administración consiste

en una sucesión de operaciones:

1. Formular un programa general de acción,

2. Constituir el cuerpo social,

3. Coordinar los esfuerzos y

4. Armonizar los actos.

Este modelo organizativo, como primera concepción

del proceso administrativo en mi exposición, correspon-

de al modelo de la organización industrial que ha per-

mitido el desarrollo de la fabricación y el consumo de

masa; y también a la idea de una democracia de igual-

dad formal, donde la ciudadanía es homogénea y dócil

41


ante un poder público omnisciente y omnipotente. De

un lado, los procesos de implementación son entonces

concebidos como una intervención lineal, ordenada y

lógica de la racionalidad pública, representada por el

Estado que buscaba modificar y homogeneizar los com-

portamientos de los ciudadanos mediante una acción

pública en pro de la construcción y el desarrollo del Es-

tado nación. Por su lado, las estructuras de implementa-

ción están diseñadas sobre una lógica top down, es de-

cir jerárquica, de arriba hacia abajo, y del centro hacia

la periferia. La expansión de las intervenciones públicas

en el espacio social, implicó la dilatación del accionar

administrativo sobre este modelo durante las décadas

cincuenta, sesenta y setenta, considerado como cohe-

rente con la racionalidad y por ende, con la ciencia mis-

ma. Este esquema general tiende a perdurar hasta hoy,

a pesar que desde los años cincuenta, Herbert Simon

había ya demostrado que los principios administrativos

de la ciencia administrativa clásica no eran sino meros

proverbios, acuñando la famosa expresión de racionali-

dad limitada, y mostrando que la decisión administrativa

no podía ser óptima sino solamente subóptima -o satis-

factoria- debido a las limitaciones inherentes a la acción

humana. En otras palabras, que la acción administrativa

no podía garantizar las mejores decisiones de manera

certera, sino decisiones que cumplen solo satisfactoria-

mente con unos criterios razonables. La administración

actúa no de forma racional, sino de forma razonable;

es decir, mediante una mezcla de racionalidad y de in-

42


tuición. En particular, la selección de las soluciones (que

desemboca frecuentemente en contratos) poco tiene

que ver con procesos racionales o científicos en el sen-

tido estricto. Eso es particularmente visible hacia finales

de año, cuando se trata de ‘gastar’ el presupuesto en

poco tiempo.

En esta perspectiva dominante de la ciencia adminis-

trativa, los problemas de implementación se perciben

como disfuncionamientos de los modos de organización

administrativa, déficits de control jerárquico y coordina-

ción, o como subdesarrollo administrativo. La respuesta

dada a estos problemas consistió entonces en aumentar

el control y la especialización funcional, lo que significó

un proceso de hipertrofización administrativa. Este pro-

ceso bien descrito y analizado por Michel Crozier en su

libro El fenómeno burocrático, donde la necesidad de

control sobre los subordinados genera una multiplicación

de las reglas escritas que, a su vez, implica nuevas tareas

de control y así sucesivamente, alimentando el llamado

círculo vicioso burocrático. En América Latina, este cír-

culo vicioso está aún agravado por el clientelismo. En

nuestro contexto, tenemos una administración pública

que funciona según principios informales premodernos

(clientelismo, favores, etc.) sobre el cual se superpone

una estructura formal rígida basada en la modernidad

industrial de principios de siglo XX.

43


La Política Pública, en este modelo general, consiste

entonces en un ejercicio clásico de definición de

problema, formulación de soluciones y decisión de

política, que implica un importante trabajo administrati-

vo de planeación a cargo de una entidad centralizada

(Departamento Nacional de Planeación) y de una re-

glamentación administrativa a lo largo de la cadena je-

rárquica. Se trata entonces de que para implementar la

decisión, hay que imaginar el mejor modelo teórico po-

sible y preparar los dispositivos de ejecución, para que,

una vez estén listos, se busque el diseño perfecto.

Identificar el problema – formular soluciones – decidir – planear – implementar

Este modelo de implementación de políticas considera

que existe una sola manera válida, mejor que cualquier otra,

para lograr los objetivos. Esta manera está definida por el

saber administrativo y debe imponerse a la sociedad.

Sin embargo, los fracasos y la resistencia de la socie-

dad a diversos procesos de implementación de políti-

cas, percibidos inicialmente como disfuncionamientos,

generaron desde los años setenta una serie de inves-

tigaciones, que mostrarán que los procesos de imple-

mentación son procesos que ponen en juego distintos

intereses, y que las estrategias de los actores sociales

pueden interferir en el desarrollo de la política. Es de-

cir, se muestra que los actores no son pasivos ante los

44


intentos de modificar el juego de interacciones existen-

tes. A partir de la investigación de Wildavsky y Pressman

(Cómo grandes expectativas concebidas a Washington

se frustran en Oakland), la implementación empieza a

ser percibida como un proceso de adaptación, ajustes,

y/o negociación e interacción entre los diversos actores

que hacen uso de una variedad de recursos para hacer

prevalecer su punto de vista; siendo de esta manera la

implementación entendida como un proceso de refor-

mulación de la política, debido a que la manera de ver

y entender los problemas puede ser distinta en función

del lugar, interés, objetivos y cultura desde donde se

mira la acción pública, lo que conllevará a señalar que

la implementación perfecta, es decir, en adecuación

perfecta a lo planeado, es perfectamente imposible. El

descubrimiento de la capacidad de los actores locales

a impedir, subvertir o desviar las políticas a su ventaja,

generará la construcción de una perspectiva inversa:

una perspectiva bottom up. Si es difícil resolver los pro-

blemas de arriba hacia abajo (top down), es preciso

intentar resolverlos primero donde se producen, en el

territorio mismo, -de allí la idea de descentralización-

con los actores locales. De estas dos perspectivas de

implementación, nacerá la idea de que existen criterios

o factores cruciales para la implementación exitosa en-

tre estos dos modelos extremos teóricos tratando de re-

coger lo mejor de las dos perspectivas. Recuerdo aquí

la conocida propuesta de Sabatier y Mazmanian rela-

tiva a las condiciones de éxito de las políticas: política

45


bien diseñada (hipótesis creíble y normas), funcionarios

comprometidos, recursos suficientes, apoyos políticos,

apoyos de los grupos involucrados, ambiente político

ideológico general favorable.

Esto es particularmente relevante en el contexto ac-

tual de Colombia, como por ejemplo en la política de

reparación a las víctimas y restitución de tierras. ¿En qué

medida una decisión tomada en el “centro” puede ser

aplicada en las regiones en donde los actores van a usar

todos los medios posibles para impedir su aplicación?

¿Podrá realmente el Estado implementar top down esas

medidas?, o ¿se quedará como una política altamente

simbólica? Es una pregunta también válida a la hora de

un proceso de paz que se negocia con actores “centra-

les”, a pesar que la guerra tiene como escenario princi-

pal territorios y unos actores situados en los confines de

la geografía física y social nacional. ¿Logrará el Estado,

como actor central, modificar (o mejor en qué sentido

y con qué resultados) el orden establecido por años de

conflicto en las distintas regiones del país?

Hay varias maneras de explicar esa famosa brecha

entre formulación de políticas e implementación (reto-

mando aquí a Majone y Wildavski, 1979). Una, la más

común y difundida, consiste en considerar que faltó pla-

neación y control. De modo que se trata de considerar

esta fase del proceso como una función de producción.

Si no resulta, significa que hay errores en la planeación;

46


es decir, en las metas establecidas, en los planes deta-

llados, en los controles (Taylor) y en los incentivos y el

adoctrinamiento (R.H. Mayo). Es una concepción inge-

nieril o relojera -fordista- de la implementación: esta es

una extensión del diseño organizacional. Esta forma de

planeación heroica de las políticas (formulación e imple-

mentación), tiende a ocultar, a minimizar las restricciones

existentes: se trata de realizar el diseño perfecto para un

mundo perfecto -es el ideal de una programación para

un robot-. Si no funciona, es porque la sociedad en la

cual se aplica es estúpida, o subdesarrollada.

Otra manera de explicar la brecha, es decir, el fraca-

so de la política, consiste en considerar que la formula-

ción no es más que una colección de palabras o exhor-

taciones, minimizando así la importancia de los planes.

Máximo son unos puntos de partida para entablar ne-

gociaciones entre implementadores. A través de esta

fase, se busca obtener un consenso sobre las metas y

los procesos. En esta perspectiva, la lucha de intereses

y la interacción entre involucrados genera un proceso y

una estructura de implementación particular. Es decir, en

esta explicación las fuerzas sociales capturan y corrom-

pen este proceso de de la política. En este caso, “la im-

plementación es la continuación de la política por otros

medios” (Majone y Wildavski, 1979:278).

Por otro lado, hay que considerar que la implemen-

tación misma altera las políticas. De forma continua,

47


sus operaciones afectan objetivos, recursos, priorida-

des; aparecen restricciones no planeadas; otras po-

líticas o eventos imprevistos que alteran también el

proceso, etc.

Sin embargo, si la administración pública encuentra difi-

cultades para resolver o regular los problemas tradiciona-

les, está aún más desamparada ante problemas nuevos,

tal como ocurrió en los años setenta ante la emergencia

de problemas como energía, medio ambiente, migracio-

nes y diversidad cultural, entre otras. Las dificultades de

aprehensión administrativa generadas por problemas

nuevos, son particularmente relevantes para Colombia

y América Latina en general. En efecto, ¿cómo abordar

institucionalmente temas como el conflicto armado y la

construcción de la paz, el desplazamiento forzado? De

esta problemática nace la idea de considerar las admi-

nistraciones como estructuras de aprendizaje. Estos nue-

vos problemas obligan a salir de las soluciones tipo “llave

en mano” derivadas de los principios administrativos clási-

cos. Esta problemática obliga a las administraciones a in-

tegrar una variable adicional: el entorno. En efecto, ya no

es posible construir el mejor modelo administrativo para

la implementación per se, válido universalmente. Debe

adaptarse y aprender del entorno; hay que pasar del

prêt-à-porter de la industria de masa, a la sastrería fina, a

la alta costura, al sur mesure.

48


Así, y es la segunda concepción de la implementa-

ción, las administraciones deben conocer su entorno y

construir procesos y estructuras para esta fase en función

de la situación de su entorno pertinente. Esta perspecti-

va, que se abre paso al mismo tiempo que los Estados

encuentran dificultades para financiarse (años ochen-

ta), va a facilitar el desarrollo e imposición con los mode-

los de políticas neoliberales y neoinstitucionales, lo que

se conoce como la nueva gestión pública. La idea es pri-

vilegiar, bajo un criterio central de eficiencia económica,

una descentralización y luego terciarización y privatiza-

ción de las intervenciones públicas. Considerando que el

sector privado es más eficiente y menos sujeto al círculo

vicioso burocrático, las actividades públicas pasan a ser

ampliamente externalizadas. Este modo de hacer, aco-

plado a la descentralización, va a permitir generar un

gran desarrollo cuantitativo de Políticas Públicas locales,

focalizadas sobre poblaciones y problemas particulares

que se intentan tratar a ese nivel. Esta nueva estrategia

va a ampliar el número de actores de las Políticas Pú-

blicas. Las ONGs y las empresas privadas, van a consi-

derarse también como actores y hacedores de Políticas

Públicas. La frontera entre lo público y lo privado, cons-

titutiva del Estado de derecho moderno, se hace más

borrosa. Hoy, dos o tres décadas después del inicio de

esta estrategia, es posible indicar algunas de sus con-

secuencias. Si no se pueden negar ciertos avances en

la eficiencia y transparencia de la gestión pública, me

gustaría centrarme en una de sus consecuencias que

49


parece haber llegado a sus límites y se constituye en un

problema actualmente: la fragmentación de las políti-

cas y la dificultad de coordinación entre ellas. En efecto,

la lógica contractual que se instauró (delegación, con-

cesión, licitación, concurso, etc.) generó que la ejecu-

ción de las Políticas Públicas se repartieran entre varios

contratistas, perdiéndose así la unidad y coherencia

de la acción administrativa. Un caso paradigmático de

esto lo constituye tal vez el sistema de transporte masivo

Transmilenio de Bogotá, en donde las operaciones de las

distintas rutas fueron confiadas a distintos operadores, lo

que significa, por ahora, que es necesario disponer de

varios tipos de pasajes para movilizarse en la ciudad, y

que la integración del sistema de pago y de transporte

(no hay estaciones conjuntas para el trasbordo de una

ruta a otra) en uno solo, demorará varios meses o años.

La clave es entonces considerar la implementación

como un proceso de aprendizaje. Los problemas siempre

son específicos, y las soluciones generales y universales no

existen. Cada estructura debe aprender -o sea, la eva-

luación es parte de este proceso - para lograr tanto los

objetivos del programa, como sus propios. Y allí entonces

importa también el tipo de organización que realiza tal

tarea. Si son organizaciones privadas, públicas o asocia-

tivas, tiene su importancia para el proceso mismo de im-

plementación. Las primeras van a buscar generar una ga-

nancia máxima y aceptan la desigualdad. Allí importan

más los resultados que los procesos. Las segundas buscan

50


mantener el orden social y su posición de autoridad jerár-

quica, por lo que allí importan más los procesos que los

resultados. El ejemplo de la política de salud ilustra eso: la

búsqueda de la ganancia mediante la competición que

domina el sistema actual, ha mostrado el poco interés

que hay para la atención en salud. El paciente es visto

como una fuente de ganancia; al contrario, en el siste-

ma público, importan más los procedimientos jerárquicos

y burocráticos y su mantenimiento, que la eficiencia en el

servicio de salud: el paciente es visto como un perturba-

dor posible del orden y las jerarquías sociales. De modo

que no se va a aprender lo mismo en cada caso, ya que

los objetivos de cada organización de implementación

van a ser distintos.

Si bien estas dos concepciones de la implementación

tienen lógicas distintas en sus procesos y estructuras, una

basada en la lógica burocrática y la eficacia y la otra

en la lógica privada de la competición y la eficiencia

económica, las dos comparten una perspectiva similar

en cuanto a la consideración del entorno en el cual

intervienen: las dos hacen como si el entorno fuera pre-

visible, estable y certero. En efecto, tanto la perspectiva

burocrática como la privada, actúan como si una vez

conocidos el problema y el entorno, éstos van a seguir

similares durante el tiempo en que se desarrolle la im-

plementación. Tanto la ‘nueva gestión pública’ como la

administración pública tradicional, tienden a pensar que

una vez definido el problema, y establecidos los objetivos

51


y procesos, hay que esforzarse sólo en implementarlos.

Resulta probabale que el tiempo transcurrido entre una

fase y otra haya significado un cambio en el problema

mismo, y que las soluciones ya no correspondan a éste o

que los objetivos no sean deseados por los actores mis-

mos. El mundo al cual se enfrenta el implementador, no

es el que estaba planeado en la reglamentación. ¿Qué

hay que hacer entonces?, ¿abandonar todo y reiniciar

el proceso, o adaptarse sobre la marcha?

De hecho, es preciso considerar esta fase como un

proceso de adaptación mutua y evolutiva, e incluso, ex-

ploratorio. La implementación es siempre una reformu-

lación de los objetivos y procesos en el mundo real de

una política. Un mundo imprevisible y cambiante, exige

que la administración pública sea capaz de integrar el

cambio en sus procesos. De allí la necesidad de la eva-

luación no como simple contabilidad de resultados, sino

como aprendizaje sobre procesos. Para ello, la adminis-

tración pública debe abrirse mucho más a su entorno;

democratizarse en sus procesos. Inventar nuevas formas

de participación, es decir, innovar para superar el mode-

lo industrial de administración.

2. CONCLUSIONES

Es preciso entonces considerar esta fase como un pro-

ceso de adaptación mutua y evolutiva, e incluso, explo-

ratorio. La implementación es siempre una reformulación

de los objetivos y procesos en el mundo real de una po-

52


lítica. Un mundo imprevisible y cambiante, exige que la

administración pública sea capaz de integrar el cambio

en sus procesos. De allí la necesidad de la evaluación

no como simple contabilidad de resultados, sino como

aprendizaje sobre procesos. Para ello, la administración

pública debe abrirse mucho más a su entorno; demo-

cratizarse en sus procesos. Inventar nuevas formas de

participación, es decir, innovar para superar el modelo

industrial de administración.

BIBLIOGRAFIA

• Cobb, Roger W., Elder, Charles D., 1972 [1983]. Par-ticipation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building, Johns Hopkins University Press, Baltimore.

• Crozier, Michel, 1969. El fenómeno burocrático, Vol.

II, Amorrortu, Buenos Aires.

• Mayo, Elton, 2003 [1933], The Human Problems of

an Industrial Civilization, Routledge, London.

• Pressman, Jeffrey L., Wildavsky, Aaron, 1998, Imple-

mentación. Cómo grandes expectativas concebi-

das en Washington se frustran en Oakland, (trad.

de la 3ra edición de 1984) FCE, México.

• Sabatier, Paul A., Mazmanian, Daniel, 1979. “The

Conditions of Effective Implementation: A Guide to

53


Accomplishing Policy Objectives” en Policy Analy-

sis, 5, pp. 481-504.

• Taylor, Frederick W., 1991. Principios de la adminis-

tración científica, Herrero Hermanos, México.

• Weber, Max, 1987. Economía y Sociedad, FCE,

México.

55

Andrea Peroni

2Implementación de programas

sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las

relaciones clientelares Andrea Peroni7

Resumen

El presente artículo abordará el tema del clientelismo

en la implementación de cuatro tipos de programas so-

ciales en la localidad de Altos de San Lorenzo de la ciu-

dad de La Plata, Argentina. Preguntas como ¿cuál es la

racionalidad tras el acto clientelar?, o ¿qué roles cum-

plen los intermediarios y beneficiarios durante la imple-

mentación de los programas?, son algunas de las cues-

tiones que guían este estudio. Dentro de los hallazgos se

encuentra una clara diferenciación de visiones, según la

naturaleza de la tarea que organiza a los programas so-

ciales y su nivel de interacción con los usuarios, así como

la existencia de diferentes tipos de capital social inter-

mediado por distintos actores claves.

7 Andrea Peroni es Académica del Departamento de Sociología de la Universidad de Chile y Doctora © en Estudios Americanos, especialidad Estudios Sociales y Políticos de la Universidad de Santiago de Chile. Correo: [email protected].

56

Implementación de programas sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las relaciones clientelares

Palabras clave: implementación, programas sociales,

relaciones clientelares, clientelismo, Argentina.

1. INTRODUCCIÓN

El clientelismo como relación de dominación entre el

patrón y el cliente ha sido abordado de una manera clási-

ca en Argentina en contextos democráticos, generando

efectos negativos para la transparencia y participación,

ligado a prácticas tradicionales del partido peronista y

radical. En ese sentido, esta práctica se ha adaptado a

distintos contextos sociales y ha tomado nuevas formas

que permiten comprender el porqué de la perdurabili-

dad de la misma, casi inherente a la participación políti-

ca en determinados contextos de la administración na-

cional, y que incluso asume cierta legitimidad cotidiana.

En el presente trabajo se intenta abordar el tema del

clientelismo desde la perspectiva de los beneficiarios de

programas sociales en la ciudad de La Plata, Argentina.

Para esto, en un primer momento se planteará una pro-

puesta de análisis del clientelismo acorde a la manera

en que se está estudiando el tema en el contexto de-

mocrático actual. Luego se presentará la propuesta de

clasificación de programas sociales de Roberto Martínez

Nogueira, la cual permitirá clasificar los programas en es-

tudio a partir de dos variables: la naturaleza de las tareas

que se desarrollan en los programas, y la interacción en-

tre los actores que participan de la implementación.

57

Andrea Peroni

Una vez teniendo estos elementos, se procederá a

realizar el análisis de las visiones de los beneficiarios de

los programas, en donde se compararán sus perspecti-

vas a partir de las experiencias que han tenido con el

clientelismo.

A continuación se presentan las categorías teóricas

que guiarán el análisis, con relación a la discusión con-

ceptual y a los tipos de programas sociales donde se

efectúa la investigación.

1.1 ¿Cómo entender el clientelismo?: propuesta de aná-lisis teórico

Se presenta a continuación la propuesta de análisis

que permitirá comprender las relaciones clientelares en

la implementación de los programas sociales a nivel lo-

cal, en la provincia de Buenos Aires. Esto se abordará

desde la perspectiva de Barozet, quien enfatiza que el

clientelismo se ha adaptado a los nuevos regímenes po-

líticos, y es cuestionado porque afecta la democracia.

Asimismo, señala cinco temas fundamentales a la hora

de entender el fenómeno en la actualidad: I) el papel

del Estado respecto a la estructura en torno a la cual se

articula el clientelismo; II) el tipo de intermediación po-

lítica existente (respecto al rol de los intermediarios y su

participación en la estructura de poder); III) el esquema

de intermediación política, es decir, las redes existentes

a nivel local; IV) la diferencia entre la política social y la

política clientelar (ya que el clientelismo no necesaria-

58


mente va dirigido a los sectores más vulnerables); V) el

grado de institucionalización de los intermediarios y su

vinculación con los partidos políticos (Barozet, 2006).

Tomando en cuenta lo anterior, es posible obtener una

mirada explicativa considerando los siguientes elementos:

i. Grado de desigualdad entre cliente y patrón: la

posición que ocupe cada uno en la estructura,

va a determinar el grado de dependencia de la

relación clientelar.

ii. Grado de personalización o individuación del vín-culo: en donde temas como el afecto y el com-

promiso por parte de los clientes, puede hacer

más eficiente el desarrollo del clientelismo.

iii. Grado de legitimidad de los modos de vinculación con lo político: esta categoría tiene que ver con

el grado de aceptación del clientelismo por parte

de la comunidad.

iv. Grado de obligatoriedad de la retribución: lo cual

se relaciona con el grado de dependencia de la

relación y la afectividad que provoca ésta.

v. Grado de integración de las agencias estatales: es decir, cómo se vincula la política en los distintos

niveles, que en el caso argentino es nacional, pro-

vincial y local o comunal.

59

Andrea Peroni

vi. Grado de hegemonía sobre las redes sociales y el control por parte de la oposición: mientras más

hegemonía posea un partido político, más per-

manente será su estadía en el poder.

Las categorías que serán utilizadas para esta investi-

gación, serán la personalización o individuación del vín-

culo y la obligatoriedad de la retribución, las cuales se-

rán vistas a partir del relato de las entrevistas realizadas.

No serán analizadas en función de grados debido a que

la modalidad de producir la información fue cualitati-

va, por lo que la mayor presencia o ausencia de estas

características del clientelismo, serán observadas como

énfasis distintos y no como grados diferenciados de ma-

nera cuantitativa. Las otras categorías no serán asumi-

das, o mejor, éstas no son asumidas porque ameritaban

una manera más cuantitativa de ahondar en la relación

entre cliente y patrón, lo que puede dejarse para futuros

análisis del clientelismo en el proceso de implementa-

ción de programas sociales.

1.2 Distintos programas, distintas características: tipolo-gía de los programas sociales analizados

Las características distintivas de los programas seleccio-

nados se enmarcan en la tipología elaborada por Martí-

nez Nogueira, quien plantea que la implementación de

la Política Social posee dos dimensiones: por un lado, una

dimensión simbólica de quienes toman las decisiones, pla-

60


nificadores y productores de conocimiento; y por otro, una

dimensión social, en la cual aparecen las realidades socia-

les y las necesidades que impulsan la generación de las

políticas, así como también los conflictos, las resistencias y

los valores de los actores sociales. La primera dimensión se

refiere a la naturaleza de las tareas de la implementación,

mientras que la segunda hace alusión a la interacción con

los usuarios en el desarrollo de la misma. Ambas dimensio-

nes están directamente relacionadas, “cuanto mayor es la

amplitud de los comportamientos individuales, grupales o

comunitarios a impactar, de las actitudes a modificar, de

los valores a establecer o de las condiciones de vida a

transformar, mayor es la interacción necesaria entre la po-

blación objetivo y los operadores. De igual manera, cuan-

to mayor es la interacción requerida para el suministro del

servicio o la entrega de la prestación, mayor es la necesi-

dad de generar mecanismos para la participación de la

población con adaptaciones en las metodologías de pro-

gramación, seguimiento y evaluación” (Martínez Nogueira,

2007, p. 82). Según esto, de la naturaleza de la tarea se

desprenden dos situaciones: la homogeneidad y la hetero-

geneidad; mientras que en la interacción con los usuarios,

es posible encontrar una nula o baja y una media o alta.

Tomando en consideración las dimensiones de la im-

plementación con sus variaciones, Martínez Nogueira

presenta la siguiente tipología de clasificación de los

programas sociales:

61

Andrea Peroni

Tabla 1. Clasificación de programas sociales según Martínez Nogueira

Homogeneidad de la tarea

Heterogeneidad de la tarea

Interacción nula o baja

Transferencia de recursos y bienes.

Prestaciones asistenciales y de emergencia.

Interacción media o alta

Servicios sociales profesionales.

Servicios “humanos”, desarrollo de capacid-ades e inserción social.

Fuente: (Martínez, 2007).

En primer lugar, la transferencia de bienes y recursos se

refiere a aquellas prestaciones de baja complejidad en

cuanto a su diseño e implementación. Son programas

dirigidos a individuos o comunidades en los cuales se en-

trega un bien tangible (dinero, alimentos, agua potable)

que no implica una alta participación o involucramien-

to de los beneficiarios, sino que opera desde la oferta.

La eficiencia de estos programas suele ser alta y dentro

de las desviaciones que es posible encontrar, están las

ambigüedades en los focos de distribución, y prácticas

clientelares, entre otras.

Cuando existe homogeneidad en las tareas de imple-

mentación y a la vez una interacción media o alta con

los beneficiarios, se encuentran los servicios sociales pro-

fesionales. Estos programas se caracterizan por “limitarse

a atender necesidades o problemas ordinarios, prede-

cibles, con tratamientos e intervenciones respaldados

62


por conocimientos codificados, prácticas, acuerdos y

consensos profesionales; rutinas organizacionales o ma-

nuales de operaciones” (Martínez Nogueira, 2007, p. 91).

Ejemplos de este segundo tipo son las atenciones en sa-

lud y educación en sus distintos niveles.

El tercer tipo de programa se refiere a los servicios hu-

manos de desarrollo de capacidades e inserción social,

los cuales en la arena de la implementación, se carac-

terizan por una interacción media o alta con los usuarios

y por una heterogeneidad en las tareas de gestión. El

objetivo de este tipo de programas es transformar al re-

ceptor en cuanto a su desarrollo personal, social, o en

materias de gestión comunitaria. La participación de los

beneficiarios en esta tarea es fundamental para el logro

de este tipo de programas.

Finalmente, un cuarto tipo de programas son las presta-

ciones asistenciales y de emergencia. Estas prestaciones

poseen heterogeneidad en la tarea en tanto no se rigen

por un diseño ni metas claras en su implementación, sino

que se desarrollan en situaciones de crisis política, eco-

nómica, desastres naturales, así como en emergencias

individuales que presente la población. “Generalmente

estos programas se manejan con escasa precisión con

respecto a sus beneficiarios; no tienen criterios de focali-

zación definidos, y hay una alta discrecionalidad política

en su gestión para controlar la propensión al clientelismo

y la arbitrariedad” (Martínez Nogueira, 2007, p. 94).

63

Andrea Peroni

De esta manera, y tomando en consideración lo ex-

puesto anteriormente, las dos grandes dimensiones de

análisis de los programas, son: la naturaleza de la ta-

rea y la interacción con los usuarios, mediante el aná-

lisis de los beneficiarios de los siguientes programas so-

ciales seleccionados:

Tabla 2. Programas sociales de Altos de San Lorenzo, según tipología de Martínez Nogueira

Homogeneidad de la tarea Heterogeneidad de la tarea

Interacción nula

o baja

-Asignación Universal por Hijo.

-Plan Más Vida.

-Emergencia alimentaria.

-Emergencia habitacional.

Interacción media o alta

- Programa Jóvenes por Más y Mejor Trabajo.

- Programa MaBe (Mamá y Bebé Sanos).

- Presupuesto participativo.

- Cooperativas.

Fuente: elaboración propia.

2. METODOLOGÍA

La metodología que se utilizó fue principalmente cualita-

tiva, basado en la Teoría Fundada, mediante codificación

en el software NVivo. El análisis de contenido se realizó con

base en la información de las entrevistas semiestructuradas

efectuadas a 16 beneficiarios de los ochos programas en

estudio, quienes aportaron su visión sobre cómo se juega

en la arena de la implementación, a nivel local. Además,

se realizó observación durante la implementación de de-

64


terminados programas y revisión bibliográfica, entre otras

tareas de contextualización y caracterización. El trabajo

de campo se llevó a cabo durante todo el año 2011.

3. RESULTADOS. EL CLIENTELISMO SEGÚN LOS TIPOS DE PROGRAMAS SOCIALES: DESDE LO INVISIBLE HASTA LO EVIDENTE

A continuación se presentan los hallazgos vinculados

al análisis del clientelismo según las categorías descripti-

vas y las condiciones de implementación de los progra-

mas sociales, de acuerdo con la tipología antes descrita:

transferencias, servicios profesionales, desarrollo de ca-

pacidades y emergencias.

Gráfico 1. El estudio del clientelismo en la implementación de pro-gramas sociales. Altos de San Lorenzo, Argentina


65

Andrea Peroni

• Transferencia de bienes y recursos8: una racionali-

dad gestora

Los grupos que se benefician de las transferencias otor-

gadas por el Estado podrían estar propensos a prácticas

clientelares como condicionamiento para recibir un de-

terminado bien tangible, resolviendo una necesidad bá-

sica. Sin embargo, el clientelismo en esta categoría de

programas se encuentra invisibilizado; es decir, se habla

sobre las prácticas clientelares, pero se omite el término.

Lo anterior si bien puede deberse a las connotaciones

negativas que posee el concepto o a la no necesidad

de los entrevistados por asumir una postura clara al res-

pecto, la explicación se encuentra en las condiciones

de operación del programa: por un lado, la implemen-

tación de la Asignación Universal por Hijo se realiza de

manera homogénea en el servicio público a cargo de la

Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES),

mediante chequeo de las condiciones mínimas en una

base de datos de alcance nacional; ello sin duda limita

la posibilidad de intermediar la entrega del subsidio. La

entrega de la AUH es directa y con mínimo contacto con

el beneficiario; prima la racionalidad gestora (sin inter-

mediación), en tanto apropiación directa del beneficio.

8 Los programas analizados fueron el Programa Más Vida y la Asignación Universal por Hijo. El Plan Más Vida es de carácter provincial; se orienta a mejorar las condicio-nes nutricionales de madres y niños en situación de vulnerabilidad socioeconómica en la Provincia de Buenos Aires; mientras que la Asignación Universal por Hijo es un subsidio entregado por el Ministerio de Desarrollo Social Nacional, que consiste en un monto fijo de dinero que se entrega a las familias (sin empleo formal) por cada hijo/a menor de 18 años. Está focalizado en las familias más pobres de la Argentina y nace como repuesta a la necesidad de disminuir la pobreza por ingreso.

66


A pesar de esta invisibilización del término “clientelis-

mo”, es posible encontrar elementos en el discurso que

dan cuenta de las prácticas, como por ejemplo la in-

formación que manejan los beneficiarios y la necesidad

de organización y participación para conseguir los be-

neficios: “me había enterado acá no había [ropa para

recién nacidos], es depende que se manejan de una

manera que, viste… Por ahí se organizan […], y no entra

nada, como te digo han dado ropa ajuar para chicos

ya nacidos. Yo tengo una amiga que se anotó y tenía

mellizos y le dieron por uno no más por un embarazo y

eran gemelas, […] por eso te digo que […] puede ser

por el cambio político” (Beneficiaria Asignación Universal

por Hijo, referido a la entrega de ajuar del Plan Más Vida,

2011). Si bien la entrevistada da cuenta de la entrega de

beneficios, ella no ha accedido a ellos, lo presencia de

forma pasiva. La racionalidad que prima es gestora, con

intermediación, donde se busca un beneficio concreto

más allá del municipio o gobierno, ya que la acción de

la comadre, reemplazaría la labor de la institucionalidad.

La personalización o individuación del vínculo entre

cliente y patrón no se observa en este grupo; quizás se

pueda entender como parte de este ocultamiento de la

práctica, o porque simplemente no se generan afectos

o compromisos en los beneficiarios con el poder político.

De hecho la relación que se estable entre la comadre y

la beneficiaria es de corta duración. Respecto a la legi-

timidad del clientelismo, si bien no hay una postura ex-

67

Andrea Peroni

plícita en los entrevistados, es posible visualizar un interés

de participar de la relación. Este interés sería en función

de la obtención del beneficio directo (entrega de mer-

cadería, materiales, etc.) y no por generar un compromi-

so político con el proveedor de los recursos.

La racionalidad que prima en esta tipología es ges-

tora; de manera directa -sin intermediación, como en el

caso de la Asignación Universal por Hijo-, y con interme-

diación institucionalizada, en el caso del Plan Más Vida.

Se puede vincular con la racionalidad señalada, ya que

viene a reemplazar (o complementar) el rol del Estado

en cuanto a la entrega de bienes.

En relación a los niveles de manifestación de la rela-

ción clientelar, es posible señalar que la personalización

o individuación del vínculo es nulo en el caso de la AUH,

transferencia de recursos, ya que no requiere mediación

el acceso al programa; su gestión se ha tecnologizado.

Y en el Plan Más Vida, la entrega de bienes es persona-

lizada, pero es baja la relación con la intermedia institu-

cionalizada. La obligatoriedad de la retribución es nula

en la AUH por el anonimato en la gestión del programa,

como en el Plan Más Vida, ya que la entrega del ajuar

depende más bien de la disponibilidad de los mismos en

los stock estatales y el orden en los registros municipa-

les de distribución -aspecto absolutamente contrario al

orden en los registros de la Administradora Nacional de

Seguridad Social (ANSES)-; por ende refieren a un grado

68


bajo de dependencia en la relación tanto con el Estado

como con los posibles intermediarios, y con nula o baja

relación de afectividad.

• Servicios profesionales9: una visión crítica hacia

la política y la racionalidad social, ¿paradoja del

clientelismo en democracia?

En la segunda tipología es posible encontrar -a dife-

rencia de la anterior-, un relato explícito sobre el cliente-

lismo por parte de las entrevistadas. Si bien, por un lado

hay una aceptación de esta forma de intercambiar los

bienes (existiendo mayor legitimidad de la práctica clien-

telar), también existe una crítica hacia los políticos y el

Gobierno por no hacerse cargo de las necesidades que

posee la población. Es en este contexto donde se en-

cuentra una identidad de tipo relacional hacia el clien-

telismo, la que sin embargo contrasta con la visión crítica

hacia los políticos, es decir, la aceptación del beneficio

es una estrategia de parte de los beneficiarios para suplir

sus necesidades, pero no hay elementos identitarios que

los pudiesen relacionar con la dominación. La estrategia

en este caso es clara: recibir y luego dar, lo cual pone a

los políticos en una situación diferente a la que tenían an-

9 Los programas analizados fueron el Programa Jóvenes por Más y Mejor Trabajo y el Programa Mamá y Bebé Sanos. El de Jóvenes por Más y Mejor Trabajo es un programa de carácter nacional; se orienta a generar oportunidades de inclusión social a través de facilitar y fomentar el acceso a capacitación y empleo de calidad. Por su parte, el programa MaBe es un programa de salud municipal, focalizado en embarazadas, puérperas y lactantes. El programa integra la oferta nacional, pro-vincial y municipal de salud y nutrición para este grupo objetivo, distribuye la oferta y monitorea el efectivo acceso a ésta.

69

Andrea Peroni

taño. Una de las características del clientelismo en esta

tipología sería entonces las exigencias del cliente, quien

condiciona su apoyo político a la retribución otorgada:

“Pero qué pasa, la gente ahora, recién ahora se está

avivando. Porque la gente era muy, como muy criatura

¿me entendés? La gente le decía, “no, mirá me va a dar

esto, sí voy a votarlo”, pero después cuando llegaban las

elecciones, cuando ganaban las elecciones, a la gente

que le hacían promesas, nunca llegaban... Entonces la

gente ahora se está avivando, vos primero dame las co-

sas que me vas a dar, y yo te voy a votar” (Beneficiaria

del programa Mamá y Bebé Sanos, 2011).

El grado de personalización o individuación del vínculo

por parte de los beneficiarios asume características par-

ticulares: si bien se apoya a un candidato, esto se hace

en función del beneficio. Se encuentra en este caso un

alto apoyo y participación, pero sin embargo limitada a

la obtención del recurso. Cabe preguntarse por la moti-

vación a la hora de participar, ¿es sólo por la obtención

del beneficio?; no se acepta la política partidaria, pero

a la vez se apoya a un político, entonces, ¿dónde está

la malversación?

En este sentido, la alta participación que se presenta

hace más eficiente al clientelismo, porque el involucra-

miento y compromiso es mayor. No obstante, la negación

de lo político sigue presente, lo cual refleja que a pesar

70


de la práctica propiamente tal y del reconocimiento de

ésta, sigue persistiendo una connotación negativa hacia

el clientelismo:

“Yo no soy ninguna política ni nada, pero yo hablo con

ellos, viste “¿quieren tener beneficio?, colabora”-[…]“,

yo si les tengo que cubrir el día lo voy a hacer cubrir,

hablo como una política más, no lo soy, pero sí le tengo

que cubrir el día a un compañero para que nos acom-

pañe a un acto” (Beneficiaria Jóvenes por Más y Mejor

Trabajo, 2011).

Otro aspecto a destacar es a quién buscan los políti-

cos para llevar a cabo prácticas clientelares, ¿buscan

a los más necesitados?, ¿qué sucede una vez que lle-

gan al poder? En este sentido el discurso es claro: “los

políticos se olvidan de la gente”, lo que demuestra que

las prácticas clientelares no son permanentes y, una

vez conseguidos los votos, es posible dejar de llevarlas

a cabo, al estar “arriba” en el escalafón de la política.

Lo efímero de esta práctica puede dar cuenta que en

algunos casos no se logre generar mayor identidad polí-

tica o compromiso político en los beneficiarios, y que su

mayor o menor participación dependa de los beneficios

que pueda recibir.

“Ellos (los políticos) ven al alcance de sus ojos, porque

hay gente que en verdad no lo necesita, porque no lo

necesita. Y hay gente que en verdad lo necesita, […] na-

71

Andrea Peroni

die ve eso, nadie ve eso, […] mirá, tu pueblo te dio esto,

y tú te olvidaste de tu pueblo. Porque verdaderamente

los políticos se olvidan de la gente, que es cuando suben

arriba” (Beneficiaria Mamá y Bebé Sano, 2011). Sin duda

la racionalidad que prima es estratégica y antipolítica,

donde se reconoce la obligatoriedad de la retribución

desde el cliente al intermediario, pero también desde

el intermediario al cliente; ello significa que la persona-

lización del vínculo se enmarca en el derecho a la retri-

bución, más que a la constitución identitaria, afectiva

(como puede ser en la tipología I).

• Desarrollo de capacidades10: legitimación y estra-

tegia, ¿todos nos beneficiamos del clientelismo?

En este estudio, el conocimiento de las estrategias

clientelares es claramente sabida por los entrevistados y

es posible, a partir de eso, encontrar dos visiones: por un

lado la que practica, legitima y “naturaliza” las prácti-

cas, y por otro, quien conoce las prácticas pero no tiene

la necesidad de llevarlas a cabo, porque al conocer la

estrategia no necesita del clientelismo para conseguir el

10 Los programas de formación de capacidades analizados, fueron: Argentina Traba-ja, Cooperativas de Trabajo y el Presupuesto Participativo. Argentina Trabaja es un programa orientado a generar empleo, a través de la organización en Cooperativas de trabajo que funcionan como proveedoras de servicios públicos, en las cuales los beneficiarios tiene acceso a tres tipos de prestaciones: empleo, ingreso y capacitación. Las Cooperativas de Trabajo La Plata, es un programa orientado a generar empleo mediante la organización de los trabajadores desocupados en cooperativas de trabajo, las cuales proveen de mano de obra tanto al municipio como al sector privado. El Presupuesto Participativo es un programa que permite a la comunidad involucrarse activamente en la formulación de proyectos de desarrollo local tanto de infraestructura como de acción social, y la asignación presupuestaria para su financiamiento, a partir de mecanismos de participación directa implementados en el municipio.

72


beneficio. Desde dichos caminos se presenta entonces

una racionalidad política y una racionalidad gestora en

relación a las prácticas clientelares, en el desarrollo de

capacidades.

En el primer caso, quienes legitiman las prácticas co-

nocen cómo se realiza el proceso “desde arriba”, es

decir, cómo baja el beneficio para que llegue a la po-

blación en búsqueda de votantes y apoyo político. En

ese sentido aparece la figura del puntero político quien,

para el caso argentino, cumple el rol de referente polí-

tico. “En cada candidatura a ellos le dan determinada

plata para que hagan su publicidad y esas cosas, enton-

ces, desde ahí, de eso tan sencillo, que ponen carteles

por todos lados en épocas electorales… […]… también

lo bajan, y ellos se lo reparten a los punteros políticos”.

(Beneficiario Presupuesto Participativo, 2011).

Asimismo aparece un grado de obligatoriedad de la

retribución: en la medida que se participe de las movili-

zaciones, serán entregados los recursos. La responsabi-

lidad recae directamente al beneficiario, ya que debe

asegurar su compromiso en la dinámica; “y el que no

vaya, […], bueno, pasa podés faltar tres, cuatro, cinco

veces pues ya, si no vayas te dan de baja” (Beneficiario

Cooperativa La Plata, 2011).

La última característica respecto al clientelismo en la

primera visión de los programas que desarrollan capaci-

73

Andrea Peroni

dades, es el carácter estratégico que asume la práctica,

“depende del candidato lo que le va ofreciendo, y con

quien se alía. Entonces, eso depende del mejor postor,

digamos. Y muchos van cambiando constantemente”

(Beneficiario Presupuesto Participativo, 2011). La posi-

bilidad de rotación entre los candidatos depende del

ofrecimiento que se realice a la población, lo cual abre

la competencia entre los políticos para captar partici-

pación política, haciendo de la práctica clientelar una

dinámica más atractiva para los clientes; aumentando

sus ganancias a cambio de apoyo político con la posi-

bilidad de cambiarse en la medida en que aparezcan

nuevos y mejores oferentes. La legitimidad que asume el

clientelismo en este caso es alta.

La segunda visión que aparece en la tipología, es la

que, al conocer el modo de funcionamiento del cliente-

lismo, no necesita ejercerlo para conseguir un beneficio:

adapta la estrategia para conseguir el beneficio, sin ne-

cesidad de pasar por el político. Esto se dio en el caso

del presupuesto participativo en Altos de San Lorenzo,

en La Plata, ya que luego de postular por cinco años al

beneficio y ser rechazado todas las ocasiones, el entre-

vistado decide impulsar la estrategia de captación de

apoyo entre sus mismos vecinos:

“Entonces eso fue, yo fui a cada vecino, y les digo “bue-no, cada uno de ustedes tiene que juntarme diez perso-nas, si juntamos diez personas, somos cuarenta casitas que estamos pidiendo gas, somos cuatrocientas, si lo-gramos que cuatrocientas personas vayan a votar, ga-

74


namos el Presupuesto Participativo”, y si sacamos dosci-entos cuarenta y dos votos, más noventa llamados de mensaje de texto, duplicamos al delegado municipal” (Beneficiario Presupuesto Participativo, 2011).

Es de esta manera que en la segunda visión encon-

trada dentro de esta tipología se juega “limpio” entre los

vecinos, y se ofrece un beneficio comunitario, en este

caso el gas para la villa. Esta jugada si bien demoró años

en poder ser realizable, demuestra que el conocimiento

y empoderamiento por parte de los beneficiarios pue-

de jugarle en contra al clientelismo, ya que se puede

acceder al beneficio sin la necesidad de pasar por la

cooptación política. Ahora bien, en este caso particular,

la diferencia con el delegado municipal se encontraba

en la detección de la necesidad de la villa, ya que para

el beneficiario era el tema del gas, pero para el político

era algo más llamativo (el gas es subterráneo). La pro-

yección política se encuentra en identificar lo que más

necesita la gente “te digo, ‘disculpame, yo te estoy tra-

yendo un proyecto, es para el futuro!´, es una proyec-

ción política pero infernal, porque si vos ponés el gas, la

proyección política que vos podés llegar a tener en el

barrio es infernal” (Beneficiario Presupuesto Participativo,

2011).

En resumen, en el desarrollo de capacidades la legi-

timidad de la práctica clientelar aparece mucho más

que en las tipologías anteriores. En un primer caso, reco-

noce la personalización o individuación del vínculo, en

75

Andrea Peroni

donde temas como el afecto y el compromiso por parte

de los clientes, pueden hacer más eficiente el desarro-

llo del clientelismo y la obligatoriedad de la retribución,

siendo una expresión de la racionaldiad política. Por su

parte la personalización del vínculo se da de manera

más independiente en los beneficios, ya que conocen

mejor la estrategia y pueden aprovecharse de ella. En el

segundo caso se desvinculan de manera consciente de

la personalización o individualización del vínculo y de la

obligatoriedad de la retribución, presentándose a través

de un tipo de racionalidad gestora. Estas dos miradas

establecen el reconocimiento del clientelismo, pero a su

vez por el objetivo de estos programas sociales, se esta-

blece una condición de empoderamiento que permite

reconocer y elegir moverse dentro o no de las prácticas

clientelares.

• Emergencias11: el dilema entre participar o no en

prácticas clientelares.

Por las características que toman las ayudas sociales

de la última tipología, se podría pensar que hay una ma-

yor tendencia hacia el clientelismo. La entrega puntual

de un bien o servicio podría conllevar la necesidad de

generar lazos más estables con los referentes o punte-

ros políticos, para así asegurar la pronta solución a pro-

blemas básicos, vinculados a alimentación y vivienda.

11 Los programas analizados para el caso de emergencia, fueron el programa de comedores y el de vivienda. Ambos no son programas propiamente como tales, sino que son ayudas sociales que se activan en situaciones puntuales de emergencia.

76


Además, como las ayudas de emergencia se otorgan en

casos puntuales, hay menos conocimiento de parte de

los beneficiarios de cómo se implementa un programa so-

cial, y por ende la necesidad de buscar un apoyo extra a

la política social se puede volver casi indispensable. El gra-

do de personalización del vínculo -al igual que la transfe-

rencia de recursos y bienes- no aparece en esta tipología,

mientras que la legitimidad de los modos de vinculación

con lo político aparecen en la medida que se pueda ac-

ceder al beneficio. De esta forma la obligatoriedad de la

retribución es parte de la urgencia que conlleva el trato.

“Hay que ir a movilización, que si no vas, ellos te sacan, es todo por interés. Entonces como yo tenía a mis nenés y a veces me tenía que ir a una movilización a las doce de mediodía, allá en Buenos Aires, hasta la noche, yo no podía dejar a mis hijos todo, de las doce del mediodía o a la mañana hasta la noche” (Beneficiaria, Emergencia Habitacional, 2011)

La racionalidad que se mueve en esta tipología se vin-

cula a la estratégica, en tanto la búsqueda de la solu-

ción inmediata requiere contactos eficaces y también

un vínculo afectivo que permita recurrir de manera pres-

ta. No se desconoce la racionalidad clientelar política,

no se pelea contra ella, como en la tipología tres, ni se

asienta en la racionalidad gestora de manera directa,

porque los beneficiarios están en una posición de vulne-

rabilidad extrema. La personalización del vínculo es la ta-

bla de salvación para resolver la emergencia.

77

Andrea Peroni

4. CONCLUSIONES

El estudiar un tema tan tratado por la literatura de una

forma diferente, tiene la ventaja de proyectar el estudio

del clientelismo en otro tipo de relaciones, como las que

se dan durante la implementación de los programas so-

ciales, observando las dinámicas que se dan en el pro-

ceso y las consecuencias que tiene en los beneficiarios.

De este modo, según las categorías analizadas, la perso-

nalización o individuación del vínculo, en donde temas

como el afecto y el compromiso por parte de los clientes

puede hacer más eficiente el desarrollo del clientelismo;

la obligatoriedad de la retribución; el posicionamiento

en las redes y el tipo de capital social asociado, así como

la racionalidad imperante en el beneficiario (política,

estrategia o gestora), no indican que la presencia del

clientelismo asume características diferentes según sean

las condiciones de implementación, correspondiendo a

la naturaleza -organización- de la tarea y al nivel de inte-

racción entre los actores. A saber,

I) Programas de entrega de bienes y recursos directos,

donde la tarea es homogénea, estandarizada, y la inte-

racción con los usuarios es baja; el clientelismo se invisibi-

liza por la baja necesidad de intermediación, como en

el caso de la Asignación Universal por Hijo. Ahora bien,

en programas con un nivel de organización de la tarea,

si bien homogéneo pero no riguroso, el clientelismo asu-

me el rostro del “gestor”, “como líder comunitario que

78


tiene conocimientos de la burocracia y de los partidos

políticos, que gestiona trámites y proyectos para sus se-

guidores” (Durston, 2005, p. 20), siendo el caso de las be-

neficiarias del Plan Más Vida.

II) Programas de entrega de servicios profesionales,

como son los del área clásica de la política social no asis-

tencial; aquellos de salud y educacion. Se caracterizan

por una organización de la tarea homogénea, donde

la interaccion con los usuarios es media. En dicha tipolo-

gía, al clientelismo se lereconoce como un tipo de rela-

ción evidente. La visibilización de tales prácticas, permi-

te tambien tener una visión crítica sobre dicho estilo de

vinculación política. El intercambio que se genera en la

práctica clientelar es de tipo político, y la racionalidad

que lo sostiene es la estratégica.

III) Programas cuyo objetivo es el desarrollo de ca-

pacidades. Se caracterizan por tener un estilo de or-

ganización de la tarea heterogéneo y un alto nivel de

interacción con los usuarios. Considerando que dichos

programas tienen por objetivo el empoderamiento, la

participacion y la autogestion, requieren un tipo de be-

neficiario con motivación o capacidades en esa línea,

por consiguiente no es de extrañar que se presente aquí

un tipo de relación clientelar de reconocimiento, acep-

tación y superación, generando estrategias propias.

79

Andrea Peroni

IV) Programas de emergencia, tanto habitacional

como de alimentos: se caracterizan por un tipo de orga-

nización heterogénea según la necesidad, y por la baja

interacción con sus usuarios. Las relaciones clientelares

están presentes, ya que son el recurso humano que inter-

media en la resolución de la precariedad. En este caso,

el tipo clientelar se asemeja a varios rostros de interde-

pendencia, subtipos de broker; desde el puntero, el ges-

tor, hasta el altruista.

De este modo, cuando la interacción es baja o nula

(siguiendo las categorías de Martínez Nogueira), los be-

neficiarios tienden a invisiabilizar el clientelismo o a verlo

como una forma efectiva para suplir sus necesidades. Sin

embargo, las relaciones que se establecen entre cliente/

patrón van a depender de la retribución que se otorgue,

sin generar lazos identitarios ni mayores compromisos po-

líticos entre quienes desean participar en la práctica.

Cuando la interacción es media o alta, es posible

observar mayores características clientelares en los be-

neficiarios; se visibiliza la práctica, se la denosta, se la

valora, se la supera. Aparece un mayor conocimiento

sobre las estrategias utilizadas en la captación de vo-

tos y recursos, y es posible encontrar redefiniciones de

las prácticas en los mismos beneficiarios al ser capaces

de generar iniciativas propias para la obtención de los

recursos.

80


Finalmente, el presente estudio abre la mirada a las

múltiples posibilidades de desarrollar y reconocer las

prácticas clientelares, en este caso alejadas de la con-

cepción solamente política, y más bien observadas des-

de la arena de la implementación de los programas

sociales. Volvemos a reiterar que el vínculo clientelar es

variopinto y traspasa la mirada clásica del mismo; es un

vínculo complejo ya que se refiere a un conjunto de in-

tercambios, tanto políticos como sociales o afectivos,

y muchas veces invisibles a los ojos de la teoría política

(Barozet, 2006).

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87

Luis Fernando Aguilar Villanueva

3Implementación: el reencuentro

de la Política Pública con la Administración PúblicaLuis Fernando Aguilar Villanueva12

Resumen:

El artículo argumenta la necesidad de articular la Po-

lítica Pública y la administración pública, que quedaron

inconexas desde el nacimiento de la disciplina de las

Políticas Públicas, la cual consideró que el proceso de

decisión de las políticas es el factor clave de la eficacia

directiva del gobierno en vez de la administración. Los

estudios de la implementación de las políticas mostraron

empero las varias fallas del diseño de la política pública

al momento de ser llevada a cabo y, en consecuencia,

propusieron un objeto de conocimiento más amplio de

la disciplina, un concepto más preciso de eficacia gu-

bernamental y, sobre todo, un concepto alternativo de

Política Pública, concebida más como un proceso de

acción que como un plan racional de acción, supues-

tamente correcto en su causalidad y en sus previsiones,

12 Instituto de Investigación en Política Pública y Gobierno. Universidad de Guadalajara.

88

Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública

por lo que simplemente debe ser ejecutado por los ad-

ministradores. En el nuevo concepto, la política es un es-

quema o pauta de acción vinculante para sus operado-

res políticos, sociales y administrativos, pero abierto a la

reelaboración, a la adaptación, a la evolución. En esta

perspectiva, la decisión y la administración, el diseño y la

implementación de políticas, se vinculan e incrementan

la eficacia de la acción gubernamental.

Palabras clave: gobierno, política pública, administra-

ción pública, gobernanza, eficacia pública, implemen-

tación, decisión

1. INTRODUCCIÓN

Debido a las fallas analíticas, decisionales, financieras,

administrativas y hasta institucionales de numerosos go-

biernos democráticos (de los nuevos y los antiguos, de los

más sociales o los más liberales) que se entreveran con

las fallas de ciudadanía de numerosos sectores de ciu-

dadanos, la cuestión de la capacidad y eficacia direc-

tiva de los gobiernos se ha colocado en el centro de las

disciplinas que estudian el Gobierno y, sobre todo, en el

centro de la preocupación ciudadana. No es objeto de

cuestionamiento el triunfo y la superioridad del Gobierno

democrático sobre los regímenes autoritarios en el terreno

de los valores humanistas y políticos, pero sí es blanco de

críticas, interrogantes y dudas en el campo de los resulta-

dos sociales. Es notoria la insatisfacción que muestran los

ciudadanos de numerosos países frente a las limitaciones

89


y el bajo desempeño del Gobierno en asuntos económi-

cos y sociales que revisten la máxima importancia para

sus vidas y que, en consecuencia, suscitan preguntas

acerca de si los gobiernos tienen aún la capacidad de

dirigir a sus sociedades; de definir y realizar los objetivos

de la preferencia social y conducir sus sociedades hacia

lugares de valía, o si en cambio sus capacidades directi-

vas son limitadas y han quedado rebasadas por la nueva

configuración de la sociedad nacional e internacional,

de modo que hay que tratar de perfilar y realizar un modo

o proceso nuevo de gobernar que restaure, asegure e in-

cremente el desempeño directivo del Gobierno.

A la cuestión de capacidad y eficacia directiva del

Gobierno, quiso responder el Programa de las Ciencias o

el Análisis de las Políticas Públicas desde su nacimiento en

los años cincuenta del siglo pasado, programa que tuvo

su recepción creativa en nuestros países de América Lati-

na a fines de los años ochenta y principios de los noventa.

Desde su origen, la disciplina de Política Pública ha tenido

como objeto de conocimiento la decisión directiva del

gobierno -su estudio-, y como objetivo, asegurar y mejo-

rar su eficacia; lograr que el Gobierno sea efectivamente

una agencia apreciable de dirección de la sociedad.

Mi exposición será de naturaleza conceptual y tendrá

tres apartados. En el primer apartado, que deliberada-

mente será expuesto de manera sucinta, abordaré el na-

cimiento de la disciplina en los Estados Unidos a mitad de

90


los años cincuenta, señalando sus implicaciones y conse-

cuencias para la disciplina y para la acción de Gobierno;

y describiré los principales aspectos de la recepción de la

disciplina en nuestros países latinoamericanos, a fines de

los años ochenta o principios de los noventa del siglo pa-

sado. En el segundo apartado, expondré los motivos por

los cuales emerge el problema de la implementación de

las políticas, las varias concepciones que se han tenido del

problema y sus respuestas y el impacto que los estudios de

la implementación han tenido en el concepto mismo de

Política Pública, ofreciendo también algunos comentarios

y posiciones personales. En el tercer apartado, a partir

de las consideraciones hechas anteriormente, ofreceré

algunos señalamientos sobre la necesidad imperiosa de

acoplar el análisis y el diseño de las Políticas Públicas con

el proceso de gobernar y con la administración pública,

pero en el entendido de y con la propuesta de que la

gobernanza y la administración pública pueden y deben

tomar diversas formas en la sociedad contemporánea y no

reproducir al infinito la misma práctica gubernamentalista

del gobernar, y el mismo arreglo y comportamiento buro-

crático de la administración pública.

2. NACIMIENTO Y RECEPCIÓN DE LA DISCIPLINA DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Es sabido que al comienzo de los años cincuenta, bajo

el impulso de Harold D. Lasswell, toma forma un proyecto

multi e interdisciplinario innovador, que tiene como obje-

to de conocimiento el proceso de elaboración de las de-

91


cisiones de Políticas Públicas (the policy decisión-making

process), que en esos años no era estudiado por la cien-

cia jurídica ni por la ciencia política ni por la administra-

ción pública, y cuyo objetivo tanto cognoscitivo como

práctico ha sido crear, consolidar y mejorar la calidad y

eficacia de la decisión directiva de los gobiernos, a partir

del conocimiento o con base en el conocimiento.

En el diagnóstico norteamericano inicial, la cuestión

acerca de la eficacia de las acciones de gobierno del

Gobierno no es de naturaleza institucional; no se ubica

en las instituciones políticas que enmarcan la decisión y

la actuación del Gobierno (ya que los gobernantes de

los regímenes democráticos, como los norteamericanos,

son legítimos en su cargo, legales en su actuación, contro-

lados por los otros poderes públicos y responsables ante

esos poderes y los ciudadanos). Tampoco es un problema

administrativo; no se ubica en la estructura y/o el funcio-

namiento de la administración pública, que es razonable-

mente una organización burocrática en sentido propio,

integrada por personas expertas y competentes en su

campo, obedientes de las leyes y sujetas a las instruccio-

nes de su autoridad superior. Ni es tampoco un proble-

ma fiscal a pesar de la insuficiencia de la recaudación y

la magnitud de las demandas de los contribuyentes por

bienes y servicios, pues se dispone de modelos de equi-

librio ingreso y gasto. El problema es fundamentalmente

un problema directivo, concierne al proceso de decisión

de las acciones mediante las cuales el gobierno dirige a

92


la sociedad, y, específicamente, al proceso mediante el

cual son decididas las Políticas Púbicas, que son las ac-

ciones mediante las cuales el Gobierno junto con las leyes

dirige a la sociedad: resuelve problemas, zanja conflictos,

alcanza objetivos de interés general, genera futuros so-

ciales de mayor alcance y calidad, abre oportunidades.

Se está entonces frente a un problema grave, pues no

se tiene conocimiento probado de cuáles son los facto-

res que hacen posible que las decisiones de gobierno

del gobierno sean eficaces y tengan la capacidad de

realizar los objetivos sociales preferidos. Por consiguien-

te, es necesario y urgente un programa de investigación

centrado en el conocimiento, en el “knowledge of” y

en el “knowledge in”: en el conocimiento del proceso

como el gobierno decide las Políticas Públicas (conocer

cómo se realiza actualmente la decisión, y cómo se ha

realizado en el pasado, su historia de decisiones y con

cuáles resultados) y, sobre todo, lograr que los resultados

del conocimiento influyan e incidan en el proceso de-

cisional para favorecer que las decisiones de Gobierno

produzcan el mayor beneficio social.

El enfoque fundacional de Política Pública (PP) merece

un par de comentarios. El primero tiene que ver con su

foco de interés, centrado en la eficacia de la decisión

directiva del gobierno y no en su institucionalidad, que

se supone es un asunto resuelto (en el Gobierno de los

EUA), razón por la cual no es necesario o importante pre-

93


guntarse si los gobiernos toman sus decisiones conforme

a las leyes y los procedimientos de un estado de derecho

democrático. Lo que realmente importa es saber cómo

los gobiernos toman realmente sus decisiones directivas,

sus decisiones de Gobierno –bajo cuáles supuestos, cuá-

les consideraciones y procedimientos, con cuál interac-

ción entre los actores participantes en la elaboración y

decisión de la política– y, sobre todo, saber si toman las

decisiones con base en el conocimiento, en datos, aná-

lisis y cálculos racionales, o las adoptan con otros criterios

que limitan la eficacia. Dicho de otro modo, la disciplina

surge con el objetivo de conocer si el conocimiento guía

la deliberación decisoria y con el fin de que la guíe. El

supuesto teórico es correcto, dado que eficacia signifi-

ca causalidad y el descubrimiento y la validación de las

relaciones causa–efecto, es el objetivo y campo propio

del conocimiento científico. A ellos se debe que el traba-

jo cognoscitivo del proceso como se elaboran y deciden

las políticas mediante las cuales el Gobierno dirige a su

sociedad fuera entendido como ciencia, y que su nom-

bre inicial fuera Policy Sciences, Ciencias de Políticas13.

13 Un segundo atributo fue pensar que el conocimiento puede ser referencia básica de la eficacia de la política, solo si es multi e interdisciplinario, pues los objetivos y problemas públicos son complejos en sus dimensiones y causas, por lo que su aten-ción requiere el aporte cognoscitivo de varias disciplinas, y la capacidad de integrar sus aportes conceptuales y explicativos tanto en la definición del problema público a atender, como en la decisión de las acciones para resolverlo. A esta correcta consi-deración de que los problemas sociales de interés público son complejos en número y tipo de sus componentes y causas, se debe a que el programa de conocimiento se haya constituido en multi-interdisciplinario, una tarea de síntesis cognoscitiva que no es espontánea sino que requiere un líder con autoridad intelectual que, a través de un método dialógico, acerca los enunciados de las diversas disciplinas que tienen algo relevante que decir respecto a algunos componentes y causas del problema.

94


El segundo punto del enfoque fundacional nortea-

mericano a destacar, es su concepto de PP, la cual es

entendida específicamente como proceso y producto

de una decisión (policy-decision, making process), y por

ende, posee la estructura que es propia de la decisión,

compuesta por un componente intencional valorativo

(los fines y objetivos) y un componente empírico causal

(las acciones que transforman los fines en efectos, las

declaraciones de propósitos, en hechos sociales). Des-

de esta perspectiva, la disciplina se enfoca específica y

programáticamente en el componente factual más que

en el valorativo o institucional; en las acciones e instru-

mentos que realizarán los objetivos preferidos más que

en los fines u objetivos (en el cómo más que en el qué),

que son establecidos desde las prescripciones constitu-

cionales y legales y que resultan del proceso político de

interlocución e intercambio entre los poderes públicos,

los gobiernos, los partidos políticos y las organizaciones

ciudadanas.

Este concepto fundacional de PP tiene tres implicacio-

nes que condicionan el análisis, el diseño y la realización

de las PP: la importancia de la razón técnica, la exclusión

de la razón dialógica, la inconexión con la administra-

ción pública. Si el propósito distintivo de la disciplina es la

eficacia de la decisión directiva del Gobierno, es lógico

otorgar la preminencia a la razón técnica o razón instru-

mental, en tanto ésta identifica y prescribe las acciones

causalmente idóneas para realizar las situaciones formu-

95


ladas por la razón sustantiva (valorativa, política) que es-

tablece los fines o metas preferidas, legalmente exigibles

y humana o ciudadanamente argumentables como vá-

lidas. Asimismo, es lógico dejar de lado la razón dialógica

de la argumentación, mediante la cual los gobernantes

explican, justifican y defienden sus decisiones a otros po-

deres públicos, gobiernos y ciudadanos. La argumenta-

ción, en la opinión dominante de la disciplina de Polí-

tica Pública estándar, puede ofrecer información sobre

las razones que llevaron a los decisores a considerar que

la decisión adoptada es eficaz para atender el asunto

público en cuestión, pero no la hace eficaz. La efica-

cia pertenece a la razón empírica, técnica, instrumental.

Por último, si la PP es básicamente proceso y producto

de una decisión, la cuestión de la implementación, eje-

cución o efectuación de la decisión adoptada es otro

asunto, un asunto posterior y dependiente, del que se

encarga la Administración Pública (AP) o el conjunto de

organizaciones, programas activos y personal del que

dispone el gobierno para llevar a cabo sus decisiones de

interés público. En términos estrictos, la implementación

de la política es una cuestión de Administración Pública

(AP) y no de PP; una cuestión acerca de cómo llevar a

cabo la ejecución de la decisión tomada y cómo admi-

nistrar o gestionar el proceso.

Es comprensible y explicable este supuesto, dado que

desde su nacimiento, la disciplina de PP se distinguió y

deslindó de la AP, frecuentemente con tonos polémicos

96


y de superioridad, al afirmar que lo realmente comple-

jo y crucial para la eficacia de gobernar, es el proce-

so de decisión de las políticas, que para poder ser tal,

deben sustentarse en información, análisis y cálculo: en

información objetiva y actualizada sobre las situaciones

que se consideran problemáticas por los daños sociales

que ocasionan, o de las situaciones sociales considera-

das deseables por sus beneficios públicos; en el análisis

de la composición, dinámica y causas de las situaciones

sociales problemáticas o aspiracionales; en el cálculo

de las consecuencias y costos que implican las accio-

nes decididas para resolver los problemas y alcanzar los

futuros sociales deseados. En cambio, la formulación de

los procesos, procedimientos operativos y estándares

de trabajo del personal público para llevar a efecto la

decisión tomada, son decisiones y tareas organizativas,

gerenciales y operativas de menor complejidad intelec-

tual, en tanto la decisión de la política les ofrece de an-

temano las coordenadas de su actuación (objetivos y

metas, directrices de acción, instrumentos y recursos…)

y un mapa de navegación, tareas que son además re-

lativamente fáciles de realizar, pues el gobierno dispone

de un aparato profesional competente y subordinado a

su mando y control. Estos supuestos serán cuestionados

a raíz de los problemas que se presentan en el proceso

de implementación de las políticas, uno de cuyos méri-

tos cognoscitivos será obligar a replantear en términos

nuevos y más finos, la cuestión de la relación entre la

decisión y la implementación de la PP, y, en conexión, la

97


relación entre la PP y la AP como disciplinas y actividad

profesional.

En lo que respecta a la recepción latinoamericana, se

puede afirmar que comparte el énfasis norteamericano

en la eficacia de la PP a decidir, pero lo complementa y

perfecciona con el énfasis en su institucionalidad, en la

reivindicación y aseguramiento de la naturaleza pública

de la PP, que no es una realidad que se da por supues-

ta o asegurada, sino una realidad a construir, consolidar,

asegurar en el régimen o sistema político de las demo-

cracias recientes de la mayor parte de los países latinoa-

mericanos. En este sentido, a diferencia de su nacimiento

en los EUA, la recepción latinoamericana de las PP, con

sus diversas variaciones según las circunstancias políticas

e intelectuales de los países, se caracterizó por enlazar

desde el inicio la dimensión institucional y la científico-

técnica de la decisión gubernativa; exigir naturaleza pú-

blica a la política y las políticas y a la vez, eficacia direc-

tiva al gobierno; valorar la razón técnica pero también la

razón dialógica necesaria para consolidar la democra-

cia, por lo que se promueven o se exigen políticas en las

que el gobierno mantiene un diálogo con la ciudadanía,

para conocer su opinión y propuestas, para informar, ex-

plicar, justificar sus decisiones de política y rendir cuentas

de los costos y resultados de sus decisiones.

Las características de la recepción latinoamericana

de la disciplina se deben a que su aparición tiene lugar

98


en los años ochenta y noventa, en el marco y ambien-

te de la política de ajuste y la transición democrática,

que han sido la respuesta necesaria a la crisis fiscal y a

la crisis política de los gobiernos desarrolladores de régi-

men autoritario, militares o civiles, con su negra historia

de ilegalidad, arbitrariedad, atropello de derechos, y a

la quiebra financiera de su hacienda pública, debido en

gran medida al agotamiento del modelo de desarrollo

industrializador (“cepalino”, “sustitutivo de importacio-

nes”, nacionalmente referido y estatalmente protegido)

y a las decisiones equivocadas de política económica y

social de los gobiernos, que se agravaron por la irracio-

nalidad en la asignación y ejercicio de recursos debido

a hechos de corrupción, incompetencia técnica y politi-

zación clientelar del gasto.

En el contexto de la transición democrática, lo valioso

de nuestra disciplina, además de haber contribuido a re-

valorar el imperativo público al que deben someterse las

acciones de Gobierno, es haber centrado su atención

en el momento gubernativo más que en el electoral de

la democracia; en la democracia como Gobierno y no

solo como proceso electoral (característica dominante

de la transición en muchos países) o, dicho más genéri-

camente, en la construcción de la democracia no solo

como forma de Gobierno, sino como forma con capa-

cidad superior de Gobierno. En el contexto de la política

de ajuste, con su doble denotación de ajuste de las fi-

nanzas públicas (ingreso–gasto) del Gobierno y de ajuste

99


estructural de la economía política mediante una nueva

relación entre el estado y el mercado, nuestra disciplina

ha tenido contribuciones significativas en las dos dimen-

siones del ajuste.

En la dimensión financiera, nuestra disciplina contribuye

a restablecer el equilibrio de la hacienda pública al exigir,

en muchos casos de manera enfática y hasta categóri-

ca, que las E (economía, eficacia, eficiencia) sean el prin-

cipio básico del diseño e implementación de las políticas

y, por consiguiente, exigir un diseño de políticas que siga

rigurosamente el criterio de la asignación costo-eficien-

te de recursos y favorezca las políticas, que pueden ser

comparativamente consideradas como las de menores

costos y mayores beneficios en la realización de los ob-

jetivos sociales deseados. En este punto, la disciplina de

PP anticipa el movimiento de la Nueva Gestión Pública,

con su énfasis en la costo-eficiencia de los organismos y

programas de la AP, o se articula con él, aunque en térmi-

nos disciplinarios, mantuvimos la desarticulación entre el

análisis de PP y la organización de la AP, (aun si en modo

gerencial). En la dimensión de la nueva economía políti-

ca de estructura neoliberal, la disciplina ha tenido tam-

bién aportes relevantes al exhortar o demandar que las

políticas incorporaran instrumentos de mercado o casi-

mercado, tales como la externalización/terciarización de

la realización de determinadas funciones públicas; la po-

sibilidad de que los ciudadanos elijan entre servicios; la

focalización de los subsidios, el establecimiento de incen-

100


tivos económicos diferenciados en la remuneración del

personal público conforme a la cantidad y calidad de su

desempeño; la corresponsabilización de la población ob-

jetivo beneficiaria o de los consumidores de ciertos bienes

y servicios…. Todas estas medidas que la PP introdujo en

estos años, han tenido el efecto de mostrar que puede

ser o es socialmente productiva la interdependencia y la

complementariedad entre las acciones del estado y las

del mercado, en contraposición a nuestra larga tradición

maniquea que enfrenta como mutuamente excluyentes

al estado y al mercado. No obstante estas importantes

contribuciones, el desarrollo latinoamericano de nuestra

disciplina comparte con el enfoque norteamericano su

desvinculación con la AP, situación que en nuestro caso

tiene implicaciones más graves por los defectos institu-

cionales, cognoscitivos y técnicos tradicionales de varios

sectores de nuestro aparato Administrativo Público, que

agudizarán las fallas de implementación de las políticas.

En recapitulación, el proyecto cognoscitivo y profesio-

nal de las PP en nuestro continente fue, por un lado, una

denuncia de las distorsiones públicas del régimen autori-

tario y una contribución a la construcción del modo pro-

pio de gobernar de las democracias; por otro lado, ha

contribuido a que la democracia no sea solo régimen

político sino gobierno; una agencia directiva performati-

va, efectiva, capaz de conducir y coordinar la variedad

de las acciones de la sociedad, aunque su contribución

ha sido inferior a la deseada, por mantener su desarticu-

101


lación con la AP. En efecto, aun si son correctas las PP en

su contenido, son insuficientes si la estructura y los proce-

sos de la AP no tienen la capacidad o la disposición para

hacerse cargo de su realización social.

3. LOS PROBLEMAS DE LA IMPLEMENTACIÓN

Desde su origen, la PP consideró que el factor clave

de la eficacia directiva del Gobierno se encuentra en la

decisión, en la corrección causal de la decisión (entre los

fines a lograr y las acciones a ejecutar para realizarlos),

y no en la ejecución o gestión de la decisión, que al ser

justamente actividades de ejecución y gestión de una

decisión tomada, están determinadas y enmarcadas

por el contenido de la decisión. Este supuesto fue tan

aceptado y arraigado que hizo que la disciplina, desde

su nacimiento, se deslindara de la administración públi-

ca, a la que otorgó un rol secundario en la solución de

la cuestión de la eficacia directiva del gobierno y a la

que consideró una organización corporativa, subordina-

da al alto gobierno, maleable, modificable bajo el man-

do y control jerárquico, además de una organización

técnicamente confiable, puesto que está integrada por

personal experto y especializado, disciplinado a la línea

de autoridad y obediente de las leyes y los reglamentos.

Una idea hermosa de la AP, pero de segundo rango.

Se puede documentar que la disciplina y el ejercicio

profesional de la PP no entendió cabalmente las caracte-

rísticas de la AP, su normatividad, su estructura (distribución

102


de la autoridad y división del trabajo), su diferenciación

entre diversas entidades; tampoco registró la compleji-

dad de las relaciones intergubernamentales ni la de las

relaciones inter-organizacionales en el ámbito de un mis-

mo Gobierno y hasta de una misma entidad de Gobierno

(ministerio, secretaría, empresa, organización). Si no igno-

ró, no tomó en gran consideración la relación problemá-

tica que tiene lugar entre el agente y el principal en las

organizaciones jerárquicas, la coexistencia de la organi-

zación formal con la organización informal al interior de la

AP, la característica que las organizaciones públicas son

sistemas abiertos al entorno social, por lo que su funciona-

miento eficiente, eficaz y de calidad, no depende sólo del

interno de la organización (normas, procesos, recursos…),

sino también de los recursos del entorno del sistema políti-

co-administrativo y del entorno económico-social y de las

relaciones capaz de establecer con las agencias de su

entorno; y puede ser estable o dinámico, cooperativo o

adverso, inercial o abierto a la innovación, etc.

Los estudios sobre “la implementación de las políticas”

que aparecieron y proliferaron a fines de los años sesen-

ta, evidenciaron que las políticas decididas tenían pobres

o nulos resultados, particularmente en el campo de las

políticas sociales y, en consecuencia, cuestionaron con

mayor o menor solidez el supuesto fundacional de la dis-

ciplina, y se preguntaron si en verdad el problema de la

ineficacia del gobierno se ubica única o principalmente

en el proceso decisorio y, por tanto, si la disciplina debe

103


recluirse en el análisis y mejora de las operaciones intelec-

tuales y políticas que integran el proceso decisorio, o si, en

cambio y precisamente por razones de eficacia, debe ex-

tenderse al análisis y la mejora de los momentos postdeci-

sionales, particularmente a las actividades de implemen-

tación de las acciones que la decisión de la PP implica (y

para otros autores, a las actividades de comunicación y

argumentación de las decisiones tomadas a los ciudada-

nos para describirlas, explicarlas y justificarlas).

Los resultados críticos de los estudios de la imple-

mentación de las políticas no fueron aceptados por

las corrientes más ortodoxas de la disciplina (epistemo-

lógicamente neopositivistas), que consideraron que los

defectos de la implementación, aun si era importante

identificarlos, conocerlos y controlarlos, no tenían por

qué ser considerados objeto de estudio de la discipli-

na de PP, en tanto señalan asuntos que pertenecen al

objeto y método de estudio de la AP y/o de la ciencia

política más que al objeto de estudio y métodos ana-

líticos de la disciplina de la PP. Esta posición fue com-

partida tanto por los autores duros que pensaban que

lo distintivo y transcendente de la disciplina era su con-

centración en el proceso decisorio de la PP y, por tan-

to, debía enfocarse en sus momentos pre-decisionales

(la formación de los temas o problemas de la agenda,

la definición de los problemas, la deliberación sobre

la idoneidad de las opciones de acción…), como por

aquellos autores más moderados que aceptaban que

104


la PP era un proceso, un ciclo que comprendía ac-

ciones pre y post-decisionales que se vinculaban en

muchos puntos, pero sin embargo, tendían a afirmar

que las fallas de la implementación eran de índole ad-

ministrativa o política.

En resumen, los dos enfoques compartían la obser-

vación de que la implementación de la política es

esencialmente un proceso de carácter organizacio-

nal–administrativo, y por tanto, una realidad a estudiar

por los modelos y métodos de la teoría de las organi-

zaciones, y en el caso de que intereses y juegos polí-

ticos intervengan en el proceso de implementación y

lo alteren, es una realidad a estudiar también por la

ciencia política. La conclusión fue rotunda: no se de-

ben mezclar objetos de estudio distintos que tienen sus

métodos propios de construcción y validación cognos-

citiva y objetivos cognoscitivos y prácticos diferentes.

Hubo otra corriente alternativa que, no obstante la

debilidad de su argumentación14, señaló críticamen-

te que si el interés y el objeto de conocimiento de la

disciplina de PP es la eficacia directiva del Gobierno,

es erróneo entonces considerar que la eficacia gu-

bernamental se asegura sólo mediante una decisión

eventualmente correcta sin tomar en consideración

y sin justipreciar el modo como se implementan o lle-

14 La tesis de los autores primeros de la literatura sobre la implementación de las políticas (J. Pressman y A. Wildavsky, en su libro Implementation, 1968) y demás seguidores es expuesta aquí de manera más clara, precisa y robusta.

105


van a cabo las acciones decididas, que son las que

convierten la idea y el plan de la PP en un hecho

social observable. Eficacia deriva su denotación de

efecto, y remite a los efectos de las acciones que se

decidieron llevar a cabo para realizar, para efectuar

los objetivos públicos deseados y/o remover los pro-

blemas públicos indeseados. En este sentido, la efi-

cacia es el atributo o propiedad que caracteriza o

se otorga a las acciones ejecutadas en razón de sus

efectos, si cuando los atributos de sus efectos ocurri-

dos son semejantes a los de los fines u objetivos de las

acciones decididas.

La decisión de la PP, aun si es causalmente apropiada,

es solo la condición inicial o de arranque de la eficacia

gubernamental, indudablemente fundamental, primor-

dial y hasta determinante, pero no única ni completa ni

concluyente. La eficacia refiere directamente a la ca-

lidad del efecto final de la ejecución de las acciones

decididas, y no al plan de acción decidido, que sería

el contenido de la PP. La decisión de una acción es un

proyecto o una prescripción de acción, no un efecto de

acción, pues obviamente no se han realizado aún las ac-

ciones decididas (que, por cierto, son vinculantes para

las organizaciones de las AP involucradas). En este senti-

do, la decisión no es eficaz ni ineficaz; es simplemente la

probabilidad (la potencialidad) de ser eficaz o ineficaz

según que las acciones decididas produzcan o no las

situaciones que, por su valor, son los fines u objetivos de

106


la acción. En suma, la decisión de la PP es sin duda una

condición necesaria de la eficacia gubernamental15,

pero no condición suficiente; requiere de la ejecución

de las acciones, de su efectuación para que la eficacia

ocurra o se pueda hablar propiamente de eficacia, para

que existan efectos sociales empíricamente registrables

y socialmente valorados.

Este concepto básico de la eficacia, no tematizado

por los fundadores de la disciplina, ni tampoco por los

primeros autores de la implementación y sus seguidores

(por lo menos no con claridad y buena argumentación),

profundiza y precisa en un modo más explícito y claro el

concepto de PP, que ahora incluye de manera conjunta

e interdependiente, la decisión y la acción: PP es decisión

y efectuación de acciones, o, expresado de otro modo,

PP es la acción de interés público decidida y efectuada.

Es algo correcto, puesto que toda decisión contiene un

elemento intencional valorativo, el objetivo o el fin que se

desea realizar, y un elemento empírico causal, las accio-

nes que se consideran idóneas para realizar el fin desea-

do. La decisión contiene una propuesta o prescripción

de acción que es real en el momento que se ejecuta o

lleva a cabo, que se efectúa y produce efectos.

15 Es condición absolutamente necesaria por dos razones: no habrá eficacia si no existen acciones, y para la existencia de acciones del gobierno, se requiere que la autoridad gubernamental legítima decida las acciones a llevar a cabo. Tampoco ha-brá eficacia si las acciones elegidas son causalmente inapropiadas y no producen los efectos esperados y deseados.

107


En consecuencia, la implementación es un elemento

constitutivo de la PP, no una actividad extrínseca y acce-

soria a la política. Sin acción y sin los efectos de la acción

no existe la PP, la cual se reduciría entonces al hecho men-

tal de un plan de acción concebido, de una veleidad ra-

zonable, de una aspiración realizable, pero no de un plan

de acción en acción, una acción real en movimiento con

efectos reales. En suma, la PP no puede reducirse a ser un

plan de acción, a las acciones ideadas, planeadas y de-

cididas por el Gobierno para realizar sus funciones, com-

promisos, deseos. Reducida la PP a esto, sería solo un pro-

yecto, un boceto, una expresión aspiracional. En contraste

y en complementación a esta forma parcial de entender-

la, la PP es un hecho real, una acción performativa, una

acción de Gobierno, un conjunto de acciones realmente

existentes, que se ejecutan y suceden y que tienen con-

secuencias, efectos, resultados, hechos sociales a la vista

que son observables y mensurables, y que pueden o no

corresponder a los objetivos deseados y esperados. Estas

observaciones son también otra vía y motivo para afirmar

que las PP no son decisiones o solo decisiones. En resumen,

la primera contribución de la cuestión y la literatura de la

implementación, fue redescubrir o explicitar o acentuar

que la PP es decisión – acción: la acción en curso a la luz

de la acción decidida y los efectos de la acción en curso.

Las otras contribuciones de la literatura de la implemen-

tación son más específicas, y aportan varios descubrimien-

tos de utilidad heurística y práctica. Más allá de haber

108


registrado o redescubierto que muchos de los defectos de-

vastadores de la política se ubican en la fase postdecisio-

nal de su operación y gestión (que arruinan los análisis más

fundamentados y las decisiones más razonadas y respon-

sables), procedo a mencionar algunos de los aportes más

relevantes de la literatura de la implementación de las PP:

1. El primer aporte es el redescubrimiento que la polí-

tica y la administración, las actividades e intereses polí-

ticos y las circunstancias organizativas y operativas de

la administración pública, no desaparecen por el hecho

que se ha tomado la decisión que supuestamente pone

fin a la deliberación, el debate y el diálogo, sino que per-

manecen vivas y reaparecen después de la decisión,

en el momento de su implementación. Las realidades

administrativas (organizaciones, normas, procesos, pro-

cedimientos, personal, recursos…) que no fueron toma-

das suficientemente en cuenta al momento de formular

y decidir la política, muestran después su importancia,

ya que la existencia de la política depende de los pro-

cesos administrativos, que es el modo como las accio-

nes decididas se ejecutan y tienen efectos. Gracias a

las actividades de la administración, las PP dejan de ser

brillantes declaraciones de políticos o planes de reme-

dios sociales. Asimismo, a lo largo de la implementación

reaparecen intereses y juegos políticos de los interesa-

dos en la política y de los opositores quienes, aun en el

caso de que hayan sido escuchados en la fase de la

formulación, persisten en considerar que la política deci-

109


dida no recoge sus demandas ni incluye su información,

preocupación y propuestas, y estiman que carece de

la estructura apropiada para dar una respuesta acep-

table al problema en cuestión. Se puede decir metafóri-

camente que los asuntos administrativos y políticos, al ser

dejados de lado, ser insuficientemente incorporados, o

abiertamente marginados en el proceso decisional, re-

gresan y toman revancha durante el proceso de imple-

mentación, reelaborando los objetivos y las acciones de

la política para bien, para asegurar y hasta incrementar

su eficacia, o para mal, entrampándola o desviándola.

Los asuntos administrativos refieren a la situación or-

ganizacional, normativa, gerencial y operativa de la

administración pública, al perfil institucional y técnico

de sus directivos y operadores, y a sus pautas estable-

cidas de actuación; al tipo y monto de recursos que

disponen; al arreglo de las relaciones intergubernamen-

tales e intra-gubernamentales existentes... y ponen al

descubierto que se proyectaron y decidieron políticas

sin conocer apropiadamente los reglamentos y proce-

dimientos administrativos, o sin registrar sus defectos or-

ganizativos; sin conocer la distribución de la autoridad,

el sistema de trabajo y el patrón directivo de las enti-

dades encargadas de ejecutar y sus defectos endé-

micos, y tampoco sin saber si en la(s) organización(es)

pública(s) que será(n) responsable(s) de efectuar la po-

lítica, existían las capacidades, los recursos, los están-

dares de trabajo (insumo-actividad-resultado) que or-

110


denaran la ejecución de las acciones y aseguraran una

implementación correcta de la PP. Por el lado político,

los componentes políticos de la implementación son los

diversos comportamientos abiertos o encubiertos de los

opositores, y la simulación o el real involucramiento de

los miembros de la(s) organización(es) administrativa(s)

pública(s) responsable(s) de llevar a cabo la PP, así

como de los partidos políticos, los gobiernos locales,

los organismos internacionales, las asociaciones civiles

interesadas en la PP, las organizaciones de los poten-

cialmente beneficiarios (cada uno de ellos con sus inte-

reses y urgencias, visiones del problema, expectativas,

propuestas sobre el modo como se deben hacer las

cosas), todos factores que impactan el desarrollo de la

política, impulsándola o descarrilándola, favoreciéndo-

la o, por el contrario, elevando sus costos hasta el punto

de hacerla improcedente.

En resumen, el riesgo de que existan problemas en la

implementación que perjudiquen la eficacia de la políti-

ca, podrá ser controlado si se establece antes y después

de la decisión una mayor comunicación (“razón dialógi-

ca”) de los decisores con los administradores, con el muy

probable resultado de adaptar el formato y contenido

de la política a las reales circunstancias administrativas,

lo que muy probablemente los modificará. Se requerirá

asimismo una mayor comunicación de los decisores con

los actores políticos interesados en la política, que inter-

vienen antes y después de la decisión, y que obligará

111


a diálogos, negociaciones y ajustes mutuos (“razón dia-

lógica”) del formato, contenido y plazos de la política,

a fin de que pueda desarrollarse, avanzar y producir los

mejores resultados posibles.

2. Otro segundo aporte fue redescubrir o recordar que

la implementación de la PP no es sin más un proceso

causal lineal; una secuencia de acciones causales que

se mueven tersamente por una misma dirección hacia su

efecto final, como si la política fuera o pudiera ser un plan

maestro de acción que ha previsto todas las contingen-

cias de su efectuación y cuyos operadores son actores

subordinados a la autoridad que tomó la decisión, siguen

sus instrucciones y dejan de lado sus intereses particulares.

No hay tal cosa. Los problemas que emergen a lo largo

del proceso de implementación, son la prueba de que es

imposible intelectualmente anticipar todas las situaciones

en las que la política va a operar, o pronosticar todas las

contingencias que podrán presentarse durante la imple-

mentación, así como es imposible definir de antemano

el tipo de acciones que habrán de llevarse a cabo para

controlar esas contingencias amenazadoras y manejar-

las en grado satisfactorio. También se descubre que una

pluralidad de actores con diversos estatus, posiciones y

actitudes interviene en la ejecución de la ejecución de la

política, actores que no son iguales en conocimientos, ac-

titudes, estatus o disposición a que la política sea exitosa,

y cuyas acciones facilitan u obstaculizan la realización de

la política, la refuerzan y validan o la desvían.

112


Las observaciones de estos autores cuestionan un

concepto hiperracionalista de política y se oponen al su-

puesto o a la exigencia de que la PP sea o siga siendo un

plan de acción de causalidad estricta y lineal. Recono-

cen en cambio “la complejidad de la acción conjunta”

por la intervención de múltiples actores en su ejecución

–complejidad que debe ser simplificada mediante un

diseño de políticas que reduzca el número de los acto-

res participantes en la implementación y disminuya los

puntos de decisión conjunta o colegiada (como reco-

miendan en su trabajo los multicitados Pressman y Wil-

davsky)–, razón por la cual demandan que la implemen-

tación incentive la cooperación multi-actor y multi-nivel

como condición fundamental para que la política sea

eficaz en la producción de sus objetivos, aunque no for-

mulen propuestas específicas acerca de cómo incenti-

var la cooperación, o propongan otros que el programa

de implementación de la política favorezca la descen-

tralización de las decisiones según sean las situaciones

sociales, organizativas y acaso políticas.

Más allá de estas conclusiones en favor de una AP

descentralizada, interorganizacional y cooperativa, la

contribución más importante de la primera generación

de estudiosos de la implementación, es haber logrado

que se planteara o replanteara la cuestión sobre el con-

cepto mismo de la PP: ¿qué es realmente la PP, en qué

consiste? Esta pregunta fundamental obligó a reflexionar

sobre el modo como se relacionan e integran en la polí-

113


tica su proceso de decisión y de realización o implemen-

tación. Este problema merece una consideración espe-

cial por su importancia.

En opinión de algunos autores, cuya opinión comparto

en lo general16, los resultados de los estudios de la imple-

mentación han llevado a replantearse la cuestión sobre

la relación que hay o debe haber en la política entre la

idea y la acción o, dicho más específicamente, entre el

proceso de análisis, deliberación y decisión de la PP, y el

proceso de su implementación o puesta en práctica. Hay

que preguntarse y determinar en primer lugar si son activi-

dades diferentes entre sí o no lo son, y si son diferentes, en

qué sentido lo son; en segundo lugar, hay que preguntar-

se y determinar cuál de las dos es la actividad que deter-

mina lo que la política es esencialmente. Considero que

es una cuestión cognoscitiva crucial, aun si para algunos

pueda parecerles incorrectamente bizantina. La manera

como se resuelva la cuestión produce un concepto de-

terminado de PP, el cual tiene implicaciones tanto para el

diseño de la política como para su implementación.

Los estudios de implementación han tenido el mérito

de poner de manifiesto que en la disciplina conviven dos

maneras de entender la PP, de las que se desprende una

manera de entender el proceso, los problemas de la im-

16 Hago referencia particular a dos autores fundamentales, G. Majone y A. Wilda-vski, en su artículo “Implementation as Evolution”, 1979, aunque sin parafrasearlos o resumirlos. Su agudo artículo es un estímulo que motiva a la reflexión y el desa-rrollo intelectual más que a la repetición.

114


plementación de la política y un tipo de propuestas para

conducir el proceso y resolver los eventuales problemas.

Por un lado, la política es entendida como plan de ac-

ción, y por tanto, por ser plan, se exige el control de la su-

perioridad durante su proceso de implementación, a fin

de que éste se lleve a cabo conforme a las directrices

del plan; dicho de otro modo, la implementación es en-

tendida y manejada como un proceso de acción plani-

ficado, sujeto a normas y controles, con eventuales san-

ciones e incentivos para su cumplimiento. Por otro lado,

la política es entendida como inter-acción, interlocución,

negociación, entendimiento y acuerdo entre los varios

actores políticos y administrativos a los que les importa

realmente la política y que pueden ser actores con di-

versos propósitos, posiciones e intereses. En este enfoque

conceptual, se exige que la política sea un esquema o

modelo o pauta de acción intencional–causal (que se-

ñala los objetivos deseados y las acciones idóneas para

realizarlos); también vinculante, con referencia al cual o

a cuya luz los actores interesados en la política y también

los opuestos a ella reelaboran, especifican, ajustan, mo-

dulan los objetivos y las acciones de la política-arquetipo

según las circunstancias sociales, y según las relaciones

que tienen o configuran entre ellos a través de la discu-

sión, el intercambio de opiniones, los argumentos, las ne-

gociaciones y los acuerdos a los que llegan. Dicho de

otro modo, la implementación es entendida y manejada

como un proceso de acción abierto sujeto a reelabora-

ción, a cambio y evolución (no contradictorio), median-

115


te el diálogo racional entre los ejecutores, la población

objetivo beneficiaria y las partes interesadas.

Las dos posiciones pegan de lleno en el modo de en-

tender la Política Pública. En la primera posición, la PP es

esencialmente ni más ni menos que el plan o el programa

de implementación, el plan que define el conjunto de

las acciones que se llevarán a cabo y el modo como

habrán de llevarse a cabo para realizar los objetivos de-

seados. Esto quiere decir que la PP que se idea y deci-

de, es justamente el plan de acción mediante el cual se

realizarán los objetivos deseados, en el entendido que se

asume que el diseño del plan de acción es causalmente

correcto e idóneo para realizar los objetivos. En lo que

concierne a su contenido, no hay distinción o separa-

ción entre PP e implementación, son lo mismo. El conte-

nido de la PP es esencialmente el plan ideado de acción

para hacer real su intención, y la implementación es el

plan de acción en acción, en ejecución; la idea en reali-

zación, en proceso de materializarse empíricamente.

El supuesto en que se asienta este concepto de polí-

tica es el de racionalidad estricta más que el de racio-

nalidad limitada, en tanto se supone que la PP formula o

ha de formular un plan de acción estructurado, preciso y

completo, que prevee todas las contingencias que pue-

den ocurrir a lo largo del proceso de implementación y las

restricciones que pudieran presentarse en la efectuación

del plan, de modo que no hay factor que pueda impedir

116


que el plan se vuelva realidad. Con este concepto, basta

que exista una instancia de dirección o gerencia que se

encargue de que el plan maestro se lleve a cabo confor-

me a sus especificaciones. La implementación no repre-

sentaría problema alguno y no fracasaría si se aseguran

los controles gerenciales de su desarrollo, que en varios

momentos ha de incluir normas rígidas de conducta, san-

ciones y coacciones. En esta perspectiva los problemas

son de ejecución, no de ideación o diseño de la política,

y los problemas son básicamente transgresiones del plan

de acción y de ningún modo limitaciones o errores de

concepción y planificación. La acción es la expresión em-

pírica de la idea y del análisis, supuestamente correcto.

Esta concepción puede ser rebatida, mostrando que no

es racionalmente posible tal capacidad de pronóstico y

control en la mayor parte de las políticas. No hay tal cosa

como un agente directivo omnisciente y omnipotente,

que puede pronosticar todo y controlar a todos, particu-

larmente en los gobiernos democráticos de sociedades

complejas, con actores inteligentes y autónomos tanto en

política como en administración. Se puede añadir que en

un buen número de asuntos los gobiernos no cuentan con

los modelos causales (o hipótesis causales) y tecnologías

probadas, para estar enteramente confiado que el plan

de acción es correcto, válido.

A partir de las vicisitudes de la implementación de las

políticas, emergió otra idea de PP, alternativa y opuesta

a esta concepción de plan racional que reúne todos los

117


requisitos para ser realizado, y que concibe la implemen-

tación como simple ejecución o despliegue real de un

plan. Lo que el proceso de la implementación pone de

manifiesto, es que en la ejecución interviene una multipli-

cidad de actores que son diferentes en intereses, modos

de pensar, motivos, recursos, autonomía; que actúan en

situaciones sociales que son diferentes y que están ade-

más sujetos a presiones de varios tipos por parte de otros

actores (sus superiores, otras autoridades y funcionarios

con derecho a intervenir, sus socios corresponsables en la

operación, los interesados externos en la política, la po-

blación objetivo). El proceso de implementación hace

también evidente que es un proceso contingente, varia-

ble según las circunstancias y dinámicas sociales que en-

frenta la política; y que son imprevisibles, incontrolables

o controlables con costos excesivos (que van desde pro-

blemas de trato con otros actores, a críticas y conflictos,

a nuevas demandas y expectativas); que obliga a los

implementadores, si son sensatos y responsables, a hacer

ajustes, reinterpretaciones, correcciones de las normas

y directrices, aplazamientos y hasta excepciones… y no

para eludir responsabilidades o incumplir tareas prescri-

tas, sino justamente para poder llevarlas a cabo.

No existen elementos para probar que la implemen-

tación es el proceso mediante el cual se transforma un

plan de acción ideado o prescrito en hechos sociales,

y que consiste simplemente en la efectuación cuida-

dosa de las acciones contempladas por el plan deci-

118


dido y consideradas correctas y apropiadas. Al contra-

rio, la implementación es un conjunto de interacciones

entre los actores involucrados en la política; entre los

operadores de la administración pública, la población

objetivo, las organizaciones interesadas en la política u

opuestas a ella. Estos actores, con referencia al marco

de los objetivos y acciones de la política (al arquetipo,

a la pauta de acción) a través de sus varias interac-

ciones, tratan de responder a demandas sociales, dife-

rentes en contenido y fuerza, y a condiciones sociales

que son distintas y cambiantes (no programadas, no

previstas), y que con frecuencia son idiosincrásicas, sin-

gulares, de ningún modo casos particulares de un plan

o visión general. En esta visión es más probable que la

política fracase si se la concibe como ejecución de un

plan inalterable, en vez de concebirla como un marco

de referencia (vinculante, prescriptivo) para que los ac-

tores de la política ideen y decidan los reales planes de

acción, particulares, según las características del en-

torno social en que se opera. El problema o el reto de

la implementación no reside en ajustarse a un plan de

acción previo decidido, en acatar las normas y están-

dares prescritos y en emplear los instrumentos prescritos

para ejecutarlo correctamente contra viento y marea

(a pesar de los defectos de la AP y de las oposiciones

o simulaciones políticas). Al contrario, el reto consiste

en que, a la luz de o con referencia a la PP –entendida

ahora como la declaración oral o escrita de Gobierno y

la sociedad acerca de las acciones que emprenderán

119


y los recursos que movilizarán para resolver determina-

dos problemas y producir determinados resultados de

interés público– los actores participantes alcancen res-

ponsablemente acuerdos a través de su interlocución

y debate (que aporta nuevos datos, argumentos, cál-

culos), que definen las metas que son posible lograr sin

contradecir los objetivos sociales buscados, las accio-

nes concretas que son posibles de llevar a cabo y que

son compatibles con las directrices, y el tipo de resulta-

dos que se deben alcanzar dentro de las restricciones

que enfrentan en su entorno social de acción.

En consecuencia, la PP real, efectiva, lo que debe

considerarse como PP, es esencialmente este proceso

postdecisional de interacción, llamado proceso de “im-

plementación” en sentido propio – pues no es la “ejecu-

ción” de un plan – en el que las circunstancias sociales

transforman las ideas y las acciones modifican el plan de

acción ideado y decido y al hacerlo, generan las con-

diciones que hacen posible realizar, en un determinado

grado, los efectos deseados y esperados de beneficio

social. PP es un proceso más que un plan; un proceso

performativo más que un plan mental maestro de ac-

ción. Antes de la implementación, la realidad de la PP es

solo un estado mental, ‘una colección de palabras’, un

discurso, el manifiesto de una buena intención o noble

convicción social. La PP no existe sino hasta el momento

en que existe, en que se vuelve acción.

120


Entre estas dos posiciones contrarias, con sus puntos

a favor y en contra, considero que hay un punto de en-

cuentro, semejante a la posición que expuse antes al

hablar del concepto de eficacia de la PP, cuando afir-

mé que PP es conjuntamente decisión–acción. Hay que

evitar el extremo racionalista de considerar la PP como

un plan de acción decidido tan perfecto en el tipo y

secuencia de sus acciones, que la implementación no

sea más que su simple ejecución para realizarlo y hacer-

lo real, pero también hay que evitar el extremo de que la

PP sea solo el conjunto de acciones e interacciones que

llevan a cabo múltiples actores: los responsables y los in-

teresados en que el discurso de las autoridades públicas,

se vuelva una realidad social beneficiosa.

Sin entrar en más detalles, se puede aceptar la idea

de que la PP es un plan de acción para realizar deter-

minados objetivos de valor público, pero no el supues-

to de que puede o debe ser un plan de tal calidad y

validez racional que ha previsto todas las situaciones

(administrativas, políticas, sociales) que su realización im-

plica, pretensión muy difícil o imposible de alcanzarse,

particularmente cuando se trata de Políticas Públicas de

escala (nacionales) y de naturaleza social (antipobreza,

bienestar, inclusión, seguridad social universal) que se

dirigen a grandes números de población que viven

circunstancias sociales particulares, diferentes, que

resultan de combinaciones particulares de aspectos

estructurales y comportamientos personales. Justamente

121


por estas condiciones contingentes que están presentes

en el momento en que la política ingresa a la realidad

de la sociedad, al momento de implementarse, pode-

mos compartir la idea de que la PP es o debe ser un plan

de acción adaptativo, cuyos objetivos y acciones de-

ben ser vinculantes pero generales, que se deben des-

agregar, especificar y a veces hasta particularizarse, en

respuesta a las situaciones que viven los implementado-

res; ajustarse a los perfiles y circunstancias de los grupos

interesados en la política y de la población objetivo, en

el entendido de que los implementadores mantienen un

compromiso con los objetivos a realizar y con las accio-

nes institucionalmente apropiadas (no transgresiones de

la ley), y técnicamente apropiadas (no sin información y

conjetura causal, lejanas de caprichos, ocurrencias).

En consecuencia, se deben aceptar como acciones

válidas y no como transgresiones indebidas, la manera

como los implementadores entienden los objetivos de la

política, y la manera como eligen las acciones para rea-

lizarlos según las circunstancias o situaciones sociales en

las que actúan, pero en el entendido de que se acepta

el principio que las adaptaciones necesarias y justifica-

bles de la política durante su implementación particular,

no deben ser contradictorias o incompatibles con los ob-

jetivos y los lineamientos de acción de la PP decidida. En

este sentido la PP decidida constituye el marco de refe-

rencia y criterio de la implementación, en tanto define los

objetivos–metas de beneficio social que deben ser reali-

122


zados; las normas de actuación que deben ser observa-

das, la variedad de instrumentos permitidos, el monto de

recursos disponibles, el modelo o la conjetura causal, el

perfil de los beneficiarios, los estándares de evaluación

(más que indicadores precisos y generales)… Pero, por

su parte, las acciones situadas que se llevan cabo según

la especificidad de los contextos reelaboran o corrigen

la información, la definición del problema, los supuestos

causales de su solución, los atributos de los objetivos a

alcanzar, la lista de instrumentos, los estándares de ope-

ración y los indicadores de desempeño, que contenía la

PP decidida. En consecuencia, la implementación reela-

bora la PP: la depura y ajusta, la corrige, la hace más efi-

caz, la hace evolucionar mejorando su calidad técnica y

esto lo hace normalmente estableciendo objetivos más

realizables y expectativas más racionales sobre lo que

la PP debe perseguir, y señalando las acciones posibles

con eficacia suficientemente satisfactoria o aceptable

(satisficing) en la producción de los resultados de valor

social deseados.

3. Un tercer descubrimiento remite específicamente

al arreglo de la AP, en tanto numerosos problemas de

implementación se deben en mayor o menor medida,

en muchos casos, al hecho que los analistas y diseña-

dores de la PP, por desconocimiento de las condiciones

organizativas y operativas de la AP, o por acatamiento

de la organización gubernamental vigente, aceptaron

que la agencia de implementación fuera una o algu-

123


nas de las entidades que integran la Administración

Pública. En consecuencia, aceptaron deliberada o

indeliberadamente la estructura jerárquico – burocrática

de la AP, y por ende, aceptaron que el proceso se lleva-

ra a cabo en el formato de una dirección central, una

línea de autoridad y con procedimientos de mando y

control, sin ponderar otras configuraciones organizativas

o procesos administrativos que podrían ser más idóneos

para efectuar las políticas de manera eficaz.

En contraste con esta posición, son numerosos los es-

tudios que hicieron observaciones críticas a la estructu-

ra vertical (top–down) de la implementación guberna-

mental y destacaron el rol clave que para el éxito de la

política, particularmente de la política social, juegan los

operadores de la AP que prestan los servicios de salud,

educación, asistencia, etc.; son el personal de contac-

to con los ciudadanos y actúan en situaciones diversas y

cambiantes frente a ciudadanos realmente necesitados

o aprovechados, informados o desinformados, dispuestos

a seguir reglamentos o al soborno, responsables o negli-

gentes en sus obligaciones personales. Estos estudios pro-

pusieron lógicamente que el proceso de implementación

de la política se diseñara y llevara a cabo según un for-

mato operativo alternativo al de la AP establecida, y se

procediera más bien de abajo hacia arriba (bottom-up)

o de adelante hacia atrás (backward mapping), es de-

cir, diseñando el proceso de implementación a partir del

punto final de la prestación del servicio y a partir de las

124


condiciones de trabajo del personal público en comuni-

cación directa con la población objetivo de ciudadanos,

y desde ahí recorrer hacia atrás paso a paso revisando

la cadena de acciones y la de los diversos mandos me-

dios hasta llegar al punto superior de decisión. El diseño

de la política, particularmente el de las Políticas Sociales

de asistencia y bienestar, debía conocer la situación que

caracteriza el punto final de la prestación del servicio,

definir la situación deseada de un servicio público de ex-

celencia, y orientar todo el aparato administrativo y sus

actividades hacia el logro de esa situación deseada. “La

inversión del organigrama”, en términos de gestión de ca-

lidad, debería ser el criterio y la estructura del proceso de

implementación, con lo que los problemas disminuirían y

se mejoraría la producción de los resultados deseados.

En esa misma línea hubo otros autores que propusie-

ron distinguir entre la micro-implementación y la ma-

cro-implementación de la política. Por un lado, está

la estructura y el proceso de la política decidida, que

contiene su base legal, los atributos de los objetivos o

los resultados sociales a alcanzar; los lineamientos o es-

tándares de acción a seguir en su realización, los costos

a respetar y la cobertura y la calidad de la política. Es

la macro-implementación, que enuncia y resalta la es-

tructura teleológica–causal constitutiva de la política (los

fines a lograr y las acciones a efectuar) que debe respe-

tarse en cualquier tiempo y lugar, a fin de que se pueda

hablar sobre la implementación de una Política Pública

125


(educativa, de salud, comercial…): la política decidida

por una autoridad pública legítima, en respuesta a de-

mandas del público ciudadano. Por otro lado, la PP se

lleva a cabo en condiciones diferentes y cambiantes de

localidad social, población objetivo y entorno político –

no hay tal cosa como uniformidad o universalidad en las

Políticas Sociales–, razón por la cual es lógico y justificado

que los responsables e interesados en el éxito de la polí-

tica, en su producción de beneficios sociales relevantes,

procedan a hacer los ajustes necesarios e idóneos para

responder a las condiciones existentes, sin incompatibi-

lidad con la estructura teológica-causal de la PP. Es la

microimplementación, concepto empleado para reco-

nocer la descentralización de las decisiones, el empode-

ramiento de los actores clave de la conducción y efec-

tuación de la política y la necesidad o conveniencia de

otorgarles grados de autonomía decisoria y operativa, a

fin de que la política alcance sus objetivos de beneficio

social en la situación específica de una localidad o de

un sector de población. Una “política situada”, no abs-

tracta. Considero que la distinción, la interdependencia

y la congruencia entre los aspectos micro y macro de

la implementación son justificados, y la eficacia de este

procedimiento tiene evidencia a su favor.

Sin embargo, es de señalar que los investigadores que

hicieron estas propuestas alternativas, adelantándose a

las propuestas y reformas de la Nueva Gestión Pública

de los años ochenta –con sus tesis de descentralización

126


y empoderamiento de los mandos medios y operadores

de la AP, de ‘gobiernos cercanos a la gente’, de procesos

orientados directamente a la satisfacción de las expec-

tativas de los ciudadanos–, argumentaron y defendieron

la corrección de sus propuestas con base en estudios es-

pecíficos de caso y carecieron de una teoría mayor de

respaldo, relacionada con los principios y modelos de la

Teoría de la Organización, que parecen no conocer o

apreciar y que, paradójicamente en los años setenta, era

una teoría que se caracterizaba por su potente e innova-

dora producción sobre organización y gestión.

Por ejemplo, muchas de las observaciones críticas y

propuestas reformadoras de los autores hubieran sido

más precisas y robustas, si hubieran arraigado en los nue-

vos enfoques organizacionales y gerenciales como los

de “la contingencia de las organizaciones”, en el que

el organizarse es más decisivo que la organización y el

entorno cuenta como el interno de la organización, o los

de “clusterización corporativa”, que señalan los proce-

dimientos que hacen posible y mejoran una administra-

ción inter-organizacional, o los de “la gestión de calidad

y del desempeño” (pensar en “la reingeniería de proce-

sos”) que serían fundamentales justamente para la im-

plementación de la política de servicios en el formato no

jerárquico de abajo hacia arriba, o en los recientes con-

troles de gestión integrada (tipo Balanced Score Card). Y

para concluir esta observación, pienso específicamente

en las cinco configuraciones que pueden tomar las or-

127


ganizaciones, señaladas por H. Mintzberg en sus libros,

y que pueden representar referencias para organizar la

implementación de acuerdo a las condiciones internas

de la AP y a las condiciones externas de la sociedad,

buscando ajustes y adaptaciones productivas.

Dicho al margen, siempre me ha llamado la atención

que los estudios de la implementación en sus diagnósti-

cos y propuestas, hayan sido esfuerzos personales de in-

vestigadores dotados de aguda inteligencia, y no hayan

aprovechado el repertorio de teorías y tecnologías con-

temporáneas de organización y gerencia, que estaban a

su disposición. A esta desvinculación se debe que la litera-

tura de la implementación de entonces se haya plantea-

do más problemas que los que podía resolver basándose

solo en sus estudios de caso y en sus análisis comparados

de casos, y haya formulado propuestas más débiles en su

justificación, aplicación real y replicabilidad. Sus proble-

mas y propuestas tendrían mayor viabilidad cognosciti-

va y práctica con un procesamiento adaptativo de las

teorías de organización y gerencia que son pertinentes y

productivas para los estudios de implementación y otros,

como el diseño de políticas bajo el criterio de su factibi-

lidad administrativa. El desencuentro y desaprovecha-

miento se debe en mucho a la epistemología positivista

norteamericana, que divide disciplinas según sus objetos

de estudio y desincentiva la transferencia de conocimien-

tos y métodos entre disciplinas, de modo que la disciplina

de Política Pública (Public Policy) no puede ni debe ser

128


teoría de organizaciones y gerencia, que se han desarro-

llado en el mundo privado y en el terreno de la Política de

Negocios (Business Policy).

Por último, se debe recordar que la PP y con mayor

razón su implementación, son acciones que son instru-

mentos directivos de Gobierno y forman parte de un pa-

trón específico de gobierno, un patrón de “gobernanza”

o de dirección de la sociedad, con específicas relacio-

nes políticas entre el Gobierno y las organizaciones eco-

nómicas y civiles de la sociedad, y, más a fondo, con

específicas instituciones que establecen y regulan esas

relaciones. La mayor parte de los estudios de la imple-

mentación hacen referencia a un patrón de gobernan-

za predominantemente gubernamental y jerárquico (“la

gobernanza por gobierno, jerárquica”), que correspon-

día a los tiempos pasados de la postguerra que se carac-

terizaban por la gran autonomía decisoria del Gobierno,

el alineamiento político de las organizaciones del capital

y del trabajo, una extensa dependencia gubernamen-

tal de la sociedad debido a sus varias y generalizadas

carencias, debilidades e incapacidades. La situación

ha ido cambiando progresivamente desde hace treinta

años y se ha ido configurando un esquema postguber-

namental de Gobierno; un patrón de gobernanza que

suele llamarse “gobernanza por cogobierno, asociada

en red”, que se caracteriza por el hecho que el Gobier-

no en varios asuntos públicos, particularmente los rela-

cionados con el crecimiento económico y el desarrollo

129


social, depende de empresas económicas (financieras,

productivas, comerciales) ahora globalizadas, de orga-

nizaciones independientes de la sociedad civil y de las

organizaciones de la sociedad de la información y del

conocimiento, para estar en aptitud de abordarlos en

modo suficiente. Dicho al margen, fue la disciplina de PP

la que desde los años setenta señaló que el Gobierno

gobernaba a su sociedad y decidía sus PP a través de

redes (llamadas ‘redes de políticas’, ‘redes de asuntos’,

‘redes de servicios’), o mediante terceros (delegación,

‘terciarización’, ‘externalización’), o a través de formas

de “elaboración inter-organizacional”, aludiendo a que

las decisiones e implementaciones de las PP eran cre-

cientemente obra conjunta de varios gobiernos o de go-

biernos en unión con organizaciones sociales. En suma, la

disciplina fue la primera en registrar el cambio de modo

de Gobierno, de practicarlo y sostenerlo.

El nuevo modo de decidir y llevar a cabo las PP en

modo de coproducción, codecisión y corresponsabili-

dad conforme a la nueva gobernanza actual, no can-

cela los problemas sino que plantea problemas nuevos

que remiten principalmente al imperativo de asegurar la

naturaleza pública de la política (evitando que el go-

bierno sea capturado por poderosos grupos de interés

que privatizan el interés público, o que el Gobierno sea

‘el déspota benevolente’ u ‘ogro filantrópico’, siempre

dispuesto a hacerse cargo de los problemas de todo el

mundo y complacer a sectores ciudadanos que termi-

130


nan astutamente por volverse dependientes del Gobier-

no en la atención de sus problemas y preferir soluciones

paternalistas o populistas), y al imperativo de asegurar

una dirección o gerencia eficaz del conjunto de asocia-

ciones públicas y privadas que intervienen en el proceso

de elaboración de las políticas y su programa de imple-

mentación. En este segundo tema, es previsible que se

incrementen los problemas de implementación de las

políticas porque sus operadores responsables ya no se-

rán solo los servidores públicos, subordinados a sus supe-

riores del gobierno; sino también organizaciones econó-

micas y civiles, que son políticamente independientes.

Se puede celebrar esta asociación y corresponsabilidad

gubernamental–social/público–privada, en tanto garan-

tizaría en principio mayor eficacia empírica, legitimidad

política y aceptación social de las políticas decididas,

pero no se debe abandonar candorosamente el realis-

mo administrativo y político que de antemano vaticina

que sin formas de cooperación y coordinación entre los

participantes, sustentadas en confianza recíproca, la

probabilidad de fracaso de las políticas se incrementa.

En estas condiciones de gobernanza, va de la mano

que el mando y control para asegurar un proceso de

implementación apropiado deja de ser útil y probable-

mente agravará los problemas, pero se deberán inven-

tar y validar formas de interlocución, codecisión y corres-

ponsabilidad (con ‘reglas de juego’ compartidas) que

preserven la naturaleza pública y acrediten ser superio-

131


res en eficacia a la vieja gobernanza. Comienzan a rea-

lizarse los primeros estudios sobre los pro y contra de la

gobernanza por redes y de la gestión de redes (algo so-

bre lo que todos hablan pero pocos conocen sus vicisitu-

des y esquemas de solución de problemas), con estudios

empíricos descriptivos, explicativos y evaluativos sobre el

presupuesto participativo, las asociaciones público-pri-

vadas en proyectos de infraestructura o de investigación

y desarrollo, las redes gubernamental y sociales para la

prestación de servicios públicos; la contraloría y fiscaliza-

ción social del gasto público, los observatorios sociales

de evaluación de políticas, etc. Sin entrar en detalles, mi

posición personal es optimista respecto del futuro de la

PP en modo de nueva gobernanza, sin cerrar los ojos a

que existirán problemas pero de otro tipo, y no necesa-

riamente reeditarán los viejos problemas17.

4. EL REENCUENTRO CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Uno de los aportes de los estudios de implementación,

ha sido redescubrir la importancia de la AP y criticar la

desarticulación de la PP respecto a la AP como una de

las principales causas de los problemas, fallas e incumpli-

mientos de las políticas decididas. Como se afirmó antes,

un concepto propio y pleno de eficacia gubernamen-

tal o eficacia pública implica, además de la decisión di-

rectiva del alto Gobierno; las decisiones operativas y las

17 Remito a tres productos míos: Gobernanza y Gestión Pública (2011, 4ª ed.), Fondo de Cultura Económica, México. Gobernanza: el nuevo proceso de gobernar (2011), Fundación Friedrich Naumann, México. Public Governance for Results: A Conceptual and Operational Framework (2011), UN – CEPA, New York.

132


formas de organización, gestión y operación que, para

llevar a efecto la política decidida, practican el personal

del Gobierno por sí solos o en asociación con organiza-

ciones externas al Gobierno o mediante delegación a

terceros bajo su seguimiento. Dejar de lado en la deci-

sión de la política el arreglo y las capacidades de las AP

que son fundamentales para su efectuación ha sido, de

entrada, condenar la política a ser solo una noble inten-

ción, con frecuencia una declaración demagógica, y

no un conjunto de acciones reales que causan efectos

sociales, empíricamente constatables.

La desvinculación ha tenido en los últimos años conse-

cuencias más graves debido al modo como se practica el

análisis de la PP. Su diseño y evaluación, que han contribuido

perjudicialmente a fragmentar la unidad directiva del Go-

bierno y la unidad operativa de la AP (que sigue siendo aún

en gran medida el aparato mediante el cual el gobierno

cumple sus funciones públicas), presta los servicios públicos,

realiza sus programas públicos. En este momento, la inefi-

cacia actual de los gobiernos se debe en gran medida al

hecho de que sus PP están desarticuladas entre sí y en sí mis-

mas. Las PP de un Gobierno suelen estar disociadas entre sí,

así como suelen ser inconexos y segmentados los varios pro-

gramas o proyectos específicos que en su conjunto cons-

tituyen o conforman una política (la de educación, salud,

ambiental…), hasta llegar al extremo en algunos gobiernos

que algunos programas se contraponen a otros, perjudi-

cando su operación y resultados. Se ha perdido visión de

133


estado y visión integral de Gobierno al momento de analizar

y diseñar las políticas cada vez más particulares, singulares

y hasta anodinas, si se examinan sus objetivos minúsculos.

Lo usual en la práctica académica y profesional, es que los

problemas públicos se definan y traten de modo separado

-autocontenido-, y que su solución sea vista como un fin en

sí mismo y no como un fin intermedio que es importante al-

canzar, porque crea las condiciones para resolver otros pro-

blemas públicos presentes o para avanzar hacia la solución

de problemas de mayor escala o de mayor complejidad en

su composición y causalidad.

El acento en la especificidad y hasta en la singularidad

de los problemas públicos y del análisis de políticas, en

contraposición a la afición de los años pasados por planes

globales de desarrollo nacional, y la tendencia actual de

las evaluaciones y la presupuestación o financiamiento

que tienen como bandera “los resultados” (presupuesto

por resultados, gobernanza y gestión por resultados, eva-

luación de resultados), han tenido consecuencias deba-

tibles. Han obligado a que las políticas–programas obten-

gan resultados en el corto plazo (anualmente) y de modo

eficiente; han propiciado que los analistas y decisores des-

agreguen cada vez más las políticas en programas y pro-

yectos particulares, y los orienten a la atención de asun-

tos especiales, singulares y micro, a fin de poder acreditar

desempeño eficiente y resultados medibles. Más aún, el

análisis de PP no sólo se ha singularizado sino que se ha

segmentado, pues los problemas públicos, abreviados,

134


reducidos, empequeñecidos, son estudiados en modo

fragmentado. Un problema público se define y analiza sin

tomar en consideración el análisis de los otros problemas;

sin averiguar si el problema en estudio sea componente o

efecto de otra situación social considerada también pro-

blema, o si los problemas sean interdependientes en su

aparición y agravamiento. Se diseña asimismo la política

o un programa específico de una política sin referencia al

diseño o a la configuración de otras políticas, con el resul-

tado de que puede haber incoherencias y contraposicio-

nes entre sus objetivos e instrumentos y que los resultados

de una política tiren por tierra las realizaciones alcanza-

das por la otra política. Sobran evidencias de estas dis-

crepancias y conflictos mutuos tanto entre los programas

que integran una política, como entre las varias políticas

de un Gobierno.

Los ejercicios segmentados de análisis y evaluación de

PP que se interesan sólo en atender el asunto particular

de interés, o en medir el desempeño particular de un pro-

grama, han dejado de contribuir a la unidad de acción

directiva del Gobierno, justamente en un tiempo en el

que se cuestiona agriamente al estado contemporáneo

por su desarticulación, fragmentación, pulverización y

aún contradicción interna entre los cientos o miles de sus

organismos, leyes, programas, proyectos que no forman

una unidad, que se mueven en diversas y hasta opuestas

direcciones y que, por ende, restan al Gobierno capaci-

dad y eficacia de conducción social. Es lógico entonces

135


que exista hoy, en reacción, la tendencia a superar la dis-

persión de la PP y a reintegrarla en la acción de gobierno

como un componente esencial de la gobernanza o del

proceso de gobernar y a reintegrarla dentro de la AP, que

es la actividad mediante la cual el Gobierno lleva a cabo

sus actividades de dirección y coordinación social. La re-

ubicación de la PP en el proceso de gobernar y en su sis-

tema político-administrativo, golpea la actual tendencia

a autonomizar el diseño de la PP y contribuye a mejorar

la idoneidad de su formulación e implementación, incre-

mentando su aporte a la eficacia directiva del gobierno.

El reencuentro de la PP con la AP, consiste en articular

el diseño y la implementación de la PP en los términos ex-

puestos anteriormente sobre la interdependencia entre

decisión y efectuación, pero específicamente el reen-

cuentro consiste, en primer lugar, en la exigencia de que

la PP diseñada señale con claridad cuáles son los valores

políticos que los objetivos y las acciones de la política

quieren y deben preservar, y, en consecuencia, cuáles

son las propiedades o atributos fundamentales que de-

berán caracterizar a las situaciones sociales deseadas

que se quieren producir (los objetivos de la política) y los

principios o directrices de acción que los operadores ad-

ministrativos deberán respetar en su empeño por reali-

zarlas. La estructura intencional-causal de la política (los

objetivos a alcanzar y las acciones a realizar para alcan-

zarlos) es una referencia vinculante tanto para la activi-

dad administrativa de estructura jerárquico-burocrática,

136


como para la actividad administrativa de tipo gerencial,

descentralizada o asociada, y en red con las organiza-

ciones extragubernamentales de los ciudadanos o, di-

cho de otro modo, es una referencia vinculante tanto

para las decisiones que se toman para ejecutar riguro-

samente el plan de acción de la política, como para las

decisiones que hay que tomar para ajustar y reelaborar

el plan de acción conforme a las particularidades y con-

tingencias del entorno social. Cualquier defecto de la

política en claridad y coherencia en su estructura o cual-

quier contradicción entre la estructura de la PP y la ope-

ración administrativa, significa una PP destinada a fallas,

a gasto irracional de recursos, a ineficacias y pérdida de

la confianza social.

En segundo lugar, el reencuentro consiste en cono-

cer bien el arreglo de la AP: su normatividad, estructura,

procesos, activos y capacidades, entendiendo que su

formato dependerá del tipo de gobernanza en curso,

que puede ser estrictamente gubernamental, en modo

jerárquico-burocrático, o post-gubernamental: descen-

tralizado, asociado, colegiado, en el que el Gobierno

se desempeña como coordinador, facilitador y susten-

tador del esfuerzo de varios actores públicos, privados

y sociales. Es clave tener claro y aceptar que la AP con-

temporánea puede tener dos formatos posibles en las

condiciones de la gobernanza actual. Puede ser Admi-

nistración Pública solo gubernamental, o también guber-

namental-social, siendo ambas válidamente públicas y

137


susceptibles de ser validadas y organizadas por el dere-

cho administrativo público.

Por consiguiente, el diseño actual de la PP deberá

plantearse la pregunta acerca de cuál de los dos arreglos

administrativos públicos favorece la implementación exi-

tosa de la política, y encontrará la respuesta después de

examinar la naturaleza y magnitud del asunto público, el

tipo de relaciones políticas existentes entre el Gobierno y

la sociedad (entre el sistema político y el sistema social) y

el grado existente de organización, capacidad y respon-

sabilidad social. La implementación exitosa no puede

atarse en todos los asuntos públicos a la administración

burocrática vertical (aun con un impecable sistema de

funcionarios de carrera), como tampoco atarse en todos

los asuntos de interés público a formas de administración

postgubernamental, relacionales y horizontales. Se trata

entonces de tomar en consideración y valorar la adminis-

tración pública al momento de formular la PP, y de deci-

dir el tipo de estructura y comportamiento administrativo

que la PP implica y exige para ser efectuada en modo

eficaz y poder producir los beneficios sociales esperados.

139

José Iván Cuervo Restrepo

4La implementación de

Políticas Públicas: un problema conceptual y metodológico

Jorge Iván Cuervo Restrepo18

Resumen

La implementación de Políticas Públicas es el mo-

mento de la política donde se materializan las decisio-

nes adoptadas que resolverán el problema tal y cómo

fue caracterizado. Inicialmente, se aceptó que la im-

plementación se daría de manera natural como resulta-

do de los engranajes de la administración pública, pero

ante los deficientes resultados obtenidos en las políticas

de lucha contra la pobreza en los años 60 en los Estados

Unidos, se aceptó que esta fase tenía una complejidad

que no había sido abordada con la seriedad requerida.

La brecha entre la decisión y su materialización per-

siste, aún más en el contexto de las reformas al Estado

que lograron debilitar la maquinaria estatal en cuanto a

18 Abogado, Magíster en Políticas Públicas, Especialista en Política Social, Es-pecialista en Derecho Público, Doctorando en Derecho. Docente–Investigador de la facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia.

140

La implementación de Políticas Públicas: un problema conceptual y metodológico

su capacidad para traducir esos contenidos de política

en logros efectivos. De un escenario donde la implemen-

tación se daba por sentada, a uno donde se incorpo-

ró al proceso de formación, en este artículo se propone

una nueva vuelta de tuerca en el sentido de considerar

que la implementación de una Política Pública, dada la

cantidad de variables exógenas al diseño que la condi-

cionan, está por fuera del proceso de formación de la

política.

Palabras clave: política pública, implementación,

conceptual, metodológico

1. INTRODUCCIÓN

Los textos clásicos de Políticas Públicas, se refieren a la

implementación de las Políticas Públicas como una fase

más del ciclo de la política.

Si bien este enfoque ha sido muy criticado por autores

como Sabatier, Pressman y Wildavsky, lo cierto es que la

implementación de las Políticas Públicas es aquello que

está por fuera de la Política Pública, y ésta es la idea que

defenderé en este escrito, más con un ánimo de interro-

gación y de invitación a la investigación que como una

hipótesis probada y confirmada. Para ello me baso en mi

doble condición de investigador y docente en Políticas

Públicas y de consultor de entidades públicas en el diseño,

implementación y evaluación de Políticas Públicas.

141


Ahora, decir que la implementación está por fue-

ra de la Política Pública, no equivale a decir que no es

un problema de Política Pública ni que deba resolverse

desde el Análisis de Política Pública. Seguramente esta

consideración alude a la famosa dicotomía señalada

por Bardach entre el problema de la implementación,

definido como un problema de control y dirección de

una organización en torno al logro de unos objetivos de

política previamente definidos, y el proceso de imple-

mentación, entendido como el proceso de ensambla-

je o articulación coherente de los distintos factores que

deben converger para la implementación de la política,

tales como los recursos financieros, los proceso adminis-

trativos y contractuales, la intervención de actores pri-

vados, la actitud de los beneficiarios y afectados por la

política, la opinión pública, entre otros. De suerte que los

problemas de implementación están a mitad de camino

entre los problemas del diseño de las Políticas Públicas, y

los problemas de la gestión pública en el contexto de un

deterioro del Estado y la función gubernamental.

Lo que queremos sostener en esta reflexión, es que los

problemas de implementación de las Políticas Públicas

se originan en las asimetrías de información que se dan

en la fase del diseño de la política, las cuales no se re-

suelven ni con voluntarismo gubernamental (teorías top

down) ni con participación ciudadana (teorías bottom

up), pues obedecen generalmente a una mala confi-

guración del problema y a un inadecuado proceso de

142


selección de alternativas de solución; lo que se imple-

menta generalmente está más cerca de la racionalidad

legal y del desarrollo de las competencias de las autori-

dades, que a un verdadero plan estratégico de articula-

ción de actores y de movilización de recursos, que es el

escenario en el que realmente se implementan las políti-

cas. La mayoría de las veces “lo que se implementa” no

son más que programas o proyectos que tienen alguna

relación con la idea general de la Política Pública, más

en sentido simbólico, lo cual generalmente se pierde en

el entramado institucional.

Si nos basamos en la idea general de implementación

propuesta por Van Metter y Van Horn (2000), según la cual

la implementación supone aquellas acciones efectuadas

por individuos en el contexto de unas instituciones sobre

unas reglas de juego establecidas con miras a la reali-

zación de objetivos previamente definidos en el sistema

político y el Gobierno, la premisa que subyace a esa pre-

misa generalmente no se cumple, tal y como lo demos-

traron los estudios sobre implementación adelantados por

Pressman y Wildavsky. Dicha premisa dice que “una vez

una política ha sido adoptada por un Gobierno, ésta será

llevada a cabo y sus resultados coincidirán en gran me-

dida con las expectativas de quienes elaboraron la políti-

ca” (Smith, citado por Van Meter y Van Horn, 2000, p. 102).

Una hipótesis plausible que explica esta brecha entre

el diseño y la implementación, es la adopción del llama-

143


do modelo de Presupuesto Planificado por Programas,

conocido por sus siglas en inglés PPBS, Planning Progra-

ming Budgeting System, el cual fue adoptado en la ma-

yoría de las administraciones públicas del mundo. La ló-

gica subyacente a este modelo de presupuestación es

la de costo - beneficio y, como señalan Van Meter y Van

Horn, “la presupuestación por programas concentraba

la atención en la selección de los métodos más ade-

cuados para lograr los objetivos y metas previamente

establecidos, poniendo el énfasis en las decisiones de la

cúpula del Gobierno” (2000, p. 103) es decir, mostrar re-

sultados sin darle suficiente importancia a los procesos de

formación de políticas que generalmente son de media-

no plazo y que trascienden dos o más gobiernos como

pudo demostrarlo el modelo de Sabatier del Advocacy

Coalition Framework19, en el cual se puede evidenciar

que para hablar de una Política Pública con vocación

de permanencia y continuidad, sobre la base de las

coaliciones establecidas en torno de ello, generalmente

son superiores a una década y doce años, lo que en

Colombia equivaldría al menos a tres gobiernos, bien

sea del nivel nacional o del nivel territorial.

En el caso colombiano, la lógica de planificación ha re-

forzado este sistema de presupuestación por programas y

ha impedido que se desarrolle una dinámica institucional

19 Rubio Serrano, Rocío & Rosero Vera, Alfredo. (2010). El Advocacy Coalition Framework, de Paul A. Sabatier: Un marco de análisis de política pública basado en coaliciones promotoras. En, Enfoques para el análisis de Políticas Públicas. Andre- Noel Roth Deubel, editor. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.

144


de Políticas Públicas en el ejercicio gubernamental, donde

lo que predomina es la elaboración de planes de desarro-

llo de cuatro años y proyectos de inversión atados a vigen-

cias fiscales de un año, es decir, escenarios de corto plazo y

de materialización de ideales políticos de un Gobierno que

no alcanza a cristalizar en Políticas Públicas. Por ello, hablar

de implementación de Políticas Públicas en el contexto

institucional colombiano es más que un eufemismo.

Para decirlo de una manera más categórica, los

problemas de implementación de Políticas Públicas

empiezan porque no existe claridad conceptual sobre lo

que se va a implementar, y esta “fase” de la Política Públi-

ca termina confundiéndose con los procesos de gestión

pública y de ejecución de programas y en especial, de

los programas de los planes de desarrollo y de los pro-

yectos de inversión establecidos en los planes operativos

de inversión de las entidades con vigencia de un año.

En Colombia no se ha podido definir una interfase, un

vínculo claro entre los planes de desarrollo, los proyec-

tos de inversión y las Políticas Públicas, razón por la cual

cuando se habla de implementación de Políticas Públi-

cas, en la práctica estamos hablando de ejecución de

proyectos de inversión porque la unidad de acción por

excelencia en el sector público colombiano es el pro-

yecto de inversión y no la Política Pública, que es más

una retórica institucional que otra cosa.

145


Esto implica que la supuesta superación de los proble-

mas de implementación de la teoría general no han sido

superados, y lo que es peor, en Colombia ni siquiera han

empezado a ser discutidos. Como bien lo señala Revuel-

ta: “no hay certeza de si la política que se implementa es

una decisión administrativa hecha por el ejecutivo, o por

uno de los ministros bajo la forma de un plan o programa;

si se trata de un instrumento más formal, como un decreto

administrativo expedido por el ejecutivo (o un documento

Conpes, como en el caso colombiano); o incluso, si se re-

fiere a una ley que requirió formalmente la aprobación del

legislativo” (2007, p. 140). La confusión entonces empieza

allí mismo en el punto en que no tenemos claro qué es una

Política Pública y cuáles son los elementos constitutivos que

la diferencian de otras actuaciones de los gobiernos.

2. DEBATE INICIAL SOBRE IMPLEMENTACIÓN

Los llamados primera generación de estudios sobre im-

plementación que se dieron en la década de los sesenta

del siglo pasado, se basaron en las grandes expectativas

sobre las grandes políticas diseñadas en los Estados Unidos

para luchar contra la pobreza y la exclusión racial y los esca-

sos resultados obtenidos. La primera respuesta se atribuyó a

malos diseños de las políticas o a inadecuadas definiciones

de los problemas públicos, pero fue hasta bien entrada la

década los setenta que se estableció que el problema es-

taba en la implementación de las políticas, en la falta de

capacidad de los aparatos gubernamentales para hacer

realidad los objetivos planteados en la fase del diseño, bá-

146


sicamente por la idea de creer que la implementación de

la política se reducía a una línea de montaje (transmisión

belt) donde el implementador simplemente cumplía con

las instrucciones de montaje definidas en la fase política de

la Política Pública20. En el centro de esta discusión está la

clásica dicotomía entre administración y Política Pública,

que supone un ámbito en la administración pública lo sufi-

cientemente capacitado para hacer realidad los objetivos

trazados en la Política Pública21.

Muy pronto se pudo evidenciar que los incentivos y

objetivos entre quienes diseñaban la política y la imple-

mentaban, distaban mucho de una continuidad.

3. EL APORTE DE PRESSMAN Y WILDASKY Y LOS MODELOS TOP DOWN

En su clásico texto de 1973, Jeffrey L. Pressman y Aaron

Wildavsky, Implementación, cómo grandes expectativas

concebidas en Washington se frustran en Oakland, in-

troducen la variable de la complejidad para entender

los problemas de implementación de Políticas Públicas,

y refuerzan la idea según la cual la falta de continuidad

entre el diseño y la implementación, está en la base del

problema. Señalan entonces los siguientes presupuestos:

20 Peña, Víctor S. (2011). Apuntes teóricos sobre la implementación de políticas públicas. En, Encrucijada. Revista Electrónica del Centro de Estudios en Adminis-tración Pública, Universidad Autónoma de México, noveno número.21 Aguilar Villanueva, Luis Fernando. (2000). Estudio Introductorio. En, La imple-mentación de las políticas. Luis Fernando Aguilar Villanueva, editor. Miguel Ángel Porrúa, México.

147


• El encadenamiento entre decisión e implementa-

ción rara vez se observa.

• Si existiere encadenamiento, éste es de naturale-

za más multinlineal que unilineal, lo que supone la

aparición de una compleja red de actores y de fa-

ses difíciles de integrar en una sola dinámica.

• Debe establecerse una coherencia entre la fase

del diseño y la fase de la implementación.

El trabajo de Pressman y Wildavsky se inscribe en la

llamada generación de estudios top down, donde se

trata de identificar cuáles son esas precondiciones ne-

cesarias para asegurar una buena implementación de

Políticas Públicas como el resultado de una suerte de

inteligencia administrativa que era necesario desarrollar

en cada organización.

I. La tercera generación de estudios. Los modelos bottom up y la nueva gobernanza.

Ante las limitaciones de los estudios denominados top

down, donde los problemas de la implementación se-

rían superados con organizaciones más inteligentes, au-

tores como Elmore llamaron la atención sobre: “el más

serio problema del levantamiento hacia adelante, es su

implícita y no cuestionada suposición de que los crea-

dores de la política controlan los procesos organizacio-

nales, políticos y tecnológicos que afectan la implemen-

tación”, (citado por Revuelta. 2007, p. 145). El objeto de

148


análisis entonces es la relación existente entre los llama-

dos burócratas de primer piso (quienes en realidad son

los encargados de velar por el cumplimiento de los obje-

tivos de la política en su labor cotidiana) y las estructuras

jerárquicas de la organización que se suponen descifran

los anhelos de la política definidos en el sistema político.

En el caso colombiano, estos funcionarios de primer piso

en muchas entidades son contratistas de corto plazo que

no están articulados a la lógica de la organización y tienen

objetivos e incentivos diferentes, lo que hace aún más com-

plicado esa coordinación que supone este modelo que ob-

serva la implementación de políticas como un proceso de

abajo hacia arriba, entendiendo por arriba la cúpula de la

organización, y el abajo, los llamados funcionarios rasos.

Posteriormente, la pregunta por la implementación

salió de la organización para empezar a mirar todo el

entorno político e institucional en el cual ésta se desen-

vuelve, por lo cual empieza a hablarse de estructura de

implementación, como un espacio en el cual coinciden

distintos actores, institucionales y no institucionales, y la

necesidad de identificar una forma; y empieza a ha-

blarse de gobernanza como el paradigma que permite

identificar una interfase entre el Estado y la sociedad.

Lo cierto es que estos enfoques plantearon la discu-

sión sobre la implementación, en los siguientes términos:

149


• La implementación es una fase más de la Políti-

ca Pública, sobre lo cual en el diseño no se define

cómo resolver los problemas de coordinación en-

tre los distintos actores que terminan por lograr que

los objetivos propuestos no se logren.

• La implementación es una consecuencia ló-

gica de la Política Pública, y mientras estén

bien definidos los objetivos, las organizaciones

públicas no encuentran mayores obstáculos para

conseguirlos con sus propios recursos humanos,

técnicos y financieros, sumando en ese proceso a

otros actores no institucionales.

Mi reflexión para la discusión es que la implementación

está por fuera de la Política Pública, toda vez que ésta

termina con la selección de las alternativas, razón por la

cual el instrumento del ciclo de Jones no es suficiente para

entender y resolver los problemas de implementación, y

si bien los modelos del ACF de Sabatier y otros modelos

emergentes como el modelo de Redes22 ayudan a en-

tender los ámbitos en los cuales se define la implementa-

ción, éste sigue siendo un tema sobre el cual la investiga-

ción y la teoría tienen mucho que decir.

Los comentarios siguientes trazados a mano alzada

sugieren algunas líneas de reflexión e investigación para

seguir pensando los temas de implementación como un

22 Zornoza Bonilla, Juan Antonio. (2010). Enfoque de redes de política. Instrumento explicativo, analítico e investigativo. En: Enfoques para el análisis de Políticas públi-cas. Andre- Noel Roth Deubel, editor. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.

150


momento -más que una fase- fundamental de la Política

Pública.

• El diseño de las Políticas Públicas no incluye el ámbito

de factibilidad de la acción gubernamental; es

una variable impredecible y no controlable desde

el diseño.

• El alcance del concepto de la Política Pública es

una declaración general de intenciones, que ge-

neralmente no define el marco de implementa-

ción. Pasar de lo abstracto no medible a lo concre-

to medible, entraña una gran dificultad.

• En Colombia se suele confundir implementar con

ejecutar presupuesto. La ejecución de presupues-

to obedece a un cumplimiento de metas de corto

plazo, sin estar atado a objetivos estratégicos de

mediano plazo que trascienda gobiernos.

• No están claro los pasos técnicos que son necesa-

rios desarrollar para pasar de la hipótesis inicial a

la situación deseada. Hay un déficit de causalidad

que inicia generalmente en una mala definición

del problema.

• El corto plazo de los tiempos gubernamentales im-

pide el largo plazo que implican los consensos so-

bre Políticas Públicas.

• Asimetrías de información entre la hipótesis inicial y

los pasos que son necesarios desarrollar para lograr

los objetivos planteados, se convierten en el princi-

pal obstáculo de la Política Pública.

151


• Los paradigmas teóricos que se basan en el debili-

tamiento del Estado, limitan el alcance de la imple-

mentación de políticas.

• La tercerización del servicio público, la precarie-

dad laboral y la falta de continuidad del recurso

humano, son factores que afectan la línea de con-

tinuidad que debe haber entre el diseño de la polí-

tica y su implementación.

• Hace falta una sociología de la administración pú-

blica y una cartografía social para entender mejor

los procesos de de diseño y ejecución de las políti-

cas.

• Hay una relación entre los objetivos y las metas pro-

puestas, los instrumentos elegidos y la implementa-

ción de la política, que deben estar definidos des-

de el diseño mismo.

• Hoy poco o nada sabemos del Estado, de su re-

curso humano. El Estado es una entidad opaca e

inaccesible al público. Los procesos de implemen-

tación son lejanos para el ciudadano, y a medida

que se reduce el espacio local, estas restricciones

son más significativas.

• Existe muy poca investigación sobre el Estado, so-

bre su actual diseño institucional.

• El ciclo del plan de desarrollo y de los proyectos

de inversión con las herramientas de planificación

presupuestal, hace difícil que se pueda hablar de

implementación de Políticas Públicas.

152


En una perspectiva de agenda de investigación, Lewis

Gunn (1998), (citado por Buendía)23, nos propone lo que

él llama precondiciones para una buena implementa-

ción de Política Púbica, sobre lo cual debemos empezar

a desarrollar teorías y marcos analíticos:

a. Evitar que las circunstancias externas a la es-

tructura de implementación no imponga restric-

ciones perturbadoras, especialmente en las llama-

das variables no normativas que condicionan la

implementación ajenas a los procesos de imple-

mentación, tales como las condiciones socio-eco-

nómicas, la atención de los medios de comunica-

ción al problema, el apoyo de la opinión pública,

las actitudes de los ciudadanos, el apoyo de otras

autoridades, la calidad del liderazgo de los acto-

res políticos.

b. Disponer de recursos a lo largo de todo el proceso

de implementación, lo cual en el sistema de presupu-

estación y planeación colombiana es bastante difícil.

Es necesario pensar en una reforma estructural a los

procesos de planificación y presupuestación que

hoy limitan el diseño y la implementación de Políticas

Públicas.

23 Buendía, Alejandro V. (1998). Estudio Introductorio. En, Pressman Jeffrey L & Wildavsky Aaron. Implementación. Cómo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland. Fondo de Cultura Económica, México.

153


c. Que exista una teoría válida de causa y efecto en-

tre el problema definido y los instrumentos de la Políti-

ca Pública24.

d. Que la relación entre la causa y el efecto sea di-

recta, y que si existen varios eslabones en el proceso,

el número de ellos sea mínimo y no se pierda el efecto

encadenamiento.

e. Que exista una sola unidad instrumentadora que

no necesite de otras para lograr su objetivo, o que

si necesita de otras, las interrelaciones entre ambas

sean mínimas, tanto en número como en importan-

cia. En el caso colombiano, muchas políticas, como

la de atención al desplazamiento forzado, deben ser

implementadas en coordinación entre el nivel nacio-

nal y los niveles territoriales sin que se haya podido

lograr un escenario eficiente, tal y como lo señaló la

Corte en el Auto 383 de 2010.

f. Que exista un completo entendimiento y acuerdo

sobre los objetivos que deban alcanzarse, y que estas

condiciones persistan a lo largo de todo el proceso

de instrumentación. Los cambios de Gobierno y con

ello los cambios de enfoque y de estilo de trabajo,

impiden que esta condición se logre.

24 Sabatier, Paul A. & Mazmanian Daniel A. (2000). La implementación de la po-lítica pública, un marco de análisis. En: La implementación de las políticas. Luis Fernando Aguilar Villanueva, editor. Miguel Ángel Porrúa, México.

154


g. Que en la búsqueda de los objetivos acordados,

sea posible especificar con todo detalle y con una

secuencia perfecta las tareas o labores que deba re-

alizar cada participante. Como cada Gobierno trae

su equipo de trabajo, cada gobierno replantea los

objetivos y los instrumentos de la política afectando

la continuidad.

h. Que exista una perfecta comunicación y coordi-

nación entre los varios elementos (humanos y mate-

riales) implicados en el programa por instrumentar. Los

problemas de coordinación interinstitucional en el Es-

tado colombiano constituyen un gran obstáculo para

la implementación de Políticas Públicas. La variable de

complejidad que identificaron Pressman y Wildavsky

son especialmente agudos en el Estado colombiano, y

se constituye en un obstáculo poco estudiado.

i. Que quienes ejercen autoridad tengan control so-

bre los procedimientos y los resultados, lo cual es difícil

en un escenario institucional donde no existe la cul-

tura de la evaluación.

El análisis de Política Pública sigue siendo un

pensamiento emergente en Colombia. Los modelos

conceptuales aplicados son los mismos desarrollados

treinta años atrás y en contextos políticos, institucionales

y culturales diferentes, sin embargo, muchos de los pro-

blemas que los investigadores encontraron en países

155


como Estados Unidos y algunos países europeos, se re-

producen en nuestras realidades de América Latina.

Los problemas de implementación están en el cora-

zón del problema del alcance de las Políticas Públicas

como instrumento de un mejor Gobierno y de una mejor

articulación entre la sociedad y el Estado, que está en el

trasfondo de la Política Pública. De suerte que superar los

problemas de implementación no sólo es un problema

técnico asociado a un mejor recurso humano, tecnológi-

co y capacidad institucional, sino también la necesidad

de superar la brecha entre actores institucionales, políti-

cos y sociales, que es la variable determinante en las limi-

taciones de un modelo que se ha venido construyendo

más desde la lógica de la racionalidad burocrática del

Estado de Derecho, que desde la del pluralismo social.

4. CONCLUSIONES

El análisis de Política Pública sigue siendo un

pensamiento emergente en Colombia. Los modelos

conceptuales aplicados son los mismos desarrollados

treinta años atrás y en contextos políticos, institucionales

y culturales diferentes, sin embargo, muchos de los pro-

blemas que los investigadores encontraron en países

como Estados Unidos y algunos países europeos, se re-

producen en nuestras realidades de América Latina.

Los problemas de implementación están en el cora-

zón del problema del alcance de las Políticas Públicas

156


como instrumento de un mejor Gobierno y de una mejor

articulación entre la sociedad y el Estado, que está en el

trasfondo de la Política Pública. De suerte que superar los

problemas de implementación no sólo es un problema

técnico asociado a un mejor recurso humano, tecnoló-

gico y capacidad institucional, sino también la necesi-

dad de superar la brecha entre actores institucionales,

políticos y sociales, que es la variable determinante en

las limitaciones de un modelo que se ha venido constru-

yendo más desde la lógica de la racionalidad burocrá-

tica del Estado de Derecho, que desde la del pluralismo

social.

En Colombia se habla de formular Políticas Públicas

con una ambigüedad conceptual y metodológica que

impiden ver en la práctica un proceso de formación de

Políticas Públicas como lo exige el modelo clásico de las

fases de Jones. Como se dijo, cuando se habla de formu-

lar políticas generalmente se hace referencia a la ejecu-

ción de los programas y proyectos contenidos en los pla-

nes de desarrollo, con periodos de un año supeditados a

la disponibilidad de recursos presupuestales y muy con-

dicionadas a los proceso de contratación. La implemen-

tación como un escenario estratégico de sostenibilidad

y de consolidación institucional de las decisiones adop-

tadas que trascienda los gobiernos y establezca vínculo

entre el lenguaje institucional y el lenguaje social, está

lejos de ser una realidad.

157


Es necesario entonces volver a pensar la función gu-

bernamental como unidad de análisis por excelencia

de la implementación de las políticas, tanto en las fun-

ciones de las distintas entidades estatales y guberna-

mentales, el recurso humano, la forma de vinculación

y permanencia en el servicio público, los procesos de

formalización de las decisiones, y la articulación que

existe entre los procesos políticos y los procesos técni-

cos donde se deciden qué problemas serán incorpo-

rados en la agenda y bajo qué enfoque serán carac-

terizados para identificar las alternativas de decisión,

con el propósito de ajustar la congruencia que debe

existir entre las demandas sociales y las exigencias nor-

mativas y jurisprudenciales de políticas y los resultados

efectivos.

Hoy, implementar es ejecutar presupuesto y contra-

tar, dos de las funciones que hacen parte de la imple-

mentación pero que debe ser entendida en una vi-

sión más amplia, y si se quiere más estratégico, como

el escenario institucional que permite dotar de mayor

legitimidad y sostenibilidad las decisiones políticas que

fueron adoptadas y técnicamente estructuradas. En

ese orden de ideas, la implementación de las Políticas

Públicas es la verdadera cara visible del Estado que re-

suelve los problemas de los ciudadanos.

158


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Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.

PARTE II: ESTUDIOS DE CASO

POLÍTICA SOCIAL E INCLUSIÓN

165

Camilia Gómez Cotta

5Ancestralidad, territorialidad

y prácticas culturales: retos permanentes en la

implementación de Políticas Públicas

Camilia Gómez Cotta25

“La memoria es una entidad en constante mutación,que nos permite modificar nuestro propio pasado”

Leopoldo Brizuela

Resumen

Entre los retos en la fase de implementación, segui-

miento y medición de impactos de las Políticas Públicas,

PP, están los de incorporar procesos identitarios, prácti-

cas culturales y derivaciones de la vivencia del territorio

en grupos específicos; por ejemplo, de colectivos que

se reconocen como afroidentitarios. El artículo presenta

una versión resumida de la investigación Identidades y

políticas culturales en Esmeraldas y Cali. Estudio de casos

sobre organizaciones afro, producción cultural y raza,

25 Candidata a Doctora en Estudios Culturales Latinoamericanos de la Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador – Quito. Docente de la Facultad de Comunica-ción y Publicidad, en la Universidad Santiago de Cali, miembro de la Red de Ges-tores Culturales del Valle del Cauca. Miembro del Grupo de Investigación Gicompu. Correo: [email protected].

166

Ancestraslidad, territorialidad y prácticas culturales: retos permanentes en la implementación de Políticas Públicas

contribuyendo a la reflexión en torno a algunas tensio-

nes que se presentan en la implementación de las PP,

cuando se comprende la cultura como campo de ba-

talla (Wallerstein, 2000).

Palabras clave: políticas públicas y culturales, ances-

tralidad, territorialidad, afroidentidad, cali

1. INTRODUCCIÓN

¿Cuáles son los desafíos que los grupos afro plantean

en torno a las Políticas Culturales y su relación con proce-

sos identitarios en Cali? ¿De qué manera redimensionan

las prácticas socioculturales y las PP en esta ciudad?26 Un

aporte a estas inquietudes, lo proporcionan actores cla-

ves en la implementación de las Políticas Públicas: los

colectivos afrocaleños. El abordaje se propone en cuatro

momentos: 1) Exposición de la metodología empleada;

26 Señala textualmente el “ANÁLISIS REGIONAL DE LOS PRINICIPALES INDI-CADORES SOCIODEMOGRÁFICOS DE LA COMUNIDAD AFROCOLOMBIANA E INDÍGENA, A PARTIR DE LA INFOMACIÓN DEL CENSO GENERAL 2005” que, “de los 2.075.380 de habitantes que fueron censados en el municipio de Cali, el 0,5% se auto-reconocieron como indígenas; como afrodescendientes/negros, el 26,2% y finalmente el 73,0% hace parte de la población sin pertenencia étnica, en su mayor parte blanca/mestiza. Fuente: http://www.dane.gov.co/files/censo2005/etnia/sys/Afro_indicadores_sociodemograficos_censo2005.pdf, consultado 01/10/2012.

En esta línea, el 06 de octubre de 2012, el diario de regional El País (versión di-gital) realizó un informe comparando cifras del DANE, respecto a otras fuentes de información municipal, que señala lo siguiente frente a la población afrocaleña: “mientras el Dane señala que el 26,4% de los caleños se reconoce de raza negra, un estudio de la Alcaldía dice que en la ciudad esta población llega al 60%. El 40% de ella es desempleada. De cada cien jóvenes que termina el bachillerato, sólo uno se gradúa en la universidad. Cali alberga cerca de 2 millones 69 mil personas… El Distrito de Aguablanca es el sitio donde más se congrega la población afro con más de 800.000 habitantes. Fuente: http://historico.elpais.com.co/paisonline/calionline/notas/Febrero062007/blanco.html. Consultado 06/10/2012.

167


2) Relación de procesos y contribuciones históricas de la

población negra en Cali; 3) La exploración desde la pers-

pectiva de modernidad/colonialidad27 de elementos teó-

rico-analíticos para la comprensión de la agencia-otra, y

4) A manera de conclusión se abordan los retos en la im-

plementación de Políticas Públicas en una ciudad como

Cali, desde estos actores y sus agencias.

2. METODOLOGÍA

La investigación de enfoque cualitativo, se desarrolló

empleando técnicas propias de la etnografía; haciendo

uso del diario de campo, la observación participante y

la no participante. De manera paralela se generaron en-

trevistas en profundidad, y grupos focales con líderes y/o

representantes de los colectivos afros con los cuales se

desarrolló la investigación. Los resultados se trabajaron

desde el análisis hermenéutico en tanto

Se trata de dar una interpretación global a un hecho, de comprenderlo, de darle el sentido que tiene para el grupo que está comprometido en esa praxis social. Pero el fundamento ya no es predominantemente analítico, en el sentido de tratar de desbaratar un sistema y dejarlo separado para poderlo ver claro. La historia y la hermenéutica tratan precisamente de re-construir todas esas piezas aisladas que aparecen en la

27 Hago referencia al análisis que en el 2003 realizó Arturo Escobar en el artículo “Mundos y conocimientos de otro modo”, en la revista Tabula Rasa, No. 1. Págs. 51-86. Enero-diciembre 2003, en el que el autor “presenta y examina críticamente el trabajo de un grupo de investigadores en Latinoamérica y en los Estados Unidos que están elaborando una novedosa interpretación de modernidad, globalidad y diferencia. Escobar expone cómo ha denominado este grupo como “el programa de investigación de modernidad (Escobar 2003: 51).

168


diversas interpretaciones de los hechos, en los diversos textos, en las diversas versiones, para recapturar todo el sentido (Ávila, 2010, p. 37).

Como resultado del empleo de fuentes primarias con

documentos históricos, se arrojó la propuesta analítica

que se verá en los acápites siguientes y conducirá a

aportar elementos en la implementación de Políticas Pú-

blicas, teniendo en cuenta elementos de agencia afroi-

dentitaria y territorialidad en Cali.

3. LA (DES) ORGANIZACIÓN DE LA HISTORIA CULTURAL AFRO EN CALI

La sultana del Valle está ubicada en el valle interandi-

no que forma la Cordillera de los Andes entre las cade-

nas montañosas occidental y central del país. El impulso

económico y el auge modernizador data sólo del siglo

XX, en tanto…

Durante cuatro siglos, la aldea de Santiago de Cali vivió el tiempo lento de la tradición y el reducido espacio de la cuadrícula colonial. Desde las postrimerías del si-glo XIX una nueva mentalidad -mezcla de apego a las viejas formas sociales y aspiración a las novedades- co-mienza a animar la lucha por el progreso material de Cali y la región vallecaucana. El aislamiento regional que impedía la inserción en las corrientes agro-exporta-doras y el acceso al mercado del interior del país, era el principal obstáculo… Al iniciarse el siglo XX comienza un arduo despegue hacia la modernización (Vásquez, 2001, p. 3-4).

169


¿Cuál ha sido el tránsito de los afropobladores desde su arribo hasta la contemporaneidad en los procesos de modernidad/colonialidad vividos? En gran parte de la

historia colonial y republicana de la ciudad, los afropo-

bladores vivieron de actividades como la minería, la pes-

ca, el pancoger; luego, grosso modo, se articularon a las

producciones artesanales de la ciudad y, paulatinamen-

te, transitaron bajo el gran denominador de “pueblo”,

hacia la vida republicana.

El cruce de caminos, expresión que acompañó la re-

presentación de Cali en los cronistas españoles durante

la colonia, la señalaban como un lugar a media vía en-

tre Popayán, la salida al mar del sur y Cartago, lugares

significativamente más importantes durante la colonia

que la hidalga ciudad de Cali28. Geográficamente ha

estado anclada a los procesos de modernidad/colo-

nialidad sucedidos a partir de la conquista territorial es-

pañola y la pacificación católica entre el valle interan-

dino del río Cauca y el río que adoptó el nombre de la

ciudad y que fijó un lindero natural entre los primeros

“nobles” vecinos españoles y comunidades indígenas

que vivían en la otra orilla de la corriente. Pese a la es-

casez poblacional vivida entre finales del siglo XVI y me-

diados del siglo XVIII (Colmenares, [1976] 1997, p. xviii),

opuesta a la disponibilidad de tierras para la explota-

ción latifundista, Cali,

28 Otra expresión de los cronistas durante la colonia.

170


…como todas las aldeas españolas desparramadas en América que usaban este título ostentoso, concentraba en torno a la plaza mayor no sólo los símbolos de la vida civil y religiosa y algunos almacenes de comerciantes, sino también las casas ‘altas’ de sus hijos privilegiados. Prolon-gando este pequeño núcleo de ocho o diez manzanas, se extendían los barrios (Colmenares, [1976] 1997, p. 103).

Los españoles obtuvieron la mano de obra en un pri-

mer momento de los indígenas, a través de la encomien-

da; luego de afrodescendientes con la trata de perso-

nas inicialmente provenientes de África, a quienes se les

denominaba “bozales” y, paulatinamente, de los “crio-

llos”, designación otorgada a los esclavos nacidos en la

ciudad o las haciendas29. Las labores estaban ligadas a

la ganadería extensiva en el latifundio durante los siglos

XVI y XVII, y a las propias de la hacienda proveedoras de

los enclaves mineros en el siglo XVIII.

El ejercicio del poder y la dominación ejercido por es-

pañoles y criollos sobre los recursos naturales y los gru-

pos étnicos diferentes como los indígenas y la población

esclavizada, no se redujo al factor de producción; tam-

bién evidenció para el caso de los vecinos de Cali, la

clara relación entre explotación étnico-social y explota-

ción natural. Los vecinos nobles de Cali eran propieta-

rios de extensos territorios en haciendas y/o minas, y la

otredad, representada en mestizos, indígenas y como

29 No debe dejarse de mencionar el aporte que en mano de obra se obtuvo de los “mestizos” en la región, de acuerdo, entre otros estudios, a los realizados por Colmenares, ver Terratenientes, mineros y comerciantes, siglo XVIII. TM Editores-Universidad del Valle-Banco de la República-Colciencias. 1997.

171


último, escaño negros, la cara oculta de la opulencia,

el latifundio y la acumulación de riqueza con plusvalía

social. Por fuera de la hacienda y las minas, los esclavi-

zados también eran usados como mercancía y fetiche,

es decir, objetos suntuarios que connotaban el poderío

y abolengo, de acuerdo a la cantidad de esclavos que

los vecinos tuviesen “ociosos” en la ciudad. A diferen-

cia de las plantaciones, inscritas en lógicas comerciales

y mercados a gran escala, la producción y dueños de

haciendas30 en el Valle del Cauca, requerían de la acti-

vidad minera para su preservación económica y social,

garantizando un mercado local, en la ausencia de uno

externo. En cuanto a la vida y acontecimientos de los

pobladores esclavizados en esta región, la dominación

ejercida sobre los cuerpos de los primeros pobladores

de la diáspora africana, también se dio sobre las formas

de comunicación. Se desplegó la hegemonía y domi-

nación española centrada en “el control de la subjetivi-

dad, de la cultura, y en especial del conocimiento, de

la producción de conocimiento” (Quijano, 2005, p. 225).

Una de las formas de resistencia cultural fueron las ex-

presiones corporales y musicales, que hoy reconocemos

en las danzas folclóricas.

Históricamente en Cali podemos hablar de expresiones culturales afro desde tiempos ancestrales, siendo carac-terísticos de la zona del Pacífico, más que de Cali pro-

30 “…explotada con trabajo dependiente, con un empleo escaso de capital y que produce para un mercado a pequeña escala” según de Eric Wolf y Sydney Mintz, retomada por Colmenares, pié de página. Pág. 21.

172


piamente, danzas como el Currulao, que es la danza patrón del occidente colombiano, el Abozao, La Moña, El Bunde, La Caderona, la Mazurca, etc. Todas estas danzas tienen una amplia connotación afro, transmiti-das de generación en generación….31

4. LA AGENCIA-OTRA, TERRITORIALIDAD, IDENTIDADES Y NARRATIVAS PROPIAS

… lejos de estar eternamente fijas en un pasado esencial, las identidades se hallan sujetas al ‘juego’

continuo de la historia, la cultura y el poder.Stuart Hall

Catherine Walsh (2005) problematiza el trazado tradicio-

nal que sobre las identidades han favorecido las ciencias

sociales, incorporando la comprensión de patrones propios

de la dominación colonial; revaluando y contextualizando

los estereotipos sobre los negros. Tomando este aporte,

propongo incorporar en Cali, el tránsito de sujetos socia-

les entre diferentes lugares geográficos, o lo que Barbary y

Hoffmann denominan sistema de lugares, para vislumbrar

las dinámicas identitarias y territoriales en la construcción

de Políticas Culturales en movimientos sociales de base. In-

tegrar las experiencias silenciadas y ancestrales desde las

cuales los movimientos sociales generan en la contempo-

raneidad sus propias Políticas Culturales, y por tanto, desde

donde evalúan la implementación de las Políticas Públi-

cas que les atañen de manera directa. Para el caso de los

movimientos afrocaleños, apenas se empieza a contar sus

historias y memorias locales. De aquí que propongo deno-

31 Entrevista realizada a Arlex Gómez. Cali, julio 07 de 2006.

173


minar agencia-otra32, como la posibilidad narrativa desde

la diferencia cultural33, donde las prácticas silenciadas lle-

vadas a cabo por los sujetos sociales históricamente sub-

alternizados en los procesos de modernidad/colonialidad

re-existen (Albán, 2006) desde el mismo momento del trans-

plante y la esclavización en América.

Esta agencia-otra devela la matriz colonial, la natura-

lización de la discriminación racial/étnica y cultural (No-

boa, 2005), así como la producción discursiva de subje-

tividades dominadas/dominantes y proporciona, desde

la experiencia política, el desciframiento de prácticas

de re-existencia identitaria, política y cultural. Al explorar

los aportes de las agencias-otras en Cali, articulado al sis-

tema de lugares, la implementación de Políticas Públicas

debe incorporar el elemento intercultural, en tanto

El hecho de que la interculturalidad emerja como una de-manda de la sociedad, desplaza la posibilidad de su gestión pública hacia el campo de la política, porque la construc-ción de escenarios públicos interculturales conlleva el cues-tionamiento al patrón de dominación colonial en el que se sustenta el Estado nacional… (Torres-Dávila, 2010, p. 15).

32 Me baso en el paradigma otro propuesto por Mignolo, como “la diversidad (y diversalidad) de formas críticas de pensamiento analítico y de proyectos futuros asentados sobre las historias y experiencias marcadas por la colonialidad más que por aquellas dominantes hasta ahora, asentadas sobre las historias y experiencias de la modernidad” (Mignolo como se citó en Albán, 2005, p. 48).33 Para comprender mejor la tenacidad de los seres esclavizados, en permanente con-dición de represión, se hace necesaria la (re)creación de la memoria histórica, empresa que excede en objetivos y condiciones, la posibilidad real del presente artículo. Interesa sí, enfatizar una ruta posible para continuar el camino de la diáspora en el valle interan-dino del Cauca, en un ámbito y análisis diferente al realizado hasta el momento en el Pacífico colombiano, desde una mirada y análisis de modernidad/colonialidad. Articular lugar-memoria histórica se hace vital a la luz de quien escribe para (des)cifrar la diferen-cia cultural (Mignolo; 1999) de la agencia-otra de la diáspora en el Valle del Cauca.

174


El lugar, la vivencia territorial, es vital en los procesos

actuales de globalización; (re)escribir la historia del lugar

en tanto “es central al tema del desarrollo, la cultura y

el medio ambiente, y es igualmente esencial, por el otro

para imaginar otros contextos para pensar acerca de la

construcción de la política, el conocimiento y la identi-

dad” (Escobar; [2003] 2005, p. 131). En este sentido, hay

aún mucha historia por re-pensar para Cali,

… como la experiencia de una localidad específica con algún grado de enraizamiento, linderos y conexión con la vida diaria (aunque su identidad sea construida y nunca fija)- continúa siendo importante en la vida de la mayoría de las personas, quizás para todas (Escobar; 2003/2005, p 115).

Este es un aporte de las Políticas Culturales que emer-

gen de los movimientos sociales, a la implementación de

Políticas Públicas, en tanto la vivencia del lugar trascien-

de las tradicionales maneras de analizar recursos, ciclos

de protesta, etc. de los movimientos sociales, y contri-

buye a re-pensar el sentido de la gobernanza desde las

bases sociales hacia donde apunta, para el caso de los

grupos afroidentitarios, Políticas Públicas de juventudes,

grupos artísticos, culturales, barriales, etc. en Cali.

El lugar, entonces, permite interpretar la cultura y los

diferentes sujetos históricos cohabitantes de un territo-

rio. Estas relaciones deben ser explicadas, dando cuen-

ta no sólo de la circulación del capital y del aislamiento

175


parcial con los centros de poder, sino también y sobre

todo, con la forma de circulación de la experiencia lo-

cal, de los múltiples vínculos entre identidad, lugar y po-

der, para no caer en la “naturalización” de los sujetos

y las relaciones entre estos, así como tampoco en la

“esencialización” y/o folclorización de los seres huma-

nos que han participado de ella y configuran en la ac-

tualidad un espacio cultural para entender lo que Esco-

bar denomina lugar/poder/identidad. La comprensión

de los sujetos históricos que, al tiempo de ser forjados

por la dominación, subjetivados por el poder, re-signifi-

can el lugar, las relaciones de poder y despliegan estra-

tegias culturales en el tiempo.

El tránsito de “lo negro” a “lo afro”, como la compren-

sión que trasciende los etnónimos y permite descifrar las

relaciones de los sujetos sociales con la ciudad y la re-

gión (interandina y Pacífica), (re)descubriendo también

el sentido político del sujeto y el lugar, tal como lo expre-

só un miembro del GAUV:

Los negros son otra cosa; sí, porque (de) nosotros hay muchas y muchos… entonces ‘lo afro’ como concepto político… ya viene con todo un concepto político de reivindicación; se hace necesario hacer una historia donde los negros seamos más que un invento que viene por la colonialidad34

34 Entrevista realizada con Vladimir Angulo Valencia, economista, Vladimir Cara-balí Hinostroza, estudiante de economía, Jhon Henri Arboleda, licenciado en cien-cias sociales, Luis Ernesto Valencia, licenciado en historia, José Caicedo, Oscar Larrahondo, miembros del GAUV. Octubre 05 de 2005

176


La construcción identitaria en el caso afrocaleño, se

convierte en un desafío para la implementación de Po-

líticas Públicas que incorporen elementos culturales des-

de la mirada modernidad/colonialidad. Si bien como lo

plantean Walsh, Restrepo y León, “las identidades juegan

un rol clave en los procesos de la política cultural de los

movimientos sociales” (Walsh, Restrepo & León, 2005, p.

5); éstas para la afroidentidad en Cali, se diluyen en la re-

presentación que el sujeto y discurso dominador diseñó

para la barbarie, la masa, la muchedumbre, la clase ar-

tesanal, el campesinado incivilizado a quienes tendrían

que conducir la élites civilizadas criollas de la república

decimonónica o el Estado moderno del siglo XX, por el

camino del progreso y el desarrollo.

Frente a la posesión territorial de la élite, primero espa-

ñola y luego criolla, una posible táctica subalterna pudo

haber sido el cambio de residencia (y re-existencia) de los

afrocaleños, quienes en lugares relativamente cercanos

a la ciudad, desarrollaron tradiciones que se conversan

hoy, como la celebración de la natividad en Quinamayó,

a unos cuantos kilómetros de Cali; la pesca en Paso la

Bolsa, caserío adyacente al río Cauca, límite actual con

el departamento del Cauca, así como la incorporación

de la pelea de gallos, re-significando culturalmente esta

práctica a lo largo de los siglos subsiguientes hasta la con-

temporaneidad; las tradiciones gastronómicas desarrolla-

das en veredas cercanas a la ciudad, que perviven hoy

177


en tradiciones como los manjares y dulces35 de la región,

que eventualmente hicieron parte de la vida caleña du-

rante este periodo en los barrios periféricos o centrales, en

tanto, como lo expone Germán Colmenares,

En la ciudad de Cali no parece haber existido un con-finamiento racial, aunque en algunos barrios la presencia de negros, mulatos libres e indígenas fuera más numerosa que en otros. El hecho que existiera buen número de es-clavos negros domésticos debía hacer nugatorio cualqui-er tipo de confinamiento. Además, gente de color pardo poseía casas y solares en El Vallano, Santa Rosa y aún en El Empedrado36 (Colmenares, [1976] 1986, p. 107).

Otro lugar donde es posible escuchar voces negras

subalternizadas, es en las mismas leyes promulgadas

por el temor de la élite civilizada criolla. Promulgada

la Ley de la Vagancia en 1843, ocho años antes de la

abolición de la esclavitud, se hace válido reflexionar

en torno a la cantidad de libertos deambulando por

la ciudad, la posibilidad de transitar la ciudad, no sólo

a hurtadillas en busca de enclaves libertarios como los

palenques, sino también al interior de las calles, de las

casas, en calidad posiblemente de artesanos, manda-

35 Dado el excedente de los trapiches, así como la gama de variedad frutal de la región y el encierro de la economía en ella misma, la conserva de alimentos, espe-cialmente los dulces y postres, hacen parte de la tradición culinaria presentes en la actualidad en tradiciones como el regalo de macetas -dulces caseros- para los ahijados en las fiestas de San Pedro en julio.36 Los barrios eran la prolongación de la concentración en torno a la plaza mayor donde residían las casas altas y los privilegiados españoles. El Vallano era el más po-pular, construido en terrenos ejidales dispuestos para el usufructo colectivo del cual se apoderarían también los terratenientes, constituyéndose aún hoy en un recurso en manos de pocas familias, entre las que se encuentran apellidos como Caicedo y Meléndez, dueños, entre otros, de inmobiliarias y constructoras de prestigio nacional.

178


deros, domésticos, carniceros, incluso, como lo eviden-

cia Colmenares, como dueños de casas y solares. Res-

catar la historia republicana del negro en Cali desde la

diferencia colonial, tal cual es la invitación de Walter

Mignolo, es una deuda necesaria de ser saldada para

comprender la dinámica de los movimientos afroidenti-

tarios en esta ciudad y región.

De acuerdo a Cristina Rojas, la construcción del Es-

tado-Nación decimonónico, tuvo en las élites criollas a

los portadores de violencia simbólica, discursiva y efec-

tiva sobre la otredad, representada por mujeres, indios,

criollos y los últimos otros: los negros. Para Rojas, la élite

criolla colombiana se encontró en una encrucijada lue-

go de la independencia, en tanto se mostraba como

portadora del proyecto civilizador que había expulsa-

do al antiguo régimen; las identidades empezaban a

desdibujarse, así como las instituciones coloniales. Para

esta autora,

… con la Independencia desapareció la diferenciación entre lo externo y lo interno. ‘Civilizados’ y ‘bárbaros’ se encontraron dentro del mismo espacio territorial. Per-dida esta diferenciación, ¿cómo proceder? ¿Cómo im-plementar la civilización? (Rojas, 2001, p. 86).

El deseo civilizador de las élites conservadoras y libe-

rales, imponía a las otredades identidades y caracteres

que tenían matices de acuerdo a la región en la que

se encontrasen. En el caso del Valle del Cauca, el ne-

179


gro era temido y necesitado. Temido por la ferocidad

mostrada en los palenques, y necesitado en la conquis-

ta por nuevas tierras, donde la relación de dominación

pasaba de la esclavitud al terraje o concertaje37.

La ciudad, que hasta la llegada de la vía férrea vi-

vía un aletargamiento social, económicamente expe-

rimentaba un relativo aislamiento tanto de los centros

del poder nacional (lo que no impidió para nada una

cruenta guerra entre liberales y conservadores de la re-

gión por el poder local), así como los económicos de

ultramar. La transición entre el modelo feudal y la emer-

gente modernización de la ciudad hizo de los afropo-

bladores, así como de los otros seres subalternizados,

parte de los cinturones de miseria que rodeaban, des-

de los cerros tutelares, la ciudad de los pocos dueños y

su comercio.

Los procesos de modernidad/colonialidad que signa-

ron la práctica identitaria en los afrocaleños desde la es-

clavitud hasta la contemporaneidad, se ha nutrido del

patrón de poder comprensible desde la matriz colonial

(Noboa, 2005), tanto en la constitución de subjetividades

funcionales al poder hegemónico y colonizador, como

en los niveles de significación que normalizaron la domi-

nación y discriminación racial haciendo del mestizaje un

ejercicio de limpieza racial, que impidió (y aún impide)

37 Estas formas de tenencia de tierra le otorgaban al antiguo esclavo una porción de tierra para el pancoger, a cambio de fuerza de trabajo.

180


re-conocer la diferencia colonial que en la ciudad de

Cali, ha vivido la diáspora afrodescendiente, sus relatos,

historia, identidad y cultura.

La historia identitaria de la población negra en casi

quinientos años desde la llegada española a esta ciu-

dad, se distingue del proceso socio histórico de otras

áreas de la actual Colombia, por varios aspectos: 1) El

mestizaje como proceso permanente desde la colonia

llevado hasta el límite posible en Cali; esto es como “el

soporte de una discriminación indirecta, cobijada en la

ideología del mestizaje” (Barbery & Urrea, 2004, p. 57), a

diferencia de una más reciente práctica en el Pacífico

colombiano, por ejemplo 2) los regímenes de naturale-

za (Escobar, [2003] 2005) diferenciados, proporcionando

para los pobladores del Pacífico, apropiaciones de terri-

torialidad y reconocimiento jurídico en geografías racia-

lizadas y, para otros -caleños-, “narrativas dominantes de

la modernidad” (Coronil, 2005, p. 89), 3), donde la natu-

raleza connotaba, al igual que los afrodescendientes, la

barbarie por conquistar, dominar y civilizar. 4) El proce-

so identitario que, para el caso de Cali, debe tener en

cuenta no sólo la discriminación racial, sino también las

categorías de clase, la división del trabajo38, y 5) el cons-

38 Hacia finales del siglo XIX, esta población se había transformado, en su gran mayoría, en un campesinado y un artesanado negro-mulato urbano (Aprile-Gniset 1994). Posteriormente, con las profundas transformaciones demográficas y so-cioeconómicas de la sociedad colombiana durante el siglo XX, la gente negra ha conformado un importante grupo poblacional de nuestra sociedad, que comprende hoy en día desde zonas rurales en donde históricamente había alcanzado la mayor concentración, hasta asentamientos urbanos en las grandes ciudades del país al igual que en las ciudades intermedias (Barbery & Urrea, 2004, p. 52).

181


tante diálogo cultural que realizan en la contemporanei-

dad los pobladores afrodescendientes de otras regiones

de Colombia con los habitantes urbanos y viceversa. El

cruce de caminos sigue vigente en la actualidad para

los moradores, generando lo que Barbary y Hoffmann

denominan un sistema de lugares39 entre la costa Pací-

fica y Cali, o “la aventura y el enigma de lo desconoci-

do” (Albán, 1999, p. 26) para el caso de afropatianos,

proporcionado por los procesos de modernización que

tuvieron lugar desde la segunda mitad del siglo XX, en la

cual pobladores patianos, entre muchos otros afrodes-

cendientes, migran y se adaptan (adaptando a su vez)

culturalmente la ciudad, tal vez abandonada por sus an-

cestros en el cimarronaje hacia el palenque “el castigo”,

siglos atrás.

5. IMPLEMENTACIÓN DE PP, EN DIÁLOGO CON LAS POLÍTICAS CULTURALES

Ubicados en la época actual, luego de una mirada pa-

norámica en torno a la historia de los afrodescendientes en

una ciudad como Cali, podemos observar cómo el discurso

39 Los autores hacen alusión a la “intensificación y la complejización de la mo-vilidad (que) permiten que se relacion (en) allí, de una nueva manera, diferentes tipos de lugares urbanos y rurales, transformando sus poblaciones y estructuras demográficas, económicas y espaciales. Resumiendo, la región Pacífica, habitada desde la Colonia por una población negra en condición de esclavitud y manumi-sión, vive desde hace unos treinta años un éxodo rural permanente. Pero, a partir de comienzos de los años noventa, su rápida integración al espacio económico nacional e internacional ha tenido por corolario la intensificación y diversificación de flujos migratorios cuyos motores son éxogenos” (Barbary & Hoffman, 2004, p. 113).

182


racial oficial transitó en cuatro décadas40 hacia la preocu-

pación en torno a la dimensión administrativa de la cultura

por parte de los Estados-naciones modernos. Los proble-

mas identitarios, abordados de manera tangencial por los

países centrales y los organismos internacionales antes de

la II guerra mundial, se constituyeron en objetivos centra-

les de la agenda cultural, desde la comprensión étnica de

los pueblos y países del Tercer Mundo. El caso colombiano,

de acuerdo a la postura del maestro Olivella en torno a la

Constituyente previa a la nueva constitución nacional en

1991, sintetizaría parte de lo expuesto, en tanto

… se reconoce que Colombia es multiétnica y pluricul-tural. Pero no se dice cuáles son las etnias y culturas. No se mencionan los aborígenes colombianos; a los descen-dientes africanos, o los españoles. Tomada la definición de la UNESCO, que eludía la alusión a razas -vocablo que se convirtió en tabú desde el nazismo-, se determinó que Colombia, al igual que el resto del mundo, era mul-tiétnica y pluricultural. Los constituyentes aterrizaron esa definición, afirmando que en Colombia existen minorías

40 La cultura como ámbito de intervención estatal, controlable, administrable, medi-ble y utilizable como herramienta para el modelo liberal y eurocéntrico de desarrollo y progreso, emerge en el contexto de la segunda posguerra mundial. De manera implícita, la acepción oficial de Políticas Culturales alude a organizaciones, norma-tividades e inversiones económicas, pero no incluye debates de los actores socio-históricos que han promovido y alimentado las diversas expresiones culturales a lo largo de la historia de los países andinos o Latinoamericanos. La designación tampoco incluye las múltiples vivencias y transformaciones de los lugares/ciuda-des, lugares/regiones, lugares/poblados y las Políticas Culturales que aún sin esta denominación, han agenciado los diversos actores sociales que las han alimenta-do, gestado, luchado y transfigurado. Para el caso colombiano en general, y del lugar/ciudad de Cali, particularmente, la normatividad existente desde la creación de Colcultura, hasta la del Ministerio de Colombia, no da cuenta de la relación raza-cultura presente en la historia de la ciudad desde la colonia hasta nuestros días. Las expresiones silenciadas de los afropobladores arrojan el acervo social, política e histórica de la diáspora en esta ciudad hacia una invisibilidad simbólica, hacia una invisibilidad cultural. De igual forma, contribuyen en el silenciamiento del mestizaje como práctica y política cultural de la élite dominante para acallar el tema racial.

183


negras, con lo cual desconocen la africanidad del ne-gro colombiano41.

5.1 POLÍTICAS CULTURALES

Investigadores culturales latinoamericanos como Nés-

tor García Canclini, acuñarían la expresión políticas cultu-

rales para designar prácticas y estructuras administrativas

propias de los Estados-nacionales, realizadas a través de

instituciones oficiales o privadas especialistas en temas cul-

turales, creadas para tal fin. A partir de esta instituciona-

lidad, se promoverían eventos, encuentros o actividades

desde una visión de cultura estática y sin contradicciones

sociales, o éticas. De esta manera, las Políticas Culturales

podrían entenderse como la gestión de recursos exentas

de los nudos y redes del poder económico, social y políti-

co, que sí contribuirían a normalizar y canalizar los recursos

culturales de las comunidades y localidades en nombre

del desarrollo y el progreso. De fondo estaría nuevamente

el deseo civilizador globalizado, con un discurso renova-

do, incluyente, globalizante, colonial.

García-Canclini, asesor cultural para la Unesco en dife-

rentes periodos, propuso entender las Políticas Culturales

para América Latina como “el conjunto de intervenciones

realizadas por el Estado, las instituciones civiles y los grupos

comunitarios organizados, a fin de orientar el desarrollo

41 Entrevista realizada al maestro, médico, escritor y afro activista, Manuel Zapata Olivella, por Aiden Salgado, en el marco del I Encuentro del Fortalecimiento de Juventudes Afros. Buenaventura, octubre 2004.

184


simbólico, satisfacer las necesidades culturales de la po-

blación y obtener consenso para un tipo de orden o de

transformación social” (García-Canclini, 1987, p. 26). Esta

definición ubica en un mismo horizonte discursivo a institu-

ciones civiles y grupos comunitarios con el Estado; el interés

central es el desarrollo de estrategias que democraticen

los bienes simbólicos encontrando las demandas culturales

tradicionales y populares, para alcanzar cambios estructu-

rales de/en las sociedades latinoamericanas. El fondo del

escenario, no mencionado explícitamente, es el mercado

cultural; la inmersión de los Estados y la administración de

la cultura como recurso (Yúdice, 2002), en la lógica de la

economía global. En el esquema analítico propuesto por

García-Canclini en torno a la transformación de las Políti-

cas Culturales, ubica al Estado y no a las naciones (a la

constitución y luchas simbólicas y por tanto culturales y po-

líticas), como el ente rector y administrador de las mismas.

Si bien existe una real preocupación por las manifes-

taciones culturales subalternas y su connotación política,

el análisis descrito enfatiza en luchas de clases, sectores

populares, iniciativas populares y movimientos populistas,

que pese a ser necesarias como categorías de análisis en

las ciudades contemporáneas, no dan cuenta de pro-

cesos de largo aliento como los abordados para el caso

afroidentiario en ciudades como Cali. Otra preocupación

no explícita del autor tiene que ver con el abordaje de la

administración cultural en el modelo neoliberal, en tanto

185


La última etapa de fortalecimiento de la acción cultural de los Estados, fue durante la década de los sesenta, y en ciertos países a principios de los setenta, cuando América Latina alcanzó un desarrollo más sostenido y diversificado; crecieron la producción y el mercado in-terno, y se amplió el consumo a nuevas capas sociales.

Esa incorporación de sectores antes excluidos se manifestó también en el campo cultural: el cambio básico fue el acel-erado crecimiento en el ingreso a la educación superior… Hubo asimismo un vertiginoso desarrollo de las ciencias sociales y las vanguardias artísticas; nuevas tecnologías modernizaron la producción y difusión cultural (expansión de la tv, uso de materiales y procedimientos avanzados en el diseño industrial y la creación artística). Aunque no fueron eliminadas las desigualdades entre las clases con el acceso a la cultura, se extendió su circulación y se democ-ratizaron sus contenidos. Algunos Estados contribuyeron a este proceso creando nuevos organismos para promover el arte y la educación, e iniciaron una política institucional sistemática en el área cultural, como ocurrió en Brasil, Perú, Venezuela y Colombia (García-Canclini, 1987, p. 38-39).

Desde esta perspectiva, se evidencia que para Gar-

cía-Canclini las Políticas Culturales se resuelven en un

mercado cultural donde la democratización estaría re-

presentada por la libre circulación de los bienes simbó-

licos de la alta cultura, disponibles a sectores populares

desde la educación formal, que también debería pro-

porcionar los recursos para apreciarlos e incorporarlos.

En el trabajo sobre Políticas Culturales en Colombia, de-

sarrollado por Úrsula Mena Lozano y Ana Rosa Herrera

Campillo, se expone que

186


Apoyados en diversos estudios históricos, el recuento de épocas referidas a la institucionalización de la cultura en Colombia tiene como punto de partida la presencia milenaria de nuestras diversas comunidades indígenas en los ámbitos geográficos del país. Con distintos gra-dos de estructuración, unas eran verdaderas naciones, y otras, agrupaciones tribales; todas tenían sus particu-lares patrones sociales y religiosos, estatus político, siste-mas de producción agrícola y artesanal, sistemas de creencias y valores, y reconocidos conocimientos cientí-ficos (Mena & Herrera, 1994, p. 101).

El fragmento expuesto permite observar varias aris-

tas de la visión oficial en torno a las Políticas Culturales.

De un lado, el carácter antiguo otorgado a las comu-

nidades indígenas, que sólo como escenario de fondo

y milenario, tienen cabida en la institucionalización de

las Políticas Culturales estatales. De otro lado: el desco-

nocimiento sobrelos afrodescendientes, sus poblaciones,

sus lugares, sus formas de ser y existir en nuestro país.La

fórmula discursiva para la evasión al tema racial, es la

omisión de las Políticas Culturales desde el paradigma

de la indianidad en una perspectiva tan milenaria, que

parecería incluir toda la polifonía cultural de las voces

subalternas en la actual Colombia. Se continúan eviden-

ciando las experiencias afro silenciadas, además de la

necesidad de expertos intérpretes (antropólogos, etnó-

logos) para la comprensión del antiquísimo saber.

La igualdad discursiva otorgada a “los pobladores blan-

cos y negros”, obvia la esclavización a la que fueron some-

tidos los afrodescendientes tanto en la conquista como en

187


la colonia y en parte de la república colombiana. De igual

manera, niega la dominación ejercida por los españoles

a su otredad indígena o negra, así como al continente, su

territorio y cultura. Por último, invisibiliza el problema racial,

calificando el tema político como cuestión de diversidad

étnica y cultural. La diferencia cultural presente aún en las

diversas expresiones subalternas barriales, expresan la diná-

mica conflictividad en el ámbito cultural. El reconocimien-

to de la historia, de la construcción política de los sujetos

sociales, es vital para re-conocer, en las Políticas Culturales,

mucho más de lo propuesto por García-Canclini. Una vía

alterna para comprender las Políticas Culturales, es la pro-

puesta por Escobar et al, como

El proceso que se desata cuando entran en conflicto conjuntos de actores sociales que a la vez que encar-nan diferentes significados y prácticas culturales, han sido moldeados por ellos. En esta definición se pre-supone que significados y prácticas (especialmente aquellos que en virtud de la teoría, se han considera-dos marginales, de oposición, minoritarios, residuales, emergentes, alternativos, disidentes y similares, todos en relación con un orden cultural predominantemente determinado), pueden originar procesos cuyo carácter político debe necesariamente ser aceptado. El hecho de que raramente se aceptan como políticos es más un reflejo de definiciones arraigadas y ancladas en culturas políticas dominantes, que un indicador de la fuerza so-cial, la eficacia política o la relevancia epistemológica de la política cultural (1998, p. 20).

Desde esta perspectiva, el ejercicio político hace par-

te intrínseca de las propuestas culturales de colectivos

188


afros y viceversa, tanto en la forma de comprensión de

la problemática identitaria, como en las maneras en las

cuales tienen lugar construcciones y visiones del territorio

(barrios, calles, colegios, esquinas, sitios de diversión), y

por tanto, la re-significación de la ciudad.

Los sistemas de lugares (Barbary & Hoffmann, 2004), las

territorialidades, las localidades heterogéneas, superpues-

tas, deben incorporarse no como contexto o introducción

en la generación de Políticas Públicas, sino en su fase de

implementación. Deben posibilitar un permanente diálo-

go de saberes que trascienda la mirada “administravista”

tradicional, logrando, además de la aplicación de ac-

ciones, producción de efectos, impacto sobre el terreno,

reacciones a la acción, etc.; una (re) apropiación de la

ciudad, desde un ejercicio político que parta del recono-

cimiento de la diferencia cultural, combinando lugares y

lógicas para una vivencia de lo público que trascienda

las formalidades y permita ver que en el siglo XXI, ciuda-

des colombianas como Cali, son escenarios donde lo cul-

tural y las tensiones políticas se despliegan; el lugar en el

que se instalan narrativas y actores sociales, entrelazan-

do y disputando significados y prácticas barriales, locales,

colectivas… Lugares donde se re-escribe la implementa-

ción de las Políticas Públicas. Lo contrario podría significar

seguir diseñando lo público en el vacío. Podría también

significar “un trámite” más que el real contraste de lo pla-

neado con lo hallado para construir, desde la diferencia,

equidad social, territorial e identitaria.

189


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193

Adriana Anacona Muñoz

6Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos

Humanos en los pueblos indígenas latinoamericanos

Adriana Anacona Muñoz42

Resumen

Este artículo se construye con los aportes de 27 líderes

indígenas latinoamericanos, quienes desde una meto-

dología participativa, discutieron la situación de los pue-

blos indígenas originarios desde México hasta Chile con

relación a los Derechos Propios y su relación con el Dere-

cho Ordinario, como parte del Diplomado de Derechos

Indígenas del Fondo Indígena43.

Incluye los resultados de la discusión sobre ¿Qué ha

pasado con la Consulta Previa en los pueblos indígenas

latinoamericanos?, y la también expuesta en el Diálogo

42 Mujer indígena integrante del Cabildo Indígena Yanacona de Santiago de Cali; socióloga y magíster en Políticas Públicas. Docente Universitaria. Hace parte del Grupo de Investigación Gicompu de la Universidad Santiago de Cali. Correo: [email protected] El Fondo Indígena es un organismo multilateral de cooperación internacional, creado desde 1992 en el marco de la II Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y Gobierno.

194

Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos

Social realizado por la FAO, denominado “Los pueblos

indígenas y la FAO, construyendo una agenda común”,

espacio llevado a cabo con la participación de autori-

dades indígenas de distintas organizaciones y represen-

tantes del foro permanente para los pueblos indígenas.

Para ello se hace una referencia al ejercicio metodo-

lógico; se describe qué es la Consulta Previa y el Con-

sentimiento Previo, libre e informado; cuáles son las limi-

taciones y por qué es un asunto de derechos humanos;

finalmente se presentan los retos y las conclusiones plan-

teadas en relación con una Declaración Pública de Pue-

blos Indígenas Latinoamericanos.

Palabras clave: consulta previa, convenio OIT 169 de

1989, declaración de naciones unidas para pueblos indí-

genas, indígenas, derechos humanos, exclusión, autode-

terminación, latinoamérica, resistencia política.

1. INTRODUCCIÓN

Este escrito tiene que ver con la participación en el

Diplomado de Derechos Indígenas del Fondo Indígena,

el cual tuvo como sede la Universidad de la Academia

del Humanismo Cristiano en Santiago de Chile en alian-

za con la Universidad Indígena Intercultural (UII). En el di-

plomado compartieron saberes 27 líderes indígenas de

Latinoamérica de distintas organizaciones desde México

hasta Chile.

195


En este escenario, surtieron distintas discusiones alrede-

dor de la situación compleja de violación de derechos

humanos y de todo nivel de los pueblos indígenas latinoa-

mericanos. En una lógica de problematización de Políti-

cas Sociales resultó muy importante cuestionar la noción y

existencia del Estado Nación vs Estados Plurinacionales; las

lógicas de dominación y sometimiento que con sus parti-

cularidades se ha dado en los distintos países, siempre en

un sentido de subalternidad y represión y movilizadas por

una noción de desarrollo neoliberal que con su discurso

de “progreso”, legitima la destrucción y la pobreza que

con la inversión del capital, la realización de megapro-

yectos y la implementación de Políticas Sociales Libera-

les44, se llevan a cabo en el marco de desplazamientos

masivos, asesinatos físicos y culturales, la pérdida de la

lengua como efecto de la violencia física y simbólica, la

pérdida de memoria histórica, la destrucción de los hábi-

tats biológicos, forestales, sociales, económicos y cultura-

les, propios de los pueblos indígenas y del campesinado.

Utilizando el enfoque de la Investigación Acción Par-

ticipativa, es decir, desde el reconocimiento del otro

como sujeto capaz de transformar su realidad, se realizó

44 En enfoque liberal ha restringido la posibilidad del ejercicio de un ciudadano pleno, porque ha estado supeditado a la existencia de la propiedad privada o el reconocimiento de derechos que en distintas épocas han sido violentados, desco-nocidos o arrebatados a millones de personas indígenas en este continente. Este enfoque le da prioridad al capital contrario a la persistencia y equilibrio; ha sido el que tiene al planeta en una fase de destrucción total y en exterminio de especies de flora y fauna, como también de poblaciones enteras, entre ellos los pueblos indígenas, pero que lamentablemente es donde se sustentan los actuales Estados modernos y altamente competitivos, y es sobre el cual cada vez somos más los que cuestionamos su modelo de desarrollo, que para nada es sostenible.

196


un ejercicio de línea de tiempo para entender y ampliar

el porqué de la existencia y persistencia de un marco jurí-

dico internacional de salvaguarda de los pueblos indíge-

nas45, que debe trascender a Políticas Públicas en cada

país firmante y que por pretensiones diferenciadas, no lo

ha realizado ni generado retrocesos normativos. Esto nos

llevó a la necesidad de analizar, ¿qué ha pasado con la

consulta previa en los pueblos indígenas latinoamerica-

nos?, reconociendo que su existencia tiene el primer an-

tecedente en el Convenio 169 de la Organización Inter-

nacional del Trabajo (OIT, en adelante) establecido en

1989 con ratificación y ampliación en la Declaración de

las Naciones Unidades sobre los Derechos de los Pueblos

Indígenas promulgada en el 2007; ambas han sido rati-

ficadas de distinta manera (en Ley, Acuerdo, Estatuto,

Norma, Programa o Proyecto) en los países latinoame-

ricanos, y sólo Chile no la ha ratificado, pero la instru-

mentaliza en programas sociales dirigidos a la población

indígena. Sin embargo en los países que se ha ratificado

no ha sido garantía de restitución de derechos por parte

del Estado- Gobierno.

45 Expedidas por el sistema de las Naciones Unidas: Convenio 169 de la OIT; los pronunciamientos de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Reco-mendaciones de la OIT (CEACR); la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (Declaración de los Pueblos Indígenas), adop-tada por la Asamblea General de las Naciones Unidas; el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); los pronunciamientos emitidos por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (Comité de Derechos Humanos); el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CEDR); el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC); el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas, y las recomendaciones del Foro Permanente para Cuestio-nes Indígenas de las Naciones Unidas (Foro Permanente).

197


Es esta compleja situación la que llevó a escribir el

contenido de este artículo pues, como resultado de in-

vestigación, se constituye en una denuncia sobre lo que

le ocurre a los pueblos indígenas latinoamericanos.

Como artículo, el texto está estructurado primero en

breve referencia a la metodología implementada, se-

guido de una descripción sobre la Consulta Previa y el

Consentimiento Previo, libre e informado; luego se seña-

lan cuáles son las limitaciones y por qué es un asunto de

derechos humanos. Finalmente se presentan los retos y

las conclusiones planteadas con relación a una Decla-

ración Pública de Pueblos Indígenas Latinoamericanos,

formulada por los participantes de este diplomado.

Se debe decir que esta discusión fue expuesta en

el Diálogo Social realizado por la Organización de las

Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricul-

tura (FAO, por sus siglas en inglés), denominado “Los

pueblos indígenas y la FAO, construyendo una agenda

común”, espacio llevado a cabo con la participación

de autoridades indígenas de distintas organizaciones y

representantes del Foro Permanente para los Pueblos

Indígenas; además fue presentado en la discusión del

VI Coloquio Internacional de Políticas Públicas, organi-

zado entre la Universidad Nacional de Colombia, Uni-

versidad Santiago de Cali, Universidad Autónoma de

Occidente y la Universidad del Valle, ambos eventos

realizados en el 2012.

198


2. METODOLOGÍA

El ejercicio de investigación desarrollado durante el

diplomado se hace desde un enfoque interpretativo y

comprensivo de la realidad social, teniendo como prin-

cipio básico la participación activa de cada uno de los

27 líderes indígenas y de los docentes que hicieron las

veces de orientadores de la discusión. En este sentido,

lo comprensivo es entendido como aquello que permi-

te hacer una lectura holística de la realidad que es ob-

servada y que al tiempo se interviene; es un modo de

buscar y documentar lo que ocurre en Latinoamérica

alrededor de los procesos de Consulta Previa frente al

ejercicio de derechos colectivos de los pueblos indíge-

nas. Para lograr construir una línea de tiempo, se actuó

con base en características básicas de la Investigación

Acción, esto es, la participación de las personas desde

el mismo momento de problematización de la temática,

en este caso, preguntarse sobre los distintos procesos de

Consulta Previa como parte del proceso de implemen-

tación del Convenio 169 de la OIT. Cada uno de los in-

sumos de discusión fue producto del consenso, al igual

que la elaboración de las conclusiones.

199


Imagen 1. Registro de actividades

Fuente: Anacona, A. 2012.

La construcción de la línea de tiempo permitió revisar

en términos de implementación de Políticas Públicas, el

proceso político organizativo del movimiento indígena

latinoamericano que facilitó la definición de la Consul-

ta Previa y el derecho a la libre autodeterminación de

los pueblos indígenas como un convenio internacional;

a su vez, identificar los aspectos críticos que han incidido

según cada país en la ratificación del Convenios 169 de

la OIT, así como de la declaración de derechos para los

pueblos indígenas de 2007.

200


3. RESULTADOS

3.1 ¿Por qué hablar de Consulta Previa como asunto de derechos?

En términos cercanos (geográficamente), en Colom-

bia la Universidad de los Andes publicó un documento

de balance sobre la Consulta Previa, que está dispues-

to en la red46. Este texto remite a algunos elementos de

este documento, pero toma como referencia datos y

expresiones de los 27 líderes indígenas, recogidas en la

sesiones de discusión en el diplomado y, desde allí, los

argumentos presentados por Mirna Cunningham47, Nan-

cy Yañez48 y otros catedráticos que estuvieron en este

espacio y que son reconocidos como expertos a nivel

internacional.

“La Consulta Previa está definida de manera dispersa

por normas y jurisprudencia internacional (…) Además

46 Este documento, además de describir en detalle el marco normativo internacional, describe normas regionales como los pronunciamientos y sentencias de la Comisión In-teramericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y el Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de la Organización de Estados Americanos (Proyecto de la OEA). También da cuenta de los lineamientos de los organismos multilaterales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, “porque a pesar de no ser vinculantes para los Estados por su carácter de derecho voluntario, emiten pronunciamientos que fijan algunos es-tándares sobre Consulta Previa, que influyen en la decisión de otorgar préstamos a los Estados”. Y aborda distintos “documentos sobre responsabilidad empresarial, que se pronuncian sobre la necesidad de realizar consultas previas y algunos procedimientos adecuados para lograrlas, referenciando que estos documentos no vinculan ni a las empresas ni a los Estados” (Rodríguez, César, et al. 2010, p. 16).47 Maestra indígena experta y coordinadora de Cátedra Indígena Itinerante de La-tinoamérica; doctora honoris causa de la Universidad Autónoma de México. En el 2011 fue presidenta del Foro Permanente para los Pueblos Indígenas.48 Abogada con maestría en derechos humanos y Ph. D. en Derechos; es coordi-nadora del Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas.

201


de la dispersión normativa, la Consulta Previa está defini-

da con parámetros muy generales, aunque los detalles

procedimentales no han sido desarrollados por las nor-

mas jurídicas internacionales ni nacionales” (Rodríguez &

Orduz, 2012, p. 16).

La Consulta Previa es “un mecanismo de salvaguarda

para el ejercicio de derechos colectivos en la puesta en

práctica del Consentimiento Previo, libre e informado,

en el ejercicio de la libre autodeterminación; si los Esta-

dos cumplieran con su responsabilidad de garantizar de-

rechos y cumplieran con el sentido de la participación

democrática, la Consulta Previa debería ser el último

recurso” (Relatoría: Cátedra Indígena, Chile, octubre

2012), pero como la situación es contraria, es decir, un

Estado que desconoce las relaciones de protección del

territorio físico y espiritual de los pueblos indígenas, ante-

poniendo sus lógicas de desarrollo de mercado ante la

participación y el sentido de las comunidades, la Consul-

ta Previa se presenta como posibilidad y medio de de-

fensa frente a distintos niveles de afectación respecto a

medidas o acciones legislativas, administrativas, de co-

mercialización y/o asuntos de bienes no renovables que

promuevan los gobiernos, sectores de empresa privada

y particulares.

Por esta razón los pueblos indígenas refieren la Consul-

ta Previa como un mecanismo de salvaguardar-prote-

ger sus culturas y para hacer cumplir a los Gobiernos, la

202


empresa privada y otros actores, las normas y procedi-

mientos legislativos que existen a nivel nacional, regional

y local que nos reconoce.

Esto hace que para los pueblos indígenas la Consulta

Previa sea un asunto de derecho fundamental, en la

medida que favorece el reconocimiento de la libre au-

todeterminación como autonomía y autogobierno en

el ejercicio legítimo del Derecho Propio, el cual debe

estar como fundamento ante cualquier normatividad

estatal; es decir, la Consulta facilita la integración de

los distintos niveles de normas sobre las cuales los pue-

blos indígenas nos regimos, relación representada en la

siguiente Figura 1.

Figura 1. Relación de Derechos


203


La consulta Previa y el Consentimiento Previo, libre

e informado, es producto de más de 20 años de ne-

gociación entre los pueblos indígenas, gobernantes

y distintas instancias representadas en Naciones Uni-

das. En este sentido, el Convenio 169 de la OIT (1989)

y la Declaración de Naciones Unidas sobre los Pue-

blos Indígenas deben ser consideradas como Políticas

Públicas de construcción de amplio acuerdo, ambas

vinculantes, las cuales reconocen la libre autodeter-

minación como fundamento central, expuesto en sus

diferentes artículos (Figura 2. Autodeterminación en

las dos normas vinculantes). Se debe resaltar que el

Artículo 3 es el alma de la Declaración de Naciones

Unidas para los Pueblos Indígenas, y en el Artículo 19

de esta misma se relaciona la vigencia permanente y

obligatoriedad de los gobiernos en los países firmantes

que para América Latina son todos, a pesar de la ne-

gación que han tenido algunos gobiernos como Chile

en su ratificación, pero que evidencia el compromiso

de los gobiernos de Colombia, Bolivia, Ecuador, Mé-

xico, Nicaragua, Guatemala, Panamá, Honduras; Ar-

gentina en su ratificación, y el evidente retroceso en el

Brasil; esto no desconoce la violencia que ejercen los

Estados y distintos actores cuando los pueblos indíge-

nas exigimos el cumplimiento de esta norma.

204


Figura 2. Autodeterminación en las dos Normas vinculantes


En toda Latinoamérica, a pesar de este reconocimien-

to normativo, la garantía y restitución de derechos no

ha sido posible, ni mucho menos ha logrado superar que

cuando el indígena contemporáneo reclama sus dere-

chos, sea visto como atrasado, rebelde, subversivo o ro-

mántico subjetivo (quizás como me ven ustedes); este

tipo de violencia física y simbólica constituye una exigen-

cia permanente del Movimiento Indígena Latinoameri-

cano, la cual llevamos a distintos espacios académicos,

políticos y económicos de todo nivel; es una cuestión

de Derechos Fundamentales para que la sociedad en

general no interpreten al Movimiento Indígena Latino-

americano como un grupo de rebeldes o subversivos y

legitimen desde su desconocimiento la criminalización,

marginalidad, violencia y exclusión a la que los gobier-

205


nos nos someten desde el norte al sur de Latinoamérica,

incluso gobiernos progresistas como Bolivia y Brasil.

3.2 ¿Qué se encuentra como Balance de la Consulta Previa en América Latina? Voces de líderes y lideresas

“Nuestro continente, el Abya Yala y en particular las

regiones Andina, Amazonía y Pacífico, alberga la mayor

biodiversidad y las más importantes fuentes de agua del

mundo. Por ello es el centro de las disputas por los bie-

nes naturales estratégicos que están en los territorios in-

dígenas: petróleo, minerales, bosques, reservas de agua

y de vida que permitirán la continuidad de la especie

humana. En consecuencia, es un escenario de conflictos

ambientales y sociales; de vulneración de derechos, de

criminalización de la protesta y de militarización” (Benito

Calixto Guzmán, Subcoordinador General CAOI, Diálo-

go “Los pueblos indígenas y la FAO, construyendo una

agenda común”, Chile, Octubre 2012).

Esto no desconoce que los pueblos que habitan en el

centro y más al sur del continente enfrenten situaciones

complejas de violación de derechos. Por ejemplo, debo

mencionar que en el mes de octubre de este año, en

Guatemala sumaban ocho asesinatos de líderes indíge-

nas del pueblo Maya Quiche (Toto Nicapan), y en Chile

se protestaba por la judicialización injustificada de nue-

ve líderes Mapuche, quienes al cierre de este documen-

to, llevaban 22 días en huelga de hambre; ambos casos

por defender su territorio y demandar la garantía de de-

206


rechos donde el Gobierno vigente es el responsable de

esta violación: no garante.

La investigación ha demostrado que diversos conoci-

mientos y prácticas culturales mantienen o realzan la bio-

diversidad, y la preservación de estas culturas y lenguas

está estrechamente relacionada con la conservación

de la biodiversidad. Figura 3: diversidad vegetal y distri-

bución lingüística (“language”: lengua; “plant diversity”:

diversidad vegetal; “very low”: muy baja; “low”: baja;

“medium”: media; “high”: alta y “very high”: muy alta49).

Figura 3. Diversidad vegetal y distribución lingüística

Fuente: Stepp, J.R. et ál., 2004, basado en parte en los datos de Barthlott, W. et ál., 1999.

Sin embargo, el modelo económico neoliberal es apli-

cado por igual por los gobiernos abiertamente neolibe-

49 En la Figura 3 las lenguas están indicadas por puntos negros, y las zonas más oscuras representan una gran diversidad lingüístico-cultural.

207


rales y los llamados “progresistas”. Los conflictos sociales

se multiplican como resultado de la vulneración de los

derechos de los pueblos indígenas de forma diferencia-

da en cada país, pero no menos importante para la re-

sistencia y pervivencia de todas y todos (Plenaria Diálo-

go “Los pueblos indígenas y la FAO, construyendo una

agenda común”, Chile, octubre 2012).

En este sentido, en América Latina la Consulta Previa

y el Consentimiento Previo, libre e informado como de-

rechos en sí mismos y como mecanismos de garantía del

ejercicio de los demás derechos, ocupa un lugar central

en la agenda (Plenaria Diálogo “Los pueblos indígenas y

la FAO, construyendo una agenda común”, Chile, octu-

bre 2012), es decir, constituye un “tema fundamental en

los debates y las políticas sobre los pueblos indígenas, las

comunidades afrodescendientes y otros grupos étnicos

que han visto en ella una herramienta para contrarrestar

el avance del legado de discriminación del que son víc-

timas” (Rodríguez & Orduz, 2012, p. 11).

La Consulta Previa es sustento directo del Sistema

de Derechos que establece Naciones Unidas desde la

Comisión Interamericana de Derechos y la Corte In-

teramericana de Derechos Humanos, hasta los órga-

nos como la OIT, el Consejo de Derechos Humanos, el

Consejo de Asuntos Económicos y Sociales (Ecosop),

el Consejo de Mujeres, la Comisión de Derechos de

Infancia, el Observatorio de Discriminación, el Relator

208


de Derechos Humanos; todos trabajan el derecho a la

consulta.

A pesar de los avances normativos, tanto líderes como

académicos coinciden en que es necesario sistematizar

los estándares y procedimientos existentes en los distin-

tos niveles: nacional, regional y local, de tal modo que

se pueda hacer un uso apropiado de los recursos nor-

mativos y podamos reconocer los procedimientos: antes

(preparatorio a la consulta), durante (ejercicio de con-

sulta) y después (seguimiento de la consulta). Frente a

esto se argumenta que “la falta de sistematización de los

estándares existentes puede ir en detrimento de la pro-

tección eficaz de los derechos de las poblaciones prote-

gidas” (Rodríguez & Orduz, 2012, p. 17).

Otra limitación importante sobre la cual hay coinci-

dencia, es que “la tendencia de los analistas, jueces y

gobiernos, a tratar el problema como si fuese un todo,

es decir, como si el dilema consistiera sólo en hacer o no

hacer una consulta. Lo que esta perspectiva pierde de

vista, es el hecho que la consulta consiste en un procedi-

miento con varios pasos y dilemas (desde la publicidad

de los pormenores de un proyecto económico que se

planea ejecutar en territorio indígena, hasta los partici-

pantes y la duración de la consulta), en cuyos detalles se

juega el nivel de protección a los derechos de los pue-

blos y las comunidades resguardadas (Garavito R, Morris,

M. Orduz S., Buriticá, P, 2010, p. 12).

209


Los Estados-Nación no están asumiendo su compro-

miso de ratificación y ejercicio del Convenio 169 OIT y

de la Declaración de Naciones Unidas para los Pueblos

Indígenas de 2007. La función de “presentar consultas

de cooperación de “buena fe”, a través de instancias

representativas y mecanismos apropiados frente a medi-

das legislativas o administrativas que los afecte a fin de

conseguir sus consentimiento libre, previo e informado”

como se establece (Convenio 169 OIT Artículo 6, Decla-

ración ONU Artículo 15 y 19), están siendo violentadas;

porque los gobiernos “no actúan de “buena fe”, insisti-

mos, dado que se encuentran asociados a intereses fi-

nancieros y promoviendo un modelo de desarrollo neo-

liberal que va en contra de cualquier sentido de buen

vivir de los pueblos indígenas”50.

“En el caso de las Consultas Previas, los Gobiernos no

brindan igual papel ni reconocimiento a los pueblos in-

dígenas; siguen subestimando nuestras capacidades de

compresión y discusión de asuntos complejos. En térmi-

nos de representatividad gubernamental, en los proce-

sos de consulta generalmente son funcionarios públicos

que poco o nada tienen injerencia en la toma de deci-

sión”. Esta situación genera mayor tensión cuando existe

la posibilidad de negociación, pero también da cuenta

de este sentido de subestimar nuestras preocupaciones

por parte de gobernantes, empresarios y otros actores.

50 En este apartado de la ponencia todos los textos que aparecen en cursiva ha-cen referencia a las voces de consenso de líderes y lideresas que participaron del Diplomado y en el Diálogo realizado con la FAO.

210


“ Los mecanismos y escenarios de concertación que

proponen los gobiernos no son apropiados y se repre-

sentan como un ejercicio de simulación”. Afirmar esto

no desconoce las experiencias exitosas de consulta que

existen en México, Colombia, Ecuador y Bolivia, pero sí

da cuenta del nivel de participación y ejercicio ciuda-

dano que estamos realizando los pueblos indígenas; por

ejemplo en Guatemala se tiene constancia de 62 con-

sultas, pero no se tiene claridad si el balance es positivo,

porque se desconoce cuál ha sido el impacto, es decir,

la participación que se presume es básica y no de toma

de decisión conjunta, se subestiman las comunidades.

En el caso de Colombia, el año anterior (2011) se publicó

un documento que recoge la experiencia en términos

de lecciones aprendidas sobre Consultas Previas (ONIC,

2011), el cual pretende orientar la participación de las

organizaciones y comunidades indígenas en los proce-

sos de Consulta Previa y Consentimiento Previo, libre e

informado.

Existe desconfianza de las comunidades y los pueblos

indígenas frente a la acción de los gobiernos; expresa-

mos que el sentido de la buena fe no existe, se apro-

vechan de la confianza que se genera; de igual forma

ocurre cuando quienes nos representan en las institu-

ciones públicas asumen e instrumentalizan la represen-

tación que hacen nuestros pueblos; nos engañan o se

dejan cooptar en la estructuras estatales.

211


Comunmente se manifiesta que por parte de las instan-

cias responsables del Estado para negociar, y en represen-

tación de los ejecutivos quienes redactan los documentos

resultados de las consultas, por lo general no incluyen to-

dos los elementos del acuerdo, o se hace en un lenguaje

técnico y nada accesible al resto de la población. De igual

forma son escasos los estudios apropiados con dimensión

en los niveles de afectación social, cultural e identitario, o

se realizan en lenguajes poco claros para nuestros pueblos.

Los Estados rara vez toman medidas de cooperación, y

además delegan en otros las responsabilidades de liderar

los programas en donde es escasa la representatividad

de nuestra gente. En la mayoría de casos, son las agen-

cias de Naciones Unidas las responsables de orientar o li-

derar las acciones dirigidas a nuestros pueblos, o en su

defecto ONG’s internacionales, nacionales o locales, ar-

ticuladas a los procesos de Estado que demuestran poca

intención de incluir la Consulta Previa y el Consentimiento

Previo, libre e informado, como política institucional.

En este sentido se encuentra que las Organizaciones de

Naciones Unidas (ONU) deben contribuir con la plena apli-

cación de las disposiciones y normas establecidas (Conve-

nio 169 OIT Artículo 33 y 42, Declaración ONU Artículo 41 y

42), pero manifestando que la ONU tendrá el Foro perma-

nente desde donde se proveerá el respeto y la aplicación

a disposiciones legales o administrativas. A su vez facilitará

con apoyos financieros y asistencia técnica.

212


Las agencias de cooperación de la ONU intervienen y

algunas, sus principios institucionales reconocen la Con-

sulta como aspecto básico para la intervención; sin em-

bargo, existe un nivel de desconfianza desde las comu-

nidades hacia este tipo de organización, pues se siente

que éstas han sacado ventaja de las circunstancias de

los pueblos, situación que nos hace sentir como objetos

de estudio, más no como sujetos de derechos. Frente a

esto surge la pregunta sobre qué tanto estas organiza-

ciones ayudan a reconocer nuestros modelos propios de

relación, de producción; modelos alternativos que per-

mite el buen vivir (Plenaria, Diálogo FAO, octubre 2012).

Consideramos que No sabemos hasta dónde las agen-cias de cooperación de la ONU, así como las ONG´s nacionales e internacionales, han instrumentalizado el discurso de la defensa de derechos indígenas para mantener su financiación o su mirada altruista o de compensación.

Necesitamos que desde estas organizaciones se legiti-men los modelos propios, y esto incluye el manejo de discursos propios, expresiones como ‘buen vivir’, sober-anía alimentaria; referirse a nosotros como pueblos les cuesta en sus discursos o documentación, pero siguen manifestando que nos reconocen.

Desde un sentido crítico también nos miramos para re-visar qué ha pasado con nuestra titularidad de derechos, y notamos que nosotros debemos “participar de forma activa durante todo el proceso: pre consulta, consulta y post consulta, lo que también implica participar ac-

213


tivamente, es decir, con Voz y Voto frente al diseño, la implementación y evaluación de aquellos programas, proyectos o políticas que nos afecte; éstas pueden ser desde el ámbito legislativo o administrativo en cualquier nivel: nacional, departamental y local” (Convenio 169 OIT, Artículo 7 y 12 - Discusión en sesión clase diplomado).

En común se observa que a pesar del esfuerzo de for-

mación y titulación profesional en nuestros pueblos, son

pocos los profesionales indígenas que apoyan a las co-

munidades. Nuestras comunidades se enfrentan a un ni-

vel de desconocimiento de derechos colectivos que es

alto en proporción a las fuertes presiones que recibimos

en la invasión de nuestros territorios.

Paradójicamente -pero también como parte de es-

tas lógicas perversas de corrupción- se nota que la co-

munidad como pueblo indígena debe tener vocería, y

en ocasiones son nuestros mismos profesionales los que

contribuyen a subestimar nuestro nivel de comprensión

sobre los asuntos que nos afectan, la forma como de-

bemos abordarlo. Frente a esto la comunidad es tímida

en sus aportes; es posible que se desconozca cuál debe

ser su papel en la toma de decisión conjunta, sumado

a que pocas veces se participa en los tres niveles que

incluye un programa, proyecto o política: diseño, imple-

mentación y evaluación.

Se desconocen los resultados de estudios técnicos y, a

pesar de los esfuerzos, pero también sumado a la repre-

214


sión, poseemos pocos medios para la difusión de informa-

ción y no hacemos provecho de medios masivos como

Internet y las redes sociales, que debería servirnos para

visibilizar lo que nos pasa o afecta en cada territorio.

Con relación a la responsabilidad de la empresa pri-

vada o mercado, no aparece un artículo que exprese

de forma específica; es un asunto ambiguo, es decir,

aparece la referencia a “otro sector”. Sin embargo se

observa que son pocas las empresas que se comprome-

te de buena fe, y ellos no aparecen en la norma directa-

mente; esta ambigüedad, o referirse a la maquinaria del

mercado como ‘otro sector’, deja la sensación como si

el mercado no pudiera tener control.

El modelo de desarrollo basado en la competitividad

y devastación, invasión y violencia con nuestros pueblos,

sumado a las alianzas de corrupción o a su financiación

con grupos armados, generan fuertes lógicas de violen-

cia que inciden en la violación de derechos fundamen-

tales como la vida. Nuestros territorios ancestrales no

tienen valor ni simbólico, pero sí comercial como apro-

piación de recursos que finalmente no son de ellos, son

de la humanidad y que defenderemos como lo hicieron

nuestros abuelos: como principio de autodeterminación

y resistencia política, social y cultural.

Son muchos los retos con los sectores privados, más

cuando la mega minería es una de los problemas mun-

215


diales; están escavando las entrañas de la pacha mama

y no reconocen que ese modelo de desarrollo es errado

y está generando el desgaste general. (Plenaria Diálo-

go (2012). “Los pueblos indígenas y la FAO, construyendo

una agenda común”, Chile).

4. CONCLUSIONES

4.1 ¿Cuáles son los retos y conclusiones?

Con relación a las brechas y exclusión, es evidente que

la Convención 169 de la OIT, promulgada en 1989, busca

que la Consulta Previa sea un mecanismo para facilitar

los acuerdos de “desarrollo capitalista” en los territorios

indígenas, reconociendo que como pueblos indígenas

tenemos derecho a decidir sobre todos los asuntos que

nos afecta física51, moral y culturalmente, como ejercicio

pleno de derechos.

La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Pue-

blos Indígenas promulgada en el 2007, se crea como un

instrumento necesario frente al incumplimiento de dere-

chos por parte de los Estados y sus gobiernos; por eso el

sentido de esta Declaración es orientar la acción estatal

y otros sectores acerca de cómo se deben respetar y

garantizar los derechos humanos, sociales, económicos,

políticos y culturales de los pueblos indígenas y tribales.

51 Lo físico incluye todos los aspectos materiales, entre ellos los asuntos económicos.

216


Por lo tanto, esta declaración no crea derechos nue-

vos, sino que apela a la defensa y el respeto a la auto-

determinación cultural, social, económica, política y de

territorio; exige la participación plena de nuestros pue-

blos; exige que los garantes de derechos de los Estados y

sus gobiernos52, deban respetar y asegurar recursos para

que se garanticen nuestros derechos.

La existencia del derecho a la participación, la Con-

sulta Previa y el Consentimiento libre e informado (Artícu-

lo 6 y 7) en el Convenio 169 de la OIT, implica el recono-

cimiento de toma de decisiones y control de los recursos

naturales que poseen los pueblos indígenas, y esto no es

más que el reconocimiento del autogobierno.

Es necesario comprender que estas dos normas,

como resultado de demanda y acuerdo ampliado,

son vinculantes y se constituyen en una Política Pública

transnacional, que obliga a los Estados y sus gobiernos a

garantizar todos los derechos de los pueblos indígenas

originarios en el Abya Yala.

Esto demanda reconocer que la Consulta Previa y el

Consentimiento Previo, libre e informado, están definidos

en un marco amplio de normatividad que exige como

mecanismo de defensa sistematizar los procedimientos

antes, durante y después de la consulta y el consenti-

52 El Estado está compuesto por los tres poderes en estas estructuras democráticas, y los gobiernos rotan en cada período de ejercicio administrativo a nivel nacional, departamental-regional y local; por eso siempre hablamos de Estados y gobiernos.

217


miento, desarrollados en cada país según los distintos

casos vivenciados.

Es necesario que los Estados establezcan presupuestos

suficientes y adecuados que respondan a las grandes

demandas para la garantía de los derechos fundamen-

tales, colectivos e integrales indígenas, en donde la con-

sulta previa debe posibilitar el ejercicio de consentimien-

to previo, libre e informado.

La consulta es un proceso; es una construcción social,

que tiene los tiempos que requiera el proceso, no los que

exija el gobierno o los otros sectores interesados en su

afán de explotar. Si existen reglamentos de tiempos, se

está violentando este proceso, porque no requiere estos

afanes, sino la comprensión. En este sentido, las comu-

nidades y los pueblos indígenas debemos entender que

no nos podemos someter a estos criterios de dominación.

Es urgente encontrar equilibrio entre los intereses le-

gítimos del Estado, la sociedad y los pueblos indígenas.

Cuando decimos legítimos, está asociado a la garantía

de derechos, no hacia la lógica del mercado capitalista.

En la actualidad, a pesar de los avances normativos in-

ternacionales, regionales y locales, el modelo de Estado-

Nación nos sigue desconociendo bajo una mirada ex-

cluyente de ciudadanía; esto demanda un cambio de

paradigma que nos reconozca desde el derecho mayor.

218


Por esta razón, contrario a lo que pretenden los Estados,

los pueblos indígenas luchamos por los derechos colecti-

vos, esto es, gozar de derechos plenos.

A pesar del marco jurídico y los distintos marcos constitu-

cionales, en ningún país hemos podido cambiar el mode-

lo de Estado-Nación; sólo Ecuador y Bolivia han avanzado

hacía un Estado Plurinacional (con bastantes críticas).

Mucho menos cuando el desarrollo neoliberal se presume

como una nueva forma de discriminación y exclusión.

Esta situación hace que el Movimiento Indígena Lati-

noamericano se deba fortalecer, porque los años veni-

deros serán aún más complejos, sumado a que la pacha

mama está compensando al capitalismo en su salvaje

relación de desarrollo.

Las labores de consulta se deben implementar en to-

dos los asuntos legislativos, administrativos y que afecten

a los pueblos indígenas, incluso en aquellos programas

que los beneficien. En este sentido, la consulta se debe

ejecutar previo al otorgamiento de concesiones priva-

das que realiza el Estado, incluso previo a la realización

de estudios de impacto; si no se da esta condición, es

demandable lo avanzado en la intervención.

En caso contrario, es decir, una vez iniciada la interven-

ción, siempre existe la posibilidad de acudir al recurso de

la consulta y del consentimiento previo, libre e informa-

219


do, a pesar que se haya intervenido; es un mecanismo

legítimo53.

Los gobiernos y otros sectores han instrumentalizado y

apropiado conceptos propios del Movimiento Indígena La-

tinoamericano, como el multiculturalismo e inclusive el de

la consulta previa, el consentimiento; los conceptos los asu-

men a su favor, y para ello los han vaciado de contenido y

los han resignificado con una visión neoliberal ultranza que

nos pone en mayor riesgo; por eso quienes diseñen, imple-

menten o ejecuten políticas, deben reconocer este ejerci-

cio instrumental y superar dicha restricción y exclusión.

La superación del conflicto armado interno mediante

el diálogo y la concertación de acuerdos es urgente, da-

das las condiciones de violación de derechos por parte

del Estado y otros actores. Aquí se observa que la “buena

fe que debe tener el Estado” es una aplicación restrictiva

del convenio, amparada en argumentos de proyectos de

inversión económica; por tanto se trata de consultas limi-

tadas en la mayor parte de los países latinoamericanos.

Es necesario establecer mecanismos expeditos para

la articulación institucional y la acción conjunta en la im-

plementación de las Políticas Públicas orientadas a los

pueblos indígenas, esto es, avanzar en la garantía efec-

tiva del derecho a la autonomía político-administrativa

de los pueblos indígenas en sus territorios.

53 Se puede consultar el caso de Sarayaku en Ecuador.

220


Existen múltiples discursos de reivindicación promovidos

inclusive por agencias de Naciones Unidas, pero sabemos

que hasta el momento ningún Gobierno o agencia ha re-

cogido la forma modelo de desarrollo propio de los pue-

blos indígenas; por ejemplo nadie ha recogido la forma

de manejo de los sistemas agrícolas, mucho menos lo ha-

cen los académicos y poco menos se enseña en las aca-

demias universitarias. A pesar de los avances y ejercicios

de consulta previa, existe resistencia para hablar de ‘so-

beranía alimentaria’ como principio de vida y resistencia

de los pueblos indígenas, a pesar de que la FAO misma lo

mencione en su política; tendríamos que revisar experien-

cias concretas para verificar como hecho real.

Mucho menos han acogido los modelos de justicia pro-

pia; incluso las universidades indígenas son vistas como

distintas, como aquellas que no cumplen los criterios de

acreditación. Esta situación también restringe la posibili-

dad de ser reconocidos, y se violenta la consulta porque

también tenemos derecho a la educación propia.

La religión también es preocupante y actúa en los pro-

cesos de consulta previa, porque especialmente la Igle-

sia católica y la Iglesia protestante (sus modalidades),

han servido como instrumento de dominación al sistema

neoliberal, haciendo de las comunidades indígenas es-

cenarios pasivos y de negación de nuestras tradiciones

culturales, en donde ponerse de acuerdo y actuar bajo

la autoridad espiritual que representan los mayores y ma-

221


yoras, es pilar fundamental en la organización social y

política de todos los pueblos indígenas.

Es importante manifestar que es preocupante para los

pueblos indígenas latinoamericanos que Brasil esté re-

trocediendo en su normatividad; que en Argentina sean

restringidos los derechos, y que en Chile se violente y se

instrumentalice la consulta previa y los otros derechos54;

que en Uruguay se insista en que no existen indígenas;

todo esto porque dichos países presumen ser modelos

de desarrollo, y si está situación ocurre en los “modelos”,

es doblemente complejo para los otros países, inclusive

en Colombia que se manifiesta el mayor desarrollo nor-

mativo y de reivindicación de derechos55.

Por tanto, se reconoce que los pueblos indígenas se

enfrentan a un argumento geopolítico: argumento de

“bien común de desarrollo”, que va a insistir en pisotear

los territorios ancestrales y propios. Por eso no basta con

el derecho a la consulta previa; es necesario otros me-

canismos en donde sea reconocido como tema funda-

mental los derechos humanos y, por tanto, el derecho

al consentimiento previo, libre e informado. Los pueblos

indígenas, sus organizaciones y el Movimiento Indígena

Latinoamericano, deben hacer seguimiento a los cum-

54 Habría solo que leer la carta que escribió el Presidente Piñeras hacia el Re-conocimiento de los Derechos de los Pueblos Originarios, publicada en el Diario Mercurio el día 12 de octubre de 2012.55 Hay que recordar que sólo desde el 18 de julio del 2013 al cierre de entrega de este texto, en Colombia se registraban 24 asesinatos del Pueblo Nasa, mencionan-do que han sido ellos quien durante el mes de julio exigieron la salida de la fuerza pública y de los actores armados de su territorio.

222


plimientos y garantías; para ello exigir que toda Políti-

ca Pública tenga como fundamento de salvaguarda

central, la cultura.

4.2 Todos los Estados tienen una deuda histórica con los pueblos indígenas que deberán esforzarse para su repa-ración y garantía

Se manifiesta que la consulta previa y el consentimien-

to previo, libre e informado, tiene como escenario la

violencia, la desigualdad y la desinformación, en don-

de empresarios legales e ilegales y otros actores que en

ocasiones son funcionarios del Estado o miembros de la

fuerza pública, intentan cooptar nuestras organizaciones

de distinta manera.

Esto reconoce que las relaciones de poder y la co-

rrupción política son cada vez más visibles, lo que exige

una serie de mecanismos de contrapeso que mitiguen

o eliminen las diferencias de poder en los procesos de

consulta.

BIBLIOGRAFÍA

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cismo, indígena en América Latina. Conferencia

realizada en el marco del Diplomado de Derechos

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Santiago de Chile en alianza con la Universidad In-

dígena Intercultural (UII).

224


• Plenaria Diálogo (2012). “Los pueblos indígenas y la

FAO, construyendo una agenda común”, Chile.

225

Bairon Otálvaro Marín

7El problema y los retos de la implementación de Politicas

Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusion social

en ColombiaBairon Otálvaro Marín56

Resumen

En el presente artículo57 se reflexiona sobre los proce-

sos de implementación de las Políticas Públicas Sociales

en Colombia, que contribuyen a la intervención de la

pobreza y la exclusión social, analizando la brecha entre

las demandas sociales y las respuestas oficiales. El susten-

to teórico y empírico de este documento, lo constituyen

algunos resultados de investigación e intervención social

realizados en las ciudades de Santiago de Cali y el Dis-

trito Especial de Buenaventura, en el departamento del

Valle del Cauca – Colombia, con la ejecución del ma-

croproyecto de investigación social titulado: “Pobreza,

56 Trabajador Social. Magíster en Políticas Públicas de la Universidad del Valle. Docente e investigador de la Universidad del Valle. Coordinador de la línea de investigación en Políticas Públicas Sociales del Grupo de Investigación Gestión y Políticas Públicas. Correo: [email protected] Contiene algunas reflexiones presentadas en el formato de ponencia presentado en el Congreso Latinoamericano de Administración Pública (CLAD), en el año 2012.

226

El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia

exclusión social y políticas de inclusión social para el Va-

lle del Cauca”, financiado por la Vicerrectoría de Investi-

gaciones de la Universidad del Valle 2012.

En el documento se reflexiona sobre una diversidad

de fenómenos sociales, políticos, económicos, cultura-

les y ambientales que están asociados a la pobreza y

la exclusión social que padecen amplios grupos sociales

y poblacionales en los territorios, los cuales son interve-

nidos mediante acciones de focalización del gasto so-

cial, mostrando cómo se han privatizado y mercantiliza-

do bienes públicos y servicios sociales (como la salud, la

educación y la seguridad social), y cómo ello ha contri-

buido a la construcción de nuevas formas de incidencia

política y social (actores públicos y sociedad civil), para

presionar por la garantía de los derechos de los ciudada-

nos en las Políticas Sociales.

Palabras clave: pobreza, exclusión social, inclusión

social y políticas públicas, Cali, Buenaventura, Valle del

Cauca.

1. INTRODUCCIÓN

El problema de la pobreza y la exclusión social en Co-

lombia requiere de estrategias sostenibles de investiga-

ción e intervención social, que aborden de manera siste-

mática este asunto complejo por su dimensión, magnitud

y persistencia. Frente a este problema central del país, se

ofrece este documento como un ejercicio exploratorio

227


de construcción de conocimiento colectivo, a partir de

la realización de un macroproyecto de investigación e

intervención social financiado por la Universidad del Va-

lle, en el que participan seis grupos de investigación de

diversas facultades y dependencias de esta institución58,

instituciones públicas y ONG’s que trabajan en procesos

de investigación e intervención social en el departamen-

to del Valle del Cauca. El propósito central de esta investi-

gación consiste en la búsqueda de caminos innovadores

para repensar el problema de la medición, el análisis y la

intervención de la pobreza y la exclusión social en contex-

tos específicos, como alternativa que permite la construc-

ción de miradas regionales, integrales y específicas sobre

un asunto central de la agenda política y social del país.

Repensar los problemas de medición, análisis e inter-

vención de la pobreza y la exclusión social en Colombia,

implica conocer cuáles son los nuevos desafíos episte-

mológicos, teóricos y técnicos a los que se enfrenta la

comunidad académica nacional e internacional en el

tema. Este proyecto avanza en este desafío con el diag-

nóstico y conocimiento de la problemática de la pobre-

za y la exclusión social, como alternativa para la identi-

ficación de propuestas de inclusión e integración social

de mediano y largo plazo de aquellos grupos y sectores

de población que por sus condiciones de desventaja so-

cial, han padecido las dificultades de un sistema subsi-

58 Contiene algunas reflexiones presentadas en el formato de ponencia presentado en el Congreso Latinoamericano de Administración Pública (CLAD), en el año 2012.

228


diario de política mercantil que busca la ampliación de

coberturas y la universalización de las Políticas Sociales

en detrimento de los derechos fundamentales de los ciu-

dadanos (Varela, 2005).

Particularmente en el tema de la medición de la po-

breza en Colombia, las cifras más recientes sobre este

fenómeno son alentadoras, dado que se muestra una

paulatina reducción del problema en términos del nú-

mero de personas que se encuentran en condición de

vulnerabilidad, impotencia y privación (Grynspan, 2008).

En Colombia con relación a la medición de este fenóme-

no, se tienen dos metodologías de medición: la pobreza

monetaria y la pobreza multidimensional. En la primera

forma de medición, la unidad de análisis se construye

a partir del cálculo de ingresos monetarios de los hoga-

res y en la segunda, se realiza un cálculo mediante la

evaluación de cinco variables59 que miden las condicio-

nes de privación de los hogares (DANE, 2012), según el

análisis de pobreza monetaria realizado por el Departa-

mento Nacional de Estadísticas de Colombia. El porcen-

taje de personas en situación de pobreza para el año

2011 representa el 34.1%, y en extrema pobreza, el 10,6%.

Según los indicadores que aparecen en la Gráfica 1,

la pobreza monetaria entre los años 2010 y 2011 se re-

dujo en 3.1%. Este balance a primera vista es positivo

59 Las variables a tener en cuenta con el índice de pobreza multidimensional, son: condiciones educativas del hogar, condiciones de la niñez y la juventud, trabajo, salud, servicios públicos y condiciones de la vivienda.

229


aunque las cifras de pobreza sigan siendo elevadas en

el país, evidenciando las dificultades institucionales, so-

ciales, culturales, y políticas para solucionar un problema

estructural que conjuga varios factores; una crisis del mo-

delo de desarrollo económico imperante; el fracaso en

materia de cumplimiento de los objetivos de Desarrollo

del Milenio en Colombia, y la desarticulación de las Polí-

ticas Sociales como agenda prioritaria nacional, orienta-

da a promover una vida digna, saludable, con equidad

y democracia en el país (Corredor, 2010).

Gráfica 1. Pobreza Monetaria - Total Nacional

Fuente: DANE (2012).

Según el DANE (2012), el coeficiente Gini para el año

2011 fue del 54,8%, un cálculo que muestra el alto grado de

desigualdad en la distribución del ingreso en las principales

zonas urbanas y rurales del país. Este tipo de indicadores

socioeconómicos son la evidencia del funcionamiento de

230


una sociedad caracterizada por la inequidad y la desigual-

dad entre los ciudadanos que conviven en un mismo lugar,

territorio y sociedad. Estos indicadores son determinantes

en la ampliación de las condiciones de desventaja de cier-

tos grupos sociales sobre otros en nuestra sociedad. El uso

de este tipo de indicadores económicos y sociales para

medir la pobreza y la exclusión social (Raya, 2005), obede-

cen a un mundo valorativo centrado en aspectos materia-

les y de ingreso socioeconómico de los ciudadanos que se

fundamentan en el aumento y la concentración del capi-

tal, pero estos indicadores a su vez impiden mostrar, delibe-

rar y construir sobre unos parámetros propios, orientados al

bienestar, la inclusión, la integración y el desarrollo humano

de los sujetos en sus contextos.

Las limitaciones que existen para realizar un adecua-

do análisis del problema de la pobreza y la exclusión so-

cial en Colombia y su articulación con las políticas eco-

nómicas y sociales, están relacionadas con la utilización

instrumental, técnica y maniquea de las nociones de po-

breza y exclusión social ajenas a los contextos y sujetos

que las padecen y vivencian a diario. Esta situación se

debe a la vieja idea de ver el problema de la pobreza

como un asunto de necesidades, carencias y ausencias

que conduce a centrar la mirada en las necesidades y

en la asistencia social, impidiendo identificar las causas

generadoras de la pobreza y formular Políticas Públicas

orientadas al restablecimiento y garantía de los derechos

de los sujetos (Corredor, 2010).

231


Los nuevos análisis sobre la crisis de las Políticas Públi-

cas Sociales en Colombia, se basan en fuertes críticas a

los vacíos y limitaciones de las acciones de mercantiliza-

ción de la política social (Otálvaro & Obando, 2011), en

la ausencia de políticas de inclusión que faciliten el lide-

razgo estatal en la solución de los conflictos que afectan

la calidad de vida de amplios grupos y sectores sociales

excluidos del desarrollo humano y sostenible; en el esca-

so control político y social sobre el gasto público social

por parte de la ciudadanía, y en la carencia de estrate-

gias y agendas sostenibles de política pública que per-

mitan equiparar las condiciones iniciales de inequidad y

desigualdad de sujetos que son plenos de derecho.

En el análisis del problema de la pobreza y la exclusión

social en Colombia existe una gran preocupación por

el trasfondo mercantil de las repuestas estatales de las

últimas décadas, dado que las Políticas Sociales se han

puesto al servicio del mercado, afectando los derechos

de los sujetos quienes han pasado de ser ciudadanos

con derechos, a ser clientes y beneficiarios del accionar

del Estado, el mercado y la sociedad. Según Montaño

(2003), los cambios ocurridos en el proceso de liberaliza-

ción comercial traen consigo una pérdida de derechos

de la ciudadanía en términos del aumento de servicios

asistenciales y la precarización y focalización de los siste-

mas de seguridad social, los cuales terminan afectando

tanto a los sectores con más carencias, como al conjun-

to de ciudadanos.

232


En relación con la intervención de los diversos fenóme-

nos de la pobreza y la exclusión social en Colombia, se

identifican algunas debilidades relacionadas con aspec-

tos de orden conceptual, político y técnico, que limitan

la puesta en marcha de las llamadas Políticas Sociales en

los territorios. El primer aspecto consiste en las dificultades

para integrar, articular y garantizar la perspectiva de los

derechos fundamentales de los ciudadanos consagrada

en la Constitución Política de 1991. Asistimos como socie-

dad a una retórica de los derechos humanos consignados

en los planes de desarrollo nacional, regional y local, así

como en las ordenanzas departamentales y en los acuer-

dos municipales. Estos cambios de orientación concep-

tual basados en el respeto y la garantía de los derechos

humanos han ganado espacio en la formulación de Polí-

ticas Públicas Sociales, pero sus limitaciones consisten en

su escasa deliberación y efectividad al momento de ser

aplicados en la realidad. Las demandas de la población

con relación a estos enfoques, están relacionadas con la

persistencia de situaciones de inequidad e injusticia que

reflejan la precariedad del Estado para ser garante de

unas condiciones de vida digna en sociedad.

El segundo aspecto está relacionado con la imple-

mentación de Políticas Sociales verticales y lineales que

impiden la deliberación, participación y protagonismo

de los sujetos, en la identificación de posibles alternati-

vas. Se identifica la puesta en marcha de acciones de

Política Pública que dejan de lado la dimensión política

233


(conflicto de intereses) de los sujetos involucrados o

afectados en el proceso de implementación de Polí-

tica Pública (Roth, 2004). Olvidar que las decisiones de

Política Pública están orientadas a incidir en problemas

concretos de los agentes (comunidades, administrado-

res, parlamentarios, empresarios, académicos, etc.), im-

plica, como se ha venido realizando hasta el momen-

to, la búsqueda de estrategias que intentan atenuar los

problemas de la privación, la vulnerabilidad y la caren-

cia de capacidades, e insistir en soluciones remediales a

problemas que tienen un trasfondo complejo en el país.

El tercer aspecto obedece a las dificultades técnicas

para articular los modelos de gestión e intervención de

las Políticas Públicas Sociales. Según Carballeda (2007),

las diversas modalidades de intervención en lo social de-

muestran un proceso de transición en donde convive lo

viejo con lo nuevo, lo local con lo global, la participación

de las empresas en la intervención de lo social (privatiza-

ción), y el aumento de los espacios de incetidumbre insti-

tucional. Algunos factores que limitan la eficacia técnica

de las Políticas Sociales en la actualidad, están relacio-

nados con debilidades de formación de la burocracia

pública para atender los problemas sociales; la falta de

procesos de articulación institucional que apunten a ob-

jetivos comunes, y el aumento de fenómenos asociados

al clientelismo y la corrupción política que deterioran los

débiles presupuestos públicos destinados a cumplir con

las demandas sociales de la población.

234


Algunos ejemplos de lo anteriormente relatado, se

pueden evidenciar en el diseño e implementación de

Políticas Públicas que promueven lógicas institucionales

que se aferran a prácticas asistenciales, paternalistas y

de voluntariado social. Los casos que revelan esta pre-

ocupación lo constituyen “Colombia humanitaria”, res-

puesta institucional creada a finales del 2010 para en-

frentar la crisis ambiental de los últimos años en el país,

alternativa que convoca a la solidaridad de los ciuda-

danos y centraliza las decisiones y acciones estatales en

un modelo de gerencia, construido para resolver con

prioridad los problemas de la infraestructura vial destrui-

da por los fenómenos del cambio climático. Los impac-

tos sociales de este problema ambiental en las distintas

regiones del país fueron antendidos mediante acciones

de asistencia social, pasajera, momentánea y coyuntu-

ral, sin entender que los problemas ambientales están ar-

ticulados a fenomenos sociales que los detonan.

El segundo ejemplo lo constituye la intensificación de

las operaciones militares de la guerrilla de las FARC y

la fuerza pública en los cascos urbanos y rurales de los

ocho municipios del norte del departamento del Cau-

ca, región en donde ancestralmente habitan los pueblos

Nasa, comunidades indígenas que son víctimas de la in-

tensificación de una guerra territorial producto del au-

mento desbordado de la presencia militar para controlar

el orden público afectado por los enfrentamientos arma-

dos entre actores en conflicto. Según Vargas (2012) esta

235


región del país tiene una larga historia de conflictos so-

ciales y armados, que por momentos pueden entremez-

clarse y justificaficar decisiones de Estado más reactivas

que proactivas; situación que presiona la construcción

de una agenda gubermental orientada a resolver por la

vía militar y la fuerza, problemas que poseen profundas

bases hístoricas y sociales relacionadas con la pobreza,

la exclusión social y el olvido gubernamental.

En esta coyuntura política y social del país, vale la

pena repensar la pregunta sobre ¿Qué tanto interesan

los problemas de pobreza y exclusión social en nuestra

realidad? Y si estos problemas son tan significativos para

la sociedad, ¿por qué no apostar por estrategias soste-

nidas y sostenibles que prioricen el desarrollo humano,

social y sostenible como alternativa para enfrentar estos

dramas sociales?

2. METODOLOGÍA

Investigar e intervenir en la temática de pobreza, ex-

clusión e inclusión social, implica reflexionar sobre el en-

trelazamiento de estas categorías conceptuales desde

una perspectiva multidimensional en la que intervienen

diversos factores, circunstancias y situaciones sociales que

afectan a individuos y colectivos sociales, impidiéndoles

superar sus condiciones de partida y las posibilidades de

constituirse como actores estratégicos en el desarrollo hu-

mano, sostenible y social en contextos específicos.

236


La estrategia utilizada en este macroproyecto de

investigación social, para estudiar e intervenir la po-

breza y la exclusión social como problema central del

país, posee dos elementos centrales de investigación

y acción: que se entiendan como dos componentes

de diverso orden metodológico, pero ligados entre sí.

El primer componente está referido a la investigación

y el análisis de la realidad regional y local, en el que

se impulsan procesos sistemáticos para el estudio de

la pobreza, la exclusión social y las Políticas Públicas

de inclusión social en el orden regional, sub-regional y

local. Este componente es una respuesta a la ausencia

de sistemas de información social actualizados, diná-

micos y participativos para la toma de decisiones de

política pública en contextos regionales como el Valle

del Cauca. El segundo componente se denomina de

intervención social situada en los territorios, mediante

el desarrollo de acciones de formación y movilización

social situada en los territorios (Cali y Buenaventura).

Las acciones tanto de investigación como de interven-

ción se orientan a optimizar, articular y potencializar las

respuestas de inclusión social que son construidas por

diversos actores y agentes en la región, con el fin de

fortalecer los procesos de respeto por las diferencias de

género, étnicas, territoriales, culturales y políticas pro-

pias de los habitantes del departamento del Valle del

Cauca (Documento propuesta de macroproyecto de

investigación, 2012).

237


A continuación se muestra la línea de tiempo construida

en el proceso de formulación y puesta en marcha de este

macroproyecto de intervención e investigación social.

Figura 1: Fases del Proyecto de Investigación


3. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN

En este apartado del documento se presentan algu-

nas reflexiones relacionadas con la necesidad de repen-

sar e institucionalizar los procesos de deliberación públi-

ca sobre los conceptos de pobreza, exclusión social e

inclusión social, como un asunto central de la agenda

política y social colombiana, el cual debe ser analizado

desde diversas miradas y enfoques como un problema

político y técnico (Vargas, 2001; Majone, 2005). Es impor-

tante reconocer en este sentido que en el campo de las

llamadas Políticas Sociales, las apuestas gubernamenta-

238


les tienen un marcado énfasis en los asuntos técnicos. Un

ejemplo de lo anterior lo constituye la construcción de

sistemas de información y conocimiento del problema

con refinados mecanismos administrativos que van des-

de un cambio en los sistemas de medición de la pobreza

(ver Gráfica 2), hasta la formulación de Políticas Públicas

sociales orientadas a la solución de este problema en

planes de desarrollo nacional, regional y local.

Figura 2. Dimensiones y variables de medición de pobreza multidimensional

Fuente: DANE (2012). Ponderación de variables de pobreza multidimensional.

Como se puede observar en la Gráfica 2, los cálculos

de medición de la pobreza por parte del DANE (2012),

evidencian la combinación de variables para medir la

pobreza en el país (nueva metodología) con cinco di-

mensiones y quince variables, el cual pasó del año 2002

de un 49,7%, a un 34,1% en el 2011. Estas cifras revelan

239


una lenta reducción de pobreza en el país, asunto que

plantea el reto de construir sistemas de información social

con diversas matrices epistemológicas y teóricas para un

mayor entendimiento de este problema desde el punto

de vista técnico, además de una materialización de las

decisiones de política social con participación de acto-

res sociales y políticos en los territorios.

La tendencia en la formulación de Políticas Públicas

Sociales de lucha contra la pobreza y la exclusión social

en los últimos planes de desarrollo nacional, se orienta a

incorporar lógicas de acción más técnicas que políticas.

Las agendas sociales de los planes: “Hacia un Estado co-

munitario” (2002 – 2006), “Estado comunitario, desarro-

llo para todos” (2006 -2010), y “Prosperidad para todos”

(2010-2014), han puesto énfasis en objetivos estratégicos

orientados a construir soluciones remediales al problema

de la pobreza, con enfoques que promueven la equi-

dad social y la igualdad de oportunidades de los ciuda-

danos. Un breve balance de la Política Social formulada

e implementada en los dos períodos de gobierno del

presidente Álvaro Uribe Vélez, lo realiza la plataforma de

derechos humanos, democracia y desarrollo (2009), or-

ganismo que plantea que la Política Social durante estos

dos períodos, se caracteriza por un marcado aumento

de la focalización individual del gasto social y el debili-

tamiento del sistema de seguridad social en Colombia,

producto de la mercantilización de las Políticas Sociales

y del aumento de acciones de corrección del sistema

240


sobre la base de decretos de emergencia social. A estos

aspectos se suma la observancia de lógicas de favoritis-

mo y fidelidad al gobierno mediante programas sociales

como ‘Familias en acción’, y la repartición de favores

políticos en los llamados consejos comunales.

Según el documento del Plan Nacional de Desarro-

llo “Prosperidad para todos” 2010-2014, Colombia debe

avanzar en la articulación de las políticas económicas

y sociales para hacer frente al problema de los más po-

bres y vulnerables. El diagnóstico del Plan en mención se

basa en un enfoque multidimensional que prioriza cuatro

aspectos: una alta incidencia de la desigual distribución

del ingreso en la sociedad, la desigualdad de oportuni-

dades para el acceso a bienes y servicios, las brechas

urbano-rurales y la relación entre urbanización y creci-

miento de circuitos de pobreza en algunas ciudades del

país. La principal estrategia del gobierno de Juan Manuel

Santos para la superación de la pobreza extrema se de-

nomina Red – Unidos; es una acción de Política Pública

que se dirige a resolver el problema de un millón y medio

de familias pobres en el país (DNP, 2010). Los principales

problemas de este tipo de estrategias de lucha contra la

pobreza durante este período, están relacionados con

la escasa legitimidad del Gobierno para implementar sus

políticas en los territorios, las contradicciones del modelo

económico que impiden la garantía de los derechos de

los ciudadanos, y el aumento de lógicas de solidaridad

voluntaria que privilegian el asistencialismo, el paternalis-

241


mo y la inmovilización de los ciudadanos frente a estos

problemas de orden político.

La incidencia política de la sociedad civil en las Polí-

ticas Sociales de lucha contra la pobreza y la exclusión

social en los últimos programas de gobierno nacional, ha

sido relativamente funcional al modelo de gestión e in-

tervención que las orienta. Se observa la existencia de

reiteradas demandas de la población que son desaten-

didas, que se concentran en la discusión de los precarios

recursos o en la agitación de intereses dispersos, factor

que impide la construcción de estrategias y mecanismos

sociales que faciliten la construcción de respuestas cer-

teras a los problemas de la sociedad. Entender que la

pobreza no es solamente un asunto técnico, de expertos

o de estrategias formales de solucionar un problema, im-

plica realizar una tarea relacionada con la producción

de argumentos y evidencias que caractericen el proble-

ma de la pobreza y la exclusión social como un asunto

político; como un factor asociado a la lucha de intereses

de los actores, sujetos que requieren mayor democracia

y participación en la construcción de apuestas en don-

de se permita incorporar efectivamente las demandas

sociales de los ciudadanos.

Desde el punto de vista político, la pobreza en Colom-

bia está relacionada con el fenómeno de la exclusión so-

cial. La importancia de analizar los problemas de la deno-

minada “cuestión social colombiana”, implica un mayor

242


conocimiento e identificación de algunas problemáticas

que acentúan la exclusión social, como: el declive de las

instituciones de socialización política; el aumento del des-

empleo; el subempleo y la precarización laboral; la crisis

del modelo neoliberal en salud, vivienda y educación; la

debilidad de los presupuestos públicos y las burocracias

que gestionan los ejes humano y social para atender las

crecientes demandas sociales; el aumento de fenóme-

nos de discriminación social por raza, sexo e identidad, y

la persistencia de un conflicto armado interno que deja

como saldo escasas opciones de negociación y salida a

este conflicto, así como una creciente desintegración del

tejido social en los lugares donde más se acentúa. Según

Casas (2009), estos diversos aspectos económicos, políti-

cos, sociales y culturales de la exclusión social en Colom-

bia, expresan una serie de privaciones, rupturas y recha-

zos que son comunes a ciertos grupos sociales, y que les

impide participar en sociedad.

Esta imbricada trama de problemas y retos hacen que

la denominada “cuestión social colombiana” esté rela-

cionada con la vieja idea de hacer de las diferencias

una forma de desigualdad, pobreza y exclusión social

(Carballeda, 2008). Ante estas realidades, es necesario

reconocer la existencia de múltiples formas de exclusión

social, observables en: la pérdida de solidaridad, la frag-

mentación social, el desplazamiento forzado, la migra-

ción, el aumento del crimen y el delito organizado, la

violencia juvenil, el aumento de fenómenos asociados

243


al racismo y la discriminación sexual como para citar al-

gunos de los casos más destacados. Caracterizar la ex-

clusión social en el contexto colombiano es un asunto

complejo porque intervienen factores de orden político,

social y económico, como la pérdida y negación de los

derechos por parte del Estado hacia los ciudadanos; el

aumento de fenómenos de discriminación y rechazo so-

cial, y el desigual acceso a las oportunidades e ingresos

en la sociedad.

El problema de la pobreza y la exclusión social en Co-

lombia como un asunto de orden político, no se resuelve

con el aumento de los ingresos de las familias y de los su-

jetos; tampoco se mejora con acciones administrativas

que reparen la pérdida paulatina de los derechos funda-

mentales de los ciudadanos en un modelo económico

neoliberal. En mi opinión, este es un problema de Estado

que no ha logrado ser abordado como estrategia de

país, con acciones descentralizadas. Hasta el momen-

to, la acción estatal en materia de Políticas Sociales se

caracteriza por una marcada tendencia coyuntural que

pretende llevar estos problemas sociales a una situación

manejable (Vargas, 2001). Lo que se avizora es una ma-

yor participación del mercado y de la sociedad ante el

fracaso de las soluciones planteadas por la institucionali-

dad pública, bajo la lógica de que ante la complejidad

de la pobreza y la exclusión social, se deben buscar solu-

ciones con todos los agentes posibles.

244


En este sentido, es pertinente destacar que ante la

complejidad de este fenómeno, las investigaciones de

pobreza y exclusión en la era de la globalización y la

post industrialización recurren cada vez a reflexionar so-

bre este problema como un desafío que debe ser en-

tendido desde una perspectiva política, técnica y multi-

dimensional (Ziccardi, 2002; Raya, 2005; Grynspan, 2008;

PNUD, 2008; Casas, 2009). Los estudios de relación causa-

efecto, orientados a ver este asunto como un problema

material, reduccionista y susceptible de ser cuantificable,

son cada vez más escasos dado que se reconoce que

“la pobreza es un fenómeno social multifacético, fácil de

percibir, pero difícil de definir y más aún, de medir ade-

cuadamente” (Grynspan, 2008, p.72). En perspectiva, lo

que se requiere es la construcción de estudios que pue-

dan proponer alternativas de desarrollo humano y social

de orden territorial, basados en las potencialidades y no

en las carencias de los sujetos (Corredor, 2010).

Desde una perspectiva regional se viene realizado por

parte de la Universidad del Valle, estudios sobre la pobre-

za y la exclusión social, investigaciones que han produ-

cido conocimiento para el abordaje de esta temática

desde una región en particular. Uno de los estudios des-

tacados en este tema, centra el análisis en las condicio-

nes socio-demográficas de los habitantes del Valle del

Cauca. El estudio fue realizado con base en la encues-

ta de Calidad de Vida del año 2003. De este informe

surgen valiosos conocimientos y conclusiones para en-

245


tender este fenómeno social en el ámbito regional, que

consisten en la observancia de cambios en la estructura

familiar (familias más pequeñas o nucleares); una menor

brecha social entre las personas pobres de los centros

urbanos y rurales de este territorio, y una percepción so-

cial sobre el fenómeno de la pobreza muy interesante en

donde “son los no pobres quienes se sienten más pobres”

(Urrea, Ulloa, Correa & Escobar; 2004, p. 113).

Para finalizar, es necesario señalar la importancia de

construir esfuerzos compartidos entre los diversos actores

que participan de las soluciones a los problemas de po-

breza y exclusión social en el país. La intervención social

de estos actores desde una perspectiva política, debe

convocar la construcción de procesos de deliberación

permanente basados en la ampliación de capacida-

des de los agentes involucrados; el fortalecimiento de la

democracia, y la consolidación de una institucionalidad

pública que garantice los derechos fundamentales de

los ciudadanos en los territorios.

3.1 Avances, limitaciones y retos de las agendas de in-clusión social en el Valle del Cauca

En el análisis documental realizado hasta el momen-

to, se evidencia que los principales progresos de las es-

trategias de inclusión social del departamento del Valle

del Cauca, se deben al posicionamiento de varios ejer-

cicios de prospectiva regional y local que incorporan

la problemática social como un asunto prioritario en la

246


agenda política regional. En el caso del Valle del Cauca,

las agendas de inclusión social han sido el resultado de

intereses diversos y dispersos bajo la responsabilidad de

gobiernos departamentales o de alianzas de coopera-

ción interinstitucional, que han logrado consensos en la

formulación de las apuestas, con escasos resultados en

la implementación de las agendas construidas.

En el departamento del Valle del Cauca, las estrate-

gias de inclusión social se han orientado a caracterizar y

proponer alternativas para enfrentar los problemas de la

pobreza y la exclusión social, como un asunto central de

la problemática regional. Los propósitos de los ejercicios

prospectivos como el denominado “Plan maestro de de-

sarrollo regional 2013 – 2015” realizado por la Universidad

del Valle, se basan en la realización de un diagnóstico y

en la construcción de alternativas para incidir positiva-

mente en las principales problemáticas del eje social de

la región, las cuales consisten en una marcada exclusión

social que impide la formación de capacidades y restrin-

ge el desarrollo humano de sus habitantes. Algunas al-

ternativas de inclusión social contempladas en este Plan

Maestro de desarrollo regional, consisten en “avanzar

en la construcción de una sociedad vallecaucana inclu-

yente, a partir del reconocimiento y la visibilización de la

diferencia, la promoción de la tolerancia, la pluralidad,

el derecho a la ciudadanía plena y el disfrute de los be-

neficios del desarrollo” (PNUD, 2008, p. 20).

247


Un segundo ejercicio de prospectiva regional en mate-

ria de inclusión social, es el informe de desarrollo humano

titulado: “Hacia un Valle del Cauca incluyente y pacífico

(PNUD-2008)”. Este informe plantea la existencia de una

fuerte tensión entre exclusión e inclusión social en el depar-

tamento, reconociendo que esta es una de las regiones

con mejores indicadores sociales del país. Para este infor-

me, la exclusión social que padecen los jóvenes, las muje-

res, los discapacitados, los pobres, los desplazados, los afro-

colombianos, los indígenas y los campesinos en esta región

del país, está asociada con fenómenos de inequidad y

disparidad de ingresos y oportunidades de amplios grupos

sociales en el territorio (PNUD, 2008). Una de las principales

recomendaciones de este informe de desarrollo humano,

consiste en asegurar y orientar las políticas, los planes y pro-

yectos, hacia la construcción de una sociedad incluyente

con acciones como una planificación enfocada al desa-

rrollo humano, el desarrollo de acciones que prioricen la

inclusión social, y una mejora en la participación de la ciu-

dadanía interesada en los asuntos públicos.

El tercer ejercicio de prospectiva regional que pro-

mueve una noción de inclusión social, lo constituye el

“Plan estratégico regional de ciencia, tecnología e inno-

vación para el Valle del Cauca”, documento donde se

plantea que uno de los principales problemas del Valle

del Cauca, obedecen a “la desigualdad de oportunida-

des de desarrollo humano para amplios sectores socia-

les, de género y territoriales” (Colciencias, Gobernación

248


del Valle del Cauca, CNP & Universidad del Valle, 2011,

p. 200). El cuarto ejercicio lo constituye la adopción de

una “ordenanza departamental de Políticas Públicas So-

ciales sostenibles” (Ordenanza No. 3, 30 de agosto de

2011), cuyo propósito central se inscribe en promover

un conjunto de orientaciones, directrices y lineamientos

para avanzar en la inclusión social y el desarrollo huma-

no en el departamento del Valle del Cauca, instrumento

legal que posee como debilidad la precariedad de las

fuentes de financiamiento público para poner en mar-

cha estas acciones de Política Pública.

El quinto ejercicio de prospectiva regional y local en

el tema de inclusión social, se relaciona con el proceso

de formulación de una Política Pública de inclusión socio

territorial, que apostó a la generación de un sistema

de indicadores de inclusión social para el municipio de

Santiago de Cali. Esta estrategia municipal se orientó a

resolver uno de los más graves problemas de la gestión

pública del municipio: la usencia de sistemas de informa-

ción confiables, que permitan la toma de decisión con

base en estudios actualizados e información pertinen-

te que favorezca decisiones fundamentadas y legítimas

para los ciudadanos (Alcaldía de Santiago de Cali, 2009).

Como puede observarse, la dimensión social ha es-

tado presente en varios de los ejercicios de identifica-

ción de alternativas de desarrollo humano para esta re-

gión. Sin embargo las limitaciones del contexto político,

249


económico, social e institucional, evidencian algunos

factores que profundizan los dramas humanos en este

territorio, los cuales están asociados a causas estructura-

les poco o parcialmente intervenidas por el Estado y la

sociedad, como: una alta concentración de la riqueza

y la tierra en pocas manos; el aumento de la desindus-

trialización y tercerización del mercado laboral; fuertes

disparidades entre las subregiones y las poblaciones al

interior del departamento; ausencia de proyectos colec-

tivos de sociedad que fortalezcan el tejido social, y una

débil institucionalidad pública que afecta la eficiencia y

eficacia de las Políticas Sociales en esta región.

La Gráfica 3 evidencia que el indicador de Necesi-

dades Básicas Insatisfechas (NBI) del departamento del

Valle del Cauca, es menor que el estimado nacional;

como se observa, se ratifican las dificultades regionales

para modificar unas cifras que se caracterizan por una

baja variación en la última década (2000 – 2010). En esta

Gráfica se muestran las limitaciones de la institucionali-

dad pública regional y local para construir estrategias y

acciones de inclusión social, que modifiquen problemas

centrales de la región como la pobreza y la exclusión

social. Esta debilidad institucional para enfrentar estos

nudos críticos del problema regional, se deben a los es-

casos presupuestos públicos para atender las Políticas

Sociales con énfasis en lo local, la baja gobernabilidad

política resultado de la desconfianza de la población

hacia su dirigencia política, y las serias dificultades para

250


garantizar los derechos fundamentales de los ciudada-

nos que hoy son excluidos del desarrollo en este territorio.

Gráfica 2. NBI Departamental

Fuente: Gobernación del Valle del Cauca (2012).

Los principales retos que se han valorado y construido

como apuestas concretas de inclusión social en el de-

partamento del Valle del Cauca, por parte del equipo

de investigadores y profesores de la Universidad del Valle,

quienes participan de la secretaría técnica del Bloque Re-

gional Parlamentario del Valle del Cauca que formó parte

como asesor en los temas de Política Pública Social en el

período 2012, se orientan a: en primer lugar, fortalecer el

desarrollo de agendas de integración e inclusión social lo-

cal en aquellas áreas y sectores que se encuentran en si-

tuaciones de desventaja, escenarios donde se presentan

251


los indicadores sociales más dramáticos de este territorio,

y en donde se requiere especial prioridad en casos como

la ciudad de Buenaventura en el Pacífico vallecaucano,

la sub-región del norte del Valle del Cauca, y el sector ru-

ral del departamento; en segundo lugar, a avanzar en la

construcción de Políticas Sociales y agendas de inclusión

social de largo plazo con énfasis en el desarrollo humano;

la superación de la pobreza y la exclusión social. Para ello

se requiere poner en marcha instrumentos ya construidos

en la región como la Ordenanza No 330 de 2011, relacio-

nada con la adopción de Políticas Sociales sostenibles

para el departamento; finalmente, se requiere fortalecer

las capacidades de producción, acceso y aplicación de

las ciencias, tecnología e innovación, para la transforma-

ción productiva con equidad, al conjunto de la pobla-

ción que habita en este territorio.

El reto académico en este contexto, consiste en cons-

truir conocimientos que aporten, desde una perspectiva

regional y local, a la identificación de los determinantes

de la exclusión social y la pobreza de forma rigurosa y

sistemática, así como a la búsqueda de posibles alter-

nativas que contribuyan a incidir positivamente en este

fenómeno que afecta e impacta al conjunto de la so-

ciedad, y que bloquea las posibilidades de profundizar

en modelos de desarrollo democráticos, incluyentes y

solidarios en la región. Según Quiceno (2011), para cons-

truir alternativas de inclusión social en el departamento

del Valle del Cauca, se debe partir de una noción de

252


inclusión referida a las personas y no a los objetos y mer-

cancías. Esto implica generar estrategias y planes de ac-

ción que se orienten a incluir a los sujetos segregados,

violentados y vulnerados por la sociedad; también fo-

mentar una cultura de la inclusión social entre las comu-

nidades, y garantizar por parte del Estado los derechos

fundamentales de los ciudadanos.

4. CONCLUSIONES

Las principales conclusiones están relacionadas con

la necesidad de fortalecer miradas y análisis sobre dos

asuntos de especial prioridad para la sociedad colom-

biana: la pobreza y la exclusión social. Es preciso, en este

sentido, abordar estos fenómenos sociales como asun-

tos en donde convergen elementos de orden político y

técnico para la formulación y puesta en marcha de so-

luciones. En este sentido, es conveniente como proyec-

to de sociedad, trabajar en la construcción de Políticas

Públicas Sociales de lucha y erradicación de la pobreza,

basadas en la deliberación, concertación y mediacion

social, así como en la creación de sistemas de informa-

ción social que permitan analizar esta problemática con

cifras y datos confiables para los procesos de toma de

decisión.

Igualmente, es importante resaltar la observancia de

un fuerte viraje de las Políticas Sociales en Colombia

hacia las necesidades económicas y materiales de los

sujetos mediante subsidios a la demanda, acciones de

253


asistencia social y aumento de prácticas de voluntaria-

do social, construidas con renovados mecanismos de

gerencia privada como es el caso de “Colombia huma-

nitaria”. La crisis de las políticas de protección social en

Colombia, está relacionada con el aumento de proce-

sos de mercantilización de lo social en campos como

la educación, la salud y la vivienda, claro efecto de la

subordinación de los derechos sociales a las cuestiones

de orden económico (Montaño, 2003). Este problema

de las Políticas Sociales orientadas bajo el modelo eco-

nómico neoliberal, es uno de los principales problemas

de la construcción de respuestas estatales de inclusión

social, al verse obligado el Estado a responder por las in-

equidades estructurales desde lógicas que se sustentan

en la competencia del mercado, el asistencialismo y la

caridad a los más necesitados.

En perspectiva, se requiere de numerosos procesos de

investigación e intervencion social orientados en la bús-

queda de estrategias de inclusion social con un marca-

do énfasis en la garantía de derechos, la inclusion pro-

ductiva, la autonomía de los sujetos y la participación

de diversos actores en apuestas de desarrollo regional

y local. Acciones que promuevan el compromiso social

de todos los agentes de una región o localidad en la

búsqueda de políticas, programas y proyectos que mo-

difiquen la situación de pobreza y exclusión social de

amplios sectores poblacionales, que son afectados por

las falencias de modelos económicos y Políticas Sociales

254


que no buscan la potenciación de las capacidades de

los sujetos, ni la sostenibilidad de algunos logros sociales

construidos por la sociedad en su conjunto.

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Julián Francisco Bautista Rosero

8La implementación de la

Política Social como forma de regulación y control social

Julián Francisco Bautista Rosero60

Resumen

Este documento tiene como objetivo presentar una

discusión sobre el lugar estratégico del proceso de im-

plementación de las Políticas Sociales, en procura de

tratar de entender el funcionamiento de algunas rela-

ciones de poder en este ciclo, mostrando su dimensión

como mecanismo regulador de los comportamientos

sociales, fruto de sistemas políticos que administran,

controlan y reproducen un orden social específico. En

tal sentido, el proceso de implementación se consi-

dera más que un mecanismo técnico del ciclo de las

políticas. Para ello se realiza una aproximación teóri-

ca y contextual desde la perspectiva genealógica

de análisis, con una breve descripción de los acerca-

60 Sociólogo UN; Magíster en Ciencias Políticas Universidad Externado; Especia-lista en Gobierno y Políticas Públicas Universidad de los Andes y Estudiante Doc-torado en Ciencias Sociales y Humanas Pontificia Universidad Javeriana. Profesor-Investigador del Departamento de Economía de la Universidad Central (Bogotá). Correo: [email protected].

260

La implementación de la Política Social como forma de regulación y control social

mientos teóricos clásicos del proceso de implementa-

ción, y finalmente se exponen los argumentos sobre

las implicaciones de este ciclo en la regulación y el

control social, utilizando para ello algunos supuestos y

planteamientos generales del programa para la lucha

contra la pobreza extrema de “Familias en Acción”

(FA). Este documento hace parte de la investigación

de tesis doctoral del autor.

Palabras clave: política social, regulación, control so-

cial, familias en acción.

1. INTRODUCCIÓN

¿Qué es lo que se observa cuando se implementa

una Política Pública? ¿Qué es lo que puede analizarse

o estudiarse del proceso de implementación de la Políti-

ca Pública? Con frecuencia se ha considerado que uno

de los ciclos menos estudiados desde el punto de vista

teórico, es el proceso de implementación de la Política

Pública, debido tal vez a su alto contenido técnico y de

campo que exige la forma práctica de poner en mar-

cha las ideas, los diseños y las concepciones mismas de

la política. Sin embargo este ciclo es más que un pro-

cedimiento técnico, ya que las acciones de implemen-

tación tienen como estrategia interiorizar cierto tipo de

normas y conductas que se valoran como adecuadas y

deseables, y que permiten garantizar la aceptación o la

resistencia al orden social propuesto.

261


Esta dinámica de implementación de la Política Social

contiene una racionalidad explícita (es decir, intervenir

comportamientos, contextos o capacidades de ciertos

sectores de la población), e implícita (hacer prevalen-

te ciertas relaciones de poder manifiestas en sistemas y

grupos políticos), que en su análisis podría permitir ob-

servar la dirección de estas formas de intervención o im-

plementación, que como se sustentará, son formas de

regulación social, más que estrategias de redistribución

o superación de las condiciones de marginamiento, ex-

clusión o pobreza.

Para exponer esta aproximación analítica, el docu-

mento se apoya en la idea presentada por Judith Butler

sobre la fuerte influencia que tienen las acciones subje-

tivas de poder en la constitución de los sujetos, específi-

camente cuando afirma que:

[…] si se puede demostrar que el sujeto persigue o sustenta su estatuto subordinado, entonces la respon-sabilidad última de su subordinación quizás resida en él mismo. Por encima y en contra de esta visión, yo ar-gumentaría que el apego al sometimiento es producto de los manejos del poder, y que el funcionamiento del poder se transparenta parcialmente en este efecto psíquico, el cual constituye una de sus producciones más insidiosas (Butler, 2010, p. 17).

Desde lo anterior, se puede decir que el proceso de im-

plementación de las Políticas Sociales tiene como objetivo

adecuar, cambiar o afectar las conductas, los contextos

262


o las motivaciones de la población, en procura de gene-

rar un orden que permita superar una condición desfavo-

rable, carente o que vaya en contra de lo que la socie-

dad considera como digno o, simplemente, de mantener

una serie de acuerdos de bienestar o calidad de vida.

En este sentido, la idea de progreso social se relaciona

con la intervención de condiciones desfavorables de la

población que no puede tener rendimientos positivos en

el mercado, y con permitir que quienes sí lo puedan ha-

cer, lo realicen con las garantías suficientes; de allí que

progresar se entienda como la capacidad de acceder a

bienes y servicios, sobre un conjunto de derechos y reco-

nocimientos enmarcados en dicha capacidad.

La hipótesis que seguirá este documento es que la

implementación de Políticas Públicas, dirigidas hacia la

población clasificada como pobre, vulnerable o exclui-

da, trae consigo una estrategia de regulación y control

social, que se manifiesta en las formas en que el sujeto

de esta política debe interiorizar los valores que acom-

pañan dicha implementación, inaugurando así una for-

ma particular de verse en el presente y que le permitiría

saber el camino para, en un futuro, superar su condición

de marginamiento social. Estas estrategias, que involu-

cran el poder que se ejerce en la implementación de la

política, se reiteran mediante la actualización de las con-

diciones de subordinación de este sujeto, “[…] pasando

de ser algo que está actuando sobre nosotros desde fue-

ra y desde el principio, a convertirse en lo que confiere

263


sentido de la potencia a nuestros actos presentes y al

alcance futurario de sus efectos” (Butler, 2010, p. 27).

¿De qué se trata? En la política social, de corregir y

equilibrar vía equidad los desajustes sociales causados

fundamentalmente por la carencia de ingreso, pero en

la maniobra de poder, se trata de regular y generar un

control social para la sostenibilidad de una estrategia

política de Gobierno.

Para contrastar lo anterior se expondrán algunos prin-

cipios y técnicas de la Política Social, tomando como re-

ferencia elementos del programa “Familias en Acción”61,

en procura de observar esta forma de regulación social

en la cual se normaliza y se constituye un sujeto que res-

ponde a esta lógica y gramática de la pobreza, la exclu-

sión y el marginamiento.

2. ASPECTOS METODOLÓGICOS

La indagación y reflexión se desarrolla mediante la

recolección y sistematización documental de datos, in-

formes y documentos técnicos, y para el análisis se re-

curren a algunos instrumentos genealógicos y arqueoló-

61 A raíz de la crisis y recesión económica que sufre Colombia a finales de los años noventa, se implementa un programa denominado Familias en Acción para hacer frente a estos efectos, y pone “en marcha una Red de Apoyo Social (RAS) que incluyó entre sus componentes al programa Familias en Acción. Con una inversión total estimada de US$ 230 millones para un perodo de tres años, este Programa se propuso mitigar los efectos de la crisis económica en la población más pobre, a través de un nuevo esquema de subsidios de salud, educación y nutrición, que condiciona la entrega a la realización periódica de controles de talla, peso y asistencia escolar de los niños” (Departamento Nacional de Planeación, 2004, p. 12).

264


gicos, basados en las prácticas discursivas, propuestas

por Michel Foucault.

De esta manera, primero se realiza una aproximación

teórica y contextual desde la perspectiva genealógica

de análisis; luego se hace una breve descripción de los

acercamientos teóricos clásicos del proceso de imple-

mentación, seguido de la exposición de argumentos

sobre las implicaciones de este ciclo en la regulación

y el control social sobre algunos supuestos y dinámicas

del programa para la lucha contra la pobreza extrema

de “Familias en Acción”, y finalmente se presentan las

conclusiones.

La aproximación analítica que se realiza en este docu-

mento hace parte del marco teórico de la investigación

doctoral denominada “Políticas de bienestar en Colom-

bia (1990-2009)”, que se encuentra en ejecución por el

autor de este artículo.

3. RESULTADOS

3.1 La biopolítica y la constitución de sujetos del bienestar

El bienestar social es considerado como una de las me-

tas de la política social, y una de las bases fundamentales

del desarrollo y de los acuerdos entre la sociedad y el Esta-

do. Sin embargo, su concepción y puesta en marcha res-

ponde más a una lógica en donde se desarrollan técnicas

265


de Gobierno62 para administrar las condiciones, compor-

tamientos y expectativas de la población, para este caso,

identificada como pobre, vulnerable o excluida.

La forma administrativa de la implementación

de la Política Pública se toma aquí como parte

determinante del proceso al que Foucault denominó

“gubernamentalización del Estado”, en el que opera un

conjunto constituido por instituciones, procedimientos de

intervención, discursos, análisis y cálculos que permiten

ejercer unas relaciones de poder que tienen “[…] por

blanco principal la población, por forma mayor de saber

la economía política, y por instrumento técnico esencial

los dispositivos de seguridad” (Foucault , 2006, p. 136).

Dichas formas afectan e interiorizan unas prácticas que

normalizan la intervención social hacia los pobres, a partir

de discursos que permiten hacer saber que si las pobla-

ciones carentes pueden realizar un consumo mínimo o

básico de bienes y servicios, superarían dicha condición

de carencia y pobreza, asimilando y normalizando es-

tas acciones de política a medidas adecuadas y social-

mente justas, pero sin tocar el status quo ni la estructura

estratificada de la sociedad, de donde emerge buena

parte de las causas de la desigualdad.

Así la política establece relaciones de poder, basadas

primero en el establecimiento y reconocimiento “cien-

62 Se apela al concepto que establece que las tecnologías de Gobierno son prácticas que tienen como objetivo dirigir eficazmente la conducta de las personas, mediante unos medios técnicos y objetivos previamente establecidos (Foucault, 1991).

266


tífico” de la población carente, mediante toda una in-

fraestructura de saberes avalados y articulados por una

comunidad académica, a veces lejana de las condicio-

nes reales de esta misma carencia; segundo, en la forma

adecuada para enfrentar la condición de pobreza me-

diante la provisión y producción de un bienestar basa-

do en el acceso a bienes, servicios e ingresos, y tercero,

prometiendo que con una estructura de derechos y ca-

pacidades establecidas, ocurrirá un escenario suficiente

para enfrentar dicha desventaja social. Este tipo de “po-

der” no solo se manifiesta en acciones represivas o explí-

citas, sino que opera también sobre las posibilidades de

acción que puedan tener los sujetos; se considera enton-

ces, como lo ha dicho Foucault, que tal poder es “una

manera de actuar sobre un sujeto o sujetos actuantes en

virtud de su acción o capacidad de acción” (Foucault

, 1991, p. 85). Esto, creo, es uno de los fundamentos que

en el proceso de implementación del programa “Fami-

lias en Acción” se busca con los incentivos, para que la

población beneficiaria acepte las condiciones correcti-

vas impuestas por esta Política Pública, que busca com-

batir la pobreza extrema en Colombia.

Entonces, esta forma singular y digamos biopolítica63

de intervenir a la población, se constituye en un campo

estratégico de correlación de fuerzas para gestionar las

necesidades, carencias y “aspiraciones” de la población

63 La biopolítica es aquella tecnología encargada de mantener a las personas en diferentes formas de existencia (Foucault, 2001).

267


signada como pobre, entendiendo la justicia como una

redistribución de los beneficios económicos (no sociales

de estatus), “[…] a través de servicios -estatales o priva-

dos- de salud, educación, bienestar, seguridad social

y servicios públicos” (Saldarriaga, 1997, p. 195), y para

ello, entonces el Estado colombiano pone en marcha un

campo «reglamentado» como el Programa “Familias en

Acción”, para generar las condiciones básicas de sub-

sistencia en un pacto de reciprocidad (subsidios como

transferencias condicionadas) para regular y controlar a

esta población, más que para permitirle superar dicha

condición, sustentada en las diferencias estratificadas

de la sociedad.

La desventaja que se considera más notoria de la ca-

rencia en este contexto, es la vulnerabilidad a los riesgos

que se producen por el estado de pobreza, razón por

la cual la intervención debe mitigar, controlar o regular

dichos riesgos en procura de “normalizar” a la población

que puede constituirse en una carga o en un potencial

foco de resistencia o conflicto social.

Para implementar esta estrategia de normalización,

primero la política hace saber por ciertas condiciones y

mediante la estrategia de focalización, quiénes son po-

bres, pero además, qué lugar ocupan en esta denomi-

nación, y segundo, hace saber que quienes por regla

técnica estén más lejanos del umbral del mínimo de

bienestar, serán los primeros que se “beneficiarán” de la

268


implementación de la política, mediante los subsidios.

Así, esta norma es entendida como un mecanismo o una

condición de equidad, pero solo entre pobres; esto quie-

re decir que alguien “menos pobre” consideraría justo

esperar o no ser beneficiario, antes que otro que esté en

peores condiciones.

Bajo esta forma de intervención se institucionaliza una

relación de mutua dependencia entre quien define los

conceptos, quien aplica las medidas y quien se beneficia

de ellas, determinando las relaciones de poder que man-

tienen, regulan y reproducen un orden social, basado en la

jerarquización del estatus. Aquí solo se afecta la condición

de los pobres, y no se incluye a los no pobres que también

tienen responsabilidad en este estado de la situación.

3.2 Contexto teórico de los análisis del proceso de implementación

En el libro ya clásico sobre Políticas Públicas de Meny

& Thoening, se presenta una visión general de las consi-

deraciones de lo que significa y caracteriza al proceso

de implementación, junto con la importancia estratégi-

ca del mismo en el cambio social al cual apunta la polí-

tica, sobre la base de un sistema de acción enmarcado

por mandatos normativos hacia el inducir, el suscitar o

el solicitar a los sujetos, a los contextos o a los compor-

tamientos, ciertos ajustes para el equilibrio general de la

sociedad (Meny & Thoening, 1992).

269


Para estos autores, el proceso de implementación se

da por una serie de medidas prescriptivas emanadas de

una autoridad pública, caracterizadas “por un conjunto

de actividades individuales u organizativas que transfor-

man conductas” (1992, p. 168), actividades que se eje-

cutan en dos fases: la primera, mediante una orienta-

ción normativa que involucra una estrategia de cambio

social, es decir, un proyecto social al que debe llegarse

como ideal; y la segunda, un sistema de acción en el

que participan múltiples actores.

Desde lo anterior, la implementación de la Política Pública

es el escenario donde se comprueba la agudeza del diseño

y de las decisiones tomadas por los políticos y los empresarios

sociales, sobre los subordinados en su capacidad de

generar cambios o mantener ciertos equilibrios sociales. Es

aquí, mencionan Meny & Thoening, en donde se prueba

realmente el efecto de poder de injerencia de la política,

mediante la verdadera “capacidad de los implementadores

para apropiarse de las prescripciones y actuar sobre los

interesados” (Meny & Thoening, p. 169).

Es importante, desde el análisis, develar la intención o

la orientación o el sentido en el que se enuncia el cam-

bio social, lo cual ocurre desde las acciones mismas ge-

neradas por la implementación y los ejecutores en don-

de se pueden traducir dichas intenciones. Debido a que

quienes implementan la política no son neutrales, sino

que además responden a varias instancias de decisión

270


por el carácter sistémico mismo de la Política Pública,

se convierten en parte sustancial tanto del proceso de

cambio, como del sistema de acción que acompaña la

implementación de la política.

De ahí que se produzcan algunos efectos colaterales

adversos relacionados con fallas en los procedimientos

de focalización y clasificación de los beneficiarios, o

cuando actúa el clientelismo que se desata en épocas

electorales por parte de las empresas políticas para ase-

gurar votos a favor, siendo las políticas redistributivas64 las

más vulnerables a este tipo de fenómenos.

La mayor cantidad de recursos teóricos existentes pro-

vienen de los estudios sistematizados a partir de la finali-

zación de la segunda guerra y el comienzo de lo que se

conoce como el Estado de Bienestar, fruto de la pues-

ta en marcha de las políticas keynesianas. Veamos una

breve síntesis de sus planteamientos.

El lugar estratégico del proceso de implementación

puede verse en varios puntos, así: el primero es el rela-

cionado con la intensa injerencia de este proceso en el

ajuste de las decisiones diseñadas, es decir, que la Política

Pública continua efectuándose cuando se deben tomar

decisiones inesperadas ya que “la mayor parte de los

64 Se refiere a aquella política que “consiste en que el poder público dicta criterios que dan acceso a ventajas, y este acceso no se otorga a casos o sujetos desig-nados especialmente, sino a clases de casos o sujetos” (Meny & Thoening, 1992, p. 100); este tipo de política es de corte compensatorio, tal como opera la política social en el contexto colombiano.

271


actos administrativos o quizá todos ellos, hacen política

y cambian la política al intentar implementarla” (Aguilar,

2003, p. 34), mostrando que en este ciclo se sucede una

injerencia sofisticada de regulación en la conciencia de

los sujetos objetivo, tal como también lo propone el mo-

delo causal de Pressman y Wildavsky, en el que la política

genera unas condiciones iniciales para que se produzcan

y tengan “[…] como consecuencia o efecto del aconte-

cimiento terminal previsto y preferido (Aguilar, 2003, p. 45).

La intencionalidad y la práctica que implícitamente

lleva este proceso de implementación en la regulación y

control social, y el efecto que se requiere producir en la

psique de la población afectada, es el punto clave de

análisis en este ciclo de la política.

En cuanto a la formación o injerencia en las subjetivi-

dades de los actores involucrados en este ciclo de im-

plementación, el segundo punto considera que como

mínimo se enfrentaría un escenario conflictivo, debido a

la difícil tarea de sincronizar “el imperativo legal de cum-

plir con la exigencia legislativa; el imperativo racional

burocrático de realizar lo que sea defendible en térmi-

nos racionales, y el imperativo consensual de facilitar el

acuerdo entre las partes contendientes interesadas en el

resultado y con posibilidades de ejercer influencia” (Rein,

p. 149), lo que muestra el complejo camino al que se en-

frenta este proceso y los intereses en juego.

272


La implementación, tal como se concibe, es una inter-

vención con cálculos más detallados desde el proceso

mismo de diseño de la política, en donde el escenario

de fuerzas y el nivel de profesionalización que exista en el

contexto político y administrativo, entre muchos otros es-

cenarios posibles, determinan las formas de negociación

y resistencia en los sectores políticos y en las poblaciones

beneficiarias.

Análisis como los de Elmore muestran que en este ciclo

debe privilegiarse más el uso de modelos retrospectivos,

(basados en la descentralización y dispersión de las de-

cisiones) que dejan mayores niveles de discrecionalidad

al funcionario o burócrata que implementa, ya que éste

tiene un contacto directo con los beneficiarios (Elmore,

2003), así como también aquellos modelos que conside-

ran que las modificaciones que se quieren suscitar de-

ben ser en función de la imagen o normas de referencia

que se hacen los actores implicados de sus condiciones

(Müller, 2002).

Como tercer punto, existen otras perspectivas teóricas

como las de Paul Sabatier y Daniel Mazmanian, que defi-

nen la implementación como el cumplimiento de una de-

cisión política que identifica, establece y estructura el pro-

blema para su intervención (Sabatier & Mazmanian, 2003).

Esta perspectiva analítica otorga un lugar estratégico

a los incentivos para que la política funcione sin retrasos

273


o para resolver mejor las resistencias, sobre todo cuan-

do en condiciones de exclusión y de profunda pobreza,

se puede generar la aceptación, el apoyo y la depen-

dencia del Programa, implementando y legitimando

sistemas políticos basados en dichos incentivos, consti-

tuyéndose sin duda en un lastre para la generación de

mecanismos de movilidad social efectivos.

En general, puede decirse que el proceso de imple-

mentación es una red compleja de relaciones, escena-

rios y actores involucrados sobre los cuales recae una

serie de concepciones e ideas relacionadas con formas,

a veces preestablecidas, para la superación de proble-

mas “en donde la decisión de acatar una norma está

en función de la detección, persecución y sanción de la

desobediencia, del grado de legitimidad de las reglas y

de lo que puede costar el hacer acatar estas reglas por

parte de los beneficiarios, es decir, en los estímulos e in-

centivos a ofrecer a cambio de este cumplimiento” (Sa-

batier & Mazmanian, p. 360), tal como puede verse en

los controles de peso y talla o en los accesos a otro tipo

de beneficios ofrecidos a mujeres cabeza de familia, de

ciertos grupos minoritarios y/o étnicos, entre otros, lo cual

demuestra no solo las formas de transacción, sino de re-

gulación social que se ponen en marcha en programas

como los de Familias en Acción.

Desde estas teorías de análisis, y con respecto a la

hipótesis planteada en este documento, se puede de-

274


cir que tanto desde los enfoques de arriba-abajo (top-

down), como los de abajo-arriba (bottom up), y debido

a los efectos que causa el ciclo de la implementación

en los contextos, conductas o comportamientos de las

poblaciones objetivo, así mismo se afecta también la

conciencia y las rutinas de comportamiento de los dise-

ñadores e implementadores de la política, generándose

un efecto sistémico de correlación y de relaciones de

poder.

3.3 La Política Social y sus principios de regulación y control

La Política Social65 de las últimas dos décadas en Co-

lombia, ha ido acompañada de una serie de ajustes más

que de reformas, dado, entre muchas singularidades y

detalles, a la tecnificación del proceso de focalización

utilizado para localizar la población “pobre” en procura

de transferirle subsidios para generar condiciones de ac-

ceso a bienes, servicios e ingreso monetario. Este proce-

so es desarrollado mediante el instrumento del Sistema

de Identificación de Beneficiarios –Sisben–66, y se inscribe

65 Entendida como aquella que “ […] se ocupa de muchos aspectos del bienestar social, incluyendo salud, vivienda, educación e ingresos; también se utiliza para satisfacer las necesidades de grupos de personas como niños, personas mayores, madres solteras y personas con discapacidad. Las Políticas Sociales también ope-ran a través del sistema fiscal para dirigir los recursos hacia determinados grupos de personas”. (Midgley, 2009, p. 24).66 “El Sistema de Selección de Beneficiarios (Sisben), es el instrumento utilizado por la Política Social para la focalización. El Conpes Social # 055 ordenó un mejoramiento del Sisben con el fin de corregir problemas de baja y heterogénea cobertura, manipulación del instrumento e ineficacia de los mecanismos de control y vigilancia. La reforma del Sisben pondrá en marcha un sistema transparente de control de calidad y monitoreo; actualizará el algoritmo para capturar diferencias regionales, y fortalecerá la adminis-tración, la gestión y la supervisión del instrumento en el nivel local” (Conpes, 2001).

275


en las Políticas Sociales de tercera generación67 donde

además el objetivo fundamental es la formación de ca-

pital humano y la formación de un ciudadano sujeto de

derechos y deberes, con la responsabilidad de cuidarse

a sí mismo.

Para lo anterior, y en el actual gobierno de Santos,

la Red Unidos (antigua Red Juntos) es la estrategia

que reúne el conjunto de Políticas Públicas orientadas

a disminuir la pobreza extrema, mediante un “nuevo

modelo” de gestión de la Política Social, basada en la

sinergia institucional.

Entendida la Política Social de esta manera, vemos

que el ámbito de mayor influencia de la estrategia opera

bajo los supuestos del “Manejo Social del Riesgo” (MSR),

estrategia general que actúa desde la noción de pre-

vención de riesgos o el enfrentamiento de ellos con ca-

pacidades suficientes, explicando la pobreza desde una

perspectiva de vulnerabilidad, pasando de un enfoque

de redes de protección social al de creación de opor-

tunidades, seguridad y empoderamiento de los pobres

(Bautista & Niño, 2011).

67 Este modelo se basa en el aprovechamiento y la sinergia en el uso de los recur-sos para atender la pobreza extrema, gestión que se realiza, por ejemplo, mediante la implementación de redes y gobierno en línea, en la aplicación de criterios de eficiencia y reestructuración del gasto social, políticas enmarcadas en acciones multisectoriales e integrales, en donde también se integran nuevos actores y pobla-ciones como mujeres, niños, etnias, etc. (Arriagada, 2006, p. 12).

276


El MSR desarrollado por el Banco Mundial, a manera de

“sugerencia” para esta estrategia de la Política Social, es-

tablece un marco de acción “para guiar a las autoridades

en sus intentos por mejorar las condiciones sociales mínimas

de las personas […] que debiera permitir un mejor diseño

de Programas de Protección Social como un componente

de una estrategia revisada de reducción de la pobreza”

(Holzmann & Jorgensen, 2000, p. 2). Desde esta perspec-

tiva se oficializa la atención no a los pobres, sino a los más

pobres, mediante el desarrollo de capacidades para en-

frentar los potenciales riesgos que genera la pobreza.

El concepto de capacidad se extrae de la propuesta

de Amartya Sen, junto con los roles que cumplen los fun-

cionamientos y las libertades individuales, para que cada

persona tenga la posibilidad real de decidir sobre la vida

que más valora y que considera debe y merece vivir (Sen,

2000), empoderando a los sujetos del bienestar, mediante

el generar logros económicos, políticos y sociales.

La nueva versión del Sisben68 toma en consideración

dichos supuestos de la teoría de las capacidades indi-

68 Explica el DNP que “el Sisben III conserva el enfoque conceptual de la segunda versión, que responde a una visión multidimensional de la pobreza fundamentada en la perspectiva de Sen. Se adopta una medida de estándar de vida a partir de un conjunto de variables (bienes y servicios) que en un momento del tiempo, la socie-dad considera valiosos y que informan sobre el tipo de vida que llevan o pueden llevar las personas (funcionamiento y capacidades). El índice provee información que permite realizar comparaciones interpersonales, puesto que se conforma un patrón común frente al cual se evalúan las condiciones de vida de los hogares. Sobre esta base es posible fundamentar la Política Social, porque la justicia distri-butiva (comparaciones entre individuos) no queda atada a la posesión de bienes o ingreso como ocurría en el caso de un índice de recursos (means test), o un índice aproximado de éstos (proxy means test)” (DNP, 2008, p. 9).

277


viduales de una persona para lograr o alcanzar funcio-

namientos, y el factor de riesgo se analiza cuando se

convierten bienes y servicios en estados y acciones que

dependen de las características personales o del am-

biente social o natural (llamadas diferencias paramétri-

cas) de estas mismas personas y de su potencial vulnera-

bilidad a sufrir riesgos (DNP, 2008).

Esto podría mostrar cómo esta política de focalización

intenta afectar a los pobres solo en una proporción bási-

ca o mínimamente “justa”. Aquí finalmente no se observa

una acción dirigida a reducir la brecha entre ricos y po-

bres mediante una redistribución de los ingresos y la rique-

za, sino que basados en el criterio de pobreza absoluta,

sólo se interviene el umbral sobre el cual se puede ase-

gurar una capacidad de consumo suficiente para que se

puedan evitar los potenciales riesgos de la pobreza.

4. CONCLUSIONES

Primero, este análisis presenta una perspectiva genea-

lógica que muestra una probable ruta comprensiva del

ciclo de la implementación de la Política Social, particu-

larmente la desarrollada en el programa Familias en Ac-

ción, que se constituye en una técnica de gobierno que

administra una condición social denominada pobreza

extrema, mediante la regulación, o mejor, mitigación de

los efectos generados por la carencia de ingresos y el

acceso a bienes y servicios.

278


Segundo, los diferentes modelos teóricos clásicos

para el análisis del proceso o el ciclo de la implemen-

tación de la Política Pública, evidencian el rol tan de-

terminante de los ejecutores como parte integral de

esta dinámica que afectan y son afectados por todas

las variables que se ponen en juego en este proceso.

Lo que se demuestra es que la implementación, más

allá de poner en marcha las decisiones políticas, lo que

hace es reproducir un esquema de poder caracteriza-

do por una serie de relaciones: de interacciones sobre

el uso de los recursos, y la capacidad de cambio que

puedan producir los incentivos, develando así las inten-

cionalidades y prácticas que implícitamente lleva este

proceso en el cual se afecta la subjetividad en esa sutil

configuración del sujeto diseñador, pasando por los su-

jetos ejecutores hasta los beneficiarios, producto -todos

ellos- de las relaciones de poder e influencia causadas

por esta implementación de las Políticas Sociales, en

este caso, aquellas dirigidas hacia la pobreza y pobre-

za extrema en Colombia.

Tercero, la estrategia de “Manejo Social del Riesgo”

presenta una de las formas más sofisticadas de la Po-

lítica Social para intervenir e implementar las políticas

contra la pobreza extrema, mediante el instrumento de

focalización y desarrollada por la estrategia unificada

en la Red Juntos, en donde se llega solo a quienes se

encuentran en una situación clasificada como de po-

breza extrema, interviniendo las consecuencias y no las

279


causas de la desigualdad, el marginamiento social y el

histórico esquema rígido de estratificación social que re-

gula y mantiene la fuerte brecha entre ricos y pobres,

sin considerar elementos tan vitales como el valor de la

solidaridad y la inclusión, y no el de la deferencia hacia

el “anormal”, designado como pobre.

Finalmente, en la implementación de la política se jue-

ga no solo la puesta en marcha de las decisiones, sino

una serie de nociones de orden, regulación y normali-

dad social en la cual se constituye un sujeto de interven-

ción con subsidios y condicionamientos, pero también

con mecanismos psíquicos que naturalizan y normalizan

una política racional y una técnica de gobierno para

administrar pobres, vulnerables y excluidos.

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283

Diego Armando Sánchez Valencia

9Implementación de la Política Pública

sobre el desplazamiento forzado en San Carlos, Antioquia,

2006 - 201069

Diego Armando Sánchez Valencia70

Resumen

Esta investigación tiene como objetivo describir la im-

plementación de la Política Pública frente al Desplaza-

miento Forzado en San Carlos, Antioquia, entre 2006 y

2010 en materia de restablecimiento. Para ello se reali-

zaron entrevistas a funcionarios públicos de la Goberna-

ción de Antioquia, la Alcaldía de San Carlos, la Alcaldía

de Medellín y demás instituciones y dependencias involu-

cradas en el proceso. Asimismo, se desarrollaron sondeos

a la población desplazada para obtener informaciones

de quiénes han sido, y en algunos casos, continúan sien-

do víctimas del desplazamiento forzado.

69 Los resultados de esta investigación corresponden a la tesis realizada en el 2011 con el fin de optar al título de periodista en la Facultad de Comunicaciones de la Uni-versidad de Antioquia, el cual fue asesorado por el profesor James Granada Vahos, del Instituto de Estudios Políticos de la misma Universidad, y aprobado en el 2012.70 Periodista egresado de la Universidad de Antioquia. Integrante del Grupo de Inves-tigación de Historia Moderna y Contemporánea de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad de Antioquia. Correo: [email protected].

284

Implementación de la Política Pública sobre el desplazamiento forzado en San Carlos, Antioquia, 2006 - 2010

Realizadas las pesquisas sobre los derechos a la edu-

cación, la atención psicosocial, la vivienda y la genera-

ción de ingresos, puede concluirse que los resultados en

materia de restablecimiento aún son insipientes debido

al desinterés institucional, la escasez de recursos técni-

cos, humanos y financieros, y al masivo porcentaje de

Población Desplazada “PD” y retornada a San Carlos.

De igual manera, afirmar que desde hace algunos años

se han ejecutado diferentes propuestas intersectoriales e

interinstitucionales con el fin de mejorar las condiciones

de vida, como la Alianza Medellín-San Carlos, pero que

todavía son insuficientes con relación a la grave crisis hu-

manitaria de la población.

Palabras clave: políticas públicas, desplazamiento for-

zado, restablecimiento de derechos, san carlos, antioquia.

1. INTRODUCCIÓN

El conflicto armado en Colombia se ha constituido en

uno de los tantos fenómenos que han determinado la po-

lítica, la economía y las relaciones de grandes y peque-

ñas comunidades. En Antioquia, y más concretamente

en el oriente del Departamento, los enfrentamientos en-

tre diferentes actores armados en la región -Autodefen-

sas Unidas de Colombia “AUC”, Ejército de Liberación

Nacional “ELN”, Fuerzas Armadas Revolucionarias de

Colombia “FARC” y Fuerzas Militares-, han derivado en

asesinatos, masacres, desplazamientos y secuestros de

la población civil y de los integrantes de cada una de las

285


partes en conflicto; uno de los municipios más afectados

por estas situaciones ha sido San Carlos71.

Según el Departamento para la Prosperidad Social

(2011), la cantidad de personas y hogares desplazados

de San Carlos, Antioquia, entre 2001 y 2011, fue de 23

028 y 5 771, respectivamente. Este municipio tiene como

particularidades la declaratoria de crisis de retorno por

parte de la Administración Municipal, y la petición de

ésta al gobierno nacional para una mayor orientación y

ejecución de acciones en el territorio, producto del ma-

sivo retorno de más de 3 500 familias entre 2006 y 2008, y

la creciente magnitud de demandas ciudadanas72.

Por lo anterior, los objetivos de la investigación fueron

describir la implementación de la Política Pública fren-

te al Desplazamiento Forzado en San Carlos, Antioquia,

entre 2006 y 2010, en materia de restablecimiento; iden-

tificar los planes, programas y proyectos implementados

para restablecer los derechos a la educación, la aten-

ción psicosocial, la vivienda y la generación de ingresos;

identificar la cobertura de los planes, programas y pro-

yectos implementados frente a los derechos objetos de

estudio; identificar los responsables de implementar los

71 En el oriente de Antioquia han hecho presencia cuatro frentes guerrilleros y tres estructuras de las autodefensas (Observatorio del Programa Presidencial de De-rechos Humanos y DIH, 2004). Entre 2002 y 2003 hubo desplazamientos forzados en 62 de sus 73 veredas (Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH, 2004).72 Según el coordinador de la Oficina de Atención y Orientación de Población Des-plazada de San Carlos, “estaríamos hablando de unos 19 mil a 20 mil desplazados entre 1998 y 2008, porque hubo gente que fue amenazada si denunciaba el despla-zamiento”, citado por el Instituto Popular de Capacitación “IPC”, (2008).

286


planes, programas y proyectos; identificar el presupues-

to invertido para restablecer los derechos, y estudiar el

contexto del desplazamiento forzado en San Carlos, An-

tioquia, entre 2006 y 2010.

2. METODOLOGÍA

La recolección bibliográfica, la observación no parti-

cipante, la entrevista individual estructurada y la entre-

vista individual en profundidad, fueron los instrumentos

empleados (Ander-Egg, 2003, p. 101). La información

obtenida sirvió para contextualizar la situación del des-

plazamiento forzado en San Carlos; identificar los actores

y espacios que participan en los procesos de restableci-

miento, las estrategias de interacción; dialogar con ex-

pertos académicos, autoridades municipales, represen-

tantes de Organizaciones No Gubernamentales, algunos

líderes comunitarios, funcionarios del Departamento

para la Prosperidad Social, y representantes de institu-

ciones y colectividades involucradas.

Cada una de las técnicas utilizadas en este proceso

investigativo, hace parte del enfoque analítico de la in-

vestigación cualitativa propuesto por Roberto Hernández

Sampieri en Metodología de la investigación. Según el

autor, “la investigación cualitativa se basa ante todo en

el proceso mismo de recolección y análisis. Recordemos

que es interpretativa, ya que el investigador hace su pro-

pia descripción y valoración de los datos. El planteamien-

to se va enfocando en ciertos temas de acuerdo con la

287


información recabada” (2008, p. 527). Asimismo, se abor-

dó desde una posición “integradora”, la cual sugiere de-

tectar los conceptos clave que no habíamos pensado;

nutrirnos de ideas en cuanto a métodos de recolección

de datos y análisis respecto a cómo les han servido a

otros; tener en mente los errores que otros han cometido

anteriormente y conocer las diferentes maneras de pen-

sar y abordar el planteamiento (Hernández, 2008).

3. RESULTADOS DE LA IMPLEMENTACIÓN 2006-201073

3.1 Restablecimiento del derecho a la educación

En cuanto al mayor acceso y permanencia de la

Personas Desplazadas en el sistema educativo, “puede

afirmase que buena parte del cambio se debió más a

políticas educativas generales que beneficiaron a la po-

blación desplazada no inscrita, que a las políticas especí-

ficamente dirigidas a mejorar el acceso de la población

desplazada inscrita en el Registro Único de Población

Desplazada -Rupd-” (Consultoría para los Derechos Hu-

manos y el Desplazamiento “Codhes”, 2010, p. 107).

• Planes, programas y proyectos

En San Carlos, las primeras medidas fueron adoptadas

por la Gobernación de Antioquia con la implementa-

ción del programa En Antioquia, cada escuela una zona

73 En Antioquia, la adopción de la Política Pública sobre Desplazamiento fue a través de la Ordenanza 06 de 2006 de la Asamblea Departamental.

288


franca de paz (Gobernación de Antioquia, 2000, p.1).

El proyecto tuvo como objetivos posibilitar el acceso, la

integración y la adaptación de la población escolar al

sistema educativo a través de procesos psicopedagógi-

cos, y la capacitación docente en estrategias psicope-

dagógicas para abordar a la PD.

Ya desde el ámbito municipal, el Plan Integral Único

para la atención a población afectada por el despla-

zamiento forzado “PIU”, y el Plan de Desarrollo Munici-

pal 2009-2011, fueron las estrategias utilizadas para ga-

rantizar el derecho a la educación. Los resultados de los

diagnósticos realizados identificaron serias dificultades

en lo relativo a las pocas plazas educativas y la tardanza

de la Secretaría de Educación para la apertura de las

mismas; los altos índices de movilidad y deserción de 9º

en adelante en 2004 debido al reclutamiento de jóve-

nes y adolescentes por parte de los grupos armados al

margen de la ley; la necesidad de cerrar las Instituciones

Educativas (pérdida de plazas) que no proporcionan la

estrategia de retorno; el abandono de más de 50 do-

centes producto del desplazamiento en las veredas, en-

tre otras (Municipio de San Carlos, 2006).

289


Tabla 1. Población en edad escolar incluida en el sistema educativo

PSD matriculada entre 2006-2011 en San Carlos, Antioquia

Año Cantidad

2006 64

2007 130

2008 158

2009 4834

2010 1028

Total general: 1380

Fuente: Secretaría de Educación para la Cultura, Gobernación de Antio-quia, 201174.

Tabla 2. Presupuesto y responsables

Presupuesto de Antioquia invertido en educación

2007 $ 80 mil millones


2009 $127.560 millones


Total: $ 291.560 millones


74 Omitiendo el año 2009, porque no hay cifras sobre el municipio. 75 Según la Secretaría de Educación para la Cultura, la información concerniente a la inversión en 2006 y las cifras del Municipio de San Carlos, Antioquia, no están en sus bases de datos, ya que la anterior Administración Departamental no realizó el empalme debidamente.

290


Tabla 3. Responsables GED a la educación

Instituciones responsables de garantizar el Goce Efectivo del Derecho “GED” a la educación en Antioquia y sus respectivas funciones

Nivel Entidad Función (es)

NacionalMinisterio de

Educación “MEN”

Garantizar la gratuidad de los costos de matrícula, la calidad del servicio, y es a quien debe reportarse el informe

de matrícula de PD.

Municipal

Administración municipal (a través de las

regalías)

Entrega de uniformes y kits escolares para los estudiantes.

Municipal

Instituto Colombiano de

Bienestar Familiar “ICBF”

Responsable del restaurante escolar.

Municipal MANA Apoyar a los restaurantes escolares.


3.2 Restablecimiento del derecho a la salud

Según la Comisión de Seguimiento (2010), la atención

psicosocial a la PD ha empeorado. En el 2008, el 4,9% la

solicitó y de éste, el 81,6% la recibió, mientras que en el

2010 el 4,1% la solicitó (1,7% de grupos no inscritos en el

Rupd), y el 79,85% de los grupos familiares inscritos en el

Rupd la recibió (80,1% de los no inscritos).


La Gobernación de Antioquia desarrolló la Línea de

Intervención Psicosocial a la población en situación de

291


desplazamiento con el Programa Cuidamos e integramos

a la familia con trato digno, en todo el Departamento,

el cual estuvo orientado a “brindar asesoría y asistencia

técnica a las personas responsables de la interacción e

intervención psicosocial con las víctimas del desplaza-

miento (...); realizar acciones transversales del Plan de In-

tervenciones Colectivas de Salud Pública (…), y brindar

acompañamiento psicosocial a las víctimas del desplaza-

miento forzado durante la reclamación de sus derechos

a la verdad histórica y judicial, la justicia, la lucha contra

la impunidad, la reparación, la indemnización y la rehabi-

litación, y a las garantías de no repetición y medidas de

satisfacción” (Gobernación de Antioquia, 2000).

A nivel municipal, los instrumentos de planeación eje-

cutados para restablecer el derecho a la atención psico-

social fueron la Alianza Medellín-San Carlos, el PIU munici-

pal y el Plan de Desarrollo Municipal 2009-2011 “PDM”. La

Alianza Medellín-San Carlos dispuso de una metodología

enfocada a trabajar el duelo, para que de esta mane-

ra las personas también obtuvieran calidad de vida. En

total fueron realizados cuatro encuentros en cada uno

de los 14 centros zonales del municipio. Por su parte, el

PIU municipal identificó la insuficiente coordinación en-

tre las entidades externas en la atención y prestación

de servicios como el problema más importante. Para la

superación o disminución de las dificultades concernien-

tes a la atención psicosocial, se propusieron aumentar la

coordinación institucional con entidades externas para

292


la atención y prestación de servicios psicosociales para

la PD. Asimismo el PDM 2009-2011 definió como objeti-

vo garantizar intervenciones colectivas, procedimientos

y actividades complementarias, dirigidas a promover la

salud y la calidad de vida. Sin embargo, no fueron priori-

zados proyectos específicos para la PD.

• Cobertura de la alianza Medellín- San Carlos

De acuerdo con la psicóloga del Programa de Aten-

ción Psicosocial, “el estudio de las familias comenzó en

agosto de 2010 (fueron aproximadamente 300) las cua-

les debían cumplir con ciertos requisitos: que hubieran

sido desplazadas, estuvieran viviendo en Medellín hasta

el 2008, y quisieran retornar o ya hubieran retornado”76.

• Presupuesto y responsables

Después de realizar la búsqueda en los documentos

publicados y en las consultas a los funcionarios responsa-

bles del Programa de Atención Psicosocial de la Alianza

Medellín-San Carlos, las cifras de los recursos destinados

a las asesorías, encuentros y todas las actividades que

comprenden el Programa, no fueron entregadas por

motivos administrativos, según las responsables de eje-

cutarlo en San Carlos. Respecto a los responsables de

implementar las acciones de atención psicosocial, la

76 No obstante, según las cifras oficiales, existen 222 familias adscritas al proyecto debido a que algunas de ellas no cumplían con los requisitos solicitados.

293


Gobernación de Antioquia, mediante la Secretaría Sec-

cional de Salud y las alcaldías de Medellín y San Carlos,

desarrollaron todas las actividades.

3.3 Restablecimiento del derecho a la vivienda

De acuerdo con la III Encuesta Nacional de Verifica-

ción “ENV”, en 2010 cerca del 10,5% de los hogares tenía

garantizado el derecho a una vivienda digna, represen-

tando cierta mejoría respecto al 5,5% de 2008; y deno-

tó a su vez una preocupante situación, debido a que el

90% de la PD habitaba en viviendas que estaban por de-

bajo de los estándares mínimos de dignidad, o no tenía

vivienda (Codhes, 2010, p.153).


En lo referido a la Alianza Medellín-San Carlos, el

componente de vivienda pretendió garantizar el acce-

so oportuno de las familias beneficiarias a subsidios de

construcción o mejoramiento de vivienda, ya sea en la

zona rural o urbana. Asimismo, la Empresa de Vivienda

de Antioquia “VIVA” de la Gobernación de Antioquia

implementó proyectos especiales para otorgar subsi-

dios a quienes fueron víctimas del desplazamiento for-

zado, por medio de la construcción, el mejoramiento y

la entrega de viviendas. En el Municipio de San Carlos,

los aportes otorgados a los grupos familiares estuvieron

dirigidos a realizar mejoras en los inmuebles. Por su par-

te, en el PIU municipal y el PDM, la ciudadanía insistió en

294


que se necesitan incrementar los recursos para el mejo-

ramiento de vivienda y reubicación; crear un programa

para la recuperación de viviendas abandonadas por

población desplazada, programas para legalizar la te-

nencia de predios y bienes de la población; implemen-

tar programas para la adquisición de terrenos y cons-

truir viviendas, entre otras. Si bien no existen programas

de vivienda exclusivos para la PD en el PDM, ésta fue

considerada como población prioritaria en los proce-

sos de mejoramiento y construcción de vivienda en la

Línea Estratégica 1.

Tabla 4. Responsables, presupuestos y cobertura

Alianza Medellín-San Carlos

Responsable Presupuesto Función (es)Cantidad de

familias

Alcaldía de

Medellín$ 3.291.748.249

Nuevas y

mejoramientos

(urbanas y

rurales).

Aporte a demás

actividades.

Acción

social$ 854.742.311

Nuevas y

mejoramientos

(rurales).

Aporte a demás

actividades.

Alcaldía de

San Carlos$ 84.000.000

Nuevas y

mejoramientos

(urbanas y

rurales).

Aporte a demás

actividades.

Corporación

Ayuda

Humanitaria

$ 66.224.583Mejoramientos

(rurales).40

295


Alianza Medellín-San Carlos

Responsable Presupuesto Función (es)Cantidad de

familias

Corporación

Antioquia

Presente

$ 72.000.000

Nuevas y

mejoramientos

(urbanas).

12 nuevas y 14

mejoramientos.

Grupo

familiar

$300.000

aproximadamenteX X

Empresas

Públicas de

Medellín

“EPM”

$ 1.610.760.000

Proyecto Aldeas

(construcción

de viviendas en

madera).

134

Total: $ 6.279.475.143 X200 familias

beneficiarias77.

Fuente: Alianza Medellín – San Carlos, 2011. 77

Tabla 5. Mejoramientos realizados por la Empresa de Vivienda de Antioquia (VIVA)

Mejoramientos de vivienda en San Carlos 2007-2011 mediante VIVA

Año Familias beneficiarias Presupuesto

2007 93 $ 148500000

2008 25 $ 37500000

2009 27 $ 40500000

2010 50 $ 75000000

Total: 195 $ 30150000

Fuente: Programa Viva-Gobernación de Antioquia.

77 La razón por la cual la Alcaldía de San Carlos, la Alcaldía de Medellín y Acción Social no tienen una cantidad de familias definida, es porque destinaron recursos económicos para apoyar las acciones implementadas por Empresas Públicas de Me-dellín, la Corporación Ayuda Humanitaria y la Corporación Antioquia Presente, y no para hacer mejoramientos y construcciones de vivienda de manera independiente.

296


3.4 Restablecimiento del derecho a la generación de ingresos

Frente al derecho a la generación de ingresos, la III

ENV afirmó que el 43,3% de la población inscrita en el

Rupd estaba trabajando, lo cual representó una dismi-

nución de personas desplazadas vinculadas al mercado

laboral, puesto que en 2008 esta cifra fue de 46,4%78.


En la Alianza Medellín-San Carlos, dicho componente

tuvo como principales focos de intervención el acompa-

ñamiento y la asesoría a las familias retornadas en la for-

mulación de proyectos para generar oportunidades, y

lograr autonomía y estabilidad económica. Los servicios

prestados por la alianza fueron asesorías de sembrado,

cuidados y manejos de plantas y alimentos, y la cría de

animales. Para cumplir con los objetivos trazados, la Cor-

poración Colombia Internacional “CCI”, la Alcaldía de

Medellín y la Alcaldía de San Carlos, firmaron un conve-

nio para promover, incubar y dinamizar el sector agríco-

la haciendo más eficientes, rentables y competitivos los

productos79. Por su parte, entre 2006 y 2010 la Goberna-

78 La mayoría de las relaciones laborales eran informales. “Se considera como trabajadores informales, los ocupados que no están afiliados a seguridad social, los asalariados (obreros, empleados y jornaleros) que perciben ingresos laborales inferiores al salario mínimo legal y trabajadores sin remuneración” (Garay y Rodrí-guez, citados en Comisión de Seguimiento, 2010, p.183).79 La implementación de los proyectos productivos en este componente fue planeada a mediano plazo (3 años), aunque las entidades responsables manifestaron la necesidad de fortalecer e incentivar acciones intersectoriales para gestionar recursos con diferentes estamentos, garantizar la sostenibilidad del proceso y vincular nuevas iniciativas.

297


ción de Antioquia priorizó a San Carlos en dos oportuni-

dades para apoyarlo en proyectos productivos.

Tabla 6. Proyectos productivos, presupuesto y población Gobernación de Antioquia

Año Actividad PresupuestoFamilias

beneficiarias

2007 Ganadera $ 239.037.000 109

2009 Ganadera $ 109.650.000 50

Total: X $ 348.687.000 159

Fuente: Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural. Gobernación de Antio-quia, 2010.

En el PIU municipal y el PDM fueron definidos unos ob-

jetivos para la superación y disminución de las problemá-

ticas laborales, y para estabilizar económicamente a la

PD, el primero mediante la implementación de canales

de comercialización e inserción en cadenas producti-

vas, la gestión de recursos para retorno, reubicaciones y

generación de ingresos para la PD, entre otras acciones.

El segundo no tuvo programas específicos para la PD,

y los objetivos fueron incrementar el porcentaje de pro-

ducción agrícola con asistencia técnica permanente y

con proyección; actualizar el Plan Agropecuario Muni-

cipal para planificar la producción, y elevar el nivel de

vida de sus habitantes con una perspectiva sostenible; la

zonificación y planificación de cultivos, siembra y cose-

cha de acuerdo con la vocación y adaptación ambien-

tal, entre otras.

298


4. CONCLUSIONES

De acuerdo con la información obtenida, la Política

Pública sobre Desplazamiento Forzado en el Municipio

de San Carlos, Antioquia, presenta todavía problemá-

ticas relativas a los trámites administrativos y a la fal-

ta de recursos humanos, técnicos y financieros. Entre

2006 y 2010 se realizaron importantes avances frente

a los derechos de la PD, pero aún insuficientes debido

a la magnitud del fenómeno. Por ejemplo el estableci-

miento de reglas, la elaboración y transformación de

intereses en Políticas Públicas y hacer cumplir las reglas

como funciones del sistema político, no fueron cumpli-

das en tanto la totalidad de estas acciones no se refle-

jó en los resultados. Las reglas o la legislación son ge-

nerosas en su contenido, pero la transformación de las

problemáticas ha sido lenta y en algunos casos hubo

incumplimiento con lo proferido por la Corte. Pruebas

de lo anterior fueron la relevancia que tomó la Alianza

Medellín-San Carlos aún cuando su cobertura fue de

apenas 300 grupos familiares, y la escasa intervención

de la Gobernación de Antioquia en lo relativo a los

derechos a la atención psicosocial y a la generación

de ingresos.

Si bien las estrategias ejecutadas no fueron suficien-

tes para cubrir todas las necesidades de la PD, cada

una de éstas tuvo como propósito intervenir las pro-

blemáticas desde un enfoque de transversalidad de

299


los derechos, por cuanto sus acciones evidenciaron la

correlación con lo demás. Frente al derecho a la edu-

cación, fueron implementadas acciones relacionadas

con los derechos a la seguridad alimentaria, la aten-

ción psicosocial y la capacitación docente. Asimismo,

los programas de generación de ingresos buscaron ga-

rantizar la superación de los niveles de indigencia en un

primer momento, y de pobreza posteriormente, por solo

citar dos casos.

En cuanto a los procesos de implementación de la Po-

lítica Pública, pudo evidenciarse el pluralismo de actores

participantes, ya que instituciones públicas y privadas

aportaron desde sus conocimientos recursos y posibilida-

des, especialmente en los componentes de vivienda y

generación de ingresos. En algunas ocasiones el Estado

pudo guiar y dirigir acciones intersectoriales, como fue la

Alianza Medellín-San Carlos, proceso en el que además

de intervenir las alcaldías de los dos municipios, estuvie-

ron ONG’s y empresas privadas.

En cuanto a la intervención de la Corte Constitucional,

ésta fue fundamental ya que antes de la Sentencia T-025

de 2004, la adopción de medidas para la prevención,

atención, protección, consolidación y estabilización

socioeconómica de la PD, habían sido planteadas por

organismos nacionales e internacionales y reconocidas

por la Corte como parte del bloque de constitucionali-

300


dad80, pero con tal grado de ineficiencia que no equiva-

lían a una Política Pública operante81.

Así, la declaración de un estado de cosas inconstitu-

cional se constituyó en pieza fundamental para la pro-

tección y garantía de derechos, en tanto ha modificado

gradualmente la situación de la PD y el Estado; la Corte

asumió tareas de seguimiento a las acciones realizadas

en el marco de la Política Pública a través de los autos

de seguimientos y las audiencias públicas; dictó órdenes

para fortalecer la política existente, formuló indicadores

y contribuyó al diseño de políticas y programas para sec-

tores poblacionales específicos.

Otro de los principales efectos de la intervención de

la Corte, fue la creación del problema desde dos pun-

tos de vista: a) La visibilización, y b) La definición del

mismo en términos de derechos. En lo referido al prime-

ro, se ha logrado coordinar esfuerzos de los diferentes

actores implicados en el proceso con el fin de recolec-

tar sistemáticamente información sobre el fenómeno,

ya que antes del fallo la brecha entre los datos y la

comprensión de los funcionarios públicos, las ONG’s y

los medios de comunicación sobre el tema era muy

80 En el país, la Ley 387 de 1997 y los documentos Conpes 3057 de 1999 y 3400 de 2005, son los antecedentes normativos más relevantes. Ya en el ámbito interna-cional, la Corte adoptó en 2001 las medidas exigidas por la Organización de las Na-ciones Unidas (ONU), mediante los Principios Rectores del Desplazamiento Interno. 81 Frente a esto, el director del Codhes, afirmó: los procesos de Política Pública preexistentes a la Sentencia T-025 eran absolutamente precarios. […] Casi no hay un programa importante hoy que no sea producto de la Sentencia T-025, por el hecho que antes de esta sentencia, solo había una atención parcial de ayuda hu-manitaria (Rodríguez, Rodríguez, 2010, p.42).

301


grande. Se había formulado una Política Pública, pero

el subregistro seguía siendo importante. Asimismo se

incluyó el tema del desplazamiento en el centro de

la opinión pública, ya que éste obtuvo mayor y mejor

cobertura mediática, más extensión, y fue ubicado en

las secciones informativas más relevantes de algunos

de los medios más influyentes en el país82. Todas estas

situaciones, desde las exigencias de la Corte al Estado

y la integración de actores externos a estas dos ins-

tituciones, implicaron que tanto las administraciones

municipales y departamentales, así como empresas

del sector privado, fueran involucradas en la Política

Pública sobre Desplazamiento Forzado.

En síntesis, puede afirmarse que las justificaciones en

torno a las problemáticas del proceso de implementa-

ción han sido diversas y constantes. Algunas se refieren a

los factores externos, como: a) la estructura económica,

b) los conflictos entre los grupos de interés, c) la excesi-

va legislación en la materia, d) el entorno político, e) el

conflicto armado. Y otras se refieren a factores internos,

tales como la falta de continuidad de los procesos, la

ausencia de personal calificado y la falta de coordina-

ción entre las instituciones, entre otros.

82 Entre el 2000 y el 2004, el periódico El Tiempo y la Revista Semana, registraron 373 notas de prensa sobre desplazamiento forzado, mientras entre 2005 y 2009, cinco años después de proferida la Sentencia T-025 de 2004, publicaron 566 sobre el mismo asunto (Rodríguez & Rodríguez, 2010).

302


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305

Ángela Marcela Fajardo Aristizabal, Geovani Andrés Melendres Guerrero

10El sordo como otro.

Reflexiones sobre la Política Pública con relación a las personas sordas y sus derechos como

comunidad lingüística83

Ángela Marcela Fajardo Aristizabal84

Geovani Andrés Melendres Guerrero85

Resumen

El presente documento tiene como propósito reflexio-

nar sobre el proceso en materia de Política Pública con

relación a las personas sordas en Colombia, en vía a con-

siderarlas como miembros de una comunidad lingüística.

Este proceso es particularmente reciente, pues durante

los últimos veinte años y gracias a la promulgación de la

83 Este artículo es un producto del trabajo investigativo realizado por el Instituto Nacional para Sordos, en el marco del proyecto de la investigación socio-lingüística y cultural de la población sorda “Auto-diagnóstico de la cultura sorda en Colombia”, proceso articulado con el Ministerio de Cultura y la Federación de Sordos de Colombia FENASCOL, el cual se presentó como resultado preliminar en el Boletín de la Población Sorda Colombiana (enero de 2013), difundido en la página web institucional www.insor.gov.co. 84 Antropóloga, Universidad Externado de Colombia. Especialista en Gestión Re-gional del Desarrollo, Universidad de Los Andes. Investigadora del Observatorio Social, Subdirección Técnica. Instituto Nacional para Sordos – INSOR. Correo: [email protected]. 85 Lingüista, Universidad Nacional de Colombia. Persona sorda, investigador; Gru-po de Comunidad, Identidad Cultural y Lingüística, Subdirección Técnica. Instituto Nacional para Sordos - INSOR. Correo: [email protected].

306

El sordo como otro. Reflexiones sobre la Política Pública con relación a las personas sordas y sus derechos como comunidad lingüistica

Carta Política de 1991, esta trayectoria ha estado mar-

cada por un cambio de perspectiva y de auto-determi-

nación por parte de la comunidad sorda.

Tal trayectoria ha incidido en la forma como los sordos

se ven a sí mismos y a su comunidad, indagando sobre

los procesos de construcción de comunidad y su consti-

tución como minoría lingüística que interactúa frente a

una sociedad mayoritaria que los contiene y determina

en gran medida.

Así, este proceso de auto-determinación y construcción

de otredad ocurre dentro de un marco político que lo faci-

lita y promueve o, por el contrario, lo obstaculiza y dificulta,

donde el espectro de lo diverso y lo étnico se va amplian-

do para contener a aquellos que viven su cotidianidad, y

hacen una construcción del mundo desde la particulari-

dad de su comunidad, de su historia y de su lengua.

Palabras clave: personas sordas, sordos, derechos, co-

munidad lingüística

1. INTRODUCCIÓN

El reconocimiento y la auto-determinación de una

comunidad particular, que se distingue parcial o total-

mente de una sociedad mayoritaria y dominante, por

lo general es el resultado de un proceso social y político

lento y desigual, a lo largo del cual poco a poco se van

configurando aquellos rasgos identitarios que constitu-

307


yen su diferencia, enriqueciendo el restringido espectro

de la diversidad cultural y de lo étnico, para una nación

en particular y la humanidad en general.

Desde esta perspectiva, el presente documento propo-

ne abordar una reflexión sobre la trayectoria que en Co-

lombia ha tenido el proceso político a lo largo del cual las

personas sordas se han ido constituyendo, en su condición

de comunidad lingüística minoritaria, en un ‘otro’ distinto

y diverso, y del respectivo reconocimiento social y político

como parte de la diversidad cultural de la nación. Se revi-

sará cómo la Política Pública referente a la persona y a la

comunidad sorda ha contribuido a la constitución y el re-

conocimiento de la diferencia, y hasta qué punto enrique-

ce el prisma social que determina “lo cultural” y “lo étnico”,

entendiendo estos conceptos como los rasgos característi-

cos e identitarios de una comunidad. Es decir, se hará una

aproximación a la Política Pública que reconoce el ethos

de la comunidad sorda, distinguiendo de este proceso qué

se reconoce como lo propio y legítimo.

El reconocimiento cultural de una agrupación o co-

lectivo humano dentro de una sociedad determinada,

que enriquezca el prisma de lo étnico y de la diversidad,

está condicionado por factores culturales de afirmación

social; esto es, la capacidad de la sociedad para acep-

tar y entender al otro, asumiendo los retos de esta ac-

ción con capacidad de resiliencia al cambio, donde la

afirmación de la diferencia sea un factor positivo y de

308


enriquecimiento en el proceso de reconocimiento de lo

pluriétnico y multicultural de la nación colombiana.

2. METODOLOGÍA

El presente documento hace parte del ejercicio re-

flexivo que se desarrolla sobre el proceso socio-político

de la comunidad sorda, en el marco del proyecto de la

investigación socio-lingüística y cultural de la población

sorda “Auto-diagnóstico de la cultura sorda en Colom-

bia”, proceso articulado desde el INSOR con el Ministe-

rio de Cultura y la Federación de Sordos de Colombia

- FENASCOL. Para el desarrollo de la primera parte de la

investigación se desarrollaron tres encuentros regionales,

donde se contó con la participación de más de 400 sor-

dos provenientes de diferentes ciudades y municipios de

las regiones del Caribe, Pacífico, Andino y Orinoquía.

Las actividades desarrolladas durante el año 2012,

promovieron un acercamiento institucional hacia la co-

munidad sorda ubicada en las regiones. De esta manera

se logró formalizar convenios y alianzas para el desarro-

llo de éste y futuros proyectos, con el fin de responder

al objetivo general de la investigación, que busca pro-

yectar acciones que contribuyan al fortalecimiento y el

posicionamiento de la comunidad sorda en condiciones

de equidad en educación y otros contextos de la vida

nacional, mediante la implementación de una investiga-

ción cualitativa que indague por la cultura sorda colom-

biana, en aspectos que la constituyen como tal, como la

309


construcción de comunidad, de historia y de manifesta-

ciones culturales propias de esta comunidad.

En consecuencia, la metodología del estudio se cen-

tró en estrategias que permitieran a la población sorda

reflexionar y construir el conocimiento sobre cultura, co-

munidad y lenguaje, con el propósito de elevar el estatus

de la lengua de señas y fortalecer, como consecuencia,

la comunidad sorda, para que paulatinamente asuman

el reto de conocer y transformar su historia y comunidad.

En estos espacios de reflexión se generaron cuestiona-

mientos al proceso de reconocimiento de los sordos como

comunidad, donde se identificaron avances y retrocesos

en el reconocimiento político del sujeto sordo como su-

jeto de cultura y miembro de una comunidad lingüística.

3. RESULTADOS

La trayectoria histórica de la comunidad sorda se ha

caracterizado por ser un proceso complejo y particular-

mente ambiguo, lo cual ha desdibujado procesos identi-

tarios y comunitarios propios de los sordos, trasgrediendo

derechos fundamentales de las personas sordas y su co-

munidad, al verse inmersos en espacios que descono-

cen la riqueza y diversidad cultural de esta población.

Esta ambivalencia se ha dado principalmente desde

los espacios educativos y de salud, donde ha primado

una perspectiva que categoriza a las personas sordas

310


como “en situación de discapacidad”, como personas

con una “limitación” o “disminuidos”; esto justificado

desde una mirada médica, centrada en la deficiencia

auditiva, o desde la categorización de ser sujetos con

necesidades educativas especiales, el cual dibuja el eje

central de la educación especial. Estos dos enfoques

han permeado fuertemente las relaciones sociales que

la sociedad en su conjunto construyen sobre la persona

sorda, aun cuando el discurso planteado por la Conven-

ción sobre los derechos de las personas con discapaci-

dad, promueva un discurso social en el cual las perso-

nas sordas son reconocidas como sujetos de derechos,

interrelación entre la deficiencia sensorial a largo plazo

con la interrelación de diversas barreras que le impidan

su participación plena y efectiva en la sociedad.

Esta categorización social del sujeto sordo, desde la

rehabilitación e intervención médica y la educación

especial, no ha permitido visibilizar socialmente al suje-

to sordo como un ser humano integral que interactúa

con una comunidad de pares, con la cual libremente

se identifica.

Bajo esta perspectiva, se ha determinado de mane-

ra importante el proceso inclusivo de la persona sorda,

que se consolida entre la comunidad médica y la edu-

cativa; entre la terapia rehabilitadora y la pedagogía

de la educación especial, entre la fonoaudióloga y los

docentes, entre el oralismo y las señas, entre los sordos

311


y los oyentes; sin ofrecer o reconocer para el sordo y su

comunidad espacios propios donde construir una iden-

tidad cultural como persona sorda, en relación a una

comunidad lingüística que le permita un desarrollo inte-

gral y con la oportunidad de acceso a la información

que lo rodea.

En materia de educación, Colombia ha abandera-

do un enfoque que vincula conceptos de integración

e inclusión, donde “se asume la integración como una

inclusión del niño con limitaciones al aula, o como un de-

recho inobjetable a la educación” (Garrido, 1993) (Par-

do, 1999, p. 13), evocando así derechos fundamentales

de igualdad y equidad, y comprendiendo la educación

como un proceso complejo que reconoce la diversidad

social y cultural para el ejercicio pleno de los derechos

entre las personas, y que posibilite un espacio de par-

ticipación y desarrollo (Pardo, 1999), aspectos políticos

contemplados desde 1991 en la Constitución Política de

Colombia. Así, esta aproximación educativa

[…] ha evolucionado hacia la idea de que niñas, niños y jóvenes, tienen derecho a una educación inclusiva que implica equiparación de oportunidades de aprendizaje en diferentes tipos de escuelas, independientemente de sus antecedentes sociales y culturales y de sus diferen-cias en habilidades y capacidades. El énfasis es en la efectiva integración mediante la generación de ambi-entes inclusivos lo cual supone respetar, entender y pro-teger la diversidad (CIE, 2008, p. 11).

312


Se propone entender

La educación como modo de contribuir a establecer bases sólidas de integración social y cultural, que aborde decididamente la reducción de las enormes brechas de disparidad que mayormente se vinculan a factores culturales, sociales, económicos, de género, etnia y mi-gración (CIE, 2008, p. 5).

Esta propuesta de Política Pública educativa supone

condiciones de equidad y pertinencia, en tanto

responde de manera diferenciada a cada grupo social

y a cada persona individual, mediante un proceso de

participación y democracia. Además, otorga la libertad

de elegir respecto a la pertenencia étnica y a la auto-

determinación como individuo en interacción con y

frente a los otros, es decir, no sólo otorga libertad para

desarrollarse como persona sorda, sino como persona

en comunidad o grupo social, en virtud del carácter di-

verso y complejo que dota al ser humano.

Bajo estos principios, el proceso educativo reconoce

la diversidad y la particularidad individual con el fin de

responder adecuadamente a una situación social alter-

na, que revela al entorno como el agente incapacitan-

te, imponiendo barreras de acceso para el desarrollo hu-

mano. Sin embargo, al observar la realidad local de las

comunidades sordas, sobre todo en las regiones, vemos

en su mayoría que el re-conocimiento existente hace re-

ferencia a la persona sorda por su enfermedad, desco-

nociendo y decidiendo a priori qué es lo más benéfico

313


para la persona sorda sin que exista una preparación

desde el entorno para promover el acceso de forma na-

tural a un código lingüístico, ni atendiendo a sus parti-

cularidades comunicativas y culturales; promoviendo la

adquisición libre e informada de una lengua, bien sea la

lengua de señas, o el castellano como idioma oficial.

En este caso, para acceder a la lengua de señas, la co-

munidad sorda ha tenido que acudir al reconocimiento

de las leyes que a su favor se han proferido, como la Ley

324 de 1996, por la cual se reconoció la lengua de señas,

y la Ley 982 de 2005 que diversifica la comunidad sorda y

sus diferentes modos de comunicación, además de reafir-

mar la lengua de señas como la lengua propia de las per-

sonas sordas. En consecuencia, la comunidad ha aprove-

chado tales avances en la ley, asumiendo los cambios y

las capacidades que genera tal reconocimiento.

La Ley 982 de 2005 amplía el espectro de la diversidad

lingüística de la población sorda, en comparación con

la Ley 324 de 1996. En el Artículo 1º de la reciente Ley

982 se reconocen varios grupos lingüísticos y sociales al

interior de la comunidad sorda, quienes son: el sordo se-

ñante, el sordo hablante, sordo semilingüe, sordo mono-

lingüe, sordo bilingüe, quienes ejercen de manera diver-

sa la experiencia de ser sordo en comunidad, mediante

el uso de diferentes formas comunicativas en diferentes

entornos comunitarios. En consecuencia, se define en el

mismo Artículo en los numerales 3º y 10º:

314


3. “Comunidad de sordos”. Es el grupo social de personas que se identifican a través de la vivencia de la sordera y el mantenimiento de ciertos valores e intereses comunes, y se produce entre ellos un permanente proceso de inter-cambio mutuo y de solidaridad. Forman parte del patri-monio pluricultural de la nación y que, en tal sentido, son equiparables a los pueblos y comunidades indígenas y deben poseer los derechos conducentes.

10. “Lengua de señas”. Es la lengua natural de una co-munidad de sordos, la cual forma parte de su patrimonio cultural y es tan rica y compleja en gramática y vocabu-lario como cualquier lengua oral. (Ley 982 de 2005).

Luego, la Ley 982 fue demandada por violar el prin-

cipio jurídico de igualdad para con las personas sordas

oralizadas, pues esta ley es susceptible de ser malinter-

pretada, al considerase la atención diferencial de la

persona sorda usuaria de Lengua de Señas Colombiana

- LSC como una atención preferencial y excluyente de

otros sectores de la población sorda, restringiendo el re-

conocimiento de derechos a la variedad de formas de

comunicación, como la lengua oral, las formas de co-

municación de las personas con sordo-ceguera, etc.

En respuesta a esta valiosa crítica, la Ley 982 de 2005

fue ratificada por la sentencia C-605 de 2012 y por cuyo

medio se reconoció la lengua de señas como natural a

la persona sorda, suponiendo esto una reafirmación a la

comunidad lingüística que hace uso de ella.

315


Gracias a estas disposiciones vemos con esperanza

el fortalecimiento de la comunidad sorda que, con el

amparo de la ley, reconoce la lengua de señas como

propia de las personas sordas, sin dejar de lado otras op-

ciones comunicativas a las que se puede acceder gra-

cias a una Política Pública que incluye la diversidad y

la igualdad (Constitución Política de Colombia, 1991);

no obstante, este avance en Políticas Públicas en punto

a la comunidad sorda aún tiene un arduo camino por

recorrer, pues el uso y la permanencia de la lengua de

señas es inherente a una experiencia en comunidad; a

la constante construcción de conocimiento y a la viven-

cia de la cultura sorda, que en ocasiones se ve vulnera-

da por posturas políticas que aún ubican a la persona

sorda como “discapacitado” en algunos contextos de la

vida social y pública del país.

Según los derechos reconocidos desde la Constitución

Política de 1991 y luego en la Ley 324 de 1996, la Ley 982

de 2005 y en la sentencia C-605 de 2012, la comunidad

sorda se fortalece como grupo lingüístico, reconociendo

en el Artículo 2º de la Ley 982 de 2005 la cultura sorda como

patrimonio cultural de la nación y protegiendo la Lengua

de Señas Colombiana, al considerarla necesaria para “el

desarrollo del pensamiento y la inteligencia de la persona,

por lo que debe ser reconocida por el Estado y fortalecida

por la lectura y la escritura del castellano, convirtiéndolos

propositivamente en bilingüales” (2005, Artículo 2).

316


Pero este reconocimiento no está ampliamente difun-

dido, dado que aún no se logra equipar el estatus de la

Lengua de Señas Colombiana a las demás lenguas ora-

les del país; en consecuencia, se restringe la aplicación

y el desarrollo de la LSC, a veces a espacios solamente

educativos, desconociendo que la vivencia de la cul-

tura sorda desborda el ámbito escolar y la cotidianidad

misma de la persona sorda, pues es una forma de vida,

de percibir y entender el mundo, en interacción con él.

Ahora bien, contraria a esta política de reconocimien-

to de derechos culturales de la comunidad sorda, llama

la atención la Ley 1381 de 2010, conocida como la Ley

de Lenguas, al reconocer, fomentar, proteger, promover,

preservar, fortalecer y promocionar el uso de las lenguas

de los grupos étnicos colombianos y sus derechos lingüís-

ticos. En esta norma se desarrollaron los Artículos 7º, 8º,

10º y 70º de la Constitución Política de 1991, y los Artículos

4º, 5º y 28º de la Ley 21 de 1991, por la cual se acogió el

Convenio 169 de la OIT y se reconocen otras tradiciones

lingüísticas aparte de la lengua oficial.

Estas normas fundamentan la concepción de lo que

debe ser protegido en virtud de su riqueza como diversi-

dad del patrimonio cultural de la nación, pero son ajen

a un proceso de reconocimiento de derechos culturales

alternos a los derechos de las comunidades y los pueblos

históricamente reconocidos como etnias. Es necesario

en este punto, evidenciar nuestra existencia dentro del

317


mundo globalizado, donde emergen otros diferentes y

sujetos de derecho legítimamente merecidos a partir del

reconocimiento de la diversidad. Es lamentable cómo se

restringe el concepto de etnia, aun cuando el Convenio

169 de la OIT de 1989 flexibiliza tal término, definiendo en

el Artículo 1º como pueblos a aquellos

[...] cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad na-cional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial […] (Convenio 169 de la OIT, 1989)

En este sentido se puede ampliar el alcance de cuáles

serán los pueblos beneficiados por la Ley 1381 de 2010,

pero falta un reconocimiento de aquellas comunidades

lingüísticas que existen por fuera de aquellas etnias reco-

nocidas históricamente como comunidades culturales y

legítimos sujetos de derechos culturales y lingüísticos.

A pesar del avance en materia de reconocimiento de

derechos lingüísticos desde la Política Pública hacia los

grupos étnicos ya reconocidos, vemos con preocupación

que la LSC no se contempla en esta estrategia de

protección y fortalecimiento como riqueza patrimonial

que merece hacer parte de la Ley de Lenguas, más aún

cuando ya se reconoció la LSC como lengua natural a

la comunidad sorda en virtud de su cualidad lingüística,

con la expedición de la Ley 324 de 1996 y la 982 de 2005.

318


En este contexto surgen alternativas de solución co-

herentes a las expectativas, necesidades y motivaciones

de los sordos, como promover una progresiva reflexión

sobre lo que se tiene, quiere y entiende por comunidad

y cultura sorda, encontrando que éstas van más allá del

vínculo por compartir un código lingüístico, pues tam-

bién los une la forma de construir y conocer el mundo y

el pensamiento de una manera común.

Sin embargo, es difícil avanzar en estas reflexiones

cuando históricamente la comunidad sorda se ha visto

determinada y restringida por las barreras impuestas en

su entorno, posturas que se han caracterizado por la dis-

criminación hacia otras formas de comunicación y otros

usos del cuerpo; en consecuencia, el reconocimiento de

una lengua que se fundamenta en un código viso-ges-

tual y espacial, como la LSC, aún no logra el estatus de

las lenguas orales y se desconoce la importancia del ca-

nal visual para los sordos para acceder al conocimiento

y el desarrollo del pensamiento, sentido que sólo se po-

tencializa en la medida que la experiencia y el entorno

lo permitan.

Dentro de este contexto (que aún denota un largo

camino por la titularidad de derechos), al igual que mu-

chos otros sectores de la población, la comunidad sor-

da está descubriendo de las sombras aquellos factores

que la han determinado para por fin auto-determinarse

frente a las oportunidades y necesidades que ofrece el

319


contexto socio – político colombiano de hoy, que ya los

reconoce como comunidad lingüística.

Gracias a esta postura política se empieza a ampliar

el espectro de quienes hacen parte de la diversidad cul-

tural del país y de las necesidades de aquellos que están

incluidos como sujetos de derecho en materia lingüísti-

ca. Sin embargo aún emergen espacios donde tales

derechos lingüísticos no se reconocen y la discriminación

surge y se reafirma de manera sutil y casi imperceptible,

pues aún es muy reducido el espectro que considera

quién es el otro y se desconoce la compleja tarea de

visibilizar y respetar la diversidad.

Como evidencia de esta ambigüedad jurídica, don-

de se reconoce la diversidad étnica y cultural del país

desde el Artículo 7º de la Constitución Política de 1991, el

Artículo 1º de la Ley de Lenguas restringe el concepto de

lo diverso, al determinar como naturaleza y objeto de la

ley, lo siguiente:

Artículo 1°, naturaleza y objeto. La presente ley es de interés público y social, y tiene como objeto garantizar el reconocimiento, la protección y el desarrollo de los derechos lingüísticos, individuales y colectivos de los gru-pos étnicos con tradición lingüística propia, así como la promoción del uso y desarrollo de sus lenguas que se lla-marán de aquí en adelante lenguas nativas. Se entiende por lenguas nativas las actualmente en uso habladas por los grupos étnicos del país, así: las de origen indoameri-cano, habladas por los pueblos indígenas; las lenguas criollas habladas por comunidades afrodescendientes y la lengua romaní, hablada por las comunidades del

320


pueblo rom o gitano y la lengua hablada por la comuni-dad raizal del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (Ley 1381 de 2010).

En este sentido, surge con justificación la exigencia de

que la LSC sea afirmada como tradición lingüística de la

nación y considerada lengua nativa del país. Pero, más

allá de llamar la atención sobre este requerimiento, debe

hacerse una reflexión sobre lo que se considera etnia, sin

restringir este término a otra concepción diferente que

a “pueblo”, término que hace referencia a trayectorias

históricas particulares, al uso de otras formas de lengua

en comunidad y de manifestaciones culturales compar-

tidas en virtud de su pertenencia al grupo social, rasgos

que congregan, formando etnia y comunidad, tal como

lo vive la comunidad sorda.

Esto se dará en un contexto que reconoce la diversi-

dad lingüística, mediada por un proceso de conocimien-

to y de tolerancia al otro, promoviendo el desarrollo y la

paz lingüística como condición para una inclusión real

que debe trascender a los ámbitos sociales y culturales

de la nación (Declaración Universal de los Derechos Lin-

güísticos, UNESCO, 2010).

4. CONCLUSIONES

En este punto de la reflexión, surge con fuerza la ne-

cesidad de reconocer la diversidad de una manera más

amplia y, en consecuencia, entender por etnia y étnico

321


a aquellos que viven y construyen el mundo desde una

particularidad ya sea histórica, lingüística o de comuni-

dad, más allá de lo que tradicionalmente se reconoce

como tal, y que hoy se reduce a los pueblos indo-

americanos, afro-descendientes y romanís.

En este sentido se reflexiona sobre la vivencia del sordo

como diferente: como otro frente al otro oyente, donde

la diferencia radica principal, pero no únicamente, en

los modos y medios comunicativos que éste emplea.

Aquí el reconocimiento lingüístico nutre las nociones de

diversidad y riqueza cultural, gracias al particular uso del

cuerpo como vehículo exclusivo de un mensaje comuni-

cativo y estructurado.

A pesar que este proceso lleva hasta hoy un camino

esperanzador desde los ámbitos educativos y para to-

dos aquellos que de alguna manera pertenecen a la

diferencia, ¿hasta cuándo la sociedad estará dispuesta

a reconocer el otro? ¿Qué está dispuesta a reconocer?

¿Cuál será su costo?

A este respecto, nosotros como INSOR y siguiendo la De-

claración Universal de los Derechos Lingüísticos (UNESCO,

1998), hacemos un llamado al alto costo económico y

cultural que estamos asumiendo por no reconocer los de-

rechos lingüísticos de todas las comunidades lingüísticas,

más allá de los espacios normalizados por las instituciones:

322


• ¿Cuánto cuesta la marginación?

• ¿Cuánto cuesta la pérdida que comporta que

desaparezca esta herramienta de adecuación al

medio, que es el lenguaje?

• ¿Cuánto cuesta la enseñanza que utiliza un código

lingüístico inadecuado al medio?

• ¿Cuánto cuesta un pseudo-aprendizaje de lenguas

dominantes que no capacita para el uso real?

• ¿Cuánto cuesta...? (p. 16)

En esta declaración universal por los derechos lin-

güísticos, se muestra la importancia de reconocer la

diversidad lingüística en todos los ámbitos sociales,

mediada por un proceso de conocimiento y de tole-

rancia al otro sin que prime alguna condición; más por

el contrario, promoviendo el desarrollo y la paz lingüís-

tica como condición para el desarrollo real de la co-

munidad sorda.

Esto ocurrirá conforme a un proceso transformador

que inicia con el reconocimiento del otro sordo y del otro

oyente, de las formas particulares de conocer y abor-

dar el mundo en virtud del uso de otro código lingüístico

(como la LSC), en medio de un entorno común que de-

rrumbe las barreras que impone la situación de discapa-

cidad, reconociendo finalmente

• el derecho a ser reconocido como miembro de

una comunidad lingüística;

323


• el derecho al uso de la lengua en privado y en pú-

blico;

• el derecho al uso del propio nombre;

• el derecho a relacionarse y asociarse con otros

miembros de la comunidad lingüística de origen;

• el derecho a mantener y desarrollar la propia cul-

tura (Artículo 3.1).

Adicionalmente, por el derecho al desarrollo del len-

guaje y del pensamiento, mediante el uso y el aprendi-

zaje libre de otras formas de lenguaje tal como la lengua

de señas, como forma propicia de comunicación para

las personas sordas.

Finalmente, esperamos haber suscitado en los lecto-

res y en beneficio de la comunidad y la cultura sorda,

una reafirmación más allá de lo político, que reconozca

la diversidad cultural en virtud del bienestar social que

ésta genera; un cambio que implique una reestructura-

ción de la relación Estado con la comunidad sorda, y

que trascienda de la gestión que hoy se centra en insti-

tuciones como el INSOR a fin de generar un un recono-

cimiento social más amplio e intersectorial del complejo

espectro de la diversidad, reconocida desde la Carta

Constitucional de Colombia de 1991.

324


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Nacional e Instituto Nacional para Sordos: Bogotá.

327

José Guadalupe Vargas Hernández

11La Política Social

en la construcción del Desarrollo Humano y social

José Guadalupe Vargas Hernández86

Resumen

Este trabajo tiene por objetivo explorar, analizar y re-

flexionar sobre una perspectiva teórico-metodológica,

las investigaciones sobre las Políticas Sociales en gene-

ral. Al hacerlo, inevitablemente también considera las

relaciones e implicaciones de la Política Social con el

Estado, las estrategias de atención a la pobreza, los pro-

cesos de la globalización económica, la participación

ciudadana, las metrópolis y el desarrollo urbano y sus im-

plicaciones en la política ambiental. Aunque existe un

consenso entre los actores que reconocen la necesidad

de introducir reformas de la política social aunque desde

diferentes posiciones y direccionamientos, en este traba-

jo se concluye que los procesos de cambio para la cons-

86 Profesor investigador Centro Universitario de Ciencias Económico Adminis-trativas. Universidad de Guadalajara. Departamento de Administración. Peri-férico Norte 799 Edif. G201-7, Núcleo Universitario Los Belenes, CUCEA Za-popan. Jalisco, 45100, México, Tel. +52 (33) 3770 3340. Ext. 5043. Correos: [email protected], [email protected], [email protected].

328

La Política Social en la construcción en la Construcción del Desarrollo Humano y social

trucción del desarrollo humano y social son evidentes e

inevitables.

Palabras clave: desarrollo social, Estado de bienestar,

nueva política social, política social, teorías críticas, po-

breza, globalización, desarrollo urbano.

1. INTRODUCCIÓN

Este trabajo está diseñado para actuar como foro abier-

to para el debate y el análisis de los temas contemporá-

neos centrados en las variables del desarrollo humano y

social de esta línea de investigación centrada en las teo-

rías críticas de la nueva política social, basada en las con-

tribuciones desde diferentes acercamientos disciplinarios

y con referencia contextual a la situación geográfica del

desarrollo social local. Lo anterior da lugar y espacio a una

diversidad de puntos de vista sobre el asunto de las dife-

rentes implicaciones de la Política Social en la actual socie-

dad, de tal forma que también estimulan el intercambio y

el debate de ideas, conclusiones, hallazgos y propuestas

de cada una de las contribuciones. El objetivo fundamen-

tal explícito de las Políticas Sociales, es la mejora de las con-

diciones de vida de los individuos en una sociedad.

Por lo tanto, el noble propósito de analizar los avances

de las investigaciones sobre la Política Social, es un paso

importante para estimular el debate en un asunto tan

controvertido. Con en esto en mente, la investigación

materializa una contribución importante a la generación

329


del conocimiento científico, a la creación de modelos

teórico-metodológicos para el análisis y a la comunica-

ción y difusión de los principales hallazgos en el contexto

del Estado y la sociedad civil actual.

Los trabajos académicos se despliegan para ofrecer

una crítica reflexiva desde los grandes acercamientos

teórico-metodológicos, así como de las investigaciones

empíricas. Para poner en su exacta dimensión las impor-

tantes contribuciones de los procesos de cambio de la

Política Social en la construcción del desarrollo social, es

conveniente hacer algunas anotaciones teórico-meto-

dológicas a la investigación de las Políticas Sociales.

2. REFLEXIONES TEÓRICO-METODOLÓGICAS A LA INVESTI-GACIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIALES

El papel de la Política Social se relaciona con el de-

sarrollo económico, social y político. La búsqueda de la

coordinación y coherencia de las políticas debe tomar

en cuenta el hecho de que las ideas sobre la Política

Social y su papel en el desarrollo han cambiado con el

tiempo, señalando la dificultad para encontrar claridad

en los acercamientos a la inversión social, el alivio de la

pobreza y la equidad. El resultado de la implementación

de las Políticas Sociales que han transitado por cambios

profundos en su diseño, es alarmante en términos de

profundas desigualdades sociales y del bienestar de los

individuos en la sociedad.

330


Las respuestas definitivas al aprovisionamiento social,

la pobreza y la desigualdad, son probables que conti-

núen siendo elusivas y, como tal, es importante sostener

las oportunidades para el debate, la experimentación,

la innovación y el aprendizaje en los acercamientos con-

siderados al desarrollo social. Encontrar las formas para

preservar estas condiciones, así como para alentar las

apreciaciones profundas por los factores contextuales

que dan forma a los resultados del desarrollo, pueden ser

contribuciones importantes, a pesar de ser en sí mismas

contra-intuitivas de las nuevas formas de coherencia y

cooperación internacional.

La naturaleza de la Política Social como tema es por

tanto relevante, no solo para los científicos y académi-

cos de la política, la sociología y la administración pú-

blica, sino también para los estudiosos y practicantes en

las instituciones y organizaciones de los diferentes go-

biernos, negocios y organizaciones no gubernamentales

y de la sociedad civil en general. A pesar que la Política

Social y su impacto en la sociedad han estado sujetos a

un gran debate, con frecuencia de una naturaleza críti-

ca, las evidencias continúan señalando que una mejor

formulación, diseño y ejecución de una adecuada Polí-

tica Social, tiene fundamentalmente un impacto positivo

en el desarrollo social.

La primera razón para querer involucrarse en el de-

bate de la Política Social en periodo de transición, tiene

331


que ser una respuesta a los clamores hechos por el futuro

del bienestar por los pensadores sociales. No obstante, al

hacer un recuento analítico de los numerosos puntos de

vista sobre las Políticas Sociales que han sido expresadas

en las publicaciones científicas como el Journal Social

Policy, se concluye que tienden a reflejar la posición de

los contribuyentes, y quizás, los puntos de vista de algu-

nos de los editores colectivos, pero la búsqueda por una

simple perspectiva coherente sería una tarea vana.

Las variables de la incertidumbre y la ambigüedad,

son con frecuencia asociadas con algunos acerca-

mientos post-clásicos de la Política Social que parecen

pervertirla. Por otra parte, el riesgo y la evaluación del

riesgo son elementos centrales al estado de bienestar

contemporáneo, como para involucrar tanto a los acer-

camientos críticos, como a los más ortodoxos a la Políti-

ca Social, apuntando a las pensiones que son un buen

ejemplo para ilustrar los elementos de exclusión y las no-

ciones de riesgo basados en los seguros y sus limitaciones

inherentes para muchos de los esquemas de diseño de

las Políticas Sociales. Pero más que alguna contradicción

esencial, se argumenta que es necesario un diálogo más

informado y soberbio para asegurar un intercambio fran-

co de ideas sobre algunas clarificaciones iniciales de los

principales temas de la Política Social.

Las estructuras políticas de los Estados nacionales en-

frentan como mayor reto político-social, el diseño de ins-

332


tituciones para la formulación e implementación de una

Política Social que promueva el crecimiento económico

y el desarrollo social, bajo condiciones de restricciones y

exigencias fiscales que limitan los márgenes de maniobra.

El diseño institucional del Estado de Bienestar apoya la

implementación de una Política Social para atenuar los

excesos del capitalismo liberal. El diseño del Estado Bene-

factor, como también se le conoce, es una construcción

ideológica, política y social que se sustenta en la acción

del ejercicio del poder del Estado sobre los procesos de

formulación e instrumentación de las Políticas Sociales.

La Política Social crítica define su propia posición

como opuesta a la derecha radical y consciente de las

inadecuaciones de los modelos Fabián de política so-

cial, como los señalados por Chiara & Di Virgilio (2009)

y de otros modelos ortodoxos. No siempre ha sido fácil

distinguir la posición de la derecha radical, para decirlo

así, de la izquierda radical en algunos temas de la Políti-

ca Social, por lo cual hay sospechas cuando aparecen

publicaciones de trabajos libertarios cuidadosamente

logrados, como por ejemplo la discriminación de las dro-

gas o de la industria sexual. La gran fuerza de la Política

Social Crítica ha sido su diversidad y la amplitud de su

crítica, capaz de analizar las artificiales capas de dife-

rentes formas de opresión, desigualdad y desventajas,

bajo una suerte de acercamiento que tiene clase, géne-

ro, edad, discapacidad, etc., superpuestos unos de los

otros para exigir diferentes formas de bienestar.

333


Los estudiosos de la Política Social pueden ser avi-

sados simplemente para olvidarse de Foucault (1994,

2007), Braudillard y del post-clasicismo y postmodernismo

(1974). Si se está aterrizado en el empirismo de la Políti-

ca Social, por alguna evidencia que los fundadores del

Estado de Bienestar han sustentado en cualquier perío-

do que se pueda escoger, se mantienen ideas que no

fueron consideradas benignas incluso a los ojos de sus

contemporáneos, al igual que en los tiempos actuales.

Un mal entendimiento del por qué y cómo la Política

Social desarrollada no es asunto de detalle fino, es la tra-

dicional preocupación del recuento de la Política Social

de la persona con sus propios hechos contra los intereses

de los sociólogos y politólogos en el amplio sentido de

eventos o teoría, lo cual no es decir que existe la verdad

en la que todos puedan estar de acuerdo. La historia

de la Política Social es tan contestada como cualquier

otra. Pero si el reclamo es que el desarrollo del bienestar

ilustra las limitaciones del ejercicio modernista, puede ser

de más ayuda reconocer las diversas y diferentes formas

que el bienestar ha tomado. Además, la historia y el de-

sarrollo de la Política Social actualmente ilumina la mo-

dernidad y revela mayor complejidad y ambigüedad de

lo que es con frecuencia pensado.

Los analistas de la Política Social se han movido fuera

del concepto de pobreza hacia el concepto de exclu-

sión social desde los inicios de los noventas, y no es una

334


coincidencia que corresponda con el empeoramiento

del clima económico, con más altos perfiles sociales y

demográficos de las necesidades y mayores presiones

fiscales sobre la provisión del bienestar. Si el nuevo enfo-

que de la Política Social ha sido promotor de valores y

responsabilidad personal, las instituciones sociales fuera

del gobierno deben de ser más movilizadas.

Ciertos supuestos subrayan el pensamiento de la Polí-

tica Social en este tiempo, tales como un compromiso al

empleo pleno, las relaciones entre los gobiernos del cen-

tro y los locales para la provisión de bienestar, las aporta-

ciones de las organizaciones filantrópicas y de caridad, la

participación de los ciudadanos y las organizaciones de

la sociedad civil, etc. La forma en que las desigualdades

afectan las vidas de mucha gente es a través de la con-

solidación de áreas de Políticas Públicas, las cuales no son

convencionalmente pensadas como Política Social.

La denominada globalización de los principios de la

administración pública y las prácticas de Política Social,

son parte de un proceso de globalización más amplio,

causado económicamente por el cambio de un modelo

de un mundo de economías nacionales distintas, a una

economía global en la cual la producción es internacio-

nalizada y el capital financiero fluye libremente e instan-

táneamente entre los países. Estos procesos son motiva-

dos por la revolución de la información que ha ayudado

a debilitar las barreras nacionales, de tal forma que in-

335


cluso los marcos de referencia de las Políticas Sociales

que afectan a los ciudadanos individuales, están llegan-

do a ser más sensibles a las influencias internacionales.

El estudio académico de la Política Social y la admi-

nistración pública, ha respondido a los enormes cambios

económicos y sociales: estudios de desempleo, nuevas

formas de pobreza, el impacto regional de la declina-

ción económica, el estatus de alteridad de las mujeres,

el impacto de las desventajas económicas y sociales en

las minorías étnicas, etc. La economía y la sociedad han

cambiado y también el campo de la Política Social. En

la respuesta de los gobiernos a los inextricables procesos

de globalización económica, se ha dado nueva forma

a un amplio rango de Políticas Sociales, las cuales tie-

nen por objeto tratar no solamente de aliviar la pobre-

za material, sino también otros fenómenos sociales dis-

funcionales como el crimen, la adicción a las drogas, la

emergencia de la familia con padre soltero, y el tema

de cómo los valores son generados y pasados a los hijos,

entre muchos otros asuntos.

La mayoría de los países en Latinoamérica están aho-

ra en camino hacia las economías totalmente competi-

tivas, y en una posición de diseñar y financiar sus Políticas

Sociales. Los procesos de ajuste estructural del Estado

recomendados por los organismos internacionales para

la inserción del modelo económico neoliberal, implica-

ron cambios estratégicos en las estructuras económicas

336


para afianzar la economía de libre mercado. A su vez,

la implementación de esta nueva política económica

neoliberal sustenta una nueva Política Social con fuertes

consecuencias en las estructuras sociales y el bienestar

de la sociedad.

Los cambios en el diseño de la nueva Política Social

que se está implementando en los últimos treinta años,

dan respuesta al contexto de los procesos de globali-

zación económica sustentados en propuestas teóricas-

ideológicas de menos Estado asistencial y más merca-

do de Milton Friedman de la Escuela de Chicago (Beyer,

1995). La Política Social en Latinoamérica ha tenido cam-

bios profundos en los últimos tres decenios, orientados

por la reducción de la responsabilidad y participación

del Estado y la consecuente expansión de las activida-

des del mercado en los procesos de formulación e im-

plementación, financiamiento, provisión, administración

y transferencia de servicios sociales y asistenciales.

Por otra parte, se sugiere que la Política Social necesita

ser más reflexiva, más diversa y más sensitiva a las teorías so-

ciales, que si bien no ofrecen soluciones del todo, sí algunos

acercamientos a los problemas sociales contemporáneos.

Además, muchas de las preocupaciones de la Política So-

cial Crítica están siendo ahora compartidas por los deno-

minados comentaristas ortodoxos de las Políticas Sociales,

que han sido en sí mismos más críticas por algún tiempo.

337


Esto también puede de alguna forma explicar la ne-

gligencia del análisis post-clásico dentro de los círculos

académicos y científicos de la Política Social. El punto

clave aquí, es que el escepticismo de los recuentos post-

clásicos asegura un punto de vista crítico de la Política

Social. Ya sea que aquellos quienes se consideran a sí

mismos como parte de un acercamiento de las Políticas

Sociales Críticas aceptan a los post-clásicos como com-

pañeros viajeros es debatible, pero claramente hay sola-

mente un pequeño paso entre ser escéptico y ser crítico

acerca de los clamores de los ingenieros sociales. En al-

gunos sentidos, al menos cualquier analista relacionado

con la Política Social se ha vuelto crítico y puede quizás

ser clasificado como parte de una creciente crítica de la

modernidad. Así, puede pensarse que la Política Social

en los albores del siglo XXI, encarna el ejercicio moder-

nista y por tanto debe ser condenado.

Una de las más poderosas ideas que informan la do-

minante tradición de la Política Social y la administración

pública, fue la noción de que las Políticas Sociales se pre-

ocupaban por producir integración social. La estabilidad

de la comunidad en la cual las personas viven, tiene un

importante tratamiento de las percepciones del futuro y

en particular, de las implicaciones futuras de las Políticas

Sociales. Sin embargo, está ahora muy pronunciada la

tendencia en el campo de la investigación de las Políti-

cas Sociales que empieza a debilitar la credibilidad de

las estadísticas de las Políticas Sociales y de los aspectos

338


de la investigación orientada por las Políticas Sociales en

sí mismas.

Estos son algunos aspectos del debate reciente sobre

las relaciones de las Políticas Sociales, cuyo tratamien-

to inadecuado solo refleja escepticismo y crítica desde

adentro de las Políticas Sociales, a pesar de algunas se-

rias observaciones relacionadas con el tratamiento de los

análisis que son significativos para las Políticas Sociales Crí-

ticas. Desafortunadamente, la tradición del escepticismo

y la crítica dentro de la Política Social no ha sido reconoci-

da por los post-clásicos como por ejemplo, los postmoder-

nistas. Por lo tanto, la crítica al postmodernismo ofrecida

no está en contradicción a la Política Social, pero la defi-

nición del Estado de Bienestar y de Política Social es estre-

cha y las historias que las informan son peculiares, porque

en otros respectos son consideradas categorías unitarias y

comprensivas, por lo que son rechazadas.

Sin embargo, inicialmente puede ser una tentación

para responder. Las Políticas Sociales, sean ortodoxas o

críticas, están ciertamente en un período transicional. La

cuestión crucial es que el diálogo vale la pena y se sugie-

re que es porque cualquier intento debe ser para ir más

allá de los programas de Política Social, diseñados e im-

plementados por gobiernos de izquierda y de derecha, lo

cual requiere ser informado por una apreciación propia

de las críticas que han precedido. La izquierda acepta

con una fe consistentemente crítica la estrategia y la filo-

339


sofía normativa que informó del acercamiento ortodoxo

a la Política Social. Sin embargo, la tradición socialista so-

bre el Estado de Bienestar confronta una formidable lista

de problemas, lo cual pone en duda si el acercamiento a

las áreas sustantivas de la Política Social es correcto.

Además, se sugiere que el criticismo relacionado con

cualquier posibilidad de la ingeniería social, debe tam-

bién ser informado por una Política Social crítica que ha

sido siempre escéptica. Si hay un sentido general de es-

cepticismo, un sentimiento de que las Políticas Sociales

han fallado, o la creencia de que hay poco que pueda

hacerse para resolver las divisiones sociales, es crucial-

mente importante ser claro acerca de las razones para

tales análisis.

El punto serio que emerge de este sumario de los de-

bates, es que la fe en los formuladores, diseñadores y

ejecutores de las Políticas Sociales se ha sacudido fuer-

temente. Los acercamientos tradicionales a las Políticas

Sociales se perciben cercanos a los políticos, muchas de

las veces sin que se establezcan algún tipo de diálogo

con una amplia población constituyente. A pesar que

hay profundos huecos en muchos de los recuentos de

bienestar usados por los observadores con enfoque tra-

dicional, y un rechazo frustrante para tratar la Política So-

cial con la seriedad que claman para su propio trabajo,

hay aspectos del acercamiento.

340


En este sentido, lo tratado abre posibilidades de aná-

lisis considerando la pertinencia del tópico al contexto

local, lo cual abre las puertas para involucrarse con aca-

démicos más familiares con los detalles de las Políticas

Sociales. Esto hace posible aceptar su recuento de los

desarrollos del bienestar, y reconocer los puntos que se

elevan sobre la necesidad de repensar fundamental-

mente contenido y forma de la Política Social. Además,

se muestran las evidencias considerables de que el pro-

ceso de reflexión y debate sobre el futuro del bienestar

y las Políticas Sociales ha estado y seguirá estando bajo

revisión por algún tiempo.

Más allá de ser uniforme, el campo de la Política Social

está compuesto de muchos sub-campos, a pesar que

frecuentemente se encuentran dentro del mismo sistema

de bienestar algunos programas de Política Social. Cada

área de Política Social, de salud, educación, seguridad

social, etc. no solo despliega una estructura diferente,

sino que activan muy diferentes habitus y pueden involu-

crar diferentes intereses, a pesar que dentro del contexto

se presente una estructura similar de dominación. Por lo

tanto, la interface de las diferentes agencias de Políti-

ca Social y beneficiarios también adquieren un carácter

muy diferente con programas de Políticas Sociales uni-

versales, debido a los factores que influencian el esfuer-

zo del bienestar, los mecanismos involucrados, las fuerzas

de trabajo que han sido desarrollados dentro, etc., de-

terminando por qué los programas de Política Social son

341


más desarrollados en algunos países que en otros y de

una región a otra.

En cada estadio y en cada espacio, la Política So-

cial, incluyendo las leyes que benefician a los pobres,

es crucial en la cambiante lucha de clases con el mie-

do del desorden y la ingobernabilidad de la moviliza-

ción popular, por lo cual éstos se constituyen en los

antecedentes y consecuencias de los sistemas a la ad-

ministración del desarrollo social. Desde esta perspec-

tiva, la tendencia de los análisis de la Política Social

considera que debe ser el sistema de la administración

del desarrollo social crecientemente realizado a través

de los órganos locales. Estos mismos órganos locales

deben ser una expansión de la autorregulación y la

creación de condiciones para el auto desarrollo de su-

jetos de administración.

Consecuentemente, se trata de un mecanismo eco-

nómico en el cual las influencias de control económico

están orientadas directamente hacia las condiciones de

desarrollo social, no necesariamente por métodos de in-

fluencia directa, sino también por indirecta y a través del

discurso. En esta conexión, la determinación del aspecto

subjetivo-sustantivo de la Política Social, las condiciones

de su formulación e implementación y la delimitación

de poderes de los sujetos de la administración pública

de diferentes jerarquías, están también en el debate de

las Políticas Sociales. Por lo tanto, la política social local

342


debe ser una actividad integrada basada en las metas

federales y suplementadas por las metas regionales.

El impacto mentiroso de las políticas dañinas y las

estadísticas controladas por los gobiernos, junto a la

privatización de la pobreza a través de las políticas

gubernamentales directas, también parecen haber

tenido un incremento de la interferencia política en

la construcción de la agenda de investigación de la

Política Social. Se sugiere que se necesita promover el

diálogo, pero no es simplemente un caso de Política

Social para escuchar a los teóricos sociales. Por lo tan-

to, hace bien hacer una reflexión y poner un poco más

de atención a los debates desde dentro de la Política

Social, estimulados con la sugerencia de que las Políti-

cas Sociales pueden ser compatibles con los modelos

de desarrollo imperantes.

Sin embargo el diálogo y el debate sobre las Políticas

Públicas necesita ser promovido, y no puede haber tal

cosa como la Política Social que rechaza escuchar otras

voces críticas, ni los post-clásicos continuar descuidando

una Política Social que en todo el espectro político ha

sido crítica y escéptica. Es importante hacer notar que

a la fecha, los comentaristas críticos en la Política Social

han estado más preparados para considerar los traba-

jos sobre los análisis post-clásico de las Políticas Sociales

que viceversa. Por una parte, esto es frustrante ya que el

estudiante de las Políticas Sociales puede también fácil-

343


mente llegar a ser involucrado en un debate sociológico

rarificado, que se aparta de los temas sustantivos que los

relacionan.

Hasta ahora muchos de los que se identifican con la

Política Social Crítica pueden negarla entusiastamente

a pesar que algunos quieran emplear el reduccionismo

peculiar. Peculiar, porque descansa no tan fácilmente

con un modelo teórico. Reduccionismo porque la idea

de ciertas funciones claves es difícil de sostener a la luz

de varias críticas. Pero dejando esas cuestiones de un

lado, hay más profundos aspectos que provocan distur-

bios en los recuentos de la Política Social.

Si se busca un campo común de análisis de las Po-

líticas Sociales, es importante notar que un elemento

de los acercamientos críticos a la Política Social, es que

han sido consistentemente escépticos de aquellos quie-

nes han clamado que el Estado de Bienestar y el Estado

mínimo de corte neoliberal, están promoviendo la bue-

na sociedad. Cuestionan para quién es buena y el bien

para qué. Han sido el tema de muchas contribuciones a

la Política Social Crítica que cuestionan las medidas de

bienestar que parecen reforzar formas particulares de la

familia, roles de género, productivismo, dependencia y

prejuicios étnicos y raciales. Las contribuciones a la Polí-

tica Social Crítica han sido consistentemente escépticas

de la burocracia del bienestar público y las prácticas

que fallan en el aliento a involucrarse con la experiencia,

344


necesidades y puntos de vista de los grupos constituyen-

tes a quienes están dirigidos nominalmente.

Si los analistas post-clásicos de las Políticas Sociales

consideran que éstas son más que estrechamente o

inadecuadamente operantes, esto no detracta de las

implicaciones de sus críticas por una Política Social Críti-

ca. En algunos aspectos el borrarse de las fronteras y las

posiciones epitomiza las incertidumbres asociadas con

la critica a los análisis post-clásicos, en donde las tropas

de varios ejércitos ideológicos saltan las trincheras en

la tierra de nadie, llena de cuerpos y de minas, pero

donde dejan una Política Social Crítica. Primeramente,

hay un tema inicial sobre si la perspectiva de la Política

Social Crítica existe en un sentido diferente que como

una norma de alegar; las publicaciones están vivas y

dan cuenta de que hay una política claramente defi-

nida y una noción de lo que es la Política Social Crítica

aunque sea debatible.

No resulta tan fácil apuntar a una Política Social orto-

doxa, no intentada por los eventos de las pasadas dé-

cadas. Hay quienes consideran el asunto de la Política

Social como foro, e incluso aliado que trata de todas

las preocupaciones además de los temas de identidad,

diferencias, agencia y diversidad, todos ahora cerca-

namente asociados con la iglesia de los enfoques post-

clásicos y de la postmodernidad, los cuales han sido

más debatidos por algún tiempo dentro de los círculos

345


de las Políticas Sociales. Se puede argumentar que la

Política Social Crítica está de hecho articulada en mu-

chas de las preocupaciones asociadas con la postmo-

dernidad, y para un tiempo considerable, hay y parece

ser una prima facie como caso para sugerir que hay

algunas medidas de acuerdos entre algunos analistas

de la postmodernidad, algunos recuentos de la Política

Social Crítica y un creciente acercamiento crítico orto-

doxo a la Política Social.

Sin embargo, hay aspectos del análisis post tradicio-

nal que requieren mayor atención. Con el argumento

que en tanto la Política Social Crítica como en los acer-

camientos ortodoxos, se han movido más cerca de las

identidades de los ciudadanos, aquellos campos han

llegado a borrase. Por lo tanto, se sugiere que tratar de

definir dos campos dentro de la Política Social, puede ser

de ninguna ayuda e infructuoso. Un recuento ortodoxo

puede llegar a ser más crítico y una tarea difícil que con-

fronta quien quiera tomar un punto de vista en defender

las Políticas Sociales; es como hacer esto sin atraer a los

grupos de ciudadanos tradicionales pero crecientemen-

te fragmentados.

346


3. RESULTADOS: LO EVIDENTE E INEVITABLE: LOS PROCESOS DE CAMBIO DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA CONSTRUC-CIÓN DEL DESARROLLO SOCIAL

Algunos de los cuestionamientos abiertos que se ha-

cen a estos actores responsables de la formulación e im-

plementación de las Políticas Sociales, son los siguientes:

• ¿Cuáles son las tendencias de los procesos de

cambio de la Política Social en la construcción del

desarrollo social?

• ¿Cuáles son las expectativas de los diferentes agentes

de cambio responsables de cambio de la Política So-

cial en la construcción del desarrollo social?

• ¿Cuáles son las expectativas del ser humano para

volver a ser un sujeto de cambio social histórico de

la Política Social?

• ¿Cuáles son las condiciones del entorno económico,

político y social que facilitan la instrumentación de

una Política Social que tienda a niveles de desarro-

llo humano más elevados, mediante la eliminación

de las injusticias y desigualdades sociales al mismo

tiempo que garantice el ejercicio pleno de la liber-

tad individual?

La nueva Política Social emerge de una ideología neoli-

beral, que estrecha la acción del Estado capitalista en ma-

teria de asistencia y bienestar social, solo facultado para

operar los cambios sociales que las estructuras económi-

cas dominantes demandan para beneficio de sus propios

347


intereses y en perjuicio de la solución de las demandas de

la sociedad en su conjunto. Un Estado con esta configu-

ración capitalista neoliberal, polariza la distribución de la

riqueza con efectos disfuncionales que profundizan la po-

breza, la marginalización y la exclusión social. Un Estado

con esta configuración de capitalismo neoliberal por más

democrático que intente ser, sus contradicciones internas

impiden la promoción de igualdad de oportunidades, ca-

pacidades y derechos de los ciudadanos.

Hay evidencias considerables de que el proceso de re-

flexión y debate sobre el futuro del bienestar y las Políti-

cas Sociales, ha estado bajo revisión y cambio por algún

tiempo. Dada la duración y la intensidad de los debates

dentro de la Política Social sobre el significado e intencio-

nes del Estado, parece remarcable que nadie debería

hacer estos supuestos. Mas importante es, sin duda algu-

na, argumentar que han sido las luchas de aquellos que

confían en el bienestar público las que han hecho mucho

para generar una Política Social más reflexiva pero distin-

ta. Son estas voces analíticas críticas más que los tradicio-

nales grupos de constituyentes de estos nuevos sujetos de

identidades, a los que se debe poner más atención.

Parece aparente, por lo tanto, que hay mucho que

explorar e investigar, y todavía muchas maneras de en-

tender esas exploraciones e investigaciones. El campo

de la investigación relacionado con la Política Social es

un campo abierto a otras disciplinas académicas, que

348


si bien no es nuevo, está en pleno desarrollo. La combi-

nación del trabajo de investigación y el análisis de todas

estas contribuciones, mejora y refuerza el intercambio y

discusión de las ideas y hallazgos desde la amplitud inte-

lectual que ofrecen los campos de varias disciplinas, más

que ofrecer un punto de vista estrecho desde el enfoque

de cualquier disciplina en particular.

A pesar que todos los actores y agentes reconocen

la importancia de profundizar las reformas de Política

Social en las que todos están de acuerdo, se presentan

diferentes posiciones con respecto a la dirección que

debe darse a estas reformas. Se concluye que los pro-

cesos de cambio de las Políticas Sociales son evidentes

e inevitables para la construcción del desarrollo huma-

no y social.

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económicos de Milton Friedman. Estudios Públicos,

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biopolítica, excesos de vida, Paidós, Barcelona, pp.

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sobre biopolítica, excesos de vida, pp. 187-215.

TERRITORIALIDAD Y SERVICIOS PÚBLICOS

353

Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín

12Políticas Públicas

¿De Gobierno o Estado? Una revisión a las cuestiones

políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el

Municipio de Santiago de Cali Germán Ayala Osorio87

Carmen Jimena Holguín88

Hernando Uribe Castro89

Resumen

Preguntarse por la respuesta del Estado frente a la di-

námica situación de las familias ubicadas en los deno-

minados Asentamientos Humanos de Desarrollo Incom-

pleto en Cali, resulta de capital importancia a la hora de

pensar sobre los ejercicios de planificación del territorio

87 Comunicador social - periodista y Magíster en Estudios Políticos. Docente-in-vestigador y coordinador del Grupo de Investigación en Estudios Sociopolíticos- GIESP, de la Universidad Autónoma de Occidente. Correo: [email protected]. www.laotratribuna1.blogspot.com. @germanayalaosor.88 Trabajadora Social, Magíster en Política Pública de la Universidad del Valle. Docente e integrante del Grupo de Investigación en Conflictos y Organizaciones, Universidad Autónoma de Occidente. Correo: [email protected]. 89 Licenciado en Ciencias Sociales y Magíster en Sociología, Docente y coordina-dor del Grupo de Investigación en Conflictos y Organizaciones, Universidad Autó-noma de Occidente. Correo: [email protected].

354

Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali

y los modos como el gobierno local aborda, de tiempo

atrás, una problemática como esta.

Palabras clave: Estado, políticas públicas, asentamien-

tos humanos de desarrollo incompleto, cali, colombia

1. INTRODUCCIÓN

En Colombia es cada vez más recurrente la presencia de

lugares dentro de las grandes ciudades, que son “tomados”

por grupos de familias, que ante la búsqueda de un espa-

cio para vivir, deciden asentarse de manera permanente o

semipermanente en los mismos, en pro de poder establecer

unas condiciones mínimas de vida, no sólo relacionadas con

una vivienda en donde salvaguardarse de las inclemencias

del clima, sino incluso donde poder re-establecer dinámicas

productivas y socioculturales propias de sus contextos de

origen. Situación esta que no es ajena en el municipio de

Santiago de Cali, donde desde finales de la década de los

setenta del siglo XX, se empezaron a identificar una serie de

lugares no planificados, denominados como invasiones, zo-

nas periféricas, asentamientos subnormales y más reciente-

mente, Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto,

según reza en el Decreto 2063 de diciembre 16 de 1997. En

este texto se pretende analizar el papel y la respuesta del

gobierno local ante el crecimiento paulatino de asenta-

mientos de familias que ocupan porciones de territorio de la

ciudad, que incluso podrían convertirse en una oferta am-

biental para la capital del Valle del Cauca.

355


Para dar cumplimiento a lo anterior, se propone la si-

guiente idea central como eje central de este artículo: “al

analizar el lugar de la administración del municipio de Cali

en el abordaje de la problemática de los Asentamientos

Humanos de Desarrollo Incompleto, lo que se advierte

es una especie de repertorio de respuestas en la medi-

da en que las acciones parecen repetirse de un período

de gobierno a otro, sin ningún tipo de solución estructural;

muy por el contrario dichos repertorios de respuesta son

acciones aisladas, coyunturales, y muchas de ellas liga-

das a intereses grupales o partidarios que en últimas, en-

tran a desdibujar los procesos de planificación y el tipo

de respuesta que se espera en términos de Política Públi-

ca, al advertirse un distanciamiento entre aquello que se

planifica y aquello que en últimas se ejecuta”. El docu-

mento se estructura así: se plantea la metodología de es-

tudio; luego se muestran tres resultados centrales. Primero,

la relación entre las estructuras urbanas, la planificación

del territorio en Cali y el surgimiento de los asentamientos

informales. En el segundo, se analiza el papel y la respues-

ta de la Administración Municipal frente a este fenóme-

no. Y, finalmente, se realiza una reflexión encaminada a

redimensionar las respuestas frente a este fenómeno, no

como políticas de gobierno, sino como políticas de Esta-

do. Al final del texto se presentan las conclusiones.

2. METODOLOGÍA

La investigación que dio por resultado este producto

como artículo, parte del estudio de dos asentamientos

356


informales sobre el jarillón del río Cauca. Los hechos en-

contrados en estos dos casos motivaron a los investiga-

dores a redactar este artículo, para tratar de observar la

relación entre Políticas Públicas y los asentamientos. No

obstante, es necesario precisar los criterios metodológi-

cos que guiaron la investigación macro de los asenta-

mientos. Se optó por un análisis descriptivo inicialmente

relacionado con los procesos de construcción de cada

asentamiento, y luego la elaboración de explicaciones a

partir de las diferentes dimensiones que ese proceso de

construcción generó. Los investigadores combinaron un

conjunto de métodos entre los que se destacan el análisis

documental, las técnicas de la entrevista en profundidad,

la observación directa en el campo. Se aplicaron talleres

de cartografía social para recuperar la memoria histórica

de los lugares desde los propios habitantes. La revisión do-

cumental de documentos estatales y no estatales como

actas de las comunidades, memoriales, oficios enviados

a las autoridades; también actas del Concejo Municipal,

así como decretos o resoluciones de la Alcaldía de Cali,

fueron centrales como fuentes de información.

Por el carácter histórico, social y multidimensional de

las organizaciones comprometidas, confluyen aborda-

jes propios de la investigación histórica de la indagación

documental y etnográfica. Si bien el marco del estudio

señala 1980 a 2011, el proceso de investigación tuvo que

abordar un proceso más estructural que implicó una mi-

rada a todo el siglo XX hasta el año 2013.

357


Para el análisis de los asentamientos, los investigado-

res se sirvieron de los datos provistos directamente por

documentos y textos, así como de aquellos proporcio-

nados por los entrevistados, la mayoría de ellos líderes,

dirigentes o integrantes de las comunidades, así como

informes oficiales y reportes de periódicos, en particular,

la información noticiosa publicada por el diario El País.

También cabe mencionar la necesaria concurrencia a

una buena proporción de bibliografía básica y comple-

mentaria, surgida de investigaciones sobre movimientos

sociales y acciones colectivas por asentamientos urba-

nos desarrolladas en el país.

Así, el reconocimiento del carácter histórico y complejo

de la problemática de investigación implicó, en primer lu-

gar, hacer una revisión exhaustiva de la literatura sobre el

campo temático en el que se inscribe, el cual permitió re-

conocer el estado del arte del tema, así como las diferen-

tes propuestas metodológicas utilizadas en otras experien-

cias para abordar, teórica y metodológicamente y desde

las ciencias sociales, la problemática de los asentamientos

subnormales existentes a lo largo y ancho del dique del río

Cauca. En segundo lugar, construir un horizonte interpreta-

tivo en el confluyen algunos conceptos y enfoques desde

los cuales se aborda la problemática. Asumimos una posi-

ción antidogmática con respecto al método, por lo que las

ciencias sociales permiten un conjunto de estrategias que

posibilitan una mirada más amplia del asunto.

358


En rigor, como unidad de análisis de la investigación,

se definieron dos asentamientos ubicados en el sector

del dique: los samanes del Cauca y Navarro. El grupo

investigador estudió específicamente algunas variables

significativas vinculadas con la tesis central según la

cual, en Santiago de Cali, los asentamientos llamados

por el establecimiento como ilegales y reconocidos por

las propias autoridades como Asentamientos Humanos

de Desarrollo Incompleto, son expresiones de luchas ur-

banas lideradas por comunidades que fungen como

fuerzas sociales, que buscan acceder a un conjunto de

beneficios (como vivienda y servicios básicos) de los que

han sido marginados, o que por sus condiciones de pre-

cariedad, no pueden acceder a ellos a través de me-

dios legales. Con el análisis de los asentamientos y sus

procesos (que precisamente por su densidad no se abor-

dan en este artículo), se dio paso a la pregunta por las

respuestas del Estado en términos de Políticas Públicas

no solo para el caso de los asentamientos estudiados de

modo particular, sino para el conjunto de asentamiento

humanos existentes en la ciudad.

3. RESULTADOS

a. Estructuras urbanas, planificación del territorio y surgimiento de los asentamientos informales en Cali

Al estudiar el fenómeno de los asentamientos informa-

les en Cali, es necesario analizar no sólo el modo como

en las últimas décadas se ha venido configurando la ciu-

359


dad en términos de sus procesos de planificación, sino

también el lugar de esta en el contexto de producción

de la ciudad colombiana.

Santiago de Cali es un ejemplo de ciudad colombia-

na, en la medida en que en ella es posible apreciar la

confluencia de diversas dinámicas que, en su conjunto,

permiten la configuración de cuatro estructuras que se

han construido a lo largo de su historia. Cada estructura

urbana es resultado de momentos históricos precisos que

influyeron en la vida social cotidiana de los habitantes

que asumieron, vivieron y ayudaron a producirla y poner-

la en movimiento. El resultado se ve hoy a simple vista: una

ciudad que como Cali, se presenta como una colcha de

retazos, resultante de las distintas formas de planeación,

construcción, apropiación y ocupación del espacio:

a) Una estructura urbana que viene como legado

colonial y republicano y que se transforma hacia

mediados del siglo XX.

b) Durante la segunda parte del siglo XX, se combina

la ciudad tradicional con la ciudad (informal) que

surge resultado de los procesos migratorios, industria-

les, de mercado legal e ilegal del suelo, entre otros.

c) La más reciente estructura urbana, impulsada por

los desafíos neoliberales para las ciudades colom-

bianas y que van a tener desarrollos importantes

en ciudades como Cali.

360


Esquema 1. Acoplamiento de las estructuras urbanas en Cali

Fuente: los autores, septiembre de 2012.

Cali expresa, entonces, todos estos rasgos que se

combinan en el paisaje urbano actual, desde los ele-

mentos coloniales y republicanos que caracterizaron

la ciudad del pasado, con formas de procesos de ur-

banización neoliberal del presente. En este sentido, el

crecimiento urbano de Cali obedeció a múltiples deter-

minantes, entre ellos, transición sociodemográfica, in-

dustrialización-urbanización, conflicto armado y social,

violencia política, ideales de progreso, inyección de

capitales en el campo y la ciudad, dados de manera

especial desde mediados del siglo XX hasta el presente

(Uribe, 2007).

361


Un crecimiento urbano que hinchó la ciudad hacia el

oriente -sobre áreas que habían hecho parte de la zona

de inundación del río Cauca y fueron recuperadas con

la construcción de un conjunto de infraestructuras entre

ellas un dique (jarillón)-, y que también la alargó hacia

el sur -zonas consideradas ricas en nutrientes, paisaje y

condiciones ambientales-. Pero este crecimiento se lle-

vó a cabo en un contexto social y político caótico, de

bajo control institucional y con desinstitucionalización

de las entidades encargadas del bienestar social, de

crisis social y económica, de una creciente especula-

ción en el mercado del suelo y de agencias del Estado

atrapadas por el clientelismo y la corrupción política

(Uribe & Holguín, 2012).

Actualmente, el direccionamiento del ordenamien-

to urbano y la claridad de su expansión son aspectos

que se encuentran en incertidumbre para la ciudad,

que se manifiestan no sólo en ese proceso de expansión

descontrolado, sino que se puede ver también en las

transformaciones internas de la ciudad y en las modifi-

caciones en los usos del suelo en varios de sus barrios y

comunas. Para las corporaciones del mercado del suelo

es claro que se le debe apostar a las tierras del sur y del

occidente de la ciudad, por su alta valorización y cali-

dad ambiental. Y de hecho, los proyectos liderados por

las compañías urbanizadoras vienen extendiendo la ur-

banización, de moderado y alto costo, hacia estos sec-

tores de la ciudad donde los valores de una vivienda se

362


encuentran por encima de los 75 millones de pesos y sin

tope alguno.

Para el Estado, son las tierras del oriente las que se re-

quieren para los proyectos de vivienda para gente po-

bre. Se lideran programas de vivienda y venta de lotes

de interés social sobre estas áreas a costos entre los 30 y

75 millones en áreas desde 40 a 60 metros cuadrados. El

programa actual de las ‘Cien mil viviendas gratis’ del Pro-

grama Presidencial del gobierno de Juan Manuel San-

tos, de las cuales diez mil son para Cali, serán localizadas

sobre el sector del oriente de la ciudad, en donde ya

se elevan voces de protesta de ciudadanos que sienten

amenazados sus entornos por la llegada de ‘gente pobre

o más pobre’, que afectará, entre otros asuntos, la segu-

ridad, la convivencia y la valorización de las viviendas.

¿No es esto acaso perpetuar la segregación urbana que

se caracteriza por asentar los ricos en las mejores tierras

y a las familias humildes y de más bajos recursos en las

tierras de amenaza y alta vulnerabilidad? ¿No es acaso

esto una decisión de las leyes del mercado, más que de

un Estado responsable socialmente? ¿Quién controla el

mercado de tierras en la ciudad?

Como lo expresa el teórico David Harvey (1977), el

mercado del suelo en el contexto de la economía mun-

do capitalista obedece a las dinámicas impuestas por

el capital como único mecanismo para acceder a la

propiedad del suelo, y en este sentido, los pobres tienen

363


pocas alternativas: a) quedarse por fuera del mercado

de tierras, b) endeudarse con entidades bancarias a 15

ó 20 años (casi toda una vida) para acceder a una pro-

piedad, c) tomar por sus propias fuerzas tierras margi-

nales en áreas periféricas. Esta última práctica conlleva

a que en ciudades como Cali, sean evidentes procesos

de desborde de la ciudad a partir de un fenómeno que

poco a poco se han venido institucionalizando como

Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto.

Frente a ello no existe una Política Pública clara que

asuma la situación, así como tampoco se vislumbra una

que se encuentre en proceso de construcción. Muy por

el contrario lo que se evidencia son respuestas aisladas,

que responden más a las coyunturas de la ciudad en

cada sucesiva administración, como cuando se pre-

sentan oleadas invernales, como las de los últimos años.

Lo interesante de este asunto es que para el caso parti-

cular de la ciudad de Cali, contrario a lo que se piensa

en cuanto a que la gente invade tierras para no salir

nunca, existe evidencia que, incluso, algunos de estos

asentamientos marginales fueron promovidos desde los

mismos agentes del Estado. Un ejemplo de ello, es lo que

se ha encontrado en el sector Los Samanes del Cauca,

donde existen pruebas de contratos para arrendar es-

tas tierras, firmados por varios moradores además de la

Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca,

CVC. O los asentamientos en Navarro, lugar histórico de

la ciudad.

364


b. El papel y la respuesta de la Administración Mu-nicipal de Cali frente a los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto

El tema de los asentamientos informales en Colombia

no es un fenómeno nuevo, dado que desde el siglo pa-

sado los procesos de toma de tierras, como consecuen-

cia de eventos como el desplazamiento forzado, los

procesos migratorios campo-ciudad, e incluso los oca-

sionados por los desastres naturales, se han constituido

en una práctica que genera dinámicas complejas en las

ciudades y demanda del Estado acciones de política

encaminadas a mitigar y/o resolver de manera definitiva

este tipo de prácticas (Uribe & Holguín, 2012). La anterior

situación no ha sido un fenómeno ajeno al municipio de

Santiago de Cali, donde desde finales de la década de

los setenta del siglo pasado, se emprendieron una serie

de procesos de poblamiento en sectores de la ciudad

considerados “no aptos” para vivir, y que por sus condi-

ciones de habitabilidad fueron denominados invasiones,

zonas periféricas, asentamientos subnormales y más re-

cientemente, Asentamientos Humanos de Desarrollo in-

completo, según reza en el Decreto 2063 de diciembre

16 de 1997.

En los últimos años, particularmente en ciudades ca-

pitales como Cali, Bogotá y Medellín, lugares estratégi-

cos para la consolidación y expansión del fenómeno y

otras ciudades intermedias, es cada vez más frecuente

365


la proliferación de los asentamientos ilegales y la con-

secuente demanda de sus habitantes de acciones por

parte de las administraciones municipales, en pro de

contar con unas condiciones mínimas de subsistencia,

en especial, en lo relacionado con infraestructura bá-

sica, servicios públicos domiciliarios e incluso acciones

de contención para atenuar la creciente afectación

de dichas zonas por la incidencia de fenómenos cli-

máticos con “La niña”. Ante la ocurrencia reiterada de

inundaciones en zonas no aptas para el asentamiento

de grupos humanos y la consecuente movilización de

actores públicos y privados frente al drama humanita-

rio y social que enfrentan las personas, una pregunta

que surge a propósito de estas coyunturas es aquella

que cuestiona el papel del Estado e interroga sobre las

medidas que deberían haberse tomado para contra-

rrestar los efectos que han salido a la luz pública por los

constantes desbordamientos de ríos y afluentes hídricos

en zonas que deberían estar restringidas para el esta-

blecimiento de grupos humanos (Uribe & Holguín, 2012).

A pesar de ser zonas restringidas para el estableci-

miento de familias, muchas de ellas, ante la falta de

oportunidades para acceder a una vivienda digna,

han emprendido una serie de acciones colectivas en-

caminadas a ganar visibilidad ante el gobierno mu-

nicipal, quien actuando en concordancia con su lu-

gar como administrador del territorio, ha tratado de

responder a través de acciones judiciales de desalojo,

366


usando la fuerza pública o tratando de llegar a acuer-

dos mediante procesos de negociación e incluso,

generando acciones de legitimación al convertir en

barrios legales algunos de ellos, incorporándolos a la

cartografía de la ciudad. Usualmente, para legitimar

sus acciones, la Administración Municipal se ha visto

abocada a lo largo de los años, a construir una serie

de inventarios sobre los asentamientos, lo que permite

analizar que sus respuestas han sido cíclicas, en la me-

dida en que antes de reducir su aparición, lo que se

advierte es un crecimiento descontrolado de los mis-

mos, a lo largo del territorio del municipio. Según da-

tos de la Secretaría de Vivienda Social- Fondo Especial

de Vivienda del Municipio de Cali, de mayo de 2010,

existen asentamientos con una antigüedad que oscila

entre los 30 y 50 años como la Playita, Brisas del Cau-

ca, Las Vegas, Venecia y el Jarillón de Floralia. Según

esta fuente, existen 78 asentamientos de los cuales 60

corresponden a la zona urbana y 18 a la zona rural de

Cali, con un total de 14.013 viviendas.

Ahora bien, considerando la magnitud de la proble-

mática de los Asentamientos Humanos de Desarrollo In-

completo en la ciudad de Cali, la respuesta de la Admi-

nistración Municipal a lo largo de las distintas décadas

puede caracterizarse de la siguiente manera:

- Durante el primer periodo de ocupación entre 1980

y 1986 no se evidenció una reacción decidida de la Ad-

367


ministración Municipal, sino que ésta provino del Instituto

de Crédito Territorial -ICT- que llamaba la atención sobre

las deficiencias técnicas de los diques, y por la presen-

cia de cercas, construcciones y animales. De todas ma-

neras, las acciones de este ente no se verán sino hasta

1987, cuando el ICT desarrolló una acción jurídica que

comprometió e hizo intervenir a la Administración Muni-

cipal en ese momento.

- Durante un segundo periodo, de 1986 a 1990, de

confrontación entre la comunidad y las autoridades, la

respuesta de la Administración Municipal frente al fe-

nómeno no fue clara, pues fue la Administración la que

puso los términos y promovió mediante un mecanismo

legal, el desalojo de los habitantes en 1986, aunque

éste nunca se llevó a cabo. Esto demuestra claramente

la influencia política y la permeabilidad de este organis-

mo como representación del Estado ante las dinámicas

de un clientelismo que no sólo le quita sentido a la polí-

tica, sino que pone en crisis el concepto de lo público.

La respuesta de la Administración Municipal ante la ac-

ción judicial de 1987, fue “suspender cualquier acción

judicial por parte del Instituto para el desalojo de estas

familias”. Esto significaba permitir la presencia de los

grupos de familias en el sector, aun enfrentando la de-

cisión del Instituto de Crédito Territorial de llevar a cabo

el desalojo. Cuando la situación se tornó compleja por

la acción judicial, la intervención policial y el desalojo

instaurado por el ICT, se emite un oficio del secretario

368


General de la Alcaldía en el que se exige al Instituto de

Crédito Territorial detener el proceso judicial. Este he-

cho, sin duda, no obedecía a la buena voluntad del

ente administrador, sino a la necesidad de ganar elec-

tores para las próximas alcaldías que se celebrarían por

votación popular.

- Durante el tercer periodo, que va desde finales de

la década de los noventa del siglo XX hasta el presen-

te, se evidencia el repertorio de acción colectiva de la

sostenibilidad de la comunidad, y como respuesta de la

Administración Municipal, la institucionalización de la de-

manda. Esto es hacer de algunos de estos asentamientos

ilegales, barrios reconocidos y legales. Este periodo de

legitimación de algunos sectores se compone de cuatro

momentos cruciales:

Momento 1. Los planes estratégicos del año 2000: a

pesar que las acciones de la Administración Municipal

aparentan tomar un rumbo más decidido en cuanto a

enfrentar la situación de ocupación en los últimos años,

ya desde el año 2000, este ente más otras instituciones

oficiales como el Departamento Administrativo de Ges-

tión Ambiental (DAGMA) y la Corporación Autónoma

Regional del Valle (C.V.C), habían desarrollado un ‘Plan

estratégico para la recuperación y conservación del jari-

llón del Río Cauca’. El Plan Estratégico del 2000 pretendía

dar solución integral al problema de ocupación. El docu-

mento se sustentó en un censo de viviendas y hogares (1

369


717 encuestas) distribuidas a lo largo del dique. Se realizó

un diagnóstico y se plantearon dos planes básicos: Plan

de Gestión Comunitaria para el reasentamiento de los

hogares, y Plan Financiero para la recuperación y con-

servación. La conclusión a la que llega el grupo de or-

ganizaciones participantes del Plan Estratégico es que si

solo se utilizan recursos estatales, éste presentaría desde

los inicios de su implementación, déficit acumulativo que

se acrecentará hasta la terminación. Muy seguramente

esta pudo ser uno de las razones por las cuales el Plan

Estratégico no se llevó a cabo. La cuestión es que el Plan

del 2000 daba cuenta de un problema que involucraba

aproximadamente 11 000 mil personas.

Un año después, en el 2001, el viernes 23 de marzo

se registra una nota bajo el título Meterán mano al jari-

llón del Cauca (sic). El antetítulo reza así: Holanda ofre-

ce expertos en barreras hídricas (sic). En el lead de la

nota se lee: “El alcalde, John Maro Rodríguez, hará una

solicitud formal al gobierno holandés para que envíe a

Cali tres técnicos expertos en el manejo de aguas, a fin

de que ayuden a mejorar las condiciones del jarillón del

río Cauca”90. Pero esto sólo se materializará en 2012, 11

años después del anuncio cuando se hace efectiva la

visita y construcción del informe por parte de un equipo

de investigadores traídos de Holanda.

90 “Meterán mano al jarillón del Cauca”. En: Diario El País, viernes 23 de marzo de 2001. p. C 3.

370


Momento 2. Las acciones de la Administración Munici-pal en el 2005: la Administración Municipal por presiones

de expertos, opinión pública y del sector de oposición, se

vio obligada a desarrollar acciones encaminadas a institu-

cionalizar la situación debido al fuerte temporal de lluvias.

La situación del Huracán Katrina y los efectos en Nueva Or-

leans debido a la ruptura del dique y la inundación de la

ciudad, fueron traslapadas por la opinión pública al caso

de los diques en Cali. Las primeras declaraciones del man-

datario de turno frente la problema, eran las de una ac-

ción directa y rígida91. La estrategia de la Administración

no pudo ejecutarse, y se pensó en formas de negociación

y planeación creando estrategias a largo, mediano y cor-

to plazo, pero también pensando en ampliar el fenómeno

como una calamidad pública de interés nacional, para lo

cual la adquisición de recursos más allá del ámbito local,

como Departamental o Nacional, se convirtió en una prio-

ridad, sobre todo cuando ya se había tenido la experien-

cia de un primer Plan Estratégico fallido.

El entonces alcalde, Apolinar Salcedo Caicedo, como

representante de la Administración Municipal en ese mo-

mento, se apegó no sólo al sector público sino también

al privado, sobre todo a aquellos organismos más rela-

cionados con programas de vivienda y asistencia social.

91 Expresaba uno de los ex-alcaldes de Cali al periódico El País, el 29 de marzo de 2006: “no nos va a temblar la mano si en algún momento hay que plantear un desalojo por la fuerza. Es un recurso extremo, pero si nos toca, hay que hacerlo”. Esta postura despertó críticas en algunos sectores sociales y grupos políticos, que usaron la situación para demostrarle a la comunidad caleña la ineficiencia, falta de estrategia y negligencia de la Administración Municipal de turno.

371


Aparecen alianzas y convenios con entidades privadas

como La Caja de Compensación Familiar del Valle del

Cauca -COMFANDI-. Así, la Administración presentó a la

ciudadanía el Programa de resolución de la problemá-

tica del dique, estableciendo tres tipos de estrategias: a

corto plazo (ejecución del censo), mediano plazo (reubi-

cación de pobladores, áreas de poblamiento reciente)

y largo plazo (reubicación de pobladores más consoli-

dados e institucionalizados) (Uribe, 2007).

Estas estrategias si bien se plasmaron como acciones

de la Administración Municipal del alcalde Apolinar Salce-

do, la mayor parte se quedó en el papel; lo anterior pudo

obedecer desde nuestra perspectiva, a cuatro razones:

(I) Era un plan que comprometía por lo menos a cuatro

administraciones futuras, sin tener la certeza de que los

sucesivos administradores de turno, le concedieran la mis-

ma importancia. (II) La destitución del Alcalde por parte

de los organismos de control del Estado. (II) Los procesos

de reubicación se clientelizaron y cayeron en redes buro-

cráticas y de oportunistas políticos. (IV) No se previó ni se

garantizaron las partidas presupuestales necesarias para

el desarrollo de este plan. Como resultado material de

este plan, se encuentra la construcción del barrio Potre-

ro Grande, donde se reubicaron las familias de lo que se

había conocido como asentamiento ‘Villamoscas’. Ac-

tualmente, este sector se caracteriza por altos índices de-

lincuenciales y criminales, olvido estatal y condiciones de

precariedad en el tejido social y económico.

372


Momento 3. “La intervención profunda”: 30 años des-

pués de estar ocupado el dique del río Cauca, se evi-

denciaba que los planes anteriores solo habían alcan-

zado resultados parciales, entre ellos la construcción del

barrio Potrero Grande donde se ubicaron varias familias

localizadas en el asentamiento Villamoscas en el 2007. El

gobierno trató de llevar a cabo el Plan Cauca Verde92,

que consistió en la recuperación ambiental por tramos

del jarillón. El proceso proponía desalojos, limpieza del

área, refuerzo del dique y proyectos ecológicos de pro-

tección como reforestación.

Momento 4. El paquete de los 1.3 billones del gobierno de Guerrero: el 25 de agosto de 2012, los medios locales

anunciaron que la Alcaldía de Cali y el Fondo Nacional

de Adaptación (que maneja los recursos para ejecutar

las obras de la ola invernal 2010-2011) firmaron un conve-

nio con el cual se asegura recursos por valor de $1,3 bi-

llones para realizar obras de reforzamiento del jarillón del

río Cauca. El Fondo de Adaptación colocará $823.000

millones; la CVC $12.921 millones, y la Alcaldía de Cali y

Emcali pondrán los $287.079 millones restantes. Los me-

dios también mencionan que la directora del Fondo Na-

cional de Adaptación, Cecilia Álvarez, indicó que “este

convenio permitirá definir las intervenciones necesarias

92 “El Alcalde de Cali, Jorge Iván Ospina Gómez, propuso que con una inversión inicial de 4.000 mil millones de pesos procedentes de la sobretasa ambiental de la vigencia 2010, que deberá desembolsar la CVC a las arcas del Municipio de San-tiago de Cali, se inicie en los próximos días la primera fase de la Operación Cauca Verde, que busca la recuperación del jarillón del río Cauca a la altura del oriente de la capital vallecaucana”. Alcaldía de Cali, Relaciones públicas y protocolo. http://www.cali.gov.co/administrativo/publicaciones.php?id=37560.

373


para reducir el riesgo de fracturas del jarillón del río Cau-

ca y adicionalmente definir un plan de gestión social con

las familias que invadieron el dique”. Frente a anuncios

como éste, de que las familias son invasoras, se demues-

tra de modo claro que las decisiones que se toman con

respecto a estas comunidades son desde el escritorio y

no por el contrario obedecen a un trabajo de campo

con las comunidades. Se desconoce por tanto, como ya

se mencionó líneas atrás, que no todas las familias que

se encuentran asentadas sobre el jarillón del río Cauca

son invasoras, en la medida en que en casos como el del

Asentamiento Los Samanes del Cauca, algunas de ellas

contaron con la anuencia de funcionarios de la Corpo-

ración Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC.

Considerando las distintas estrategias de acción por

parte de las autoridades locales, para enfrentar el fe-

nómeno de ocupación del dique, es posible afirmar, si-

guiendo la tesis central de este escrito, la existencia de

un repertorio de acciones colectivas que se han soste-

nido a lo largo de las últimas décadas como parte de

las estrategias realizadas por las comunidades que en la

lógica del administrador de turno, le han permitido no

resolver el problema, sino llevarlo a niveles manejables.

En este sentido se destacan acciones, como:

- La institucionalización de la problemática de posesión

de tierras, como un mecanismo de visibilización de la

acción pública.

374


- Dotación a las comunidades de servicios públicos do-

miciliarios amparados en la Ley 142 de 1994, como un

mecanismo a través del cual la empresa de Servicios

Públicos EMCALI, puede minimizar las pérdidas por las

conexiones fraudulentas que se generan en este tipo

de espacios de la ciudad.

- Incentivo a los procesos de organización social como

elemento determinante para la institucionalización

del problema y como eje clave para la negociación

(el Estado al dotar de servicios públicos a un grupo

social, lo hace apelando a la idea de la organización

de actores sociales como grupo).

- Uso de mecanismos de acción política represiva (ac-

ciones policiales), haciendo uso de la lógica de mano

dura versus mecanismos de acción política dialógi-

cas, desde una perspectiva de mano blanda.

- Estimación del fenómeno como un asunto público

que traspasa las dinámicas y el contexto de la ciudad,

para ser asumido como un asunto de orden nacional

asociado a las dinámicas de coyuntura y estructura

social. Amparado en esto, en épocas de mayor visibi-

lidad del fenómeno (como la actual oleada invernal)

se hacen entregas de subsidios temporales a las fa-

milias para pago de arrendamientos en otros sectores

de la ciudad.

- Generación de alianzas estratégicas con actores

privados (mercado), quienes cobijados en la idea

375


de la responsabilidad social corporativa, le apues-

tan a generar inversiones en este tipo de sectores de

la ciudad.

Para la Administración de Guerrero Velasco, el proble-

ma de los asentamientos humanos en la ciudad se ha

incrementado a tal punto que hoy día, se estima que son

más de 15.000 viviendas las que deben ser reubicadas.

Uno de los cuestionamientos realizados a las sucesivas

administraciones del Municipio de Santiago de Cali, es

precisamente su falta de autoridad y respuesta al fe-

nómeno de los asentamientos. Ha sido recurrente que

cada administración culpabilice a la anterior por la falta

y/o ausencia de medidas oportunas para contrarrestar

el fenómeno. Es así como en la actual administración del

alcalde Rodrigo Guerrero Velasco, su secretario de Go-

bierno, Carlos José Holguín, advierte que antes que ser

un problema actual, es un asunto heredado de las an-

teriores administraciones. Si bien esto es cierto, este tipo

de discursos se repiten de un período de gobierno a otro,

desconociendo que el administrador de turno es quien

debe asumir no sólo el ejercicio de gobernabilidad, sino

también la asunción de todas las problemáticas de la

ciudad que decidió por voluntad propia administrar, con

lo que se compromete a garantizar niveles óptimos de

gobernanza.

376


c. ¿Políticas de Gobierno o Políticas de Estado?: a propósito del fenómeno de los Asentamiento Humanos de Desarrollo Incompleto

- La Administración Municipal vista desde el campo

de estudio de las Políticas Públicas

Según lo expresado por Palmer David & otros, del Pro-

grama de las Naciones Unidas para los Asentamientos

Humanos,

“los asentamientos informales -ya se llamen tugurios, shantytowns, bidonvilles, gecondu, favelas o de otra forma- han sido definidos por la ausencia de una o más de las siguientes cinco condiciones: acceso al agua, acceso a saneamiento, seguridad de la tenencia, una vivienda resistente y espacio suficiente para vivir. De acuerdo con Naciones Unidas-Hábitat, unos 900 mil-lones de personas viven en asentamientos irregulares. Si no se emprenden importantes reformas en el ámbito de las políticas, se espera que esta cifra pueda aumentar hasta 1 400 millones en 2020, y hasta 2 000 millones en 2030. Con estas cifras, el ODM de mejorar las vidas de 100 millones de habitantes de tugurios para 2020, puede parecer más bien modesto (2009, p. 50).

Ante el incremento paulatino de los Asentamientos

Humanos de Desarrollo Incompleto no sólo en Colombia,

sino incluso en otras regiones del mundo, la pregunta

que surge es sobre el lugar de las Políticas Públicas como

mecanismo de respuesta de la Administración Municipal

para enfrentar esta problemática. Para dar respuesta a

377


lo anterior, a continuación se presentará una breve re-

flexión sobre este campo de estudio, para luego analizar

el lugar de la administración del Municipio de Cali en el

abordaje del fenómeno en referencia.

Al referirnos a las Políticas Públicas (PP), nos enfrenta-

mos a una noción polisémica, en la medida en que desde

el idioma anglosajón se identifican tres significados que

la precisan. Una primera acepción hace referencia a la

política como el ámbito del gobierno de las sociedades

humanas, polity en inglés; una segunda, asume la política

como la actividad de organización y lucha por el control

del poder, politics en inglés; y, finalmente, una tercera la

asume como la designación de los propósitos y progra-

mas de las autoridades públicas, policy en inglés. Partien-

do del carácter heterogéneo que atraviesa el concepto

de Políticas Públicas, en el presente escrito se hará refe-

rencia a la Política Pública -Public Policy en inglés-, como

el campo de acción en que las autoridades públicas ha-

cen presencia. Siguiendo a Gómez y Holguín, la primera

dimensión, la polity, “hace referencia a una estructuración

macro de la política, en la medida en que se asume ésta

como el ámbito de gobierno de las sociedades humanas;

en ese espacio es donde se estructuran los poderes públi-

cos de las sociedades” (2012, p. 22).

La segunda dimensión, la politics, “hace referencia a

un espacio meso de la política; aquí la política se asume

como una actividad de lucha por el control del poder

378


político. En nuestro contexto, esta actividad fundamen-

talmente la adelantan los partidos y movimientos políti-

cos, los movimientos sociales y grupos de interés. Actores

que a través de canales institucionales (elecciones), no

institucionales (lo no electoral) y no convencionales (ac-

ciones que desafían el orden), participan en la lucha por

el control del poder político” (2012, p. 23).

Finalmente la dimensión del policy, siguiendo a es-

tos autores, es “la dimensión de las Políticas Públicas…;

a través de ésta se ubica a la política como cursos de

acción gubernamental que atienden o intentan por lo

menos atender situaciones social o políticamente pro-

blematizadas” (2012, p. 23).

Distintos son los autores que han centrado su atención

en la definición del concepto de Política Pública -PP-; es

así como Jean-Claude Thoenig y Yves-Meny (1992) con-

sideran que una Política Pública es “el resultado de la

actividad de una autoridad investida de poder público

y de legitimidad gubernamental… es decir, de los actos

y de los “no actos comprometidos” de una autoridad

pública frente a un problema o en un sector relevan-

te de su competencia” (Vargas, 2001, p. 56). La acción

de las autoridades públicas se orienta hacia aquellas

situaciones que son de su competencia o ámbito de

trabajo. Según Hogwood, “para que una política pue-

da ser considerada una Política Pública, es preciso que

en cierto grado haya sido producida o por lo menos

379


tratada al interior de un marco de procedimientos, de

influencias, y de organizaciones gubernamentales”

(Roth, 2003, p. 26). La puesta en marcha de una Polí-

tica Pública requiere, además de la acción de las au-

toridades públicas, la participación de actores sociales

-incluso no estatales-, quienes pueden participar en el

proceso de discusión y definición de la misma. Acción

esta última que ha estado casi que asunte de las me-

didas locales que se han agenciado para atender el

fenómeno de los asentamientos informales.

Alejo Vargas, por su parte, entiende que la PP es el

“conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y accio-

nes del régimen político frente a situaciones socialmente

problemáticas que buscan la resolución de las mismas, o

llevarlas a niveles manejables” (2001, p. 56). Desde esta

perspectiva, cabría anotar que no necesariamente la

acción de las autoridades públicas tiende a la resolución

de situaciones problemáticas, pues las mismas pueden

ser modificadas en parte de su dinámica y no en su to-

talidad. Por tal motivo, el proceso de intervención de un

régimen político se encuentra atravesado, ciertamente,

por un carácter incierto y contingente (Holguín, 2010).

Las PP se estructuran mediante una serie de momen-

tos o ciclos interrelacionados, que dan cuenta del pro-

ceso global de conformación de la misma. Este proceso

ha sido designado por Charles O. Jones (1970) como el

policy cycle, desde el cual comprende la PP de forma

380


desagregada, en una serie de secuencias o de etapas.

Jones describió cinco fases como: identificación del pro-

blema, formulación de soluciones, toma de decisión, im-

plementación y evaluación (Roth, 2003, p. 49).

En la fase I, una situación es percibida como proble-

ma por un conjunto de actores políticos y sociales; se

solicita, entonces, una acción pública a fin de que el

problema se incluya en la agenda del sistema político

y en los debates del mismo (agenda setting). En la fase

II, una vez adscrito el problema a la agenda guberna-

mental, la Administración intenta esclarecer las causas,

orígenes y consecuencias, entre otros aspectos refe-

ridos al problema, y propone una o varias soluciones

(policy formulation). En la fase III, los actores e institu-

ciones autorizadas para tomar decisiones, examinan las

soluciones posibles y dan respuesta. Durante la fase IV y

después de tomar determinadas decisiones, se inicia la

implementación práctica de dicha decisión, o incluso

su no implementación. En la fase V la respuesta dada

al problema y los impactos provocados son evaluados

por el conjunto de actores sociales y políticos (policy

evaluation), lo que puede dar pie al reinicio del ciclo,

ya sea para reajustar las respuestas o reprimir la política

(program termination).

Es importante también destacar que toda PP encie-

rra una serie de componentes, a saber: (I) Institucio-

nal: es el sustento organizacional que moviliza recursos

381


humanos, técnicos e institucionales, indispensables en

todo el ciclo de la PP. (II) Legal: se relaciona con el

sustento normativo en sus distintos ámbitos territoria-

les -contexto internacional, nacional, regional y local-.

(III) Operativo: son las intervenciones concretas que se

agenciarán desde organismos públicos o privados, a

fin de resolver las situaciones socialmente problemáti-

cas o llevarlas a niveles manejables; en este caso, en-

tiéndase los planes, programas o proyectos que han

sido diseñados para favorecer los distintos grupos de

interés de la PP. Nótese cómo lo anterior implica que

las PP deben privilegiar soluciones tripartitas que inclu-

yan los intereses de la sociedad, el Estado y el mer-

cado, siendo necesario reconocer la necesaria exis-

tencia de intereses diversos y contradictorios (Holguín,

2010). Ahora, luego de este breve esbozo, para com-

prender el campo de estudio de las Políticas Públicas,

la pregunta que surge es sobre el lugar que éstas han

tenido en el contexto del diseño de las respuestas de la

Administración Municipal para atender el fenómeno de

los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto.

En este contexto, es válido afirmar la existencia de un

escenario político para las Políticas Públicas, que se cons-

truye sobre el imaginario colectivo que subsiste sobre el

Estado, la fortaleza de las instituciones, la consecuente

institucionalidad y los índices de gobernanza que la mis-

ma administración de lo público exhibe históricamente.

382


Para el caso colombiano, y en específico, para la si-

tuación de los Asentamientos Humanos de Desarrollo In-

completo de Cali, ese escenario político para la imple-

mentación de Políticas Públicas permite que hoy existan

Políticas Públicas de gobierno y no de Estado, así como

legalización y legitimación de prácticas clientelistas y

asistencialistas que desdibujan no sólo la efectividad y

eficiencia de esas respuestas encaminadas a solucionar

problemas sentidos de disímiles grupos sociales, sino el

sentido con el que son concebidas determinadas Polí-

ticas Públicas. Una política de gobierno se caracteriza

porque tiene y ofrece un carácter coyuntural, que bien

puede exhibir contradicciones con otras iniciativas,

soluciones o propuestas del mismo gobierno o de

anteriores administraciones, en torno a un mismo proble-

ma o demanda social. Es decir, una política de gobierno

gravita entre la necesidad de responder a una deman-

da sentida de unas comunidades, o la acción política

de un gobernante que de acuerdo con consideraciones

ideológicas de previos compromisos electorales contraí-

dos con sectores populares, vulnerables o en riesgo, de-

sea a toda costa, por ejemplo, evitar, el uso de la fuerza.

Cuando un gobierno implementa Políticas Públicas

coyunturales, corre el riesgo de afectar otras decisiones,

anteriores políticas o conjunto de iniciativas que buscan

el mismo objetivo: atender una demanda sentida de

una comunidad. Se está ante una acción asistémica

del propio Estado local, que se ve superado por un

383


problema social que viene incubándose de tiempo atrás

y que es responsabilidad de varias administraciones.

Los asentamientos subnormales en zonas del extenso

jarrillón del río Cauca son la expresión o el resultado

de acciones públicas coyunturales que evidencian

problemas de planeación urbana, de control estatal

sobre sus fronteras internas y recursos naturales; des-

articulación institucional, informalidad de funcionarios

públicos que actúan en terreno no siempre en conso-

nancia con una política oficial de la institución que re-

presentan, así como de una confusa idea de lo público

y de las responsabilidades que tiene el Estado como or-

den social, político, económico y cultural.

La histórica labilidad del Estado-Nación colombiano

es una circunstancia que de forma natural se opone a la

consolidación de Políticas Públicas que requieren no sólo

la confluencia de factores técnicos, políticos, culturales

y de consenso social, sino de una institucionalidad

que las haga, sino perennes, por lo menos capaces

de solucionar problemas y demandas sentidas de las

comunidades y generar confianza en el ciudadano

alrededor del papel del Estado. Los intereses políticos

y económicos (presupuestales) de grupos de interés

que buscan afanosamente hacerse con el Estado para

asegurar privilegios de clase y pagar favores político-

electorales, vuelven las Políticas Públicas instrumentos de

gobierno y de administraciones que necesitan responder

a específicas demandas sociales, bien porque quedaron

384


así expuestas en un programa de gobierno o como pro-

mesas electorales, o porque con la ejecución de dichas

Políticas Públicas responden, con alta eficiencia política,

a los grupos económicos, núcleos familiares o individuos

en particular, que apoyaron una campaña presidencial,

a la gobernación o una alcaldía.

De allí que se asegure que el propio Estado, guiado

por intereses políticos que nacen de coyunturas electo-

rales, es incapaz de pensarse hacia el futuro a través de

un ejercicio político controlado por parte de los partidos

o movimientos políticos que alcanzaron en elecciones

el poder. Esto quiere decir que no hay pensamiento de

Estado en los partidos políticos (la sociedad política) en

aras de concebir un orden legítimo, democrático y ajus-

tado a las obligaciones que tiene como Estado Social

de Derecho. De igual manera, no hay un pensamiento

de Estado en instancias de la sociedad civil, por cuanto

sus actores y agentes actúan de tiempo atrás de forma

desarticulada, lo que hace que sus demandas al Estado

se hagan desde el interés de actores sociales, políticos

y económicos que han alcanzado notoriedad y poder

frente a otros.

La naturaleza del Estado, su evolución y papel hoy, en

un proceso globalizador y globalizante; no se están pen-

sando desde una racionalidad prospectiva que permita

identificar necesidades o problemas futuros, de nuevo

cuño, con el claro propósito de que como orden social,

385


político, económico y cultural, él mismo sea un referen-

te ético y moral frente a lo público. Por el contrario, el

Estado-Nación moderno colombiano enfrenta graves

problemas en su concepción, operación y permanencia

hacia el futuro, por cuanto sus actuaciones políticas, en

formas de Políticas Públicas (PP), expresan un carácter

cortoplacista, asistémico y asistencialista, en medio de

una condición que le impide cumplir con responsabilida-

des modernas: es un Estado privatizado.

Estamos, entonces, ante la necesidad de pensar,

diseñar e implementar Políticas Públicas resultado de

complejos ejercicios de análisis histórico, coyuntural y

prospectivos en los que las circunstancias del contexto

nacional y mundial, permitan darle un rumbo y asegurar

respuestas y acciones públicas (estatales) con altos

índices de gobernanza, en donde se mantengan

elementos como la viabilidad, un carácter perenne e

identitario con el que se reconozca la biodiversidad

natural y la condición de un país pluriétnico y multicultural.

La inexistencia de programas y políticas de largo plazo,

sostenidas en ejercicios serios de prospectiva, sumen

al país en la búsqueda de soluciones coyunturales, de

gobierno, lo que impide mirar asuntos estructurales aún

no resueltos. El diseño de Políticas Públicas debe estar

por encima de los intereses particulares y partidistas, e

incluso, por encima de los intereses de una Administra-

ción en particular.

386


La ilegitimidad del Estado colombiano se empieza a

vislumbrar en la incapacidad de las unidades de planea-

ción de pensar y diseñar Políticas Públicas de largo plazo,

que permitan, en amplias materias y asuntos, acercar al

país a un desarrollo económico y a una apertura social

y política que le dé respetabilidad, consistencia y venta-

jas comparativas y estratégicas en este azaroso mundo

globalizado.

Cuando comprendamos y aceptemos que el asun-

to de la gobernabilidad, de la legitimidad del Estado y

de la gobernanza de su función pública está en la ca-

lidad técnica, en la comprensión de las circunstancias

socioculturales y en el sentido de la oportunidad de las

Políticas Públicas, quizás visualicemos el daño que le

hace a la gestión pública el clientelismo y la extensión

de programas asistencialistas a los que, a través de un

marco legal, se les da un carácter de Política Pública que

erosiona el sentido que debe tener cuando se piensa dar

solución a una demanda social a través de los múltiples

mecanismos, elementos, marcos legales, acciones

colectivas y la toma de decisiones, entre otras, que

conforman una Política Pública. Ejemplo de lo anterior

fue la conversión del programa Familias en Acción, del

Plan Colombia, en una ley con alcances de política de

Estado, lo que expone una circunstancia política que

de forma clara impide la discusión de Políticas Públicas

por fuera de los intereses electorales y políticos con los

cuales se aprobó la Ley 220 de 2011. Así las cosas, los

387


grupos de poder que acceden al gobierno, en lugar de

hacer ejercicios serios de planeación, análisis histórico,

coyuntural, de prospectiva y de diseño de Políticas Públi-

cas, resultado de un análisis sistémico y holístico, lo que

hacen es responder de un lado, de manera coyuntural,

con claros visos electorales y clientelares, y del otro lado,

dar vida a políticas de Estado que no sólo vienen con

un ropaje clientelista, sino que aparecen desarticuladas

de otras políticas que suelen ser complementarias y que

resultan básicas para poder asegurar la presencia y la

viabilidad de otras.

- El caso del jarillón sobre el río Cauca

Los asentamientos informales, legales e ilegales que

aparecen a lo largo y ancho del jarillón del río Cauca,

que moja el oriente de la ciudad de Cali, son, sin duda,

consecuencia no sólo de la ausencia de autoridad y de

los vacíos de poder que deja un Estado débil y precario,

sino de la falta de planeación y análisis sistémico y holístico

alrededor del tipo de urbe que se desea, en sectores de

poder privado y en el propio Estado local. El poblamiento

de estas barreras artificiales con las cuales se desea

controlar y someter el cauce del estratégico afluente, se

da, además, por la desarticulación de diversas Políticas Pú-

blicas que de manera anómica aparecen en el escenario

público urbano, lo que podría evidenciar también el

inexistente diálogo que se esperar entre las instituciones

estatales; por ejemplo, Políticas Públicas de vivienda con

388


las que se busca atacar una aparente realidad social y

económica: el déficit de vivienda. Con cierta asiduidad,

los medios de comunicación registran los anuncios del go-

bierno local para enfrentar un supuesto déficit de vivien-

da popular, que bien parece surgir y darse por los intereses

económicos de empresas constructoras privadas en con-

junción con los objetivos político electorales de alcaldes

que buscan no sólo cumplir con una promesa de cam-

paña, sino enfrentar económicamente circunstancias de

desaceleración de la economía.

¿Existe una idea de ciudad, que sea recogida en varias

Políticas Públicas que tienen que ver con el devenir de lo

urbano y de la ciudad misma? O más bien, ¿lo que hay

es una ausencia de diálogo y discusión alrededor de lo

que gente, la población y los sectores de poder y de

interés piensan que es lo mejor para la ciudad de Cali,

de acuerdo con circunstancias geográficas (límites),

de medio ambiente (protección de zonas y recursos de

especial valor ambiental) y sobre todo, aquellas que

tienen que ver con el goce visual (estética urbana) y el

derecho a un ambiente sano?

En esa ausencia de diálogo interinstitucional y comu-

nitario, aparecen políticas ambientales manejadas por

instancias de poder que suelen trabajar de manera inde-

pendiente. El caso de la CVC y del DAGMA, órganos con

incidencia ambiental en el departamento y en la ciudad

de Cali, cuyas acciones desarticuladas, por ejemplo, per-

389


miten que no haya claridad alrededor de los usos urba-

nos del río Cauca, recurso que es de total responsabilidad

de la entidad regional. Así las cosas, al no existir políticas

claras alrededor del manejo del medio ambiente urbano,

en relación con zonas geográficas y recursos de espectro

regional, el manejo administrativo sujeto a límites geográ-

ficos e institucionales, genera la llegada de pobladores

en zonas que deberían servir para recuperar la masa bos-

cosa perdida en las márgenes del río Cauca, en una con-

cepción estética y ambientalmente responsable.

Las políticas de ordenamiento territorial de la ciudad

son fruto de una desarticulada acción estatal, a la que

suma las actuaciones interesadas de agentes económi-

cos de la sociedad civil, en especial aquellos que al ac-

tuar en el mercado inmobiliario, de construcción (cons-

tructoras y ferreterías) y de tierras, aprovechan los vacíos

de poder, la debilidad estatal y el manejo clientelista de

lo público, así como la inexistencia de movimientos so-

ciales preocupados por la calidad de vida en la ciudad,

para imponerse y lograr así beneficios económicos. Pero

los procesos de poblamiento del jarillón del río Cauca, en

la ciudad de Cali, no son homogéneos, a pesar que en

todos es clara la ausencia del Estado. De allí la búsque-

da de soluciones a unos asentamientos que claramente

debieron evitarse, y que aun los que existen hoy, no sólo

resultan inviables, inaceptables e inconvenientes desde

lo técnico, estético y urbanístico, sino que son política,

económica y socialmente excluyentes.

390


Es decir, el diseño de eventuales Políticas Públicas de

vivienda, de recuperación ambiental, de manejo de

fuentes superficiales de agua, así como de aquellas que

busquen la integración de acciones responsables a par-

tir del reconocimiento de la dicotomía rural-urbano y la

construcción y mantenimiento de zonas verdes (espa-

cio público) para la ciudad, deben no sólo pensarse de

manera articulada y sistémica, sino que deben ser fruto

del reconocimiento de los procesos colectivos de pobla-

miento, las prácticas sociales, económicas y culturales

de los pobladores, muchos de ellos migrantes internos de

sectores rurales, que buscan a toda costa replicar mo-

delos anteriores de vida, en las zonas ocupadas, legal

(informal) e ilegalmente.

El sector de Los Samanes del Cauca, al suroriente

de la ciudad de Cali, tiene unas condiciones sui gene-

ris que ameritan, la discusión de Políticas Públicas con

un carácter holístico y comunitario que reconozca, por

ejemplo, esas circunstancias culturales rurales que los ha-

bitantes de Los Samanes del Cauca han traído y repro-

ducido en los asentamientos, en aras de establecer un

diálogo respetuoso entre los actores que le proponen al

Estado local la recuperación de esa zona ocupada del

jarillón del río Cauca por consideraciones de seguridad

(inseguridad), de estética urbana asociada a un modelo

único de lo que debe ser la vivienda en una ciudad, la

contaminación del afluente por el manejo de pozos sép-

ticos y la explotación de aguas subterráneas a través de

391


la construcción de aljibes, así como por los eventuales

riesgos por inundación en las épocas en que aumenta el

caudal por el incremento de los niveles de pluviosidad.

Los asentamientos en el jarillón del río Cauca resultan

ser enclaves de tipos variados de marginalidad social,

económica, cultural y política no homogénea, que di-

ficultan el diseño y el planteamiento de iniciativas de

traslado de las comunidades que viven en un espacio

geográfico que explica la tormentosa relación esta-

blecida entre el ser humano y el afluente. Así las co-

sas, resulta claro que para el caso de los Asentamientos

Humanos de Desarrollo Incompleto, las soluciones que

la Administración actual y las futuras deben pensarse,

pasa necesariamente por medidas estructurales que

permita ver el fenómeno de los asentamientos desde

todas las aristas que lo componen. El problema de las

familias asentadas sobre el jarillón del río Cauca, no es

sólo un asunto de reubicación en otras zonas de la ciu-

dad que aparentemente estén excluidas de riesgos de

inundación. El asunto pasa por pensarse necesariamen-

te medidas de largo plazo que recojan los procesos so-

cio- históricos de las familias y sus voces, pues particular-

mente éstas han estado casi que ausentes de cualquier

medida política adoptada en los más de 30 años en los

que se ha agudizado el fenómeno, por lo menos en el

municipio de Cali. Medidas de largo plazo que deben

ponderar entre otros asuntos:

392


- Una vivienda digna que garantice unas condiciones

mínimas de habitabilidad para grupos de familias que

distan mucho de ser la típica familia nuclear de la so-

ciedad actual. Lo que se evidencia en el caso del

Asentamiento Samanes del Cauca, es una tipología

de familia extensa que recoge varias generaciones

de integrantes. Por ello soluciones de 37 m2 como el

caso de Potrero Grande en el Municipio de Cali, más

que una solución, podría asumirse como un “elefante

blanco” que se edificó como una alternativa coyun-

tural en pasadas administraciones, pero sin posibili-

dad de sostenibilidad futura.

- Una vivienda que posibilite el desarrollo de propues-

tas productivas que permitan a las familias allí asenta-

das, garantizar unos ingresos mínimos para solventar

sus necesidades básicas.

- Posibilidades de inserción social de sus habitantes a

programas educativos, de salud, recreación y de em-

pleo en condiciones dignos.

Así las cosas, y atendiendo que el fenómeno de las

familias asentadas a lo largo del jarillón del río Cauca,

antes que decrecer ha ido en aumento en los últimos

años, lo que se requiere entonces son Políticas Públicas

que desde el Estado central agencien soluciones de

largo plazo para las familias asentadas en los territorios

ocupados. Esto permitiría garantizar soluciones que

trasciendan los gobiernos de turno, despolitizando y des-

393


clientelizando las alternativas que se vislumbren como

como parte de las soluciones integrales que requiere una

problemática como la aquí analizada. De este modo,

pensarse Políticas Públicas de Estado demanda que

el gobierno central recoja la experiencia que distintos

gobernantes en un ámbito territorial concreto han tenido

a lo largo de los años, para así trascender la mirada de

un territorio para erigirlo como un asunto de Estado que

debe comprometer recursos humanos, técnicos y econó-

micos, y una gran voluntad política. Siguiendo a Cuervo

(2007), pensar entonces en políticas de Estado, implica

entenderlas como aquellas que “desarrollan y materia-

lizan principios constitucionales; (…) en algún momento

empezaron como una política gubernamental, y en la

medida en que fueron ganando consenso, legitimidad,

apoyos políticos e internalización institucional, se queda-

ron en la agenda pública. Más aún, podemos postular

que cuando un tema ingresa en la agenda públicamen-

te, difícilmente vuelve a salir de ella y lo que hacen los

gobiernos son ajustes marginales (LINDBLOM) de acuer-

do con los cambios del entorno y las preferencias de los

electores” (2007, p. 84).

Lograr el tránsito de Políticas Públicas de gobierno

-cuando existen- a Políticas Públicas de Estado, para el

tratamiento de los Asentamientos Humanos de Desarrollo

Incompleto, permitía entonces la continuidad y

sostenibilidad de las respuestas para atender el fenómeno.

En esta medida, se estaría transitando a superar lo que

394


muy bien ha denotado Cuervo: “buena parte del déficit

de Políticas Públicas, en el caso colombiano, está en la

constante renovación del instrumental del gobierno, de

los objetivos y las metas, lo que hace que grandes temas

como el de la seguridad, la desigualdad y la pobreza,

no terminen nunca de resolverse por falta de acciones

estratégicas de mediano y largo plazo con alto nivel de

consenso, por falta de políticas de Estado” (2007, p. 84).

4. CONCLUSIONES

Al respecto, es válido plantear cómo las respuestas

dadas por la autoridad local frente al fenómeno de

los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto,

no han sido ni sistemáticas ni sostenibles a lo largo del

tiempo, en la medida en que al hacer una revisión del

tratamiento que las sucesivas administraciones públicas

les han dado al fenómeno, lo que se evidencia es una

suerte de acciones repetitivas, lo que deja en entredi-

cho la posibilidad real de que a través de éstas se pueda

avanzar en una salida estructural al fenómeno. Dentro

de estas acciones, se destacan:

1. Acciones policiales que han sido características

como un medio para contrarrestar las demandas

de los pobladores cuando estos han intentando o

invadir un territorio, o enfrentado a la fuerza públi-

ca en una acción de resistencia.

2. Creación de comités interinstitucionales para aten-

der las demandas de la población, a partir de la vin-

395


culación de distintos actores públicos y privados que

de manera directa o indirecta pueden tener una in-

cidencia en el tratamiento de la problemática.

3. Desalojo voluntario a cambio de subsidios de arren-

damiento: esta ha sido una de las formas de res-

puesta de la Administración Municipal más visible a

lo largo de los años, pues ello ha permitido generar

acciones alternativas coyunturales para los pobla-

dores, con la consecuente promesa del administra-

dor de turno de brindar una alternativa definitiva

vía la construcción de soluciones definitivas como

ha sido el caso de Potrero Grande.

4. Reubicación en otros sectores de la ciudad: la re-

ubicación definitiva de los pobladores ha sido una

de las acciones de política más frecuentes para

la Administración Municipal, dado que ello les ha

permitido extender el fenómeno en el tiempo y en

muchos casos trasladar el fenómeno a la siguiente

Administración. Aunque para el caso del Municipio

de Cali, soluciones como Potrero Grande han sur-

gido como una respuesta con participación tanto

del sector público como privado, en la práctica y

con el paso de los años, este tipo de salidas han

sido suficientemente cuestionadas por carecer de

una visión de conjunto del fenómeno, y por ende,

de una respuesta estructural. Tal es el caso de las

familias que si bien les fue adjudicada una solución

de vivienda, ésta ha carecido de las condiciones

mínimas de habitabilidad, dado que muchas de

396


ellas escasamente cuentan con 40m2 para alber-

gar familias numerosas; sumado a lo anterior, no se

han considerado soluciones productivas que les

permita a las familias allí asentadas contar con po-

sibilidades de ingresos reales para la satisfacción

de las necesidades básicas.

5. Amenaza de judicialización a las familias invasoras:

la amenaza ha jugado un papel importante como

una de las acciones intimidatorias para las familias

que han decidido ocupar de manera ilegal un te-

rritorio. En este sentido, lo que se puede observar es

la poca efectividad de esta acción, en la medida

en que para el caso del Municipio de Cali, antes

que disminuir el número de asentamientos, éstos

han aumentado con el paso de los años.

Tras haber realizado una revisión y un seguimiento del

papel de la administración local frente al fenómeno de

los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto, sal-

ta a la vista su incapacidad para una atención y solución

integral a este fenómeno. Las sucesivas respuestas no han

sido más que acciones coyunturales ligadas a intereses

y necesidades del mandatario de turno, pero sin una in-

cidencia real en la problemática. El mejor ejemplo para

sustentar lo anterior ha sido el incremento paulatino de las

estadísticas de personas y número de familias que habitan

los denominados asentamientos, y los cuantiosos esfuer-

zos presupuestales con los cuales se han pagado estudios

y revisiones al jarillón, obras de adecuación y mitigación

397


de riesgos, que muy seguramente se ejecutaron con crite-

rios clientelistas, dejando de lado, entonces, el estudio mi-

nucioso y diferenciado de los procesos de ocupación del

jarillón del río Cauca y el diseño de soluciones definitivas al

fenómeno de poblamiento dado en ese lugar.

Así las cosas, y trayendo a colación la tesis central que

sustentó la presente reflexión, queda expuesta la idea

de la cual partimos: “al analizar el lugar de la adminis-

tración del municipio de Cali en el abordaje de la pro-

blemática de los Asentamientos Humanos de Desarrollo

Incompleto, lo que se advierte es una especie de reper-

torio de respuestas en la medida en que las acciones

parecen repetirse de un período de gobierno a otro, sin

ningún tipo de solución estructural; muy por el contrario,

dichos repertorios de respuesta son acciones aisladas,

coyunturales y muchas de ellas ligadas a intereses gru-

pales o partidarios, que en últimas, entran a desdibujar

los procesos de planificación y el tipo de respuesta que

se espera en términos de Política Pública, al advertirse un

distanciamiento entre aquello que se planifica y aquello

que en últimas se ejecuta”.

Finalmente, si las acciones han sido inefectivas, con-

sideramos oportuno que el tema de los Asentamientos

Humanos de Desarrollo Incompleto deje de ser un asunto

de una administración particular, para que empiece a

gravitar como un tema de Estado, en la medida en que

dada la magnitud y gravedad de esta problemática,

398


lo que se demanda hoy son más que Políticas Públicas

ligadas a un gobierno, Políticas Públicas de Estado, que

posibiliten pensarse en una dimensión temporal de largo

aliento, soluciones integrales -no unidimensionales, en

la medida en que la cuestión no es sólo garantizar una

vivienda-, recursos económicos y una atención perma-

nente y no sólo coyuntural como ha venido sucediendo

en los dos últimos años, cuando la afectación propia de

las oleadas invernales, ha puesto el tema en las agen-

das coyunturales de las administraciones locales. Todo

lo anterior concuerda con la idea que expone Arroya-

ve cuando afirma: “hay que tener claro que la política

debe ser integral y articulada con otras políticas, para

poder garantizar una atención global a la problemática

y sus consecuencias. Pero si por el contrario la política

tiene una orientación sectorial, difícilmente los proble-

mas serán solucionados” (2010, p. 108).

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401

Claudia María González, Lina María Saldarriaga Escobar

13Planeación local y presupuesto participativo, condicionantes al

ejercicio de poder, en los escenarios de participación implementados 93

Claudia María González94

Lina María Saldarriaga Escobar95

Resumen

El municipio de Medellín, configura su Sistema Munici-

pal de Planeación, en 1996, mediante el Decreto 043 de

2007; se articula a éste, el Programa de Planeación Local

y Presupuesto Participativo -PLYPP-. Desde allí se abren

nuevas posibilidades para que los sujetos partícipes del

desarrollo local, tengan injerencia en la priorización e in-

versión de proyectos para sus territorios.

93 El presente artículo de reflexión se construye a partir del proyecto de investiga-ción “Lógicas de poder en el orden comunitario, suscitadas a partir de la implemen-tación de la estrategia de planeación local y presupuesto participativo. Ciudad de Medellín, comunas 11 Laureles -Estadio y 80 San Antonio de Prado”, inscrito en el Grupo de Investigación en Estudios sobre Desarrollo Local y Gestión Territorial. Fa-cultad de Ciencias Sociales. Institución Universitaria Colegio Mayor de Antioquia.94 Magíster en Ciencia Política. Docente Facultad de Ciencias Sociales Institución Universitaria Colegio Mayor de Antioquia. Medellín, Colombia. Correos: [email protected], [email protected] Magíster en estudios Urbano Regionales, Docente Facultad de Ciencias So-ciales Institución Universitaria Colegio Mayor de Antioquia. Medellín, Colombia. Correo: [email protected].

402

Planeación local y presupuesto participativo condicionante al ejercicio de poder, en los escenarios de participación implementados

El diseño institucional del Programa y los referentes

normativos que lo fundamentan, otorgan a los sujetos

partícipes desde los escenarios creados como arqui-

tectura operativa y estandarizada del mismo, un poder

de incidencia frente a la gestión de los procesos de pla-

neación participativa local; con ello se organizan, con-

dicionan o suscitan lógicas de poder en escenarios de

decisión local.

El texto que se presenta a continuación, se ocupa

de reconocer desde los dispositivos implementados

para el desarrollo de la participación, las característi-

cas que comportan las acciones y discursos median-

te los cuales, los sujetos partícipes influencian el curso

de las decisiones que se toman en los escenarios. Esto

se hace desde la perspectiva de los actores involu-

crados en los procesos y mediante la recuperación

de sus experiencias.

A partir de los casos empíricos y sus particularidades,

encontramos dos tipos de dispositivos que dinamizan el

ejercicio del poder en los territorios: los recursos persona-

les que construyen los actores a partir de sus trayectorias

sociales y políticas, y los grupos de interés que se configu-

ran por sectores para capturar beneficios.

Palabras clave: planeación participativa, presupuesto

participativo, Ejercicio de poder, Medellín.

403


1. INTRODUCCIÓN

Para el caso de Latinoamérica, en los últimos diez años,

dentro de las formas de gestión pública, hace emergen-

cia, bajo el ropaje de Políticas Públicas multiactorales96,

nuevas estrategias como: la Planeación Local y el Presu-

puesto Participativo -PLYPP-, y la Desconcentración Ad-

ministrativa Financiera.

Estas iniciativas de planeación participativa en el con-

texto Colombiano, se erigen en el marco de los procesos

de democratización y modernización del Estado, a raíz

del reordenamiento jurídico que propuso la Constitución

Política de 1991 y que condujo al diseño e implemen-

tación de estrategias de gestión pública participativa.

En el caso que nos ocupa, Medellín implementó el pro-

grama -PLYPP- en la Administración Municipal: Fajardo

Valderrama, 2004-2007 donde en el último año se erige

como Política Pública, mediante el proceso que llevó a

la modificación del Acuerdo 043 de 1996, con el que ya

contaba la ciudad.

La producción investigativa encontrada en lo local se

ocupa de la experiencia de -PLYPP- desde los propósitos

que lo ap alancan. Se evidencia una tendencia en cuan-

to a investigación evaluativa de tipo expost; desde allí, se

enjuician los logros en la experiencia participativa, bajo la

96 Hace referencia a los procesos donde interviene conjuntamente el gobierno y la sociedad civil.

404


utilización de métodos mixtos o unívocos. Otros estudios

centran su alcance en describir los procesos o caracteri-

zar los mismos. Igualmente, existe alguna producción con

fines de pedagogizar la participación política y ciudada-

na en el marco del proceso; materiales didácticos como

cartillas y manuales, entre otros, son producto de ello. En

menor proporción, se registran estudios explicativos y críti-

cos del -PLYPP-, contextos urbanos y rurales97.

Bajo el supuesto que -PLYPP- en la ciudad de Medellín,

es una apuesta de desconcentración de poder y modi-

ficación de las maneras de relacionamiento: (gobierno

local, sociedad civil, sociedad civil, gobierno local), en la

que conjuntamente estos actores pueden decidir sobre

el 5% del presupuesto público municipal anual de libre

inversión, el presente documento se propone vislumbrar

cómo al interior del Programa, los sujetos de base comu-

nitaria involucrados en el proceso de gestión participati-

va del desarrollo, crean y recrean estrategias de poder

que se supeditan a un diseño institucional, y a la vez le

trascienden en su implementación.

Se toman como objeto los condicionantes establecidos

por la directriz política para el ejercicio de poder, en rela-

ción con las formas de acción e interacción por las cuales

los actores organizan estrategias para incidir en los proce-

97 Al respecto, puede verse; Gómez Esperanza (2007). Investigación y Desarrollo, Vol. 15, No. 01, julio. p. 56-77. Barranquilla. Valencia Agudelo, Germán Darío; Agui-rre Pulgarin, Mary Luz; Flórez Acosta, Jorge Hernán, (2008) Estudios Políticos. No. 32, enero-junio. p. 53-83. Medellín. Restrepo Mesa, Clara Inés, Mercatec (2007.), No. 43, octubre 2007, p. 4-15. Medellín.

405


sos de planeación y presupuestación pública. Lo que cons-

tituye una dimensión de análisis importante en relación con

la implementación de políticas para la participación, cuya

misión o propósito central sea la delegación de poder ciu-

dadano en la toma de decisiones públicas.

En su estructura, este texto se configura a partir de tó-

picos. El primero esboza la manera en que se hace el es-

tudio, lo que representa la dimensión metodológica del

mismo. De manera seguida los resultados en torno a los

objetivos de conocimiento de la investigación, y por últi-

mo las conclusiones o ideas de cierre a las que se llegan.

2. METODOLOGÍA

Las reflexiones que se presentan a continuación, se

sustentan en el proceso de investigación realizado en

el proyecto “Lógicas de poder en el orden comunitario,

suscitadas a partir de la implementación de la estra-

tegia de planeación local y presupuesto participativo.

Ciudad de Medellín, comunas 11 Laureles -Estadio y 80

San Antonio de Prado”.

El estudio, desde una perspectiva comprensiva, se

centró en reconocer el ejercicio de poder llevado a

cabo por los actores involucrados en los procesos de de-

cisión del presupuesto público, promovidos por la Admi-

nistración Municipal, mediante el Programa de Planea-

ción Local y Presupuesto Participativo -PLYPP-.

406


En este sentido, la investigación identificó como acto-

res, a las personas con interés de incidir en la definición

de iniciativas, y que cumplieron un rol activo en el direc-

cionamiento de las decisiones en los últimos dos años, en

las dos comunas de estudio: Comuna 11 y 8098.

Desde los actores y sus producciones discursivas, se re-

conocen las acciones, creencias y reglas de juego que

dan sentido y configuran el ejercicio de poder en los es-

cenarios adscritos al -PLYPP-. Para lo anterior, se incorpo-

raron técnicas cualitativas como las entrevistas a profun-

didad, la observación directa y los talleres de discusión.

La información generada en el proceso fue analizada

mediante el software para el análisis cualitativo Atlas.ti,

lo cual permitió la organización, clasificación y categori-

zación en torno a tres ejes de análisis. El primero, la com-

prensión del Programa en relación con los marcos teó-

ricos y conceptuales sobre el poder y la nueva gestión

pública. El segundo, la identificación de los elementos

de contexto y de desarrollo del Programa en cada una

de las comunas de estudio, y por último, los ejercicios de

poder que se despliegan en cada comuna.

A fin de presentar los hallazgos centrales que emergen

de este ejercicio de investigación, éstos se organizan en

relación con los siguientes ítems: 1) Lectura del -PLYPP-

98 En el estudio se interactuó especialmente con los equipos de gestión y miem-bros del Consejo consultivo; en el diálogo con ellos se identificaron los actores claves para el proceso de investigación.

407


con el propósito de reconocer los sentidos políticos, nor-

mativos y metodológicos, 2) Descripción de cómo desde

la directriz política, se condicionan escenarios y ejerci-

cios de poder, 3) Identificación de las características en

el ejercicio de poder llevado a cabo por los actores en

el proceso de ejecución de la política.

3. RESULTADOS

3.1 Planeación local y presupuesto participativo: senti-dos políticos, normativos y metodológicos

La Planeación Local y el Presupuesto Participativo en

la ciudad de Medellín, se comprende como una decisión

y acción política del gobierno local, en la que confluyen,

como es propio de la acción política, diversos discursos e

intereses, expresados en la práctica, con la apertura de

un proceso participativo de decisión sobre una parte del

presupuesto público, en relación con la priorización de la

inversión en proyectos comunitarios. Así, se inscribe como

un instrumento de gestión participativa en el proceso de

planeación y presupuestación pública para el desarrollo

local, ligado a las políticas de participación ciudadana.

En el acercamiento a los actores académicos, sus re-

flexiones sobre el tema coinciden en reconocer los presu-

puestos participativos como un mecanismo, instrumento o

estrategia de participación directa, vinculado al proyec-

to democrático-participativo que emerge con fuerza en

la década del ochenta en América Latina, en contrapo-

408


sición con el desgaste de la democracia representativa.

El Presupuesto Participativo es una estrategia exitosa de

ampliación de la participación, entendida no como con-

sulta, sino como poder de decisión, que tiene sus orígenes

en Porto Alegre - Brasil (Montecinos & Egon, 2009), (LLa-

mas Sanchez, 2004), (Esperanza, 2007), (Goldfrank, 2006).

Desde estos discursos, se han reconocido los presupues-

tos participativos como un instrumento para la participa-

ción que amplía la esfera de relación entre los ciudadanos

y el Estado en la construcción colectiva del presupuesto

público, dándoles a los primeros, poderes en la prioriza-

ción de la inversión pública. Éste no es sólo un instrumento

de gestión del presupuesto en el marco de procesos de

planeación, sino también un escenario de debate me-

diante el cual se incide directamente en una parte del

presupuesto público, abierto al conjunto de la población.

En el caso concreto de la ciudad de Medellín, la pre-

supuestación participativa está ligada a la planeación

participativa como un subsistema al interior del sistema

municipal de planeación, en la que la presupuestación

se refiere a la priorización del gasto público en relación

con los ingresos; en este caso se ha dado a las comuni-

dades la posibilidad de priorizar sobre la inversión de una

parte del presupuesto anual de libre inversión. En cuan-

to a la planeación participativa en lo local, involucra la

posibilidad que puede tener el ciudadano en definir ac-

ciones sobre el territorio que contribuyan a su desarrollo.

409


Por lo tanto -PLYPP- es un instrumento de planeación

de carácter participativo en la esfera local, con el que

se ha pretendido mejorar en la ciudad la gobernabili-

dad, la legitimidad y el manejo transparente de las finan-

zas públicas. Sin embargo, estos procesos en la práctica

y en los discursos presentan disonancias. Los informes, las

cartillas promocionales y los planes de desarrollo, dan

cuenta que no hay una apuesta ideológica y técnica

unificada; esta acción programática no puede leerse

por fuera de los proyectos políticos en los que se inscribe

la ciudad, ni las disputas de intereses que perfilan la ac-

ción gubernamental.

En un primer momento, -PLYPP- emerge como estrate-

gia en el marco de la política de gobierno para atender

los problemas de gobernabilidad de la ciudad; es decir,

se pensaba que si se ampliaban los espacios de deba-

te ciudadano y se acercaba la ciudadanía al gobierno

local, de esta forma mejoraba la confianza en el mismo.

Por ello, en la fase inicial de implementación en la ciu-

dad es una política de gobierno (programa de gobier-

no), que se inscribe en una línea del Plan de desarrollo

municipal de ese momento. El programa de planeación

y presupuesto participativo como uno de los componen-

tes de gobierno de Sergio Fajardo, hace parte integral

de la estrategia de gobernabilidad democrática y de

construcción y defensa de lo público (Secretaría de De-

sarrollo Social, 2004).

410


La anterior intencionalidad política, está antecedida

por dos acontecimientos en el contexto de la ciudad:

los procesos de planeación participativa zonal que pug-

naban por lograr poder de decisión sobre la acción gu-

bernamental en el territorio, y la búsqueda por mejorar la

gobernabilidad en relación con el control territorial. Esto,

aunado a la construcción de alianzas con ONG´s y or-

ganizaciones sociales que configuraron el partido políti-

co que asume la dirección del gobierno local con una

idea progresista participativa, permiten ver el modelo de

-PLYPP-, como la estrategia más viable de acción política.

Seguidamente, este modelo se institucionaliza me-

diante la creación del acuerdo municipal 043 de 2007,

en el que la intencionalidad política presentada en el

plan de desarrollo, se transforma en una Política Pública

desde la perspectiva de la Administración, como parte

de los procesos de modernización de la gestión en la

que los ciudadanos se reconocen como cogestores de

los procesos públicos.

Con el cambio de administración municipal en el 2008,

el PLYPP se comprende como un instrumento de gestión

de lo público para el cumplimiento de los objetivos de la

Administración, y se reconoce para el momento como:

“El programa es concebido como una estrategia acu-mulativa que le aporta a la construcción de un modelo de gestión pública descentralizada y transparente. Un proyecto organizativo que aporta a la formación de un gobierno municipal democrático y redistributivo, forta-

411


leciendo el tejido social, las organizaciones sociales y el capital social. Una iniciativa urbana orientada a la redis-tribución del ingreso de la ciudad, a favor de los territo-rios y grupos sociales más vulnerables (2009, p. 9)99.

La lógica de la eficiencia y eficacia administrativa,

anudada a las dificultades para operativizar los proce-

sos, van transformando el discurso político de Planeación

Local y Presupuesto Participativo en preocupación téc-

nica, relacionada con su implementación. Se entiende

el Programa como una herramienta en la gestión parti-

cipativa de los recursos de inversión, asignados a las co-

munas y corregimientos, que hace parte del presupues-

to anual del Municipio (Decreto 1073 de 2009, Artículo 6).

“Desde la operatividad, es un proceso democrático de participación ciudadana, que permite a las y los ha-bitantes de Medellín analizar su presente y su futuro, planear y definir propuestas de desarrollo en el marco de los Planes de Desarrollo local, comunal o corregi-mental según el caso, asignando recursos y decidiendo de forma directa cómo se debe invertir una parte de los recursos públicos en obras y servicios, de acuerdo a las necesidades prioritarias de la comunidad” (Decreto 1073 de 2009, Artículo 6).

Por lo anterior se reconoce que el -PLYPP-, en la lógica de

los procesos democráticos, crea un escenario de debate

público mediante el cual se influencian decisiones en rela-

ción con el desarrollo local, que posibilita la ocurrencia de

99 Consultado en: Periódico Mi Comuna 2: la Voz que nos Une. Edición N. 9, Julio de 2009. Disponible en: http://es.calameo.com/read/001830810457384447815

412


nuevas voces en el escenario público , y devela el accionar

de los entes administrativos e instancias de representación.

En este sentido, más que delegarse un poder efectivo de

decisión sobre el presupuesto a las comunidades, desde

éste se configura un escenario de tensión que legitima o

deslegitima a quienes tienen la autoridad de determinar

acciones sobre el desarrollo local.

3.2 Procedimientos, actores, escenarios y ejercicio de poder desde la directriz política

Los escenarios de ejercicio de poder que emergen en

la práctica y desarrollo del -PLYPP-, hacen parte del con-

junto de procedimientos por los cuales la Administración

Municipal organiza y pone en funcionamiento uno de su

principales objetivos: lograr el desarrollo integral, partici-

pativo y planeado del territorio, mediante prácticas de-

mocráticas que garanticen una efectiva priorización de

los recursos, en las cuales a cada autoridad e instancia,

le son atribuidas unas funciones que le otorga mayor o

menor poder de decisión.

Atendiendo a los acuerdos y directrices dadas, el pro-

cedimiento se organiza de la siguiente manera: el punto

de partida son las asambleas barriales y veredales, co-

munales y corregimentales, como escenarios deliberati-

vos abiertos al conjunto de la población, cuyo propósito

central es garantizar la pluralidad en la conformación de

los órganos de decisión a fin de disminuir los riesgos en los

acuerdos, al reconocer el conjunto de organizaciones e

413


intereses de todos los sectores poblaciones presentes en

el territorio. La convocatoria y organización del escena-

rio es responsabilidad de las JAL, las JAC y la Administra-

ción Municipal, siendo estos actores desde la norma, los

llamados a organizar y controlar el escenario.

Desde este primer escenario, se definen los consejos

consultivos, máximos órganos de decisión; se legitima y

adopta el plan de desarrollo local, y se prioriza y aprue-

ban las inversiones del presupuesto participativo. El órga-

no que se conforma, coordina y refrenda sus decisiones,

bajo la potestad dada por el acuerdo a la JAL y los re-

presentantes de la Administración Municipal. El Consejo,

en este orden de ideas, es la instancia mediante la cual

la JAL cumple sus funciones de concertación con la co-

munidad en relación con la planeación y la presupues-

tación, con dirección de la Administración Municipal.

Seguidamente, desde este escenario se crean las co-

misiones temáticas para dar celeridad al proceso y pro-

fundizar sobre los diagnósticos y problemas identificados

en las asambleas, lo cual posibilita una maximización de

la participación en la construcción de alianzas, y el de-

bate para el posicionamiento de intereses.

Los escenarios de participación creados por el -PLYPP-,

pretenden ser representativos, plurales y de carácter

consultivo; su función es deliberar sobre los problemas y

priorizar la inversión; es potestad de las autoridades de

414


planeación, adoptar o no, lo definido por las instancias.

Por lo tanto, el ejercicio de poder que se pone en ten-

sión mayoritariamente, es la capacidad de evidenciar

problemas prioritarios para la agenda pública, cuyas

soluciones van en la vía del accionar social, político o

comunitario de los actores partícipes. El principal recurso

del que se dispone, es el conocimiento social, técnico,

político y académico, desde el cual se genera la posibi-

lidad de la argumentación del problema.

En conjunto, las directrices establecidas para el fun-

cionamiento del Programa, fijan como contextos para el

ejercicio de poder, los siguientes:

• Estimulan la conformación de un órgano de deci-

sión plural, a partir de la elección de representantes

en cada sector poblacional del territorio; estos es-

cenarios deliberativos permiten integrar y articular

actores en el orden de lo local, que pugnan bajo

diferentes intereses por apuestas para el desarrollo.

Actores estos, que entran en condiciones disímiles,

fijadas según el contexto del que deviene su ins-

cripción en el escenario y su trayectoria personal.

• Las posibilidades de ejercer poder en el escenario

están mediadas por los valores sociales que se han

construido sobre el desarrollo local. En este sentido, la

legitimidad e injerencia está dada por la capacidad

de presentar sus intereses bajo los idearios sociales,

democráticos y de bienestar colectivo construidos.

415


• Anudando a esto los conocimientos que permiten

construir los mejores argumentos sobre los problemas

socialmente relevantes y las soluciones, de modo tal

que adquiere legitimidad el sujeto que puede osten-

tar ya sea por su formación o experiencia, conoci-

miento sobre el tema y visión sobre el carácter social

del mismo.La comisión temática es el escenario que

expresa con mayor claridad el ejercicio de poder,

en tanto aborda problemas de forma continuada,

posibilita la negociación a través de la influencia re-

cíproca, y pone en tensión las preferencias particu-

lares con los principios democráticos de concertar

acciones en torno al bien común.

3.3 Características que comporta el ejercicio del poder desde los actores comunitarios.

Cada uno de los escenarios de decisión, inherentes al

proceso de Planeación Local y al Presupuesto Participa-

tivo en su dinámica interna, posibilita al conjunto de ac-

tores, unos ejercicios de poder que están cruzados por

sus intereses de influenciar o no las decisiones, su expe-

riencia en el accionar participativo, su conocimiento del

territorio y los procesos de gestión de lo público.

Desde lo formal, podemos hablar de la existencia de

cuatro instancias a partir de las cuales se realiza la re-

presentación de los actores: JAL, JAC, representantes

de organizaciones sociales, líderes barriales y líderes por

grupos poblacionales. Configuración que en el desarro-

416


llo genera tensiones entre las instancias elegidas en lo

local bajo procesos de representación política, y los ac-

tores miembros de organizaciones que son elegidos en

la asamblea, en tanto los primeros adquieren mayor le-

gitimidad por el carácter representativo de su elección.

Lo observado en la práctica, da cuenta que el ejerci-

cio de poder, si bien se rige por la condición normativa,

depende de la creencia del sujeto sobre la viabilidad de

sus intereses en el escenario y de cómo se inscribe en el

conjunto de las representaciones existentes.

Los actores con mayor interés y capacidad para incidir

en las decisiones, son las personas con trayectoria social

y comunitaria que han logrado desde el proceso mismo,

ganar legitimidad. El conocimiento del proceso les permi-

te saber cómo moverse en cada uno de los períodos de

decisión por los que transita el proceso de participación;

de esta forma, en cada momento se despliegan recursos

distintos, acordes con las características que comportan.

Los recursos que despliegan los actores para lograr inci-

dir en la toma de decisiones al interior del Programa, son la

capacidad de argumentación, el conocimiento, la capa-

cidad de gestión y la trayectoria en procesos de ciudad.

A continuación se describen los recursos que desplie-

gan los actores según comuna de estudio, durante el

período 2010-2011.

417


• Características. Comuna 11, Laureles – Estadio100

En cuanto a la capacidad de argumentación, ésta

puede contener en su interior el conocimiento de tipo

temático-sectorial, especializado o profesional. En la ar-

gumentación se pone en juego la posibilidad de persua-

dir o disuadir frente a las ideas de proyectos priorizando

iniciativas votadas en PP, así como la elección de de-

legados, la conformación de comisiones temáticas o la

escogencia de coordinadores de las mismas.

El manejo de datos, indicadores, estudios poblaciona-

les, diagnósticos de ciudad y de comuna, así como la par-

ticipación activa en otros espacios de discusión frente a lo

territorial y la planeación del desarrollo, confieren al actor

dominio de las situaciones, e insumos de primera mano

para el ejercicio de deliberación frente al PP, de su comu-

na y de las iniciativas o proyectos que de ello destila.

La gestión como competencia del actor se relaciona

con los contactos que éste tenga en la Alcaldía de la

ciudad, y por fuera de ésta, para lograr sus propósitos

o cometidos en PP; dicho de paso, éstos pueden ser de

tipo colectivo o personal.

La trayectoria del actor, dada por su experiencia pro-

fesional y comunal, participación en espacios de ciudad

100 Comuna donde predomina el estrato medio alto. Su centralidad barrial es Lau-reles, sector histórico y de tradición en los procesos de urbanización de la ciudad de Medellín.

418


como (mesas de trabajo, comités, juntas, veedurías, en-

tre otras), se religa al prestigio y al buen nombre que el

actor tenga o haya construido al interior de los procesos.

Los recursos de argumentación, conocimiento, ges-

tión y trayectoria, crean sinergías para que el actor del

desarrollo local lleve a cabo su ejercicio de poder en el

contexto de PP. Sin embargo un actor no necesita tener

y desplegar todos los recursos personales para el ejerci-

cio de poder; con uno sólo, puede ser suficiente.

• Características. Comuna 80, San Antonio de Prado101

Como recursos de poder se concede importancia a

la legitimidad y argumentación como uso de la palabra

y argucia, para la conducción de espacios de reunión y

deliberación colectiva.

En cuanto al recurso de legitimidad, está dada por

el conocimiento de las personas del corregimiento y los

procesos comunitarios que en él tienen lugar, así como

por la vinculación activa a diversas actividades o servi-

cios dirigidos a los pobladores del corregimiento (educa-

ción, vivienda, transporte, deporte, cultura, entre otros).

En cuanto a la argumentación, ésta no pasa por un

conocimiento especializado, más sí por la habilidad

101 Comuna donde predomina el estrato medio bajo. Es uno de los cinco corre-gimientos de la ciudad, hace parte de la ruralidad de ésta. En la actualidad es el corregimiento más poblado. Se ha decretado como suelo de expansión urbana.

419


de conducción de reuniones y discusiones, así como

por la capacidad de disuadir o persuadir en el marco

de éstas.

4. CONCLUSIONES

La política de Planeación Local y Presupuesto Parti-

cipativo crea en su implementación escenarios de de-

bate público en lo local, contribuyendo a la formación

de vínculos ciudadanos y a la integración de los ciuda-

danos en la gestión de sus territorios; informa y forma a

los ciudadanos en relación con asuntos de la ciudad y

temas públicos, y genera aprendizajes en el ejercicio

de la política al configurar escenarios de confrontación

y ejercicio de poder.

Si bien establece escenarios de tensión y de debate

público, las decisiones del escenario en cuanto al de-

sarrollo local, siguen estando condicionadas a la institu-

cionalidad. En este sentido, más que delegar un poder

efectivo de decisión sobre el presupuesto a las comuni-

dades, desde éste se configura un escenario de tensión

que legitima o deslegitima a quienes tienen la autoridad

de determinar acciones sobre el desarrollo local.

El influenciar el curso de las acciones en los escenarios

de PP, está en relación con la capacidad de argumen-

tar sus intereses, en asocio con las apuestas del desa-

rrollo local y los principios democráticos, la legitimidad

lograda por la trayectoria social y política en el contexto

420


comunitario, y las articulaciones con los diferentes gru-

pos sociales partícipes en función de configurar grupos

de interés en torno a temas específicos.

El presente documento ha sido una mirada al proceso

interno de los escenarios de participación implementa-

dos; fuera de estas prácticas internas, se requieren otras

lecturas sobre el poder, entre ellas, la captación que han

tenido los escenarios por parte de fuerzas ilegales en los

territorios y grupos corporativos entre otros, lo cual ame-

rita estudios a nivel de ciudad.

BIBLIOGRAFÍA

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institucionaliza la Planeación Local y el Presupuesto

Participativo en el marco del Sistema Municipal de

Planeación”, 043 (Concejo de Medellín, noviembre

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ciudadana en las políticas públicas de lucha con-

tra la corrupción: respondiendo a la lógica de go-

bernanza. Estudios políticos, p.147-177.

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entre democracia, pobreza y desarrollo. Investiga-

ción y desarrollo, p. 56-57.

421


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participativo” en América Latina: éxito, fracaso y

cambio. Revista de ciencia política, p. 3-28.

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tivos: nuevos mecanismos de innovación democráti-

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• Periódico Mi Comuna 2: la Voz que nos Une. Edición

N. 9, Julio de 2009. Disponible en: http://es.calameo.

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y el Presupuesto Participativo. Medellín.

• Medellín, A. D. (2011). Asambleas barriales y vere-

dales. Medellín.

• Montecinos, Egon (2009). El Presupuesto Participa-

tivo en América Latina. ¿Complemento o subordi-

nación a la democracia representativa? CLAD Re-

forma y Democracia.

• Secretaría de Desarrollo Social. (2004). Programa

de Planeación Local y Presupuesto Participativo.

Propuesta Básica -documento borrador. Medellín,

Antioquia, Colombia: Municipio de Medellín.

423

Jair Alexander Gutiérrez Ossa

14Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las instituciones centrales y

territoriales en Colombia102 Jair Alexander Gutiérrez Ossa103

Resumen

El poder determinar los grados de visibilidad de las

Políticas Públicas frente a las propuestas hechas en la

materia por las instituciones del orden central y territorial

en Colombia, representa el interés del artículo. La conti-

nua referencia hecha por parte de dichas instituciones

a la hora de facultar propuestas, ha confluido para que

terminen siendo encapsuladas por la gestión política y

pública del Estado en Colombia, que no permiten dis-

102 Este artículo es producto del proyecto de investigación: “La gerencia pública territorial frente a los estados de emergencia: calamidad pública, económica, eco-lógica y social”, financiado por la Vicerrectoría de Investigaciones de la Escuela de Administracion Pública -ESAP- Bogotá, ejecutado por el Grupo de Investigación en Política, Derecho y Gestión Pública, registrado en Colciencias en categoría A.103 Economista de la Universidad de Medellín, Colombia, (PhD) en Administración Pública, Atlantic International University (AIU), Honolulú, USA, Magíster en Desa-rrollo, Universidad Pontificia Bolivariana, Medellín, Colombia, Estudios de Especia-lización en Sistemas de Información Geográfica, Universidad San Buenaventura (USB), Medellín, Colombia. Investigador, Facultad de Ciencias Administrativas y Económicas, Universidad CES, Medellín, Colombia. Investigador y líder del Grupo en Gestión Empresarial del CES, en Medellín, y miembro del Grupo de Perdurabi-lidad Empresarial Universidad del Rosario en Bogotá, categoría A1, Colombia; co-rreos: [email protected]; [email protected]; tel: 4440555, Ext 1411, Dirección: Calle 10 A No 22-04. Bloque Facultad Administración de Empresas.

424

Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las instituciones centrales y territoriales en Colombia

tinguir entre los intereses de este último, frente al resto

de actores copartícipes de ellas. La aproximación teó-

rica junto con el análisis empírico de las Políticas Públi-

cas funge en calidad de metodología, para explicar si

realmente ésta puede concentrarse en las instituciones

gubernamentales particularmente, para resolver desde

allí diversas dificultades. En esencia, la proliferación de

propuestas emanadas con cargo a ellas, le ha restado

margen de maniobra a las Políticas Públicas; de paso, el

enfrascamiento hecho por los estamentos ha terminado

por trasladar las Políticas Públicas a un asunto de enfo-

ques o perspectivas, y finalmente, es imperante evitar

que las Políticas Públicas sean consumadas y sometidas

a la discreción y exclusividad de una Administración o

gobierno de turno.

Palabras clave: análisis positivo de las decisiones po-

líticas y su ejecución; elección social; institucionalismo;

política pública, Colombia

1. INTRODUCCIÓN

La creciente denotación con la que ha tomado piso

todo hecho involucrado sobre el accionar de las admi-

nistraciones públicas territoriales o de las instituciones en

cada nivel del Estado, agota el sano escrutinio con el

que puede depurarse la existencia y presencia de las

Políticas Públicas. Ha tomado carácter de figura ejem-

plarizante o reemplazante a la hora de llamar de una u

otra forma las derivaciones, que si bien pueden inferir la

425


presencia de Políticas Públicas, no necesariamente de-

terminan su vinculación.

Un elemento que se aproxima al cierto patrón de va-

guedad que sirve para llamar a las Políticas Públicas,

aparece cuando éstas son tomadas para reflejar el va-

cío institucional de algún gobierno con respecto a sus

funciones y quehaceres; percepción un tanto antagóni-

ca y fuera de tono, frente a la capacidad que tienen las

políticas para hacerse sentir por encima de las posibles

elucubraciones que podrían darle origen, para lograr

propósitos con la mediación de las Políticas Públicas.

El papel de herramienta de trabajo crecientemente

cumplido por las Políticas Públicas, ha dificultado el in-

terés por ampliar la estructura académica y teórica que

resguarda este campo de conocimiento. Si bien, gran

parte de sus bases se encuentra en las postulaciones

provenientes de diversas disciplinas, en este ejercicio, las

Políticas Públicas definen los productos alcanzados por

cuenta de las acciones institucionales y funciones del

aparato estatal, consumado con la posible generación

de valor que pueda provocar la fluidez de las Políticas

Públicas en sí.

El artículo está constituido por los siguientes apartes: en

primer lugar, de una revisión directa de la estructura me-

todológica en la que están apoyadas y contempladas

las Políticas Públicas. En segundo, de los resultados con-

426


cernientes a los análisis y la comprensión a las que han

sido sometidas las Políticas Públicas y, finalmente, de una

aproximación a las diferentes propuestas que tienen en

su hacer el abordaje de las Políticas Públicas como herra-

mienta de política. En conclusión, la Política Pública está

sujeta al interés discrecional, y no a su propia naturaleza.

2. METODOLOGÍA

Las Políticas Públicas cuentan con el revestimiento de

diferentes temáticas tras las que se ha procurado mejo-

rar las condiciones de la comunidad y la población en la

sociedad. Disciplinas como el análisis territorial, las cien-

cias políticas, el derecho, la economía, la psicología y

la sociología, amplían el horizonte de elementos sobre

los cuales ellas pretenden contextualizarse. A lo sumo,

el propósito de las Políticas Públicas está configurado

para congraciar al individuo con las instituciones, por

medio del acceso y balance que debe existir entre am-

bos como reproducciones sociales. En ellas se pretende

mostrar la coherencia entre la posición institucional y la

condición individual de quienes comparten el interés por

el bienestar o el estatus. Explica Tamayo:

El valor del enfoque de las Políticas Públicas, radica en su preocupación por la acción del gobierno y sus ad-ministraciones. No se interesa tanto por la estructura y composición del sistema político-administrativo como por su funcionamiento. El análisis de políticas es a la vez un arte y una ciencia. Es un arte porque hace referencia a la labor de los directivos públicos, que intuitivamente reproducen con sus decisiones las fases del proceso

427


de las políticas sin dominarlo conceptualmente. Es una ciencia porque aspira a entender el complejo mundo de la acción pública y prescribir, en la medida de lo po-sible, la mejor forma de aproximarse al proceso de las políticas (1997, p. 20).

Uno de los aspectos resaltados para señalar la falta de

identidad teórica de las Políticas Públicas, es explicado

por cuenta de la multipolaridad de sustratos que toma

para contextualizarse o definirse. Aunque no es claro

si esta situación puede catalogarse de dicha manera,

pues por el contrario, puede representar la oportunidad

que tanto se ha esperado para enmarcar un conteni-

do mucho más didáctico de las políticas a través de

la conjugación de diferentes conocimientos, a la es-

pera de que su fundamentación teórica aparezca en

esencia y no se deje al vacío relacional apreciado por

quienes consideran que ésta se encuentra bastamente

constituida. Argumenta Arroyave:

Las Políticas Públicas responden a necesidades complejas que no tienen un origen específico y representan dinámicas que no tienen causales específicas o dinámicas claras. Así, al pretender que este tipo de políticas solucione de manera efectiva anomalías complejas que no tienen una causa particular, a su vez, genera otras problemáticas. Hay que tener claro que la política debe ser integral y articulada con otras políticas, para poder garantizar una atención global a la problemática y a sus consecuencias. Pero si por el contrario, la política tiene una orientación sectorial, difícilmente los problemas serán solucionados (2010, p.108).

428


Igualmente, ha sido manifestada la concurrencia de

la política como campo de aceptación o dilación para

el desarrollo de las Políticas Públicas. Si bien, para algu-

nos resulta contraproducente ir en contra de las posturas

ideológicas, otros advierten la desaparición o perversión

de las Políticas Públicas cuando es la política consuma-

da como ejercicio influyente, más no coparticipe, quien

trata de influenciar para sacar provecho de cada ma-

nifestación o resultado producto de las estipulaciones

creadas en las Políticas Públicas. De ello no se ha llega-

do a un consenso claro, en cuanto al límite y al trabajo

conjunto que se pudiese desarrollar con ambas. Aporta

de nuevo Tamayo:

El concepto de Política Pública es inseparable de la noción de análisis de políticas; la Política Pública no existe en la realidad, sólo la intervención del analista otorga un sentido a la multitud de decisiones y comportamientos de los administradores y los demás actores sociales involucrados en el proceso. La riqueza del análisis radica en su capacidad para integrar y ordenar lógicamente esas decisiones y comportamientos. El análisis de Políti-cas Públicas es un campo de especialización profesional emergente que está cobrando una gran importancia. El análisis, la evaluación y la investigación aplicada al pro-ceso de formación de las políticas no es un lujo, es una necesidad que habrán de afrontar las organizaciones públicas para asegurar su supervivencia. Sólo mediante políticas eficaces –desde el punto de vista del impacto social que generan y de la eficiencia en la utilización de los recursos– se puede legitimar, efectivamente, la acción de los gobiernos en una democracia pluralista (1997, p. 2).

429


Diversos ángulos han servido de disputa para enaltecer

o envilecer el papel de las Políticas Públicas, conforme

es permeada por diferentes disciplinas. Si la economía la

apremia, se asume una posición utilitarista o maniquea; si

es sociológica, se habla de sectorial o sesgada; si se tra-

ta de una perspectiva epistemológica, se habla de una

posición ideológica o preestablecida; si es dogmática

o purista, se asume que tiene visos legales o normativos.

No obstante, son estos reparos los que permiten depurar

el concepto y sentido que se pretende dar a las Políticas

Públicas. Ninguno de los sucesos mencionados es impro-

pio para contemplar su quehacer. Plantea Roth:

En la medida que se reconoce la dificultad, si no la im-posibilidad, de fundamentar científicamente todos los aspectos de las Políticas Públicas, resulta indispensable reconocer el carácter retórico que se encuentra inscrito en una política. Es de anotar que históricamente, la retórica se desarrolla en el contexto de regímenes políticos que comportan alguna forma de institucionalidad democrática y se muere en momentos de regímenes autoritarios. Y es comprensible: la necesidad de convencer mediante la palabra a un auditorio para lograr una de-cisión, incita a desarrollar estrategias de comunicación para tal efecto (2008, p. 87).

Es el estado de ilustración percibido y recibido por par-

te de la estructura de las políticas, lo que engrandece

aún más la posibilidad de definir un panorama acadé-

mico para su propia concepción. Es la gran razón de la

provocación a la que ha sido expuesta la fundamen-

tación de las Políticas Públicas, por cuanto uno de sus

430


grandes propósitos es contribuir al restablecimiento del

papel institucional como medio, pero más allá de esto,

para devolver la capacidad y complementariedad de

las acciones y funciones entre todos los agentes o sujetos

que colectivamente acceden, mantienen, participan o

reciben algún tipo de impacto con respecto a la exten-

siva labor de volver al Estado visible y legible ante todos

los ciudadanos. Cuestiona Lahera:

¿Qué es una buena Política Pública? Una Política Pública de excelencia, corresponde a aquellos cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo político definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la partici-pación de la comunidad y el sector privado. Una Política Pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados (2004, p. 8).

La puesta en práctica de contextos que explícita o im-

plícitamente lleven el sello de Políticas Públicas, según el

orden que se presentan, es codificada inmediatamente

para un área particular, sobre el estado de presunciones.

Precisamente uno de los grandes altibajos que presentan

las Políticas Públicas, es el contenido subjetivo que para

muchos deben contenerse en ellas. Al contrario, la prác-

tica de la razón y la fundamentación con argumentos

claros, son los principios en el que se instalan ellas, pues

de ellos depende el grado de certeza que bajo dicha

percepción e incertidumbre que crea la mirada sosla-

yada de las apreciaciones, debe apurarse a enmendar.

431


Advierte Roth:

La evolución señalada en materia epistemológica y de metodología investigativa, y específicamente su impac-to en el campo del análisis de las Políticas Públicas, hoy por hoy ha significado prácticamente una aceptación casi general de un cierto pluralismo metodológico, es decir, de la necesaria “combinación de todas las formas de lucha” en el análisis de las Políticas Públicas, en el sentido que una explicación particular de las políticas es un punto de vista obtenido desde un ángulo particular. Es allí donde reside una de las mayores debilidades del enfoque empiricista: teniendo en cuenta que la política constituye un trabajo permanente sobre los valores, un leve desplazamiento en este ámbito frente a un prob-lema, genera una percepción o un juicio diferente de dicho problema y, por lo tanto, de la adecuación o no de la Política Pública en relación a este problema, lo que dificulta o prácticamente imposibilita, encontrar la política “perfecta” o “científica” válida universalmente. Eso explica también los más o menos frecuentes cambi-os en las Políticas Públicas, ya que corresponden a des-plazamientos de los puntos de vista sobre el problema o sobre la solución dada a este (2007, p. 54).

Las Políticas Públicas constituyen el mecanismo de au-

toevaluación por el cual las instituciones y sujetos que

participan en diversos escenarios cumpliendo labores de

Estado, pero igualmente institucionales, sirven para quie-

nes reciben cualquier tipo de contraprestación no solo

del contenido estricto de estos, sino por una amalgama

de posibilidades que convierten a las políticas como un

ejemplo en el cual las actividades que provienen de los

Estados, igualmente, pueden ser servidas por cualquier

institución que a su vez entienda las razones de Estado,

432


pero que con su saber, las canalice de forma tal que

puedan ser irradiadas en diferentes contextos.

3. RESULTADOS

3.1 Contexto y perspectiva transversal de las Políticas Públicas institucionales territoriales en colombia

La política pública aún no ha podido desmarcarse de

la focalización propiamente estatal al cual ha sido con-

finada. En general, se cree que estas solo provienen por

cuenta de las iniciativas previstas en el marco de las fun-

ciones del Estado. Si bien, las instituciones estatales co-

participan en dichos procesos, debe quedar claro, que

el concepto público abarca una connotación superior

a la remarcada con la presencia estatal. Una caracte-

rística que debe reiterarse de manera permanente, res-

ponde a la idea relacionada con respecto al discurso

no militante o radical de las políticas públicas, para que

efectivamente tengan asiento en los escenarios en que

se emprenden. Analiza Roth:

El problema central de esta fase de la Política Pública, con-siste en entender los procesos por los cuales una autoridad pública o administrativa está abocada a tratar un tema. ¿Por qué en algún momento, y a través de qué mecanis-mos, un tema se torna problemático y obliga a las auto-ridades públicas o al Estado a intervenir y hacer algo? Se pueden distinguir dos elementos que se articulan: la con-strucción del problema social como problema que necesi-ta intervención pública de una parte, y su inscripción en la agenda política (agenda setting) de otra (2009, p. 57).

433


La cosificación de las Políticas Públicas derivativa en

la determinación de un campo o tema de trabajo, posi-

blemente es el eslabón más problemático al que se en-

frenta quien por llamado causal o razón motivacional,

decide conocer sobre los principios y propósitos bajo los

cuales éstas son creadas. Sobre ellas, existen diferentes

acepciones con respecto a los móviles que las hacen vi-

sibles, o las razones manifiestas a las que ellas obedecen

para plasmarse en cualquier aspecto. La cotidianidad

en cuanto al ascenso profesional indica que quien os-

tenta dicha dignidad social, se aleja cada vez más de la

fecundidad de lo que significa entender y estudiar con-

textos que proveen amplias estelas de conocimiento,

como en su defecto recrea el conocer, saber y aplicar

sobre las Políticas Públicas. Considera Hernández:

Actualmente en Colombia es patente la carencia de análisis empírico de la actividad gubernamental, con el objetivo de mejorar nuestra comprensión de esta ac-tividad y sus resultados, a través del prisma denominado Análisis de Políticas Públicas. Ello se explica en gran parte por la ausencia de espacios de formación y de reflexión, destinados a utilizar este marco analítico para estudiar la actividad gubernamental en Colombia (1999, p. 12).

Las Políticas Públicas continúan siendo presentadas

como mecanismos con los cuales pueden ser recupe-

rados los espacios, o resarcidas las funciones que el Es-

tado en su funcionalidad u operatividad, no alcanza a

cubrir o desarrollar. De ahí que es común la evaluación

que se hace sobre ellas para señalar las ausencias de

434


Estado, o la falta de contundencia en sus actuaciones.

La realidad, es que las Políticas Públicas no están para

convertirse en acervo señalador de los aciertos o des-

aciertos que se cometen dentro y fuera del Estado, por

el contrario están para auspiciar la maximización de los

excedentes sociales que se crean cuando éstas son en-

tendidas como el fortalecimiento de las instituciones y las

acciones vía planeación. Postula Pineda:

Los alcances y limitaciones del concepto de Política Pública y su análisis, pueden entenderse mejor cuando lo ubicamos en un marco más amplio, como la parte o componente de un sistema político-gubernamental. Generalmente, en la teoría y estudios de análisis de Políticas Públicas, este marco no se hace explícito sino que queda sobreentendido como el marco político estadounidense. Al transferir y aplicar los estudios de Política Pública en otros contextos, debe por lo tanto tomarse en cuenta el respectivo marco de la acción pública. Dicho marco corresponde, en términos ge-nerales, al tipo de Estado y régimen político del nuevo contexto (2007, p. 19).

Ha alcanzado cierto repunte la mirada reduccionis-

ta de las Políticas Públicas, pues éstas han tenido por

suerte ser acogidas por diferentes preceptos, sin más

dilación que la capacidad de ilustración que pueda

dar al fenómeno en estudio, para el cual solo basta

mediatizar denotativamente el tema en mención para

contemplar la idea pero en ningún caso profundizar en

ella. Aún continúa siendo una prioridad seguir depuran-

do el proceso de lógica demarcación e ilustración de

435


las Políticas Públicas como postura que sí bien es com-

pleja, tiene toda la dimensión para gozar enteramente

de su propia doctrina. Las Políticas Públicas reclaman

una identidad mucho más clara como cuerpo teórico,

pero igualmente cuando se entremezcla con otros li-

neamientos que al hacer uso de ellas, terminan por

aminorarlas. Expresa Feinstein:

La evaluación pragmática de Políticas Públicas no se limita a preconizar la utilización de un solo método o enfoque; rechaza el fundamentalismo metodológico buscando, en cambio, el método adecuado a las cir-cunstancias, alineándose con el principio del rigor apro-piado. También es pragmática porque enfatiza el uso de la evaluación sin darlo por descontado, y adoptando un papel activo para promover la difusión y aplicación de las evaluaciones de Políticas Públicas (2007, p. 29-30).

El episodio ligado a la distinción entre actuaciones

propias del orden institucional estamental, en tanto, al-

caldías y gobernaciones, pasa igualmente por la dimen-

sión que crean en los lugares en los que son emprendi-

das actividades de política pública. Es común, encontrar

confusión en cuanto a las actividades propias del plan

de desarrollo con las complementarias o derivativas

desde las políticas públicas, particularmente, en zonas

apartadas o periféricas. Contrario, a lo que sucede en

poblaciones centrales, en donde la diferencia entre una

y otra es mucho más disiente y medible. Por ende, uno

de los alcances que debe tener la política pública es el

hacerse diferencial y entendible. Sostiene Cuervo:

436


Cuando se habla de Políticas Públicas, surge la pregun-ta sobre la diferencia entre las políticas de Estado, las políticas de gobierno, las políticas de otras entidades distintas al gobierno, como en el caso colombiano re-specto al Consejo Superior de la Judicatura que tiene que formular la política en justicia, y las políticas de las entidades territoriales o de las corporaciones autónoma regionales. Sobre esta clasificación hay muy poca o nin-guna literatura. En esa medida, es necesario proponer unas líneas de reflexión en ese sentido. La vocación de la gran mayoría de las Políticas Públicas formuladas por los gobiernos, es la de transformarse en políticas de Esta-do para asegurar su continuidad y sostenibilidad. Buena parte del déficit de Políticas Públicas en el caso colom-biano, está en la constante renovación del instrumen-tal del gobierno, de los objetivos y de las metas, lo que hace que grandes temas como el de la inseguridad, la desigualdad y la pobreza, no terminen nunca de resol-verse por falta de acciones estratégicas de mediano y largo plazo con alto nivel de consenso, por falta de políticas de Estado (2007, p. 83-84).

Un buen plan de desarrollo o estratégico o una exce-

lente iniciativa provista por las instituciones, indefectible-

mente, puede terminar en un instrumento de política pú-

blica de manera certera. Para lograrlo, no solo basta la

atención y disposición de los diferentes actores que pue-

den intervenir en las políticas. Al paso cronológico de las

mismas, debe fomentarse la aparición de otras propues-

tas alternas que agreguen o complementen el ejercicio

planteado por las primeras iniciativas. De ahí que, las

políticas públicas también deben responder con el paso

del tiempo al mejoramiento de las expectativas creadas

por ellas, de lo contrario, terminarían siendo políticas asis-

tenciales, que en sí, implicaría la captura estatal de la

437


política pública, y que posiblemente pondría en aprietos

su continuidad, por cuenta de las divergencias políticas

y/o económicas estructurales o de momento.

3.2 Alcance y entorno de las políticas públicas frente a los propósitos territoriales

La traza para interpretar el sentido de las Políticas Pú-

blicas es dada por el Estado central, y en cabeza de los

gobiernos de turno, el planteamiento que disponen con

respecto al plan de desarrollo, es la dirección a la que se

debe apostar cuando se trata de conocer e impulsar los

designios estatales hacia la incubación del mismo ciclo

en lo territorial. No obstante, él también se encuentra ex-

pósito para que sus postulaciones y aducciones de polí-

tica tengan pasajes o raíces enmarcadas dentro de las

Políticas Públicas. Expresan Start y Hovland:

Las organizaciones de la sociedad civil reconocen cada vez más la necesidad de participar en procesos de toma de decisiones y creación de políticas más efectivos, ya sea que se trate de representar las nece-sidades de grupos de interés, o bien para asegurarse de que las nuevas políticas estén basadas en sólidas investigaciones y evidencias (2004, p. 5).

El estudio sobre el tema de las Políticas Públicas que

ha sido cubierto por el Estado central e inclusive el

territorial, en cabeza de las gobernaciones y munici-

pios, ha privilegiado la discreción de la política o el

concurso de los partidos políticos para que ésta sea

438


visible en las localidades, suceso que recrea la deno-

minación de Políticas Públicas de orden estatal, que

por reflejo ante las funciones del Estado, resultan poco

evidentes, paradoja que muestra la transformación

que debe hacer éste para que sus pretensiones en

políticas por ejemplo económicas, no sean contrarias

a los lineamientos de Políticas Públicas que decida

vislumbrar. Explica Klijin:

El enfoque de red de Políticas Públicas, comienza donde acaba el enfoque de proceso. Los problemas, actores y percepciones no son elementos fortuitos en el proceso de políticas, sino que están conectados con la red inter-or-ganizacional en la que esos procesos ocurren (1998, p. 9).

Al respecto, la composición local ha gozado de múlti-

ples privilegios que le ha permitido convertirse en el esce-

nario natural para la germinación de Políticas Públicas.

Sin embargo, su prolífica aparición raya con el manejo

que se hace de carácter evaluativo sobre el quehacer

del Estado, y no como una figura complementaria a las

labores que éste realiza, más aún cuando el conducto

regular que tienen todos los estamentos deben ser en-

tendidos bajo las directrices del plan de desarrollo na-

cional, con observancia en lo local para evitar alguna

dislocación del proceso. Argumenta Boisier:

El enfoque territorial corresponde a la referencia explícita sobre el territorio como un espacio activo en el cual se conciben, se imaginan, se diseñan y se materializan ac-ciones. La territorialidad se manifiesta en la disposición de los asentamientos humanos en la geografía, las redes de

439


infraestructura y comunicación, las actividades económi-cas, las redes urbanas y en las redes culturales (2003, p. 11).

Para este caso, se infiere las Políticas Públicas, como la

capacidad de respuesta por encima de las disposiciones

legales o del carácter impositivo que determina las accio-

nes que con respecto a la planeación debe darse desde

las localidades. No obstante, el ejercicio de aplicación es

además de caústico y gaseoso, totalmente diferente en

cada momento en el que se pretende construir, más no

significa que no pueda ser estructurado o continuo. En el

municipio de Apartado está abierto el panorama para

el ejercicio conjunto entre la planeación local y las Polí-

ticas Públicas como esquela de revestimiento entre tan

poderosas intenciones. Sustenta Roth y otros:

Con esto, se puede considerar que en cuanto a la rel-ación entre oferta de formación y evolución del Estado, existe, como se mencionó, una intención por parte de las autoridades públicas de establecer un vínculo entre la formación de los funcionarios y los temas político ad-ministrativos prioritarios establecidos por cada gobierno, a través del diseño de un Plan nacional de formación y capacitación de empleados públicos para el desar-rollo de competencias. Sin embargo, la influencia del Estado en la materia solo se restringe a la limitada oferta de la ESAP. Un análisis superficial de las temáticas abor-dadas en los programas de posgrado de esta institución muestra la incorporación de temas como la descentral-ización, la gobernabilidad, la gerencia pública, la nego-ciación, la concertación y la comunicación política, los mecanismos de participación, la gestión de proyectos y la gestión de conflictos, entre otros (2010, p. 47).

440


Como ha sido expresado, las Políticas Públicas han

recibido toda suerte de denominaciones que les ha

permitido obtener un contexto amplio que le ha valido

claramente su distinción en variados casos, y en otros,

presenta un amplio desdibujamiento sobre sus propósitos

y quehacer. La base conceptual explicada por diversos

autores de manera ingente, no es equivalente al esfuer-

zo que generalmente se requiere por parte de todos

para atender significativamente las razones y sustentos

que hacen posible la elaboración de iniciativas acom-

pañadas de la premisa de las Políticas Públicas. A saber,

todavía se entiende que es por cuenta de la acción po-

lítica y no de las objeciones públicas la prevalencia de

éstas como campo de trabajo. Postula Vélez:

Los ejercicios de presión al Estado para transformar las Políticas Públicas desde distintos puntos de vista pro-puestos, se ven obstaculizados por su misma estructura para la asignación presupuestal, lo que hace que las prácticas de participación muchas veces se conviertan en diálogos interminables entre la sociedad civil y el Es-tado. Por un lado, el Estado cede un poco de terreno, pero muy pocas veces concreta acciones integrales y complejas dentro del marco pedido por las organizacio-nes civiles. Al final subsisten las interdependencias que definitivamente afectan el ejercicio de toma de deci-siones muchas veces excluyendo a las organizaciones civiles mismas en la formulación, sin generar un acu-erdo amplio, finiquitando el debate con procesos de contratación para la ejecución de programas ya inclui-dos en los planes de desarrollo. Ello ha llevado a la cre-ación de procesos de desarrollo paralelos diferentes a los propuestos en los planes de desarrollo gubernamen-tales (2007, p. 118-119).

441


Las propuestas de Políticas Públicas deben contar con

una fuente de abastecimiento donde puedan sacar fru-

to de las manifestaciones que en ellas se establecen. En

ocasiones, no siempre los boyantes recursos hacen posi-

ble el registrar una buena Política Pública; en otros casos,

las limitaciones de recursos pueden ser el punto de parti-

da para convertir una estrategia en un acierto. Por ende,

cada propuesta definida en el tema debe pasar por una

revisión exhaustiva y una operatividad, si se quiere de qui-

rófano, por las sensibilidades que alteran, impulsan y pro-

vocan las Políticas Públicas. Si bien, existen connotadas

ilustraciones de diferentes estamentos que asumen un

papel rector en el tema, no es evidente en el tiempo la

consagración de los postulados de las Políticas Públicas

que abanderan por el matiz de cuidado y complejidad

que en éstas deben estimarse. Reseñan Pliscoff y Monje:

Cuando se habla de gestión pública, se está hablando a la vez de tres tipos de discusiones distintas. Primero, una acerca de la gestión pública como fenómeno empírico, es decir, más allá de cómo se defina, la gestión pública existe y está en nuestros gobiernos. Segundo, la gestión pública es un área de debate profesional, en tanto hay gente que toma decisiones, que actúa y que busca ori-entaciones entre sus pares acerca de la forma en que se gestionan las organizaciones públicas. Finalmente, se señala que la gestión pública se ha transformado en un área de debate académico, que a pesar de no tener la claridad conceptual de la teoría de la burocracia, por ejemplo, es un espacio de cuestionamientos y desar-rollo de investigaciones en distintos centros académicos (2003, p. 2).

442


Los criterios con que han sido ilustradas las formas de

representación de las Políticas Públicas, han convertido a

los estamentos e instituciones en el centro de dichas pro-

puestas. Toda vez, que despejada la inquietud respecto

al papel que deben cumplir dichas instancias para con

el logro de los resultados previstos en las Políticas Públicas,

la tarea pasa a verificar qué tanto son evidenciables o

visibles los postulados que se determinan para que sea

resaltada la contundencia de lo en ellas consignado, más

que el sentido institucional que por razones de carácter

político ha tenido como patrón de conducta general.

4. CONCLUSIONES

El alcance al cual ha sido presupuestada la Política

Pública, tiene como foco contribuir para que las mani-

festaciones de orden institucional estatal o poblacional,

tengan asiento como actores directos en las manifesta-

ciones, que tengan como base el apoyar el quehacer

del estado como actor de Políticas Públicas, al igual que

de la ciudadanía como copartícipe de dicha mención,

ajeno al lugar que ocupen frente a la referencia institu-

cional que tengan sobre ellos, deben prevalecer con-

ceptos e ideas claras de lo que significa evidenciar las

Políticas Públicas como parámetro de revisión o funda-

mento para nuevas postulaciones.

Es importante que las Políticas Públicas sean postula-

das como estructura de capacidades, en las que con

cada medida puesta en marcha, se pueda demostrar

443


que éstas pueden terminar en manos y en dirección de

la población objeto de las políticas, toda vez que uno de

los principios de éstas, es que no solamente gocen con

el acompañamiento de los ciudadanos al momento que

emerge, sino que éstos terminen siendo con el tiempo los

herederos naturales del proceso. Este resultado muestra

además el componente de formación que debe garan-

tizar la Política Pública como principio de gestión para

evitar ser confundida con programas de naturaleza asis-

tencial de las instituciones.

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447

Jonathan Alejandro Murcia, James Gilberto Granada Vahos

15Implementación de Políticas

Públicas territoriales: actores colectivos,

recursos y oportunidades en escenarios institucionales104

Jonathan Alejandro Murcia105

James Gilberto Granada Vahos106

Resumen

En este artículo se hace un acercamiento general al

tema de la implementación de Políticas Públicas Terri-

toriales, enfatizando en elementos conceptuales que

fueron desarrollados en el proyecto de investigación

denominado “Estado del arte sobre la relación acción

colectiva y Políticas Públicas”, finalizado en septiem-

104 Este artículo presenta resultados del proyecto de investigación: “Estado del arte sobre la relación acción colectiva y Políticas Públicas”, dirigido por el profesor James Granada y con la participación de Jonathan Murcia como investigador y Ta-tiana Parra Otálvaro como estudiante en formación, financiado por el Comité para el Desarrollo de la Investigación (CODI) y el Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia (octubre 2011 - septiembre 2012).105 Politólogo. Investigador Asociado al Instituto de Estudios Políticos de la Univer-sidad de Antioquia. Docente del Pregrado en Ciencia Política de la Universidad de Antioquia. Correo: [email protected] Trabajador Social, Magíster en Ciencia Política. Profesor e Investigador del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia. Correo: [email protected].

448

Implementación de Políticas Públicas Territoriales: actores colectivos, recursos y oportunidades en escenarios institucionales

bre de 2012 y financiado por el Comité para el Desa-

rrollo de la Investigación (CODI) y el Instituto de Estu-

dios Políticos (IEP) de la Universidad de Antioquia. El

texto permite tener una aproximación metodológica

a la forma como se construye el estado del arte de

la articulación conceptual entre: i) Actores y redes de

actores de las Políticas Públicas Territoriales, II) Recur-

sos empleados por aquellos, y III) Oportunidades po-

líticas que se presentan. Seguido se aborda la defini-

ción de Políticas Públicas que este estudio acoge, y

se exponen elementos de los tres conceptos claves;

finalmente, a modo de conclusiones se presentan unos

retos metodológicos que se proponen en el ámbito del

análisis de la implementación de la Políticas Públicas.

Palabras clave: actores colectivos, recursos, oportunida-

des políticas, escenarios institucionales, políticas públicas

territoriales, desplazamiento forzado, Medellín, Colombia

1. INTRODUCCIÓN

Este artículo se presenta en el marco de las reflexiones

sobre la investigación del proceso de implementación

de Políticas Públicas, y de ésta en relación con la “par-

ticipación ciudadana en la implementación de las Polí-

ticas Públicas”. Además, retoma varias áreas temáticas

propuestas para el VI Coloquio Internacional de Políticas

Públicas107, especialmente las relacionadas con Políticas

107 Realizado en la ciudad de Cali, Colombia, los días 8, 9 y 10 de noviembre del 2012.

449


Públicas Territoriales y políticas de inclusión social, toman-

do como ejemplo en algunos momentos la Política Públi-

ca Territorial implementada en Medellín sobre desplaza-

miento forzado (2007- 2011).

Se parte de relacionar los siguientes conceptos cla-

ves: Políticas Públicas Territoriales, implementación, ac-

ción de sujetos colectivos contestatarios (que para los

ejemplos trabajados trata de movimientos sociales, or-

ganizaciones y colectivos de desplazados en Medellín),

recursos y oportunidades políticas que se presentan y

se crean en escenarios institucionales de ejecución de

Políticas Públicas Territoriales. Este texto es a la vez re-

sultado del proyecto de investigación “Estado del arte

sobre la relación acción colectiva y Políticas Públicas”

finalizado en septiembre de 2012 y financiado por el

Comité para el Desarrollo de la Investigación (CODI, en

adelante) y el Instituto de Estudios Políticos (IEP) de la

Universidad de Antioquia.

Lo anterior da cuenta de una agenda de investiga-

ción que vincula dos antecedentes, I) La agenda del

Grupo de Investigación Estudios Políticos (GIEP) y de la

Línea de Movilidad, Migración y Desplazamiento Forza-

do (LMMDF) del IEP de la Universidad de Antioquia. II) Los

avances teórico-metodológicos de esos espacios que se

han expresado en “observatorios” del desplazamiento

forzado y de fenómenos socio-políticos.

450


2. METODOLOGÍA

La ruta metodológica del proyecto de investigación,

se constituye en un ejercicio de construcción de estado

del arte respecto a la relación de la acción colectiva

y las Políticas Públicas. La metodología está delimitada

por la perspectiva de la ciencia política, que a la vez

permite hacer énfasis en ocho conceptos con los que se

trabaja para reforzar la relación entre acción colectiva

y Políticas Públicas: actores, redes, escenarios, recursos,

ciclos, oportunidades, problemas y repertorios-acciones.

Se construyó un sistema categorial y se afinaron matrices

de análisis en las que se cruzaban los conceptos enun-

ciados con variables propias del estado del arte: objeti-

vos, metodologías, enfoques, hipótesis y resultados; ade-

más se consideraron los aspectos temporales, territoriales

y particulares de cada texto. Luego se procedió a ras-

trear información, especialmente en español, y se ficha-

ron 97 unidades de análisis entre libros, capítulos de libro,

trabajos de grado y artículos de revista.

Para delimitar el contenido de este artículo, se hace

una consideración solo sobre tres conceptos básicos:

actores, recursos y oportunidades políticas en las Políti-

cas Públicas Territoriales de Medellín, tomando como

ejemplo la Política Pública de desplazamiento forzado,

aprobada formalmente mediante el acuerdo municipal

049 del año 2007, donde se enuncian aspectos que has-

ta la actualidad no han sido lo suficientemente estudia-

451


dos en lo local, especialmente sobre la Política Pública

de desplazamiento forzado en sus diferentes momentos:

agendas pública y gubernamental, diseño y formulación,

implementación y evaluación de las acciones.

Se pretende entonces en este artículo exponer una

breve propuesta conceptual, sobre: I) Los actores y re-

des de actores de las Políticas Públicas Territoriales, II) Los

recursos empleados por aquellos y III) Las oportunidades

políticas que se presentan. Con estos referentes se reto-

ma de forma muy general y sólo a modo de ilustración la

implementación de la Política Pública enunciada. Estas

no son lecturas definitivas sobre dicha política; se trata

de consideraciones parciales que brindan ejemplos y

orientan la investigación mediante el abordaje de varia-

bles presentes en la implementación de Políticas Públicas

Territoriales a la vez que abren perspectivas analíticas.

3. RESULTADOS

3.1 Definición de Política Pública

El estudio desde la Ciencia Política y el Policy Analysis

arroja una variedad de definiciones sobre lo que se pue-

de conceptualizar como una Política Pública; pueden

entenderse dependiendo del enfoque teórico desde el

cual se aborden. Según André Noel Roth, las teorías que

han estudiado las Políticas Públicas pueden dividirse en

tres grupos: teorías de matriz estadocéntrica, teorías

de matriz sociocéntrica y teorías intermedias o mixtas

452


(Roth, 2004). Cada una aporta diferentes definiciones

dependiendo de su ubicación frente al Estado y a la

sociedad. Para los fines de este artículo se retoma una

definición síntesis ofrecida por Roth, según la cual una

Política Pública, es:

[…] un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos par-cialmente, por una institución u organización guberna-mental, con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática (2002, p. 27).

Desde una perspectiva mixta que da importancia tan-

to al rol del Estado como al de otros actores de la socie-

dad civil en la construcción de las Políticas Públicas, se

entiende que éstas no son solo acciones enmarcadas en

la dinámica y estructura estatal; también son resultado

de procesos de conflicto y negociación permanente en-

tre diversos actores, y además son producto de relacio-

nes que se dan en momentos determinados y con fines

específicos.

Para entender la implementación, hay que recono-

cer que aunque el proceso de de las Políticas Públicas

ha sido entendido como un ciclo de política (policy ci-

cle) dividido por etapas, éstas últimas no corresponden

a secuencias cronológicas exactas. Las fases del ciclo

de Política Pública atienden más bien a una propuesta

453


metodológica para su análisis y elaboración. Teniendo en

cuenta esto, es necesario contar con que «en la práctica,

las “etapas” pueden sobreponerse y suponerse las unas a

las otras, condensarse alrededor de una de ellas, antici-

parse o atrasarse, repetirse” (Aguilar, 1996, p. 15).

3.2 Políticas Públicas Territoriales: entre la descentralización, los enfoques territoriales y las oportunidades políticas

El tema de las Políticas Públicas Territoriales supera las

discusiones por la descentralización del Estado y sus insti-

tuciones; cuestiona la idea que las ve como la expresión

de políticas más generales en un territorio local concreto,

específico y mejor delimitado. Se parte de una hipótesis

trabajada por Naranjo y otros, desde la que se afirma

que las Políticas Públicas diseñadas desde la centralidad

“no consideran, ni adecuada ni suficientemente, las

condiciones y características de entidades territoriales de

un nivel distinto al nacional” (Naranjo, 2009, p. 84), lo que

posteriormente se manifiesta negativamente en la imple-

mentación y evaluación de la política, por lo cual “cabría

agregar que estos diseños podrían ser descentralizados y

corresponsables entre la nación y las entidades territoria-

les, los que le darían eficacia decisional y legitimidad de-

mocrática a esa Política Pública” (Naranjo, 2009, p. 84).

Se cuestiona la idea según la cual algunas Políticas

Públicas, a pesar de estar muy bien formuladas y ser muy

garantistas en las consideraciones que hacen sobre la

atención, fallan en el momento de la implementación.

454


Hay que cuestionar incluso esos diseños y reconstruir los

problemas. Lo anterior permite complejizar el análisis al

encontrar los momentos de la Política Pública: agendas,

diseños, implementación y evaluación en una dinámica

y unos tiempos diferentes en los territorios municipales y

departamentales. Es el caso que sirve aquí de ejemplo:

se encuentran políticas nacionales de desplazamiento

forzado implementándose en Medellín desde el 2007, al

mismo tiempo que en el territorio se estaba (re) progra-

mando el tema, (re) diseñando las acciones y (re) eva-

luando completamente la política.

En los territorios se expresa de forma diferente cada

uno de los momentos de las políticas, y el hecho de no

atender estas particularidades puede dar al traste con

las buenas intenciones y los buenos diseños técnicos.

Para el caso que ocupa este artículo, se tiene que es

precisamente a través de la implementación de Políticas

Públicas Territoriales desde donde se abren nuevamente

las agendas pública y gubernamental en los municipios

y departamentos.

3.3 Conceptos clave en las Políticas Públicas Territoriales

Se tienen tres conceptos o categorías centrales para

la idea que se trata de expresar en este artículo. En pri-

mer lugar, se mencionan los actores y las redes de acto-

res; en segundo, los recursos destinados y presentes en

los diferentes momentos por parte de esos actores; por

último, las oportunidades políticas o ventanas de oportu-

455


nidades para las Políticas Territoriales. Estos tres núcleos

conceptuales no son los únicos que se pueden rastrear

y encontrar en la Política Pública. Se han delimitado por

considerarlos fundamentales a la hora de dar cuenta de

aspectos propiamente políticos, además de elementos

necesarios para la delimitación investigativa. Se pasa

entonces a realizar algunas consideraciones básicas so-

bre los elementos mencionados.

3.4 Actores y redes de actores

De acuerdo con Peter Knoepfel, Corinne Larrue, Fré-

déric Varone y Miriam Hinojosa, todos los individuos o

grupos que se encuentran vinculados con el problema

colectivo que origina la Política Pública, deben consi-

derarse actores potenciales de dicho espacio, aún si

inicialmente son incapaces o simplemente no deciden

emprender acciones concretas durante una o varias

fases de la Política Pública (Knoepfel, Larrue, Varone e

Hinojosa, 2007, p. 12).

Según Knoepfel y sus colegas, los actores gozan de

cierto margen de maniobra respecto a las estructuras.

Es decir, para el caso de interés los que se involucran

en el proceso de la Política Pública, pueden explotar

«zonas de incertidumbre» generadas en las estructuras

político-administrativas, en las reglas institucionales y en

las normas sociales, con el fin de promover sus valores,

ideas e intereses (Knoepfel et al., 2007, p. 13). Los ac-

tores pueden considerarse sujetos racionales que se

456


preocupan por las consecuencias de sus actos y deci-

siones. Sin embargo, atendiendo las recomendaciones

de Knoepfel et al., se considera también que dicha ra-

cionalidad se encuentra limitada por factores de orden

cognitivo, afectivo y cultural inherentes a los actores,

hablándose así de la existencia de una “racionalidad

situada” (Knoepfel et al., 2007, p. 13-14).

Knoepfel et al., proponen una clasificación de los ac-

tores que generalmente intervienen en la elaboración

de una Política Pública. Se encuentran los “actores públi-

cos” pertenecientes a la esfera “político-administrativa”

-o actores institucionales- que tienen responsabilidad

pública frente al problema que motiva la construcción

de la Política Pública y que cuentan con la potestad de

ejercer un control gubernamental sobre el espacio de la

política. En la Política Pública de desplazamiento forza-

do en Medellín es claro el papel de las administraciones

municipal, departamental y nacional; sin embargo estas

responsabilidades varían. Para la implementación es fun-

damental el papel que tomen las administraciones, por-

que esto a la vez repercute en las actitudes que pueden

asumir otros actores.

En segundo lugar se encuentran los llamados “grupos-

objetivo”; son actores individuales y colectivos cuyo com-

portamiento se considera la causa del problema que se

intenta resolver (Knoepfel et al., 2007, p. 14-15). En tercer

lugar, están aquellos actores que los autores denominan

457


“beneficiarios finales”, los cuales están conformados por

las personas o colectivos afectados por el problema que

origina la Política Pública (Knoepfel et al., 2007, p. 15-16).

Finalmente se encuentran los actores denominados “ter-

ciarios”, que son básicamente las personas u organiza-

ciones de carácter privado -o quienes representan los

intereses de estas personas- que sin ser destinatarios de

la Política Pública, se ven afectados por ella, positiva o

negativamente (2007, p. 16).

Para el caso del desplazamiento forzado es clara la

diferenciación de estos actores; es bastante activo el

papel que han tenido las Organizaciones No Guberna-

mentales (ONG’s, en adelante) en todo el proceso de

Política Pública, así como algunos actores privados y la

cooperación internacional, entre otros. En el caso de la

implementación, ha sido interesante el papel asumido

por las víctimas del desplazamiento forzado, quienes a

pesar de estar en momentos de implementación, man-

tienen abierto el debate sobre la definición de la Política

Pública; los afectados por los problemas y las posibles

soluciones, mantienen la “agenda abierta” en los mo-

mentos de implementación.

Knoepfel y sus colegas reconocen que esta categori-

zación no siempre es sencilla de elaborar y se encuentra

sujeta a controversias en cuanto a la definición y al en-

casillamiento de los actores en uno u otro grupo (Knoep-

fel et al., 2007, p. 16). Sin embargo, esta clasificación es

458


amplia y da cuenta de un sin número de actores insti-

tucionales, políticos, sociales, comunitarios, individuales,

colectivos, públicos y privados, lo cual permite abarcar

un gran número de participantes en los escenarios de

Políticas Públicas.

La pregunta por los actores remite también a la cues-

tión sobre las formas en que estos se relacionan e inte-

ractúan. En otras palabras, también busca cuestionarse

por las redes de actores que se configuran en el proceso

de una Política Pública, como en la etapa de implemen-

tación. En esta etapa se manifiestan diversos actores

además del Estado, los cuales, en muchos casos, ya han

jugado un rol importante en la inscripción del problema

en la agenda pública y gubernamental (Naranjo, Lope-

ra & Granada, 2009, p. 86-87), y en los momentos de di-

seño y formulación de la Política Pública.

Estos se ven regularmente implicados en procesos de

intercambio de recursos e interacción con otros actores

con los cuales también negocian significados, definicio-

nes e interpretan conjuntamente la existencia de oportu-

nidades políticas, exponiendo sus enfoques, orientacio-

nes y estrategias en el momento de la implementación

de las Políticas Públicas. Estos procesos de interlocución

e interacción entre esa gama de actores, son conside-

rados redes de actores de Política Pública. Frente a estos

aspectos hay muchas más preguntas por resolver e incluso

por hacer -en el caso de las Políticas Territoriales-, en dón-

459


de aún siguen siendo incipientes los estudios frente a la

formulación permanente de acciones territorializadas.

3.5 Recursos

Los recursos constituyen el segundo concepto que se

propone en este artículo. La pregunta por los recursos de

los que disponen y que intercambian entre sí los actores

públicos y privados es fundamental al momento de ana-

lizar la influencia de dichos actores en la implementa-

ción de las Políticas Públicas; en ese sentido, el concepto

de recursos goza de un enorme potencial analítico.

Peter Knoepfel, Corinne Larrue, Frédéric Varone y Miriam

Hinojosa (2007) proporcionan una clasificación de diez

recursos que se pueden encontrar repartidos de manera

desigual entre los actores participantes en diversas etapas

del ciclo de una Política Pública. Para estos autores “los re-

cursos representan un activo de materias primas de las que

los actores públicos y privados se sirven para llevar a cabo

sus acciones” (Knoepfel et al., 2007, p. 23-24).

El primero de estos recursos es el “Derecho”, el cual

puede llegar a estar a disposición de actores privados,

pero fundamentalmente se distingue por estar a dispo-

sición de los actores públicos institucionales, ya que se

constituye en la fuente de legitimación de su acción. El

segundo recurso es el “Personal”, especialmente per-

sonal, profesional o cualificado, el cual puede ser valo-

rado cualitativa y cuantitativamente, y cuya existencia

460


depende de las capacidades de “reclutamiento” que

posean cada uno de los actores colectivos. El tercer re-

curso es el “Dinero”, el cual, a pesar de ser fácilmente

ponderable, es el que se encuentra más desigualmen-

te distribuido entre los actores, especialmente los pri-

vados. Este recurso es de vital importancia, en cuanto

resulta impensable desarrollar Políticas Públicas sin los

medios financieros necesarios para ejecutar las diversas

actividades que éstas comprenden. El cuarto recurso es

la “Información”, referido a los conocimientos de tipo

técnico, social, económico, jurídico y político que posee

cada actor. En la práctica se constata la desigual pro-

porción de este recurso entre los actores, lo cual genera

mayores posibilidades de incidir en una Política Pública

para aquellos actores que se encuentran más capaci-

tados. La “Organización” constituye el quinto recurso,

el cual puede estar expresado en estructuras formales y

otras formas organizativas más flexibles o temporales, y

que termina siendo decisivo en la efectividad de la parti-

cipación de los actores en una Política Pública (Knoepfel

et al., 2007, p. 18-21).

El sexto recurso es el “Consenso”; este se refiere a un

tipo de legitimidad -diferente al que provee el primer

recurso (Derecho) basado en la legalidad- que es pri-

mordial para los actores político-administrativos en el

transcurso de la Política Pública, ya que inviste su accio-

nar de un manto de legitimidad. El séptimo recurso es

el “Tiempo” que, de acuerdo a los autores, también se

461


encuentra con regularidad desigualmente distribuido

entre los actores de las Políticas Públicas, por ejemplo,

contrastando el tiempo disponible de actores profesio-

nales y funcionarios públicos que cuentan con plazos

más amplios cubiertos por sus salarios, frente al tiem-

po disponible de actores representantes de grupos so-

ciales, que generalmente pertenecen a un cuerpo de

voluntariado. La “Infraestructura” compone el octavo

recurso, que hace alusión a la dotación de bienes pú-

blicos inmuebles o equipamientos colectivos necesarios

para el funcionamiento de la Política Pública, o para al-

bergar los servicios que provee ésta. El noveno recurso

es el que Knoepfel y sus colegas definen como “Apoyo

político”; este se encuentra enmarcado en las reglas de

juego del Estado de Derecho Democrático y consiste

en la provisión de bases legales aprobadas por la ma-

yoría parlamentaria -o en su similar local- que otorgan

una legitimidad basada en la legalidad de la Política

Pública. Finalmente, el décimo y último recurso de la

clasificación de Knoepfel y sus colegas, es la “Fuerza”.

Este recurso puede interpretarse de diferentes formas,

bien sea como recurso o como objeto mismo de la Po-

lítica Pública, particularmente en Políticas Públicas en

materia de seguridad (Knoepfel et al., 2007, p. 22-24).

En el caso específico de la Política Pública de des-

plazamiento forzado del Municipio de Medellín se ha

hecho visible la configuración de una red de Política

Pública, donde diversos actores estatales y de la socie-

462


dad civil han movilizado e intercambiado recursos ma-

teriales e inmateriales en diversos escenarios (Naranjo,

Lopera & Granada, 2009, p. 87). Los actores institucio-

nales, basados en derecho como recurso que provee

legitimidad a su acción pública, han puesto a dispo-

sición recursos infraestructurales y económicos para la

implementación de la Política Pública. No obstante, el

gobierno municipal como actor institucional no se ha

limitado exclusivamente a labores de financiación de la

política (Naranjo, Lopera & Granada, 2009, p. 89), sino

que también se ha encargado de otras tareas como la

movilización de recursos tales como apoyos institucio-

nales, y la construcción de consensos para dar viabili-

dad a su intervención.

Esta Política Pública también ha sido escenario de

despliegue de recursos por parte de la población des-

plazada, quienes han echado mano de sus capacida-

des organizativas y políticas para lograr su participación

en diversos espacios de la Política Pública, como el Co-

mité Local de Atención Integral a la Población Despla-

zada (CLAIPD). Los recursos financieros escasos no han

sido óbice en las organizaciones de población desplaza-

da (OPD, en adelante), para buscar incidir en la Política

Pública a través de la movilización y la representación

social, fundamentadas en el empleo de los derechos

constitucionales y los derechos humanos como recurso

político y legal.

463


3.6 Oportunidades políticas

Han sido significativos los avances teóricos sobre la Es-

tructura de Oportunidades Políticas (EOP), que han lle-

vado casi a un consenso sobre la importancia del siste-

ma político a la hora de hablar de las posibilidades que

se presentan para que la acción colectiva sea un he-

cho. En el campo de las Políticas Públicas, la EOP puede

proveer elementos conceptuales importantes a la hora

de leer ventanas de oportunidad que genera el sistema

político o los mismos actores inmersos en él, en aras de

lograr poner sus intereses de manifiesto en los diferentes

escenarios de la Política Pública y/o generar nuevas

Políticas Públicas. Con el fin de esclarecer mejor qué se

entiende en este artículo por oportunidades políticas, es

necesario hacer una revisión conceptual sobre la cons-

trucción de la categoría de EOP en las teorías del proce-

so político de la acción colectiva.

Anthony Oberschall considera que en un Estado demo-

crático, el gobierno se somete a controles internos y exter-

nos: partidos en la oposición, medios de comunicación,

poder judicial, organizaciones independientes, asuntos

que dirigirían la oportunidad moral a oportunidades polí-

ticas y, en algún nivel, sociales (Oberschall, 1999, p. 153).

Las oportunidades políticas no son dádivas desde el Es-

tado y los poderosos; hacen parte de las dinámicas y re-

laciones que se producen en las interacciones sociales y

políticas entre diferentes actores en diversos escenarios.

464


Basado en las teorías del proceso político, Sidney

Tarrow enumera una serie de variables con las que se

puede rastrear y estudiar el tema de las oportunidades

políticas: “el grado de apertura o cierre para acceder

al sistema político formal, el grado de estabilidad o ines-

tabilidad de las alianzas políticas, y la disponibilidad y

postura estratégica de los aliados potenciales”. Además

de “las divisiones en la élite o su tolerancia/intolerancia

hacia la protesta” (Rubio, 2004, p. SS). Tarrow define la

oportunidad política como las “señales continuas -aun-

que no necesariamente permanentes, formales o a nivel

nacional- percibidas por los agentes sociales o políticos

que les animan o desaniman a utilizar los recursos con los

que cuentan para crear movimientos sociales”. Es impor-

tante insistir con Tarrow que se deben considerar no sólo

las estructuras formales, sino también las estructuras de

alianzas (Tarrow, 1999, p. 89).

Los actores colectivos no institucionales también dan

paso nuevas oportunidades políticas; éstas no siempre

están dadas: las organizaciones y movimientos sociales

también las crean y no solo para sí mismos, estás quedan

disponibles para otros actores que no se habían atrevido

a actuar y ven posible la movilización al percibir el éxito

de otros actores (Tarrow, 1999, p. 95).

Se han tenido algunos avances en términos analíticos,

y aún muy incipientes han abierto las posibilidades para

profundizar en el estudio de las oportunidades políticas

465


de las acciones colectivas que llegan a las Políticas Pú-

blicas, especialmente en el caso de la Política Pública

de atención a la población desplazada en Medellín

(Granada, 2012).

La entrada de la población desplazada en escenarios

de Política Pública en el Municipio de Medellín puede ser

leída en sí misma como una oportunidad política, en gran

medida generada a partir de la presión ejercida por esta

población a través de su movilización social. Por otra par-

te, esta ventana de oportunidad es producto también

de otras oportunidades políticas que han tomado forma

en divisiones entre el poder ejecutivo y el poder judicial a

nivel nacional, en los cambios de los estilos de gobierno

municipal y en el establecimiento de alianzas de la po-

blación desplazada con actores institucionales, políticos y

sociales; factores que han desembocado en circunstan-

cias favorables para la entrada de la acción colectiva de

la población desplazada en escenarios institucionales ar-

ticulados a la Política Pública de desplazamiento forzado

del Municipio de Medellín (Granada, 2012).

4. CONCLUSIONES

El ejercicio investigativo permanente al que obedece

este artículo considera una ruta metodológica, que par-

te de los conceptos enunciados para la realización del

estado del arte. Para el caso expuesto se tuvieron enton-

ces los siguientes conceptos centrales: a) Actores y redes

de actores que se presentan, construyen y aparecen en

466


los procesos de Política Pública, y que implican actores

institucionales, organizaciones, personas, población, su-

jeto de las acciones, responsables e interesados. b) Los

recursos de los que se disponen, se buscan, se crean y

se construyen en los diferentes momentos de la Política

Pública y por parte de los diferentes actores. c) Las opor-

tunidades políticas que se dan, aparecen y se crean en

la interacción entre actores, en los diferentes momentos

y escenarios de las Políticas Públicas.

Cada uno de estos componentes (categorías) a estu-

diar y rastrear, requieren transitar el mismo recorrido para

todo el proceso investigativo que finalmente traza el cro-

nograma. Es una ruta metodológica sencilla con la que

se hace un trabajo analítico que busca contrastar entre el

concepto con la misma lógica de implementación. Ade-

más, se tienen una serie de hipótesis (afirmaciones) que

han sido expuestas a lo largo del texto junto con elemen-

tos conceptuales que ayudan a su estudio, especialmen-

te para el caso de la implementación de Políticas Públicas

Tterritoriales en las que los actores asumen y renuevan ro-

les; los recursos se concretan y en ocasiones se distribuyen

de forma distinta a como lo hacen en otro ámbitos territo-

riales, y las oportunidades se crean y reconfiguran según

los contextos cambiantes en el tiempo y el espacio local.

Queda pendiente un ejercicio investigativo más am-

plio que ayude a entender y analizar la implementación

de Políticas Públicas Territoriales, especialmente para el

467


caso de Medellín y Antioquia, pero con el ánimo de ofre-

cer pistas teórico-metodológicas que puedan ser utiliza-

das en otros contextos.

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471

Ana Victoria Vásquez Cárdenas, Olga Lucía Zapata Cortés

16El papel de la Universidad de

Antioquia en la implementación de la Política Pública de

emprendimiento e innovación en Medellín, 2004-2011108

Ana Victoria Vásquez Cárdenas109

Olga Lucía Zapata Cortés110

Resumen

La sociedad contemporánea plantea nuevos retos al

ejercicio del liderazgo público desde la academia. En

este contexto la Universidad de Antioquia, una recono-

cida universidad pública de Colombia, participa en las

políticas de emprendimiento e innovación que se desa-

rrollan en varios niveles de gobierno. Así, ha tenido un

papel protagónico en las políticas de emprendimiento

que se llevan a la práctica en el municipio de Medellín,

108 Este artículo presenta avances de la investigación CODI 618 de noviembre de 2011: “El papel de la Universidad en las políticas públicas de emprendimiento e innovación. Estudio de caso: participación de la Universidad de Antioquia en las políticas de emprendimiento e innovación del Municipio de Medellín 2004-2011”.109 Profesora, Universidad de Antioquia. Abogada, Magíster en Ciencia Política, Candidata a Doctora en Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Barcelona. Correo: [email protected] Profesora, Universidad de Antioquia. Economista, Magíster en Ciencia Política. Correo: [email protected].

472

El papel de la Universidad de Antioquía en la implementación de la Política Pública de emprendimiento en innovación en Medellín, 2004-2011

y también ha participado, de diversas maneras, en las

políticas de innovación. De otro lado, la Universidad ha

actuado con independencia del Municipio en las ac-

tividades correspondientes a su Programa de Gestión

Tecnológica. Su marco de actuación ha sido la relación

Universidad – Empresa - Estado, para cuya consolida-

ción ha hecho ingentes esfuerzos desde la década del

noventa. La intervención de la institución en los temas

de innovación y emprendimiento constituye una mues-

tra del replanteamiento del papel de las universidades:

puede asumirse como desarrollo de su compromiso de

manera renovada, con la investigación, la extensión y

en general, con el desarrollo de la ciudad, la región y

el país.

Palabras clave: emprendimiento, innovación, go-

bernanza, alianza público-privada, Universidad de

Antioquia.

1. INTRODUCCIÓN

Esta investigación indaga por el papel de la Univer-

sidad en las políticas municipales que, en materia de

emprendimiento e innovación, se derivan de los planes

de desarrollo de 2004-2007 y 2008-2011 del Municipio de

Medellín. Políticas que se han desenvuelto en un conjun-

to de programas y proyectos en los cuales las universi-

dades de la ciudad se involucran de manera diferente.

Por su parte, la Universidad de Antioquia participa en las

políticas de emprendimiento e innovación desarrolladas

473


en varios niveles de gobierno. En el nivel municipal se in-

tegró en el período referido al “Programa Cultura E”, es-

pecialmente mediante su participación en el proyecto

Parque del Emprendimiento.

La investigación se desarrolla en el marco del eje te-

mático “Economía, sociedad y cultura”, del proyecto

“Expedición Antioquia 2013: bienes y recursos del de-

partamento de Antioquia” como centro de atención

para la Convocatoria Temática 2011 del CODI. Línea:

“Dinámicas culturales, económicas y políticas”. El de-

sarrollo del sistema de emprendimiento e innovación

requiere no solamente la consolidación de alianzas y

redes entre actores donde la Universidad desempeña

un papel crucial en diversos niveles, sino que requiere

también de la generación y el flujo de conocimientos

sobre el papel que dichos actores cumplen y las di-

námicas o determinantes potencializadores de las ca-

pacidades necesarias para el logro de sus objetivos.

Esto justifica un estudio riguroso del papel: el compor-

tamiento y la incidencia de la Universidad de Antio-

quia en estos procesos en la ciudad de Medellín como

posible referente para mejorar las eventuales debilida-

des de la relación entre las instituciones comprometi-

das o de la política correspondiente, y también como

modelo a ser replicado en sus componentes positivos

en otros escenarios, especialmente en relación con el

Departamento de Antioquia.

474


El estudio de caso permite identificar las principales for-

talezas y debilidades en la participación de la Universidad

de Antioquia en las políticas mencionadas, de modo tal

que se puedan plantear estrategias de reforzamiento,

encauzamiento o corrección, y principalmente identifi-

car buenas prácticas que puedan ser replicables en otros

niveles o instancias de articulación Universidad-Empresa-

Estado, especialmente en el nivel departamental.

2. METODOLOGÍA

Teniendo en cuenta que las políticas de desarrollo

económico, concretamente en su versión de políticas

de emprendimiento e innovación, revelan la confluen-

cia de variados intereses y de diversos actores involucra-

dos, públicos y privados, se estima como pertinente el

enfoque de la gobernanza para estudiarlas y en parti-

cular, la aplicación del concepto de metagobernanza

para examinar el papel ejercido por la Universidad de

Antioquia en tales políticas.

En la teorización contemporánea sobre las redes de

gobernanza, en general, está abierta la discusión acer-

ca de su funcionalidad o eficiencia, entre otros aspectos,

y sobre sus cualidades positivas o negativas. Las redes

de gobernanza no son intrínsecamente buenas o malas.

Sørensen y Torfing (2009) plantean que su funcionamien-

to puede estar determinado por las reglas que las regu-

lan y por la gestión que sobre ellas se haga, es decir, por

lo que se conoce hoy como metagobernanza.

475


La metagobernanza se refiere a la organización de las

condiciones para la gobernanza (Jessop, 2003), es decir,

a la forma en que se lideran las redes y se establecen las

reglas. Este concepto va más allá del acento en lo insti-

tucional, en tanto reconoce, además de las reglas y los

marcos institucionales de la gobernanza, las decisiones y

estrategias de los actores que asumen la gestión, es de-

cir, el concepto involucra también aspectos que tienen

que ver con la cuestión de la agencia.

Es de esperar que la metagobernanza normalmente

sea ejercida por las autoridades públicas, pues permite

reconocer que el Estado, pese a su dependencia res-

pecto a una variedad de actores en las Políticas Públi-

cas, mantiene un conjunto de competencias, poderes

y recursos que no están disponibles para otros actores

(Mayntz, 2001; Marinetto, 2003). Sin embargo en contex-

tos de alta complejidad y concentración de específicas

capacidades en ciertos actores, éstos podrían asumir ta-

reas propias de la metagobernanza.

El campo de las Políticas Públicas de emprendimiento

e innovación presenta precisamente estas condiciones

en Colombia: por un lado, alta complejidad, dado que

se trata de un área de políticas que generan nuevos re-

tos, un camino aún sin explorar y un alto grado de incer-

tidumbre; y por otro, concentración de mayores capaci-

dades en las universidades que lideran la investigación.

De ahí que pueda afirmarse que la Universidad de An-

476


tioquia en la región y en el país pueda ejercer funciones

propias de la metagobernanza.

Se trata de una investigación ubicada en la ciencia

política, que hace uso del tipo de investigación cuali-

tativo en el análisis de Políticas Públicas. El objeto de

investigación es estudiado en términos de categorías

cualitativas relativas al papel ejercido por la Universidad

de Antioquia en los diferentes escenarios y fases de las

Políticas Públicas referidas. Se busca construir y aportar

teoría más que comprobarla; considerar significados al-

ternativos de los fenómenos a través de la identificación,

el desarrollo y la relación de los conceptos constitutivos

de la teoría.

Las fuentes de información priorizadas fueron los ex-

pertos en emprendimiento e innovación, servidores pú-

blicos a cargo de las políticas estudiadas, centros de

investigaciones, planes de desarrollo, legislación, docu-

mentos de discusión de diferentes entidades, prensa, do-

cumentos del gobierno, documentos del Conpes, archi-

vos, actas, informes de investigación, artículos de revista,

producciones investigativas, monografías. Por su parte,

las técnicas de recolección de información se centraron

en el rastreo documental, las entrevistas semiestructura-

das aplicadas a expertos y actores participantes en las

políticas estudiadas, y la observación y fichaje de los tex-

tos referenciados como fuentes.

477


3. RESULTADOS

3.1 Las Políticas Públicas de emprendimiento e innovación del municipio de Medellín

La preocupación por el sector científico y de innova-

ción en Medellín no es reciente; sin embargo, fue a partir

de 2004, que la Administración Municipal diseñó e imple-

mentó varios programas y proyectos con el propósito de

jalonar este tema en la ciudad.

El plan de desarrollo de Medellín para el período

2004-2007, denominado “Compromiso de toda la ciu-

dadanía” de la Administración del alcalde Sergio Fa-

jardo, proponía, en su línea 4, “Medellín productiva,

competitiva y solidaria”, el fortalecimiento de la cultu-

ra del emprendimiento, recogiendo el acumulado de

diversas iniciativas que habían existido en la ciudad.

El fortalecimiento del emprendimiento pretendía apor-

tar soluciones a los problemas de la ciudad, los cuales

se identificaron en el diagnóstico: desindustrialización,

bajo nivel de crecimiento, altas tasas de desempleo,

informalidad y pobreza, entre otros. En este sentido,

fueron dos los componentes de dicha línea: cultura y

creación de empresas, y desarrollo y consolidación de

empresas. El primero estableció las estrategias para

fomentar el emprendimiento tanto en términos de es-

tímulos a la configuración de una cultura para el em-

prendimiento empresarial, como de apoyos directos

para la puesta en práctica de proyectos de empren-

478


dimiento. El segundo buscaba la permanencia de las

empresas.

De esta manera, el programa Cultura E fue configurán-

dose como una iniciativa fundamental para el fomento

de la cultura del emprendimiento desde dos tipos: El em-

prendimiento barrial o social basado en la necesidad,

atendido con acciones de capacitación y asesoría ejerci-

das desde los Centros de desarrollo empresarial zonal (CE-

DEZOS, en adelante), el uso de presupuesto participativo

para apoyar proyectos productivos de las comunidades,

la oferta de microcréditos, entre otros mecanismos.

El segundo tipo de emprendimiento ligado a la inno-

vación -emprendimiento innovador-, basado en el valor

agregado. Éste tuvo como estrategias centrales el Par-

que E en asocio con la Universidad de Antioquia, en tan-

to se dirigió al fomento de la cultura del emprendimiento

universitaria; el Concurso Planes de Negocio orientado

a la creación y el fortalecimiento de empresas de me-

diana y alta tecnología y enfocado a los sectores asu-

midos como estratégicos (clusters), operado por la Incu-

badora de Empresas de Base Tecnológica; las ruedas de

negocios de innovación tecnológica promovidas por la

Corporación Tecnnova (organismo que realiza labores

de intermediación entre la investigación y el mercado) y

como fruto del Comité Universidad Empresa Estado, del

cual hace parte la Universidad de Antioquia.

479


Sin embargo, la apuesta por la innovación se hizo

más evidente en el Plan de desarrollo 2008-2011 del Al-

calde Alonso Salazar, denominado “Medellín es solidaria

y competitiva”. Particularmente la Línea 3, “Desarrollo

económico e innovación”, presentó la continuidad de la

cultura del emprendimiento, pero profundizó en términos

de innovación. La línea estableció cuatro componen-

tes, dos de ellos centrados en el emprendimiento: “crea-

ción y fortalecimiento de empresas”, “formación para el

trabajo y el emprendimiento”; otro centrado en la inno-

vación: “innovación y desarrollo”, y otro más como com-

ponente soporte del desarrollo económico y empresarial

de la ciudad. En esta Administración, el papel de la Al-

caldía en relación al emprendimiento y la innovación se

estableció desde el Plan, como: “…promover, coordinar

y articular políticas locales y las instituciones que trabajan

en pro del desarrollo económico, generando condicio-

nes favorables para la ampliación y consolidación del

tejido empresarial” (Municipio de Medellín, 2008, p. 11).

La continuidad de la preocupación por el emprendi-

miento y la innovación se evidenció con el incremento

del presupuesto asignado por la Administración para es-

tos programas; de esta manera se pasó de $61.773 mi-

llones en el período 2004-2007, a $191.835 millones para

el período 2008-2011, pasando de una inversión del 1.7%

con respecto al presupuesto total, al 2.4% (Municipio de

Medellín, 2004 y 2008).

480


Entre 2004 y 2011, la política dirigida al emprendimien-

to centra su atención en el desarrollo de los clusters. En

ese sentido, el programa Ciudad Cluster, liderado por la

Alcaldía de Medellín y la Cámara de Comercio de Me-

dellín, buscó el fortalecimiento y la integración empresa-

rial en torno a varias estrategias que enfatizaban en la

innovación; ejemplo de ello era el concurso NERI –Nue-

vos Emprendimientos basados en Resultados de Investi-

gación- que buscaba constituir nuevas empresas a partir

de resultados de investigación, y la convocatoria INNGE-

NIO, orientada a desarrollar prototipos de productos y

procesos innovadores para mejorar la productividad en

las empresas que integran los clusters estratégicos y sec-

tores transversales identificados en Medellín. La apuesta

de la Administración de Salazar por la innovación y la

configuración de una economía de la ciudad basada

en el conocimiento, se expresó de manera contunden-

te con la creación de la Corporación Ruta N Medellín,

Centro de innovación y negocios. Este Centro se creó

con el fin de potenciar “nuevos negocios basados en el

conocimiento con participación internacional, a través

del fomento, desarrollo y fortalecimiento del ecosistema

de la ciencia, la tecnología y la innovación” (Municipio

de Medellín, 2008). Se trata de una visión que apunta a

posicionar Medellín como la ciudad líder en innovación

y negocios en Latinoamérica.

La implementación de la política de emprendimien-

to e innovación se hizo principalmente mediante la in-

481


teracción de la Secretaría de Desarrollo Social y el De-

partamento Administrativo de Planeación. La primera

se encargó de operar la política desde el Banco de las

Oportunidades, los CEDEZOS, el concurso Capital semilla

y, en general, de la red de microcréditos para los em-

prendedores barriales. El segundo estuvo enfocado a

impulsar los emprendimientos basados en la innovación

desde la Subdirección de Prospectiva de Ciudad, la cual

selecciona las iniciativas relacionadas con las metas del

Plan de Desarrollo. Una vez seleccionadas, son varias

las entidades que ayudan a materializar dichas iniciati-

vas: la Cámara de Comercio de Medellín, el Centro de

Ciencia y Tecnología de Antioquia (CTA, en adelante),

la Incubadora de Empresas de Base Tecnológica de An-

tioquia (IEBTA) y la Universidad de Antioquia, entre otras.

La gestión de la Administración Municipal ha buscado

asociación con universidades y con entidades del sector

privado empresarial como la Cámara de Comercio de

Medellín para Antioquia o la Incubadora de Empresas

de Base Tecnológica (que se transformó luego y hoy se

conoce como CREAME); sin embargo, uno de los ma-

yores logros ha sido el establecimiento de alianzas pú-

blico-privadas como Tecnnova o la Corporación Centro

de Ciencia y Tecnología de Antioquia, donde confluyen

varias entidades. Por lo anterior, puede afirmarse que ta-

les relaciones configuran un caso de gobernanza en el

cual, fuera de las alianzas públicas privadas, también se

visibiliza el liderazgo de la Universidad de Antioquia.

482


3.2 El replanteamiento de las funciones de la Universidad a partir de su participación en las Políticas Públicas de emprendimiento e innovación de Medellín

Las relaciones Universidad - Empresa - Estado, de ma-

nera amplia, tienen su fundamento en la Universidad de

Antioquia en la normativa que creó las Políticas de Ex-

tensión de la institución: el Acuerdo Superior 125 de 1997,

que previó las relaciones de la Universidad con distintos

sectores del medio: la comunidad, los estudiantes, los

egresados, el sector productivo y el sector oficial. Pero

es solo hasta el 2003 cuando las relaciones Universidad

– Empresa - Estado se manifiestan de modo más contun-

dente, con el propósito de fortalecer la innovación y la

competitividad de la región; desde entonces líderes de

estos sectores se reúnen en encuentros periódicos bajo

la figura de un Comité. A través de este, desde el 2004

se conformó el Comité Empresarial para el Apoyo a la

Investigación Aplicada y la Gestión Tecnológica como

estrategia para acelerar la vinculación de la Universi-

dad con las empresas del entorno socioeconómico de

la ciudad y la región. De la alianza Universidad -Empresa

- Estado, surgió la Corporación Tecnnova para fomentar

relaciones entre las empresas y las universidades.

En su Plan de Desarrollo Institucional 2006-2016, la Uni-

versidad de Antioquia identificó el desarrollo de la cien-

cia, la tecnología y la innovación como un tema estraté-

gico y uno de los pilares que la llevarían a ser “la principal

universidad de investigación del país, y una de las mejo-

483


res de América Latina” (UdeA, 2006, p. 89). Otros objeti-

vos están relacionados con una formación científica y

humanística de excelencia y la interacción universidad-

sociedad.

La Universidad de Antioquia asumió un papel activo

con respecto al Plan de desarrollo municipal 2004-2007,

con el compromiso de aportar a la Línea 4. Durante el

año 2004 la Universidad avanzó en la capacitación de

7.000 personas (estudiantes y profesores) en el tema de

emprendimiento y creación de empresas (UdeA, 2004).

Para el 2005, la Universidad de Antioquia creaba el

Primer Nodo de la Red Motiva en Colombia, como resul-

tado del VI Encuentro Internacional de Emprendimiento

y Creación de Empresas de la Red Motiva. Además, en

ese mismo año participaba del Programa Jóvenes con

Empresa, iniciativa privada con financiación del BID que

buscaba crear 350 empresas sostenibles y competitivas

en Bogotá, Medellín y Cali. Por su parte, la promoción

de la cultura emprendedora se hacía desde la Unidad

de Emprendimiento Empresarial de la Universidad de An-

tioquia, a través de las visitas a las aulas (en los colegios

de la ciudad), conferencias de motivación (bridando

información general) y los concursos de planes de ne-

gocios. Finalmente, en ese mismo año se daba inicio al

Parque del Emprendimiento o Parque E mediante con-

venio entre la Alcaldía y la Universidad. Se trató de “…

una estrategia innovadora, sin antecedentes en el país

484


[...] para promover la cultura del emprendimiento y la

creación de empresas en la Universidad y la ciudad...”

(UdeA, 2005, p. 28).

En el 2006, la Universidad recibe una inyección de

recursos por parte de la Alcaldía. También se inaugura

el Parque del Emprendimiento dotado con infraestruc-

tura logística, mobiliaria y tecnológica para acoger a

los estudiantes universitarios y apoyar la creación de

sus empresas. En este sentido, la Universidad de An-

tioquia, mediante el Programa Gestión Tecnológica,

gestionó con la Alcaldía dos convenios para fortale-

cer el Parque del Emprendimiento y vincularlo de ma-

nera directa con los universitarios e investigadores de

la ciudad: uno de los convenios pretendía aumentar

la capacidad operativa del Parque mediante la ca-

pacitación y formación de usuarios (universitarios), los

concursos de empresas innovadoras y el desarrollo de

un software para la oferta y demanda de oportunida-

des de negocios. El segundo convenio promovería la

generación de nuevos productos y servicios por medio

de la investigación aplicada, mediante concursos de

nueva empresas a partir de resultados de investiga-

ción, contribuyendo así al mejoramiento de la compe-

titividad del país.

Uno de los mayores logros del Parque del Emprendi-

miento ocurrió en 2010, cuando inicia la creación de

18 empresas spin off y 22 empresas start up. Asimismo,

485


contribuyó a la creación de dos empresas spin off Uni-

versidad de Antioquia durante el período 2010-2011; ac-

tualmente se están desarrollando siete empresas más de

este tipo (UdeA, 2012).

La Universidad de Antioquia se ha convertido en

el socio estratégico de los gobiernos local y regional

en Antioquia, en la implementación de la política de

emprendimiento e innovación; así mismo, ha logrado

la interacción y articulación con diferentes actores

públicos y privados, exponiendo su capacidad de lo-

grar actuaciones desde la metagobernanza. Aunque

su papel predominante surgió en el 2004, la Universi-

dad ya venía implementando acciones para la pro-

moción del emprendimiento y la innovación desde el

2002. Una balance de sus actuaciones muestra su ca-

pacidad para establecer alianzas, ya que en los últi-

mos diez años ha firmado 4.767 convenios, contratos

y alianzas, y ha entrelazado capacidades con institu-

ciones públicas, empresas privadas y el sector solida-

rio en las diferentes áreas del conocimiento (Informe

Decenio de Extensión, 2012). Entre las alianzas más

importantes, están: la Red Motiva de Emprendimiento

por la cual se logró el Primer Nodo Latinoamericano

de la Red Motiva en Colombia, la alianza Universidad

de Antioquia–Alcaldía de Medellín para el Parque del

Emprendimiento, su participación en la Corporación

Tecnnova; la Red Emprendia, que promueve la inno-

vación y el emprendimiento responsable.

486


4. CONCLUSIONES

En Colombia, el campo de las Políticas Públicas de em-

prendimiento e innovación presenta condiciones propi-

cias para la existencia de liderazgos de las universidades

en materia de gobernanza; por un lado, alta compleji-

dad, dado que se trata de un área de políticas que ge-

nera nuevos retos, un camino aún poco explorado y un

alto grado de incertidumbre; y por otro, concentración

de mayores capacidades en las universidades que lide-

ran la investigación. De ahí que pueda afirmarse que la

Universidad de Antioquia en la región y en el país pueda

ejercer funciones propias de la metagobernanza.

Varias universidades de la ciudad han participado de

una u otra manera en la implementación de la política

de emprendimiento e innovación. Puede afirmarse que

la Universidad de Antioquia ha sido una de las institucio-

nes de educación superior que ha tenido participación

en dichas políticas. A partir de la alianza Alcaldía-Univer-

sidad de Antioquia, se ha fomentado el trabajo en red

con la participación de múltiples autores públicos y pri-

vados, dando lugar a formas de gobernanza, en donde

el papel de la Universidad ha sido central.

Con las prácticas y políticas de innovación, los ob-

jetivos de la Universidad se han venido transformando;

de ser una Universidad centrada en la docencia y por

consiguiente en la formación de profesionales, viene

487


convirtiéndose en una Institución que no solo asume las

tareas de investigación de manera más consciente y

planeada, sino que se plantea un nuevo papel en el que

la creación de soluciones sociales y empresariales hace

parte también de sus propósitos misionales. Lo anterior

posibilita un mayor acercamiento entre la Universidad y

el sector público y empresarial, que no obstante los signi-

ficativos avances, todavía es incipiente.

Pese al reconocido liderazgo de la Universidad en

materia de emprendimiento e innovación, es necesa-

rio evidenciar que para lograr mayores avances, las es-

tructuras institucionales que hoy se encargan de gestio-

nar tales funciones, deberán en un futuro articularse de

mejor manera al Sistema Universitario de Investigación.

Para así lograr, desde el punto de vista estratégico, un

alineamiento más eficiente de los diferentes estamen-

tos universitarios.

De otra parte, es necesario mejorar la coordinación

entre las distintas instancias que en la región se ocupan

del emprendimiento y la innovación. La Universidad de

Antioquia, teniendo en cuenta sus capacidades y su

carácter público, debe asumir con mayor liderazgo el

papel articulador de los distintos agentes que compar-

ten y complementan las prácticas o la implementación

de las políticas de emprendimiento e innovación, pues

existe un alto riesgo de fragmentación y dispersión de

esfuerzos. Con una mejora en la articulación de actores,

488


la investigación efectivamente podría aportar solucio-

nes a los problemas del entorno, y propiciar la configu-

ración de una región con mejores niveles de desarrollo

económico y social.

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495

Liliana Marcela Navarrete Peñuela

17Las políticas de sustentabilidad

en el contexto de la globalizaciónMarcela Navarrete Peñuela111

Resumen

El presente artículo es resultado de un cuidadoso tra-

bajo investigativo adelantado por la autora durante el

desarrollo de su tesis doctoral, “Propuesta indicadores

de gestión de políticas públicas de sostenibilidad para

megaciudades. Casos de estudio: Bogotá, Madrid, Méxi-

co DF y Sao Paulo”, que posteriormente sirvió de insumo

al marco teórico del Observatorio de Conflictos Ambien-

tales Urbanos (OCAU), a cargo del Grupo de Investiga-

ción Análisis y Gestión para la Sostenibilidad Ambiental y

Territorial (AGESAT) de la Universidad del Valle.

Uno de los objetivos de este trabajo, consistió en rea-

lizar el análisis del papel que ha jugado la globalización

en la formulación y ejecución de las Políticas Públicas

de sustentabilidad en el nivel local. El estudio detallado

de objetivos y metas planteados en diferentes informes,

111 Ph. D. en Sostenibilidad, Tecnología y Humanismo Área de Gestión Ambiental, Universidad del Valle. Correo: [email protected]

496

Las políticas de sustentabilidad en el contexto de la globalización

producto de reuniones internacionales de carácter

ambiental promovidas por Naciones Unidas, junto con el

análisis de la aplicabilidad de sus recomendaciones en

lo local, permitió establecer que la globalización ha ju-

gado un papel decisorio en la creación y consolidación

de acciones encaminadas a la sustentabilidad local y

mundial.

Sin embargo, también se evidenció que la globaliza-

ción de las políticas de sustentabilidad ha tenido efectos

negativos sobre la gobernabilidad local, obligando a los

estados a privilegiar las acciones económicas sobre las

socioambientales; en esta lucha por la sobrevivencia, las

dimensiones social, cultural, ambiental y política de los

pueblos se han visto afectadas, lo que lleva a plantear

la glocalización de las políticas de sustentabilidad como

requisito para la gestión local.

Palabras clave: globalización, políticas públicas, sus-

tentabilidad, glocalización.

1. INTRODUCCION

Es indiscutible que en el contexto de la globalización,

las políticas ambientales han sido un instrumento de gran

utilidad a la hora de poner en marcha diversas estrate-

gias relacionadas con la conservación, el uso y aprove-

chamiento de los recursos naturales y ambientales por

parte de la sociedad; es así como los temas que pre-

sentan mayores desarrollos en el campo normativo, son:

497


la evaluación del impacto ambiental; la planificación

y el ordenamiento territorial; la responsabilidad por da-

ños ambientales; los cobros por servicios ambientales; los

mecanismos de participación ciudadana y la defensa

de los derechos colectivos.

En este sentido, el informe de Naciones Unidas sobre

Desarrollo Humano del año 2003 propuso, como princi-

pios políticos para la formulación de políticas ambien-

tales, entre otros, la consolidación de las instituciones

y la gobernabilidad, la integración de la sostenibilidad

ambiental en todas las políticas sectoriales, la mejora de

los mercados y la supresión de las subvenciones nocivas

para el medio ambiente, el refuerzo de los mecanismos

internacionales de gestión ambiental, además del au-

mento de la inversión en ciencia y tecnología para el

medio ambiente.

Según Naciones Unidas (2007), es fundamental

abordar de manera sistémica el tema de las Políticas

Públicas, y recalca la importancia que éstas han te-

nido y tienen en el logro de la sostenibilidad. Sin em-

bargo, el proceso de globalización también ha ge-

nerado efectos negativos sobre la autonomía de los

estados a la hora de formular sus Políticas Públicas

de sustentabilidad, imponiendo agendas y objetivos

globales que desconocen las necesidades, prioridades

y particularidades de lo local.

498


En este contexto, lo local se torna relevante como es-

trategia para la sostenibilidad, ya que, como dice De

Sousa,

“lo “relevante” no emerge de diseños globales cuyo universalismo subalterniza el contextualismo impre-scindible de las experiencias y saberes locales. (…) El que deja de aprender es un candidato a la extinción, porque pierde la sabiduría imprescindible para su sos-tenibilidad, que depende de la coherencia de su forma de vivir y del grado de su correspondencia con el con-texto—lugar—donde vivimos, del cual dependemos, el cual cambiamos y donde somos (o no) relevantes” (2005, p. 8).

A continuación el lector encontrará las pautas meto-

dológicas seguidas en la investigación, así como los re-

sultados obtenidos. Por último, se presentan las conclu-

siones y fuentes bibliográficas consultadas.

2. METODOLOGÍA

Para el desarrollo de la investigación se plantea-

ron tres pasos metodológicos básicos, consistentes en

una exhaustiva revisión bibliográfica, consulta a exper-

tos en los temas de gobernabilidad, Políticas Públicas

y sustentabilidad, tanto en el ámbito nacional como

internacional, y por último, se recurrió al método analíti-

co-deductivo para la interpretación de los resultados y la

generación de conclusiones.

499


3. RESULTADOS

3.1 Globalización

El proceso de globalización ha generado efectos tan-

to positivos como negativos sobre la calidad de vida de

los habitantes del planeta, pero también sobre el entor-

no natural y el construido. Hoy es claro que de los impor-

tantes y múltiples beneficios de los que se hablaba trae-

ría consigo la globalización, gran parte de la humanidad

ha estado excluida o, en el mejor de los casos, aún no

conoce sus mieles.

Lo anterior es especialmente cierto si se habla de la

mundialización de la economía y sus efectos sobre los

países en desarrollo; pero la globalización va más allá: a

través de la economía ha permeado los aspectos políti-

cos y culturales de la sociedad contemporánea; hoy es-

tán en entredicho valores y derechos propios del acervo

cultural de los pueblos y su territorio, máxime cuando las

fronteras se desdibujan en aras de una sociedad global,

de la que muchos aún no forman parte.

La globalización no es un fenómeno espontáneo que se

le pueda atribuir a la modernidad, ni a la crisis del Estado

de Bienestar, ni siquiera a las causas del surgimiento de di-

cha crisis; la globalización ha sido un proceso progresivo en

el tiempo que ha tenido, como era de esperarse, efectos

no solo sobre la economía sino también sobre otros ámbi-

tos (político, ecológico y cultural) de la dinámica social, lo

500


que puede llegar a ubicar en condición de vulnerabilidad

a algunos de los países en vía de desarrollo (N.U., 2007).

La influencia de la globalización en la política es in-

negable, como innegable es también que sus efectos

pueden ser tan negativos o positivos como los gobiernos

nacionales y la sociedad civil permitan. En este sentido,

Giddens sostiene: “la globalización tira hacia arriba, más

allá del Estado-Nación, el Estado pierde el control de

ciertos procesos de toma de decisiones en los que antes

era más poderoso…” (1999, p. 74).

La pérdida de control del Estado de la que hablaba

Giddens, como resultado de la globalización, se ha con-

vertido en una preocupación sentida y creciente para

los países del sur, debido a las implicaciones que esta

pérdida de legitimidad del Estado tiene sobre la demo-

cracia y por ende, sobre la formulación de las Políticas

Públicas a nivel nacional y local.

Cada vez se siente con mayor fuerza en el sur las impo-

siciones que, en materia de “ajuste” a las políticas, vienen

desde el norte, impulsadas por instituciones internacionales

que, como el Banco Mundial, condicionan los préstamos

y/o la cooperación a sus exigencias en materia política,

económica y ambiental. A este nuevo método globaliza-

dor se le conoce hoy como “gobernanza global”112.

112 Listar y Vergel (2005) definen la gobernanza global como un nuevo método de go-bierno en el que se reconstituye el poder, las funciones y la autoridad de los estados-nación.

501


La globalización, a través de la gobernanza global

-de corte claramente economicista- de la manera como

hasta ahora ha sido aplicada, ha atentado contra la so-

beranía de los pueblos, mermando “…drásticamente la

capacidad del Estado-Nación no sólo para adecuar el

curso de la economía a los intereses sociales (…), sino

también para ejercer con solvencia el atributo común

a todo Estado: el ejercicio de la soberanía. Frente a las

consecuencias nefastas de la globalización económica,

ha venido tomando nuevo énfasis lo local” (Secretaría

de Gobierno de Bogotá, 2008)113.

Con el ánimo de reivindicar lo local en el Foro Social

Colombia, realizado en Cartagena de Indias en el 2003,

Orlando Fals Borda afirmaba que la glocalización es la

mejor estrategia para enfrentar tanto los embates de la

globalización desaforada, como para defender los es-

pacios populares que dramatizan la historia y la cultura

de las regiones, y que para ello es necesario compro-

meterse activamente con la reivindicación de los valores

propios de la diversidad étnica, cultural y natural.

3.2 Las políticas ambientales como instrumento de gestión

La Cumbre de Río 92, podría decirse, es el punto de

inflexión para las decisiones, en lo que a políticas am-

bientales se refiere. El incremento en las iniciativas por

parte de las administraciones subnacionales y locales

113 Texto consultado en la pág. web de la Secretaria de Gobierno de Bogotá: http://www.cronicon.net/ForoUrbano/bogota/columnas/glocalizacion1.htm.

502


fue evidente. El interés por legislar alrededor del tema

ambiental para controlar el uso y el acceso a los recur-

sos naturales de las naciones, estuvo al orden del día.

La multiplicidad de esfuerzos encausados por ejemplo, a

la aplicación de programas como la Agenda 21, buscó

articularse a las políticas ambientales nacionales y loca-

les, y en algunos casos a otras políticas y estrategias de

desarrollo nacionales.

Efectivamente, la reunión celebrada en Río de Janei-

ro en 1992 tuvo gran incidencia en la formulación y difu-

sión de las políticas ambientales a nivel global, regional y

local. Sin embargo, es justo reconocer que la evolución

de dichas políticas ha sido una constante a partir de la

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Hu-

mano celebrada en Estocolmo en 1972; así lo muestra el

interesante análisis realizado por el PNUMA sobre el esta-

do del medio ambiente y las medidas normativas entre

1972 y 2002, consignado en el informe GEO 3, publicado

en el 2002. Dicho informe enfatiza en la integración entre

el estado del medio ambiente y las políticas, y asimismo:

“intenta analizar las políticas (respuestas sociales) relativas a cuestiones ambientales específicas, tanto de manera retrospectiva como anticipatoria, mostrando los efectos positivos y negativos de tales políticas para el medio am-biente, la manera por la que este último puede guiar a las políticas, (...) las repercusiones de las políticas sectoriales públicas y privadas, así como de las políticas regionales y mundiales, con inclusión de los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente” (N. U., 2002, p. 258).

503


Naciones Unidas ha sido el principal “agente” a nivel

internacional con respecto a la gestión del medio am-

biente y el desarrollo, haciendo referencia a acuerdos

multilaterales, normas medio-ambientales, comercio,

economía y otros campos relacionados con el tema,

donde su intervención ha sido definitiva para la toma de

decisiones por parte de los estados.

Ahora, si bien es cierto que las políticas ambientales

promovidas desde las instituciones internacionales han

sido un valioso instrumento de la gestión ambiental, tam-

bién es cierto que su implementación en las ciudades de

los países del sur, particularmente en los de América Lati-

na, ha tenido serios inconvenientes; prueba de ello es la

afirmación hecha por el PNUMA y recogida en el informe

GEO 3, en la que se admite:

“las políticas económicas que predominaron en la región durante los años ochenta dificultaron la introducción de medidas ambientales, ya que se puso un límite al gasto social en los servicios básicos y sanitarios. Aunque los años noventa estuvieron marcados por la continuación o persistencia de los problemas ambientales típicos de la pobreza y la conformación de grandes ciudades, la década también presenció la introducción de varios cambios positivos, entre los que se encuentran una may-or participación ciudadana y el establecimiento de re-des de cooperación pública y privada que defienden el medio ambiente y promueven la educación ambiental. Estos cambios contradicen los catastróficos pronósticos sobre el estado del medio ambiente que se hicieron en los años setenta. (...) No obstante, se necesita de mane-ra apremiante una evolución sustantiva que, partiendo de una administración sectorial y fragmentada de las

504


ciudades, llegue a un esquema de políticas y estrate-gias urbanas globales y multisectoriales (en el plano na-cional) en el que los asuntos ambientales se integren en todas las dimensiones de la administración urbana” (N. U., 2002, p. 262).

La anterior afirmación es extremadamente preocu-

pante, teniendo en cuenta la marcada tendencia a la

urbanización en Latinoamérica; representa un serio lla-

mado de atención y una invitación a la región a repen-

sar las políticas ambientales tanto en su espíritu, como en

las estrategias utilizadas hasta ahora para su formulación

e implementación, pero esta señal de alerta puede ser

aprovechada también como un espacio propiciador,

posibilitador y re-creador de cambios.

Por lo anterior es claro que algo no está bien en

este modelo de políticas ambientales; la afirmación

de la ONU es la demostración indiscutible de la ne-

cesidad de realizar un ajuste o adaptación de las po-

líticas ambientales al contexto local. Las políticas in-

ternacionales, así como las tecnologías importadas o

impuestas (en algunos casos), requieren de estudios y

evaluaciones de sus posibles impactos (sociales, cul-

turales, ecológicos y económicos) en el contexto lo-

cal, lo que “daría luces” sobre la pertinencia, alcan-

ce y viabilidad de su aplicación, información mínima

necesaria para la toma de decisiones por parte de

los gobiernos locales.

505


Aprender inventando desde “lo local” -para no- perecer

imitando desde “lo global”, parece ser la alternativa… Por

esta misma senda transitan no pocos pensadores cada vez

más convencidos de que es urgente encontrar un espacio

conceptual para el diálogo entre lo global y lo local; un

espacio donde lo local exista y sea relevante; a pesar de

lo global, un lugar donde lo singular y la diversidad sean un

valor agregado para el dialogo. Ese espacio, considerado

por un creciente número de autores como conciliador y

reivindicatorio del derecho a la diferencia de los pueblos y

sus comunidades, se denomina glocalización114.

3.3 Glocalización de las políticas ambientales: requisito para la gestión local

La complejidad de los problemas ambientales actuales

demandan acciones inmediatas en los diferentes niveles

territoriales (global, regional y local), pero estas acciones

no pueden seguir siendo prácticas sectoriales aisladas ni

descontextualizadas de la realidad territorial; para ello es

necesario diseñar estrategias conjuntas Norte – Sur, máxi-

me cuando gran parte de las políticas ambientales pro-

movidas desde las instituciones internacionales han de-

mostrado ser inoperantes en los países en desarrollo.

114 El término nace en Japón (dochakuk) en la década de 1980. Su connotación inicial fue puramente económica, pero luego su uso se extendió a otros ámbitos, especialmente el cultural. Son varias las fuentes bibliográficas que asocian a Ulrich Beck con el origen del término. Son varios los autores que han realizado la tarea de socializar el término, entre ellos Roland Robertson; su obra más conocida en este tema es glocalización: tiempo-espacio y homogeneidad-heterogeneidad, contenido en Cansancio del Leviatán: problemas políticos de la mundialización.

506


Los diferentes informes elaborados por Naciones Uni-

das e incluso por el propio Banco Mundial, han demos-

trado que los efectos negativos de la globalización eco-

nómica se han reflejado con más intensidad en los países

del sur, obligando a los estados a privilegiar las acciones

económicas sobre las socioambientales (Vargas, 2005, p.

79-95). En esta lucha por la sobrevivencia, las dimensio-

nes social, cultural, ambiental y política de los pueblos se

han visto afectadas; la realidad demuestra que las políti-

cas venidas desde los países del norte para dar solución

a los problemas del sur no han funcionado (Concepción,

2006, p. 69 – 89), pese a los esfuerzos realizados por los

países del sur para cumplir con las estrategias propuestas

por dichas instituciones.

Para el caso latinoamericano, Naciones Unidas re-

conoce que la participación de la región en acuerdos

ambientales multilaterales globales, ha sido, en términos

generales, elevada y que en la mayoría de los países

durante los últimos 20 años se han creado instituciones

gubernamentales dedicadas a asuntos ambientales. Sin

embargo, apunta la institución, “…el perfil y los presu-

puestos de las instituciones ambientales a menudo son

inferiores a los de otros ministerios o departamentos que

hasta ahora han fracasado en el momento de integrar

los criterios ambientales” (N. U., 2007, p. 241).

Entre los problemas identificados por Naciones Unidas

en el informe ‘Perspectivas del medio ambiente mundial,

507


Geo 4: medio ambiente para el desarrollo para la región

de América Latina, está el de la gobernabilidad ambien-

tal: “…es un tema complicado, ya que el medio ambien-

te no ha recibido todavía el estatus de gran prioridad

que requiere” (2007, p. 240). En realidad, este hallazgo

no debería sorprender a nadie, por dos motivos princi-

palmente: la globalización y el contexto socioeconómi-

co de la región. Si bien es cierto que son causa y conse-

cuencia respectivamente, se hace conveniente tratarlos

independientemente:

Contexto socioeconómico: los niveles de pobreza de la

región obligan a los estados a priorizar los asuntos relacio-

nados con la economía (comercio internacional, desem-

pleo, disminución del gasto público) sobre los ambienta-

les, incluso sobre los de carácter social (salud, educación,

vivienda, crecimiento poblacional, etc.), para poder res-

ponder con los compromisos económicos adquiridos con

la banca internacional, como: préstamos “blandos” y

pago de deuda externa (Fung & Olin, 2001, p. 25 - 27).

Globalización: las reglas de juego de la economía

mundial instaladas en economías frágiles, poco evolu-

cionadas y donde el sector primario es la principal fuente

de crecimiento del PIB, presionan a los estados a acep-

tar imposiciones de la banca internacional (Stiglitz, 1999),

aun en detrimento de su propia autonomía y el conse-

cuente debilitamiento de la gobernabilidad local.

508


La anterior argumentación justifica la discusión teórica

sobre la pertinencia de la glocalización como espacio

de validación de la acción local.

Robertson (2003) en su artículo titulado Glocalización:

tiempo-espacio y homogeneidad-heterogeneidad, rea-

liza una extensa disertación sobre la necesidad de intro-

ducir “con firmeza” en la teoría social, el concepto de

glocalización como resultado de diversas consideracio-

nes que se mueven en la temporalidad (modernidad –

posmodernidad) de las diferentes interpretaciones del

propio término, en relación con el concepto globaliza-

ción como su opuesto.

La discusión teórica realizada por Robertson lo lleva a

reivindicar el uso del término glocalización, basándose

en los siguientes argumentos:

• La utilización del concepto “glocalización” tiene la

ventaja de tomar en cuenta tanto las cuestiones

espaciales como las temporales.

• La forma de globalización se reconfigura en la

actualidad de manera reflexiva, de tal modo

que acaba haciendo de los proyectos de glo-

calización el rasgo constitutivo de la globaliza-

ción contemporánea.

Son numerosos los autores que consideran indispensa-

ble el posicionamiento político del concepto glocaliza-

509


ción como una forma de sentar las bases para nuevas

prácticas de ciudadanía global.

En el empeño por la territorialización de lo local, la

gobernabilidad es un tema que se torna estratégico y

neurálgico a la vez, ya que, como dice Vargas, “la glo-

balización dinamiza y complica los arreglos de identida-

des culturales, reconfigura la geografía de los territorios

y reinventa la gobernabilidad. Las fronteras territoriales

de los Estados-nación son derribadas por los inminen-

tes procesos de globalización, haciendo casi imposible

mantener su autonomía y soberanía sobre sus propias

instituciones…” (2005, p. 82); por tanto, la legitimidad de

la autoridad y de la acción política, la autonomía del

gobierno y la participación de la comunidad, son princi-

pios a los que los pueblos no pueden renunciar.

La gobernabilidad es entonces un atributo del sistema

social sobre el que se sustenta la capacidad política del

Estado, y su sostenibilidad depende, según Saldomano

(2003), de “la capacidad de generar políticas, instituciones

y arreglos sociales con impactos en las condiciones estruc-

turales”, así como de “la fortaleza relativa de actores e insti-

tuciones nacionales y de la voluntad política de gobierno”.

Otra clara postura, reivindicando lo local desde la

perspectiva ambiental, la presenta Leff, al advertir sobre

los alcances del conocido slogan “pensar globalmente

y actuar localmente”, promovido desde las instituciones

510


internacionales como parte del discurso del desarrollo

sostenible. Al respecto dice el autor:

“…ha sido en realidad una artimaña para generar un pensamiento único sobre “nuestro futuro común”; ante los retos del desarrollo sustentable alternativo, induce en las culturas locales un pensamiento global que no es otro que el discurso economicista del crecimiento sostenible, cuando el reto de la sustentabilidad es pensar las singu-laridades locales y construir una racionalidad capaz de integrar sus diferencias, asumiendo su inconmensurabili-dad, relatividad y su incertidumbre” (2002, p. 64).

Según Naciones Unidas (2007), entre los principales

asuntos a tener en cuenta para la región Latinoamerica-

na de cara a la glocalización de las políticas ambientales

internacionales, está el buen gobierno y la planificación

territorial; la migración campo – ciudad y el consecuente

desarrollo de desigualdades sociales y espaciales; la limi-

tada capacidad institucional para poner en práctica le-

yes y normas ambientales; debilidad en la formulación de

políticas intersectoriales acordes a la realidad nacional y

local articuladas intersectorialmente a los planes, progra-

mas y proyectos relacionados con la gestión local.

Esta misma institución internacional recomienda para

una política eficaz en materia de medio ambiente a ni-

vel local, tener en cuenta el buen funcionamiento de los

poderes ejecutivo, legislativo y judicial; la participación

de todos los actores involucrados (Estado, sociedad ci-

vil y sector privado); proteger vía normativa los recursos

511


ambientales y los derechos de las comunidades, invertir

en tecnología limpia e implementación de sistemas de

gestión ambiental por parte de la industria.

Lo anteriormente expuesto adquiere sentido en la

medida en que, efectivamente, las Políticas Públicas

ambientales estén directamente articuladas a otras Po-

líticas Públicas sectoriales, cuyo objetivo integral sea el

mismo: el logro de la sostenibilidad; para ello es necesa-

rio que tanto los principios generales que inspiraron di-

chas políticas, como los mecanismos y estrategias que se

utilicen para su implementación, encuadren en el marco

institucional territorial (global, regional, nacional – local)

correspondiente y cuenten con los instrumentos de políti-

ca necesarios para hacerlas viables en el contexto local.

La definición de política ambiental propuesta por Roth

pareciera recoger de manera sintética lo anteriormen-

te expuesto, al considerarla como “el conjunto de las

relaciones -y la evolución de éstas en el transcurso del

tiempo- entre las instituciones estatales y los recursos y

las condiciones naturales” (2006, p. 27). En este orden de

ideas, la política ambiental, dada su complejidad (do-

minio de saberes, conflicto de intereses, diseño de insti-

tuciones y Políticas Públicas), es entendida como “una

excelente reveladora” de las actuaciones del Estado.

En palabras del propio Roth, la temática ambiental

permite mostrar cómo una nueva problemática ha sido

512


abordada e integrada por el sistema político de un Esta-

do, por tanto “examinar las relaciones entre el Estado y

su ambiente natural e investigar cómo cambian, posibi-

lita, de un lado, mostrar cuáles son los factores determi-

nantes y los actores que disponen de esta capacidad

para modificar la política estatal, y del otro, adquirir co-

nocimiento sobre el Estado…” (2006, p. 27).

En síntesis, la clave para el éxito y el posicionamiento

de las políticas de sustentabilidad en el contexto de la

glocalización, parece ser entonces la que propone De

Sousa Santos: “localizarnos globalizados” y “globalismos

localizados”, para así poder, como aconseja Herrero Mi-

tjans, “pensar localmente para actuar globalmente”.

4. CONCLUSIONES

La multicausalidad y especificidad de los problemas

ambientales exige soluciones contextualizadas al territorio

y la organización social e institucional; por ello, la glocali-

zación de las políticas ambientales se convierte en requi-

sito indispensable para la gestión local. En este sentido, es

inaplazable para los gobiernos locales la revisión y adap-

tación de las políticas ambientales internacionales, si lo

que se busca es mejorar la calidad de vida de sus gober-

nados a través de Políticas Públicas de sostenibilidad.

En general, las políticas de sostenibilidad son indica-

dores de la gestión del gobierno local ya que, a través

de ellas, se puede determinar el nivel de participación

513


de la ciudadanía en los procesos de Política Pública y en

la capacidad de reacción de la Administración frente a

la dinámica problemática ambiental.

Por último, es necesario enfatizar que para lograr una polí-

tica ambiental más eficaz en el contexto de la sostenibilidad

local, se requiere monitoreo y evaluación permanente de

los recursos y servicios ambientales, mejora y ampliación del

conocimiento científico y cooperación interinstitucional.

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519

David Fernando Ramírez Figueroa

18La política de seguridad

ciudadana David Fernando Ramírez Figueroa115

Resumen

El presente trabajo se propone realizar una reflexión ge-

neral sobre la Política Pública de seguridad ciudadana,

para introducir e invitar a la investigación en el tema

del análisis cognitivo en la Política Pública como forma

de explicación e investigación sobre el cambio y el

aprendizaje en la administración pública, circunscrita en

un sistema político y social más amplio.

En ese sentido, la primera parte del texto aborda una

descripción introductoria de las teorías propuestas, con

el objetivo de resumir sus puntos más importantes para

el análisis de políticas, así como las posibilidades que

se abren a partir de una comprensión integrada de las

mismas.

115 Politólogo de la Universidad Nacional de Colombia. Miembro del Grupo de Investigación en Seguridad y Defensa - GISDE-. Candidato a Magíster en políticas públicas de la Universidad Nacional de Colombia. Investigador en temas de conflic-to armado, seguridad y defensa. Correo:[email protected].

520

La política de seguridad ciudadana

En segundo lugar se destacan algunos elementos de

la Política Pública de seguridad ciudadana a partir de

las teorías, intentando ofrecer un marco conceptual que

sustente la formulación de preguntas e hipótesis acerca

de su dinámica e impactos sobre el sector de la seguridad

en las ciudades. Al mismo tiempo, se plantean algunas

reflexiones con respecto a la relación local-nacional

que se encuentran en el centro de su formulación e

implementación.

Palabras clave: política pública, seguridad ciudada-

na, violencia, coaliciones, referencial, narrativas.

1. INTRODUCCIÓN

¿Qué es una Política Pública? ¿Cómo explicar la

seguridad ciudadana en este marco de referencia?

En este trabajo se plantea la necesidad de establecer

varios elementos para la interpretación de la Política Pú-

blica de seguridad ciudadana, a partir de tres teorías

que pueden darnos luces a la hora de establecer ex-

plicaciones: la teoría del referencial de Pierre Muller; el

Advocaccy Coalitions Framework de Paul A. Sabatier y

el análisis narrativo de Emery Roe.

Para Pierre Muller, una Política Pública es resultado de

lo que la sociedad piensa de sí misma, de lo que quiere y

pretende en el futuro. De tal suerte, es resultado de una

imagen (o mejor, de imágenes, con diferentes grados

de generalidad) que determinará luego el alcance

521


de lo que se proponga formalmente como ley, como

programa, como discurso (Muller, 2006, p. 95). Se trata de

que las representaciones que la sociedad hace de sí mis-

ma van a determinar lo que una Política Pública es y será

(o el papel de las ideas en la acción pública), al construir

un marco general de sentido, lo que define los proble-

mas sociales y las estrategias a seguir para resolver e in-

tervenir. También define la visión que se tiene del puesto

y del papel del sector considerado en la sociedad (Mu-

ller, 2006, p. 98), lo que incluye la definición de los actores

y sus objetos. Esta representación de la sociedad viene

construida a partir de cuatro niveles o dimensiones de

percepción: a) Los valores, que traen debates, dilemas,

certezas e incertidumbres sobre lo que está bien, lo que

es importante y lo que no; b) Las normas, que definen

unos principios de acción o criterios que definen un de-

ber ser deseable; c) Los algoritmos o relaciones causa-

les, que más que descripciones de teorías causales, son

hipótesis de lo que sucedería en términos de normas y

valores deseados, así como pre establecidos y d) Las

imágenes o figuras llenas de significado condensan valo-

res, normas y algoritmos de manera eficaz para transmitir

una idea. En comunión, estos cuatro elementos vienen a

ser llamados por Muller como un referencial.

Ahora, este referencial puede ser global o sectorial,

o resultado de la relación entre ambos (RSG). El refe-

rencial global hace referencia al conjunto de normas,

valores, imágenes y algoritmos básicos para el entendi-

522


miento inicial, fundamental de la sociedad. No necesa-

riamente por ser básico es coherente entre sí: dilemas,

conflictos y cambios pueden surgir, de tal suerte que

históricamente han prevalecido un conjunto de normas

por sobre otras, un conjunto de valores por sobre otros,

etc., de manera que se establece un marco de sentido

del mundo en general. En cambio, el referencial secto-

rial se refiere a una pequeña parte del mundo: el sector

se refiere a un tema, a una materia específica sobre

la cual se interviene o trabaja (agricultura, transportes,

energía), así como su papel en la sociedad, los actores

que pueden intervenir, etc. De igual manera, el referen-

cial sectorial está sujeto a dilemas internos, conflictos,

cambios, entre otras, por lo que no es estable en ningún

sentido. Finalmente, el RSG se entiende como el traba-

jo del intermediador o de los intermediadores tratan-

do de hacer encajar el referencial sectorial en el glo-

bal, tratando de que sea coherente, que no provoque

tensiones innecesarias, puesto que, al final, una buena

coherencia entre ambos referenciales permitirá que la

Política Pública tenga un buen camino y sea exitosa.

Esto quiere decir, por lo demás, que la Política Públi-

ca es resultado de este encajamiento: surge cuando

es necesario un cambio en términos sectoriales para

lograr coherencia con una lectura global del mundo.

Se deduce, entonces, que lo que incita el cambio en

Política Pública es un cambio en las ideas sobre el mun-

do (el deber ser, los valores, estrategias, etc.), cambio

que, a su vez, es motivado por cambios externos (eco-

523


nómicos, sociales, tecnológicos), o bien internos a algu-

na corporación, institución, cosmovisión, etc.

Para Paul A. Sabatier y Christopher Weible (2007, p.

189-220), la Política Pública también es más que la simple

formulación o el policy cicle. Para los autores, es funda-

mental retomar a los actores involucrados en la política,

siendo éstos centrales para entender el nacimiento y el

cambio, además de tratar de entender la implemen-

tación desde un enfoque teórico que se aleje de con-

cepciones antiguas sobre la administración como ente

objetivo, neutral y eficiente por sí mismo. Hay individuos

que buscan y obtienen (y se benefician de) una influen-

cia especial dentro de un subsistema de Política Pública,

caracterizado por una dimensión material y una territorial,

en el cual hacen parte más que el tradicional “triángulo

de hierro”, expertos, periodistas, grupos de interés, etc.,

de forma tal que no todo el sistema político participa de

la construcción e intervención en una Política Pública,

sino que se forman subsistemas relativamente autónomos

que permiten la intervención eficaz de actores.

De todas formas, los actores que actúan dentro del

subsistema se ven afectados por factores exógenos esta-

bles e inestables o dinámicos. Entre los factores estables

se encuentran los atributos fundamentales del proble-

ma, distribución de recursos naturales, valores y estructu-

ra sociocultural y estructura constitucional; factores que

cambian muy poco en el tiempo, pero que son impor-

524


tantes para las restricciones y los recursos de los actores

que operan en el subsistema. Los factores exógenos más

dinámicos involucran cambios en el gobierno en condi-

ciones socio económicas y decisiones desde otros sub-

sistemas de política. Es necesario que haya un cambio

en cualquiera de estos factores para poder explicar un

cambio en Política Pública de mayor alcance.

Estos actores no actúan individualmente, sino como

parte de coaliciones que promueven una idea, una for-

ma de ver a la sociedad, unidas por medio de creencias

comunes que también plantean diferencias con respec-

to a otras coaliciones, haciendo imposible la confianza y

la acción conjunta entre distintos grupos de actores aso-

ciados enfrentados (por ejemplo, el acuerdo, la colabo-

ración, entre otras). Las creencias pueden ser clasifica-

das y relativas al núcleo duro (deep-core), de muy difícil

cambio y que versan sobre la estructura fundamental de

la sociedad; le sigue un nivel de intermedia profundidad

(core), que afecta de manera directa al subsistema de

política, en la medida en que son creencias concernien-

tes a esa particular área, materia, tema (o sector), por lo

que son también difíciles de cambiar; finalmente el nivel

menos profundo es denominado secundario, es de me-

nor nivel de generalidad y atañen a aspectos del subsis-

tema de política (instrumental, estratégico, valorativo o

formal acerca del procedimiento, entre otras), más no a

todo el subsistema, por lo que es más fácil de cambiar a

través de acuerdos (incluso entre coaliciones diferentes).

525


Es fundamental hacer mención a la forma en la que

una Política Pública puede cambiar: a) A través del

aprendizaje (científico, técnico, experiencia) las coa-

liciones pueden modificar su forma de ver la Política

Pública, si bien de escasa trascendencia, sólo pueden

cambiar creencias secundarias (o preferencias de

política fundamentales -policy core, policy preferences-),

en la medida en que los actores tienen poco interés en

cambiar voluntariamente sus creencias fundamentales;

b) Dado que el cambio desde adentro se hace muy di-

fícil, las Políticas Públicas cambian también por fuentes

externas que tienen una mayor probabilidad de incidir

en las creencias fundamentales, esto es, cambios en los

factores estables y en los dinámicos que tendrían cam-

bios importantes en la forma de ver el mundo, cambiar

agendas, otorgar atención del público, entre otras.

Una última teoría que es necesario referenciar es el

análisis narrativo de política de Roe (1994), quien hace

una reestructuración del tema. De manera inicial, propo-

ne el autor recordar las teorías de análisis literario dialécti-

co, en las cuales lo que se hace es construir las narrativas

(relatos completos con inicio, intermedio y conclusión),

contranarrativas y metanarrativas (construcciones a partir

de narrativas y contranarrativas, pero que no existen en sí

mismas sino como ejercicio académico), para saber cuál

es la imagen básica, fundamental y de pronto, acordada

entre actores oponentes, y así establecer posibles cami-

nos o rutas de diálogo: construyendo discursos en común.

526


La afirmación central de la teoría sostiene que todas

las Políticas Públicas son narrativas, relatos acerca del

problema. Sin embargo Roe (1994) trabaja aquellos pro-

blemas en los que existen dos problemas fundamentales:

alta incertidumbre y alta polarización, donde el apren-

dizaje es en general difícil y la planeación (blueprints)

es casi imposible e ineficiente. En estos casos las narra-

tivas se asumen como “historias”, en donde se relacio-

nan ciertas causas con ciertos efectos que se espera su-

cedan de continuar con un cierto proceso. Su objetivo,

por tanto, es que los oyentes se alisten para hacer algo,

incluso si no se han dado los resultados esperados o si

se requiere de urgente rectificación. No importa mucho

que haya unos conocimientos, unas experiencias o unos

aprendizajes que indiquen en otra dirección; las narrati-

vas no se constituyen como conocimiento objetivo, sino

que parten del convencimiento y la capacidad de mo-

tivación que tienen discursivamente para explicar o des-

cribir la realidad de manera eficiente, clara y concisa,

sobre todo en oposición a narrativas competidoras.

Una narrativa es especialmente importante en los ca-

sos en que los datos no son concluyentes, o en los que no

se ha logrado un consenso acerca de los medios, las es-

trategias o incluso los objetivos y el problema, entre otros.

En estas situaciones, se recrean historias que expresan lo

que actores importantes piensan que puede ser una se-

cuencia de eventos. Es una interpretación de la realidad

más allá de los valores deseados normativos (efectividad,

527


eficiencia, igualdad, equidad, justicia, etc.), puesto que

no se trata de saber cuál es el valor que promueve la ac-

ción pública, sino de cómo es que los actores interpretan

esos valores; pero no como una simple interpretación,

sino como una construcción de un marco interpretativo

por medio del cual se lee no solo el valor ,sino por el cual

los actores van a leer el resto de su realidad y su acción.

Esta incoherencia entre datos y resultados, así como la

polarización y la incertidumbre, es lo que permite que

una narrativa pueda ser cambiada por otra cuyo factor

explicativo ayude a mejorar la coherencia y estabilice a

los actores, sus estrategias y los resultados obtenidos. En

tanto interpretación, una narrativa puede mejorar o em-

peorar las posibilidades de que una Política Pública sea

implementada, en la medida en que los actores crean

que sea una mejor explicación (“sea un mejor cuento”)

que otra. Por esto es que podemos hablar de cambio de

narrativas por medio de aprendizaje (completar o llenar

los vacíos de una historia) o por sustitución (que una con-

tra narrativa pase a ser dominante en el discurso).

Algunas preguntas que se pueden formular a partir

de los marcos teóricos mencionados, son las siguientes

¿Cuál es la posición de la amenaza, dónde está? ¿Cuál

es la posición de los actores? ¿Cuáles son los criterios

seleccionados para la acción? ¿Valores, normas,

imágenes, algoritmos? ¿Cuáles son los valores que

aportan coherencia a las coaliciones? ¿Qué cambios

internos y externos explican el cambio o permanencia

528


en la Política Pública? ¿Cuál es la narrativa de la Política

Pública? ¿Quién lo dice? ¿Es un relato completo o

incompleto? ¿Explica o no la realidad? ¿Cuáles son

las contra-narrativas? ¿Son relatos completos o solo

contestatarios? ¿Cuáles son los ciclos explicativos de los

relatos? ¿Son completos? En este enfoque deductivo se

trata de intentar leer la realidad de las Políticas Públicas

en Seguridad Ciudadana, a través de estos conceptos y

preguntas.

Los tres marcos teóricos reseñados, por referenciales,

el ACF y el análisis narrativo, han coincidido en darle un

espacio importante a lo que las personas piensan, creen

o se imaginan acerca de lo que es y debe hacerse. Por

medio de referenciales o de narrativas o creencias se-

cundarias o fundamentales, los actores (intermediarios,

coaliciones, o actores en general) pueden defender,

cambiar, aprender, sustituir o eliminar una política e im-

pactar en la sociedad. De estos marcos, entonces, se

puede aprender que uno de los factores más importan-

tes en la dirección de gobierno no son los hechos, los

datos, los grandes cambios económicos o políticos, sino

los más sutiles e imperceptibles cambios en las interpre-

taciones que las personas y la sociedad hacen de sus

problemas y su realidad.

En este sentido, optamos por considerar que la Polí-

tica Pública en seguridad ciudadana no depende de

los datos, de los resultados que ésta arroja a partir de

529


proyectos y programas específicos en las ciudades y te-

rritorialidades específicas. Si este fuera el caso, podría-

mos decir de una vez que la política ha tenido escasos

resultados a nivel local, y que a nivel nacional el nivel de

violencia e inseguridad depende, sobre todo, del control

que se pueda imponer sobre los actores armados ilega-

les más belicistas (en especial, narcotraficantes), pero

no podríamos dimensionar el desarrollo que ha tenido el

cuerpo de la Política Pública en sí misma, es decir, los

procesos de cambio, crisis y aprendizaje; sólo sabríamos

qué resultados se han obtenido.

2. METODOLOGÍA

En tanto que discursos, las Políticas Públicas no pueden

ser estudiadas exclusivamente a partir de los resultados

de apenas unos programas definidos muchas veces por

fuera de sus ámbitos o campos funcionales; deben ser

comprendidas como producción de significado y orien-

tadoras de sentido de la acción pública (directrices).

Mucho más con un problema como la seguridad ciuda-

dana, es claro que el tema no es de producción de da-

tos y resultados concretos, sino de producción de discur-

sos y de estados mentales, lo cual es eventualmente más

complicado de lograr por medio de proyectos específi-

cos. Más aún, el trabajo sobre la seguridad ciudadana

tiene que pasar por el hecho de que no hay enunciada

un Política Pública que se dedique enteramente a este

sector, que intente ajustar la relación global sectorial de

manera directa, por así decirlo. Sin embargo, se realiza:

530


se hace política de seguridad nacional, de seguridad

democrática, de seguridad ciudadana, entre otras, por

lo que podemos preguntarnos sobre lo que las personas

creen, piensan, sienten y se imaginan acerca de las po-

líticas, cómo interpretan la acción pública y cómo han

influenciado estas percepciones sobre el conjunto de la

Política Pública, incluyendo sus resultados, por escasos

que sean. De la misma manera, se puede pensar en

cómo lo que las personas piensan sobre un sector, un or-

denamiento general (cosmovisión), y cómo grupos de

apoyo y sostenimiento político (advocacy coalitions) es-

tructuran las narrativas a partir de las cuales se producen

las Políticas Públicas (su formulación, implementación y

evaluación). Así, a continuación lo que se intenta realizar

es la construcción de la Política Pública de seguridad

ciudadana de manera breve, como resultado del ejer-

cicio de aplicar los conceptos elaborados a partir de las

teorías reseñadas.

3. RESULTADOS

La seguridad es un estado de la mente, así como la

estabilidad, la confianza, etc; es provocado por elemen-

tos objetivos, pero no podemos afirmar que la seguridad

o la inseguridad sean fenómenos objetivos. Esto implica

que las alternativas para enfrentar esta problemática

van a ser un tanto más estrechas, mucho más por cuan-

to existe una historia por la cual se ha tratado el tema de

la seguridad en un país como Colombia. Si la violencia se

enfrenta con soluciones militaristas, la inseguridad no ne-

531


cesariamente debe seguir este camino (Cardozo, 2009).

Las vías de trabajo para resolver las consecuencias de

la violencia no necesariamente son las mismas para re-

solver la inseguridad (ver, Alfredo Molano, en PNR, 2005).

Entonces, ¿cómo trabajar la seguridad de una pobla-

ción? “La seguridad tratará de acondicionar un medio

en función de acontecimientos o de series de aconteci-

mientos o elementos posibles, series que será preciso re-

gularizar en un marco polivalente y transformable” (Fou-

cault, 2006, p. 40). Vemos entonces que la perspectiva

que se ha utilizado para enfrentar la seguridad, ha sido

de carácter sistemática, histórica y tiene como objetivo

el control de una población. Es una perspectiva intere-

sante, en la medida en que de manera intuitiva (aunque

también desde perspectivas médicas y psiquiátricas) se

piensa que la seguridad es una cuestión de crimen y cas-

tigo. Sin embargo, también se trata de formas de control

social. Que haya crimen implica que hay un control, que

hay distintos órdenes sociales que implican la diferencia,

a veces binaria, entre orden y desorden, o lo moral y lo

amoral. En este sentido, la seguridad como problema

debe plantearse la necesidad de prevenir nuevas con-

ductas desviadas, lo que hace por medio de la interven-

ción en el medio en el que habita una población. Ahora,

esta intervención se puede hacer tanto desde un marco

legal (la ley, el código), como desde el manejo de la

disciplina (el control a los cuerpos y a los comportamien-

tos, o también, desde Bourdieu, el campo y los habitos),

532


así como por los mecanismos de seguridad o de inter-

vención en el medio; de esta forma, no es exclusivo del

tratamiento de la seguridad una u otra forma de control

sobre las personas (Carrión, 2002).

Es importante hacer la conexión entre la definición

conceptual anterior. La violencia es un fenómeno que

sucede en el presente o en el pasado, que transcurre

pero que de alguna forma, sucede; la seguridad, no: “el

espacio propio de la seguridad remite entonces a una

serie de acontecimientos posibles, remite a lo temporal

y lo aleatorio, una temporalidad y aleatoriedad que ha-

brá que inscribir en un espacio dado” (Foucault, 2006,

p. 40). Y como es una cuestión de aleatoriedad, no se

puede inscribir sobre una población, sobre un territorio

específico. Ahora, las ciudades presentan la posibilidad

de realizar intervenciones de manera más efectiva, pero

no porque se intervenga toda la ciudad, sino porque se

realiza el control y la vigilancia desde la misma configu-

ración de los espacios urbanos, con el propósito de dis-

minuir la posibilidad, la aleatoriedad y el impacto produ-

cido por esa difusión.

Entonces, tres acepciones sobre la seguridad o disposi-

ciones acerca de la seguridad. Una, mecanismo jurídico

que pretende disponer en clave binaria los comporta-

mientos admitidos y sus deliberados castigos. Segunda,

mecanismo disciplinario; se trata de controles y vigilan-

cias a los cuerpos, las poblaciones, pero también, se trata

533


más que de un momento espectacular, de una práctica

de control al castigado. En últimas, antes y después del

acto delictivo ya se han puesto en práctica mecanismos

de seguridad que pretenden reconocer, ubicar, captu-

rar y reprender a la persona y a la sociedad expectante.

Tercera, mecanismos de seguridad que pretenden pre-

venir y presupuestar la actividad delictiva en un espacio,

en un medio y sobre una población, en aras de mejorar

(o de mantener en buen estado) la circulación -econó-

mica, pero también de otras índoles- en la ciudad, de

manera inicial (ver Guzmán Barney, 2000).

Si se trata de realizar una acción administrativa en

torno a la seguridad, hemos de pensar que se trata de

todo el espectro de acciones conducentes a generar

inseguridad; por ello hablamos desde políticas civilistas,

de educación y cultura, de política carcelaria, en tanto

que se trata de incentivar un comportamiento tendiente

a la seguridad social y personal, a mejorar la conviven-

cia, a educar en cultura y valores, etc., pero también en

tanto se trata de corregir y prevenir la acción violenta o

que genera inseguridad, en este momento, en el caso

de las ciudades o de la vida en sociedad que caracteri-

za a las ciudades (Dromi, 2002; Ibáñez, 2005; Isaza, 2005).

También hemos de destacar que se trata de acciones

tendientes a reducir la inseguridad en ciudades que no

son similares entre sí, cuyas historias y realidades son dife-

rentes, por lo que siempre se debe pensar en términos de

aplicación local a casos concretos, a situaciones especí-

534


ficas, a procesos particulares y su contexto. En el momen-

to en que podemos inscribir la percepción de seguridad

con la ciudad o la inseguridad en el ámbito urbano, po-

demos preguntarnos por la Política Pública de seguridad

ciudadana. Separándonos de estas consideraciones

propias de un referencial global, nos inscribimos, de una

vez, en el caso colombiano.

Así, la cuestión sobre la Política Pública de seguridad,

en términos explícitos, solo comienza en 1991, si bien se

pueden observar mecanismos de seguridad, en la me-

dida en que han sido correlativos a la construcción de

las ciudades, a los dispositivos estatales, a los organismos

policiales o militares; pero un enfoque en Política Públi-

ca es difícil de hallar. Hablar entonces de la inseguridad

como fenómeno o como problema, objetivo de la Polí-

tica Pública, es un tanto arbitrario, en tanto no se plan-

teó en tal sentido hasta el año 2011, fecha en la cual se

presenta oficialmente la ley de seguridad ciudadana. Sí

ha sucedido, en cierta medida, que la seguridad nacio-

nal ha desbordado las fronteras de las ciudades, y se ha

concentrado en una sola acción ambas formas de segu-

ridad (nacional y ciudadana), y en esa medida se han

incluido proyectos, programas, leyes, decretos y oficinas

que intentan ocuparse en alguna medida de la insegu-

ridad ciudadana pero relacionada con la inseguridad

nacional. Por lo tanto, describamos un tanto la situación

de seguridad en el país a partir de la perspectiva nacio-

nal. Si la seguridad ciudadana fue un problema alguna

535


vez, fue porque se había vulnerado la seguridad nacio-

nal al mismo tiempo. Las problemáticas que han aque-

jado al país desde la segunda mitad del siglo XX se han

vinculado siempre a la posible desestabilización macro

que representan: narcotráfico, guerrillas, paramilitares,

terrorismo últimamente. Hay otro tipo de amenazas que

en el contexto colombiano poco se sienten, como inva-

siones extranjeras, secesiones, guerras con otros países,

entre otras, y que de todas formas determinan la mane-

ra en que se plantean las soluciones a los conflictos. En

nuestro contexto, la doctrina de seguridad nacional ha

tenido mucha fuerza e influencia en la configuración de

las instituciones encargadas de la seguridad del Estado.

La ausencia de mecanismos de Estado, la debilidad

intrínseca que trae consigo el tratamiento militar de la se-

guridad en las ciudades y el conflicto interno con sus res-

pectivos actores, son factores que han sido destacados

como determinantes de la inseguridad en el país en ge-

neral, y en las ciudades, en concreto. La tesis que se ins-

cribe de manera más recurrente es que la incapacidad

del Estado para administrar justicia de manera eficiente

y eficaz, es lo que ha llevado a grupos irregulares a admi-

nistrar justicia de manera ilegal, a espaldas del gobierno,

de manera eficaz pero aplicando mucha violencia. En

este punto confluyen tanto guerrilla como paramilitaris-

mo, en la medida en que son grupos que intentan es-

tablecer proyectos sociales y políticos, basándose sobre

todo en el control territorial, la aplicación de la fuerza y

536


la provisión de seguridad y vigilancia en zonas deprimi-

das de las ciudades (cfr. Alfredo Molano, 1995 en PNUD y

PNR). El Estado, por su parte, no cuenta con los recursos

ni la capacidad de administrarlos de manera eficiente,

lo que deja espacios que son llenados por otros grupos,

al mismo tiempo que la sociedad civil no impide que se

formen o establezcan dichos grupos, por ser incipiente,

débil, incoherente, inconexa, poco participativa y en

general, marginada social y económicamente; muchas

veces la sociedad acepta la intervención de grupos ile-

gales, en la medida en que el Estado no ha aplicado de

manera eficaz el peso de la fuerza ni la ley (cfr. Francisco

Leal Buitrago, 2006).

Lo anterior implica que las acciones del Estado nacio-

nal tendientes a controlar la violencia y mejorar la se-

guridad y convivencia dentro de la sociedad han sido

insuficientes y, en ocasiones, contradictorias. En este tra-

bajo se sostiene que el fallo más importante radica en

la incapacidad del Estado nacional en manejar cues-

tiones que son de índole local, debido a que el aparato

administrativo nacional no sabe manejar dicho ámbito y

también debido a que su atención ha estado centrada

en los problemas de ámbito nacional, como lo es la lu-

cha contra la guerrilla, los paramilitares y el narcotráfico,

todos grupos de acción nacional.

El clamor que se hace reiteradamente es a que el

gobierno haga algo en aras de resolver situaciones de

537


inseguridad y en alguna medida sobre los factores de

inseguridad, sin que esto recaiga específicamente sobre

un ámbito nacional o local. Esto plantea el debate en-

tre acción nacional – acción local: ¿Quién debe ser, o

en dónde debe estar, el núcleo o motor de una Política

Pública sobre la seguridad ciudadana? Evidentemen-

te, esta respuesta implicaría algún juicio normativo que

no es pertinente. Sin embargo, si se trata de realizar una

descripción inicial de lo que ha sido en la práctica, ve-

mos que la acción ha sido mixta (Ávila & Pérez, 2011). El

gobierno nacional tiende a intervenir en las ciudades de

manera drástica y algunas veces dramática, en situacio-

nes que no se pueden manejar a nivel local, esto es, con

los recursos que dispone una alcaldía. Ejemplos de esto

serían la captura de Pablo Escobar, la toma del Palacio

de Justicia, la militarización de ciertas zonas marginales

en las ciudades, etc.

Mientras que otras acciones, que han tomado fuerza

durante la segunda mitad de la década de los noven-

ta, son manejadas por medio del presupuesto local, con

entes locales (secretarías de integración, de gobierno,

de hacienda), con agentes locales (policía local, funcio-

narios locales), y su objetivo tiende a ser más la educa-

ción civil que la reprensión. Esto supondría afirmar que la

acción mixta es necesaria para controlar ciertas situa-

ciones especiales. Pero también es de suponer que hay

programas locales, digamos no vinculados a acciones

militares, de las que hacen parte fondos nacionales, im-

538


pulso nacional y voluntad política nacional, sin los cuales

la acción administrativa local no podría suceder (sobre

todo en planes de recuperación de largo aliento, como

los de rehabilitación nacional llevados a cabo en Mede-

llín luego de Pablo Escobar, la militarización de amplias

zonas en el Valle y, podría decirse, también la seguridad

en Bogotá está muy relacionada con los cantones milita-

res y la Administración Nacional).

En efecto, el marco nacional de conflicto armado,

como se ha venido diciendo, implica una serie de proble-

mas para la implementación de Políticas Públicas locales,

sobre todo en lo que se refiere a la seguridad. En tanto el

gobierno nacional ha tenido su atención centrada en la

confrontación armada contra la guerrilla, otras situaciones

han sido desatendidas. Una hipótesis que se manejaría al

respecto, es que el crecimiento del narcotráfico y su im-

portante relación con sectores de la política nacional es

resultado de la escasa atención que se le puso a los pro-

cesos sociales de las ciudades y cómo éstos se convertían

en grupos mafiosos cada vez más fuertes a la vista de to-

das las autoridades (desde el gobierno hasta la prensa).

Una vez el problema se hizo inmanejable, fue necesaria la

acción mixta y la participación de agencias extranjeras

para frenar el crecimiento del ‘cartel de Medellín’. Otro

poco sucede con el ‘cartel de Cali’. Por esto, el conflicto

armado es un marco, un contexto social y político que

influencia la toma de decisiones de agencias en todos los

ámbitos y dimensiones; afecta el proceso de formulación

539


de los problemas, afecta la implementación de políticas,

influencia la interpretación de los resultados, polariza a la

población y al gobierno, entre otros. El conflicto armado

no juega un papel en el escenario, ni tampoco es un fac-

tor; corresponde como un escenario en sí mismo, hace

parte del contexto en que la política de seguridad ciu-

dadana se desenvuelve, particularmente desde un nivel

discursivo y presupuestal.

4. CONCLUSIONES

La cuestión central de una Política Pública sobre segu-

ridad ciudadana, debe radicar en el contexto local (Ca-

macho, Otero & Acevedo, 2002). Esta es una afirmación

importante, puesto que determina que el gobierno na-

cional debe apoyar, y el gobierno local, junto con las au-

toridades locales, deben ser las que lleven el liderazgo en

estas iniciativas. Por ejemplo, en el caso de Medellín, du-

rante los cuatro años de gobierno de César Gaviria (1990-

1994), se trató de implementar una política particular; de

alguna manera tratar el caso de la ciudad más violenta

del país. Ahora se llega a la necesaria conclusión de que

hay obstáculos muy fuertes a cualquier acción por parte

del gobierno en materia de Política Pública de seguridad,

y que definirá el carácter de dicha política y su necesa-

ria aplicación. Una, la deficiencia de la administración

de justicia: en todo caso, las poblaciones que son paci-

ficadas por vías militares retoman la violencia o la mani-

fiestan de otras formas menos organizadas, en la medida

en que el Estado no cubre la demanda de justicia y no

540


necesariamente en los grandes casos, sino en las peque-

ñas disputas y conflictos que se viven cotidianamente (cfr.

Alejandro Linares Castillo, PNR); esto, que de todas formas

ya ha sido reiterado, es necesario complementarlo con la

realidad en la que viven los agentes de policía que cubri-

rían las zonas (comunas en Medellín y Cali, localidades en

Bogotá), y la capacidad técnica de la Fiscalía y Medicina

Legal, en términos de investigación.

Segunda, poderosos sentimientos e ideas que se habían

construido alrededor de los grupos juveniles de delincuen-

cia, o los grupos de milicias populares, habían hecho muy

difícil su integración a la vida en comunidad, los cuales

pueden ser derribados solamente con acciones positivas

por parte de los grupos desmovilizados, y con el apoyo a

la comunidad para que acepte dichas acciones. Tercera,

los escasos equipamientos con que las comunidades más

violentas de la ciudad cuentan, hace necesaria una in-

versión importante en construcción de espacios públicos,

escuelas y centros deportivos, que hagan las veces de lu-

gares de sana convivencia o espacios en donde se pue-

dan dirimir los conflictos. Así mismo, es necesario incluir la

idea de los presupuestos participativos, que en Medellín,

con algún apoyo del Plan Nacional de Rehabilitación116,

116 Programa impulsado por el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986), por medio del cual se disponían mecanismos de reincorporación a la vida civil a la población guerrillera, comprendiendo capacitación, jornadas de memoria histórica, indemnización y reparación a víctimas, pero sobre todo, una muy significativa am-nistía a miembros de los ejércitos armados ilegales que se encontraran en negocia-ciones de paz con el gobierno. Este programa duró en firme hasta el gobierno de Cesar Gaviria. Como referencia para profundización, se puede observar el siguien-te documento web: http://www.bdigital.unal.edu.co/1422/6/05CAPI04.pdf.

541


pero con el liderazgo del gobierno local y el apoyo de

organizaciones locales, ha permitido focalizar la inversión

pública en los sectores más marginales de la ciudad, lo

cual ha generado una revaloración de las autoridades

del Estado, si bien con excepciones frente a la justicia y la

policía. Así, podemos ver que las estrategias exitosas que

se pueden implementar desde el Estado, deben partir por

reconocer autonomía a gobiernos locales, presupuestos

locales y participativos, y planes de acción que sean flexi-

bles ante los cambios que se presenten y que se adap-

ten a las condiciones históricas de la población en cues-

tión (mencionar unas estrategias, cuyo asidero teórico no

puede incluirse: jueces de paz, conciliadores en equidad,

foros comunitarios, presupuestos participativos, coopera-

tivas de vigilancia atadas al control de agencias estatales

de seguridad, control del porte de armas, entre otras, las

cuales han tenido menos eco por parte de las administra-

ciones locales de Bogotá y Cali). Esto, solo por mencionar

el caso de Medellín, que es más bien emblemático.

En suma, si hemos de hablar de Política Pública de

seguridad ciudadana, debemos empezar por decir

que el problema no es el mismo que el de la violencia,

y por lo tanto sus formas de solución no deben ser las

mismas. Se ha planteado históricamente que la mejor

forma de hacer frente a esta problemática es la vía

militar, pacificando actores armados, y que a partir de

allí va a surgir renovada la seguridad en las ciudades,

pero parece que no hay tal. La doctrina de seguridad

542


nacional ha tenido, sin duda alguna, mucha influencia

en el tratamiento que se le da a esta cuestión, y los go-

biernos nacionales de las últimas dos décadas no han

hecho mucho esfuerzo para salirse de esa concepción,

muchas veces tratando de salir del paso (muddling

through), evitando los males peores. No se trata enton-

ces de una política de ámbito nacional como puede

ser la seguridad social, la educación, la justicia; de un

orden diferente, la seguridad ciudadana debe partir de

un enfoque local, adaptable, ajustable, modificable,

etc. Ahora, en el contexto nacional, es cuestión tam-

bién del conflicto armado, pero su influencia tiene que

ver más con la polarización que construye en la socie-

dad que con la realidad social de las ciudades. En otras

palabras, si bien el conflicto armado interno representa

un fuerte obstáculo, no hay razón para que los gobier-

nos locales no puedan empezar a implementar políti-

cas de seguridad que tiendan a mejorar la calidad de

vida de los ciudadanos. Por tanto, mal haríamos en ligar

todas las razones de esta problemática al conflicto, sin

tener en cuenta todo un contexto rico en detalles y pro-

fundamente más complejo.

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Alejandra María Agudelo118

Angélica María Sánchez119

Resumen

El presente escrito es un informe técnico sobre los

avances realizados en el Proyecto Atlas Arqueológico

de Colombia -nodo suroccidental- en su primera fase;

una propuesta elaborada por el Instituto Colombiano

de Antropología e Historia, ICANH, que vincula varias

instituciones de carácter nacional, y cuyo objetivo prin-

117 Magíster en Historia/Instituto de Arqueología. Moscú. U.R.S.S. - Doctorado en Historia y Arqueología / Universidad Estatal de Voronech. U.R.S.S. Docente-Investigador Universidad del Valle (Departamento de Artes Visuales). Director del Museo Arqueológico Julio César Cubillos de la Universidad del Valle. Correo: [email protected] Antropóloga-Magíster en Antropología / Universidad de Antioquia. Antropóloga Corporación GAIA y consultora independiente. Correo: [email protected] Economista e Historiadora / Universidad del Valle. Investigadora y Curadora Museo Religioso, Étnico y Cultural de la Secretaría de Cultura y Turismo de Santia-go de Cali. Correo: [email protected].

546

Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a través de un Sistema de Información Geográfica, SIG

cipal es georeferenciar la información arqueológica

más relevante del país, a partir de informes y publica-

ciones arqueológicas, los Planes de Ordenamiento y

Desarrollo Municipal y las colecciones arqueológicas

de los municipios.

El Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia cons-

tituye un caso de implementación de las principales

políticas de conservación del patrimonio arqueológi-

co de la nación (Ley 1185 de 2008, Constitución Po-

lítica de 1991, Ley 197 de 1997, Decreto 833 de 2002,

Decreto 763 de 2009, Decreto 1151), que al tiempo

analiza la concepción de las mismas en los Planes

Territoriales y de Desarrollo municipales de la región

de estudio. Esta información fue consignada en un

Sistema de Información Geográfica, SIG, que se en-

cuentra disponible para consulta pública vía web en

la página del Instituto Colombiano de Antropología e

Historia, ICANH.

Palabras claves: arqueología, patrimonio, atlas ar-

queológico de Colombia, ICANH, Sistemas de Informa-

ción Geográfica (SIG), política cultural política conserva-

ción, colombia

1. INTRODUCCIÓN

El proyecto Atlas arqueológico de Colombia, es una

iniciativa que se adelanta desde 2009 en el Instituto Co-

547


lombiano de Antropología e Historia, ICANH120, como

respuesta a la necesidad urgente que tienen el Institu-

to, los centros de investigación y las entidades guberna-

mentales y privadas para acceder de manera rápida y

confiable a la información arqueológica del país, bajo

un Sistema de Información Geográfica, SIG121.

El objetivo principal del Proyecto es construir un registro

sistematizado y con referencia cartográfica (geo-referen-

ciación) de información arqueológica, de manera que

permita establecer características y localización del patri-

monio arqueológico en el territorio nacional, así como fac-

tores sociales e institucionales que inciden positiva o nega-

tivamente en su conservación. Esto obedece a la prioridad

del ICANH en cuanto al levantamiento y la administración

del inventario del patrimonio arqueológico nacional, y la

gestión actualizada de la información arqueológica como

soporte para la investigación y la toma de decisiones de

las entidades territoriales públicas y privadas, que se encar-

gan de la planeación o desarrollo de los proyectos de in-

fraestructura física y productiva del país.

120 Conforme al Artículo 6 de la Ley 397 de 1997, el Instituto Colombiano de Antropo-logía e Historia (ICANH) es la Institución competente en el territorio nacional respecto al manejo del patrimonio arqueológico. Éste podrá declarar áreas protegidas en las que existan bienes arqueológicos y aprobará el respectivo Plan de Manejo Arqueológico. Es una entidad del Estado colombiano que busca garantizar la investigación, la pro-ducción y la difusión del patrimonio antropológico, arqueológico, histórico y etnográ-fico del país; a esta entidad corresponde la expedición de las Licencias de Excavación Arqueológica, así como la recolección de los informes de investigación arqueológica que debe realizarse por ley, en cada excavación llevada a cabo por los investigadores.121 “Presentación”. Tomado de: Atlas Arqueológico de Colombia. Recurso electró-nico disponible en: http://www.icanh.gov.co/?idcategoria=5366. Consultado el 03 de septiembre de 2012.

548


Los antecedentes que condicionaron la creación de

este proyecto están relacionados directamente con

el quehacer de la arqueología colombiana desde sus

inicios, específicamente con la ubicación y dispersión

geográfica de las evidencias encontradas en las exca-

vaciones arqueológicas122. Inicialmente, en la primera

mitad del siglo XX, la problemática se centró en ubicar y

limitar las áreas de las culturas arqueológicas que esta-

ban representadas en los vestigios materiales (cerámica

y líticos) ubicados en los museos; información que era

referenciada en mapas o imágenes acompañadas de

textos que permitieron efectuar un diagnóstico del es-

tado del conocimiento arqueológico de las regiones del

país (ICANH, 2009).

Ya para las últimas décadas del siglo XX, esta informa-

ción, además de la aportada por los nuevos datos reco-

lectados en campo, fue localizada sobre la cartografía

oficial aportada por el Instituto Geográfico Agustín Co-

dazzi, IGAC123. Ejemplos de estos trabajos lo constituyen

el Atlas Arqueológico de Antioquia, elaborado por el

Instituto de Estudios Regionales de la Universidad de An-

122 Autores como Hernández de Alba (1941), Bennett (1944), ICANH (1989), Acevedo et al (1995), Therrien y Enciso (1996), ISA (1999), Botiva (2000), Pia-zzini et al (2001), ICANH (2002-2008) y Alcaldía de Medellín (2006), entre otros, muestran los resultados obtenidos a partir de la utilización de diferentes medios y tecnologías para la espacialización de los datos arqueológicos.123 El Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC- es la entidad que en Colombia, se encarga de producir el mapa oficial y la cartografía básica del país; elaborar el catastro nacional de la propiedad inmueble; realizar el inventario de las carac-terísticas de los suelos; adelantar investigaciones geográficas como apoyo al desarrollo territorial; capacitar y formar profesionales en tecnologías de información geográfica y coordinar la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales, ICDE.

549


tioquia (Acevedo, Botero & Piazzini, 1995), y el ejercicio

realizado por el ICANH para la sabana de Bogotá (The-

rrien & Enciso, 1996). Ahí la información fue consignada

en una base de datos en Excel y desplegada como

una capa en el software Autocad, aporte que permitió

visualizar espacialmente la información arqueológica.

Así, aproximadamente desde 1999, cuando se pre-

senta en la legislación los llamados Estudios de Impac-

to Ambiental, diferentes empresas relacionadas con la

construcción, la minería y la energía, entre otros, imple-

mentaron en sus estudios, a través del uso de los soft-

ware Arcview y Arcgis, capas adicionales con los datos

arqueológicos sumadas a las sociales, biológicas y es-

paciales, permitiéndoles evaluar de manera sistémica la

información ambiental (ICANH, 2009).

Dentro de este grupo que ya utiliza tecnologías de soft-

ware aplicado, cabe resaltar la labor desarrollada en el

2006 por el Instituto de Estudios Regionales de la Universi-

dad de Antioquia, quienes ubicaron sitios arqueológicos

y áreas con declaratorias de bienes de interés cultural

en el municipio de Medellín, llevando a cabo la jerar-

quización de áreas de potencial arqueológico y niveles

de restricción en el uso del suelo, con miras a alimentar

el POT municipal (Alcaldía de Medellín, 2006).

Por otra parte, desde el 2002 el ICANH viene realizan-

do el registro de sitios arqueológicos en una plataforma

550


SIG Arcview, a partir de la revisión de la bibliografía es-

pecializada disponible para varias regiones de Colom-

bia (ICANH, 2002-2008), experiencia que, sumada a la

necesidad de geo-referenciar las evidencias obtenidas

en excavaciones arqueológicas, originaron la formula-

ción del Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia.

En el planteamiento de los objetivos del proyecto, en

el desarrollo del mismo a través de herramientas tecno-

lógicas, y en la difusión que se hace a través de la pá-

gina web del ICANH, tiene lugar la implementación de

las principales políticas de conservación del patrimonio

histórico, arqueológico y cultural de la nación. De esta

manera se da cumplimiento a la Constitución Política

de Colombia, a la Ley de Registro Nacional de Patrimo-

nio Cultural y la Ley General de Cultura, entre otros, en

aspectos concretos que se muestran detalladamente a

continuación.

Constitución Política de Colombia, 1991. Artículo 63.

“Los bienes de uso público, los parques naturales, las

tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de res-

guardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los

demás bienes que determine la ley son inalienables,

imprescriptibles e inembargables”124. De igual forma, en

el Artículo 72 se establece que

124 Ver Constitución Política de la República de Colombia, 1991. Artículo 63.

551


[…] El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad na-cional, pertenecen a la Nación y son inalienables, in-embargables e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales que pudieran tener los grupos étnicos asen-tados en territorios de riqueza arqueológica125.

Ley 397 de 1997, Artículo 14. Registro Nacional de Pa-

trimonio Cultural.

La Nación y las Entidades Territoriales estarán en la obligación de realizar el registro del patrimonio cultural. Las Entidades Territoriales remitirán periódicamente al Ministerio de Cultura sus respectivos registros, con el fin de que sean contemplados en el registro Nacional del Patrimonio Cultural. El Ministerio de Cultura reglamenta-rá lo relativo al registro y definirá las categorías de pro-tección aplicables a los diversos tipos de bienes regis-trados, en coordinación con las Entidades Territoriales126.

Decreto 833 de 2002, por el cual se reglamenta par-

cialmente la Ley 397 de 1997 en materia de Patrimonio

Arqueológico Nacional. Artículo 14.

Registro de bienes integrantes del patrimonio arqueológi-co. Compete al Instituto Colombiano de Antropología e Historia llevar un registro de bienes integrantes del patrimo-nio arqueológico, el cual tendrá propósitos de inventario, catalogación e información cultural. El registro de bienes integrantes del patrimonio arqueológico se mantendrá

125 Ver Constitución Política de la República de Colombia, 1991. Artículo 72126 Ver Ley General de Cultura – Ley 397 de 1997. Artículo 14.

552


actualizado y se integrará al Registro Nacional del Patrimo-nio Cultural que administra el Ministerio de Cultura. El Insti-tuto Colombiano de Antropología e Historia reglamentará de manera acorde con el Registro Nacional del Patrimonio Cultural, la forma, requisitos, elementos, informaciones y demás atributos necesarios, a efectos de mantener un ad-ecuado registro. El Instituto Colombiano de Antropología e Historia realizará el registro de que trata este Artículo de manera oficiosa o a solicitud de tenedores de bienes in-tegrantes del patrimonio arqueológico. En ningún caso el registro de bienes integrantes del patrimonio arqueológi-co, cuya tenencia se mantenga radicada en quien haya entrado por alguna causa en la misma, conferirá derechos de prohibido el ejercicio sobre los respectivos bienes, según lo previsto en la Constitución Política en las normas vigen-tes y en el presente Decreto127.

Ley 1185 de 2008, por la cual se modifica y adiciona

la Ley 397 de 1997 –Ley General de Cultura, Artículo 9.

Registro de bienes de interés cultural.

La Nación, a través del Ministerio de Cultura y sus enti-dades adscritas (Instituto Colombiano de Antropología e Historia y Archivo General de la Nación), así como las entidades territoriales, elaborarán y mantendrán actu-alizado un registro de los bienes de interés cultural en lo de sus competencias. Las entidades territoriales, el Insti-tuto Colombiano de Antropología e Historia y el Archivo General de la Nación, remitirán anualmente al Ministerio de Cultura, la Dirección de Patrimonio y sus respectivos registros, con el fin de que sean incorporados al Registro Nacional de Bienes de Interés Cultural. El Ministerio de Cultura reglamentará lo relativo al registro128.

127 Ver Decreto 833 de 2002, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 397 de 1997 en materia de Patrimonio Arqueológico Nacional y se dictan otras disposiciones. Artículo 14.128 Ver Ley 1185 de 2008. “Por la cual se modifica y adiciona la Ley 397 de 1997 - Ley General de Cultura - y se dictan otras disposiciones”. Artículo 9.

553


Decreto 763 de 2009, Artículo 55, Numeral 3: Autoridad

competente:

El Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH- es la única entidad facultada por las disposicio-nes legales para aplicar el régimen de manejo del pat-rimonio arqueológico tanto en el nivel nacional, como en los diversos niveles territoriales. Le compete al ICANH: elaborar y mantener actualizado el registro de bienes arqueológicos, Áreas Arqueológicas Protegidas y sus Áreas de influencia 129.

Decreto 1151. Gobierno en línea. Por el cual se es-

tablecen los lineamientos generales de la Estrategia de

Gobierno. “Trámite que puede ser realizado por medios

electrónicos a través del portal de una entidad, ya sea

de manera parcial en algunos de sus pasos o etapas,

o total, hasta obtener completamente el resultado re-

querido, localización y delimitación de las regiones con

registro de sitios arqueológicos”130.

2. METODOLOGÍA

El proyecto concebido como una herramienta de

apoyo a la gestión del patrimonio arqueológico de la

Nación, se vincula inicialmente a la Infraestructura Co-

lombiana de Datos Espaciales liderada por el Instituto

Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, buscando a futuro

129 Ver Decreto 763 de 2009. Artículo 55. Numeral 3.130 Ver Decreto 1151. Gobierno en Línea. República de Colombia, Ministerio de Comunicaciones. Versión on-line, disponible en: http://www.oas.org/juridico/spa-nish/mesicic3_col_dec1151.pdf.

554


la consolidación de un Sistema Nacional de Registro Ar-

queológico, administrado por el ICANH, que se articule

al Sistema Nacional de Información Cultural-SINIC del

Ministerio de Cultura, así como a otras entidades del

orden nacional (ICANH, 2009, p. 6).

Los propósitos mencionados se materializan en la

construcción de la plataforma de consulta on-line, don-

de la información arqueológica recolectada podrá

ser consultada a través de cartografía, datos numéricos

relacionados con el territorio y gráficos estadísticos que

respondan a necesidades no solo de arqueólogos e in-

genieros civiles, sino de la comunidad científica y el pú-

blico en general, de manera que toda la población que

tenga acceso a Internet conozca los resultados de las

investigaciones arqueológicas que se realizan en el terri-

torio nacional.

Para llevarlo a cabo, es necesaria la construcción de

un Sistema de Información Geográfica -SIG-. Este consis-

te en un sistema de computación que permite cartogra-

fiar datos (que pueden provenir de planillas, bases u otras

fuentes), cuando éstos previamente cuentan con referen-

cias geográficas, es decir, localizados en coordenadas X

(este-oeste), Y (norte-sur), y en muchos casos Z (altura).

De esta manera la información arqueológica plana (pro-

veniente de escritos, investigaciones, publicaciones, entre

otros), se transforma en un objeto cartográfico visual.

555


Teniendo en cuenta los requerimientos de recursos,

personal y tecnología que implica la construcción de

un Sistema de Información Geográfica, SIG, se hizo ne-

cesaria la concurrencia de diversas entidades públicas

y privadas para su diseño, puesta en marcha y opera-

ción. De esta manera se vincula al proyecto la Agencia

Nacional de Hidrocarburos - ANH, el Instituto Geográfico

Agustín Codazzi, IGAC; el Fondo Financiero de Proyectos

de Desarrollo, FONADE; La Universidad del Valle, la Uni-

versidad del Magdalena y la Universidad de Antioquia.

El proyecto se formuló en dos fases: en la primera, con-

cluida en el mes de noviembre de 2010, se llevó a cabo

el diseño, la alimentación preliminar y el ajuste del sistema

de información; en la segunda, que se adelanta actual-

mente, se está realizando la alimentación final y tendrá

lugar la promoción y divulgación de los resultados del At-

las. La experiencia que se quiere mostrar en este artículo,

está basada en el desarrollo de la primera fase, específi-

camente para la región suroccidental del país.

La ejecución de esta primera fase del proyecto,

se llevó a cabo a través de cuatro ejes distribuidos

territorialmente: el primer eje llamado ICANH y con sede

en Bogotá, tiene a su cargo la coordinación general del

proyecto, el enlace con las entidades que participen del

mismo y el levantamiento, y la sistematización de la infor-

mación disponible para el centro y oriente del país. Los

ejes restantes corresponden a equipos de investigación

556


localizados en la Universidad de Antioquia (eje occiden-

tal), Universidad del Magdalena (eje norte) y la Universi-

dad del Valle (eje suroccidental), a la que correspondió

el procesamiento y sistematización de la información ar-

queológica disponible para los departamentos del Cau-

ca, Valle del Cauca, Quindío y Nariño.

2.1 Articulación de la información arqueológica al SIG: el eje suroccidental

Este eje que comprendió los departamentos de Cauca,

Valle del Cauca, Quindío y Nariño, fue asignado a la Uni-

versidad del Valle, entidad encargada de llevar a cabo

la recolección y el análisis de los datos en estos departa-

mentos para alimentar el SIG. Este proceso de alimenta-

ción se desarrolló a través de un aplicativo de captura131,

en el que los datos, una vez georeferenciados (ligados a

coordenadas geográficas), eran ingresados teniendo en

cuenta la procedencia, las características y las entidades

o investigadores responsables de su reporte.

Lo que permite el aplicativo es ingresar la informa-

ción de los sitios excavados, la ubicación geográfica

de estos, los resultados obtenidos y su datación y los

investigadores responsables del reporte. Por otra parte,

también se ingresaban los datos y coordenadas de las

colecciones arqueológicas públicas y privadas, así como

el reporte de los Planes de Ordenamiento y Desarrollo

131 Se trata de un formato digital para ingresar la información al SIG, disponible vía web.

557


Municipales que contemplaban la protección al patri-

monio arqueológico en las respectivas ciudades de la

región estudiada. Este proceso fue desarrollado por la

Universidad del Valle, a través del Museo Arqueológico

Julio César Cubillos.

El equipo de trabajo buscaba analizar la protección al

patrimonio arqueológico en los Planes Municipales de

Desarrollo y e n l o s Planes de Ordenamiento Territo-

rial; investigar las colecciones arqueológicas (públicas y

privadas); estudiar los informes y publicaciones arqueo-

lógicas realizadas a partir de las prospecciones en la re-

gión, de manera que se describieran los sitios en los que

se realizaron excavaciones, la presencia (o ausencia) de

material arqueológico en ellos, la descripción y datación

del material encontrado, los estados de conservación,

el potencial arqueológico de cada una y, finalmente,

los investigadores responsables de estos reportes.

Con respecto al suministro de información por parte

de las entidades municipales públicas y privadas, hubo

gran disposición de éstas para con la gestión del Proyec-

to Atlas; mientras que el uso de las páginas web oficiales

de municipios y departamentos fue precisa y útil, en la

medida que permitieron ordenar y cuantificar las dife-

rentes investigaciones sobre el patrimonio arqueológico

de la región, así como la protección contemplada en

la Planeación municipal y departamental. En definitiva,

el proceso de recolección se cumplió con éxito y logró

558


establecer contactos entre la Universidad y Corporacio-

nes, Gobernaciones, Alcaldías, Casas de Cultura, Mu-

seos, Bibliotecas y Centros de Documentación.

Las dificultades técnicas del proceso se presentaron

en el análisis de los textos arqueológicos más antiguos.

Estos en general utilizaban sistemas de coordenadas he-

terogéneos e imprecisos, distintos a los utilizados en la

actualidad (en algunos casos definitivamente no los uti-

lizan, o ubican los hallazgos a través de la distancia con

respecto a puntos específicos, como cabeceras munici-

pales, ríos o haciendas). En este caso y en general para

la validación de la información suministrada por los in-

formes, se hizo uso del paquete cartográfico entregado

por el IGAC, así como de los programas GPS Utility (en la

transformación de las coordenadas) y Google Earth (en

la comprobación de las coordenadas reportadas).

3. RESULTADOS

Al finalizar esta primera etapa del proyecto para el

eje suroccidental, se encontraron en total 181 textos ar-

queológicos, es decir, reportes y publicaciones a partir

de investigaciones y prospecciones arqueológicas. En

las mismas se lograron identificar 779 sitios excavados y

reportados y 864 hallazgos arqueológicos. Se pudieron

estudiar un total de 155 Planes Municipales de Desarrollo,

mientras que en toda la región se pudieron identificar 35

colecciones arqueológicas (privadas y públicas).

559


Los datos de Sitios, Municipios y Colecciones, se des-

agregan por región en la Tabla 1. Las referencias biblio-

gráficas no se atribuyen a una u otra región, primero, por

disposición del sistema de consulta, segundo, porque al-

gunas investigaciones abarcan más de un departamento

al tiempo, en tanto el ordenamiento territorial prehispáni-

co generalmente no corresponde al contemporáneo.

Tabla 1. Datos ingresados al Aplicativo por Departamento

Valle Cauca Quindío Nariño TOTALSitios 342 90 92 255 779

Municipios 41 38 12 64 155

Colecciones 11 6 7 11 35

Fuente: elaboración propia (resultados de la investigación).

Teniendo acceso a la información enviada en forma

de reportes por el IGAC a partir de los datos ingresados

en el aplicativo de captura, se pudieron realizar algu-

nas observaciones preliminares y comparaciones entre

los departamentos que hicieron parte del eje. Una for-

ma práctica de realizar estas comparaciones es a tra-

vés de imágenes, por lo que se presenta el Gráfico 1. El

análisis de este Gráfico muestra como, aunque Nariño

es el departamento con mayor número de municipios

ingresados al aplicativo (64), es el Valle del Cauca el

que reporta la mayor cantidad de sitios a partir de in-

vestigaciones arqueológicas (342) y, proporcionalmente

el Quindío, mayor proporción de museos por municipio.

560


Gráfico 1. Comparación de los datos ingresados al Aplicativo por Departamento -a partir de los datos de la Tabla 1-


El SIG, una vez terminado y puesto a disposición de la

comunidad en general, estará en capacidad de arrojar

resultados numéricos, gráficos y por supuesto cartográ-

ficos, que facilitarán la visualización de la información

con respecto al territorio, a través de la superposición

de capas. La Tabla 1, el Gráfico 1 y el Mapa 1 son ejem-

plos explícitos de esta función, y el siguiente apartado

constituye tan solo un ejemplo de los análisis que se

pueden realizar a partir de la georreferenciación de los

datos arqueológicos.

561


Mapa 1. Distribución de los sitios arqueológicos en la región de estudio

Fuente: imagen reporte mostrada por el SIG, Atlas Arqueológico de Colombia.

562


3.1 El Valle del Cauca: un caso de estudio

El Mapa 1, arrojado por el SIG (en fase de desarro-

llo), muestra la concentración de sitios explorados en

los departamentos de Valle del Cauca, Cauca, Nariño

y Quindío. Tal situación visualizada a través de la distri-

bución de los sitios, no solo muestra un panorama de la

arqueología en esta región del país, sino que plantea

algunos interrogantes, fuentes potenciales de estudio e

investigación.

Un ejercicio podría girar en torno al análisis del caso

del Valle del Cauca y su relativa abundancia de sitios

excavados, en comparación con los otros tres departa-

mentos que componen el eje. Al respecto, la antropólo-

ga Sonia Blanco, advierte que no se deben identificar los

asentamientos prehispánicos con los hallazgos reporta-

dos en investigaciones científicas, dado que en muchos

lugares de Colombia podrían existir asentamientos que

aún no han sido encontrados (Sánchez, 2010). Por tan-

to, un primer análisis se realizaría sobre la abundancia

de investigaciones (a partir de excavaciones arqueo-

lógicas) en el departamento del Valle del Cauca, con

respecto a la región estudiada.

Al respecto, se plantean las siguientes hipótesis:

• La región arqueológica de Calima Darién, como

pionera en investigaciones arqueológicas desde

los años setenta.

563


• Continuidad de las instituciones que promueven la

conservación y la investigación en la región y su

carácter departamental.

• Consideración de la protección al patrimonio ar-

queológico dentro de los planes departamentales

y municipales, especialmente los concernientes al

ordenamiento territorial (Gráfico 2).

• La difusión que llevan a cabo los museos arqueoló-

gicos del departamento.

• Proyectos de infraestructura llevados a cabo en la

región.

En la década de los años treinta, iniciaron las investiga-

ciones arqueológicas en la región Calima de la mano de

Warwick Bray y James Ford, debido en parte a labores de

rescate realizadas a raíz del saqueo que empezó a obser-

varse en la región. Para la década de los setenta tiene lu-

gar el auge de investigaciones que atrajo arqueólogos del

exterior como Karen Olson Bruhns y Henry Wassén, al tiem-

po que suscitó el interés de científicos de la región como

Inés Sanmiguel, Álvaro Chávez, Ana María de Caldas, Ma-

rina Villamizar, Clemencia Plazas, y otros (Bray, 1976).

En ese momento también llegó a la zona el apoyo de

instituciones como la Fundación Pro-Calima, impulsando

aún más la investigación gracias al aporte de recursos

para los arqueólogos, así como para el desarrollo de las

investigaciones y las primeras dataciones que se realiza-

ron en esa década (Herrera, 1984). Para 1967 se fundó

564


el Centro Regional de Investigación Arqueológica-CRIA

que en 1994 pasaría a ser el Museo Arqueológico Julio

César Cubillos, en honor a su primer director; desde este

Museo también se apoya la investigación arqueológica

en la región (Sánchez, 2010).

Al mismo tiempo, un gran aporte a la investigación ar-

queológica en el Valle del Cauca y sus alrededores re-

cae en el Instituto de Investigaciones Científicas del Va-

lle- INCIVA creado en 1979, que más adelante pasó a ser

el Instituto para la Investigación del Patrimonio Cultural y

Natural del Valle del Cauca, conservando la misma sigla.

El INCIVA es una Institución gubernamental de orden de-

partamental destinada a la investigación, promoción,

preservación y uso sostenible del patrimonio natural y

cultural del Valle del Cauca (INCIVA, 2010).

Gráfico 2. Componente arqueológico en la Planeación municipal en el Valle del Cauca


Por otra parte, el INCIVA, al ser una dependencia de

la Gobernación del Valle del Cauca, tiene participación

565


en el Plan de Desarrollo Departamental, lo que represen-

ta “recursos para la inversión destinados a la preserva-

ción, investigación y difusión de la biodiversidad y del

patrimonio cultural, turístico, natural y arqueológico del

Valle del Cauca” (Gobernación del Valle del Cauca,

2008). Al mismo tiempo, es esta la Institución que en el

departamento está encargada de hacer cumplir las le-

yes tendientes al rescate y la protección del patrimonio

arqueológico y cultural, lo que ha logrado permear las

disposiciones que en tal sentido se han estipulado en los

Planes Municipales, especialmente en los Planes de Or-

denamiento Territorial, tal como lo muestra el Gráfico 2.

Esta Institución construyó el Museo Arqueológico Ca-

lima en la zona de Darién, que empezó a funcionar

desde 1994 como Centro institucional dedicado a las

investigaciones y la divulgación arqueológica del Valle

del Cauca, además de financiar las investigaciones ar-

queológicas realizadas en la región. Al igual que esta

Institución, el Museo Arqueológico Julio César Cubillos

(a través de la Universidad del Valle) financia las investi-

gaciones arqueológicas de la región, aunque no en la

misma proporción en que lo hace el INCIVA.

Otros museos de la región no aportan recursos para la

investigación, pero cumplen un papel fundamental en

la difusión del patrimonio arqueológico y cultural entre

las distintas generaciones del Valle del Cauca; mientras

las colecciones privadas reportadas ante ICANH cum-

566


plen un papel de igual importancia en la conservación

de este patrimonio.

Finalmente, deben señalarse las labores de infraestructu-

ra y urbanizaciones de vivienda que han tenido lugar en el

Valle del Cauca, en donde se han llevado a cabo impor-

tantes investigaciones arqueológicas. En este punto con-

vergen los factores anteriores, ya que han sido proyectos

en los cuales se ha cumplido la protección al patrimonio

arqueológico, histórico y cultural del Valle, gracias también

a las instituciones que han estado presentes para que el

cumplimiento de esta ley sea posible. Un ejemplo claro

lo constituyen el Gasoducto de Occidente, obra de gran

magnitud que permitió una importante secuencia de in-

vestigaciones arqueológicas por su recorrido, pero también

los diferentes proyectos de vivienda que, en cumplimiento

de la ley, han solicitado la asistencia de los arqueólogos,

cuando han encontrado asentamientos prehispánicos.

4. CONCLUSIONES

Con la creciente acumulación de información y es-

tudios arqueológicos, y la necesitad de divulgarlos y

consultarlos, los Sistemas de Información Geográfica,

SIG, cobran gran importancia dentro del ejercicio de los

arqueólogos, específicamente en el cruce y la georefe-

renciación de la misma para establecer, de manera di-

námica, antecedentes o necesidades de investigación

relacionadas con el territorio. La disposición de la infor-

mación arqueológica incorporada en la construcción

567


del SIG que comprende el proyecto Atlas Arqueológico

de Colombia, será útil para arqueólogos, ingenieros y

la comunidad científica; para las entidades nacionales

encargadas de la protección del patrimonio arqueológi-

co de la nación a partir del análisis de resultados arroja-

dos por la plataforma de consulta, y para la comunidad

en general interesada en este tipo de información.

El Programa ofrecerá un amplio panorama de las in-

vestigaciones que se han llevado a cabo en la región,

así como de la protección al patrimonio arqueológico

considerado en la Planeación municipal. Permitirá agili-

zar el análisis de la distribución regional de los diferentes

hallazgos, y al mismo tiempo cruzar variables en tiempo

y espacio de los contextos arqueológicos. Así, en los es-

tudios de carácter arqueológico que usen el Atlas ar-

queológico, sería posible ilustrar los asentamientos halla-

dos, la adaptación a diversos ambientes, la presencia de

recursos diferenciados y de áreas agrícolas, entre otros.

El proyecto Atlas Arqueológico de Colombia consti-

tuye una herramienta analítica que posibilita una bue-

na planificación y control de los bienes arqueológicos,

en busca de mecanismos prácticos y legales para la

divulgación, protección y conservación del patrimonio

arqueológico y, específicamente, para la gestión ar-

queológica a partir de la discusión y el debate, de la

cualificación de la información en términos de políticas

de gestión del patrimonio y de planificación del territorio.

568


BIBLIOGRAFÍA

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573

Jefferson Carmona Maldonado, Gleidy Alexandra Urruego Estrada

20Panorama Institucional e

Impacto Fiscal Territorial creadas al amparo de la Ley 617 de 2000.

Restricciones y limitaciones para el desarrollo socio económico132

Jefferson Carmona Maldonado133

Gleidy Alexandra Urruego Estrada134

Resumen

La Ley 617 de 2000 se constituyó en una de las decisio-

nes de política fiscal más importantes en el marco de la

crisis fiscal nacional y territorial a finales de la década de

los años 90, como prueba fehaciente de la dependen-

cia que el Estado Central ejerce sobre las entidades terri-

toriales. Como norma implementa un límite de gastos de

132 Este artículo es producto del proyecto de investigación: “Gobernabilidad De-mocrática Territorial para el Desarrollo Institucional. Una salida a la crisis de ca-tegorización departamental y municipal y el saneamiento fiscal en Colombia.”, fi-nanciado por la ESAP (Escuela Superior de Administración Pública), en el período agosto 10 de 2012 a diciembre de 2012, ejecutado por el Grupo de Investigación en Política, Derecho y Gestión Pública de la ESAP, categoría A en Colciencias. Dirección: Calle 51 # 10 B 23Medellín, Colombia.133 Administrador Público. Escuela Superior de Administración Pública (APT) Territo-rial Antioquia-Chocó. Correo: [email protected]@hotmail.com. 134 Administradora Pública. Escuela Superior de Administración pública. Estudian-te de Maestría en Hábitat III semestre. Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín. Correo: [email protected].

574

Panorama institucional e Impacto Fiscal Territorial creadas al amparo de la Ley 617 de 2000. Restricciones y limitaciones para el desarrollo socio económico

funcionamiento según la categorización respecto a los

ingresos propios de los cuales habla la misma Ley, incluso

contempla la extinción de aquellos municipios financie-

ramente no viables.

La Ley contiene una cantidad de instrumentos para sol-

ventar la crisis fiscal en la que se encontraba el país. En el

presente artículo se pretende dilucidar los antecedentes,

los riesgos, las salvedades y las dilaciones de la Ley de sa-

neamiento fiscal enmarcada en la categorización de los

entes territoriales en el marco de la Gobernabilidad Demo-

crática territorial. Además, se pretende presentar un marco

de referencia sobre el cual las entidades se basen, con el

fin de logar el cometido constitucional y del ámbito nacio-

nal, como entidad fundamental de la división política-ad-

ministrativa del Estado y gestor de sus propios intereses.

Palabras clave: Categorización, saneamiento fiscal, en-

tes territoriales, gobernabilidad democrática, política fiscal.

1. INTRODUCCIÓN

El papel contemporáneo del Estado se encuentra en

un proceso amplio de revisión en cuanto a los fines y fun-

ciones que le han caracterizado, entre los que se desta-

ca la protección a la soberanía, la población y el territo-

rio, así como la provisión del sistema económico, jurídico

y político. Son los cambios presentados en cada una de

estas funciones, los que proporcionaran y visualizarán

las condiciones del sistema de gobernabilidad abierto,

575


legítimo y descentralizado, sobre el cual se establece-

rán acciones territoriales para lograr la plena autonomía

promulgada en la Constitución Políticas de 1991.

Desde esta perspectiva, el papel del Estado moderno se

caracteriza por la reglamentación entre lo público y priva-

do, la democratización del bienestar colectivo, radicado

en la prestación de servicios públicos por mandato cons-

titucional, y la seguridad social. Un Estado moderno que

enfoca sus planes y políticas institucionales hacia el forta-

lecimiento de la gobernabilidad, la cual exige por fuerza

propia un sistema de procesos, relacionados con sus com-

petencias administrativas y fiscales descentralizadas.

Ahora bien, las competencias del Estado en la con-

temporaneidad, evidenciarán su idoneidad en asuntos

de gobernabilidad interna, cuya exigencia incorpora la

estructuración de asuntos de capacidad fiscal. Por un

lado, competencias en la operatividad del gasto público

y, por el otro, de legislación que le permita tal maniobra.

Entre lo fiscal y la legislación, ampliamente desplegado

en los ámbitos nacional y territorial, la estructuración del

proceso denominado descentralización, ha servido para

definir el marco de trabajo sobre el que debe ser abor-

dado la relación de poder estatal y local. En este senti-

do, el orden de poderes se conserva en el Estado cen-

tral, restando, en cierta forma, capacidad de gestión a

los entes particularmente locales y regionales.

576


El estudio permanentede las competencias del Esta-

do en la contemporaneidad, en relación con sus debe-

res institucionales, administrativos y sobre todo fiscales,

deben abordarse en el marco de la gobernabilidad en

los ámbitos locales y nacionales. De igual modo, la go-

bernabilidad se aborda en el marco de las Leyes de ra-

cionalización del gasto y de saneamiento fiscal, como

problema que, en cierta medida, son políticas contra-

rias al modelo descentralizador planteado en la Cons-

titución Política de 1991. El fundamento se encuentra

en que las normas de política fiscal son redactadas de

manera generalizada, sin tener en cuenta que cada

entidad territorial asume la prestación de los servicios

en situaciones diferenciadas, acorde con sus dinámicas

de contexto.

El objetivo del presente artículo es una descripción del

panorama institucional e impacto fiscal territorial. Éste

es creado al amparo de la Ley 617 de 2000, donde se

señalan las restricciones y limitaciones para el desarrollo

socioeconómico en los entes territoriales; así como tam-

bién presenta e incide en los procesos de gobernabili-

dad territorial que es local. El texto está estructurado en

tres momentos; en el primero se presentan los aspectos

metodológicos; en el segundo, se esbozan los resulta-

dos de la política fiscal en los entes territoriales; finalmen-

te, se presentan las conclusiones.

577


2. METODOLOGÍA

Los resultados que se presentan en este artículo, par-

tieron de un enfoque deductivo- exploratorio, en el cual

el método de recolección de la información fue la lec-

tura de la Ley 617 de 2000, así como otros textos com-

plementarios al análisis de ésta en un marco estatal; se

destaca el uso de ficheros de registro bibliográfico, que

permitieron resaltar las palabras claves, el enfoque, las

ideas centrales y secundarias; el fichero bibliográfico

que se realizó a la Ley 617 de 2000, permitió identificar

elementos de implementación fiscal que se comparó

con la realidad territorial local.

Igualmente, se exploró la aplicabilidad de la Ley 617

de 2000, su relación con la noción de gobernabilidad y

su incidencia. En este proceso, la lectura analítica fue in-

dispensable, pues de allí se relacionaron las disposiciones

normativas propuestas en la Ley con el actual desarrollo

institucional en materia territorial, donde se consideraron

los escenarios actuales en materia fiscal, las decisiones

presentes y posiblemente futuras en el ámbito local.

3. RESULTADOS

3.1 Antecedentes de la Política Fiscal y Financiera de las Entidades Territoriales

La configuración de la descentralización ha constitui-

do uno de los temas centrales de la discusión pública en

578


la historia de la democracia en Colombia y, en materia

fiscal, el malestar se ha concentrado en los ingresos que

le corresponden a las entidades territoriales, en raciona-

lizar los gastos de funcionamiento y en la definición de

competencias a los gobiernos locales bajo el amparo de

la Ley 617 de 2000 y demás normativas encaminadas a

enfrentar y sanear la crisis de los gobiernos territoriales. Al

respecto, argumenta Cabrera y Naranjo:

El criterio fijado en la Ley 617 de 2000, no se refiere al nivel de gastos de funcionamiento que debería tener el ente territorial en condiciones de eficiencia, sino al que está en posibilidad de pagar con los recursos que la Ley le au-toriza a gastar como porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación, tomando la categoría que fue fijada sobre el nivel de ingreso. Es decir, no se establece un límite a gastos de funcionamiento en relación con el nivel de competencias o sobre un esquema de evaluación de necesidades de gasto, sino sobre los ingresos (2003, p. 11).

Los primeros esfuerzos en Colombia para superar la

crisis fiscal, se dio a partir del año de 1968 con la expedi-

ción del Acto Legislativo 01, el cual otorgó a las entida-

des territoriales las primeras transferencias -situado fiscal-

que tenían como objeto atender los servicios de salud y

educación primaria por parte de los entes territoriales;

sumado a la participación del recaudo del impuesto a

las ventas con un incremento gradual y creciente de la

participación del tributo a partir de la Ley 12 de 1986.

Posteriormente se emite la Ley 14 de 1983 “por medio de

la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoria-

les y se dictan otras disposiciones”. En ella se estableció

579


la descentralización fiscal con relación al recaudo del

impuesto predial, industria y comercio, circulación, trán-

sito e impuesto de renta; además les otorgó a los entes

territoriales la facultad para sancionar, en caso de ser

necesario, a los evasores.

Posteriormente, se inicia el proceso de la descentra-

lización política con el Acto legislativo No. 1 de 1986, el

cual aprueba la elección popular de alcaldes. Cabe re-

saltar que un año antes ya se había dado pasos para el

avance en la regionalización del país con la expedición

de la Ley 76 de 1985. Pero es la Constitución política de

1991 la que otorgó a las entidades territoriales mayores

competencias y autonomía para el manejo de recursos

y el establecimiento de sus propios tributos, tal como lo

establece el artículo 287 de la Carta Política: “Las entida-

des territoriales gozan de autonomía para la gestión de

sus intereses”, además “…podrán administrar los recursos

y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento

de sus funciones”.

Por lo anterior, los compromisos de los municipios se di-

reccionaron a la prestación de servicios públicos (salud,

educación y saneamiento) y los departamentos se cir-

cunscribieron como coordinadores y articuladores entre

el gobierno central y los gobiernos locales. Sin embargo,

la Constitución Política de 1991 concedió, a través del

situado fiscal, compromisos de gasto y participación de

los ingresos corrientes de la nación, donde pasaron del

580


1.6% del PIB en 1987 al 5.0 del PIB al finalizar los 90 (Eche-

verry, Fergusson & Querubín, 2004, p. 34).

Empero de la asignación de estos compromisos, las

entidades territoriales presentaron cifras elevadas de en-

deudamiento y mayores niveles de gasto, acompaña-

do de un creciente deterioro de las finanzas naciona-

les y locales. Así por ejemplo, desde la expedición de la

constitución de 1991 hasta finales de 1999 los gastos se

incrementaron del 9.44% al 19.18% en proporción al PIB

(Echeverry, & Et al, p. 34). Tras la delegación de respon-

sabilidades de la nación hacia las entidades territoriales,

y su constante incumplimiento en las obligaciones labo-

rales, la poca inversión social y de infraestructura y sus

constantes recursos provenientes del crédito, añadido a

su elevado pasivo pensional, fue necesaria la interven-

ción del Gobierno nacional para que implementara un

marco normativo que regulara los topes en los gastos de

funcionamiento e incentivara la inversión social,al igual

que el control del manejo fiscal y financiero.

La Ley 358 de 1997 reglamentó el artículo 364 de la

Constitución, el cual se refería al tema de endeudamien-

to tanto de las entidades territoriales como de la misma

nación. Esta Ley, pretendía controlar el manejo del en-

deudamiento, generar un ahorro que fuera suficiente

para cubrir el pago del servicio de la deuda; en lo refe-

rido a la inversión social y de infraestructura. Finalmente,

en busca de restringir el endeudamiento territorial, se ex-

581


pide la Ley 617 de 2000, Ley de racionalización del gasto

que buscaba, principalmente, concentrar sus esfuerzos

en el límite de los gastos de funcionamiento de los go-

biernos locales limitándolo a un porcentaje de los Ingre-

sos Corrientes de Libre Destinación (ICLD) dependiendo

de su categoría.

3.2 Ley 617 de 2000. Categorización de las Entidades Territoriales.

Para la categorización de los departamentos y munici-

pios, y en busca de racionalizar el gasto en estas entida-

des territoriales, la Ley utilizó criterios como la población

y los Ingresos Corrientes de Libre Destinación –ICDL-135, lo

que permitió clasificar los departamentos en cuatro ca-

tegorías y en siete categorías (Ver tabla N°1 y N°2), co-

rrespondiente a la población registrada por el DANE el

año inmediatamente anterior y los ICDL registrados por

la Contraloría General de la Republica.

135 Los ICLD provienen de los ingresos tributarios, no tributarios y las transfe-rencias que no tienen destinación específica de Ley o acto administrativo que las normalicé.

582


Tabla 1. Categorización Departamental

Categoría Población ICLD

1 Especial Mayor a 2.000.000 Más de 600.000

2 Primera Entre 700.001 y 2.000.000

= o mayor a 170.001 hasta 600.000

3 Segunda Entre 390.001 y 700.000

= o mayor a 122.001 hasta 170.000

4 Tercera Entre 100.001 y 390.000

= o mayor de 60.001 hasta 122.000

5 Cuarta Igual o inferior y 100.000 = o inferiores 60.000

Fuente: Artículo 1, Ley 617 de 2000.

Tal y como lo estipula los criterios de categorización

según la gráfica anterior y hasta el 30 de septiembre de

cada año, la Contraloría General de la República debe-

rá pronunciarse sobre la conservación, pérdida o nueva

categoría que adquieran los Departamentos. Sin embar-

go, y a pesar de los criterios utilizados, la base de pobla-

ción tiene un tinte de mayor importancia con relación a

los Ingresos Corrientes de Libre Destinación.

583


Tabla 2. Categorización Municipal

Categoría Población ICLD

1 Especial = o superior a 500.001 Mayor a 400.000

2 Primera Entre 100.001 y 500.000 Entre 100.001 y 500.000

3 Segunda Entre 50.001 y 100.000

Mayores de 50.000 hasta 100.000

4 Tercera Entre 30.001 y 50.000 Mayores de 30.000 hasta 50.000

5 Cuarta Entre 20.001 y 30.000 Mayores a 25.000 hasta 30.000

6 Quinta Entre 10.001 y 20.000 Mayores de 15.000 hasta 25.000

7 Sexta igual o inferior a 10.000 No superiores a 15.000

Fuente: Artículo 2, Ley 617 de 2000

Para todos los casos, se presentó también periodos

de transición de la Ley a partir de 2001 hasta el 2004,

para lograr acomodar sus gastos a los límites estableci-

dos, con el fin de que subsanar los gastos por salarios y

honorarios, y que éstos no fueran superiores a la de los

Alcaldes y Gobernadores. Para el caso de las Contralo-

rías, sus gastos no deben superar los porcentajes de los

Ingresos Corrientes de Libre Destinación. La Ley no ha

superado la expectativa por la cual fue implementada,

se observó una leve recuperación pero aún no tiene

una tendencia positiva; es el caso del Departamento

de Antioquia, (ver gráfica N°1), que pasó de 18 en el

2003 a 28 para el 2011 de municipios que han incumpli-

do con la Ley 617 de 2000. Sin embargo, existen munici-

pios que llevan hasta 3 años con el problema deficitario

y aún no se han realizado medidas para corregirlo, ade-

584


más de los grandes problemas de desarrollo existentes

en esas entidades territoriales.

Gráfica 1. Municipios que incumplen con la Ley 617 de 2000

Fuente: Informe de Viabilidad Fiscal Municipios de Antioquia. Decreto 4515 de 2007.Vigencia 2011. Pág.13

3.3 La problemática en la Ley 617 de 2000.

Las consecuencias por no cumplir a cabalidad con la

Ley 617 de 2000, se visualiza en la obligación de disminuir

de categoría una vez se han relacionado las variables

de población, ingresos en SMMLV y los gastos de fun-

cionamiento según las tablas N° 1, 2 y la gráfica No. 1

mencionadas en la Ley. Además, el gobernante territo-

rial asume la respectiva sanción disciplinaria por incurrir

en una falta gravísima, tal y como lo estipula el artículo

84 de la Ley 617 de 2000. Igualmente, para la entidad

territorial el incumplimiento de la Ley, por un lado, aca-

rrea restricción presupuestal y por tanto se verán en pe-

ligro el cumplimiento de sus funciones, y por el otro, el

ente territorial es sometido al control fiscal ejercido por la

Contraloría general, con supervisión de sus actuaciones

585


administrativas y presupuestales, donde el Presidente de

la Republica de turno evalúa la viabilidad de esta enti-

dad, considera sus limitantes para el otorgamiento de

créditos y, finalmente, procede a crear un programa de

saneamiento fiscal durante la vigencia.

La trascendencia de la política fiscal con el orde-

namiento territorial trasgredió la autodeterminación y

la autogestión de los gobernantes locales. Una cons-

tante y progresiva pérdida de competencias que en

vez de generar a los municipios y departamentos una

oportunidad de sobresalir a la crisis, les dejó pocas po-

sibilidades de gobernabilidad para revertirlas y evitar-

las. Asimismo, la evaluación a las que son objeto las

entidades territoriales por nivel de categoría según la

617 de 2000, ha distorsionado la capacidad guberna-

mental y administrativa de las mismas. Esta Ley no sólo

es una limitante al ajuste fiscal colombiano, sino que

también interviene en el ordenamiento territorial por

medio de la creación de nuevas entidades territoria-

les, más aún, de la eliminación de entidades territoria-

les, tal como lo afirma David Soto:

Tan desproporcionado es el sesgo de la eficiencia fiscal que ha marcado al proceso de descentralización en Co-lombia, que haciendo caso omiso a la democracia local, de la historia, de la cultura, de la diversidad territorial y de sus circunstancias política, el artículo 20 de la Ley 617 de 2000, contempla la extinción de aquellos municipios que no sea viables financieramente (2003, p. 148).

586


A pesar de la situación en la que se encontraba el país

por causa de la crisis fiscal, las medidas para remediarla

no son las más optimistas ni mucho menos las más de-

mocráticas a nivel de gobernabilidad territorial. La expe-

dición de la Ley 617 de 2000 ha generado una crisis de

legitimidad y gobernabilidad para los gobiernos locales.

Es una mediada antidemocrática e impuesta que ha res-

tringido la prestación de bienes y servicios a los habitan-

tes del territorio. Una medida para toma de soluciones

de orden fiscal sin la injerencia de las autoridades locales

territoriales.

Según Cabrera y Naranjo, la Ley 617 de 2000:

Constituye un retroceso en materia de autonomía y re-sponsabilidad de los gobernantes territoriales. Su re-cortado e inconsistente estado actual, producto de una anti-técnica redacción, el error en los instrumentos y su mutilación por la Corte Constitucional, hacen que se con-figure como un elemento de permanente controversia entre los gobernantes y sus corporaciones administrativas seudo- democráticas, con lo cual se afecta la gobern-abilidad de la administración territorial, no se garantiza el saneamiento fiscal de los entes territoriales, ni previene la generación de nuevas crisis en aquellos en los que con-tribuyó a conjurarlas de forma temporal (2003, p. 148).

3.4 La Ley 617 de 2000 a escala local.

La escala local y los procesos de regulación esta-

tal condicionan a los entes territoriales al surgimiento

de herramientas que les permitan gobernar con más

587


autonomía, distintamente de los errores de gestión del

Gobierno central. El Estado colombiano dispuso para

las entidades territoriales de una gama de herramientas

que conllevaron a superar el déficit fiscal, especialmente

a finales de los años 90. Para ello constituyó una serie de

normas para superar el ejercicio de desempeño fiscal te-

rritorial e implementar con éstas un régimen de disciplina

fiscal. No obstante, el excesivo centralismo desconcen-

trado en materia del régimen político y de hacienda pú-

blica, ha convertido tanto a los departamentos como a

los municipios en delegados del Gobierno Nacional.

La proximidad de la gobernabilidad democrática que

tienen tanto el gobierno nacional como los gobiernos

centrales, tienen fortaleza en la medida que se desmarca

de la posición de modelo o de propuesta innovadora, en

cuanto al interés de estimular y procurar un orden insti-

tucional que exige reestructurar las actuales condiciones

de las localidades. La finalidad de La Ley 617 de 2000 pro-

duce una transformación de la función del Estado, radi-

cado en el cambio de tareas, responsabilidades fiscales y

formas para desempeñarlas, en una liberalización de sus

cargas, redefinición de sus competencias y capacidad

fiscal. En estos frentes, se está ante un sistema abierto de

procesos sin retroceso. Considera Dowbor:

El papel del Estado es central en una crisis de dimensión mundial. Dada la extrema fragilidad de los instrumentos de gobierno global, el eje estratégico de construcción de los nuevos sistemas de regulación pasará más por la articulación de políticas nacionales que por los avances

588


en una esfera propiamente global. El Estado aparece, entonces, con una función reforzada, tanto en lo que re-specta a los equilibrios internos como en la redefinición de las reglas del juego entre las naciones (2009, p. 189).

De conformidad con los principios de unidad del Esta-

do Nacional, este modelo perpetúa su ejercicio de tutela

sobre las entidades territoriales, significa que ejerce el po-

der en nombre de los territorios definiendo anormalmente

las prioridades de inversión social, situación que acelera

la crisis de legitimidad y gobernabilidad en los municipios,

debido a la excesiva restricción a la democracia delibe-

rativa, perdiendo capacidad y convirtiéndose en un ente

vulnerable ante la crisis fiscal. El sesgo fiscal, por parte del

nivel central, ha llegado hasta el punto de no contemplar

la democracia local, sino que incluso considera la opción

de extinción de aquellas entidades territoriales que no son

viables en materia presupuestal y financiera.

En el desarrollo institucional de los municipios con relación

a la categorización (Ley 617 de 2000), se percata la difícil

situación fiscal generada por la poca gobernabilidad y ma-

niobrabilidad que la Ley permite a los gobiernos locales,

además de impedir cumplir con los mínimos deberes cons-

titucionales y legales, todo por cuenta de la rigidez con la

que fueron diseñadas estas normas. La categoría de cada

ente territorial, por encima del requerimiento gubernamen-

tal e institucional, sólo se limita a aplicar el ajuste fiscal en

momentos de crisis e intervenir en la organización local.

589


4. CONCLUSIONES

La Ley 617 de 2000 es una respuesta a la crisis fiscal

que le antecedía al Estado colombiano en sus ámbitos

locales, cuyas medidas para solventarla recaía en la re-

estructuración de los gastos de funcionamiento, lo cual

ha implicado un ajuste fiscal; a su vez, reestructurar las

capacidades en materia administrativa de los entes te-

rritoriales con el propósito de responsabilizarlos en salva-

guardar su situado fiscal. Es el Estado quien debe des-

plegar constitucionalmente la descentralización fiscal, lo

cual permita a las entidades territoriales incumplidoras

de la Ley, tener una holgura administrativa para manio-

brar políticas en materia de finanzas locales.

Consideran Cabrera y Naranjo:

La crisis fiscal del Estado colombiano ha sido enfrentada, entre otras medidas, con Leyes de ajuste que implican un fuerte recorte en la autonomía de los entes territo-riales y por tanto, un retroceso permanente en la de-scentralización. Por razones macroeconómicas y con-sideraciones de viabilidad práctica, el peso del proceso de ajuste ha recaído en mayor medida en los depar-tamentos y municipios, ignorando el riesgo político que representan para el conjunto del Estado unas entidades territoriales cuyas autoridades tienen funciones, mas no instrumentos para cumplirlas ni autonomía para tomar decisiones”. (2003, p. 21).

Las futuras Leyes y normas que busquen solventar pro-

blemas territoriales en materia fiscal, no debe ser imposi-

590


ciones de orden nacional para limitar la gobernabilidad

en los entes territoriales. Es importante afirmar la Política

Pública de descentralización fiscal, eso es, asegurar la

gobernabilidad territorial combinada con las acciones

del gobierno nacional en materia de programación y

participación en los Ingresos Corrientes de la nación; es

decir, la gobernabilidad democrática territorial como la

plena capacidad de transformar la organización institu-

cional local en su materia de gastos y capacidad fiscal.

Argumenta Espín:

La gobernabilidad depende de una combinación vir-tuosa de tres elementos centrales: a) el fortalecimiento político – institucional democrático, b) el desarrollo so-cioeconómico y la integración social: la generación de políticas que satisfagan las necesidades básicas del conjunto de la población, y c) La promoción de un clima internacional que privilegie la resolución pacífica y negociada de conflictos. Todo lo anterior facilitará la convivencia democrática. Relacionar la gobernabili-dad con convivencia democrática destaca lo que pa-rece más invisible en la discusión prevaleciente, es sacar a la luz a los actores de la gobernabilidad (2009, pp. 3-4)

Queda por fuera de la Ley las condiciones y fortalezas

que, de orden institucional, presentan para fortalecer el

escalafón y, por qué no, mostrar otro tipo de mecanismos

con los cuales extender la evaluación que se les hace,

siempre y cuando el elemento central fuese el fortaleci-

miento al desarrollo institucional antes que el económico,

financiero y presupuestal. La gobernabilidad democráti-

591


ca ofrece acuerdos dialogados y consensuados con los

diferentes actores para responder antes las dificultades

de índole administrativa, legal o presupuestal.

La Ley 617 de 2000 ha conducido a los entes territo-

riales a un rezago por causa de la pérdida de la cate-

goría, desviando la atención de los gobiernos locales

por la estabilidad financiera por encima de los reque-

rimientos gubernamentales e institucionales. El rezago

no es sólo de las entidades, también lo presentan las

Leyes encaminadas a ajustar a los entes territoriales por

vía administrativa y legislativa y, en nuestro caso, a los

ajustes fiscales y presupuestales. Se plantea entonces,

la revisión de la Ley, y su impacto en la gobernabilidad

territorial, donde se logren ajustes a esta norma en bús-

queda de un fortalecimiento político y democrático,

para superar, por parte de las entidades territoriales, la

etapa de dilación e incertidumbre creada por el marco

legal de ajuste fiscal.

La evaluación por nivel categorial ha distorsionado la

capacidad gubernamental y el desarrollo institucional

de los entes territoriales, a su vez, la manera incompleta

e inconveniente con que se ha tratado el tema desde la

evaluación financiera, de gastos y presupuesto emana-

do de la misma Ley 617 de 2000. El interés por los resul-

tados puede traer para el futuro de la descentralización

de los entes territoriales, que éstos terminen por jugar el

papel de unidades autónomas, para salir avante de las

592


circunstancias que terminan por embocarlos a una situa-

ción sumamente delicada para los intereses generales-

que atentan a la gobernabilidad, que en la actualidad

se presenta en el escenario local.

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Claudia Lorena Rincón Grajales, Jahir Alexander Gutiérrez Ossa

21Gobernabilidad democrática territorial y Políticas Públicas136

Claudia Lorena Rincón Grajales137

Jahir Alexander Gutiérrez Ossa138

Resumen

Este artículo identifica la puesta en marcha del pro-

ceso descentralizador en Colombia, el cual se ha dina-

mizado en un entorno de debates sobre la capacidad

de gestión de los gobiernos municipales, para apropiar y

suministrar eficientemente los servicios trasladados; para

lograr lo anterior, el texto destaca en primer lugar la idea

sobre si la gobernabilidad está o no fortalecida, al involu-

crar actores exógenos dentro del diseño de Políticas Pú-

blicas que buscan dar respuesta a las necesidades de

136 Este artículo es producto del proyecto de investigación: “La Gerencia Pública Te-rritorial Frente a los Estados de Excepción Calamidad Pública, Económica, Eco-lógica y Social”, financiado por la ESAP (Escuela de Administración Pública), en el período septiembre 15 de 2011 a diciembre de 2011, ejecutado por el Grupo de Inves-tigación en Política, Derecho y Gestión Pública de la ESAP, categoría A en Colciencias.137 Administradora Pública, ESAP. Estudiante de la Especialización en Ges-tión Inmobiliaria, Universidad Nacional de Colombia Sede Medellín. Correo: [email protected] Economista de la Universidad de Medellín, Colombia, (PHD) en Administración Pública, Atlantic International University (AIU), Honolulu, (USA). Investigador, Fa-cultad de Administración, Universidad CES en Medellín y Universidad del Rosario en Bogotá, miembro del Grupo de Investigación en Política, Derecho y Gestión Pública de la ESAP, Bogotá. Correo: [email protected]

596

Gobernabilidad democrática territorial y Políticas Públicas

sus gobernados; en segundo lugar, se analiza las accio-

nes condicionantes o facilitativas que desempeñan las

instituciones estatales, en la interacción con los diferen-

tes actores estratégicos responsables de la formulación

e implementación de las Políticas Públicas, las cuales

son el mecanismo fundamental de dirección de la ad-

ministración pública, para procurar el desarrollo social,

político y económico a través de la elaboración de las

agendas locales.

Por último se analiza la gobernabilidad, frente a la

evaluación del nivel categorial y como ésta asimilación

ha tergiversado la capacidad gubernamental y el desa-

rrollo institucional.

Palabras clave: gobernabilidad democrática, territo-

rial, políticas públicas.

1. INTRODUCCIÓN

1.1 Descentralización, gobernabilidad, actores externos y políticas públicas

El proceso de descentralización impulsado en Colom-

bia, a partir de los años 80s, considerado como un ele-

mento fundamental en la construcción de una estruc-

tura propicia para el desarrollo de los municipios, se ha

caracterizado por la difícil tarea de buscar la integrali-

dad, es decir inquiere abarcar y trabajar sistémicamente

en aspectos políticos, fiscales y administrativos. La distri-

597


bución de competencias en materia de descentraliza-

ción configura la adopción de nuevos roles estratégicos

y estilos de gobierno, que deben dar respuestas a los

nuevos cambios a través de agendas públicas locales.

Los cambios esperados a través del proceso de descen-

tralización para el fortalecimiento de la gobernabilidad,

hacen referencia a la capacidad del gobierno para

solucionar conflictos entre actores, la competencia de

establecer decisiones mediante el funcionamiento ade-

cuado de las instituciones, el consentimiento de la ciu-

dadanía con la respuesta a las demandas sociales y con

la participación e inclusión de diversos actores sociales

que emplean los métodos democráticos.

El Estado colombiano emprendió una serie de refor-

mas legislativas encaminadas a dar paso a la elección

popular en los entes territoriales, alcaldías y goberna-

ciones, hecho que avivó el interés por reorientar la re-

lación del Estado central con las nacientes estructuras

estamentales de orden territorial. Una de las acciones

que irrigó dicho proceso, tuvo lugar con la entrega de

recursos y apoyo económico por parte del Estado cen-

tral para afianzar a los entes territoriales, para su conse-

cuente conformación; después de la nueva estructura

cuentan con una relativa autonomía para administrar

sus propios programas y recursos.

En dicha dirección la constitución de 1991, apadri-

naría la descentralización como el eje orientador de la

598


naciente relación del Estado central con los entes terri-

toriales. No obstante, el Estado Colombiano considera

fundamental revisar las cuentas territoriales al igual que

las arcas o recursos que por ley le son propios a los entes

territoriales municipales y departamentales, dado que

recursos como las regalías, el buen uso de las transfe-

rencias y la misma optimización tributaria o eficiencia en

el recaudo están siendo severamente cuestionadas. Se

habla de despilfarros, hurtos, destinación indebida, mal

uso, robo entre otros señalamientos, que al parecer es-

tán abriendo la posibilidad para que el Estado entre de

lleno a manejar estos recursos, y ello desdice en parte

de las leyes de descentralización y ordenación del gasto

territorial. Sin embargo, es poco lo que se habla de las

consecuencias que sobre la gobernabilidad e institucio-

nalidad tendría un ajuste observado sobre la base de la

casación de cuentas bajo leyes y normatividad.

La gobernabilidad democrática territorial, contiene

los elementos necesarios para que la redefinición de la

estructura de los entes territoriales no termine opacando

el camino ganado en materia de gobernabilidad e insti-

tucionalidad y de Políticas Públicas locales, en los depar-

tamentos y municipios. Por ello, se considera que dichos

ajustes deben ser considerados bajo la perspectiva terri-

torial pero igualmente poblacional, dado que los nuevos

estilos de gobierno local relacional, con influencias inter-

gubernamentales y ciudadanas que quiebran las pautas

tradicionales de división central/local y público/privado

599


del trabajo político, hacen que la agenda pública local

sea más compleja.

La Administración Pública tiene un papel fundamental

en el desarrollo de alianzas para el desarrollo. Su labor

como reguladora, promotora, supervisora y sensibiliza-

dora es imprescindible. La construcción de las Políticas

Públicas si bien son eje del desarrollo local y parte funda-

mental del proceso de accionar político administrativo,

también se convierte en el escenario de interacción del

gobierno y la sociedad a través de la participación acti-

va para resolver los problemas públicos.

Lo primero a destacar es la importancia que tiene el

ciudadano como iniciador del proceso de construcción,

pues de él emana las demandas sociales producto de

las necesidades insatisfechas de la población en gene-

ral; es decir que el ciudadano no solo aporta en la cons-

trucción de las Políticas Públicas, sino que es quien de

alguna manera inicia el proceso, pues la verdadera ra-

zón que tienen los entes territoriales para la construcción

de planes y programas y la ejecución de proyectos, son

los ciudadanos mismos, la población es la naturaleza del

accionar político de las autoridades públicas locales.

Conceptualizar las Políticas Públicas, el poder local y la

participación ciudadana, son indiscutiblemente impres-

cindibles en los actuales momentos, tomando en cuenta

factores de la práctica política que se entremezclan con

600


las acepciones teóricas. El ciudadano es la clave del

proceso, teniendo en cuenta el presupuesto teórico bá-

sico del consenso: parte del éxito de una Política Pública

es la aceptación por parte del ciudadano, y la partici-

pación que el mismo haya tenido en su estructuración.

Esto significa que la participación ciudadana no es un

estado mecánico, sino activo, en la priorización y con-

junción de intereses y demandas para la búsqueda de

solución a las mismas asumiendo y tomando decisiones.

El reto, para la ciudadanía se concreta en su fortaleci-

miento en el ámbito nacional; en lo territorial, en hacer

efectivo el poder local, teniendo en cuenta que, el po-

der no solo está localizado en las instituciones, sino que

también éstas constituyen espacios donde se propician

lineamientos y relaciones de compromiso entre el Estado

y la ciudadanía.

De otro lado, los agentes privados tienen en algu-

nos momentos del proceso el papel de promotores,

intermediarios e incluso inversores en la elaboración e

implementación de las Políticas Públicas. Entendiendo

que el proceso de Gobernanza en la administración

pública es cuando agentes privados y cuerpos cole-

giados de cualquier naturaleza interactúan en pro del

bienestar social; los agentes privados (gremios, em-

presas, asociaciones, etc.), son parte del proceso de

construcción Políticas Públicas.

601


1.2 La Gobernabilidad frente a la Evaluación por Nivel Categorial

La evaluación por nivel categorial ha distorsionado la

capacidad gubernamental y el desarrollo institucional

de los entes territoriales, toda vez, por la manera incom-

pleta e inconveniente con que se ha tratado el tema

desde la evaluación financiera, de gastos y presupuesto

emanado de la misma Ley 617 de 2000. El interés por los

resultados puede traer para el futuro de la descentrali-

zación de los entes territoriales, que éstos terminen por

jugar el papel de unidades de cuenta en momentos de

debilidad estamental, generando limitaciones para el

desarrollo socioeconómico de los municipios, y a su vez

otorgando a los gobiernos locales, responsabilidades

enfocadas directamente a su capacidad fiscal, forjando

de esta manera a que la gestión dirigida a la función

social, pase a un segundo plano.

La escala categorial sobre la que han sido sometidos

los entes territoriales no constituye para nada un marco

de estímulos para la reversión de los elementos sobre los

cuales han sido llevados a categorías inferiores. Al con-

trario, se convierte en un lastre a la hora de poder definir

el marco de ajustes sobre los cuales poder atender y su-

perar las circunstancias sobre las que han sido conlleva-

das a la pérdida de categoría. Esta medida, requiere de

un marco complementario que afiance la necesidad de

mejorar las condiciones institucionales de los entes terri-

toriales y no solo para la confinación de estos a una suer-

602


te que en ocasiones por cuenta de la categoría termina

por no cambiar. Hasta ahora, no han sido evaluadas las

restricciones a las que son sometidos los entes territoria-

les, que con cargo a la pérdida de categoría, deben

continuar atendiendo a la población y los requerimien-

tos territoriales.

La gobernabilidad democrática territorial entendida

como el esquema y orden de trabajo que deben tener

los entes territoriales de manera recíproca entre sí y con

distintos estamentos -los cuáles terminan siendo observa-

dos como unidad dentro de la composición territorial-,

permiten responder a la rendición de cuentas, sino el de

procurar que bajo evidencia terminen avante, además

de la capacidad gubernamental y el desarrollo institu-

cional que debe consolidarse, independientemente de

las dilaciones y resultados, a recoger los fundamentos de

la categorización territorial como un epílogo que en nin-

gún momento debería enturbiar la estructura guberna-

mental e institucional de los entes territoriales139.

El desarrollo institucional de los entes locales territo-

riales, podría extender el espacio de evaluación y va-

loración a las que en el país continúan siendo expues-

tos, dado que, hasta el momento se le ha otorgado más

categoría al manejo de recursos transferidos y propios,

139 Gobernanza democrática territorial es un nuevo arte de gobernar los territorios (el modo de gobernar propio del gobierno relacional), cuyo objeto es la capacidad de organización y acción de la sociedad, su medio es la gestión relacional o de redes, y su finalidad es el desarrollo humano. (Diputación Barcelona, 2007:30).

603


que a la verdadera gestión integral que debe hacerse

desde lo local, lo cual indica que el desarrollo de los mu-

nicipios en Colombia, requieren del fortalecimiento de

los diferentes actores y escenarios, en los cuales se debe

desenvolver la administración pública del gobierno y sus

instituciones, para cumplir con el plan de desarrollo dise-

ñado acorde a las necesidades de cada territorio; estas

carencias pueden ser consideradas obvias, dentro de

la evaluación que hasta ahora se hace, bajo condicio-

nes de debilidad institucional e incapacidad guberna-

mental, las cuales terminan convertidas en el lindero de

la dirección que deben tomar los entes territoriales, sin

que estas directrices les permitan presentar una verda-

dera gestión eficiente, evidenciada a través del desarro-

llo territorial .

La descentralización ha sido estimada como proceso

de restructuración de la relación entre el Estado central y

los entes territoriales. Las expectativas trazadas estaban

fundadas en el Estado Social de Derecho, en la que el Es-

tado y los entes territoriales se comprometerían a hacer

los ajustes necesarios para establecer una especie de

nuevo contrato social en el que el bienestar tendría un

papel preponderante. Recursos para educación, salud y

el incremento de las transferencias terminarían por irrigar

los compromisos adquiridos en la Constitución Política. El

papel cumplido por los entes territoriales trazó para ellos

una serie de tareas que al margen de su cumplimiento

debían sobrellevar con los recursos girados y los genera-

604


dos por cuenta propia.

La Ley 1530 de 2012, regula la organización y el fun-

cionamiento del Sistema General de Regalías, la cual

cumple inicialmente con lo dispuesto en los artículos 360

y 361 de la Constitución Política de Colombia, definien-

do que son las regalías y determinando la distribución,

control y la destinación de los ingresos provenientes de

la explotación de los recursos naturales no renovables;

en torno a la ejecución de estas disposiciones se ha ge-

nerado una presión entre el gobierno nacional y las en-

tidades territoriales, en la cual se discute el repliegue al

proceso de descentralización y al debilitamiento de la

autonomía de las administraciones e instituciones públi-

cas locales, generando suspicacia entre los diferentes ni-

veles administrativos territoriales y escepticismo sobre el

uso eficiente de los recursos.

“Después de las recientes discusiones y la reforma

constitucional sobre el tema de las transferencias, no

cabe duda que el tema, a pesar de que trató de bus-

car una solución equitativa y ecuánime, dejó de lado

la importancia política del modelo descentralizador y

resquebrajó el manejo que se ha hecho de esta Política

Pública en el país” (Ibarra, 2001, p.79). La constitución de

1991 trajo consigo compromisos y obligaciones ampara-

das en la entrega de recursos con cuenta abierta para

que los entes territoriales cumplieran los mandatos de la

Carta Política con cargo a las disposiciones económicas

605


emanadas del Estado central y del propio esfuerzo fiscal

de los entes territoriales (Ley 358 de 1997).

La consigna del Estado además de la entrega de re-

cursos, estaría basada en la puesta en vigencia de los

planes de desarrollos territorial (Ley 152 de 1994). La inex-

periencia en ambos procesos, referido en primer lugar a

la aplicación de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo

y en segundo lugar a las disposiciones en materia de en-

deudamiento en las entidades territoriales, tuvo como

factor característico el de apreciarse como un hecho

reparado del aislamiento gubernamental e institucional

al que habían sido expuestos los entes territoriales con

la superada Constitución Política de 1886. La réplica de

1991, para entonces estaría ubicada en la duplicidad de

tareas y el desbordamiento en el manejo de los recur-

sos, elementos que pondrían a la descentralización en

jaque, debilitando sin bien no la autonomía territorial, si

la gobernabilidad y la institucionalidad.

El grueso de atributos recibido por los entes territoria-

les no fue consecuente con los resultados obtenidos. Si

bien, se resaltó la cultura de la planeación territorial como

ejercicio trascendental para canalizar los esfuerzos pre-

supuestales demandados en la constitución, con el paso

del tiempo, el debilitamiento financiero del orden central

pasaría la cuenta al orden institucional y a la capacidad

de gobernar. Una serie de ajustes y recomendaciones

terminarían por encasillar a los entes territoriales, que de

606


grandes protagonistas, pasaron a ser sujetos de cuenta a

expensas de la gobernabilidad y el desarrollo institucional.

2. METODOLOGÍA

El método de análisis inicialmente fue exploratorio y

descriptivo; en cuanto al rastreo se realizó un observa-

torio general de orden nacional y local para perfilar

los requerimientos a los que estarían expuestos los entes

territoriales. Dicho análisis se apoyó directamente en los

parámetros de revisión obtenidos desde el estudio de las

modificaciones que se han presentado en materia de

gobernabilidad democrática territorial, representada en

este escrito por la descentralización y materializada en

la distribución de competencias de orden político, fiscal

y administrativo, las cuales pueden ser evidenciadas y

calificadas por el accionar político administrativo en los

entes territoriales traducido en Políticas Públicas.

El enfoque fue cualitativo, pero con cierta perspectiva

mixta (propositiva) con el fin de promover la discusión

frente al tema y los aportes que de él deben despren-

derse, se planteó un análisis integral en el que puedan

advertirse las diferentes interacciones del gobierno terri-

torial con las responsabilidades que trajo la descentrali-

zación en los aspectos político, administrativo y fiscal, los

cuales podrían ayudar a la discusión y definición de las

herramientas de trabajo que requiere la administración

pública, al interior de sus entes territoriales.

3. RESULTADOS

607


El contenido analizado anteriormente, permite identifi-

car como la descentralización, entendida como una Po-

lítica Pública, instaurada por parte del gobierno central a

mediados de los años 80s en Colombia, buscaba propiciar,

en primer lugar un ambiente de acercamiento de la socie-

dad (interacción de diferentes actores) con el gobierno,

con el fin de darle participación democrática al ciudada-

no, en el ámbito local, convirtiéndose éste en actor dentro

de las decisiones políticas, en su calidad de elector y con-

tribuyente; en segundo lugar brindar autonomía a las enti-

dades territoriales para la elaboración de sus programas y

tributos, enmarcados en las agendas de ámbito nacional y

en tercer lugar el esfuerzo sobre el manejo de sus finanzas

públicas locales, con el fin de ser evaluados fiscalmente.

Se puede observar en la práctica descentralista, a lo

largo del territorio Colombiano, que lo que inspiró inicial-

mente a ésta Política Pública, no es coherente con la

realidad que viven las entidades territoriales, dado que

se desataron a su interior una serie de fenómenos e irre-

gularidades, que no fueron contempladas previamente,

convirtiéndose así la gobernabilidad democrática terri-

torial, en una actuación reactiva y no propositiva. Los

resultados que se contemplan con la investigación, se

realizan desde un análisis cualitativo, y se enmarcan en

los siguientes cinco aspectos:

1. En Colombia el proceso de descentralización se da

608


a través de la apertura a nuevas dinámicas terri-

toriales en los diferentes sectores político, social y

económico; en primer lugar mediante la elección

popular de alcaldes, seguido de las normas sobre

participación ciudadana, y en tercer lugar la vin-

culación del sector productivo en la materializa-

ción de las Políticas Públicas.

2. El traslado de responsabilidades del nivel central a

los entes territoriales, se implementó con el objeti-

vo de conducir al surgimiento de gobiernos locales

más comprometidos con el desarrollo de sus terri-

torios a través de diseño de agendas locales cohe-

rentes con las necesidades del territorio.

3. La gobernabilidad democrática territorial desde la

perspectiva de la descentralización como Política

Pública en Colombia, presenta diversos factores de

debilitamiento, representado inicialmente en el as-

pecto político por introducir dinámicas clientelistas

en los procesos de participación democrática; en

segundo lugar, por no destacar la verdadera im-

portancia que tiene el ciudadano como iniciador

del proceso de construcción de políticas públicas,

puesto que de él se emana las demandas socia-

les, convirtiéndose en la verdadera razón que tie-

nen los entes territoriales para la construcción de

planes, programas y ejecución de proyectos; y en

tercer lugar, desde la valoración que se otorga a

la gestión pública de los gobiernos locales por su

capacidad fiscal, la cual consiste en ubicar al mu-

609


nicipio dentro de una clasificación por categoría,

dependiendo de su solvencia hacendística, esta

disposición no es neutral, dado que se está gene-

ralizando, y se está desconociendo las condiciones

particulares de cada ente territorial, puesto que

son estas realidades territoriales las que inciden di-

rectamente en la asimilación y aplicación de las

reformas promovidas desde el nivel central.

4. La gestión local frente a las directrices nacionales

es un ejercicio de responsabilidad y compromiso

por parte de los gobiernos locales, desde su cono-

cimiento e implementación; pues se tiene como

precepto, que las nuevas regulaciones traen consi-

go herramientas que conllevan al desarrollo desde

las condiciones del territorio.

5. Se propone el fortalecimiento entre niveles admi-

nistrativos territoriales, a través de redes de traba-

jo que simplifiquen los instrumentos que facilitan

la cooperación, en primer lugar entre los centros

municipales y departamentales y en segundo lu-

gar entre los centros regionales y la nación, con los

cuales se buscará promover la construcción de Po-

líticas Públicas, de forma articulada entre la plani-

ficación y la implementación, inquiriendo generar

una dinámica desde abajo hacia arriba, acorde a

las necesidades particulares y comunes de cada

territorio, utilizando infraestructuras de gobernabi-

lidad existente en los entes territoriales, buscando

como resultado fomentar una cultura de goberna-

610


bilidad desde una concepción general al cambio

social real, y no solo a una gestión pública cuya

clasificación este limitada a una eficiencia de en-

foque fiscal.

4. CONCLUSIONES

El reto que se les presenta a los gobiernos locales, en

torno a la asimilación de distribución de competencias

realizada desde el nivel central a los entes territoriales,

tiene que ver de forma directa con la capacidad de

generar oportunidades económicas en escala nacio-

nal y mundial, donde el mayor obstáculo presente es

la escases de recursos para dar solución a las diversas

problemáticas que se exteriorizan a lo largo del territo-

rio Colombiano; la conjugación de las dinámicas políti-

cas, fiscales y administrativas, obliga a reflexionar a los

actuales gestores del desarrollo al interior de las entida-

des territoriales, en presentar agendas locales que per-

mitan influir, orientar o enriquecer la toma de decisiones,

previendo los riesgos y mejorando la gestión de las enti-

dades, que directamente tienen en su responsabilidad

velar por la transformación de una situación precaria a

una posición más estable dentro de su territorio.

El proceso de repolitización en la elaboración de Po-

líticas Públicas locales, se debe reafirmar mediante la

restauración de conceptos, productos y modelos como

fundamento central del proceso de toma de decisiones.

Se plantea que los gobiernos locales cambien su dinámi-

611


ca de reactividad en las actuaciones municipales y en

cambio den fortalecimiento a nuevos planteamientos

estratégicos; en este sentido, se propone que el diseño

de las agendas locales se canalicen a partir de roles

anticipativos, de actitudes relacionales y de horizontes

a medio y largo plazo, conformando de esta forma una

propuesta estratégica con tendencia al fortalecimiento

de la gobernabilidad democrática territorial.

Las Políticas Públicas son un tema trascendental en la

existencia de los Estados actuales, pues ellas son el princi-

pal elemento de operación social, de pertenencia y arti-

culación, de los diferentes actores y sectores que influyen

en la construcción del desarrollo territorial. De otro lado,

una de las principales apreciaciones a tener en cuenta

es que las Políticas Públicas son un conjunto de decisiones

gubernamentales, tomadas de manera directa o indirec-

ta, por supuesto basado en un esquema metodológico y

conceptual específico. La orientación moderna de las Po-

líticas Públicas precisa no sólo de atender cuidadosamen-

te el proceso a través del cual se toman las decisiones,

sino también de cuidar la información mediante la cual

son tomadas; por ello los nuevos modelos de administra-

ción pública requieren ser más eficientes en las decisiones

gubernamentales. Los garantes de la toma de decisiones

regularmente tienen un enfoque claro de las dificultades

y hasta un esbozo de posibles soluciones, pero no poseen

de adecuados elementos de factibilidad que son propor-

cionados por una investigación acorde al problema es-

612


pecífico, dado que su carácter multidisciplinar, las hace

complejas para el diseño e implementación técnica en la

construcción de las Políticas Públicas.

La mayor dificultad que se les presenta a las admi-

nistraciones municipales es adaptar un modelo de go-

bierno corporativo, que fortalezca sus instituciones y que

actúe sistémicamente con los diferentes sectores me-

diáticos que forman parte en su accionar, sin que ello

implique el debilitamiento de capacidad de administra-

ción local, la legitimidad y aceptación por parte de sus

gobernados; en este sentido, debe buscar el fortaleci-

miento de todos los involucrados en la toma y aplicación

de decisiones. Para su aplicación se requiere que haya

interés y coherencia entre la actuación pública pasajera

en el cuatrienio del gobierno local y la razón de fortale-

cer la capacidad institucional con participación priva-

da, estableciendo limitaciones específicas que permitan

establecer las contribuciones mediáticas, realizadas en

el origen, diseño, gestión y evaluación por parte de los

entes territoriales en el campo de las Políticas Públicas.

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Discusión Politológica. Papel Político Nº 13.

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Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Congreso de

Colombia, Diario Oficial 41.450, 1-28.

• Ley 358 de 1997 (Enero 30). Por la cual se reglamenta

el artículo 364 de la Constitución y se dictan otras dis-

posiciones en materia de endeudamiento. Modifica-

da por la Ley 795 de 2002, publicado en el Diario Ofi-

cial No. 45.064 de 15 de enero de 2003, “Por la cual se

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ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sis-

tema Financiero y se dictan otras disposiciones”. 1-5.

• Ley 617 de 2000(octubre 6). Por la cual se reforma

parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraor-

dinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica

de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dicta

otras normas tendientes a fortalecer la descentrali-

zación, y se dictan normas para la racionalización

del gasto público nacional. Congreso de la Repú-

blica, Diario Oficial No. 44.188, 1-40.

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