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Políticas de empleo, competitividad y crecimiento1

Norberto E. García � IEP

En la actualidad, menos de la tercera parte de los pe-ruanos activos tiene acceso a un empleo estable, conuna productividad que permita la remuneración ne-cesaria para sobrevivir adecuadamente. El desempleoes solo un 10 por ciento de los 2/3 que no tienen unempleo de calidad.

En una economía abierta, la creación de empleos decalidad y productivos depende del crecimiento de lainversión privada, la cual requerirá condiciones apro-piadas de competitividad para materializarse.

En este contexto, el propósito de este trabajo es argu-mentar que, en la actual situación del país, la mejorestrategia de creación de empleos de calidad es unacombinación de políticas orientadas a expandir mer-cados externos para las exportaciones peruanas, conotras dirigidas a mejorar la competitividad del país yde sus empresas, elevando la productividad de todoslos recursos, en especial la del trabajo.

Antecedentes

Entre 1990 y el año 2002, el crecimiento del empleoformal fue de solo 1,2% anual, en contraste con el 4,8%

«...la mejor estrategia decreación de empleos de calidades una combinación de políticasorientadas a expandir mercadosexternos para las exportacionesperuanas, con otras dirigidas amejorar la competitividad delpaís y de sus empresas,...»

«Con relación a la productividadtotal de factores, esta hapermanecido estancada en losúltimos tres decenios, conexcepción del períodocomprendido entre 1992-1997»

registrado por el empleo informal. Esto continúa ten-dencias registradas desde 1982 en adelante, y manifies-ta la debilidad del crecimiento de la inversión para sus-tentar un aumento significativo en el empleo de calidad.

La debilidad del aumento de la inversión reconocevarias causas. Una de ellas, la más relevante para unaeconomía abierta, es la débil competitividad del país yde sus empresas. Un ejemplo de ello es lo sucedidocon dos variables clave para la competitividad: la pro-ductividad total y el tipo de cambio real. Con relacióna la productividad total de factores, esta ha permane-cido estancada en los últimos tres decenios, con ex-cepción del período comprendido entre 1992-19972 .El tipo de cambio real multilateral descendió en 68%entre 1986 y 2002. Por consiguiente, el Perú perdiócompetitividad por ambas vías (tipo de cambio real yproductividad total), en un período en el que muchospaíses devaluaban y hacían esfuerzos por mejorar laproductividad y competitividad de sus economías.

La válvula de escape ante estos hechos fue la reduc-ción de los costos laborales medios, a través de la re-forma de los contratos laborales iniciada durante losprimeros años de 1990. No obstante, dicha medidasolo sirvió para mantener a flote a algunas empresas,mas no para generar el estímulo necesario para incre-mentar permanentemente la inversión privada y, conello, el empleo.

1/ Resumen del documento titulado Políticas de empleo, competitividady crecimiento: un enfoque estratégico, desarrollado en el marco del Con-curso de Investigación 2001. Podría descargar la versión completa enhttp://www.consorcio.org/programa2000.asp2/ En dicho período, la productividad total de los factores solo se incre-mentó en un punto porcentual.

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A lo anterior se agrega el hecho de que la reformaplanteada en la década de 1990, promovió la desregu-lación y la flexibilización de los contratos laborales. Estoredujo drásticamente la estabilidad en el mercado la-boral, lo que afectó el gasto en capacitación y, con ello,el incremento de la productividad en las empresas.

Ciertamente, a inicios del año 2000, esta estrategiabasada en la reducción de costos laborales mediosenfrentaba ya su agotamiento, después de su inefica-cia para mejorar la competitividad y de su vigenciapara incrementar la inestabilidad. En momentos en quela economía entraba en un proceso de recesión pro-longado, la coyuntura exigía -y exige aún- un cambiode estrategia general.

¿Existe una relación entre lainversión privada y el aumentodel empleo de calidad?

Un ritmo de crecimiento económico elevado es unacontribución positiva para la creación de empleos decalidad. No obstante, la forma en la que se produzcadicho crecimiento económico es importante para ge-nerar empleo de calidad.

Específicamente, en la medida en que el crecimientoesté impulsado por los componentes de largo plazo delproducto bruto interno (PBI) -entre ellos la inversiónprivada, particularmente en productos transables-, se

tenderá a crear un mayor ritmo de generación deempleos de calidad3 . La razón de ello es que la inver-sión privada origina una nueva demanda por trabajo,a través de la inyección de capital proveniente de fuen-tes externas. Es decir, se crearán nuevas fábricas, nue-vas empresas, se traerán nuevas máquinas y equipos,que requerirán nuevos trabajadores.

A pesar de ello, el enfoque seguido por el Gobierno enlos últimos años, parece haberse alejado de esta vi-sión4 . Se ha enfatizado el crecimiento a través de unmayor gasto fiscal y de un mayor consumo. Este enfo-que es errado por dos motivos. El primero, porque lareactivación vía gasto público dinamiza decisiones deinversión privada solo en contextos en que el país ya escompetitivo y el mercado doméstico es amplio. El se-gundo, porque aun en dichos contextos, esas políticastienen un carácter transitorio, toda vez que el impulsose da una sola vez y su efecto se diluye en el tiempo5 .

En la perspectiva expuesta, la nueva estrategia en laque debe basarse la generación de empleos de cali-dad pasa por la aceleración de la inversión privada.No obstante, como se señaló anteriormente, el creci-miento económico no garantiza su incremento. Exis-ten obstáculos, los cuales deben eliminarse con el finde sentar las condiciones necesarias para impulsar elincremento de la inversión privada.

En particular, un incremento significativo de estaúltima demanda: a) reglas claras y estables; b) equili-

«a inicios del año 2000, estaestrategia basada en lareducción de costoslaborales medios enfrentabaya su agotamiento, despuésde su ineficacia para mejorarla competitividad y suvigencia para incrementar lainestabilidad»

«...la nueva estrategia en laque debe basarse lageneración de empleos decalidad pasa por la aceleraciónde la inversión privada»

3/ Se dice que los motores de largo plazo del crecimiento económicovienen dados por la inversión y las exportaciones, mientras que aquellosde corto plazo están comprendidos por el gasto público y el consumo, yaque sus efectos son transitorios.4/ Solo para citar dos ejemplos, la inversión en maquinaria y equipo sehabía reducido de un 24% del PBI en 1975 a 8,6% hacia el año 2002.5/ Aun en el caso de países ya competitivos, la estrategia de crecimientosigue descansando en la mejora de los diferentes factores que contribu-yen a elevar la productividad de todos los recursos. Es decir, en mejorary aumentar las fuentes del crecimiento de la productividad total.

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brios macroeconómicos; c) credibilidad y confianzaen el país y Gobierno; d) seguridad jurídica; y e) lamejora de la competitividad de las empresas y delpaís y, con ello, el aumento de la rentabilidad para lainversión en transables.

En una economía inserta en la globalización, las em-presas no invertirán, si no se alcanzan ciertos estánda-res mínimos de competitividad o si la tasa de retornode la inversión no justifica invertir en dichos estánda-res, como paso previo a la inversión en la producciónde bienes o servicios. Por consiguiente, teniendo encuenta una rentabilidad promedio en el nivel regio-nal, la débil competitividad y la ausencia de políticasconcretas para mejorarla, son las dos barreras princi-pales que estarían restringiendo el dinamismo de lainversión privada en el Perú.

Por lo anteriormente expuesto, se puede deducir quela estrategia que se debe seguir, a fin de incrementarel empleo de calidad en el país, implica el aumento dela inversión privada. Para ello, no solo se deben gene-rar las condiciones que permitan tal incremento, sinotambién se deben eliminar los obstáculos a su creci-miento. Tal enfoque supone la priorización de la com-petitividad de las empresas en el país, a través de unamejora en la productividad total de los factores, conparticular énfasis en el factor trabajo. El aumento de laproductividad total reduce los costos unitarios y am-plía el margen para mejorar la calidad, reducir preciosy/o aumentar la rentabilidad de la inversión.

El aumento de la productividad:condición necesaria, pero nosuficiente

Es importante enfatizar que el aumento de la producti-vidad total de los factores es necesario para hacer máscompetitivo el país, pero ello por sí solo no garantiza elcrecimiento del empleo de calidad. Para ello, es im-

«Tal enfoque supone lapriorización de lacompetitividad de lasempresas en el país, através de una mejora en laproductividad total de losfactores, con particularénfasis en el factor trabajo»

prescindible combinar las políticas para aumentar laproductividad con las acciones orientadas a impulsardecididamente el crecimiento de la demanda esperadapor transables, particularmente de las exportaciones.

Un país pequeño, en el que las dos terceras partes desu población activa están ocupadas en actividades deproductividad muy baja o desocupadas, no posee unmercado interno dinámico relevante para impulsardecisiones de inversión privada, en un contexto deeconomía abierta. Resulta, entonces, indispensable unconjunto de acciones deliberadas para remover losobstáculos a las exportaciones, obtener su diversifica-ción y lograr que crezcan a tasas muy superiores alaumento de la productividad6 .

Es necesario tener en cuenta que, en el año 2001, lasexportaciones per cápita, a precios constantes, eran

6/ Si el objetivo es lograr un crecimiento del empleo del 4% anual paraabsorber el crecimiento de la población económicamente activa (PEA) yreducir la informalidad, sería necesario un aumento anual de 8% en lainversión en transables. Ello, a su vez, requiere un aumento acorde delas importaciones, por lo que el crecimiento de las exportaciones debe-ría situarse entre el 8,6% y 9% anual.

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inferiores a las verificadas en 1975. En la actualidad,su composición sigue estando dominada por produc-tos primarios7 , al igual que cincuenta años atrás.

Adicionalmente, como se señala en Araoz8 , las expor-taciones se encuentran muy concentradas en un triplesentido: i) un 68% corresponde a productos tradicio-nales; ii) un 25% se orienta hacia EE UU, un 24,9% atres países de la Unión Europea y Suiza y un 15% acinco países de América Latina9 ; y iii) el 12% de lasempresas exportadoras genera el 95% del total. Enconsecuencia, la política debería orientarse a la diver-sificación de las exportaciones en cada uno de los tresniveles antes mencionados.

El objetivo es la mejora del nivel de vida inducido porel aumento de la productividad. El aumento y la diver-sificación de las exportaciones es un medio para talfin. En particular, se plantean siete ámbitos clave paraacelerar las exportaciones en el Perú:

i) Acuerdos comerciales. En el pasado se han dadopasos positivos, que deben continuarse10 . El Perúestá ya orientado hacia el logro de acuerdos co-merciales con otros países, por lo que son clave lasnegociaciones con EE UU, la Unión Europea y losprincipales países de Asia.

ii) Créditos y seguros. El sistema financiero posee yalas condiciones para difundir el acceso al créditopre y pos-embarque. Aún es necesario, sin embar-go, reducir las barreras de acceso a estos créditosen otros ámbitos de la economía.

iii) Institucionalidad para la prospección de mercados11.Esta es muy débil en la actualidad, por lo que se haceindispensable una agencia, privada-pública, queopere con criterios empresariales para potenciar lalabor de prospección de mercados externos.

iv) Normas de calidad. Es imprescindible promover laadopción de normas de tipificación y calidad deproductos y servicios con credibilidad en el exte-rior. Hacia el año 2001, no más de 250 empresasse habían acogido a este proceso.

v) Difusión de criterios de gestión por productividady calidad. Es esencial difundir el sistema de geren-cia, según criterios de productividad y calidad, prin-cipalmente en las pequeñas empresas.

vi) Reducción de aranceles. No existe una política aran-celaria clara y estable en el Perú. Entre 1993 y elpresente, se verifican ocho cambios significativosen las tasas arancelarias. En consecuencia, si se deseacontribuir a un proceso rápido de diversificación yaumento de las exportaciones, es necesario un pro-grama serio y definitivo de fijación arancelaria, enla dirección de un arancel flat. Asimismo, es nece-sario aplicar cláusulas de salvaguardias para casos dedumping y de sobretasas temporales, para preser-var la producción doméstica de subsidios externos.

vii) El desarrollo del sector turismo. Este sector es im-portantes por tres motivos. En primer lugar, tiene unenorme potencial para generar divisas. En segundolugar, tiene un elevado efecto -directo e indirecto-sobre el empleo12 . Y tercero, se trata de un sector

«...las exportaciones se encuentranmuy concentradas en un triplesentido: i) un 68% corresponde aproductos tradicionales; ii) un 25%se orienta hacia EE UU, un 24,9% atres países de la Unión Europea ySuiza y un 15% a cinco países deAmérica Latina

2; y iii) el 12% de las

empresas exportadoras genera el95% del total»

«No existe una política arancelariaclara y estable en el Perú. Entre1993 y el presente, se verificanocho cambios significativos en lastasas arancelarias»

7/ Principalmente minerales y metales.8/ Araoz, Mercedes (2003). �Perspectivas de la política arancelaria y deintegración�, en Economía y Sociedad, Nº 48. Lima: CIES, abril, pp. 38-46.9/ Ellos son: Brasil, México, Colombia, Chile y Venezuela.10/ La firma del ATPDEA y el tratado con Brasil y Mercosur, son dosimportantes acuerdos comerciales.11/ La prospección implica la exploración de posibilidades futuras deincursionar en ciertos mercados, basada en la generación y difusión deinformación específica sobre estos, con el fin de ir superando los obstá-culos para el ingreso a ellos.12/ El empleo vinculado con este sector creció, entre 1992 y 1998, auna tasa de 15% anual.

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en el que no existen barreras de conocimiento nigrandes innovaciones. El punto central, no obstan-te, es la remoción de los obstáculos que permitanexpandir la oferta interna de servicios turísticos. Ellose ubican en cuatro ámbitos: a) seguridad personal;b) paquetes mayoristas; c) desarrollo de proyectosen la amazonía; y d) infraestructura turística.

Complementando los avancesmacro: el papel de las reformasmicroeconómicas

La apertura económica es una senda eficaz para ele-var la productividad y la competitividad en el país. Sinembargo, para mejorar las posibilidades de captar yadoptar dichos cambios, así como de aprovechar susefectos, es indispensable que se remuevan los obstá-culos a la competitividad que enfrentan las empresas,induciendo la adopción de estrategias de aumento dela productividad en ese nivel.

Así, los cambios en el nivel microeconómico son losdeterminantes para mejorar la competitividad de laeconomía en su conjunto, fortaleciendo las capacida-des individuales de las empresas y complementandoel entorno macroeconómico. Estas reformas microeco-nómicas abarcan la difusión de estrategias y prácticasempresariales, mejoras en la infraestructura producti-va, administrativas, regulatoria, de capital humano, ins-titucionalidad micro, entre otras.

La evidencia empírica sugiere poner atención a esteenfoque. De acuerdo con el Informe global de compe-titividad del Foro Económico Mundial13, los países quemás han crecido son los que han mejorado los indica-dores de cambio microeconómico14.

Políticas para aumentar laproductividad de todos los factores

En esta sección, se busca señalar los ámbitos priorita-rios en los cuales se debe trabajar para incrementar laproductividad de los factores en el país. En particular,estos ámbitos se pueden clasificar en dos:

El entorno para el desarrollo de lacompetitividad en el nivel micro

Está referido, principalmente, a la infraestructura físi-ca, administrativa y para el desarrollo tecnológico, ca-lidad de los recursos humanos, desarrollo de los recur-sos financieros, marco regulatorio, incentivos a la com-petitividad, barreras comerciales, entre otros.

Los ámbitos en los que es necesario trabajar este pun-to son los siguientes:

i) Mejoramiento de la infraestructura productiva. Paracontar con una infraestructura similar a la existenteen Chile o en Colombia, se requieren, aproxima-damente, US$ 18.200 millones15 . Ello generaría al-rededor de 200 mil puestos de trabajo directo ycerca de 600 mil puestos de trabajo indirecto16 .No obstante, el problema es que el Gobierno nocuenta con los recursos financieros, humanos nimateriales para este desafío, por lo que es impres-cindible la puesta en marcha de un programa deconcesiones al sector privado para la construcciónde infraestructura, vía licitaciones.

ii) La modernización de la capacitación laboral. Unrequisito fundamental para el incremento de la pro-ductividad es la capacitación de los trabajadores.En la actualidad, lamentablemente, la formaciónprofesional y la capacitación laboral son ofertadas

«Para contar con unainfraestructura similar a laexistente en Chile o en Colombia,se requieren, aproximadamente,US$ 18.200 millones»

13/ World Economic Forum (2003). �The global competitiveness report2003�. www.worldeconomicforum.org14/ Según este índice, el Perú habría descendido de la posición 47 a la66 entre los años 1998 y 2002.15/ Ver Instituto Peruano de Economía (2002). �Estado actual de lainfraestructura de servicios públicos: estimación de la brecha de inver-sión�. Lima: IPE, enero.16/ Ver Corporación Andina de Fomento (2002), �Obstáculos al aumen-to de la productividad en el Perú�. Documento interno. Lima: CAF.

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solo por una docena de entidades de gran trayec-toria y experiencia. El resto opera sin ningún tipode control de calidad o garantía alguna.El punto de partida, sin embargo, es la inexistenciade recursos fiscales para establecer un sistema deformación continua de la mano de obra. Por ello,se propone una alternativa que supone un uso mí-nimo de recursos fiscales. Esta consiste en el desa-rrollo de un mercado de servicios de capacitacióny en el establecimiento de un marco regulatoriopara este mercado17 . Este marco estaría guiado pordos ideas centrales: a) adecuación permanente ysistemática a la demanda de las empresas (pertinen-cia) y b) calidad de la capacitación.Se propone crear un Consejo Nacional de Forma-ción y Capacitación, entre cuyas funciones se en-cuentren el establecimiento de los criterios y orien-taciones para el mercado de capacitación, la bús-queda activa de recursos internos y externos, la li-citación de los recursos y su asignación, entre otras.

iii) Los servicios de capacitación de las PYME. Las ac-ciones y programas dirigidos a las PYME, se carac-terizan por una gran dispersión. De igual manera,la productividad de estas difiere significativamentede aquella de las empresas más grandes (16% de laproductividad de estas últimas). Por si fuera poco,los Servicios de Desarrollo Empresarial (SDE) hantenido poco impacto en la productividad.Por ello, se sugiere expandir el uso de BonoPYMEpara cofinanciar los SDE, de manera focalizada. Asi-

mismo, dado el gran número de PYME y su elevadadispersión, es necesario estimular la formación deasociaciones de pequeños productores, de formaque accedan a políticas y programas de apoyo.

iv) La infraestructura para la adopción de innovacio-nes. En primera instancia, se debe enfatizar que,dadas las condiciones de nuestro país, lo que sebusca es adaptar las innovaciones creadas en elexterior a la realidad nacional. Aun así, son pocaslas empresas que innovan en el país. El desafío nopasa por el abandono de la estrategia basada enrecursos naturales, sino por: a) contribuir, a travésdel estímulo de las innovaciones, al aumento de laproductividad y al crecimiento de la inversión pri-vada; y b) establecer las bases para una posteriortransición gradual hacia un futuro modelo de com-petencia, basado en la adopción de innovaciones yel aumento de la productividad. En la medida enque se asuma que la productividad es vital para elfuturo del país, es imprescindible generar políticasque fomenten las innovaciones y las protejan18 . Fi-nalmente, es importante mencionar que el even-tual gasto fiscal que ello implique es aparente, yaque gracias a los aumentos de productividad, dichogasto se recuperará posteriormente.

Factores que influyen sobre lasestrategias de las empresas

Se refiere a la naturaleza de la ventaja competitiva, lasofisticación de procesos productivos, entrenamientodel staff, estrategia de mercadeo, penetración de mer-cados externos, entre otros. Específicamente, se buscael tránsito gradual hacia estrategias de aumento de laproductividad-competitividad y reemplazo de la, yaagotada, estrategia de minimización de costos labora-les medios. Entre dichos factores se encuentran:

i) Modernización de las estrategias de las empresas.La productividad solo es un tópico de preocupaciónen las grandes empresas. Por ello, se debe difundiresta práctica en el resto de empresas. Sin embargo,

«...dadas las condiciones denuestro país, lo que se buscaes adaptar las innovacionescreadas en el exterior a larealidad nacional. Aun así,son pocas las empresas queinnovan en el país»

17/ Además, la propuesta incluye: establecer un Fondo Nacional para laFormación, estimular el desarrollo de oferentes de calidad para estemercado, orientarlo hacia la formación por competencias, establecer unsistema de certificación de calidad de los oferentes de las capacitacio-nes, establecer un método de evaluación y certificación de pertinenciade las mismas, establecer incentivos fiscales para la inversión en forma-ción laboral por parte de las empresas, entre otras.18/ Ello permitirá su difusión y mejorará la actitud hacia ellas. Es nece-sario protegerlas; de lo contrario habrían muchas empresas que imiten ocopien el avance, lo que desincentivaría la inversión en innovaciones.

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es relevante desarrollar acciones que influyan direc-tamente sobre la mentalidad de los actores. Median-te el Consejo Nacional del Trabajo, se debe difundiry propagar este cambio de actitud.Es importante también que este cambio de actitudsea reforzado, a través de mejoras en el conocimien-to técnico. Para poder llevar a cabo todo esto, esimprescindible: a) esclarecer la importancia del tema;b) una difusión generalizada de la estrategia de au-mento de la productividad-competitividad; c) la in-corporación del aumento de la productividad y de laspolíticas que inciden en él, en el Acuerdo Nacionalde Concertación; y d) destinar recursos para com-plementar las iniciativas de las empresas que deseanmejorar sus prácticas en materia de productividad.

ii) Cambio en el modelo de negociación laboral. Elmodelo de negociación laboral basado en el reajustedel salario nominal aún persiste. El problema conello es que excluye de la negociación los incenti-vos a la productividad. Por ello, se plantea reempla-zar dicho modelo por uno centrado en dos temas:a) negociación de los aspectos y compromisos deambas partes, que contribuya a elevar la producti-vidad en las empresas; y b) negociación de los in-centivos salariales a la productividad, que permitavincular reajustes de salarios reales con aumentosde la productividad.

iii) Las nuevas relaciones laborales y el diálogo social.Como legado de las reformas de la década anterior,existe una clara relación confrontacional entre tra-bajadores y empleadores. En tal contexto, se plan-tea que ambas partes contribuyan al desarrollo gra-dual de una nueva cultura de relaciones laborales,con menos confrontaciones y más centrada en lamejora de la competitividad de las empresas.

Conclusiones

Se ha enfatizado que la visión de competitividad basa-da en la reducción de costos laborales medios, ade-más de no generar una rentabilidad suficiente parainducir un aumento sostenible de la inversión privadaen transables, ocultó el tema central para la competiti-vidad de las empresas peruanas: el crecimiento soste-nible de la productividad de todos los factores, comofuente de reducción de los costos totales unitarios ymejora de la calidad. El desafío presente, entonces, escómo reorientar gradualmente las decisiones microeco-nómicas en esa dirección.

«...la visión de competitividadbasada en la reducción decostos laborales medios,además de no generar unarentabilidad suficiente parainducir un aumentosostenible de la inversiónprivada en transables, ocultóel tema central para lacompetitividad de lasempresas peruanas: elcrecimiento sostenible de laproductividad de todos losfactores, como fuente dereducción de los costostotales unitarios y mejora dela calidad»

En términos de competitividad y productividad, sedebe recalcar la importancia de las reformas microeco-nómicas, que complementen los avances logrados entérminos macroeconómicos. Una economía más abier-ta plantea mayores oportunidades de información,conocimiento y acceso a innovaciones. Sin embargo,para poder aprovechar dicho potencial, es imprescin-dible un contexto institucional que incida en el nivelmicroeconómico y que induzca la adopción de políti-cas para el aumento de la productividad.

El enfoque estratégico expuesto y el conjunto de polí-ticas a ser priorizadas serían de implementación másrápida, si se basan en un acuerdo estratégico entre elGobierno y el sector privado. Por consiguiente, la pro-puesta es formar un perímetro de consenso en tornode las reglas estables, para el crecimiento rápido de lainversión privada.

El aumento sostenible de la productividad, particular-mente en transables, es la base de la competitividad.Pero para que el empleo de calidad crezca a las tasasdeseadas, la demanda por transables debe crecer demanera más rápida. Por consiguiente, las acciones di-rigidas a elevar la productividad y mejorar la calidaddeben ser complementadas con aquellas orientadas aacelerar el crecimiento de las exportaciones y de laproducción competitiva con importaciones.