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Sergio Ruiz Ruiz Juan Luis Berzal Otero Facultad de Ciencias Empresariales Grado en Administración y Dirección de Empresas 2014-2015 Título Director/es Facultad Titulación Departamento TRABAJO FIN DE GRADO Curso Académico Políticas laborales pasivas Autor/es
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Sergio Ruiz Ruiz
Juan Luis Berzal Otero
Facultad de Ciencias Empresariales
Grado en Administración y Dirección de Empresas
2014-2015
Título
Director/es
Facultad
Titulación
Departamento
TRABAJO FIN DE GRADO
Curso Académico
Políticas laborales pasivas
Autor/es
© El autor© Universidad de La Rioja, Servicio de Publicaciones, 2015
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Políticas laborales pasivas, trabajo fin de gradode Sergio Ruiz Ruiz, dirigido por Juan Luis Berzal Otero (publicado por la Universidad de
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FACULTAD DE CIENCIAS EMPRESARIALES
TRABAJO FIN DE GRADO
GRADO EN ADMINISTRACIÓN Y DIRECCIÓN DE EMPRESAS
Políticas Laborales Pasivas
Autor: D. Sergio Ruiz Ruiz
Tutor: D. Juan Luis Berzal Otero
CURSO ACADÉMICO 2014-2015
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CONTENIDO
1.- RESUMEN ...................................................................................................................3
2.- INTRODUCCIÓN........................................................................................................4
3.- POLÍTICAS LABORALES: ACTIVAS Y PASIVAS.................................................8
4.- POLÍTICAS PASIVAS EN ESPAÑA .........................................................................11
5.- MEDIDAS COYUNTURALES DE PROTECCIÓN POR DESEMPLEO......................22
6.- EVOLUCIÓN DEL GASTO EN LAS POLÍTICAS LABORALES PASIVAS............25
7.- EFECTOS ECONÓMICOS DE LA PRESTACION POR DESEMPLEO.....................36
8.- CONCLUSIONES...........................................................................................................42
9.- BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................................43
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1.- Resumen
Las políticas laborales pasivas tratan de atenuar los efectos negativos del desempleo,
actuando desde fuera del mercado de trabajo. Entre ellas, destacan el seguro por
desempleo y el subsidio por desempleo. El gasto destinado por el Estado a este tipo de
políticas varía en función del número de desempleados, aumentando el gasto de manera
notoria en periodos de crisis en los que el paro es muy elevado. Este tipo de políticas
tienen una serie de desincentivos que perjudican la búsqueda de empleo por parte del
parado, hecho que se intenta amortiguar con las políticas laborales activas. Para mejorar
estas políticas el Gobierno lleva a cabo reformas tanto temporales como permanentes,
que ayudan a que el mercado laboral funcione eficientemente en la medida de lo
posible, sin dejar de lado la protección social.
Abstract
Passive labor policies seek to mitigate the negative effects of unemployment, acting
from outside the labor market. These projects include unemployment insurance and
unemployment benefits. The expenditure by the State to these policies varies according
to the number of unemployed, increasing markedly this spending in times of crisis
where unemployment is very high. Such policies have a number of disincentives that
undermine job search by the unemployed, fact that attempts to mitigate with active
labor market policies. To improve these policies the Government carried out both
temporary and permanent reforms that help the labor market function efficiently as far
as possible, without neglecting social protection.
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2.-Introducción
Son muchos los cambios sufridos por las prestaciones de la Seguridad Social en los
últimos años, debido a una situación de crisis económica en nuestro país. El Gobierno
ha hecho menos hincapié en las políticas laborales activas (las dirigidas a que el
desempleado encuentre un trabajo) que a las políticas pasivas (las dirigidas a sostener la
renta del desempleado), a pesar de que se había extendido la idea de que el diseño de las
políticas laborales iba a ir cambiando, dando más importancia a las políticas activas.
Esto se debe a que la actual crisis económica ha provocado el aumento del número de
parados.
En el presente trabajo voy a realizar un análisis económico acerca de las políticas
pasivas del mercado de trabajo en España. Primeramente realizaré una distinción entre
políticas activas y pasivas, entrando más al detalle en estas últimas, para a continuación
llevar a cabo una descripción del Sistema Español de Protección por Desempleo,
analizando el papel que desempeñan y la eficacia de las medidas adoptadas, así como su
evolución en los últimos años.
Estas políticas pasivas son de gran importancia ya que tienen por objetivo el
mantenimiento de rentas de quienes no tienen un empleo cuando tienen la capacidad
para tenerlo, teniendo en cuenta su edad. Están dirigidas a compensar los efectos sobre
los desequilibrios en el mercado de trabajo causados por el desempleo y no en frenar las
causas de éste.
La crisis económica sufrida por nuestro país, iniciada en el 2008, ha sido muy difícil
para muchísimos españoles. Fue a partir de ese año cuando los principales indicadores
macroeconómicos tuvieron una evolución muy adversa, afectando al país no solo en el
plano económico, sino también en el político y social. En 2009 el PIB cayó un 3.6% y el
número de parados superó la barrera de los dos millones y medio.
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Tabla 1: Evolución anual del PIB en España.
Fecha PIB Mill. € Var. Anual
2007 1.080.807 3.80%
2008 1.116.207 1.10%
2009 1.079.034 -3.60%
2010 1.080.913 0.20%
2011 1.075.147 -0.60%
2012 1.055.158 -2.10%
2013 1.049.181 -1.20%
2014 1.058.469 1.40%
Fuente: INE. 31 de diciembre de cada año. En millones de euros.
A comienzos del 2013, la tasa de paro era de un 26,03%, cifra que seguiría aumentando
hasta finales de este primer trimestre de 2013 alcanzando 6.202.700 personas
desempleadas, según la Encuesta de Población Activa (EPA).
Grafico 1. Evolución de las tasas de empleo y paro.
Fuente: INE. Encuesta de Población Activa. I trimestre de cada año.
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El número de personas contratadas también ha ido disminuyendo progresivamente a lo
largo de todos estos años de recesión económica, como se puede apreciar en el gráfico 2
debido al cierre de miles de empresas.
En 2010 en cambio comienza a aumentar el número de contratos realizados, como se
puede apreciar en el gráfico 2. Pero estos valores no son muy significativos
estadísticamente ya que una de las causas de este aumento es que la mayoría de los
contratos eran eventuales y a tiempo parcial. Otra causa del aumento del número de
contratos es una mayor flexibilidad a la hora de negociar las condiciones de
contratación por parte de las empresas. La diferencia existente entre el número de
contratos realizados y el numero personas contratadas se debe a que miles de
trabajadores tienen varios contratos en un mismo año.
Gráfico 2. Evolución del número de contratos registrados y de personas contratadas.
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal. Total anual.
El siguiente gráfico número 3 refleja como en el año 2008 se incrementaron de manera
notoria el número de beneficiarios de prestaciones por desempleo. Este aumento fue
más elevado en hombres que en mujeres debido al gran número de despidos que
provoco el estallido de la burbuja inmobiliaria en el sector de la construcción.
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Gráfico 3. Evolución del número de beneficiarios de prestaciones por desempleo según
sexo (en millones)
Fuente: elaboración propia a partir del Boletín de Estadísticas Laborales (Ministerio de
Empleo y Seguridad Social)
La relación entre el número de personas sin empleo y el gasto en estas prestaciones no
fluctúa proporcionalmente. Hay que tener en cuenta que si el desempleo es de larga
duración y además dichos trabajadores han cotizado un extenso periodo de tiempo, sus
prestaciones por desempleo en el caso de quedar desempleadas supondrían un
incremento del gasto público en protección social mucho mayor que si los beneficiarios
son parados en su mayoría con poco tiempo cotizado.
871,8
1.438,60
1.620,80
1.483,801.541,20 1.500,00
1.227,10
776,6
1.083,70
1.268,201.214,70
1.260,60 1.231,80 1.179,50
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
varones mujeres
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3.- Políticas laborales: activas y pasivas
Como ya indiqué en la introducción, voy a comenzar realizando una distinción entre las
políticas activas y pasivas.
Las políticas laborales o de empleo pueden definirse como el conjunto de actuaciones
llevadas a cabo por el Estado que tienen como objetivo principal alcanzar el pleno
empleo, a la vez que corregir los desequilibrios del mercado de trabajo, tales como el
desempleo, las diferencias salariales y la calidad del empleo, e instaurar medidas de
intervención y programas para la adecuación cualitativa y cuantitativa de la oferta y la
demanda de empleo.
Estas políticas de empleo se clasifican en políticas activas y pasivas. El criterio que
suele utilizarse para delimitar ambos campos consiste en seguir la distinción de la
OCDE, que tiene un carácter meramente presupuestario: se clasifican como pasivas
aquellas cuyo gasto está dedicado al sostenimiento de rentas, mientras que se consideran
activas aquellas políticas que van dirigidas expresamente a trabajadores parados para
lograr su vuelta a la población activa.
Las políticas pasivas comprenden tanto las prestaciones por desempleo como la
jubilación anticipada por motivos relacionados con el mercado de trabajo. Las primeras
se refieren a todos los tipos de prestaciones, tanto contributivas como asistenciales,
destinadas a compensar la falta de ingresos a causa de la pérdida del empleo; las
segundas, comprenden programas en los que los trabajadores reciben pensiones
anticipadas de jubilación bien porque no tienen empleo o por motivos relacionados con
la política del mercado de trabajo.
Por otra parte, las políticas activas comprenden una serie de programas muy diversos:
1º- Los servicios prestados por los servicios públicos de empleo, que asesoran sobre la
colocación y la orientación profesional; los cursos de búsqueda del empleo, para
aquellos que tienen problemas para encontrar trabajo; y la ayuda económica en la
movilidad geográfica a causa de la búsqueda de empleo.
2º- La formación profesional que incluyen todas las medidas de formación con relación
la política del mercado de trabajo. Los gastos comprenden tanto cursos y ayudas a las
personas que los reciben como subvenciones a las empresas que los imparten.
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3º- Las medidas destinadas a los jóvenes, con programas especiales para facilitarles la
búsqueda de empleo, tanto a los jóvenes más desfavorecidos, como a los jóvenes con
carácter general para su aprendizaje y formación.
4º- Las subvenciones para la creación de empleo, concedidas a las empresas por la
contratación de parados y otros grupos específicos de población.
5º- Las medidas a favor de los discapacitados, que incluyen tanto empleos destinados a
este colectivo como programas de rehabilitación, adaptación al trabajo y cursos de
formación específicos.
A pesar de la distinción entre las políticas laborales activas y pasivas, realmente la
frontera que delimita a ambas cada vez es más estrecha. El siguiente ejemplo puede
servir para ilustrar su cercanía. Una política pasiva de pago de pensiones fruto de
jubilaciones anticipadas se convierte en activa haciendo que vaya unida a un subsidio
por contratación que un joven que sustituya al jubilado anticipadamente. También se
encuentra algo de activo al ayudar a buscar empleo al “trabajador desanimado”, dándole
la posibilidad de conseguir un empleo que se ajuste más a sus capacidades laborales e
intereses personales.
En definitiva, no hay una distinción radical entre políticas activas y pasivas, sino una
gradación desde el mero sostenimiento de rentas (puramente pasiva), hasta el
compromiso total del sector público a la colocación del parado (activa pura).
Atendiendo a la proximidad de estas dos políticas, también podría darse una sola
definición: la de política activa. Se definiría como aquella en la que el sector público
fomenta la búsqueda de empleo del parado y le facilita su acceso. Cabría distinguir un
mayor o menor grado de actividad dependiendo del interés por parte del sector público
en dichos fines. Esto es así ya que el simple hecho de la obligación por parte del parado
de buscar trabajo para recibir las prestaciones, ya supone que la implicación en políticas
activas no sea nula. En el único caso que sería nula es en el fomento de la jubilación
anticipada.
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3.1.- Situación legal de desempleado
Para concluir este apartado es conveniente precisar el concepto de persona desempleada.
Desde el punto de vista legal, desempleado es aquella persona que quiere y puede
trabajar, pero que no encuentra trabajo, ni por cuenta ajena y por cuenta propia. Quedan
excluidas de la consideración de desempleado aquellas que no buscan trabajo o que
pudiendo acceder a un puesto de trabajo no lo aceptan.
Para cumplir dichos requisitos, deberá inscribirse como demandante de empleo y
suscribir un compromiso de actividad, además se encontrarse en situación legal de
desempleado. Con ello, su pérdida de empleo podrá ser protegida. Esta pérdida podrá
ser total o parcial, siendo total cuando el trabajador haya perdido de forma completa el
trabajo y la retribución, y parcial cuando haya sufrido una reducción de su jornada
ordinaria de trabajo de al menos la tercera parte, con reducción semejante del salario.
Ante esta situación de delimitar la situación legal de desempleado, se establecen dos
criterios: uno positivo y otro negativo. En el positivo se recogen los hechos según los
cuales el trabajador ha sido despedido o ha sufrido una reducción de jornada, en contra
de sus intereses, obteniendo así la situación legal de desempleado. Por el contrario,
según el criterio negativo, la pérdida de empleo no da lugar a esta situación legal,
debido básicamente a la voluntariedad del cese en el mismo.
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4.- Políticas pasivas en el sistema español.
Una vez diferenciadas ambas políticas laborales, voy a analizar las políticas pasivas, ya
que son el objeto de este trabajo de fin de grado.
Las políticas pasivas, como hemos citado anteriormente, tratan de atenuar los efectos
negativos del desempleo, actuando desde fuera del mercado de trabajo. Las más
importantes en España, tanto por el número de beneficiarios como por su cuantía
monetaria, son el seguro de desempleo y el subsidio por desempleo.
En 1961 fue aprobada la Ley 62/1961 de Seguro contra el desempleo, la cual otorgaba
una cobertura del 75% del salario como desempleo durante seis meses. Poco más tarde
se aprobó el texto articulado I de la ley 193/1963, de 21 de diciembre, de bases de la
Seguridad Social con el decreto 907/1966, de 21 de abril.
La prestación por desempleo fue modificada con la Ley 51/1980 Básica de Empleo, la
cual consistía en una prestación máxima de dieciocho meses, que correspondía con tres
meses de derecho de cobro por cada año cotizado. El sistema de cobro descendía del
80% sobre la media de bases de cotización de los últimos cuatro meses trabajados hasta
un 60% a partir de los doce meses. En ese momento fue introducida la prestación social
del subsidio por desempleo que suponía un 75% del Salario Mínimo Interprofesional y
la protección sanitaria. El Fondo Especial de Prestación al Desempleo financiaba el
subsidio, que a su vez era financiado con un 40% de aportación estatal y un 60% de las
cotizaciones generadas por los trabajadores en las empresas.
La ley 31/1984 amplió la cobertura del desempleo a 24 meses e incrementó el derecho
de cobro hasta dar tres meses con seis trabajados.
La Ley 22/1992 endureció los requisitos para acceder a la prestación por desempleo.
Ésta exigía un año mínimo de cotización para recibir 4 meses de prestación, además de
reducir el importe al 70% de la base reguladora durante los seis meses iniciales y al 60%
a partir del séptimo. Como continuación de esta Ley, en 1993 fue aprobada la Ley
22/1993 que introdujo la obligación de que el pago de las prestaciones cotizara a la
Seguridad Social, así como también la introducción de la caducidad de la prestación
derivada de contratos posteriores a la ayuda.
Con la Ley 43/2006 fue creado el subsidio de 400 euros para parados sin prestaciones.
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El RDL 20/2012 redujo finalmente el importe de la prestación al 50% de la base
reguladora a partir del séptimo mes.
Por tanto, respecto a las prestaciones por desempleo, caben distinguir actualmente dos
tipos: las contributivas y las asistenciales.
1.- En las prestaciones contributivas se establece una percepción económica con
objeto de sustituir las rentas que estaba obteniendo el empleado cuando éste estaba
trabajando. Éstas pueden ser de carácter total o parcial en función del tipo de desempleo
y consisten en el abono por parte del SEPE del 70% de la base reguladora calculada
según las bases de cotización de contingencias profesionales de los 180 últimos días
cotizados, durante los 6 primeros meses y el 50% partir de dicho periodo
La duración de la prestación se fija en función del tiempo de ocupación en los seis años
precedentes a la situación de desempleo, como se puede ver en la tabla 2 que se expone
a continuación. La prestación contributiva responde a la lógica de un seguro, en el
sentido de indemnizar al trabajador con una cuantía dineraria al quedar desempleado,
pero no comparte todas las características propias de un seguro, ya que no existe una
correlación entre el riesgo de caer desempleado y la prima que se paga. Además,
tampoco existe una provisión individual y futura de fondos que se conservan hasta que
se produce el desempleo, sino que son las cotizaciones de los actuales contribuyentes
las que responden a la financiación de las contribuciones de los parados, lo que se
denomina “sistema de reparto”. En el caso de que fueran insuficientes, se pagarían con
transferencias del Estado de otras partidas, del mismo modo que los superávit se
transfieren al Estado, no existiendo ningún tipo de Fondo de Reserva.
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Tabla 2: Duración del derecho de cobro de la prestación en función del periodo
cotizado.
En cuanto a las vías de acceso a la prestación contributiva por desempleo, es la
contratación temporal la principal causa como podemos ver en el grafico 4, dato que
queda explicado por el mayoritario número de contratos temporales en nuestro país y la
facilidad que estos contratos ofrecen para no ser renovados y despedir al trabajador.
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Gráfico 4. Causas de acceso a la prestación contributiva por desempleo.
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal. 31 de diciembre de 2014.
Tabla 3: Número de beneficiarios de prestaciones por desempleo: nivel contributivo
2008 1.509.099
2009 1.638.618
2010 1.417.460
2011 1.389.973
2012 1.403.283
2013 1.221.534
2014 976.785
Fuente: Ministerio de empleo y seguridad social. Diciembre de cada año.
El número de beneficiarios de prestaciones contributivas, tal y como se observa en la
tabla 3, comienza a disminuir a partir del año 2009 debido al paro de larga duración que
provoca el agotamiento del derecho a percibir este tipo de prestaciones económicas.
18,89 17,57
4,750,86
11,99,19
36,84
Despidocausas
objetivas
Despido norecurrido
Fijodiscontinuos
Actoconciliacionsentenciadespido
procedente
Otros Despidocolectivo
Contratacióntemporal
Causas de acceso a la prestacion contributiva por desempleo
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2.- Las prestaciones asistenciales establecen una prestación económica que se
concede de acuerdo con la situación real de necesidad del desempleado. Para conseguir
este tipo de subsidio, el desempleado tiene que demostrar la carencia de rentas, además
de cumplir otra serie de requisitos, como el haber estado empleado con anterioridad a la
recepción de la prestación. Este tipo de prestaciones tienen la característica de no tener
relación con el empleo anterior, ni en las cuantías percibidas ni en la duración. Por
tanto, se podría decir que cumple más la lógica de un subsidio que de un seguro.
En el nivel asistencial se integran dos subsistemas:
a) El subsidio por desempleo destinado a aquellos que han agotado la prestación
contributiva, así como a los que no han podido cubrir el periodo de cotización mínimo
necesario para beneficiarse de la cobertura contributiva; también se incluye a los
emigrantes retornados, a los excarcelados y a los trabajadores que son declarados
plenamente incapaces o inválidos parciales como consecuencia de un expediente de
revisión de su invalidez. La cuantía de esta prestación corresponde con el 80% del
IPREM (426€ al mes), el cual podrá ser modulado al alza para aquellos parados con
cargas familiares mayores de 45 o 52 años, hasta alcanzar el 133% del IPREM si tienen
más de tres miembros a su cargo. La duración del subsidio depende de la circunstancia
que haya generado su derecho. No obstante, este subsidio por desempleo se concede por
periodos de seis meses con un tope de dieciocho meses como caso general, pudiendo
alcanzar los 24 meses para los casos con cargas familiares si se pertenece a un colectivo
de riesgo (mayores de 45 años).
b) El subsidio por desempleo para trabajadores eventuales mayores de 16 años incluidos
en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, con residencia en las
Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura. Éstos deberán cumplir una serie
de requisitos: estar desempleado, ser trabajador por cuenta ajena y eventual, estar
inscrito en Censo del REAG de la Seguridad Social, no ser propietarios o arrendatarios
de explotaciones agropecuarias cuyas rentas superen la cuantía del SIM, y, además,
estar al corriente del pago de las cotizaciones fijas. La cobertura asistencial para este
tipo de trabajadores eventuales agrarios consta, de manera similar a la contributiva, de
una prestación económica y del abono a la Seguridad Social de la cotización de algunas
de sus prestaciones. La duración del subsidio será variable y dependerá de la edad del
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solicitante, de las responsabilidades familiares que tuviera y del número de jornadas
reales trabajadas y cotizadas, en los doce meses anteriores a la situación de desempleo.
Gráfico 5: Evolución del número de perceptores del SDA
Fuente: Anuarios y Boletines mensuales de Estadísticas Laborales del Ministerio de
Empleo y Seguridad Social.
En este grafico 5 vemos como las tres curvas presentan un discurrir bastante parecido
entre ellas, salvo por la mayor intensidad con la que se incorporan los extremeños en los
primeros años. Esta simetría de oscilaciones se explica por cambios normativos, los
cuales han ido favoreciendo o reduciendo el volumen de posibles beneficiarios a lo
largo del tiempo.
La mayor parte de los beneficiarios de los subsidios asistenciales (47.59% de los
perceptores), como se puede ver en el gráfico 6, son personas mayores de 45 años que
han agotado las prestaciones contributivas y presentan dificultades para encontrar
trabajo. Una de las causas de que este perfil de trabajadores reciba casi la mitad del
número total de subsidios es que fue el que más se vio afectado por la crisis. Además,
mayoritariamente, su formación laboral está obsoleta comparada con la de las nuevas
generaciones y tienen una peor forma física y mental.
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Gráfico 6. Causas de acceso a la prestación por subsidio por desempleo.
Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal. 31 de diciembre de 2014.
Tabla 4: Número de beneficiarios de prestaciones por desempleo: nivel asistencial.
2008 734.093
2009 1.289.653
2010 1.448.079
2011 1.320.607
2012 1.321.682
2013 1.271.038
2014 1.175.859
Fuente: Ministerio de empleo y seguridad social. Diciembre de cada año.
Lo más llamativo es el aumento de un 75% del número de beneficiarios de estas
prestaciones asistenciales en el año 2009, segundo año de la crisis, como se observa en
la tabla 4. Esto es debido a que las empresas se desprendieron en un primer momento de
los trabajadores temporales e indefinidos con menos antigüedad y por ello con menos
25,25
15,35
32,24
17,77
9,39
Agotamiento<45 años
Agotamiento>45 años
Mayores 52 Subs 3 y 21meses
Otros
Causas de acceso a la prestación por subsidio por desempleo
18
duración de la prestación contributiva. En el 2010 también hubo un repunte del 12%. En
los años 2011 y 2012 se ha mantenido estable y a partir del 2013 ha comenzado a bajar
debido a la disminución del número de desempleados y al agotamiento de los plazos
máximos en parados de larga duración.
Junto con estas prestaciones contributivas y asistenciales, se encuentran otras con las
que el Gobierno pretende promover el reinicio de la actividad del trabajador lo antes
posible, manteniendo la idea de que la concesión de la prestación económica es solo
temporal y complementaria a las políticas activas. Esas otras prestaciones son las
siguientes:
1.- Las Renta Activa de Inserción, que entró en vigor en el año 2000 con la Ley 14/2000
de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social y que
actualmente está regulada por el R. D. 1369/2006, de 24 de noviembre.
Esta prestación pretende fomentar la vuelta al mercado laboral de aquellos
desempleados de larga duración, a través de la asignación de unos ingresos mínimos.
Estos ingresos mínimos, que corresponden con el 80% del IPREM (426€), se percibirán
por un máximo de 11 meses. Para poder optar a esta prestación, el trabajador deberá
cumplir una serie de requisitos, como ser mayor de 45 años y haber extinguido las
prestaciones contributivas y asistenciales, además de suscribir el compromiso de
actividad. El trabajador incluido en dicho programa estará en todo momento a
disposición de un asesor de empleo que le propondrá las acciones pertinentes para la
mejora de su empleabilidad y será incorporado al Plan o Programa de formación que
más se ajuste a sus características en función de la disponibilidad de los Servicios
Públicos de Empleo.
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Tabla 5: Número de beneficiarios de prestaciones por desempleo: renta activa de
inserción.
2008 75.749
2009 106.441
2010 149.866
2011 216.518
2012 232.413
2013 250.333
2014 265.098
Fuente: Ministerio de empleo y seguridad social. Diciembre de cada año.
Como se observa en la tabla 5, el aumento del desempleo de larga duración, que agota
los periodos cubiertos por la prestación de desempleo, o la incorporación al desempleo
de poblaciones con recorridos contributivos inestables e insuficientes ha impulsado el
incremento, año tras año, del número de perceptores de prestaciones de renta activa de
inserción.
2.- La capitalización del desempleo: se trata de una medida para fomentar y facilitar el
empleo autónomo a través del abono del valor actual del importe de la prestación por
desempleo de nivel contributivo, siempre y cuando el montante recibido sirva para
anticipar los gastos de una nueva actividad empresarial. Este sistema de ayudas entró
en vigor en 2002 y consiste en recibir en un solo pago el valor de la prestación total,
teniendo la finalidad de fomentar el autoempleo y la creación de empresas. Para
disfrutar de esta medida, es necesario presentar una memoria del proyecto empresarial
que resuma tanto la actividad que se va a desarrollar como el presupuesto necesario con
justificantes, entre otros requisitos más. Además este pago tiene unos límites que varían
en función de las condiciones de la persona beneficiada.
El resultado de esta medida es que más de 154.000 trabajadores por cuenta ajena
capitalizaron el paro en 2014 para hacerse autónomos, con un importe líquido medio por
20
trabajador de 4.685€, según datos del SEPE. Estos datos fueron publicados por la Unión
Profesional de Trabajadores Autónomos (UPTA).
La normativa que regula esta medida es la siguiente:
- Real Decreto 1044/85 de 19 de junio, por el que se regula el abono de la
prestación por desempleo en su modalidad de pago único por el valor actual de
su importe, como medida de fomento de empleo.
- Ley 22/92, de 30 de julio, de medidas urgentes sobre fomento de empleo y
protección por desempleo.
- Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de
orden social.
3.- El Plan “PREPARA”: Éste nació en 2011 para aquellas personas paradas que habían
agotado todas las prestaciones posibles. Tiene una duración de 6 meses y consiste en
una subvención de entre 400 y 450 euros mensuales que varían en función de la
composición familiar de la persona solicitante. En un principio el objetivo era que los
parados recibiesen cursos de formación a la vez que recibían estas prestaciones, pero la
falta de presupuesto ha sustituido estos cursos de formación por breves charlas de
orientación laboral.
El principal motivo de la puesta en marcha de estas prestaciones, en las que el Gobierno
intenta promover la formación y el empleo, es que las prestaciones puramente pasivas,
como son las contributivas y asistenciales, simplemente conceden ayudas en forma de
dinero, sin contribuir a reducir el desempleo.
Esta medida fue introducida por el Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero, de
medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación
profesional de las personas desempleadas. El programa ha sido prorrogado mediante el
Real Decreto-ley 10/2011, de 26 de agosto, de medidas urgentes para la promoción del
empleo de los jóvenes, el fomento de la estabilidad en el empleo y el mantenimiento del
programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por
desempleo; mediante el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas
21
urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit
público; y mediante el Real Decreto-ley 23/2012, de 24 de agosto, por el que se
prorroga el programa de recualificación profesional de las personas que agotan su
protección por desempleo.
Los beneficiarios del Plan Prepara se han reducido drásticamente desde agosto de 2012,
cuando el Gobierno cambió los requisitos de acceso al mismo haciendo que se tuviera
en cuenta la renta familiar en caso de residir con los progenitores y no únicamente la
renta individual. Y es que si entre febrero de 2011 y agosto de 2012 había 535.919
perceptores de los 400 euros, desde agosto de 2012 a febrero de 2014 la cifra se ha
reducido considerablemente hasta los 193.920. El último dato conocido, Mayo de 2015,
es de 49.383 perceptores.
22
5.- Medidas coyunturales de protección por desempleo
Este tipo de medidas complementarias surgen como consecuencia de la crisis
económica iniciada en 2008. El Gobierno mediante las mismas ha tratado de ofrecer
soluciones rápidas para intentar mejorar una situación en la que el desempleo no para de
aumentar. Estas medidas pretenden aumentar las prestaciones destinadas a los
desempleados que quedaron desprotegidos al agotar sus prestaciones debido a las
dificultades que tuvieron para encontrar trabajo.
Así, estas medidas posibilitan la ampliación de los periodos de protección que tienen o
han tenido derecho determinados desempleados, según la regulación básica de
protección por desempleo, tanto a nivel contributivo como asistencial.
Las medidas coyunturales que se van a tratar a continuación están destinadas a durar
sólo un corto espacio de tiempo. Con ello el legislador ha intentado incrementar la
acción protectora en el ámbito del desempleo, pero sin comprometerse a mantener esas
nuevas vías o programas de protección. Se trata, por tanto, de medidas motivadas por la
situación de crisis económica, y que están vinculadas a la propia crisis. De esta manera
el legislador no compromete los futuros recursos económicos del sistema de Seguridad
Social. Por otra parte, esta ampliación de la acción protectora en materia de desempleo
se presenta íntimamente vinculada a la mejora de la ocupabilidad de los trabajadores: de
esta manera se condicionan estas nuevas prestaciones no sólo al hecho de que el
trabajador no esté protegido frente a la contingencia de desempleo, sino también al
hecho de que el desempleado participe en las actividades de inserción laboral. Se
vinculan así las políticas activas y pasivas de empleo
5.1.- La reposición del derecho a la prestación por desempleo
El origen de esta prestación lo encontramos en la Ley 27/2009, de 30 de diciembre, de
medidas urgente para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las
personas desempleadas.
23
Se refiere al derecho por parte de los trabajadores afectados de volver a recibir la
prestación de desempleo contributivo, por el mismo número de días que hubieran
percibido el desempleo total o parcial anteriormente, con el límite de 180 días. Al
tratarse de una prolongación de la prestación contributiva, el trabajador seguirá teniendo
la obligación de cotizar.
Este derecho se genera en dos situaciones diferentes:
a) La primera de ellas se refiere a la reducción o suspensión de contratos, por parte
de la empresa, por causas colectivas, es decir, por motivos económicos, técnicos,
organizativos o de producción, si más tarde ésta es autorizada para realizar un despido
colectivo. Este despido colectivo podría ser a través de un ERE con una resolución
administrativa o por resolución judicial en un procedimiento concursal. Esto provocaría
que los trabajadores que ya hubieran consumido parte de la prestación con el despido
colectivo, no tuvieran derecho a cobrar la prestación.
El carácter temporal de esta medida venía dado por la condición de que la extinción del
contrato se hubiera producido entre el 18 de junio de 2010 y el 31 de diciembre de
2012. A partir de esta fecha esta medida desapareció de nuestro ordenamiento.
b) La otra situación en la que se generaba también este derecho a la reposición de
la prestación, la cual quedó extinguida el 31 de diciembre de 2012, es aquella en la que
se suspenden los contratos de trabajo, a causa de un expediente de regulación de empleo
autorizado o en virtud de procedimiento concursal, y que los trabajadores hayan agotado
la prestación por desempleo, siendo afectados nuevamente por un nuevo expediente de
regulación o por una nueva resolución concursal que vuelva a reducir la jornada o
suspenda contratos y que estos trabajadores no hayan generado nuevamente el derecho a
la prestación contributiva por desempleo. En este caso la reposición era por el mismo
número de días que hubieran percibido el desempleo por la primera suspensión o
reducción de jornada, con un límite máximo de 90 días. Del mismo modo que la
anterior situación, ésta también exigía que las suspensiones o reducciones de contrato se
hubieran producido dentro de un marco temporal determinado.
El hecho de que esta medida exigiese el que los empleados tuvieran que haber agotado
la prestación por desempleo, podía conducir a situaciones en las que dichos empleados
24
no hubieran agotado tales prestaciones, pero les faltase poco, quedando en una situación
de enorme desprotección en comparación con aquellos que hubiesen finalizado la
misma.
5.2.- La prestación extraordinaria para desempleados que hayan agotado la
protección por desempleo.
El impacto de la crisis económica hizo que el Gobierno incrementara las dotaciones
presupuestarias, estableciendo mediante el RD-Ley 10/2009, de 13 de agosto, el
programa temporal por desempleo e inserción. La duración del programa fue tan solo de
seis meses partir de su entrada en vigor. La intención de esta medida era la de facilitar la
cobertura económica, de carácter extraordinario, para aquellas personas que hubieran
agotado su prestación contributiva o el subsidio por desempleo y seguían sin obtener
rentas económicas suficientes. Esta prestación estaba condicionada a la participación
por parte del perceptor en un itinerario activo de inserción laboral. Esta prestación
consistía en el pago de una prestación por desempleo equivalente al 80% del IPREM
mensual vigente en cada momento, con una duración máxima de 180 días. Durante esta
prestación no se cotizaba a la Seguridad Social, hecho que no extinguía el derecho a la
prestación de asistencia sanitaria y a las prestaciones familiares. Este tipo de percepción
dineraria solo podría ser obtenida una vez, y está justificada por la crisis económica que
azota el mercado de trabajo con un gran crecimiento del desempleo.
Esta regulación tenía una limitación de carácter subjetivo, al afectar exclusivamente a
los perceptores de prestaciones o subsidios por desempleo y no a los desempleados en
general. Esto supone una desprotección de los empleados que no hayan disfrutado de la
prestación o del subsidio, lo cual es criticable teniendo en cuenta la escasa
contributividad de esta prestación, que deja al margen del incremento de tutela ante
situación de desempleo precisamente a quienes más desprotegidos están al no recibir
ningún tipo de ayuda.
25
6.- Evolución del gasto en políticas laborales pasivas
En los últimos años en Europa se había extendido la idea de que el diseño de las
políticas del mercado de trabajo iba a ir cambiando, dando una mayor importancia a las
políticas activas y disminuyendo el peso de las pasivas. Pero ante esto hay que decir que
esta reorientación no es tarea fácil, ya que el gasto dirigido a las prestaciones y
subsidios por desempleo aumenta en periodos de recesión económica y se recorta en
periodos de expansión.
A partir de 1990 el gasto público en políticas activas y pasivas registró un alto
crecimiento debido al incremento sufrido por el número de beneficiarios, consecuencia
de la crisis económica y el aumento de la tasa de cobertura para estas prestaciones por
desempleo.
Desde 1994 y hasta el año 2000, el gasto en políticas pasivas en España desciende,
como se puede observar en la tabla 6, tanto cuantitativamente como en porcentaje del
PIB, debido a la influencia de dos factores principalmente: el descenso del número de
desempleados por la expansión económica que minoran la necesidad de protegerles
mediante prestaciones, y el establecimiento de una serie de medidas que acotan estas
protecciones contributivas, siendo la más importante la Ley 22/1992, de Medidas
Urgentes de Fomento de Empleo y Protección por Desempleo.
En efecto, en el año 2000 la tasa de desempleo se situaba en el 13.9%, 10 puntos
porcentuales por debajo que en diciembre de 1993. Entre los años 1994 y 2000,
disminuyen en 716.727 personas el número de beneficiarios de las prestaciones por
desempleo, tanto a nivel contributivo como asistencial, como se puede observar en la
tabla 7. Y ello se produjo a pesar de aprobarse dos nuevos planes de acción con un
efecto expansivo, al otorgar derecho a prestaciones a un mayor número de personas.
El primero de ellos se produce tras la aprobación del Real Decreto 5/1997, de 10 de
enero, por el que se regula el subsidio de desempleo en favor de los trabajadores
eventuales incluidos en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social. El segundo
plan de acción es la Renta Activa de Inserción.
26
Tabla 6: Gasto en España en Prestaciones por Desempleo.
Total Nivel contributivo
Nivel asistencial Renta activa
de inserción
Total Subsidio
Trabajadores eventuales agrarios
1994 9.329 5.856 3.473 2840 633 no vigente
1995 7.832 4.854 2.978 2.247 731 no vigente
1996 7.363 4.584 2.779 2.022 757 no vigente
1997 6.918 4.226 2.692 1.918 774 no vigente
1998 6.382 3.774 2.608 1.783 825 no vigente
1999 6.174 3.707 2.467 1.603 864 no vigente
2000 6.331 3.894 2.437 1.514 923 11
2001 6.630 4.237 2.393 1.421 972 30
2002 8.077 5.496 2.581 1.607 974 208
2003 8.250 5.827 2.423 1.537 886 73
2004 8.896 6.405 2.491 1.636 855 163
2005 9.519 6.877 2.642 1.755 887 221
2006 13.371 10.063 3.308 2.181 877 250
2007 14.397 10.897 3.500 2.311 844 345
2008 19.398 15.340 3.666 2.838 828 392
2009 29.588 23.809 5.298 4.483 815 481
2010 32.237 23.220 8.361 7.559 802 656
2011 29.995 21.175 7.856 7.091 765 964
2012 31.678 22.626 7.846 7.109 737 1.205
2013 27.027 19.091 6.802 6.157 644 1.135
2014 24.569 16.462 6.776 6.107 669 1.331
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio de Empleo y de
Seguridad Social. En millones de euros. Conversión de pesetas a euros.
27
Tal y como muestra la tabla 6, en el gasto en políticas pasivas se observa una evolución
contraria a los años precedentes a partir del año 2000, a causa del aumento de la tasa del
desempleo. De esta manera, en 2001 el gasto en políticas pasivas fue de 6.630 millones
de euros, incrementándose hasta el los 8.896 millones que se destinaron en 2004.
Esto se explica por el continuo avance que sufre la tasa de cobertura (porcentaje de
trabajadores desempleados que cobran algún tipo de prestación por desempleo), al
aumentar el número de beneficiarios de estas prestaciones de forma considerable.
Más tarde, en el año 2005, se produce una disminución del paro en casi 240.000
personas, pero el gasto en políticas pasivas aumenta en 623 millones de euros, como se
puede observar en la tabla 6. Esto puede explicarse por el tipo de contrato que tuvieran
las personas que fueron despedidas en dicho año, ya que el que el paro haya descendido
no implica que no se hayan despedido trabajadores. Si las personas despedidas, de
media tenían un salario mucho mayor que el salario que tuvieron las personas que
fueron contratadas ese año, el gasto en prestaciones por desempleo será mayor también.
En el siguiente año 2006, el gasto en este tipo de prestaciones aumenta todavía más, ya
que el número de beneficiarios fue un 4.7% superior que en el 2005.
En el año 2008, en España se inicia una recesión económica, reflejada en un
incremento, respecto de 2007, de las principales variables del sistema español de
protección por desempleo: 28% en los beneficiarios de las prestaciones por desempleo,
36% en el número de solicitudes de estas prestaciones y 34% en los gastos en políticas
laborales, creciendo, por otra parte, tan solo un 3% los ingresos. Corroborando estos
datos, el gasto total del presupuesto destinado a las prestaciones por desempleo pasa de
los 14.397 millones de euros en 2007 a los 19.398 en 2008, como se puede observar en
la tabla 6. Se asegura que la protección que sufrieron los desempleados fue mucho
mejor en 2008 que en los años anteriores, tanto en porcentaje de gente protegida sobre
el total desempleada, como en la cuantía de las prestaciones. A esto cabe añadir que la
mayor parte de las prestaciones eran de carácter contributivo, concretamente el 67% de
éstas, como se puede observar en la tabla 8 que se detalla más adelante.
En los años 2009 y 2010 el gasto en materia de desempleo sigue subiendo
enormemente, llegando a tener un peso en 2010 del 3.15% del PIB, cifra más alta de
28
toda Europa, como se puede observar en el gráfico 7. A partir de 2011 comienza a
disminuir el gasto en desempleo, no haciéndolo así el número de desempleados.
Por último, en el año 2014 se produce de nuevo una subida en el gasto en políticas
pasivas, concretamente del 10.1% respecto de 2013, incremento justificado por el
aumento de la previsión inicial en el gasto del año 2013, que resultó ser insuficiente. El
cuantioso gasto ocasionado por el gran número de parados en los últimos años obliga al
Estado a financiar al Servicio Público de Empleo Estatal. Concretamente esta
transferencia fue de 14.597 millones de euros en el año 2014.
En el año 2014 se establece un presupuesto inicial de 29.429 millones para hacer frente
al pago de las prestaciones por desempleo, lo que supone un 10.1% más del presupuesto
inicial que se hizo para el 2013, que posteriormente resultó insuficiente y el Gobierno
tuvo que dotar de más dinero. Esto se recoge en la ley 10/2013, según la cual se
incrementan las asignaciones a la desocupación para hacer frente a los cometidos de
2013.
No obstante, conforme fueron pasando los meses el gasto en estas prestaciones
disminuyó y finalmente gasto a final de año en esta materia fue de 24.569 millones. Es
por ello que el Gobierno se comprometió a ofrecer una nueva ayuda, que consistirá en el
pago de unos 400 euros al mes durante 6 meses para aquellos parados cuyo derecho a
cobrar prestaciones finalizó, siempre y cuando tengan cargas familiares. El hecho de
que a los parados les finalice el periodo de cobro de las prestaciones, unida a la
imposibilidad de encontrar empleo, provoca que la tasa de cobertura cada vez sea
menor, mostrando datos preocupantes a principios de 2015, situándose por debajo del
57%.
29
En la tabla número 7 se pueden apreciar las dos grandes crisis que han azotado a nuestro
país en los últimos 25 años, la de 1993 y la de 2008, años en los cuales el número de
beneficiarios de prestaciones por desempleo registra un incremento notable. La crisis de
1993 hizo elevar el número de desempleados hasta una cantidad nunca vista
anteriormente en nuestro país, superando en diciembre de dicho año los 3 millones y
medio de desempleados. El número de beneficiarios de prestaciones por desempleo
ascendió en dicho año hasta casi los dos millones, año a partir del cual dicha cantidad
comenzó a disminuir. No obstante, esta crisis no es comparable con la actual, ya que el
número de desempleados comenzó a descender rápidamente hasta llegar a una etapa de
estabilidad económica que duró desde 1996 hasta el 2008, periodo en el cual el número
de beneficiarios se mantuvo más o menos constante algo por encima del millón. A partir
del año 2008 se produjo un gran y rápido aumento del paro llegando a los 3 millones en
el año 2010 y empezando dicho año un continuado descenso hasta los 2,4 millones a
finales del 2014. El número de beneficiarios alcanzó su máximo en 2010 superando los
3 millones y comenzó a descender a partir de dicho año progresivamente, conforme iba
mejorando la situación económica y se les iban agotando el derecho de cobro de las
prestaciones a los parados de larga duración.
30
Tabla 7: Número de beneficiarios de prestaciones contributivas, asistenciales y de
Rentas Activas de Inserción, por clase de prestación y período.
Contributivo Asistencial R.A.I. Total
1991 616.159 811.831 no vigente 1.427.990
1992 730.880 901.951 no vigente 1.632.831
1993 837.847 1.095.122 no vigente 1.932.969
1994 739.094 1.020.289 no vigente 1.759.383
1995 626.923 831.857 no vigente 1.458.780
1996 592.587 749.722 no vigente 1.342.309
1997 530.680 710.141 no vigente 1.240.821
1998 462.294 667.763 no vigente 1.130.057
1999 440.798 610.958 no vigente 1.051.756
2000 446.678 592.021 3.966 1.042.665
2001 501.257 590.567 7.752 1.099.576
2002 565.902 578.713 50.777 1.195.392
2003 630.443 559.919 16.325 1.206.686
2004 663.154 559.984 39.253 1.262.391
2005 687.033 558.501 49.666 1.295.201
2006 720.384 558.702 51.346 1.330.432
2007 780.205 575.676 65.600 1.421.481
2008 1.100.879 646.186 67.567 1.814.632
2009 1.624.792 960.888 95.543 2.681.223
2010 1.471.826 1.445.228 125.680 3.042.734
2011 1.389.973 1.320.607 216.518 2.927.098
2012 1.403.283 1.321.682 232.413 2.957.378
2013 1.221.534 1.271.038 250.333 2.742.905
2014 976.785 1.175.859 265.098 2.417.742
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del INE y SEPE. Medias anuales.
31
La disminución del gasto en políticas pasivas en los dos últimos años se debe a un
menor número de personas protegidas y con una prestación más baja que en años
anteriores. Estos datos se explican con la calidad de la protección que reciben los
parados, como se puede ver en la tabla 8.
Tabla 8: Calidad de la protección de los desempleados.
AÑO CONTRIBUTIVA ASISTENCIAL
2008 67% 33%
2009 66% 34%
2010 52% 48%
2011 51% 49%
2012 50% 50%
2013 49% 51%
2014 46% 54%
Fuente: elaboración propia a partir de los datos del INE
Al ir perdiendo peso las prestaciones contributivas y ganando importancia las
prestaciones asistenciales, el gasto medio por beneficiario disminuye progresivamente,
tal como muestra la tabla 9. De esta forma, mientras que el gasto medio por beneficiario
en 2008 era de 1.033€, en 2014 este gasto tan solo es de 802€. Esta variación se traduce
en una disminución del 22% en términos nominales, que se corresponde a una
disminución del 33% en términos reales, teniendo en cuenta la variación de precios en
este período.
32
Tabla 9: Gasto medio mensual por beneficiario.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio de Empleo y Seguridad
Social.
Esta disminución de la calidad de la protección que reciben los parados se debe a la
incidencia de la contratación temporal y al incremento de la duración media del
desempleo:
a) La tasa de temporalidad: La alta tasa de temporalidad española (23.1% en 2014)
se debe a una gran rotación laboral de puestos de trabajo. Esta alta tasa de
temporalidad dificulta a los trabajadores la acumulación de cotizaciones
mínimas necesarias para acceder a prestaciones por desempleo.
b) El aumento del desempleo de larga duración: El desempleo de larga duración
provoca que los desempleados que lo sufren queden desprotegidos al agotar el
derecho a recibir prestaciones por desempleo, ya que estas prestaciones tienen
un periodo de cobertura limitado.
La tabla número 10 muestra el cambio que se ha producido en la tipología de
beneficiarios de las prestaciones en los últimos años en España.
33
Tabla 10: Evolución del número de beneficiarios de las prestaciones contributivas
y asistenciales.
TOTAL CONTRIBUTIVA ASISTENCIAL R.A.I.
2008 1.604.591 1.074.303 462.623 67.665
2009 2.503.891 1.639.965 766.365 97.561
2010 2.818.699 1.453.496 1.239.536 125.667
2011 2.610.279 1.319.505 1.101.749 187.025
2012 2.781.484 1.396.436 1.144.415 240.633
2013 2.739.815 1.353.273 1.147.386 239.156
2014 2.393.038 1.091.202 1.040.529 261.307
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos del SEPE. Julio de cada
ejercicio.
Se ha pasado de un sistema en el que primaban los perceptores del nivel contributivo (el
paro, cuya cuantía varía en función de las cotizaciones) al nivel asistencial (subsidios
por desempleo con una cuantía casi siempre fija de 426€, excepto si esta prestación se
devenga de un contrato a tiempo parcial, cuya cuantía sería proporcional a la jornada de
trabajo).
Las mismas causas que explican la disminución de la calidad de protección de las
prestaciones (el aumento del paro de larga duración y la alta tasa de temporalidad),
explican también la disminución progresiva de la tasa de cobertura, anteriormente
definida, tal como explica la tabla 11.
34
Tabla 11: Tasa de cobertura del Sistema Español de Protección por Desempleo
Parados con
prestación
Total parados
Tasa de cobertura
2008 1.773.425 2.650.859 66.9%
2009 2.666.458 3.453.961 77,2%
2010 2.976.191 3.753.078 79,3%
2011 2.759.194 3.864.417 71,4%
2012 2.922.786 4.349.394 67,2%
2013 2.876.557 4.452.875 64,6%
2014 2.524.715 4.166.195 60,6%
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos del INE, correspondientes al
mes de Julio de cada ejercicio.
En julio de 2014 hay 451.476 personas menos con protección de las que había en el
mismo mes del año 2010, que fue el año de mayor cobertura. Sin embargo, el número
de parados aumentó 413.118 personas en estos 4 años. Expresado en porcentaje el paro
aumentó en un 11% mientras que el número de personas protegidas se reduce en un
15%. Esto se traduce en una reducción de la tasa de cobertura de casi 20 puntos desde
2010.
Por último, resulta interesante comparar el gasto de las políticas laborales pasivas de
España con el de otros países de la Unión Europea.
El esfuerzo en políticas laborales pasivas que lleva a cabo un país se puede medir como
el peso que tienen éstas en relación con el PIB. Así, como podemos ver en el gráfico 7,
España se situaba algo por encima de la media europea durante los años previos a la
crisis, y por debajo de países como Francia y Alemania. Así, por ejemplo, en 2005 el
gasto en políticas laborales pasivas en España suponía el 1.46% del PIB, mientras que
en Francia y Alemania suponía el 1.59% y el 2.02% respectivamente. Esto cambió
35
drásticamente cuando irrumpió la crisis en nuestro país, situándose como el Estado que
más gasta en el programa que más peso tiene en todos los países, el de mantenimiento
de rentas, que se dedica mayoritariamente al pago de prestaciones por desempleo,
llegando a superar el 3%del PIB, mientras que en los países de la UE era, por término
medio, del 1.36%. Esto es debido a dos razones principalmente: la primera, el aumento
del número de desempleados, teniendo por tanto que pagarles sus prestaciones por
desempleo correspondientes; la segunda, que el PIB de nuestro país descendió, por tanto
al calcularse este índice como un porcentaje sobre éste, el peso es mayor.
Gráfico 7: Gasto en políticas laborales pasivas en Europa, expresado en % sobre
PIB
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Spain 1,462 1,441 1,459 1,888 2,998 3,156 2,881 3,068
France 1,591 1,39 1,243 1,179 1,434 1,453 1,402 1,454
Germany 2,027 1,733 1,292 1,095 1,507 1,325 1,022 0,975
Ireland 0,824 0,849 0,914 1,337 2,579 2,951 2,64 2,539
EU (28 countries) 1,266 1,123 0,949 0,958 1,395 1,362 1,208 n.d.
Fuente: elaboración propia a partir de datos proporcionados por Eurostat (Public
expenditure on labour market policies, % of GDP)
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Spain
France
Germany
Ireland
EU (28 countries)
36
7.- Efectos económicos de la prestación por desempleo.
7.1.- Efectos económicos de la prestación por desempleo en el mercado de trabajo.
Este apartado se centra en el análisis del efecto que tienen las prestaciones por
desempleo en el mercado de trabajo. Estas prestaciones le dotan del mecanismo
necesario para evitar los problemas del riesgo moral y de la selección adversa.
Una de las principales razones para la existencia de un sistema de aseguramiento en el
caso de la contingencia de desempleo es la voluntad de reducción del riesgo ante las
fluctuaciones no previstas en los niveles de renta de los individuos que están ocupados y
sus familias.
En el aseguramiento del desempleo existen un conjunto de problemas que imposibilitan
su correcta funcionalidad como seguro. Uno de ellos es el riesgo moral, que parte de
que la aseguradora no conoce ni las preferencias de los asegurados, ni la manera en que
tal prestación puede desincentivar al asegurado en la búsqueda de empleo. No solo eso,
sino que el empresario también puede tener ciertos incentivos para despedir a
trabajadores y volverlos a contratar en un futuro, intercalando así periodos de
contratación con periodos de despido. Si el seguro es obligatorio, no se evita el riesgo
moral sino que lo que se hace es compartir este problema entre muchos trabajadores.
Para que la intervención pública pudiera reducir estos efectos del riesgo moral, sería
necesario establecer un conjunto de medidas de control. Una primera solución sería
limitar la cuantía de la prestación. Para ello se establece una tasa de reposición; ésta se
calcula como el cociente entre la prestación recibida y el salario recibido. Esta tasa
debería graduarse de manera que impulse la búsqueda de empleo durante los primeros
meses, periodo en el cual la perdida de capital humano es menor. La segunda solución
sería reducir la duración de la prestación para que la búsqueda empleo sea más activa
desde su pérdida.
El segundo de los problemas es la “selección adversa”, ya que los trabajadores con
mayores posibilidades de quedarse parados son los que más demandan este tipo de
seguro. Así, las dificultades en observar las distintas probabilidades de riesgo de los
trabajadores hacen que el coste no pueda ser distribuido eficientemente según la
probabilidad de riesgo y, por tanto, las empresas privadas que quisiesen ofrecer el
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seguro deberían hacerlo con cotizaciones relativamente elevadas para lograr obtener
beneficios, lo cual desincentivaría a los trabajadores con menor riesgo de caer
desempleados a contratar el seguro. Para solventar esto, la aseguradora debería cobrar la
póliza en función del riesgo que asume la compañía, pero esto implicaría un
conocimiento perfecto del beneficiario, lo cual no es siempre posible. De esta manera, la
oferta privada generaría un mercado incompleto que solo la obligatoriedad del seguro
completa.
Existen varias razones por las que el seguro de desempleo debe ser provisto por el
sector público. La primera de ellas es que los mercados privados son incapaces de
asegurar frente a riesgos colectivos y la segunda es que la provisión a través de
mercados privados provoca problemas de equidad vertical de tipo intrageneracional.
El Estado sí puede hacer frente a este tipo de supuestos al financiar sus actividades
asegurativas a través de ingresos generales como son los impuestos de la generación
actual y además puede utilizar los impuestos de las generaciones futuras emitiendo
deuda pública.
7.2.- Efectos económicos de la prestación por desempleo en la oferta de trabajo
individual.
La mayoría de los trabajadores estarían dispuestos a contratar un seguro para seguir
percibiendo rentas en el caso de que se quedaran sin trabajo. Las prestaciones por
desempleo propician un comportamiento del desempleado que afecta negativamente
sobre la posibilidad de salir del desempleo, desincentivando la oferta de trabajo.
Además, también existe el desincentivo de la indemnización por despido, que puede
llegar a ofrecer al trabajador un colchón de dinero suficiente como para desinteresarse
por la búsqueda de empleo de forma temporal.
Para poder aproximarse al efecto del seguro del desempleo sobre las decisiones del
individuo sobre la aceptación de un puesto de trabajo ante la existencia de una
prestación por desempleo, planteo el siguiente modelo de búsqueda de empleo.
We será el salario que ofrecen las empresas a los desempleados durante el periodo de
búsqueda. Esta recta tiene pendiente positiva ya que, a medida que aumenta el tiempo
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de búsqueda, el empresario debe aumentar el salario que está dispuesto a pagar a sus
empleados potenciales.
Wt será la función de los salarios demandada por los desempleados, la cual tiene
pendiente negativa ya que el salario al que está dispuesto a trabajar el desempleado
disminuye a medida que aumenta el tiempo de búsqueda.
Gráfico 7: Equilibrio en el mercado de trabajo ante la existencia de una prestación por
desempleo.
Fuente: A. VAQUERO GARCIA: “la incidencia de la prestación por desempleo sobre
la oferta de trabajo”.
Estas funciones de salario demandado y ofrecido variarán en función de cada trabajador.
Aquellos que obtuvieron salarios más altos en el pasado, o tienen mejores características
para conseguir un salario más elevado, comenzaran la búsqueda de empleo partiendo de
un salario más alto.
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Los individuos compararan el salario que solicitan y el salario que ofrecen
continuamente, hasta que Wt y We se igualen, encontrando así el equilibrio, con un
salario W* después de U* semanas de búsqueda.
Si a esto añadimos una potencial prestación de desempleo, desplazamos la función del
salario demandado desde Wt a W´t. De esta manera, el nuevo nivel de equilibrio se
obtiene en U1* con el salario W1*, aumentando en U1*-U1 el tiempo de búsqueda y en
W1*-W* el salario de reserva.
En el gráfico número 8 se observa también como las prestaciones reducen la influencia
del desempleo sobre los salarios aumentando la tasa de desempleo, basada en el
concepto de riesgo moral.
Gráfico 8: Tasa de supervivencia del desempleo
Fuente: OLYMPIA BOVER, MANUEL ARELLANO, SAMUEL BENTOLILA:
“Unemployent Duration, Benefit Duration and Business Cycle”.
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Este gráfico figura en un estudio realizado en España contrastando duraciones en
función de los individuos que quedan desempleados a partir de una muestra
longitudinal entre los años 1987-1994. En él vemos como, por ejemplo, tras 7 meses de
paro, el 56% de los trabajadores con prestaciones seguía parado, mientras que solo el
33% de los que no las recibían se encontraban en situación de desempleo. A nivel
individual, este efecto es muy superior al de reducir la tasa de crecimiento del PIB en 4
puntos, del 2.3% al -1.6%, elevando del 40% al 50% el porcentaje de trabajadores que
siguen estando parados, tal y como muestra la línea intermedia.
Además de este estudio, se han realizado diversos estudios econométricos con el fin de
conocer los determinantes de la duración del desempleo. En algunos, los resultados
muestran un influjo negativo de la prestación por desempleo sobre su duración. Bover et
al. (1995) establece que la percepción de prestación por desempleo disminuye la tasa de
salida del paro al empleo, mientras que García Pérez (1997) encuentra un efecto
negativo y estadísticamente significativo de las prestaciones en la probabilidad de salida
del desempleo. Otros estudios, como el de Ahn y Ugidos (1995) obtienen que los
mayores desincentivos por desempleo se producen sobre la probabilidad de pasar del
desempleo a la inactividad y no tanto sobre la de pasar del desempleo a la ocupación.
Toharia (1997) cuestiona los resultados anteriores al introducir la variable de rotación
como explicación a los resultados obtenidos acerca de la influencia negativa de las
prestaciones. Según este estudio, existe un segmento de trabajadores que entran y salen
del desempleo muy deprisa, quedando al margen del sistema de protección social. De
esta forma, sería la alta rotación existente en el mercado de trabajo la variable que
explicaría que la probabilidad de pasar del desempleo a la inactividad sea mayor que del
desempleo a la ocupación.
Los efectos de la cuantía de las prestaciones han sido menos estudiados. J. M. Arranz y
J. Muro (2004) encuentran un patrón para las prestaciones contributivas que varía con la
duración del paro: de 1 a 6 meses una mayor cuantía de las prestaciones contributivas
eleva la tasa de salida del paro; de 7 a 12 meses no tiene efectos significativos, y de 13 a
18 meses reduce esa salida para después desaparecer cualquier efecto. Por su parte una
mayor cuantía de las prestaciones asistenciales reduce la tasa de salida del paro para
cualquier duración.
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Además, al propio trabajador también le urge encontrar trabajo ya que durante el tiempo
en que se encuentra desempleado, padece un detrimento de capital humano, cosa que le
perjudica.
Desde el punto de vista microeconómico, una ventaja que otorgan las prestaciones por
desempleo al trabajador es que el margen de tiempo que le posibilita el colchón de
dinero que percibe puede beneficiarle en la medida en que encuentren un trabajo que se
ajuste más a sus aspiraciones. De esta forma, dicho trabajador desarrollará su trabajo
con una mejor predisposición y empeño, aumentando así la productividad y
disminuyendo la posibilidad de quedarse parado en un futuro.
7.3.- Efectos económicos de las prestaciones por desempleo sobre la demanda
macroeconómica.
Desde el punto de vista macroeconómico, otra de las ventajas es que estas prestaciones
actúan como un elemento estabilizador de la economía, ya que al mantener la renta
disponible por la población, evita la disminución del consumo. De esta manera se
pueden evitar consecuencias desastrosas para la economía en su conjunto a través del
efecto multiplicador. Evitan así fluctuaciones en la demanda agregada en periodos de
contracción económica, estabilizan las relaciones de producción y sostienen sectores de
demanda estacional. Esta función estabilizadora puede verse minorada si los hogares
tienen escepticismo respecto de su situación económica cuando estas prestaciones se
reduzcan.
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8.- Conclusiones
La crisis económica mundial que comenzó en el año 2008 ha afectado especialmente a
España debido principalmente al fin del boom inmobiliario y al gran peso del sector de
la construcción en el producto Interior Bruto (cercano al 40%).
Esto trajo consigo graves consecuencias sobre el desempleo, que aumentó desde el 14%
hasta el 26% en el año 2012, si bien es cierto que ha comenzado a descender lentamente
a partir de dicha fecha hasta el 23% actual, aunque hay que tener en cuenta que el nuevo
empleo generado es mayoritariamente temporal y en muchos casos a tiempo parcial.
Del análisis efectuado en los epígrafes anteriores, referidos fundamentalmente al
periodo de crisis (2008-2014), pueden destacarse las siguientes conclusiones:
1- El número de beneficiarios por prestaciones de desempleo alcanzó su máximo
en el año 2010 con 3 millones, de los cuales 1,48 millones lo eran de
prestaciones contributivas y 1,45 millones de prestaciones asistenciales, siendo
los beneficiarios de la R.A.I aproximadamente 120.000 personas.
2- La tasa de cobertura ha ido creciendo desde el 66.9% en 2008 hasta el 79.3% en
2010. A partir de este año la misma ha ido disminuyendo hasta situarse por
debajo del 60% en 2015, lo que supone una disminución total de más 20 puntos
en los últimos 4 años.
3- El gasto en prestaciones ha pasado de los 32.237 millones de euros del año 2010
a los 24.569 millones del año 2014, lo cual indica una reducción del 34%.
4- El gasto en prestaciones a nivel contributivo ha disminuido de 23.220 en 2010 a
16.462 en 2014, lo cual supone una reducción del 30%.
5- La disminución tanto del número de beneficiarios como del gasto en
prestaciones se debe principalmente a:
- Los recortes introducidos por el Gobierno, que se han concretado en
mayores exigencias para el acceso a la prestación a los mayores de 55 años y
a la eliminación del subsidio a los mayores de 45 años.
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- Al agotamiento de las prestaciones contributivas de los parados de larga
duración, a los contratos de corta duración que no generan derecho a la
prestación, a la disminución al 50 % de la base reguladora a partir del 6º
mes para el cálculo de la prestación contributiva.
- A la disminución del número de desempleados a partir del año 2012.
6- Las prestaciones por desempleo desincentivan en muchos desempleados la
búsqueda activa de empleo
7- Las prestaciones por desempleo contribuyen a mantener el nivel de actividad
económica proporcionando renta disponible a las familias de los desempleados.
A la vista de las anteriores conclusiones se podría justificar una reforma en el actual
sistema de prestación por desempleo, para así aumentar el incentivo que puedan ofrecer
estas prestaciones en la búsqueda actual de empleo de los parados. Sería conveniente
aumentar el control, sancionando el rechazo injustificado de una oferta de empleo
adecuada.
De la misma forma que existe un Fondo de Reserva de Pensiones, se podría crear un
Fondo de Reserva de prestaciones de desempleo en el que acumular los superávits de
cotizaciones producidas en los periodos de expansión. Se podría disponer así del dinero
necesario en una futura recesión, evitando hacer recortes en las políticas pasivas, como
ha efectuado el actual Gobierno cuando más necesarias son, con numerosas familias con
alguno o todos sus miembros en desempleo y con una quinta parte de la población
española por debajo del umbral de la pobreza.
Otra medida a considerar en aras de mejorar la eficacia de las políticas laborales pasivas
podría ser la exención temporal del pago de impuestos, o incluso la creación de un
impuesto negativo para los salarios más bajos, así como la rebaja o exención temporal
de cotizaciones para los que acepten y mantengan un puesto de trabajo podría ser una
medida a estudiar.
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