OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

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Políticas de capacitación laboral en los países de la OEA

Juan Manuel Rodríguez

OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE PROYECTO CIMT-OIT

Serie Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo Proyecto CIMT-OIT

Documento de Trabajo Nº 146 Dimensión social de la globalización y de los procesos de integración J. Somavía, A. Muñoz, M. C. Ferreira, P. Verge, M. Verea, T. Sala Documento de Trabajo Nº 147 Reformas laborales y procesos de integración en los países de la OEA: 1980-2000 A. Ciudad Documento de Trabajo Nº 148 Inspección del Trabajo en el marco de la modernización de la Administración del Trabajo V. Jatobá Documento de Trabajo Nº 149 Justicia Laboral y medios alternativos de solución de conflictos colectivos e individuales del trabajo J. Sappia Documento de Trabajo Nº 150 Políticas de capacitación laboral en los países de la OEA J.M. Rodríguez Documento de Trabajo Nº 151 Sistemas de protección a desempleados en los países de la OEA G. Islas Documento de Trabajo Nº 152 La dimensión social de la integración y la modernización de la administración laboral. Experiencia del CARICOM W. Mark, V. Oxman Documento de Trabajo Nº 153 América: El diálogo social y los actuales procesos de cambios económicos y tecnológicos E. Morgado

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

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Políticas de capacitación laboral en los países de la OEA

Juan Manuel Rodríguez

Financiamiento suministrado por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos bajo el Acuerdo de Cooperación Nº E-9-K-1-0002.

OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE PROYECTO CIMT-OIT

Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2002 Primera Edición 2002 Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, a condición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción hay que formular las correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que serán bien acogidas. _________________________________________________________________________________________ OIT Políticas de capacitación laboral en los países de la OEA Lima, Oficina Internacional del Trabajo, 2002 ISBN 92-2-313199-5 ISSN 1020-3974 También disponible en inglés (Labour training policies in the OAS countries) (ISBN 92-2-113199-8) y además en ambos idiomas en el sitio web: www.oit.org.pe Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT, no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas o a procesos, o productos comerciales, no implican aprobación alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas, procesos o productos comerciales, no implica desaprobación alguna. Las publicaciones de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe pueden obtenerse en Calle Las Flores 275, San Isidro, Lima 27-Perú, o solicitándolas al Apartado Postal 14-124, Lima, Perú. Impreso en Chile

PROLOGO Este documento de trabajo forma parte de una serie de publicaciones que fueron

resultado de las actividades desarrolladas por el Proyecto “Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo en el contexto de la XI Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo de la OEA”, auspiciado por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos y ejecutado por la Oficina Regional de la OIT en estrecha colaboración con el Programa Infocus de la Declaración, de la sede la OIT en Ginebra. El señor Luis Miguel Díaz, junto a un equipo de colaboradores, tuvo la responsabilidad de este Proyecto que se desarrolló en los países del continente americano.

En este documento el autor aborda el tema de la formación profesional, su contenido,

las instituciones que lo realizan, el papel del Estado y de los actores sociales, los programas dirigidos a poblaciones específicas, entre otros, y que son actualmente objeto de debate en todo el continente. Acercarse a una visión de las propuestas existentes y de las experiencias que las avalan ha sido el objetivo primario de este trabajo.

Se muestran las transformaciones en las demandas de formación profesional, que

cambian contenidos y presionan transformaciones en las instituciones, como parte de una transformación más amplia y más profunda. Es el modelo de funcionamiento de la economía de los países latinoamericanos y las estrategias competitivas de las empresas el punto de partida en el que se originan los cambios.

Las transformaciones estructurales intra y entre sectores que se están procesando en la

Región son resultado de estos intentos y de su éxito relativo. Sin embargo, la profundidad de las transformaciones y su generalidad es variable, lo que implica que no todas las empresas se han transformado y que entre las que lo hicieron no todas tuvieron un cambio profundo. Esto es fundamental para comprender las características de la demanda de formación profesional que las empresas requieren de sus trabajadores, pues tiene estrecha relación con su estrategia competitiva. En efecto, si una empresa ha decidido tener una producción diferenciada para competir en un segmento específico del mercado, deberá trabajar en sistemas de calidad y requerirá un trabajador involucrado con el proceso productivo, con capacidad de creación para mejorar procesos. Estas serán las demandas que formulará al sistema de formación profesional. Por otro lado, si una empresa no hizo una transformación de este tipo, sigue trabajando para el mercado interno y/o es muy pequeña y formulará una demanda de trabajadores capacitados en oficios, tal como ha ocurrido en el pasado.

La heterogeneidad estructural que ha caracterizado a América Latina, aunque con

nuevas características, se mantiene y, a partir de ella, emerge una demanda de formación diversificada con características muy diferentes según la empresa de que se trate. Ello permite concluir que, en primer lugar, sea difícil imaginar un retorno al pasado, no obstante que puedan existir cambios respecto a la situación actual. Sin embargo, es improbable volver al modelo económico en el que se conformaron los sistemas e instituciones tradicionales de formación profesional, pues uno de los factores que impulsa los cambios es que esos modelos generaron importantes problemas internos a los países, todo lo cual implica asumir estos cambios para responder a los desafíos actuales.

Por otra parte, la nueva demanda de capacitación parte de la base que en la formación

de un trabajador hay conocimientos codificados y tácitos. Mientras los primeros son transmisibles y, por lo tanto, adquiribles en instituciones especializadas, los segundos no lo son y por ello se requieren los que se generan en el propio lugar de trabajo. Así, la formación en la empresa adquirió una relevancia muy superior a la que tenía en el pasado y el proceso de formación pasó a concebirse como una sucesión de instancias educativas formales y experiencias prácticas a lo largo de toda la vida en donde se adquieren las capacidades para adaptarse a una tecnología cambiante.

Sobre esta base, el trabajo aborda los nuevos problemas que encara la formación; entre

ellos, las estrategias de capacitación, las metodologías para detectar las necesidades de capacitación al interior de las empresas, los procedimientos para implementar los programas y nuevos roles que desempeñan tanto supervisores como dirigentes sindicales. La formación profesional suele ser un punto de coincidencia entre empresarios y trabajadores, por lo que también suele ser parte de convenios colectivos y de acuerdos sociales de nivel nacional. Como es comprensible, las experiencias a nivel de las empresas concretas son muy diferentes, pero hay situaciones sumamente originales cuyos resultados se analizan con detención pues pueden, incluso, abrir nuevos caminos a las relaciones laborales.

Con esta visión sobre el nuevo concepto de la formación, el nuevo papel de este

instrumento en la empresa y la caracterización del origen de las transformaciones en curso, en el trabajo se analizan los impactos sobre las instituciones tradicionales de la formación profesional, el financiamiento de los programas y sus diversas alternativas y programas dirigidos a poblaciones específicas como los jóvenes, cuya enseñanza es posible extender a otros programas dirigidos a otros grupos objetivos.

El Proyecto contó con la asistencia de Cecilia Huneeus y colaboró en el proceso de

publicación María Inés Opazo. La compilación y edición de los trabajos fue realizada por los consultores Mario Velásquez y Pablo Lazo.

Agustín Muñoz Director Regional de OIT para las Américas

Lima, junio del 2002

INDICE

Página Resumen Ejecutivo 1

A. SISTEMA ECONOMICO, TRABAJO Y FORMACION PROFESIONAL 3 1. Evolución reciente en los países desarrollados 3 2. Las transformaciones en América Latina 4 3. Cambios en la formación profesional y negociación colectiva 6 B. NUEVA DEMANDA DE CAPACITACION Y FORMACION 7 EN LA EMPRESA 1. Diferencias en la profundidad de los cambios 8 2. La nueva heterogeneidad estructural 9 3. Diferentes demandas de capacitación 11 4. Nuevas demandas de calificación 12 5. Nuevos temas en la formación profesional 13 6. Algunos casos de formación en la empresa 15 C. LA TRANSFORMACION DE LAS INSTITUCIONES 19 DE FORMACION PROFESIONAL 1. Una tipología de las instituciones tradicionales 20 2. La crisis provocada por los cambios 20 3. Nuevas tendencias institucionales 22 4. Fundamentos de la intervención estatal 25 5. Estudios de casos de transformación de las instituciones de formación profesional 25 D. FINANCIAMIENTO DE LA FORMACION PROFESIONAL 30 1. Efectos de cada sistema en algunos temas importantes 31 2. Razones de la intervención del Estado en el financiamiento de la capacitación 33 3. Experiencias de los distintos sistemas 35 4. Diversos modelos de vouchers para capacitación 36 5. Programas de vouchers en América Latina 38 6. Las principales lecciones y desafíos de estas experiencias 39 E. POLITICAS DE EMPLEO HACIA JOVENES 40

1. Programas de jóvenes: Políticas de empleo, sociales y de capacitación 41 2. Principales políticas implementadas en América Latina 42 3. Rasgos comunes de los programas focalizados hacia jóvenes 50 4. Evaluación de las políticas de capacitación hacia jóvenes 52

F. A MODO DE CONCLUSION: UNA VISION DE CONJUNTO SOBRE 54 LA FORMACION PROFESIONAL EN AMERICA LATINA 1. Las transformaciones en las instituciones de formación profesional 56 2. La discusión sobre los sistemas de financiamiento 57 3. Políticas de empleo para jóvenes 59

POLITICAS DE CAPACITACION LABORAL EN LOS PAISES DE LA OEA

Juan Manuel Rodríguez*

Resumen Ejecutivo En las últimas dos décadas la región

introdujo cambios en su funcionamiento económico que implicaron transformar aspectos centrales de su economía que estuvieron vigentes por varias décadas. Una mayor integración en la economía mundial por la reducción de las barreras de protección al comercio, arancelarias y no arancelarias, la modernización de los procesos productivos y la tecnología que impone el nuevo desafío competitivo, implica asumir la lógica de la mejora de la eficiencia y la productividad como requisito ya no solo del crecimiento sino también de la sobrevivencia.

La organización de las empresas sufre cambios muy importantes. Uno de ellos es el valor del trabajo. Es consenso actualmente que la mejora en la competitividad no es resultado solo de la tecnología, sino que las actitudes de los trabajadores, su compromiso con el trabajo y la mejora de los procesos determinan innovaciones incrementales que son fundamentales.

A esta visión económica se agrega, desde la óptica de los trabajadores, el hecho que la capacitación profesional en la actualidad requiere un trabajo más inteligente, con mayor creatividad, en donde al trabajador se le da oportunidad de analizar y modificar procesos, es decir introducir cambios para mejorar los resultados. Es importante analizar esta evolución del trabajo y de la formación, si se parte de una óptica como la Declaración de Principios y Derechos Fundamentales de la OIT, cuya preocupación es que el trabajo se desarrolle en condiciones dignas, o el propio concepto de trabajo decente, en donde no sólo importa la legislación que lo regula sino su aplicación práctica. En este sentido, en este trabajo se analizan los debates que sobre la

formación profesional se verifican actualmente en la región y la experiencia práctica que las fundamenta.

El punto de partida de los cambios es una visión nueva del trabajo en la región y en el mundo. Los trabajadores habían sido educados en una práctica en la que su principal atributo era el cumplimiento puntual y sin cuestionamientos de las directrices de la gerencia de producción o del departamento de métodos y procesos. Pero para cumplir un nuevo rol como el señalado era imprescindible procesar un camino de reconversión educativa, de organización del trabajo y de redefinición de los puestos de trabajo.

Las empresas comenzaron a demandar trabajadores con conocimientos básicos más que con oficios concretos, que los limitaba para ocuparse de un tramo amplio del proceso productivo que necesariamente requería una formación más diversificada.

La calificación del trabajador comenzó a percibirse conformada por conocimientos codificados y tácitos. Mientras los primeros son transmisibles y por lo tanto posibles de adquirir en centros educativos, los tácitos requerían una experiencia concreta, es decir eran producto del propio trabajo. Por supuesto que no cualquier puesto de trabajo es formativo, para ello no debe ser limitado a una sola función, pero sobre todo debe permitir la participación activa del trabajador en la mejora de productos y procesos.

La formación en la empresa, como complemento imprescindible de la formación profesional básica tomó una importancia mayor y las empresas tecnológicamente más avanzadas implementaron novedosos sistemas de detección de las necesidades, donde el encargado de formación se integraba a los equipos de trabajo al tiempo que formaba parte de los departamentos centrales de

________________________________ * Uruguayo y Economista de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración de la Universidad de la República del Uruguay. Se desempeña como Director del Programa de Modernización de las Relaciones Laborales de la Universidad Católica del Uruguay y como Profesor Adjunto del Instituto de Ciencias Políticas de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Es autor de numerosas publicaciones sobre mercados de trabajo y se ha desempeñado como consultor de instituciones nacionales e internacionales.

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capacitación, o donde los sindicatos asumían tareas nuevas no solo de promoción de la capacitación sino un papel más activo. Pero no todas las empresas formaban demandas similares. Así como no todas se reconvirtieron, ni todas orientaron su producción a los mercados donde la calidad era un factor competitivo, ni introdujeron cambios tecnológicos fundamentales, tampoco su demanda de calificaciones tuvo cambios significativos. La heterogeneidad estructural tuvo en este período cambios importantes pero no desapareció y una de sus expresiones es la diferencia en la demanda de calificación profesional.

Las instituciones de formación, se habían creado para colaborar con el desarrollo industrial sustitutivo de importaciones. En general tenían financiamiento presupuestal o de un impuesto a la nómina y cumplían tanto el rol de definir estrategias educativas como de implementarlas. Su dirección en general era pública, estando adscripta al Ministerio de Trabajo o de Educación o, en algún caso, gestionada por las gremiales empresariales.

Con los cambios económicos se vieron sometidos a demandas múltiples, según el lugar que las empresas tuvieran en las cadenas productivas, su tamaño o su nivel tecnológico. Existe un cierto consenso sobre que no fueron suficientemente receptivos a este cambio en la demanda y las empresas comenzaron a buscar los cursos que requerían fuera de los sistemas tradicionales, generando, con el tiempo un mercado de capacitación privado, más flexible, aunque no necesariamente de mejor calidad.

Este hecho, además de los procesos de rediscusión interno, determinaron que las instituciones tradicionales comenzaran procesos de definición en diversos aspectos. Se produjeron cambios en los contenidos de los cursos, se favoreció la transversalidad, dado que la educación crecientemente se concibe como un proceso de toda la vida en el que se alternan períodos de estudio y de práctica laboral. Pero sobre todo, se agregaron servicios que se ofrecían a las empresas al mismo tiempo que la capacitación. En algunos países se crearon incubadoras de empresas, se asesora en calidad y productividad y también

se diversificaron las fuentes de financiamiento tendiéndose a la autofinanciamiento.

En el tema del financiamiento del sistema de formación profesional se presentan innovaciones ya que el tradicional financiamiento a los ofertantes de calificación comienza a contrastarse con el financiamiento a la demanda, por ejemplo a través de vouchers.

En América Latina el tema del financiamiento a la demanda es discutido tanto en términos teóricos como en experiencias prácticas, al igual que el hecho de porqué debe mantenerse un papel activo del Estado en la educación, aunque quizá con una tarea diferente de la histórica. Un papel activo del Estado y del sistema tradicional de formación profesional no sólo son incompatibles sino que pueden combinarse para configurar las mejores experiencias de formación basado en los vouchers. El problema central es comprender que un voucher, si el demandante no está informado, no sólo no cambia el sistema de capacitación sino que promueve una selección adversa de ofertantes. En cambio un adecuado sistema de información, puede introducir el sistema la flexibilidad y calidad necesaria.

También se analizan los diversos programas de formación de jóvenes implementados en la región sus aspectos comunes y sus diferencias así como las principales conclusiones de los diversos programas nacionales. La formación profesional no solo contribuye a la productividad sino que tiene un efecto claro en la equidad y cuando se dirige a sectores de jóvenes, en particular de familias de bajos ingresos, que han abandonado el sistema educativo, la política de calificación es también una política social y de empleo.

Pero no todas las experiencias tienen resultados similares y uno de las limitaciones principales de los programas es la debilidad con que se incluyen en los mismos la evaluación de los impactos, particularmente en cuanto a mejorar la empleabilidad de los beneficiarios. Y la evaluación tiene un papel fundamental en el rediseño de los programas. La experiencia de los países desarrollados, que cuentan con una experiencia más prolongada

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en estos programas, indica que la definición de un programa exitoso es un proceso largo de prueba y error, en el que las evaluaciones independientes, con metodologías adecuadas, cumplen un rol decisivo.

A. Sistema económico, trabajo y formación profesional

Los cambios en la formación profesional

que se produjeron en las ultimas dos décadas tienen su origen en la transformación económica que se produce en todo el subcontinente a partir de una nueva forma de relacionamiento con el resto de la economía mundial y la realización de importantes cambios tecnológicos, con los que se acompañan procesos similares que desde unas décadas antes se estaban produciendo en otras economías del planeta.

Cuando la región adopta una nueva lógica interna a partir de la apertura económica, las empresas redefinen sus estrategias implementando cambios que habían surgido en los países desarrollados en contextos muy diferentes, pero de efectos económicos similares. Es con esta visión que este primer capítulo se estructura desarrollando en el inicio, en forma sucinta las transformaciones que en las estrategias organizativas se desarrollaron en los países desarrollados y que cambiaron el concepto del trabajo y su papel en la competitividad de la empresa. Posteriormente se analizan los cambios ocurridos en la región y como ellos modificaron la demanda de calificaciones iniciando cambios en cuanto a su contenido, su financiamiento y planteando nuevos desafíos a las instituciones de formación profesional.

1. Evolución reciente en los países

desarrollados En las tres décadas que siguieron al fin de

la segunda guerra mundial, la economía de los países desarrollados creció a tasas superiores a las de ningún otro período histórico. El círculo virtuoso del “estado de bienestar” permitió el sistemático crecimiento de la producción y el consumo, así como la inversión, el empleo y

los salarios, basado, todo el proceso, en el permanente crecimiento de la productividad del trabajo.

La estrategia empresarial dominante fue en esos años producir bienes uniformes y aprovechando las economías de escala que permiten competir a través de la sistemática reducción de los precios. La organización del trabajo funcional a este modelo de empresa fue el trabajo rutinario, repetitivo y la sistemática parcelación de las tareas asignadas a cada trabajo, es decir, el modelo conocido como taylorismo/fordismo.

Salvo un grupo especial de funcionarios de jerarquía, el papel de los trabajadores en este modelo era absolutamente pasivo y su formación no requería atributos que le permitieran pensar su trabajo ni proponer cambios para mejorar los procesos. Por el contrario, el principal requerimiento para un trabajador era su sumisión a las directrices de los departamentos de métodos y procesos, sin cuestionamientos ni formulación de propuestas alternativas.

En este modelo se requería un trabajador que conociera su oficio, para realizar un trabajo no creativo en forma eficiente. Las instituciones de capacitación funcionales a este modelo, centraban sus curriculas educativas en la educación de oficios y no en el desarrollo de otros atributos, como los que serían demandados posteriormente cuando este modelo es (aunque parcialmente) sustituido.

Hacia mediados de la década del sesenta, para unos, de los setenta, luego del boom de los precios del petróleo -para otros- este modelo comenzó a mostrar síntomas de agotamiento. El ritmo de crecimiento económico comenzó a descender, así como el de la productividad del trabajo. Unos explicaron el hecho por la saturación de los mercados, otros apuntaron a la organización del trabajo, otros se referían a la rigidez de los convenios laborales que impedían el funcionamiento flexible del mercado de trabajo determinando un crecimiento sistemático de la tasa de desempleo. En este contexto, sustancialmente diferente al de los treinta años de oro, algunas empresas comenzaron a buscar nuevas estrategias competitivas.

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Apuntaron a colocar su producción en mercados diferenciados donde grupos de consumidores especiales estaban dispuestos a comprar un bien de características específicas, incluso a precios superiores. La preocupación, entonces, pasó a ser como lograr productos diferentes, de características especiales, que se adaptaran a las nuevas demandas, también de características especiales.

Las nuevas tecnologías basadas en la utilización intensiva de la microelectrónica permitían una muy superior flexibilidad en el diseño de las cadenas en las industrias, por lo cual era posible lograr mayor una variedad en la producción sin grandes crecimientos en los costos, como ocurría en las anteriores cadenas productivas mecanizadas. La posibilidad de la diversificación de la producción a partir del rediseño de los procesos hizo que fueran viables económicamente estrategias comerciales que dieran prioridad a la atención al cliente, adaptando la producción a sus demandas variables, a las que era posible atender en tiempos breves. Es así que el funcionamiento de las empresas podía diseñarse a partir del departamento de ventas y producir lo que ya se había vendido, reduciendo stocks al mínimo, con lo que se producían ahorros financieros importantes.

Estos procesos implicaban un cambio muy importante con respecto al pasado reciente. La informatización y robotización abrían la posibilidad de flexibilidad productiva, pero su viabilidad requería un cambio en el contenido del trabajo: ahora al trabajador se le comenzó a pedir una actividad diferente a la del pasado. Lograr una calidad específica, diferenciada, implicaba la modificación del paradigma fordista del trabajo parcelizado y rutinario. Ahora se necesitaba un trabajador colaborador con el proceso de producción, que tuviera una actitud activa frente a los procesos.

Las empresas modificaron su organización del trabajo para implementar sistemas de gestión participativa, trabajo en equipo, sistemas de calidad y se preocuparon por la calificación del trabajador. La nueva visión sobre la gestión de las organizaciones se edifica sobre el paradigma de que el principal objetivo es canalizar el conjunto de las habilidades y conocimientos de todos los

integrantes de la organización para lograr los objetivos comunes. Así como antes se requería un trabajador pasivo, ahora se busca un trabajador calificado y activo, que piense en los procesos en que interviene y proponga cambios para mejorarlos. Ahora se considera que la competitividad tiene un pilar fundamental en las innovaciones incrementales que la empresa logre incorporar a partir de las iniciativas propuestas por todos sus funcionarios.

Sin embargo este modelo de gestión, que suele verse como alternativo al anterior, puede no serlo. Porque las empresas no dejan de producir bienes uniformes, del menor precio posible, pues el mercado masivo sigue existiendo como antes, dado que no existe uno sino múltiples mercados de cada bien, cada uno de los cuales con una demanda de características diferentes. Las empresas entonces no tienen una única estrategia competitiva e incluso es probable que algunas mantengan la vieja forma de operar, a la que suman algunos de los nuevos criterios organizativos, en una combinación que tiene diversas alternativas.

Esta evolución de los países desarrollados importa considerarla al estudiar la problemática de la calificación profesional en América Latina, porque en las últimas décadas también aquí se produjeron transformaciones muy importantes, en el modelo económico, en las formas de organización del trabajo y en las demandas de formación profesional. El proceso, aunque por razones diferentes, termina teniendo aspectos compartidos, pues la globalización en sus diversas facetas impone prácticas empresariales similares. Y a partir de ellas también se formulan demandas de capacitación de los trabajadores diferentes de las del pasado.

2. Las transformaciones en América Latina

En las ultimas décadas, América Latina

modifica drásticamente el modelo de desarrollo implementado desde la década del treinta. Desde estos años y como defensa ante los graves efectos que recibía de la crisis económica mundial, había desarrollado la industria sustitutiva de importaciones (ISI).

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Un fuerte papel del Estado interveniendo con políticas muy activas en el aislamiento de la competencia externa y en la promoción de la actividad manufacturera interna habían determinado el crecimiento del sector que por tres décadas lideró el crecimiento del conjunto de la economía. Los productos de la industria nacional fueron, en casi todos los países, muy cercanos al consumo final, con poco valor agregado y destinados al mercado interno.

Pero en los años sesenta el modelo se agotó y los desequilibrios externos - factor clave en la adopción del modelo - volvieron a ser graves. Después de varias décadas de crecimiento hacia un mercado protegido y cerrado a la competencia, no había logrado dar el salto hacia los mercados internacionales, como lo requería la profundización del modelo. La consecuencia fue la detención del crecimiento, los desequilibrios sectoriales y el aumento de las tensiones sociales internas por pugnas sociales por la redistribución de un ingreso nacional estabilizado.

El fuerte ingreso de préstamos internacionales durante la década del setenta significó un financiamiento externo que postergó la imperiosa necesidad de implementar un nuevo modelo económico. De ahí que cuando cambia el clima financiero internacional y las tasas de interés tienen una fuerte suba, América Latina no está en condiciones de generar los excedentes para hacer frente a las nuevas obligaciones resultantes del fuerte endeudamiento externo de la década anterior. La forma de hacer frente al servicio de la deuda fue una fuerte contracción del gasto interno y de las importaciones, factores determinantes de la denominada década perdida, que supusieron un importante deterioro de todos los indicadores sociales.

Cuando concluye este período finalmente se implanta un nuevo modelo, cuyos pilares son la apertura a la competencia externa, la reestructura productiva y la modernización tecnológica, con una reducción de la intervención del Estado en la economía, acompañada de privatizaciones. Estas tendencias son las que, en diferente medida, determinan la actual evolución económica de la región y todas ellas están íntimamente relacionadas.

La apertura de la economía implicó a las empresas asumir finalmente que los mercados internos dejen de ser la referencia para cualquier crecimiento de la producción, por lo que toda expansión implicaba competir en los mercados externos. Pero además, en la medida que la protección se redujo, los propios mercados internos pasaron a ser disputados por competidores externos, por lo cual la situación implicaba una amenaza seria para su continuidad.

La modernización tecnológica fue, en este contexto, una condición de sobrevivencia. Durante el período de economía cerrada ni el cambio técnico ni la productividad, ni la mejora de la eficiencia habían sido preocupación central de las empresas, que no se veían amenazadas por la competencia externa. La consecuencia fue un atraso tecnológico importante que si ahora no se lograba superar no sería posible competir en mercados donde operaran empresas que sí se habían modernizado aprovechando las ventajas de la revolución tecnológica en curso. El cambio técnico y la reestructura, pasaron a ser desafíos que las empresas debían encarar para expandirse y, en algunos casos, para sobrevivir.

Con diferencia de unas décadas, América Latina atravesaba por una situación de características similares a los países desarrollados. En éstos, entre mediados de la década del sesenta y del setenta, la economía había enlentecido su crecimiento, pues la productividad del trabajo había dejado de crecer al igual que la tasa de rentabilidad, obligando a la búsqueda de nuevas estrategias competitivas. En América Latina, el factor desencadenante fue la apertura en un contexto de menos participación del Estado, pero el cambio de las reglas de juego fue tal que también aquí las viejas prácticas quedaron obsoletas y las empresas debieron hacer redefiniciones en sus estrategias.

Este conjunto de cambios en la economía y en la forma de funcionamiento de las empresas hizo que éstas intentaran implementar, con la necesaria adaptación, los criterios que con éxito desde el punto competitivo se estaban aplicando desde hacía unas décadas en los países desarrollados. Y esto implicó que se formularan nuevas

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demandas a las instituciones de formación profesional. En particular porque ahora la participación del trabajador en la gestión adquirió, para muchas empresas, una importancia superior a cualquier época pasada

Sin embargo mientras la apertura fue un proceso implementado en forma generalizada y en muchos países de una manera drástica, es decir en pocos años y sin políticas atenuadoras de los impactos sobre el capital y las condiciones sociales, ni el cambio técnico ni la reconversión fueron generalizados, sino que se implementaron con diferente intensidad en cada país y en los distintos sectores. Esto explica que el grado de transformación, reestructura y modernización de las empresas sea muy diferente, como se analiza posteriormente.

3. Cambios en la formación profesional y negociación colectiva La formación profesional históricamente

ha estado vinculada a las características de la tecnología, de la organización del trabajo y de los sistemas de gestión y fue recogida, según las diferentes situaciones por la negociación productiva y los sistemas de relaciones laborales.

En la etapa preindustrial, cuando los sistemas eran básicamente artesanales, dentro del taller estaban el maestro y el aprendiz. La educación del aprendiz era parte del acuerdo laboral. Con su trabajo pagaba el conocimiento que adquiría y el reconocimiento de su capacitación por parte del maestro era lo que le permitiría, transcurrido el período de aprendizaje, iniciar una actividad productiva independiente, es decir, formar su propio taller. Con una terminología actual podríamos decir que la capacitación formaba parte del contrato de trabajo.

En los países desarrollados el desarrollo industrial requirió trabajadores con conocimientos en disciplinas específicas. La parcelación del proceso productivo y la especialización de las tareas asignadas a cada trabajador del sistema fordista requería una formación específica, que podría caracterizarse con la denominación genérica

de oficios. Con respecto al período artesanal se produce una separación -aunque no absoluta- entre la producción y la educación. Ahora el aprendiz concurre a centros educativos donde adquiere los conocimientos básicos que completa con la experiencia práctica en el proceso productivo.

En Latinoamérica cuando se desarrolla la industria sustitutiva, la demanda de formación sigue los patrones de los países desarrollados. Los institutos especializados en formar trabajadores en estos oficios concretos. En esta época, la formación no fue parte importante de la negociación colectiva. En la medida que la organización de las empresas era de tipo vertical, donde la ingeniería de los procesos y las tareas de cada trabajador era determinada por el Departamento de Métodos y el trabajador no participaba ni en su diseño ni en su mejora, ni de la gestión ni de la formación profesional, es comprensible que estos temas no fueran objeto de negociación colectiva, la que se centró en aspectos distributivos (salarios, beneficios).

Cuando en América Latina los países se abren a la competencia externa y deben renovarse tecnológicamente así como aumentar la productividad y la calidad, la formación también tomó una importancia mayor. Las estrategias competitivas y la organización del trabajo para adaptarse a una producción que apunta a la calidad y a mercados segmentados requiere trabajadores con una función más activa y constructiva, lo cual supone tener competencias nuevas, distintas de las del pasado.

Es comprensible que en este contexto se produzcan, en cuanto a la formación profesional una serie de procesos que modifican la situación de las décadas anteriores. Hay un interés de los empresarios en la medida que la formación contribuye a la competitividad sistémica, pero también interesa a los trabajadores, particularmente cuando el desempleo adquiere un nuevo carácter. En la medida que las transformaciones implicaron un aumento del desempleo y una mayor rotación en los puestos de trabajo, con el tiempo fue quedando claro que la reinserción laboral dependía directamente de la capacitación. El trabajador, preocupado por el desempleo y la

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reinserción comenzó a reclamar su derecho a la capacitación para evitar quedar excluido de la posibilidad de acceder a un nuevo puesto de trabajo, si quedara desocupado, así como para aumentar sus posibilidades de ascender profesionalmente. Empresarios y trabajadores, por razones diferentes, coincidieron en la importancia de la formación, que volvió a ser parte del sistema de relaciones laborales y comenzó a ser recogida en la negociación colectiva y los acuerdos sociales.

El cambio económico y el consecuente cambio en la formación profesional determinaron el surgimiento de una serie de problemas nuevos cuya resolución provocó transformaciones y apuestas nuevas. Algunos de estos temas son los que se tratarán en los puntos siguientes agrupados de la siguiente manera: el contenido de la nueva demanda de calificación, a partir de la transformación productiva y la formación en la empresa; cambios institucionales para atender a esta nueva demanda; la discusión sobre el financiamiento de la nueva capacitación y los modelos de articulación posibles, la participación de los actores y los programas de formación profesional para sectores desfavorecidos.

B. Nueva demanda de capacitación

y formación en la empresa Las nuevas técnicas industriales y los

nuevos sistemas de trabajo requieren un nuevo tipo de profesional. Las profesiones tradicionales pierden identidad y competencia (Rolf Arnold). El logro de mejoras en la competitividad es concebido ahora como resultado de un conjunto de factores entre los que la actitud del trabajador tiene un lugar relevante.

Existe una importante coincidencia en que uno de los ejes de la nueva competitividad de las empresas se basa crecientemente en la “capacidad innovativa”, entendiendo por tal la potencialidad para efectuar desarrollos y mejoras de productos y procesos, cambios organizacionales, desarrollo de nuevas formas de vinculación con el mercado y de aseguramiento de la calidad. Estos nuevos

desarrollos son resultado de la actividad consciente desarrollada sobre los procesos con el objetivo de mejorarlos. Para que un trabajador adquiera esta actitud y las competencias necesarias para cumplirlo adecuadamente se requiere encarar su formación sobre bases diferentes de las tradicionales.

Los conocimientos pueden clasificarse en codificados y tácitos. Yoguel (1998) señala que “Mientras la etapa de codificación del proceso de conocimiento es básicamente transable, el elemento tácito es específico a cada empresa y no se puede comprar en el mercado; este constituye la esencia de las diferencias tecnológicas y ventajas competitivas de las firmas. De ahí la importancia que adquiere en esta visión de las competencias la enseñanza en la empresa”.

Según Beccatini y Rullani (citado por Novick, 1999) los conocimientos codificados son: a) los tecnológicos, incorporados en las máquinas, materiales, componentes y productos finales y b) los organizacionales y transmisibles por interacción comunicativa. Por su parte, los conocimientos tácitos son: a) los saberes no codificados en manuales sobre tecnología de proceso aplicados al trabajo, b) los saberes generales y comportamentales, c) la capacidad de resolución de problemas no estandarizados y d) la capacidad para vincular situaciones.

El conocimiento tácito es difícil trasmitirlo tanto verbalmente como en forma escrita. La adquisición de conocimientos es un proceso acumulativo, donde conocimientos básicos y prácticas laborales realizan un aporte necesario en el crecimiento intelectual de un nuevo profesional. Para que un trabajador pueda adquirir nuevos conocimientos es necesario que disponga de conocimientos codificados y tácitos y, a su vez, la adquisición de los conocimientos tácitos requiere disponer de conocimientos codificados.

Cuando una empresa decide hacer las transformaciones necesarias para mejorar su competitividad sistémica, lo cual implica una nueva visión del papel de los recursos humanos, hay dos temas nuevos: uno, que al trabajador se le piden nuevas competencias pues su función en el proceso productivo se

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modifica y, en segundo lugar, que ya no es posible definir para un individuo una profesión de una vez para el resto de su vida, sino que como derivación del cambio técnico y los nuevos procesos, la competencia requerida sufre modificaciones, por lo cual la formación se va definiendo a lo largo de su vida laboral.

Cada individuo construye su formación en un proceso acumulativo de estudios y experiencias, en el que no hay un momento en que no se requieran nuevos conocimientos que deben adquirirse probablemente fuera de la producción, pero a su vez la experiencia en el propio proceso productivo tiene un rol fundamental. Montero indica que la formación de estos trabajadores no se realiza por las modalidades tradicionales, sino que es resultado un “proceso progresivo y autogestionado de construcción de un capital de competencias”.

Es necesario concebir la formación como una sucesión de instancias, pero cada una de ellas con metodologías de aprendizaje nuevas y donde la adquisición autodidáctica de conocimientos adquiere una relevancia nueva. Por otro lado, las nuevas exigencias implican el desempeño de habilidades mixtas, correspondientes anteriormente a diversas profesiones y que siempre requieren algunos tipos de conocimientos como los electrónicos o de procesamiento de datos. Estos nuevos contenidos permiten configurar competencias laborales.

El aprendizaje inicial, en este contexto, se concibe como el que permite una formación básica, mientras el perfeccionamiento profesional se adquiere en el desempeño del puesto de trabajo. La formación inicial permite el ingreso a la carrera, pero la formación completa del trabajador es resultado de la combinación de este conocimiento y la experiencia práctica que se adquiere en el desempeño del propio trabajo, es decir dentro de la empresa.

Lo anterior no debe hacer olvidar, sin embargo, que el desempeño del puesto de trabajo puede ser una experiencia calificadora o no. Lo será si la organización tiene ciertas características. Por ejemplo si la conformación de los puestos no tiene una rígida división del trabajo, con puestos que abarcan una etapa

muy pequeña del proceso total. Si así fuera, como es característica de la organización fordista tradicional, los puestos serán pobres y sus exigencias muy limitadas. En cambio cuando aumentan los desafíos que tiene el trabajador, porque el trabajo a desempeñar es más rico y variado en alternativas, y existe una capacitación en habilidades para encarar el aprendizaje de cómo resolver problemas con soluciones nuevas, creativas, entonces se constituye un escenario de desarrollo, de crecimiento personal y aprendizaje continuo.

El modelo de gestión debe estimular y promover, en forma orgánica, expresa, la participación creativa de todos sus miembros. Los sistemas de decisión no pueden anular el pensamiento creativo de la propia acción de trabajar. En estas condiciones son posibles los modelos de mejora continua, de innovaciones incrementales, tan relevantes en la competitividad moderna.

La organización del trabajo debe promover el trabajo en equipo, donde se integren de funciones y donde la gestión de los procesos involucre a todos los trabajadores. Las empresas tienen entonces el desafío de calificar a sus trabajadores pero también y como complemento imprescindible definir un modelo organizativo que sea capaz de aprender. El aprendizaje organizacional pasa a ser una prioridad de la competitividad. Nonaka sostiene que una organización que aprende es aquella en la que inventar un nuevo conocimiento no es una actividad especializada de un grupo particular sino una forma de comportamiento en la que cualquiera es un trabajador con conocimiento.

1. Diferencias en la profundidad de los cambios

El proceso anterior, desarrollado en

América Latina en la última década o década y media, si bien caracteriza la evolución sufrida por algunas empresas, no ocurrió en la totalidad de las mismas. Por el contrario, estudios realizados en diversos países indican que las transformaciones de las empresas, la formación profesional realizada por las empresas y las demandas de capacitación, son muy diferentes. Estas diferencias ocurren entre

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e intra sectores económicos. La profundidad de las transformaciones tiene un impacto directo en las demandas de formación profesional.

Comencemos por el punto de partida, la generalidad y profundidad de los cambios que efectivamente ocurrieron en las empresas. Hay opiniones que señalan que los hechos no siempre coinciden con los textos que hablan de la reconversión (tema que también se discute en los países desarrollados). Abramo (1997) sostiene que la principal estrategia de cambio organizacional en los sectores metalmecánica y alimentación en América Latina, fue la simplificación de tareas, después la rotación y, menos, el trabajo en equipo. El enriquecimiento de las tareas no fue la tendencia dominante. Otros investigadores coinciden en que la profundidad y extensión de las transformaciones, en la realidad, difieren mucho de las generalmente recomendadas.

En cambio, en un estudio en la metalmecánica en Argentina, sostiene que el trabajo sobre la base de células o en equipo surge como una de las claves en la reestructuración en el ámbito de las plantas y como modalidad óptima para responder a los clientes.

En cuanto a la capacitación al interior de las empresas también las investigaciones no indican la existencia de una realidad homogénea. Las empresas constatan déficits en las calificaciones, lo que las impulsa a invertir más en capacitación del personal, pero la magnitud de este gasto es inferior a los déficits. En México, por ejemplo (Abramo, 1997) en el sector metalmecánico el 80% de los establecimientos realizaron acciones de capacitación en la producción y oficina, en Chile el 63%, en Brasil el 51% y en Argentina 36%. Según Silveira (1999) en Uruguay solo el 18% de las empresas realiza un esfuerzo sistemático en capacitación.

En este tema, el tamaño de las empresas introduce un sesgo muy importante. En Argentina en el sector manufacturero, a partir de una encuesta a una muestra de 1533 empresas (Bisang y Lugones, 1998) concluye que la capacitación sólo es un tema de las grandes empresas. La mayor parte del gasto ocurre en empresas de más de 400

trabajadores y luego el tramo entre 50 y 150. Estos dos tramos de tamaño suman los 2/3 del total del gasto total en capacitación en el sector. No hay capacitación en las microempresas. Solo en el 26% de las PYMES realizan acciones de capacitación, mientras que la realizan el 88% de las grandes.

Se constata una importante correlación entre las empresas que realizan cambios tecnológicos y desarrollan actividades de calificación. Entre las innovaciones se distinguen los cambios de naturaleza más técnica como Just in Time y los relativos a factores blandos, vinculados a la organización del trabajo, como la conformación de células de producción, trabajo en equipo, organización en U. Hay relativamente más capacitación en las empresas que hacen cambios técnicos sistémicos (combinando los dos tipos) y de organización del trabajo. 2. La nueva heterogeneidad estructural

En el análisis de la heterogeneidad

estructural de las economías latinoamericanas, para Labarca (2001) deben considerares los siguientes factores:

a) Los patrones de desarrollo En la región ya no se encuentra el patrón

único de evolución económica, como había ocurrido en el pasado, caracterizado por el pasaje de una economía agraria a una industrializada, sino que la reestructuración ha seguido itinerarios diferentes, que determinan que actualmente existan varios patrones de desarrollo. Las diferencias ocurren entre países y al interior de cada uno de ellos. Sin embargo, considerando los aspectos dominantes, las economías podrían clasificarse en: - Basadas en recursos naturales, como Chile, Argentina y Uruguay. - Basadas en recursos humanos, en general en régimen de maquila, situación en la que se encuentran los países del Caribe y Centroamérica. - Sistemas mixtos, cuyo caso principal es México.

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Cada patrón de desarrollo determina una demanda específica de recursos humanos. En el basado en recursos humanos, la minería requiere de técnicos y especializaciones mientras la fruticultura demanda trabajadores de muy baja calificación.

b) El nivel de desarrollo tecnológico

Las empresas de la región se encuentran

en diferentes grados de cercanía de la frontera tecnológica. En economías pequeñas y muy protegidas no se generan economías de escala y no hay incentivos a la innovación. En cambio en economías mayores o con mercados más abiertos, la mejora tecnológica es una urgencia y quien no la implementa seguramente tendrá dificultades competitivas. El grado de apertura, las políticas macroeconómicas y las políticas activas están provocando reestructuras económicas en las que sectores se modernizan más o menos. Esto determina que exista un diferente grado de desarrollo tecnológico.

El nivel tecnológico determina la necesidad de perfiles específicos de capacitación de los trabajadores. Los sectores de mayor tecnología demandan recursos con mayor especialización pero no sólo en conocimientos específicos sino en habilidades de gestión para un desempeño eficiente. Las empresas que utilizan tecnologías avanzadas requieren trabajadores que tengan habilidades básicas y además los principios específicos de las tecnologías de la propia empresa. Ni la educación general ni la específica reúnen estas cualidades formativas. En general prefieren a los egresados con formación general pues al menos deberían tener capacidad para raciocinios lógicos. Y la formación es complementada en la empresa.

Sin embargo, dentro de las empresas de elevado nivel tecnológico existen diferencias en las demandas de capacitación según el tipo de organización del trabajo. Si pese a tener tecnología avanzada la empresa no tiene una organización del trabajo flexible, al demandar trabajadores, pone más atención en los contenidos de la enseñanza secundaria y la educación técnica es valorada por sus contenidos específicos. Esto significa que las demandas que se formulan a las instituciones

de formación profesional dependen también de las características del puesto de trabajo y si no hay cambios significativos tampoco se exigen cambios de capacitación importantes. Estas empresas suelen colaborar con las escuelas técnicas para, mantener sus sistemas tradicionales, actualizar el diseño de cursos y sus contenidos.

c) Las características de innovación

tecnológica No sólo el nivel de la tecnología sino la

modalidad de su implementación determina diferentes demandas de calificación de los recursos humanos. Hay dos grandes modalidades de implementación de las innovaciones tecnológicas: Un cambio evolutivo o mediante una ruptura.

En el primer caso, a partir de una cierta tecnología existente se introducen modificaciones en diversos aspectos para hacerla más eficiente, pero sin cambiar sus características esenciales. En cambio cuando hay una ruptura, las modificaciones son radicales. En el primer caso, las capacidades preexistentes siguen siendo necesarias con posterioridad al cambio, por lo que es posible implementar sistemas de recalificación profesional, incluso porque muy probablemente la organización del trabajo determine que los perfiles ocupacionales sigan basándose en el desempeño de oficios. En cambio en el segundo caso, se necesitarán trabajadores muy flexibles capaces de adaptarse o de implementar las técnicas nuevas y los nuevos sistemas de gestión. En este caso, es probable que la empresa opte por contratar nuevos trabajadores con calificaciones distintas: de las anteriores y que la recalificación afecte a una parte menor de la plantilla.

d) El lugar dentro de la red La formación de redes de empresas es

resultado de la externalización de algunas funciones, que se concretan con diversas modalidades como trabajo a domicilio, trabajo a destajo o por obra, contratos a término, por internet, etc. Estas modalidades de realización de actividades tienen formas de contratación

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diversas pero habitualmente no de tipo laboral sino comercial y de una dependencia que jurídicamente queda relatividad. El lugar que cada empresa tenga dentro de la red tendrá influencia en el tipo de trabajador que necesite y por lo tanto en la calificación que demande.

3. Diferentes demandas de capacitación Los sistemas de formación, aun bajo la

gestión estatal, se fijaron como objetivo ayudar a que las empresas atrasadas realizaran el tránsito hacia el sector moderno. La realidad actual no indica que existan dos sectores uno moderno y otro atrasado, sino que existe una graduación importante de situaciones.

El conjunto de factores antes descrito determina una demanda de capacitación muy diferenciada, que no puede ser englobada en una tendencia única. Esto determina que existan diversos tipos de empresas que formulan demandas de calificación también diferentes. Labarca (1999) agrupa de la siguiente manera las diversas empresas.

a) Nuevas cadenas productivas Se estructuran para hacer más eficientes

los procesos productivos y cuyo ejemplo más característico son las automotrices. Se organizan en función de la ensambladora final del producto y organizan a un importante número de empresas que aportan diversos productos y servicios. Estas empresas demandan un personal con calificaciones básicas elevadas, flexible, polivalente, capaz de asumir el nuevo rol que el trabajador tiene en los sistemas y que buscan mejorar su competitividad sistémica.

Esta demanda se trasmite a otras empresas con las que la empresa madre ha integrado en redes de abastecimiento. La empresa central, por medio de control de calidad, incentiva y en algunos casos obliga a las empresas proveedoras de insumos o servicios a respetar niveles de calidad. Por esta vía se produce un efecto inductor de tecnologías e indirectamente de demanda de personal calificado. Aunque sólo opera en las

proveedoras inmediatas (autopartistas) y no en las que están en niveles más alejados.

b) Industrias en régimen de maquila Son importantes en la industria del

Caribe, Centroamérica y México y emplean entre un tercio y la mitad de la fuerza de trabajo en América Latina y el Caribe. Hay dos principales modalidades de maquila. La tradicional, generalmente en la alimentación y confección, que tiene bajo valor agregado, baja calificación y tecnología y cuya demanda de calificaciones es mínima, pues el trabajo es rutinario y, en sus aspectos centrales, los aprenden en el propio trabajo, pues se trata esencialmente de hábitos de trabajo. Y hay una maquila más nueva en la industria automotriz y electrónica, que aunque realice operaciones simples tienen mayor complejidad tecnológica y demanda mayores niveles de calificación o formación básica de los trabajadores, No sólo importan los hábitos sino también los conocimientos y los procesos de entrenamiento y capacitación.

c) Las industrias volcadas al mercado

interno Fueron creadas en el período sustitutivo

de importaciones e incluso las más dinámicas se encuentran no menos de 30 años de la frontera tecnológica. Aunque algunas introdujeron innovaciones tecnológicas parciales, su objetivo central es sobrevivir a la nueva competencia de las empresas extranjeras en su mercado interno. Sus demandas de recursos humanos no difiere demasiado de los oficios tradicionales, por lo cual es satisfecha por las escuelas de formación técnica de nivel secundario.

Hay otras empresas más dinámicas que pudieron enfrentar la competencia interna y externa y tratan de expandirse al exterior. Achicaron la brecha tecnológica y mejoraron la calificación de sus recursos humanos, con éxito variado. Éstas demandan recursos humanos del sistema técnico de formación con cursos de capacitación y entrenamiento especiales, es decir sus demandas se

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aproximan a las empresas más modernas y tecnificadas.

d) Grandes industrias competitivas en el

mercado internacional de propiedad nacional o extrajera

Son de mayor nivel tecnológico, algunas

se fundaron después de la apertura otras antes y se reconvirtieron. Un porcentaje importante está asociada a empresas extranjeras. Desarrollaron estrategias de formación de recursos humanos desde el nivel directivo hasta el operativo. Tienen una preocupación contante por la mejora en la productividad y competitividad

e) Pequeñas y medianas empresas Son el sector más débil del tejido

industrial. Han tenido una incapacidad crónica de superar el atraso tecnológico y sus demandas de calificación es el derivado de su tecnología, es decir no difiere del tradicional. Es el 70% del empleo industrial de la región. Se abastecen de las escuelas secundarias técnicas y forman en el mismo trabajo

4. Nuevas demandas de calificación Este análisis indica con claridad que

existe una elevada heterogeneidad en la demanda de formación. La oferta educativa no puede dejar de tener en cuenta este hecho que también tiene consecuencias en aspectos como la estructura de los institutos de formación o en la participación de los actores sociales.

Las empresas dicen tener dificultades para encontrar en el mercado trabajadores con las competencias que necesitan. Buscan habilidades adaptativas y menos habilidades manuales concretas, o, en todo caso como complemento de competencias técnicas. Según Rojas, 1997 (citado por Novick, 1999) el sector productivo demanda al educativo: a) énfasis en educación en las nuevas tecnologías e indica que hay un desfasaje de la oferta educativa con respecto a la demanda, b) que al educando se le “amplíe la capacidad mental de forma que pueda adaptarse a las nuevas

potencialidades de una forma más rápida que en el pasado”, pues el mercado impone pautas de eficiencia que superan las rutinas tradicionales, c) tener mayor incidencia en la educación a impartir. Se exige una competencia en tecnologías o una “cultura tecnológica solvente”, que le permita adaptarse a contenidos variables cerca de la frontera tecnológica.

Si el objetivo de la capacitación es formar que sepan “operar la máquina”, en la etapa actual, de acuerdo al diagnóstico anterior, el obrero debe conocer los fundamentos teóricos que le indican como funciona la máquina, es decir, entender porqué hace algo y porqué puede no hacerlo. Y es un objetivo que el obrero sea independiente, es decir que no deba recurrir al supervisor ante cada problema. Para ello debe conocer todas las operaciones de su sección y poder identificar los posibles y los procedimientos para solucionarlos. Desarrollar esta actividad no requiere necesariamente conocer teoría abstracta, pero sí que el obrero haya desarrollado una importante capacidad de abstracción, que le permita adaptarse a eventuales cambios técnicos.

Pero esta es la demanda que formulan las empresas integradas al mercado internacional, o que realizaron reconversiones profundas con cambios tecnológicos y que tienen un tamaño relativamente elevado. En cambio no es la demanda de formación de las empresas que no se reconvirtieron ni hicieron cambios técnicos, así como las medianas y pequeñas. Estas empresas siguen demandando, como en el pasado, un trabajador capacitado en oficios concretos.

El sistema educativo debe entonces ser capaz de resolver un conjunto variado de problemas. En primer lugar, el hecho que un grupo de empresas, entre las que seguramente están las de mayor nivel tecnológico y más grandes, demandan trabajadores con competencias diferentes, así como nuevos servicios vinculados a sus problemas competitivos, de calidad o de productividad. Pero esta demanda no implica la desaparición de la tradicional demanda de oficios, dado que las empresas pequeñas y medianas, las volcadas al mercado interno y las de bajo nivel tecnológico no modificaron sus demandas de calificación. Cómo atender esta variedad de

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demandas es un problema difícil de resolver, que ha tenido respuestas variadas.

Por otro lado, el sistema educativo en general debe atender al problema de cómo aumentar la empleabilidad para las futuras generaciones de estudiantes. Es decir no se trata solamente de atender la demanda actual sino de prever la futura y preparar trabajadores para que puedan trabajar en el futuro. Aunque los contenidos varían, hay algunas tendencias, como exigir un nivel educativo mayor y más competencias generales porque el saber concreto se adquiere en el proceso productivo. Este hecho, el trabajar por un lado para atender la demanda actual y al mismo tiempo para la previsiblemente futura ha hecho que algunas instituciones históricas de formación profesional abordaran la implementaron de cambios importantes en sus actividades, como se analiza en el capítulo correspondiente.

5. Nuevos temas en la formación profesional Anteriormente se mostró como la nueva

lógica en que opera la economía latinoamericana derivó en un nuevo concepto del trabajo y de la demanda de capacitación. Esto ha derivado en que las instituciones y las empresas que ahora se coordinan en el proceso de formación profesional deben enfrentar temas nuevos, como los que se indican.

a) Estrategia de capacitación

Para que una estrategia de capacitación

actual logre éxitos debe tener según Novick (1999) las siguientes características: - Debe ser continua y permanente. - Debe tener reconocimiento de factores tácitos. - El aprendizaje en la organización debe basarse en una dinámica permanente de codificación de las experiencias y saberes de los individuos. - Requiere de entrenamiento en el lugar de trabajo y a cargo de las empresas.

La capacitación debe ser un componente sistémico de la actividad de la empresa y debe integrar sus distintos sectores: Fabricación, ventas, mantenimiento, calidad, etc.

En algunas experiencias internacionales, los vendedores se forman a partir de los conocimientos del sector de producción, de forma de estar en mejores condiciones de atender las preguntas de los clientes, con el conocimiento cabal del producto y sus características. Esto implica que cada trabajador no conozca solamente su puesto de trabajo sin otras áreas y las normas básicas de mantenimiento para entender el proceso, cualquiera sea su posición en el mismo.

b) Metodologías para

detectar necesidades Si ahora hay nuevas demandas, las

empresas deben definir sistemas para determinar cuál es la capacitación realmente necesaria en los distintos sectores de la empresa. En cada sector las necesidades son diferentes y es difícil establecerlas sin un acercamiento concreto a cada uno. Se han implementado varios procedimientos. En algunas empresas un asesor del centro realiza una tarea permanente de diagnóstico y detección de necesidades. El encargado de formación se integra a cada sector y al mismo tiempo integra el Centro de Formación. De esta forma puede detectar las necesidades directamente e integrarlas en un plan de capacitación general de la empresa, que se realiza en el centro.

Otro modelo (Telmex México) consiste en que una comisión bipartita tiene la función de detectar necesidades. Algunas empresas implementaron sistemas específicos cuando introdujeron cambios tecnológicos para analizar las dificultades existentes para su adaptación y las necesidades de recalificación que requiere su funcionamiento.

La demanda de calificaciones tiene diferencias según cual sea el lugar de la empresa en la red o cadena de producción. Las subcontratadas, si son medianas o pequeñas, suelen depender del mercado local de capacitación, mientras que las empresas que están en el núcleo del proceso organizan por sí mismas sus propios centros de capacitación, estructuran sus procesos de formación y cuando recurren a instituciones de capacitación externas formulan demandas precisas.

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En general, las empresas subcontratadas no sólo tienen un tamaño menor sino que tienen un nivel tecnológico también menor, por lo que no requieren, en general conocimientos tecnológicos de elevado nivel. Esto es diferente en las empresas subcontratadas de la industria automotriz y electrónica donde las empresas subcontratadas suelen tener elevado nivel tecnológico, producen partes que se integran al producto final y sus patrones de exigencia de calidad no difieren de las empresas centrales.

c) Procedimientos para implementar los

programas de capacitación En algunas empresas se optó por la

formación de formadores. En la industria gráfica de Chile se seleccionaron los mejores técnicos y se los formó como capacitadores, con habilidades para el diseño de currícula y didáctica. Además se los capacitó para el dictado de cursos y elaboración de programas. Finalmente se les reconoció la capacitación que dictaban y se les pagó como horas extraordinarias.

Otro sistema se aplicó en la industria automotriz de Puebla, donde se seleccionaron líderes de diferentes posiciones en la estructura jerárquica. Se los formó en la actividad docente, para que adquieran conocimientos, los trasmitan y al tiempo puedan realizar otras tareas como difusión de valores, coordinación de tareas, evaluación de desempeño, etc. Debe tenerse en cuenta que los modernos sistemas de organización tratan de redefinir la estructura jerárquica. En general los supervisores se mantienen en el cargo pero realizan una función diferente. Además de supervisar el proceso, se ocupan de la formación e información de las personas a su cargo. Son tutores de la educación del trabajador.

d) Formación de líderes y coordinadores Cuando una empresa decide implementar

los cambios necesarios para que la gestión de recursos humanos pase a ser efectivamente un

factor competitivo a partir de la contribución de todos sus miembros, la formación y la organización del trabajo, el rol de los diferentes cargos pasan a ser temas íntimamente relacionados y cada uno contribuye a potenciar los otros. La capacitación tiene un efecto muy limitado en los resultados si el trabajador no puede aportar sus ideas para mejorar los procesos. Por su parte si el capataz o el supervisor encara su tarea en forma autoritaria, como fue en la organización tradicional, desestimula la participación y la capacitación del trabajador tiene un efecto menor o nulo. Es diferente si el supervisor pasa a ser un conductor, coordinador, líder o “tutor” del proceso de formación de los trabajadores.

e) La certificación de los conocimientos En varios países se han comenzado a

implementar sistemas de certificación de competencias laborales. En los mismos tienen participación directa empresarios y trabajadores, lo cual permite el logro de consensos sociales, además de las instituciones del sistema educativo y representantes del Ministerio de Trabajo.

El diseño de cursos a partir de competencias es una orientación que permite adaptar la formación profesional a la demanda de calificaciones de una manera más flexible que los oficios tradicionales. Por otro lado, facilita la transversalidad en la capacitación en la medida que el estudiante tiene más facilidad para elaborar su propia capacitación con materias de diferentes cursos.

Pero quizá una de las utilidades mayores es que la introducción de las competencias laborales a nivel de las empresas puede ser un instrumento para conformar puestos de trabajo con polifuncionalidad, apuntando a sistemas de calidad. En este sentido, la introducción de las competencias laborales puede ser un instrumento que modernice la gestión del trabajo en la empresa al tiempo que mejore la calificación de los trabajadores con un concepto moderno. Si este conjunto de transformaciones se procesa con el acuerdo de todos los actores, sin duda que es un logro de significación.

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f) La participación sindical en el proceso de capacitación

Los sindicatos suelen temer que el

conjunto de las transformaciones actuales derive en acciones en su contra o en reducción de beneficios, por lo que suelen ponerse a la defensiva. Sin embargo en muchos países han comprendido que esto no sólo no tiene porqué ser así sino que frecuentemente ello depende de su propia actitud. Es así que al tiempo que el rechazo, existen múltiples ejemplos de participación sindical en las transformaciones.

Esta participación se ha concretado de diversas formas, como los convenios colectivos, a nivel de sector y de empresa y en acuerdos sociales a nivel nacional. Incluso hay casos en que para implementar políticas de recalificación profesional se han creado instituciones de integración tripartita, como es el caso de Uruguay con la Junta Nacional de Empleo, órgano asesor de la Dirección Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo.

En estos años encontramos posiciones sindicales muy diversas, pero sin duda existen casos en que las transformaciones, de empresas, sectores e incluso políticas nacionales han contado con la participación de los sindicatos que comprenden que las transformaciones estructurales obligan a implementar cambios y que el crecimiento y la adaptación de las economías -y por tanto el empleo- depende en gran medida de la forma y rapidez en que se concreten.

6. Algunos casos de formación en la empresa

a) La experiencia de Volkswagen de

Puebla (México) La experiencia de VW incluye

innovaciones en varios terrenos, que van desde la organización de la empresa, el papel de los supervisores, la forma de implementación de la capacitación e incluso el papel de líderes en la misma.

La planta está dividida en secciones con funciones específicas. De la capacitación se

ocupa un centro de capacitación organizado en oficinas, cada una de las cuales se ocupa de una sección. Para definir el plan de capacitación se siguen los siguientes pasos: definición de la problemática del área, diagnóstico, detección de necesidades, plan de capacitación y desarrollo. Las tres primeras se realizan en conjunto entre el centro de capacitación y cada sección, lo cual puede derivar en que los problemas no son de capacitación sino de otro tipo, por lo cual en el diagnóstico se incluyen diversos aspectos incluido el clima laboral, gestión, etc. y cada aspecto es incluido en el plan de capacitación, que no abarca solamente a la sección sino que llega al nivel personal. Los responsables del plan y su desarrollo son los jefes de área.

En la mayoría de las empresas mexicanas los supervisores son consultados al elaborar los planes de capacitación, pero en general no existe una planificación de la formación de los recursos humanos sino que la formación responde a necesidades inmediatas y se hacen en forma reactiva ante problemas surgidos en la actividad cotidiana.

El sistema anterior funcionaba por oferta de cursos y seminarios, generalmente de carácter técnico. Pero la crisis de la empresa se acompañó también de incertidumbre sobre cuales eran los problemas. La reorganización implementada y la creación del Centro de Capacitación hizo que el mismo fuera, también un asesor en gestión. Los propios integrantes del Centro tuvieron que capacitarse para transformarse de proveedores de cursos en asesores y para transformar al Centro en un proveedor de servicios.

El sistema de gestión implementado busca romper con los tradicionales sistemas piramidales rígidos de las empresas industriales. Al cambio de rol de los supervisores y jefes de áreas se agrega que toda la información que ellos reciben de la dirección, debe ser transmitida en forma obligatoria de la misma forma en que fue recibida.

El cambio se realizó en 1992, pero se hizo lentamente pues existieron resistencias en diversos niveles, no sólo en el propio Centro de Capacitación sino a nivel de cada área. La implementación implicó la necesidad de formar líderes, que necesariamente tenían

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diferentes niveles en la escala jerárquica. Los líderes cumplieron un rol fundamental en el nuevo sistema de gestión y debieron ser capacitados para cumplirlo. Los líderes son vehículos de la mejora en el desempeño de la empresa, al mismo tiempo que de la formación de los trabajadores en el marco de los valores de la empresa que son fundamentales como en toda empresa alemana. Y al cumplir estas funciones los líderes adquieren legitimidad.

El aspecto más novedoso del sistema es que cada sección tiene un asesor de capacitación del centro de capacitación, que es también de gestión. Estos están el 80% de su tiempo en el área de trabajo, donde permanentemente realizan diagnóstico y detección de necesidades. Utilizan una batería de indicadores que incluyen productividad y medidas de calidad.

Para disminuir los costos de mantención del Centro se prestan servicios fuera de la empresa, aunque la prioridad es VW, con los cuales se financia el 30% de su presupuesto, pero en un futuro se estima que puede ser autosuficiente en financiamiento e incluso en gestión.

b) El caso Siemens (México) En Siemens, lo más original es que el

sistema de calificación se organiza vinculado a la carrera laboral de los funcionarios, lo que hace que la capacitación se vincule a los desplazamientos dentro de la firma. La carrera laboral tiene ciclos de cuatro años en los cuales existen etapas: a) conocimiento del puesto de trabajo, b) desarrollo óptimo de las funciones, c) mejoramiento del desempeño en el puesto y d) preparación de la sucesión y el cambio a otro puesto.

En Siemens como en general en las empresas alemanas se aplica el sistema dual. Pero a diferencia de lo que ocurre en otras, en ella se lo aplica puntualmente como en Alemania sin realizar adaptaciones propias de las características nacionales. La cultura a empresarial antes mencionada llega incluso a considerar que la educación alemana es superior a la inspirada en valores americanos, que en México es la predominante. Este hecho la lleva a priorizar la formación realizada

dentro de la empresa frente a la ofrecida por las instituciones de capacitación nacionales.

En Siemens no hay incentivos monetarios a la productividad sino a la carrera laboral, aunque están pensando en introducirlos. La calificación es constante y aunque se considera que los obreros llegan con la capacitación adecuada existe la preocupación de desarrollarla, además de reforzar la identificación del operario con la empresa.

Existe incluso educación fuera del país, que obviamente es la más cara, y que es un incentivo a la productividad y la lealtad a la firma, pero sólo acceden a ella los trabajadores mejor evaluados y que ingresaron a la firma hace no menos de cinco años.

En esta empresa, la cultura de la misma cumple un papel significativo y la capacitación se pone a servicio de la misma. Uno de los logros de este sistema es haber reducido el nivel de rotación del 5%, que en México se considera muy adecuado, al 1%.

c) Teléfonos de México: Privatización

con participación sindical Este es un caso en el que el sindicato

tiene una participación activa en la capacitación con tecnologías avanzadas. La privatización implicó una apertura al mercado, del que también intervenían otras empresas y derivó en una importante introducción de cambios técnicos y en la capacitación, dado que las demandas de calificaciones se modificaron.

El proteccionismo y la situación monopólica anterior habían generado sistemas de trabajo en los que la calidad no era una preocupación. Tampoco la formación de los trabajadores era una preocupación en la medida que no había presiones para una mejora en la productividad o la mejora del servicio ni en la atención de las demandas de los consumidores.

Ante la privatización el sindicato realizó una propuesta que apuntaba a mejorar la productividad basada en cambios tecnológicos y capacitación. Esta propuesta fue considerada al mismo tiempo que la privatización y derivó en que la negociación colectiva incluyó la capacitación al tiempo que las condiciones de

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trabajo y la recreación. El sindicato se involucró en la nueva modalidad de relaciones laborales que acompañó a las transformaciones y exigió, a cambio, la mantención de los puestos de trabajo.

Como parte de la privatización, la empresa logró una gracia de 5 años en los que mantuvo el monopolio en las comunicaciones internacionales y 25 años en la telefonía básica. Estos años fueron utilizados en hacer competitiva la empresa basado en importantes modernizaciones tecnológicas que fueron introducidas en forma gradual acompañándola de la recalificación de los trabajadores.

Este modelo de organización sindical no es habitual y muestra que su participación puede ser parte de los cambios logrando otros beneficios para los trabajadores como la calificación y la mantención de los puestos de trabajo.

Los resultados fueron muy significativos. Se pasó de 12 a 4 operarios cada 1000 líneas telefónicas, pero no se redujo la plantilla. Muchos trabajadores luego de su recalificación fueron redistribuidos a otras secciones. Todos los trabajadores pasaron a manejar un computador.

El vasto plan de capacitación se hizo a partir de la creación de un instituto de formación profesional dentro de la empresa, que tenía un cierto grado de autonomía. Requirió de una importante inversión para crear oficinas en todo el territorio y adquirir las técnicas de capacitación más avanzadas. Las tecnologías provinieron de dos de las empresas adquirientes, Telecom de Francia y Bell South de los EEUU. La metodología central fue aprender al hacerlo “Hands by training”, en el que la formación central depende de la práctica a la que los conocimientos teóricos también buscan respaldar. Sin embargo las centrales telefónicas no permiten aprender trabajando, por lo cual se instalaron equipos para realizar prácticas que reproducen la actividad real. La administración y el mantenimiento también se hizo en el trabajo directo, para lo cual hubo cursos intensivos.

Si bien la tecnología de las empresas en los países centrales se entendieron adecuadas, se consideró que eran insuficientes, por lo que

se tomó de ellas los aspectos más adecuados y se agregaron técnicas especiales. Una de ellas son las modalidades de educación en grupos. El objetivo de la capacitación no es sólo conocer los procedimientos sino también entenderlos y corregir las eventuales fallas que se presenten.

Se elaboró un sistema lógico de detección de necesidades, otro de asignación de recursos a la capacitación y un tercero para el diseño de curriculas y programación de cursos. La capacitación es considerada una inversión estratégica y su implementación es parte de la programación estratégica de la empresa.

Se creo un instituto de tecnología educativa, cuya preocupación central es educar trabajadores flexibles, capaces de adaptarse a los permanentes cambios técnicos. La formación se vinculó al Plan Nacional de Normalización de Competencias CONOCER.

Una preocupación es evitar la emigración de trabajadores a empresas similares. Para ello se implementaron estímulos de varios tipos. Uno asociado a la productividad, otro vinculado a la elaboración de carreras profesionales, asociados a la calificación y el desempeño.

La política de capacitación es apoyada por la mayoría de los trabajadores, aunque es resistida por los más antiguos que reivindica la antigüedad como principal factor en la promoción. El éxito del plan de capacitación se estima que está relacionado a varios factores. Por un lado, a una política de atenuación de los riesgos e incertidumbres que los trabajadores puedan ver como asociada a las reestructuras. En segundo lugar, en que se implementó un sistema mixto de detección de necesidades en el que participan representantes del sindicato y de la dirección de la empresa

En México se intentó que las PYMES se integren al CIMO, programa de capacitación de la Secretaría de Trabajo, financiado por el Banco Mundial, de bajo costo dirigido a empresas pequeñas y medianas. El CIMO además da apoyo financiero para la capitación que no brindan ellos mismos. Esta puede realizarse en el centro de capacitación de empresas, que cobran por estos servicios que complementan la que reciben en CIMO.

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d) La capacitación en las automotrices brasileñas

La investigación de Lais Abramo (1999)

indica que las habilidades prioritariamente demandadas por las empresas son las denominadas “actitudinales”: capacidad para asumir responsabilidades, trabajar en grupo, disposición a aprender nuevas habilidades, tener iniciativa. Tienen menor demanda las “habilidades intelectuales”: saber leer y escribir, tener nociones de matemáticas y estadísticas, saber interpretar diseños.

El requerimiento mínimo para la contratación de personal son 8 años de escolaridad formal, para el personal de producción y de enseñanza media completa para los cargos técnicos y los operarios calificados. La realidad indica, sin embargo, que esta exigencia no fue siempre rígida y los empleados de algunas empresas tienen un nivel de capacitación inferior. Pero esta es una de las razones de los importantes de gastos en capacitación que se hicieron.

Las montadoras (es decir el final de la cadena) exigen títulos de las escuelas técnicas, tanto para técnicos como para operarios calificados y ellos son valorizados en los cargos semicalificados. En las empresas proveedoras (etapas anteriores de la cadena) las exigencias son similares para los cargos técnicos pero inferiores para los operarios calificados y menores aun para los semicalificados.

En general las montadoras y las empresas metalúrgicas principales hicieron fuertes inversiones en calificación de la mano de obra y lo consideran una parte imprescindible del proceso de modernización tecnológico y de búsqueda de calidad. La capacitación de los gerentes tiene una prioridad especial. A medida que se desciende en la cadena, la importancia de las inversiones en capacitación desciende y se orienta más a contenidos comportamentales y menos técnicos. La calificación esta vinculada a la obtención de la certificación de calidad que las montadoras exigen a sus abastecedoras.

A pesar de las criticas realizadas al SENAI en cuanto a su capacidad para adaptarse a las demandas, este es el principal abastecedor de servicios de recalificación. Las

principales montadoras, sin embargo, están implementando sus planes de capacitación a través de consultoras o de cursos organizados internamente. Los gerentes opinan que el SENAI tiene mayor capacidad de adaptación en las innovaciones propiamente tecnológicas que en los temas de gestión y comportamentales.

Las dos montadoras estudiadas decidieron separar la política de recursos humanos en dos áreas; una orientada a la capacitación más técnica, operación de máquinas, nuevos procesos, gestión de la calidad y otra especializada en lo que las gerencias definen como la necesidad de desarrollar una nueva actitud frente al trabajo y a la empresa, capaz de enfrentar los nuevos desafíos competitivos.

Una montadora, cuya estrategia productiva fue la diversificación de productos hizo una importante reducción de personal, como medida racionalizadora y adoptó dos decisiones: integrar el área de recursos humanos en la de producción y definir indicadores de eficiencia y productividad. La integración de las áreas buscaba evitar anteriores distanciamientos de las políticas de capacitación y reclutamiento de las necesidades productivas reales.

Luego de la integración los programas de capacitación fueron más flexibles y dirigidos a las necesidades específicas de cada área. En la elaboración de indicadores de eficiencia su buscó medir el efecto de la capacitación, lo cual no es sencillo pues en general son más generales. Pero a través de una matriz de indicadores antes y después de la capacitación se buscó medir su impacto.

La exigencia de escolaridad básica de ingreso y la integración de la calificación en la planificación son pilares centrales de la política de Recursos Humanos. Existe una buena opinión de los cursos técnicos del SENAI, pero insuficientes, por lo que los gerentes consideran imprescindible la realización de prácticas en “buenas empresas” que les permita tener una visión más real de los procesos productivos.

En otra montadora también se produjo una importante reducción de personal durante año y medio, luego de lo cual se comenzaron a percibir problemas importantes. Habían

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nuevos cargos técnicos pero los funcionarios de la empresa que aspiraban a esos puestos no reunían el perfil adecuado. Por ejemplo se requería conocimiento de idiomas, inglés y/o alemán. El primero excluía la 90% de los aspirantes internos y el segundo al 99%. Por otro lado había funcionarios que conocían idiomas pero no tenían los conocimientos técnicos requeridos.

En 1996 comenzó a implementar un plan de largo plazo de capacitación de recursos humanos, amplio, permanente y sistemático de elevación de la calificación de los funcionarios. Dedicación especial se puso en el personal técnico y ejecutivo pues se preveía la implantación de nuevas plantas en el futuro.

Los directores de cada área contribuyeron a definir las necesidades sectoriales, presentes y futuras. Se utilizaron metodologías como auto desarrollo, capacitación a distancia, teleconferencia, etc.

e) Reconversión y calificación: El caso

de la MOSA, Uruguay La Maltería Oriental Sociedad Anónima

(MOSA) realizó en la década de los noventa un conjunto de transformaciones tecnológicas y organizacionales. Su producto principal es la cebada malteada que envía para su procesamiento industrial en las Fábricas Nacionales de Cerveza (FNC) que pertenecen al mismo grupo económico. Dado que el proceso técnico permite una separación mayor a la histórica entre el proceso de malteado y de elaboración de cerveza, las dos plantas se separan jurídicamente y en cuanto a su gestión.

El proceso técnico de malteado se tecnifica lo que da lugar a una importante contracción de los puestos de trabajo, procesos en los que el sindicato participa con el objetivo de mejorar las condiciones de retiro de los trabajadores. Muchos de ellos quedan en empresas tercerizadas a las cuales la empresa les asegura un contrato comercial de adquisición de servicios por varios años. El sindicato que también participa en estas tercerizaciones modifica sus estatutos de forma de habilitar la intervención de los trabajadores tercerizados.

MOSA inició un proceso de fuertes inversiones tecnológicas que modificaron los procesos productivos, la organización del trabajo y la calificación necesaria de los trabajadores. Uno de los cambios más significativos es la casi eliminación de los supervisores, cuya tarea fue sustituida por indicadores de gestión y resultados administradas por los propios trabajadores.

Con el acuerdo del sindicato se implementó un plan general de capacitación que permitió recalificar a casi la totalidad de los trabajadores, por lo que los ingresos de personal respondieron a cubrir vacantes de calificaciones inexistentes. Los cursos son financiados por la empresa y si surgen por iniciativa del trabajador, pero son de interés de la empresa, ésta aporta una bonificación del costo del mismo que es negociado en forma directa.

La experiencia es indicativa de un proceso en el que se produce la modernización de la empresa al tiempo que se mantienen muchos puestos de trabajo y beneficios cuando el proceso es realizado por el acuerdo de las partes. La empresa planteó la modernización tecnológica como una condición para su sobrevivencia y el sindicato, pese a no ser apoyado por su Federación (organización de segundo grado) se involucró en los cambios con lo que consiguió mejores condiciones para los trabajadores que no quedaron en la empresa y para los que se mantuvieron su recalificación profesional, de forma de acceder a las calificaciones que los nuevos procesos requerían.

C. La transformación de las instituciones de formación profesional

Las instituciones encargadas de la

formación profesional nacieron en los países de América Latina en un contexto histórico preciso cuya lógica económica les formulaba demandas concretas, para atenderlas definieron sus estructuras y modalidades de funcionamiento. Cuando esa lógica cambió y con ella las demandas, las instituciones recibieron presiones para que se adapten a la nueva situación, resultado de lo cual se

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perciben diversas trayectorias institucionales que modifican su organización y su forma de actuar histórica. En este capítulo se analizará ese proceso y los cambios recientes.

1. Una tipología de las instituciones tradicionales Hasta hace dos décadas existían en

América Latina tres modelos instituciones de formación profesional: - En algunos países la formación profesional era diseñada, planificada y ejecutada centralmente por una entidad del sector público adscripta al Ministerio de Trabajo, gestionada en forma tripartita y financiada por un impuesto sobre la nómina salarial, con cobertura nacional y diversos grados de descentralización administrativa y funcional. Eran los casos del SENA, Colombia, INA, Costa Rica, SECAP, Ecuador; INTECAP, Guatemala; INFOP, Honduras e INATEC, Nicaragua. - En otros países la formación era impartida por una o varias entidades que poseían los mismos rasgos que la categoría anterior pero la gestión de las mismas era de las organizaciones empresariales. Eran los casos del SENAC y SENAI de Brasil e ICIC, de México, entre otros casos. - En el tercer modelo, la formación era parte de la estructura de educación regular, tenía el carácter de educación media técnica y no tenía un papel relevante en el conjunto del sistema educativo. Son los casos de CONET, Argentina y UTU, Uruguay.

No puede decirse que ésta sea una tipología exhaustiva, pues surgieron dentro de las instituciones variantes y evoluciones particulares que complicaron el esquema y lo hicieron más diversificado, pero recoge lo esencial.

Un rasgo común en este modelo, que puede denominarse tradicional, el Estado tiene un rol decisivo, pues es quien recauda los fondos con los que luego financia las instituciones de capacitación que operan en situación de cuasi monopolio, tanto si son oficiales, como ocurre en la mayoría de los casos, como si no lo son.

El fundamento de la decisiva intervención estatal responde a la idea de que el Estado debe hacer una contribución en la conformación del modelo de industrialización sustitutiva (una más), en este caso formando los oficiales que las fábricas necesitaban. La formación profesional se dirigía a trabajadores, por lo que el nivel de exigencia al ingreso no era elevado. Posteriormente se propuso formar mandos medios y se pusieron exigencias superiores. En todo momento, sin embargo, la relación con el sistema educativo formal era muy limitada y, de hecho, las instituciones se ubicaron en los Ministerios de Trabajo y no en los de Educación.

El financiamiento era asegurado por el Estado, a través de tributos a los salarios y suelen existir órganos tripartitos de gestión de los mismos, con participación de empresarios y trabajadores, aunque hay diferencias entre los países. En Brasil, por ejemplo, no hay participación sindical y el Estado cumple solo una función reguladora. En México hubo importantes planes de capacitación profesional instrumentados desde la Secretaría del Trabajo pero nunca se creo una institución específica.

Este sistema entra en crisis cuando la demanda de calificaciones que realizan las empresas cambia, se hace más variable y flexible. Las instituciones de capacitación tienen dificultades para adaptarse a estos cambios, ya sea por restricciones presupuestarias que impiden seguir asignando recursos a estas instituciones, cuyos presupuestos crecen, ya sea por inflexibilidades en su propio funcionamiento que las hace poco receptivas a los nuevos requerimientos.

2. La crisis provocada por los cambios

Cuando las economías se abren y cambias

las estrategias competitivas, las empresas comienzan a requerir trabajadores con calificaciones nuevas, diferentes a las del pasado. Ahora les exigen una sólida educación básica y media que les permita adquirir las competencias nuevas y mayor nivel de instrucción para adecuarse a los nuevos procesos de trabajo, que requieren trabajadores polivalentes, muy diferentes de

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los formados por las rígidas carreras tradicionales.

Las instituciones de capacitación no tenían vínculos fuertes con el sector productivo, que les permitieran adaptarse a estas nuevas demandas y no generaron internamente las condiciones para iniciar procesos de transformación sin traumas. El hecho de tener financiamiento central, proveniente generalmente de impuestos a la nómina o de fuente presupuestales, y no tener financiamiento privado, no les ayudó a percibir señales de que se estaba produciendo un desajuste entre la oferta y la demanda de las calificaciones requeridas a los trabajadores.

Desde los años ochenta, según el proceso económico de cada país, comienzan a producirse hechos novedosos, uno de los cuales es que las empresas comienzan a satisfacer sus demandas por vías diferentes de las tradicionales, mientras cuestionan a las instituciones de formación profesional. El centro del cuestionamiento apunta al contenido de la capacitación y, tanto más cuanto las instituciones tradicionales no son receptivas, promueven la formación de nuevos mercados de capacitación donde participen instituciones privadas en un sistema de competencia. Es decir cuestionan el monopolio de las instituciones oficiales. Los hechos nuevos son múltiples, como se indica a continuación:

a) Se rediscuten los contenidos la

formación profesional Para preparar a los trabajadores que en la

nueva lógica económica demandan las empresas. En particular como generar la actitud de enfrentar problemas nuevos buscando soluciones originales que mejoren la eficiencia. Sin embargo uno de los problemas es que no existe una única demanda de calificación sino que dentro de cada sector y entre los sectores existen demandas diferentes. Es problemas es como atender a esta demanda múltiple.

b) Aparecen nuevos actores En particular en la oferta de capacitación

desde el momento en que la oferta tradicional no se ajusta a la demanda aparecen nuevas instituciones dispuestas a brindar una educación más adaptada a las nuevas demandas y sobre todo más flexible. Pero también existe un renovado interés de empresarios y trabajadores en gestionar programas de capacitación, así como en participar en la definición de las políticas. Es decir, que hay nuevos actores en el mercado de capacitación e interesados en participar en la definición de las políticas.

c) Se rediscute cual debe ser el papel

del Estado Del anterior papel en que definía políticas, las financiaba, ejecutaba la capacitación y la controlaba, comienza a discutirse cual debe ser su función. Los Ministerios de Trabajo, redefinen su rol en la formación profesional y en algunos países asumen un rol protagónico, impulsando la formación de un mercado de capacitación con participación de oferentes privados y creando en su seno organismos con la función de establecer directivas, regulaciones y controles. Pero se discute si ellos o las tradicionales instituciones de formación profesional, quienes deben ser los ejecutores de las políticas o sólo deben asumir la definición de políticas, controlar su ejecución y participar en la asignación del financiamiento. Y todo esto si debe ser hecho por sí o con la participación de los actores sociales.

d) Aparecen nuevos financiadores En la medida que las empresas necesitan urgentemente trabajadores de calificaciones diferentes están dispuestas a realizar inversiones en capacitación y también lo están los trabajadores que descubren crecientemente que de ello dependen sus posibilidades

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laborales. Este gasto es adicional, al preexistente, aunque, trae un problema nuevo y es el tema de qué financiar y cuánto de esto correspondería al financiamiento tradicional. Las empresas no están dispuestas a invertir en capacitación básica que los trabajadores apropian para sí y que, por lo tanto, es trasladable a empresas competidoras, si el trabajador cambia de trabajo. Sólo están dispuestas a financiar la capacitación necesaria para el desempeño de puestos de trabajo específicos de cada empresa. Este tema se trata en el capítulo correspondiente al financiamiento.

e) Se demandan nuevos servicios En el proceso de implantación de nuevas tecnologías de la que la nueva capacitación, las empresas demandan a los institutos (o estos ofrecen) servicios no tradicionales, como los vinculados a la gestión y la calidad, más cercanos a la consultoría. En esta línea se llegan a crear instancias para la formación de empresas nuevas (incubadoras) y hasta parques tecnológicos.

Este conjunto de nuevos problemas a resolver generó tensiones y presionaron a las instituciones de formación profesional a introducir cambios. La consecuencia fue que se definieron diferentes trayectorias institucionales que con el tiempo hicieron mucho más compleja y variada aquella tipología presentada anteriormente.

3. Nuevas tendencias institucionales En el contenido de la capacitación, las

experiencias más innovadoras surgen cuando se concibe la formación como parte de las acciones de transferencia tecnológica, tanto de trabajo como de producción, sea de adaptación de tecnologías nuevas como de introducción de innovaciones. Comenzar a percibir la capacitación de esta manera supone un viraje conceptual y metodológico en la acción de instituciones, centros de formación y unidades de educación tecnológica.

La denominada educación tecnológica consiste en registrar, sistematizar, comprender

y utilizar el concepto de tecnología histórica y socialmente construida y hacer de ella un objeto de enseñanza, investigación y extensión. El concepto de tecnología actualmente trasciende el nivel meramente técnico.

Por un lado, abarca un número de áreas superior: Ingeniería de producción, calidad, gerencia, mercadeo, asistencia técnica, compras, ventas, etc. Por otro, el proceso tecnológico es concebido como un ejercicio de aprendizaje, donde la actividad creativa en el trabajo agrega valor al conocimiento anterior. Existe entonces la necesidad de crear una relación más estrecha entre el conocimiento científico y técnico y el saber de los aplicadores de tecnologías, sean estudiantes, instructores, investigadores o trabajadores.

Se orienta la acción hacia algunas ramas concretas como metalmecánica, celulosa y papel, cuero y calzado, química, construcción, etc. Buscan un mayor grado de actualización tecnológica en maquinas equipos y materiales, pero también en conocimientos y técnicas de producción.

En cuanto a los vínculos con el sector productivo se implementan nuevas estrategias de acercamiento a las empresas, ofreciéndoles servicios además de la tradicional oferta de formación. Y uno de los cambios provocados por esta nueva intervención del sector privado es una creciente participación en la definición de la currícula educativa y los propios cursos a dictar y servicios a ofrecer.

En estas experiencias hay una búsqueda de financiamiento alternativo, pero también hay un nuevo concepto de formación y educación, trabajo y tecnología y se articulan procesos que permiten a las empresas integrar conocimientos, hábitos, valores y conductas coherentes con los requisitos actuales, tanto para trabajadores como para técnicos y profesionales.

Algunas de las instituciones de formación profesional de la región, públicas y privadas están transitando caminos de estrechamiento entre la oferta educativa y los procesos de innovación, desarrollo, transferencia de tecnología. Por otro lado existe una tendencia donde institutos tecnológicos con instituciones gremiales y sindicales a nivel sectorial comienzan a abordar los temas de tecnología,

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formación y desarrollo de recursos humanos en forma integrada.

En cuanto a los cambios institucionales propiamente dichos, en el marco de la clasificación indicada anteriormente, tempranamente, se comenzaban a gestionar algunos cambios trascendentes. Por ejemplo, en Chile, a mediados de la década del setenta el INACAP comienza a independizarse del financiamiento oficial e iniciar un proceso de transformación de política institucional y administrativa, mientras en la órbita oficial se creaba el SENCE como instancia reguladora, administradora y financiadora.

En Brasil, en esos mismos años se crea el SEFOR, en el ámbito del Ministerio de Trabajo, con el objetivo de estimular la oferta y demanda pública de capacitación, con un nuevo papel del Estado frente a la tradicional acción de las instituciones gestionadas por entidades empresariales.

Esta trayectoria de las instituciones de formación profesional ha diversificado la tipología de unas pocas décadas atrás. Sin embargo, en la caracterizaron del actual proceso de actualización institucional existen varios enfoques. Labarca (2001) sostiene que hay dos modelos institucionales polares: - Aquellos en los que las políticas de formación profesional son definidas y ejecutadas por instituciones oficiales financiadas también por fondos públicos. En este caso las instituciones mantienen sus rasgos históricos centrales y se han adaptado a las nuevas demandas implementando algunos cambios. Entre éstos, una descentralización que les permita actuar en ramas específicas; el establecimiento de contactos más fluidos con las cámaras empresariales; implementando programas a nivel regional y local; promocionando la comercialización de actividades de formación específica y asesoramientos técnicos. Pero estas nuevas líneas de acción no modifican sus estructuras y formas operativas tradicionales, por lo cual la continuidad es lo principal. - Aquellos en que el Estado tiene un rol regulador de la actividad de capacitación y provee su financiamiento, pero deja las actividades concretas a los acuerdos que realicen, por medio del mercado, los

demandantes (empresas, trabajadores y otros) y las instituciones de capacitación públicas y privadas. En este caso es relevante como se resuelven dos temas claves: i) qué debe financiar el Estado, qué deben financiar las empresas y los otros demandantes y ii) cómo se asigna el financiamiento, si a las personas o empresas que demandan la capacitación o a las instituciones que la ofrecen. En estos temas hay diversas modelos.

En OIT-CINTERFOR (1999), para elaborar una nueva tipología de instituciones de formación profesional, debe definirse, en primer lugar los criterios que serán utilizados, pudiendo hacerse en función de los países en que ocurren, de los arreglos institucionales o de los actores participantes. La adopción de cualquiera de estos criterios podría sostenerse con argumentos sólidos.

Considerando el criterio de los arreglos institucionales hay dos temas centrales: 1) cuáles son los niveles que existen para resolver: a) la adopción de las decisiones políticas y estratégicas y b) los problemas operativos o de ejecución de las acciones de capacitación y 2) quienes son los actores que participan en los dos niveles anteriores. Con estos criterios las instituciones de capacitación, en la actualidad, pueden clasificarse de la siguiente manera: - Instituciones donde la definición de las políticas y estrategias, así como la ejecución de la formación se concentra en una sola instancia de nivel nacional o sectorial. Se encuentran es esta situación el INFOCAL, Bolivia; SECAP, Ecuador, INSAFORP, El Salvador; INTECAP, Guatemala, INFOP; Honduras; INATEC, Nicaragua; INAFORP, Panamá, SNPP, Paraguay, SENATI y SENCICO, Perú, INCE, Venezuela. Entre estas instituciones hay diferencias, como la forma de gestión, que en algunos casos es tripartita, en otras de instituciones empresariales, pero en todo los casos son las instituciones directoras y las de mayor oferta educativa. - Instituciones que definen las políticas de formación y además desarrollan actividades de ejecución directa, en forma paralela a otras instituciones, por lo que en la ejecución de las políticas participan varios actores. HEART,

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Jamaica; INFOTEP, R. Dominicana; SENA, Colombia, INA, Costa Rica, podrían incluirse en esta categoría. - Instituciones en las que coexisten dos lógicas educativas, una asociada al Ministerio de Trabajo y otra asociada a instituciones de formación nacionales y sectoriales que pueden responder a alguna de las dos tipologías anteriores. Para implementar su actividad los Ministerios de Trabajo, crean (si no existen) organismos especializados que asumen un rol director de las políticas y que en ningún caso realizan acciones directas de formación profesional. Estas son ejecutadas por una multiplicidad de oferentes y actores, incluso las propias instituciones oficiales.

Brasil, México y Uruguay se encuentran en esta situación. En Brasil el Ministerio de Trabajo a través del SEFOR diseña políticas pero no las ejecuta, sino que lo hacen instituciones privadas, organizaciones empresariales y sindicales, mientras por otro lado está el “sistema S”, SENAI, SENAC, SENAR, SENAT que diseñan y ejecutan sus propias políticas y además participa de las actividades definidas por el M. de Trabajo. En México está la Secretaría de Trabajo y Previsión Social y por otro la de Educación Pública con el sistema de educación técnica CONALEP, CECATI, CETI, CBTI. Y en Uruguay el MTSS a través de la Dirección Nacional de Empleo (DINAE) y por otro lado el Consejo de Educación Técnico Profesional con CETP-UTU, COCAP, CECAP. La DINAE1 elabora directrices de las políticas de capacitación y las implementa mediante llamados públicos a oferentes de capacitación y participan instituciones privadas y también las instituciones oficiales antes mencionadas.

En estos casos, a pesar de existir dos lógicas y una doble institucionalidad no necesariamente dejan de crearse múltiples instancias de coordinación e incluso de colaboración entre ellas. Algunos de los temas centrales de actual agenda en estos países son la definición de los roles de cada institución, las relaciones entre la formación profesional y la educación técnica y tecnológica, así como su participación en la normalización y certificación de competencias laborales y la gestión y financiamiento de los diversos programas.

- El Ministerio de Trabajo asume la función de dirección y definición de estrategias de formación a través de instancias especializadas y no realiza acciones concretas, que son ejecutadas por una multiplicidad de actores y organizaciones. Son los casos de Argentina y Chile, donde en los Ministerios de Trabajo existen ámbitos con la función de fijar políticas y reglas de juego, pero la ejecución es implementada a través del mercado, del que participan múltiples actores.

La diversidad de situaciones a atender, el hecho que la formación ya no ocurre en un momento determinado, sino que se extiende a lo largo de toda la vida y sobre todo que se requieren nuevos atributos al trabajador, donde la separación entre lo manual y lo no manual si no ha desaparecido se ha diluido, al igual que entre el saber técnico y el académico y entre el pensamiento y la ejecución. El conocimiento resulta de una combinación equilibrada de aptitudes sociales, y saberes básicos a los que se agrega el dominio de técnicas nuevas. Las nuevas estructuras institucionales suponen una respuesta adaptativa a esta nueva realidad del conocimiento y buscan coordinar diversas instancias y actores.

Esta tipología señala algunos cambios importantes en la institucionalidad de la formación profesional. Por un lado hay un aumento claro de la heterogeneidad, por otro las instituciones tradicionales han dejado de ser los actores únicos y sus funciones se han diversificado y, a veces, modificado.

Quizá el cambio más significativo, que no se origina en aspectos institucionales pero se refleja en ellos, está relacionado al nuevo concepto de la formación profesional. Las fronteras entre la educación general, profesional y el desarrollo tecnológico son ahora más difusas y el proceso de adquisición de conocimiento requiere experiencias formativas y espacios de experimentación, conocimientos y prácticas cuya concreción requiere coordinaciones suprainstitucionales.

El conocimiento ahora requiere saberes técnicos y académicos complementados con aptitudes sociales, comportamentales, cuya adquisición requiere soluciones institucionales diferentes a las del pasado. El Proyecto sobre Educación Tecnológica y Modernización de la

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Capacitación de México (1993) y el Sistema Nacional de Educación Técnica para la Competitividad (SINETEC) de Costa Rica son antecedentes de este enfoque integrador, que también existen en otros países.

4. Fundamentos de la intervención estatal La diversificación de los actores de la

formación profesional, así como la reducción del Estado, en cierto sentido (acompañado de un aumento del papel de los Ministerios de Trabajo), ha generado la pregunta de cuál es el fundamento de la participación estatal en la formación profesional.

Un primer argumento se deriva de la consideración que la formación profesional tiene ciertas características de bien público y su mercado tiene dificultades de funcionamiento difíciles de superar.

Desde un punto de vista social puede afirmarse que un mercado es eficiente cuando beneficios y costos sociales reflejan los beneficios y costos sociales de los productores. Esta relación no ocurre en todos los contenidos educativos. Las empresas demandan a sus trabajadores capacitación básica pero no invierten en ella porque no la beneficia directamente, sino que se acumula al trabajador que luego es libre de utilizarla tanto en la empresa en que trabajaba cuando la adquirió como en otra que compita con ella. Es decir, que el empresario se niega a financiar una actividad que podría mejorar las posibilidades de sus competidores.

Por otro lado, el trabajador tampoco quiere financiar su formación por varias razones: no dispone el capital necesario para hacerlo; los mercados de educación no son transparentes, es decir existen dificultades ciertas para conocer la relación entre costos y beneficios de los cursos y finalmente porque es difícil conocer los retornos en el largo plazo de las inversiones en formación profesional. Estas dificultades son claras en la formación de trabajadores industriales, pero mucho más lo son para sectores especiales como los jóvenes de bajos recursos que abandonaron el sistema educativo y los adultos desocupados con bajo nivel educativo, que no tienen ninguna condición de asumir el costo de la

recalificación que los habilite para encontrar un nuevo trabajo.

Esto puede llevar a que, si el Estado no realiza inversiones en educación, al no existir condiciones para que la realicen actores privados, la inversión educativa total sea inferior a la necesaria. El problema de esto es que la educación tiene externalidades como la difusión del conocimiento a otros trabajadores, su contribución a la introducción de nuevas tecnologías y la eficiencia de las mismas, lo que favorece la llegada de capitales externos y en general puede afirmarse que la mayor educación favorece una participación ciudadana más amplia y profunda.

Una opción posible es que el Estado se ocupe de la formación básica y de la formación profesional no específica, en tanto que son bienes públicos, mientras la empresa y los interesados podrían ocuparse del financiamiento de la formación específica. Desde el punto de vista de la empresa, su inversión puede ser financiada con el aporte que el trabajador con mayor calificación hará a la producción y eficiencia. Desde el punto de vista del trabajador, puede financiar su inversión con el nuevo o mejor empleo a que estará en mejores condiciones de acceder con la capacitación.

El problema sin embargo, es que suele ser muy difícil separar formación básica y específica, dado que están íntimamente relacionadas, por lo cual una solución teóricamente defendible puede ser muy difícil de implementar prácticamente. Ante estos problemas: información insuficiente del mercado de educación, externalidades de la formación, y problemas operativos para distribuir los costos, existe un cierto consenso en que el Estado debe cumplir un rol activo, ya sea para establecer claras reglas de juego, pues el mercado, por sí mismo, no está en condiciones de ajustar oferta y la demanda como para regular su financiamiento.

5. Estudios de casos de transformación de las instituciones de formación profesional En este punto se relatarán algunas de las

transformaciones ocurridas en instituciones de

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países americanos, cada una de las cuales tiene un interés particular. Obviamente, los cambios son más numerosos que los analizados, dado que en prácticamente todos los países se han comenzado a intentar alguna modalidad de nueva institucionalidad.

a) El caso de Brasil: Las adaptaciones

del SENAI Brasil es un ejemplo de modificaciones

institucionales provocadas por las nuevas demandas de las empresas que requieren trabajadores con atributos nuevos para ser capaces de enfrentar problemas en forma creativa, con disposición de solucionarlos. Se repensó no solo el concepto de competencia sino también las estrategias pedagógicas y las formas operativas.

La estrategia se orientó hacia la configuración de la Red Nacional de Tecnología del SENAI, integrada por el Censo Internacional para la Educación, el Trabajo y la transferencia de Tecnología (SENAI-CIET), los Centros Nacionales de Tecnología (CENATEC) y los Centros Modelos de Educación Profesional (CEMEP). El objetivo es pasar de la respuesta a la demanda actual de las empresas a una acción proactiva que permita anticiparse a la evolución futura de la demanda.

Paralelamente el Ministerio de Trabajo, a través del SEFOR, establece directrices de la política de formación y desarrollo de recursos humanos, administra fondos especiales para capacitación y dirige programas para poblaciones especiales y estimula proyectos ejecutados por otros actores como empresarios y sindicatos, todo ello en forma paralela a las actividades de las instituciones de capacitación tradicionales, que siguen actuando.

Los Centros Nacionales de Tecnología, tienen un modelo operativo en el que se promueve la capacitación profesional integrada a la prestación de servicios. Basan la primera en competencias laborales, se orientan al autoempleo y tienen un soporte informático que les permite tener una red de recursos, datos, especialistas, etc.

El análisis ocupacional en que se basaba anteriormente la actividad de capacitación fue

insuficiente para enfrentar las demandas cambiantes en las tecnologías y los contenidos del trabajo, por lo cual se comenzaron a intentar sistemas nuevos como la formación en alternancia, en cuya conformación los empresarios tenían una participación más activa.

La capacitación era concebida como un proceso conformado por módulos con posibilidad de cruces transversales, que permitan a un estudiante transitar diversas alternativas de trayectorias educacionales, en las que se promueve activamente la polifuncionalidad y la rotación de tareas. También es posible realizar combinación de estudios en el aula y a distancia, con alternancia en empresas.

Pero el cambio no ocurrió solamente al nivel de la capacitación sino que abarcó otro conjunto de las actividades. La capacitación comenzó a considerarse como un servicio que se brindaba a las empresas en el marco de un ofrecimiento de apoyo más amplio que integraba al conjunto de las transformaciones. Esta forma de encarar la misión de los CENATEC, iniciada hacia la década del ochenta permitió encontrar fuentes nuevas de recursos financieros, el cual estaba pasando a ser un problema.

Un centro de formación del SENAI solo obtiene el título de CENATEC cuando ha pasado por un sistema de evaluación de la calidad organizado con el modelo que el Premio Nacional de Calidad concede: el premio de bronce, plata y oro. Los CENATEC realizan educación, asistencia técnica y tecnológica e investigación aplicada. Capacitan técnicos medios industriales que desarrollan prácticas de extensión tecnológica y consultoría, certificación de calidad y desarrollo experimental de productos y procesos.

Están impulsando también modelos de excelencia gerencial a sus propias unidades operacionales. En 1997 creó el certificado de Centro Modelo de Educación Profesional, para las unidades del SENAI que se destaquen por la calidad de sus servicios. Cada CENATEC debe ser un centro de referencia para las empresas de su ámbito de actuación para lo cual debe multiplicar los vínculos con empresas así como con universidades, centros

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tecnológicos, etc. Y su objetivo es ser autosuficiente, para lo cual debe buscar ingresos extras a través de la prestación de servicios.

Actualmente incluye incubadoras de empresas, medio para crear empresas, pero también para adaptar las existentes a los nuevos criterios tecnológicos. La incubadora pone a disposición de las empresas nuevas espacio físico, servicios como fax, teléfono, secretaría, administración, apoyo contable, de informática, etc., recursos humanos, capacitación, apoyo tecnológico. Se busca capacitar empresarios para que enfrenten con mayor seguridad los obstáculos que implican la competitividad en las reglas actuales.

El SENAI nunca tuvo objetivos de universalización de su oferta educativa, es decir siempre operó para el sector empresarial que lo gestionaba. Con las transformaciones recientes, la demandas de las empresas se diversificaron y mientras las empresas medianas y pequeñas siguieron demandando trabajadores con calificaciones en oficios, como en el pasado, las empresas líderes en tecnología requirieron un trabajador polivalente.

Esta divergencia en cuanto a la necesidad de formación profesional se expresó en una disputa en la propia dirección del SENAI, que concluyó con la adopción de la estrategia del sector más moderno, que es en definitiva quien impulsa y dirige la evaluación actual. El empresariado tecnológicamente menos desarrollado y de empresas menores, encuentra dificultades para encontrar los trabajadores que necesita y reorienta sus demandas hacia el sistema de formación público, creado en forma paralela.

b) El caso chileno: El SENCE, un

cambio radical En 1976 el gobierno chileno realiza una

transformación radical del tradicional sistema de formación profesional al eliminar su carácter monopólico y con financiamiento público, convirtiéndola, de hecho, en una institución de capacitación más. Al mismo tiempo crea el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) con el objetivo de canalizar el financiamiento de la

formación profesional a través de la contratación de instituciones de capacitación que la ofrecen (OTEs).

El Estado se reserva el rol de regulador y supervisor de los programas de capacitación, que se crean, para diversas poblaciones objetivos, como jóvenes, aprendices, becas etc. Pero el programa central en cuanto a la capacitación profesional es el Programa Empresas, dirigido a promover la capacitación de los trabajadores ocupados. Este programa se financia con el 1% de la nómina salarial y sus beneficiarios son los trabajadores, es decir que se subsidia la demanda de capacitación.

El Estado financia cursos que deben ser autorizados por el SENCE que son realizadas por instituciones de capacitación autorizadas. Las empresas pueden organizar la capacitación de diferentes formas, como realizar capacitación directa mediante contratación de instituciones externas o a su propio personal, pueden contratar cursos que ofrecen instituciones de capacitación autorizados (OTEs) o a través de los Organismos Técnicos Intermediarios Reconocidos (OTIR).

Los OTIR se crearon en 1989 por la baja utilización que las empresas hacían del subsidio fiscal y para facilitar el acceso a la formación, en particular a las PYMES y para facilitar la información de las ofertas de capacitación. Brindan apoyo técnico a la promoción, organización y supervisión de programas de capacitación, para lo cual deben realizar un seguimiento de los cursos y sus resultados. Las cifras indican que los cursos de OTIR fueron los que más crecieron entre 1991 y 1995 (Gallart, 2001).

Sin embargo, se constatan en los cursos de OTIR algunas tendencias diferentes a las planteadas en los objetivos iniciales. Se concentran más en empleados de ingresos elevadas, en áreas administrativas y en tecnologías blandas y de gestión, dando menos importancia a la formación de operarios. Por otra parte no favoreció la creación de un mercado de entidades de capacitación, pues solo dos instituciones, Cámara de la Construcción y Sociedad de Fomento Fabril, absorbieron el 80% de los cursos.

Es decir, que el modelo chileno se orientó a privatizar la formación profesional creando a nivel público un organismo orientador,

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regulador y orientador de la asignación de fondos. Toda la actividad específica de formación profesional fue realizada por organizaciones privadas que se presentaban a los cursos licitados. Los incentivos que se otorgaban a las empresas para la recalificación de sus empleados podían realizarse también bajo diversas modalidades, que iban desde la contratación de entidades privadas a cursos realizados en la misma empresa por funcionarios de ella.

El sistema logró una importante difusión pero sus resultados indican algunas carencias, como no dirigirse a los trabajadores de menores recursos y obreros sino a los de ingresos relativamente elevados y administrativos. Por otro lado las PYMES siguen teniendo dificultades importantes de acceso a la capacitación.

c) México: Un modelo no institucional En los años sesenta se crea el

Adiestramiento Rápido de Mano de Obra (ARMO), organismo estatal cuyo objetivo es capacitar supervisores para que estos capaciten a los obreros. Sin embargo, ofrece un servicio más amplio, pues no se limita a la capacitación sino que también abarca la consultoría a empresas acerca de sus planes de capacitación. El financiamiento es estatal y de organismos internacionales, pero las empresas deben aportar de una parte del costo de los cursos y las asesorías. Se crean comités consultivos regionales donde participan organismos empresariales, sindicatos e instituciones educativas. En forma paralela y dependiendo de Ministerio de Educación hay institutos de capacitación para sectores específicos como la construcción y la industria azucarera.

En los años setenta se crea el Sistema Nacional de Capacitación y Adiestramiento, que se organiza por medio de comités bipartitos en las empresas y ramas de actividad y tripartitos a nivel regional. Y en 1978 se crea el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP), como organismo público descentralizado para vigilar y supervisar la formación técnica en las

empresas. Los empresarios participan en su dirección.

En la década siguiente se realiza una evaluación del trabajo del CONALEP, concluyéndose que su actividad tenía limitaciones significativas, como que no llegaba con la formación a la mayoría de los trabajadores, que su actividad se había concentrado en la actividad administrativa del registro de comisiones mixtas y los cursos y que no era capaz de anticiparse a las demandas futuras.

Ante esto, el Estado decide intervenir nuevamente y define dos objetivos centrales en su política activa de empleo, el incremento de productividad y competitividad en el sector privado, especialmente en las PYMES y el desarrollo de los mercados de trabajo. Crea dos programas cuyas poblaciones objetivos son los trabajadores desocupados Programa de Becas de Capacitación para Trabajadores Desempleados (PROBECAT), que partía del supuesto de la existencia de demanda de trabajo que no encontraba una oferta adecuada. La segunda población objetivo fueron las PYMES, para las que se creó el programa Calidad Integral y Modernización (CIMO), cuyo objetivo era mejorar el funcionamiento de las empresas, a través de programas de capacitación a medida. El objetivo último era la generación de empleo.

Los programas no ejecutan la capacitación sino que intermedian entre la oferta de capacitación y asesoría existente y las demandas que formulan las empresas. Ambos programas operan descentralizadamente, el PROBECAT a través de los servicios estatales de empleo y el CIMO por oficinas instaladas territorialmente o en una cámara empresarial.

Con el transcurso de los años estos programas han ido aprendiendo de su experiencia y mejorando su forma operativa, sin embargo, las evaluaciones muestran aun una serie de limitaciones, como las siguientes: a) es difícil determinar la calidad del servicio ofrecido pues no es un proceso estandarizado sino que se opera “a medida”, b) el sistema normativo de la administración pública dificulta adaptaciones rápidas a demandas cambiantes, generando tensiones diversas,

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c) hay insuficiencia en la calidad de los programas dirigidos a sectores específicos.

Las transformaciones del sector privado requieren una innovación importante de la formación. Los procedimientos administrativos deben ser adaptados y agilizados, pero no sólo eso, sino que el Estado debe cumplir un rol activo, que casi abandonó cuando asignó a los actores sociales (empresarios y trabajadores) el rol decisorio de la forma y el contenido de la capacitación, reservando para sí solamente la función de fiscalización.

Ante estos problemas, en los años noventa, se implementa una reforma educativa “Programa de Modernización Educativa”, con financiamiento del Banco Mundial cuyos objetivos son la instalación de un sistema nacional de certificación de competencias, la transformación de los sistemas de capacitación rediseñándolos en módulos basados en competencias, estímulo a la demanda, con incentivos a la capacitación y certificación de competencias, con pruebas pilotos en empresas.

Se crea el Consejo de Normalización y Certificación de Competencia Laboral (CONOCER), integrado por el sector público, empresarios y representantes sociales (trabajadores y campesinos). El centro del trabajo es la normalización de habilidades, destrezas, actitudes y conocimientos de donde surge la evaluación y certificación así como la conformación de los currículos y la capacitación.

Pese a que existe representación privada el sistema es visto como oficial y han habido dificultades como la desconfianza del sector empresarial, que ha considerado que el sistema interviene en su política de recursos humanos que considera que debe ser exclusivamente su atribución, y ha presentado resistencias a compartir la información sobre las competencias en sus plantas. Por otra parte las competencias a nivel de rama son muy generales y tienen dificultades para implementarse en empresas en forma concreta. El sistema, entonces ha tenido dificultades para involucrar a los actores sociales a comprometerse activamente con el mismo.

Estas dificultades, sin embargo, son percibidas como problemas a superar en la

implementación de un sistema que es muy ambicioso, en un país con una importante diversidad en sus sectores productivos y entre las regiones.

d) República Dominicana En 1980, los empresarios dominicanos

apoyados por la Organización Internacional de Trabajo (OIT), crean el INFOTEP, entidad autónoma, sin fines de lucro y con patrimonio propio, cuya conducción es tripartita, con el objetivo de regir el sistema de capacitación profesional. El financiamiento provenía del aporte de empresarios y trabajadores (1 y 0.5% de las nóminas salariales respectivamente) y partidas presupuestales. Su modalidad operativa combina cursos propios y subcontratación a otras entidades de capacitación.

El crecimiento que en la década del ochenta tuvieron las actividades turísticas y de zonas francas hizo que aparecieran entidades privadas de capacitación que diversificaron la oferta educativa generando un mercado de capacitación con oferta publica y privada. La mayoría de éstos eran centros pequeños cuyos cursos se limitaban a las áreas de comercio, belleza y confección.

En 1995, comienza el Plan INFOTEP 2000, con el objetivo de mejorar la eficiencia del sistema de formación, mediante la transferencia de métodos de enseñanza y difusión de nueva tecnologías, trasladándose a los centros colaboradores la capacitación directa de empleados y empresarios. La categoría de centro colaborador sólo se obtiene luego de un proceso de evaluación.

Pese al desarrollo logrado algunos años, no hubo oferta educativa suficiente para asignar todos los cursos. Por otra parte se constataron prácticas monopólicas de los centros educativos que, por ejemplo, acordaron los precios de los cursos que se licitaban y todos presentaron la misma propuesta. Se mantienen dificultades para lograr cursos en tecnologías duras, que son muy demandadas.

Un acuerdo entre INFOTEP y la Asociación Dominicana de Zonas Francas estableció que la primera invertiría el 35% del 1% correspondiente a las empresas en cursos a

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empresas de las propias zonas francas. Se crearon comités locales en los parques industriales existentes en ellos, que deciden qué capacitación se brindará y las instituciones que la ejecutarán. La capacitación se dicta en el propio parque industrial.

Otro programa se fijó el objetivo de implementar formación dual en las empresas, donde se crearon comisiones técnicas con empresarios, trabajadores y especialistas para identificar perfiles ocupacionales y diseñar el curriculum de los cursos de formación, además de realizar el vínculo con los diversos asociaciones profesionales e instructores.

Uno de los logros de INFOTEP es haber logrado un vínculo fluido entre el sector público que financia la capacitación y el sector productivo, lo cual sin duda fue facilitado por la iniciativa de los empresarios en su creación y la participación en su gestión. La promoción de oferta privada de capacitación evitó la rigidización del sistema de formación profesional que se percibe en sistemas más grandes y más antiguos. Pero ha sido difícil lograr una oferta educativa de calidad suficiente, en particular en técnicas industriales duras, que requieren una inversión significativa. Problema éste constatado también en otros sistemas similares.

D. Financiamiento de la formación profesional

Antes de la década del noventa la

financiación de la formación problema no era un tema polémico. Se habían consolidado dos modalidades centrales de financiamiento: la vía parafiscal asociada a los aportes sobre la plantilla salarial y la presupuestal, si las instituciones de formación profesional estaban integradas a los sistemas formales de educación. En la mayoría de los países coexistían los dos sistemas con uno u otro como dominante. La capacitación a nivel de las empresas y la oferta privada de capacitación, si existían, eran absolutamente secundarias.

A partir de los años noventa la situación cambia significativamente y el financiamiento

de la capacitación pasa a ser objeto de discusión. Tanto las empresas, que exigen una capacitación diferente, como los trabajadores, que comprenden la importancia de la formación, están dispuestos, en ciertas condiciones, a aportar recursos propios para acceder a la formación profesional que necesitan.

Esto implica que, además del financiamiento público tradicional, ahora se agrega una inversión privada creciente, lo cual significa que los actores se diversifican en cuanto a la participación en su financiamiento.

Este hecho, sumado al cuestionamiento a los sistemas tradicionales, llevaron a que se propusieran sistemas que financian a los demandantes de capacitación y no a las instituciones que la ejecutan.

Los problemas planteados, en cuanto al financiamiento de la formación profesional, son varios: - La coordinación de las diferentes fuentes para lograr un beneficio óptimo, a partir de que ahora hay financiamiento público (parafiscal o presupuestal) y financiamiento privado (de empresas y trabajadores), b) a quién se financia, a las instituciones de capacitación (públicas y/o privadas) o a los demandantes de capacitación (empresas y trabajadores).

En cuanto a los modelos de financiamiento podría decirse que hay dos grandes opciones, con múltiples variantes, que incluyen la posibilidad de sistemas mixtos que surjan de la combinación de las dos opciones: - Modelos que financian la oferta de capacitación, es decir, que mantienen el sistema tradicional, aunque ahora aparece la posibilidad de no financiar a las instituciones públicas sino también a los institutos privados, por ejemplo con la modalidad de llamados públicos de los que puedan participar instituciones públicas y privadas en régimen de competencia. - Modelos que financian la demanda de capacitación, es decir a los usuarios. Estos son empresas y trabajadores y los programas con los que se implementan suelen ser “vouchers” que se entregan a los usuarios, que los presentan a las instituciones de capacitación y que pueden alcanzar al pago total o parcial de los cursos.

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Puede existir una cierta confusión entre el concepto de “programas orientados a la demanda” y “financiamiento a la demanda”. En principio, desde un punto de vista teórico, los programas de formación pueden orientarse a satisfacer la demanda y financiar tanto la oferta como la demanda. Asimismo, un programa que subsidia la demanda no necesariamente garantiza capacitación orientada a la demanda, como se analizará a partir de algunas experiencias concretas en la región.

1. Efectos de cada sistema en algunos temas importantes Estos dos modelos, como se mencionó,

tienen efectos sobre la oferta y sobre la demanda de calificación, por lo cual puede esperarse de ellos diversos grados de eficacia en cuanto al logro de los objetivos buscados. A continuación se analizarán algunos de los efectos que pueden esperarse a partir de la modalidad del financiamiento de los programas de formación profesional.

a) Efectos sobre la focalización de los

beneficiarios Si se subsidia a la demanda, entregándose

el bono directamente a los individuos con las características de la población objetivo que se ha elegido como beneficiaria, se garantiza en mayor medida que efectivamente la capacitación beneficie a esa población seleccionada, dado que los beneficiarios entregarán a las instituciones el bono cuando la capacitación se concrete. Este objetivo podría distorsionarse en caso que las instituciones ajusten los precios según que se abone con bono o en efectivo, en cuyo caso el ajuste no será directo. Esta situación sólo es corregible con sistemas de control.

Por su parte, si se subsidia a los ofertantes de capacitación, deben implementarse mecanismos de control para asegurar que los beneficiarios sean efectivamente la población objetivo elegida como beneficiaria. En este caso también pueden existir desvíos a través de ganancias extranormales de las instituciones de

capacitación (si es privada) o costos de burocracia (si es pública) o cursos de una calidad no concordante con el monto del subsidio recibido. Pero como se verá más adelante, el tema de la calidad de la capacitación está presente en todos los sistemas y su aseguramiento exige políticas específicas.

b) Efectos sobre el abanico de opciones

de capacitación Si los vouchers pueden usar oferta de

formación tanto privada como pública tienden a generar una mayor competencia entre los oferentes y, por lo tanto, afectan la estructura de incentivos de la oferta de formación, provocando una gama superior de alternativas. Podría afirmarse, entonces que mejoran la soberanía del consumidor, que dispondrá de mayores opciones.

Sin embargo, si bien esto es lo que indica la experiencia, debe tenerse en cuenta que la diversidad de la oferta no depende del sistema de financiamiento, pues las instituciones públicas, financiadas presupuestamente, también podrían diversificar su oferta de capacitación si fueran más receptivas a las demandas del mercado. Si esta apertura no existiera, los programas de vouchers pueden ser un instrumento para diversificar la oferta de calificación a partir de institutos privados y, provocar incluso, con posterioridad, una mayor apertura de las instituciones oficiales, cuando perciban la existencia de una competencia exitosa.

c) Efectos en la “conciencia del gasto” Los demandantes son conscientes del

costo cuando gastan su propio dinero. Cuando gastan recursos ajenos, y su comportamiento no es supervisado adecuadamente, pueden no serlo y se presentan problemas de lo que puede denominarse “riesgo moral”. En un esquema de vouchers la conciencia del costo juega un rol complejo. La conciencia de los consumidores que reciben un vouchers u otros subsidios de este tipo depende de la tasa marginal de reembolso (TMR), es decir el porcentaje por cada unidad monetaria de gasto adicional en capacitación que el gobierno

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financia. El voucher debe definir si financia el 100% de la capacitación o solo una parte, dejando que el resto sea financiado por el beneficiario. Si el financiamiento alcanzara a un porcentaje inferior al 100% de los cursos, la conciencia del gasto sería superior, pues el beneficiario debería aportar recursos propios.

En el caso de la enseñanza gratuita asociada generalmente a los sistemas de financiamiento a la oferta la conciencia del gasto es más difícil de crear. Podría pensarse en sistemas no absolutamente gratuitos, pero éstos son difíciles de implementar porque pueden provocar otros efectos no deseados, como la exclusión de sectores elegidos como beneficiarios. Puede ser una opción posible para programas concretos o acuerdos pactados con empresas o grupos de beneficiarios especiales.

Pero deben analizarse los efectos en forma precisa pues son diferentes para programas para diferentes poblaciones objetivos. En algunos casos incluir en tasa marginal de reembolso elevada, o incluso pequeña, puede esterilizar el programa, por no ser financiable por los destinatarios. Este es el caso de las poblaciones de muy bajos recursos. Si los beneficiarios fueran empresas - y aun si fueran trabajadores- exigir que una parte de la capacitación sea financiada por los beneficiarios puede elevar la eficacia del programa en la medida que los beneficiarios son efectivamente los interesados y se les está solicitando parte de lo que son conscientes que reciben. El financiamiento podría adaptarse a la modalidad de capacitación o servicio prestado o al tipo de trabajador beneficiado.

d) Reembolso de dinero si no se gasta

todo el bono Un voucher puede ser diseñado de forma

de reembolsar con efectivo si el beneficiario se capacita sin gastar el monto total del voucher. Esto permite a los beneficiarios ahorrar en el costo de formación. Podría ocurrir que de no existir este pago en efectivo se indujera un sobrepago, en la medida que el beneficiario no puede apropiarse del ahorro en el costo, incluyendo la posibilidad de colusión entre el oferente y el demandante para distribuirse el subsidio excedente.

En competencia perfecta y con costo de búsqueda nulo esto no ocurriría, porque cuanto más pague el demandante obtendría más o mejor calidad de formación. El problema del sobrepago surge en la medida que nos alejamos de la competencia perfecta y costo de búsqueda nulo, y en estos casos el retorno del ahorro puede ser un incentivo para tratar de que se incentive la búsqueda y negociación de mejores precios para la calificación.

e) Incentivos a los ofertantes a

minimizar el costo, mejorar la calidad e innovar

Tal vez uno de los temas más importantes

en controversia al momento de elegir entre vouchers y otros métodos para proveer de capacitación a los beneficiarios especificados son los incentivos a los oferentes. Las diferencias en los incentivos que enfrentan el personal de las instituciones públicas comparados con el de las empresas privadas son a menudo consideradas el factor más importante en los debates sobre financiamiento a la demanda o la oferta. El análisis, por otra parte, no se limita a la atención de la demanda presente sino que abarca la capacidad de prever la futura y las innovaciones en los métodos y tecnologías.

El argumento clásico para optar por oferta privada competitiva es que la motivación de los beneficios generada cuando los consumidores tienen multiplicidad de opciones para satisfacer sus necesidades de capacitación, induce máxima eficiencia e innovación. La oferta pública de formación, en esta visión, sufre tanto de la tendencia a estimular la creación de poder monopólico, como de incentivos burocráticos. Sobre este tema existen desacuerdos muy marcados que se originan tanto en enfoques ideológicos como en la evaluación de la situación existente.

En algunas experiencias, las instituciones privadas al no tener una actividad segura, pues suelen depender de convocatorias publicas para implementar programas concretos, no dispusieron del estímulo suficiente para realizar inversiones importantes, cuyo retorno inevitablemente requiere un tiempo

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considerado. La consecuencia fue mala calidad en la educación y ausencia de inversiones significativas. La decisión de usar vouchers es afectada por estas consideraciones porque la misma suele estar asociada con la decisión de usar oferta privada.

f) Efectos de los vouchers en los precios Los efectos sobre la asignación de

recursos y los precios de los programas de vouchers dependen de cómo afectan las cantidades y los precios de equilibrio del mercado de capacitación. El aumento de la demanda del grupo financiado por el programa se traducirá en un aumento del precio de equilibrio. A este mayor precio los no beneficiarios por los vouchers consumirán menos capacitación. No obstante, el mercado se expandiría y a mediano plazo si la competencia aumenta, los precios bajarían.

Si los oferentes de capacitación poseen un poder monopólico significativo la opción por oferta pública directa cobra fuerza o, por lo menos, la implementación de políticas regulatorias antimonopolios, como ha ocurrido, por ejemplo, en República Dominicana. Si los mercados no son competitivos, los programas de vouchers conducirían a un incremento de la demanda privada y las empresas privadas, en el corto plazo, tendrían una ganancia extraordinaria. En definitiva, aunque no exactamente relacionado con el diseño de los programas de vouchers, la forma de lograr un grado de competencia adecuados entre los oferentes es un aspecto clave en el impacto de estos programas.

2. Razones de la intervención del Estado en el financiamiento de la capacitación Los argumentos para la intervención del

Estado en el financiamiento de la formación profesional se originan fundamentalmente en dos objetivos: corregir fallas de mercado y mejorar la equidad. Las fallas del mercado de capacitación habitualmente mencionadas son externalidades y asimetrías de información.

a) Las externalidades de la formación profesional

La educación tiene externalidades

(efectos indirectos a los específicos) positivas, como integración social, crecimiento económico, reducción de criminalidad. Habitualmente el consumidor está dispuestos asumir un costo cuando tiene un beneficio directo, pero no suele pagar por beneficios del conjunto de la sociedad. Esto hace que la educación requiera un financiamiento público, dado que el beneficio también lo obtiene el conjunto de la sociedad.

Razonamiento similar puede hacerse para el empresario: está dispuesto a financiar la educación que tiene una aplicación directa en su empresa, por estar relacionada directamente con sus particularidades, tecnológicas, productivas, etc. El interés del empresario en servicios de capacitación y su disposición a pagar por ellos se incrementa en la medida en que puede apropiarse de los beneficios que genera, o sea, en la medida en que los beneficios son internalizados por su empresa.

Este argumento implica que no está dispuesto a financiar educación básica que es apropiada por el trabajador para utilizarla en la empresa en que está trabajando, así como en cualquier otra (por lo tanto no deriva en beneficio directo y exclusivo de la empresa). Tampoco está dispuesta a financiar la educación que pudiera identificarse que genera externalidades. El argumento es teórico, en la práctica suele ser imposible diferenciar en forma precisa el efecto de cada curso.

La consecuencia de los razonamientos anteriores es que podría ocurrir que la inversión en formación es menor a la necesaria, por ausencia de financiadores privados. De ahí la necesidad de la participación del Estado en tanto financiador de la capacitación. No se deducen, sin embargo, argumentos para optar por un modelo de financiamiento a la oferta o uno a la demanda, así como a la educación publica o privada. Esta decisión dependería de las modalidades de gestión más convenientes con relación a la calidad del servicio, eficiencia y focalización requerida.

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b) Las asimetrías de información Los oferentes de capacitación no pueden

demostrar en forma creíble y por adelantado la calidad de sus servicios y los consumidores tienen mucha dificultad para realizar una evaluación adecuada de los costos y los beneficios para decidir la variedad, calidad y especificidad de la oferta respecto a sus necesidades. Asimismo, los demandantes están dispuestos a adquirir un servicio de capacitación de calidad incierta sólo a un bajo precio, lo que provocaría, en los ofertantes, intentos de reducir costos incluso a costa del deterioro de la calidad de la capacitación.

Estos problemas de información conducen también a una inversión en capacitación inferior a la óptima y pueden promover un descenso en su calidad. Los subsidios pueden garantizar la existencia de oferta de capacitación a pesar de la ausencia de demanda, pero no evitan que se ofrezcan servicios de capacitación de baja calidad. Por lo tanto, simultáneamente, debería preverse la forma de mejorar la calidad de los servicios.

Pero también ha ocurrido que la contribución del financiamiento público ha sobre subsidiado a la oferta. Según Goldmark y Schor, el supuesto implícito de que los diseñadores de programas y los oferentes de capacitación entendían las necesidades de la demanda no siempre se cumplió.

Según Alberti-Castagnola (2000), los programas de capacitación a través de los institutos estatales de formación profesional han fallado, fundamentalmente, en sus sistemas de identificación de demandas y adecuación curricular, por no tener en cuenta el volumen de información necesario para tomar una decisión racional en materia de pertinencia de la capacitación.

Los empresarios, por su parte, tienen ventajas de información acerca de la organización interna de la empresa y las condiciones en que ella opera. Estas ventajas le permiten “leer” en forma adecuada la información que pueda aportarle un registro público especializado en catalogar oferentes de capacitación, así como sus productos específicos. Son los empresarios quienes tienen los conocimientos específicos y los incentivos para evaluar, a partir de la

información relevante sobre oferta de capacitación, la pertinencia de los servicios a contratar.

Este hecho ha derivado en dos opciones. Por un lado se ha fundamentado que este es un argumento para la implementación de subsidios a la demanda, financiado a la empresa y que ésta seleccione la institución capacitadora y el tipo de curso. En este enfoque de orientación por demanda, el “voucher” es un instrumento que permite libertad de elección a los usuarios en la compra de servicios, con relevancia pública que justifique su subsidio, porque la efectividad del mismo se deriva de su capacidad potencial para incorporar las ventajas de información del usuario a la definición de sus contenidos, modalidades y precios de los servicios. Esta sería el concepto moderno de intervención orientada por demanda basada en un sistema de “vouchers”.

Otra opción para lograr el mismo objetivo es la que han elegido muchas instituciones de formación profesional tradicionales consistente en acercar al empresario, y a veces también al trabajador, a la toma de decisiones sobre la oferta educativa. De esta forma se busca integrar la información que los actores disponen para modernizar la formación.

El papel del Estado en las dos opciones es diferente. En la segunda mantiene su función tradicional de ofertante de la capacitación. En la primera opción tendría como función aportar a los consumidores información suficiente sobre los oferentes de formación y sus productos. Esta debería abarcar los siguientes rubros: a) acreditación de oferentes que cumplan requisitos técnicos aceptables, b) registro de oferentes y productos con detalle de estructura curricular, c) supervisión técnica de oferente, d) evaluación de eficiencia de cada oferente.

c) Las razones de equidad

La formación profesional puede ser un

instrumento para que sectores con menores condiciones de competitividad por los puestos de trabajo, logren mejorar sus posibilidades de insertarse en el mercado laboral. Jóvenes pertenecientes a familias de muy bajos recursos, que han abandonaron el sistema

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educativo, desocupados adultos con baja capacitación, trabajadores rurales, etc. son sectores que tienen dificultades para lograr el nivel de capacitación que les permita alcanzar un puesto de trabajo.

La financiación de programa dirigidos específicamente a estos sectores puede ser la forma de cortar el circulo vicioso de la exclusión. El financiamiento estatal es una condición para implementar estos programas, dado que los beneficiarios no están en condiciones de hacerlo y las externalidades resultantes de la equidad son muy claras. En conclusión, aún existiendo una oferta privada de capacitación, e incluso optándose por un sistema de vouchers que financien a la demanda, el Estado tiene un papel claro. Por un lado, financiando la educación para impedir que la inversión total en ella sea inferior a la necesaria y para evitar la selección adversa, por precio, que reduzca su calidad. Por otro lado, es necesario que aporte al usuario información suficiente sobre el mercado de capacitación (instituciones, ofertas, calidad) y que realice el control y supervisión del sistema. Finalmente que contribuya a reducir la desigualdad en la competencia por el logro de puestos de trabajo entre diferentes sectores sociales. 3. Experiencias de los distintos sistemas

Como se mencionó anteriormente aún partiendo de la existencia de dos grandes modelos de financiamiento, los sistemas concretos tienen una variedad mayor. A continuación se describirán algunos de estos modelos y los resultados que han tenido.

a) Subsidio a la oferta con oferta pública

de formación Son los modelos tradicionales, que

aunque actualmente están en proceso de cambio, como se analiza en otro capítulo de este trabajo, en muchos casos mantienen sus características históricas. Cuando se produjeron cambios no mostraron la flexibilidad que se requería, por lo que recibieron críticas fuertes. Con los cambios

que están procesando intentan atender las nuevas demandas y enfrentar las críticas.

b) Subsidio a la oferta con oferta

privada de formación En modelos de este tipo existen diversos

actores con funciones bien diferenciadas, más allá que en la práctica alguno pueda cumplir más de una función. Un modelo institucional posible para implementar esta opción podría ser asignar las responsabilidades en tres pisos con funciones bien delimitadas: - Primer piso: Tienen responsabilidad político - institucional. Sus funciones son la definición de las políticas de calificación, de financiamiento y de asignación de recursos, así como la evaluación del segundo piso. - Segundo piso: Está a cargo de la gestión técnica de las políticas. Sus funciones son el manejo del registro de oferentes de capacitación y sus productos, informar a los demandantes de capacitación y organizar el sistema de financiamiento a la oferta. Es su función también supervisas la formación y el desempeño de los oferentes. - Tercer piso: Son los oferentes y demandantes de formación.

El ente normativo debería establecer estándares técnicos mínimos para la calificación de oferentes y servicios, sin llegar a determinar los contenidos y modalidades de la formación, cuya definición debería quedar en manos de los oferentes. Debería recopilar información y actualizarla de oferentes y sus productos complementándola con indicadores del desempeño de las instituciones. Subsidiar la demanda en un contexto de desinformación sobre la oferta no conduce a un proceso eficiente de selección de servicios y oferentes por parte de los consumidores.

El aprovechamiento de las ventajas de información de demandantes y oferentes depende de una adecuada delegación a la demanda en la toma de decisiones sobre la elección de oferentes y servicios y de la delegación a los oferentes de las decisiones relevantes para la venta de sus productos.

La definición del curriculum y metodología debería quedar enteramente a cargo de los oferentes. Mediante sistemas competitivos de licitación, el segundo piso y

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los usuarios -con diferente grado de responsabilidad, según los casos- seleccionarán los servicios que se consideran adecuados en términos de calidad, pertinencia y precio (Alberti, Lasida, 2000). La supervisión debe asegurar el cumplimiento por parte de oferentes y demandantes de las reglas del juego diseñadas por el segundo piso.

Un ejemplo de programas que subsidian la oferta con más atención a la promoción de la competencia entre los oferentes de capacitación se registra en Chile. Organizaciones de “segundo piso” del gobierno establecen criterios y prerrequisitos según los cuales los oferentes de capacitación califican para la participación en sus programas subsidiados de formación a microempresarios.

El modelo asume que la dimensión más importante para satisfacer las necesidades de capacitación del grupo objetivo es el precio y no da espacio a la demanda para incidir en los contenidos, que son predeterminados por la institución de “segundo piso”. Esta aparente orientación por el mercado es restringida a la competencia en precios (aunque no excluye formación de precios por oligopolios), con poca incidencia de la competencia por calidad de los productos.

c) Financiamiento a la demanda:

Programas de vouchers Los sistemas que financian a la demanda

son recientes en la región. Por no ser aún demasiado conocidos se hará un análisis específico de diferentes modalidades y de los efectos que se han estudiado. Comencemos por una definición habitual que considera al vouchers como un “subsidio asignado a bienes específicos, dado a individuos”. Considerando su sustancia económica, sus características esenciales son:

Subsidios a los consumidores basado en sus características personales o del hogar. El vouchers es entregado directamente a los consumidores, más que a los oferentes (o sí está dirigido a un oferente, lo está en beneficio de un consumidor particular). Las características del beneficiario o de su hogar son los determinantes para entregarlo

y deben ser usados para pagar los bienes o servicios a los que esté destinado. Sólo los beneficiarios pueden utilizarlos. Aunque han habido casos de distorsión de este hecho pero a partir de una utilización fraudulenta de los mismos.

Elección intermedia. El consumidor tiene lo que se podría denominar un rango de elección intermedia. El vouchers permite realizar una elección entre diversas instituciones ofertantes. Por ejemplo entre varias instituciones de capacitación. Si esta elección no existiera parte sustancial de los beneficios del sistema se anularían.

Competencia en la oferta. Coherente con la elección vista anteriormente debe existir una variedad de ofertas y el beneficiario debe tener libertad de elección generando competencia entre oferentes. La medida en que la competencia surge efectivamente depende del mercado específico. En todo caso esta competencia no tiene porqué impedir la existencia de regulaciones gubernamental, ya sea en cuanto a los servicios ofrecidos como en cuanto a su operativa en general.

Tasa marginal de reembolso decreciente. Siempre que el programa de que se trate permita un aporte estatal inferior al 100% de la capacitación, el ideal es que ese aporte además sea decreciente. 4. Diversos modelos de vouchers para

capacitación La implementación creciente de

programas de capacitación con mecanismos de “vouchers” se ha justificado en el intento de diseñar políticas orientadas por la demanda, como respuesta a la inadecuación a las necesidades de la demanda que se generaron en los sistemas tradicionales basadas en el subsidio a los oferentes de servicios de capacitación.

No obstante, según Alberti-Castagnola (2000), el uso del “vouchers” no genera necesariamente una política orientada por la demanda. Ello depende de la delegación a la demanda de las decisiones acerca de la compra de servicios de capacitación y la eficacia de los sistemas de información a la misma, es decir, por la modalidad de intervención y el funcionamiento del mercado de capacitación.

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Alberti-Castagnola distinguen la existencia, en la práctica, de tres modelos de “vouchers” que denominan, bono desnudo, bono caprichoso y bono informado (orientado por demanda).

a) Bono desnudo

Es el caso en que un programa se basa

exclusivamente en un sistema de circulación de “vouchers”, sin atender y corregir los problemas fundamentales del mercado de capacitación. El hecho que los demandantes dispongan de bonos no significan que dispongan de la información necesaria sobre la oferta disponible y los oferentes pueden seguir atados a sus cursos tradicionales.

Una demanda subsidiada pero carente de información suficiente y oportuna sobre la variedad y calidad de los oferentes y sus productos, no está en condiciones de negociar servicios adecuados a sus necesidades y preferencias. De los demandantes sólo se puede esperar que elijan los de menor precio, lo cual refuerza la tendencia del mercado hacia la selección adversa de oferentes. No es de esperar una creciente pertinencia de los productos de capacitación ni una mayor disposición a pagar por parte de los empresarios. Por consiguiente, el modelo no resuelve los problemas básicos del mercado que obstaculizan su sostenibilidad. Se trata de políticas cuyos efectos serán fútiles, que desaparecen al retirarse los instrumentos.

b) Bono caprichoso Este modelo asocia el subsidio a la

“producción” misma del servicio, financiando en forma parcial la prestación de cada servicio para cada usuario. Su alcance se limita a un grupo de oferentes selectos, a los cuales se busca potenciar en su desarrollo técnico mediante la política de subsidio. Se debe desarrollar un fuerte sistema de control administrativo y supervisión técnica.

Este modelo, bajo adecuadas condiciones de diseño e implementación está en condiciones de asegurar una oferta de calidad pertinente para un determinado segmento de la demanda. Sin embargo, al tratar oferentes selectos no puede asegurar una oferta con

suficiente variedad para el mercado en su conjunto.

Respecto a la sostenibilidad, su escaso alcance no permite resultados sobre el mercado de oferentes en su conjunto. En el mejor de los casos se daría un lento proceso de aprendizaje por parte de los no elegidos.

El uso de “vouchers” puede servir para reducir riesgos de incumplimiento de contratos, operando como un sistema de control y pago contra resultados. Queda limitada la potencialidad del mismo para ser parte de un sistema de información e incentivos a la demanda, que genere un proceso de aprendizaje y creciente autonomía de los empresarios respecto a los servicios a contratar.

En algunos casos, se ha usado en este modelo “vouchers ad valorem”, que cubren un porcentaje predeterminado del precio de los servicios. La necesidad de protegerse contra el riesgo de colusión entre oferentes y demandantes, para maximizar el valor absoluto del subsidio, hace necesaria una intervención aún más fuerte en la negociación entre empresarios y oferentes.

c) Bono informado

Este modelo se orienta a una doble

intervención de información e incentivos a la demanda. Posee: 1) un sistema de registro de oferentes y productos; 2) un sistema de información y orientación a la demanda sobre oferentes y productos; 3) un sistema de administración de la circulación de bonos y 4) un sistema de supervisión y control de bonos, productos y oferentes.

Las condiciones necesarias para la generación de una oferta pertinente residen en la libertad de elección de un empresario con información suficiente, así como en un nivel aceptable de presión competitiva entre los oferentes. El empresario y no un operador de “segundo piso” (instancias de políticas públicas creadas para intervenir en diversos mercados de capacitación) es el que tiene incentivos para contratar y evaluar servicios de buena calidad, siempre y cuando ponga en riesgo sus recursos. El subsidio a la demanda debe ser suficiente para atraer al empresario, pero debe implicar un compromiso del

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empresario con sus decisiones en la contratación de servicios de capacitación.

El subsidio implícito en el bono busca una suficiente cobertura de los costos de los servicios para lograr y mantener niveles de calidad aceptables en la oferta y evitar selección adversa, hacia capacitación de mala calidad y no pertinente. También actúa como un incentivo para atraer al empresario a las ventanillas de información y habituarlo al uso de la misma para la toma de decisiones. 5. Programas de vouchers en América

Latina Se presentan a continuación algunos

programas de vouchers. En 1995 se implementó en Paraguay un programa de capacitación piloto dirigido a microempresarios, que es considerado relativamente exitoso, en la medida que ayudó a desarrollar un mercado privado de capacitación que ofrecía productos adecuados a los demandantes. El mismo se diseñó como un programa de vouchers con información. Sus características centrales eran atender por un lado a los problemas de información, en la raíz de la falta de desarrollo del mercado de capacitación, y al mismo tiempo brindar un subsidio parcial dirigido a la demanda que buscaba generar una inversión inicial en el desarrollo de los productos de los oferentes existentes, dando el espacio para un mercado más competitivo y atrayendo a nuevos clientes microempresarios.

El centro de distribución de vouchers es al mismo tiempo referente de información: determina la lista de oferentes que califican para ser seleccionados, da información de los contenidos y de los oferentes a los demandantes y los oferentes de capacitación son ranqueados mensualmente de acuerdo a la cantidad de clientes que tomaron sus cursos.

La calidad y la información son controladas por el mercado. Primero, los proveedores de capacitación no pueden obtener efectivo por los vouchers hasta que el cliente finalizó el curso. De esta forma, los consumidores insatisfechos no pagan, y el control es ejercido por el mercado, mientras que los oferentes no corren el riesgo de que

después de recibir la calificación no puedan cobrar. Con este funcionamiento se atiende las fallas de información del mercado de capacitación.

Segundo, el programa usa la competencia entre los oferentes de capacitación como un mecanismo de control. En la medida que los demandantes son libres de decidir a que institución asistir, las mismas tienen incentivos a distinguirse unas de las otras para atraer clientes, forzándolas a adaptar sus productos de capacitación.

A partir de lo observado en la primer y segunda fase del programa y con datos de las tres instituciones más importantes en el programa de vouchers se destaca lo siguiente: - Un cambio desde cursos de larga duración y dedicación completa a cursos más cortos, con módulos más accesibles, con mayor variedad en los tópicos del curso. - Sólo dos de las tres instituciones participantes sobrevivieron luego de la interrupción del programa y fueron parte de la segunda fase del mismo. Estas dos instituciones poseían una experiencia significativa en formación antes de la iniciación del programa de vouchers. La tercera tenía escasa experiencia en el comienzo del mismo. - El monto del subsidio creció significativamente durante la segunda fase del programa. Esto podría indicar que las instituciones participantes aprendieron a capturar el subsidio, por ejemplo, obteniendo los mayores ingresos por vouchers atrayendo a un gran número de clientes con vouchers. Otra explicación posible es que los microempresarios estaban mejor informados de la existencia del programa y aumentaron los participantes. Por un lado, esto demuestra un desarrollo positivo del mercado, donde el objetivo es capturar la demanda de un gran número de clientes. Por otro lado, este comportamiento afecta la sustentabilidad del programa después que los vouchers se agotan. En todo caso, implicaría que un esfuerzo mayor para reducir el valor nominal del vouchers sería saludable.

Otros programas de vouchers, en Perú, no dieron resultados positivos, debido a problemas de diseño y dificultades organizativas. Uno de los principales agentes

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de publicidad del programa eran los oferentes de capacitación. Esto causó un problema de colusión, donde los oferentes deshonestos recogían vouchers de los microempresarios y los cobraban, sin capacitación de ningún tipo. Aparentemente, se desarrolló un importante “mercado secundario”, donde los vouchers eran transferidos y vendidos de unos individuos a otros. También es posible que el valor “porcentual” del vouchers incentivara el reporte de cursos de alto precio para maximizar el ingreso del voucher. Este programa enfrentó fuertes problemas de fraude y control de calidad de los productos.

También en El Salvador los resultados fueron desalentadores, asociados a la ausencia de supervisión y mecanismos de control adecuados y a la incapacidad de negociar reglas de juego claras con los actores del mercado de capacitación, lo que limitó seriamente el impacto del programa sobre dicho mercado. De 1.000 vouchers distribuidos, sólo 100 fueron usados. A los empresarios no se les dio información sobre los cursos disponibles. Los cursos elegibles para recibir el subsidio no cambiaron sus programas, ni se adaptaron a las necesidades de sus clientes. Muchos de los microempresarios que recibieron los vouchers los pasaron a familiares jóvenes, quienes los usaron en cursos de computación.

En Kenya se implementó un programa similar al de Paraguay, con algunas diferencias El programa adoptó una base porcentual para el cálculo del vouchers. La experiencia paraguaya demostró que la opción de un vouchers fijo hace el programa más accesible a los demandantes de bajos ingresos. Asimismo, como en Perú, puede conducir a aumento artificial de precios.

Tanto en Kenya como en Paraguay resultó seriamente cuestionada la sustentabilidad de un mercado de capacitación dirigido a demandantes de bajos ingresos. En ambos países los programas de vouchers alimentaron el crecimiento de una economía de mini-capacitación, inexistente con anterioridad al programa. Mientras que la capacitación parece haber tenido un resultado positivo sobre los demandantes, el impacto del programa sobre el mercado de capacitación,

que no es menor, parece no haber sido positiva.

Los programas de bonos de Paraguay y Ecuador, según Alberti y Lasida (2000), mostrarían “efectos claros de diversificación y flexibilidad de la oferta” derivados de su orientación por demanda, en la medida que aumentó significativamente el menú de cursos en gestión empresarial, lo que los conduce a concluir que “se comienza a guardar una mejor relación con la extrema variedad y variabilidad de demandas del sector de microempresas”. 6. Las principales lecciones y desafíos de

estas experiencias Algunas de las conclusiones que se

extraen de las experiencias de vouchers son: - La importancia central de un actor capaz de administrar el programa de vouchers creíble e imparcial. En algunos casos, como Paraguay, Brasil o Ecuador, estas agencias han sido instituciones públicas o semipúblicas, que no ofrecen ellas mismas capacitación. - Respecto al mejoramiento de la calidad de capacitación, la estrategia de libre funcionamiento del mercado funcionó en algunos casos y en otros no. En general, las instituciones con considerable experiencia en formación con anterioridad al programa entendieron que para desarrollar una ventaja competitiva sustentable en el mercado necesitaban invertir en investigación y desarrollo. Las instituciones que se iniciaron en capacitación con el surgimiento del programa no entendieron, en general la importancia del liderazgo intelectual y la necesidad de constante innovación en el contenido de la capacitación.

Los gerenciadores del programa de Paraguay, contratados como consultores para diseñar el programa de Ecuador, sugirieron un monto sustancial de recursos para ser asignados a un fondo de subsidio al que accederían las instituciones participantes dispuestas a invertir para mejorar sus productos de capacitación. - La sustentabilidad de las intervenciones con vouchers es un tema difícil de resolver.

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Aunque una gradual reducción del valor del vouchers parece lógica y, por ejemplo, fue discutido desde el inicio del programa en Paraguay, los diseñadores del programa son reacios a imponer esta condición en los nuevos proyectos. En lugar de ello suelen recomendar que una estrategia de salida del programa se considere luego de una evaluación en el mediano plazo. Evadir el problema de la sustentabilidad puede ser un error. Miles de clientes de vouchers y cientos de instituciones de capacitación pueden constituir una presión política de peso y el subsidio ser difícil de contener o reducir. Adicionalmente, las instituciones se vuelven cada vez más hábiles para capturar el subsidio a medida que pasa el tiempo. Es necesario diseñar mecanismos de salida antes de implementar programas en gran escala o por largos períodos de tiempo. - Otra cuestión a resolver es cómo lograr que los problemas de información del mercado no reaparezcan cuando cesa la intervención. Mientras los fondos del vouchers no debieran ser permanentes, la presencia de una institución de “segundo piso” confiable que cumpla la función de brindar información continuaría siendo deseable. Esto deriva en otro aspecto a resolver: el rol de la institución de “segundo piso”. Dos criterios que una institución debe poseer para servir efectivamente como administrador del programa: 1) capacidad administrativa y financiera y 2) capacidad para negociar y ser parte imparcial al mismo tiempo que cumplir

un rol de liderazgo. Se menciona como posibilidad una institución pública/privada, como una “superintendencia de capacitación”, financiada en parte por las entidades de capacitación. - Los vouchers como alternativa a las instituciones tradicionales de formación. Múltiples estudios señalan la rigidez de los institutos públicos de formación y se suele oponer a ellos los modelos basados en subsidio a la demanda a través de vouchers. No obstante, como se vio anteriormente, también éstos han derivados frecuentemente en fracasos importantes. Los problemas de diseño e implementación son fundamentales en el éxito o fracaso de los mismos. La modalidad de financiamiento puede dar mayor flexibilidad al sistema, pero no debe ser el único tema a atender, pues puede ser implementada de formas muy diferentes y los resultados de cada opción son también muy diversos.

E. Políticas de empleo hacia jóvenes La tasa de desempleo juvenil duplica y

triplica la tasa de desempleo general en los países latinoamericanos. La dificultad para insertarse laboralmente se potencia si a la condición de joven se agrega las de la pobreza, género, residencia rural y baja escolaridad.

A modo ilustrativo se presenta la relación tasa de desempleo abierta juvenil /conjunto de la PEA para diferentes países (1997):

Desempleo general (%)

Tramo etário

Desempleo juvenil (%)

Argentina- Gran Buenos Aires 15.7 15 a 28 20.7

Brasil-6 regiones metropolitanas 5.7 18 a 24 11.4

Chile Nacional 5.3 20 a 24 13.6

Colombia- 7 áreas metropolitanas 13.3 20 a 29 18.1

Costa Rica-Nacional urbano 5.9 12 a 24 11.4

México-41 áreas urbanas 3.7 20 a 24 6.5

Perú- Nacional urbano 8.4 14 a 24 14.6

Uruguay -Montevideo 11.6 14 a 24 27.2

Fuente: OIT, 1998

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La educación tradicional en América Latina muestra un acceso diferencial según estrato social a la calidad de la educación. El acceso a la educación se generalizó, pero con deterioro de la calidad: Ingreso tardío a la primaria (20%), altas tasas de repetición (40% en el primer año), de atraso escolar (50% en algún momento del ciclo); y con un ingreso a la secundaria de solo el 50% de la población en edad y condiciones para hacerlo.

Esta situación cobra particular relevancia en un contexto en el que las empresas están expuestas a fuertes presiones competitivas y contextos que exigen gran adaptabilidad. Por un lado, los jóvenes deben poseer ciertas competencias básicas que les permitan la inserción laboral -ligadas al nuevo contexto del proceso productivo- y por otro, se observa el fenómeno de "la devaluación de las credenciales educativas" -se exigen más años de preparación para las mismas tareas-. Según CEPAL, la educación formal comienza a ser discriminativa para el trabajo a partir de los 12 años de escolaridad.

1. Programas de jóvenes: Políticas de empleo, sociales y de capacitación

Sobre la base de que la equidad debe ser un objetivo permanente del gasto público en muchos países se recurre a la capacitación como herramienta de política social. En particular, una de las políticas orientadas al combate a la pobreza ha sido la implementación de programas para mejorar las posibilidades de inserción laboral de jóvenes de hogares de bajos ingresos. Se parte del diagnóstico de que un conjunto de factores ligados al mercado de trabajo tendería a reforzar la reproducción de la pobreza, entre otros, deserción temprana del sistema educativo formal, sistemas de educación técnica y profesional que no prestan especial atención a estos sectores, baja calidad de la enseñanza de los centros a los que acceden.

Es bastante consensual que las instituciones de capacitación más importantes de América Latina no han tenido buenos resultados en cuanto al alcance de sus servicios a las clases menos privilegiadas.

Su capacitación se ha orientado fundamentalmente a lo que se denominaría la “elite de operarios”, y con frecuencia han cumplido una función excelente en la preparación de obreros calificados. Este no es un logro menor. Sin embargo, en los países en los que el sector informal, o los empleos de mala calidad, representa cerca de la mitad de la fuerza laboral, es imperativo implementar programas para estos sectores. Los programas que buscan aumentar las probabilidades de inserción laboral de jóvenes de bajo nivel socioeconómico se incluirían entre las políticas contra la pobreza. Esta perspectiva se deriva de un conjunto de características de la población objetivo que deterioran sus posibilidades de inserción laboral y reforzarían la reproducción de la pobreza: deserción temprana del sistema educativo formal, desatención de estos sectores por parte de los sistemas de educación técnica y formación profesional, baja calidad de la enseñanza en los establecimientos a que acceden estos sectores, a lo que se suma el factor mencionado con anterioridad de “devaluación de las credenciales educativas”, que afectan al conjunto de jóvenes.

Otro punto de discusión respecto a este tipo de programas se deriva de la contraposición entre los objetivos de equidad y eficiencia. Es generalmente aceptado que la capacitación más equitativa generalmente es más ineficiente (o más despilfarradora), en el sentido de que por el tipo de población a que se atiende es factible que los incrementos de productividad fueran mayores si la calificación se dirigiera a otros grupos. No obstante la discusión no está cerrada, en la medida que se introduce la posibilidad de que la tasa de incremento de la productividad sea mayor en los grupos objetivo menos favorecidos o la posibilidad de que los grupos relativamente más favorecidos se califiquen sin necesidad de intervención del Estado, simplemente por los retornos futuros esperados a esa calificación.

Aún cuando se acepte sacrificar eficiencia para lograr mayor equidad, cualquiera sea su población objetivo, las instituciones de capacitación deberían perseguir la meta de la eficiencia.

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Si se acepta la idea de que eficiencia y equidad son objetivos contrapuestos se debe decidir en que medida se da preferencia al aumento en la eficiencia o en la equidad. La decisión se torna más difícil cuando los países enfrentan crisis económicas y el desempleo aumenta. La pregunta que se debe responder es hasta qué punto deben las instituciones que brindan servicios de capacitación, sacrificar la eficiencia para alcanzar los estratos más bajos de la escala social. Estas son las personas que más necesitan de la capacitación pero son más difíciles de emplear. A medida que merman los presupuestos públicos a raíz de la crisis, ¿deben usarse para entrenar a grupos de personas de los cuales muy pocos encontrarán empleo? o ¿debe el gobierno responder a las necesidades y demandas de empresas que requieren candidatos con otros perfiles? Las respuestas a estas interrogantes no son fáciles de formular.

Si se pretende que un programa cree empleo sería necesario, por un lado, que los egresados aumenten las posibilidades de encontrar empleo respecto a la situación de ausencia de programa y, por otro lado, que los empleos ocupados por estos beneficiarios se sumen al total de puestos de trabajo disponibles y no simplemente que sustituyan a otros trabajadores. El primer punto hace al impacto directo sobre la empleabilidad de la población objetivo y el segundo aspecto al impacto agregado del programa sobre el nivel de empleo.

El problema de la sustitución no es

habitualmente mencionado, ni estudiado, por los gobiernos ni por los ejecutores del programa ni por muchos especialistas latinoamericanos a favor de implementar programas hacia jóvenes. Se puede considerar que, para los programas de capacitación dirigidos a jóvenes de bajo nivel socioeconómico y con serias dificultades de inserción laboral este no es un problema relevante, en la medida que se busca mejorar la equidad; aún cuando el efecto neto del programa sea sólo sustituir empleo a favor de la población objetivo el programa cumple adecuadamente su objetivo. No obstante, dada su relevancia, es un tema que no debiera ignorarse.

A pesar de que los programas de capacitación hacia jóvenes apuntan a los más desfavorecidos suelen implementarse como respuesta a las altas tasas de desempleo juvenil, particularmente elevadas cuando las economías no generan empleo en forma suficientemente dinámica. Está implícito el supuesto de que estos programas atenuarán el problema y crearán empleo.

El planteo más frecuente es que la capacitación no crea empleo, excepto para el caso de capacitación para trabajadores cuenta propia o microempresarios. La evidencia apoyaría la idea de que la generación de empleo no depende, o no es restringida, por la disponibilidad de mano de obra calificada, sino de la evolución macroeconómica.

El argumento utilizado por los críticos a las políticas de empleo orientadas a capacitación es que la misma sólo conduce a sustituir un candidato al puesto de trabajo disponible por otro, a menudo con elevados costos para el Estado y la sociedad. Las evaluaciones del impacto del programa sobre la empleabilidad de los beneficiarios -aún con resultados positivos respecto a un grupo de control adecuadamente definido- no restan validez al argumento de la sustitución.

Cuando las empresas tienen vacantes que no cubren, debido a que no encuentran trabajadores con la calificación necesaria capacitar, sería adecuado. En este caso no habría sustitución sino creación de empleo y esta suele ser la justificación de estos programas. No obstante, la misma es muy difícil de sostener en contextos de elevadas tasas de desempleo. 2. Principales políticas implementadas en

América Latina Un primer grupo de programas de

formación está constituido por los institutos de formación profesional tradicionales, en general públicos. Sin embargo, la mayor parte de los participantes de los mismos son adultos. En general no tienen ofertas de capacitación específicas para jóvenes, salvo en algunos países: - En Perú, los Centros de Educación Ocupacional, que capacitan básicamente

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jóvenes y en buena medida pobres; los Institutos Superiores Tecnológicos, básicamente atienden jóvenes de nivel socioeconómico medio. - En México, los centros de formación profesional de instituciones estaduales (ICATIs); que capacitan básicamente jóvenes. - En Argentina, Formación Profesional de adolescentes.

Estos programas tienden a ser de relativa larga duración, de acción permanente y con presupuestos fijos. Se les ha criticado que no están orientados a la demanda y que sus cursos tienen a rutinizarse.

Un segundo grupo de programas de capacitación está focalizado en la población de jóvenes pobres y/o con problemas de empleo. Consisten en un curso de capacitación corto, dirigidos a ocupaciones semicalificadas, y una pasantía, que tiene por objetivo que los cursos atiendan las necesidades de la demanda. Los países en los que se ha implementado este tipo de programas son Chile, Argentina, Perú y Colombia. El número de participantes fue relativamente significativo y se han desarrollado con continuidad sólo en los dos primeros casos (programas Chile Joven y Proyecto Joven).

El impacto de este tipo de programas sobre la población objetivo es punto de debate. Por otro lado, se observa una tendencia a seleccionar ("descremar") a los candidatos con mayor potencial para obtener los mejores resultados, debido a que las entidades de capacitación se ven castigadas en sus ingresos por la deserción y son premiadas por la inserción laboral.

Algunos análisis sobre estos programas han señalado: i) que no compensan las carencias de competencias generales de los jóvenes de hogares de bajo nivel socioeconómico; ii) que los cursos no se dirigen a ocupaciones relativamente calificadas; iii) que las entidades de capacitación no están preparadas para brindar formación a los jóvenes sobre los que se intenta focalizar el programa y iv) aunque punto de debate, el escaso impacto de la capacitación si se compara con grupos de control adecuadamente definidos.

Una tercera fuente de formación de jóvenes está constituido por ONG. Cada una

de ellas atiende a un número reducido de jóvenes, pero en conjunto su incidencia es apreciable. Presentan características y calidad de capacitación muy heterogéneas. Suelen atender en forma más específica las carencias iniciales que enfrentan para su formación los jóvenes pobres.

Las instituciones de capacitación privadas con fines de lucro participan en programas del tipo proyecto Joven. No obstante, no han tendido a desarrollar una especialización en la formación de jóvenes pobres.

Se presentan a continuación con cierto detalle las políticas de capacitación de jóvenes en Chile, Argentina, Colombia, Perú y Uruguay.

a) Políticas de capacitación de jóvenes

en Chile En Chile existen dos grandes políticas

hacia jóvenes de capacitación para el trabajo: capacitación en la empresa y programas focalizados en jóvenes pobres con problemas de empleo. Ambos programas son administrados por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), relacionado con el Ministerio de Trabajo.2

- Capacitación en la empresa con

franquicia tributaria El programa de Capacitación en la

Empresa tiene como objetivo la capacitación de la fuerza de trabajo ocupada en el sector formal de la economía, especialmente en empresas que tributan en primera categoría de la ley sobre impuesto a la renta. Establece una franquicia tributaria de hasta uno por ciento de las remuneraciones del personal de cualquier nivel jerárquico. Para acceder al beneficio los cursos deben ser realizados por instituciones de capacitación reconocidos por el SENCE u organizados por las propias empresas.

Este programa es el que ha alcanzado un mayor número de beneficiarios y los montos de recursos mayores, a pesar de lo que se utiliza sólo un 30% de la franquicia posible. Los beneficiarios de la capacitación son básicamente administrativos y técnicos de rango medio, se concentran en empresas grandes del sector comercio y servicios.

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El programa Aprendices otorga franquicia tributaria para contratos temporales de trabajadores aprendices en las empresas. Se dirige a jóvenes menores de 21 años para apoyar su inserción en el mercado de trabajo. El número de aprendices no puede exceder el diez por ciento del total de trabajadores en jornada completa en la empresa.

La selección de beneficiarios la realiza la empresa. La extensión del programa en términos de número de participantes es relativamente reducida: Representa el 1% de los participantes de los programas que administra el SENCE.

Programa focalizado: Chile Joven

- Objetivo del programa El objetivo del programa -que se ejecuta

desde 1991- es mejorar las oportunidades de inserción laboral de jóvenes desempleados, especialmente de bajo nivel socioeconómico, brindándoles las habilidades y competencias que les permitan insertarse.

- Población objetivo

Los beneficiarios elegibles son jóvenes

de escasos recursos; entre 15 y 24 años, preferentemente, ya que un 20% de los beneficiarios de los cursos pueden ser personas de hasta 30 años; estar cesante, subempleado, inactivo o buscando trabajo por primera vez y no encontrarse cursando ningún tipo de enseñanza, salvo aquella que se imparte en la modalidad vespertina.

- Financiamiento

El programa se financia con recursos

nacionales y préstamos otorgados por el BID. La capacitación es gratuita para los beneficiarios, que reciben una beca para viáticos.

- Diseño institucional

La administración del programa está a

cargo de una Unidad Coordinadora del Programa (UCP), dependiente del Ministerio

de Trabajo y Previsión Social, que es la institución responsable del programa. Para implementar el programa se han suscrito convenios para la ejecución de los Subprogramas con el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) y con el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), este último dependiente del Ministerio de Planificación y Cooperación.

Las funciones de la UCP en la ejecución del programa son: - Coordinar todos los aspectos del programa. - Traspasar fondos a las entidades subejecutoras para la implementación de los subprogramas y componentes de apoyo. - Verificar el cumplimiento de normas y procedimientos de concursos y adjudicaciones de propuestas de cursos. - Verificar la correcta aplicación de los recursos sobre servicios adquiridos con recursos del programa. - Mantener registros adecuados de los gastos, confeccionar informes y estados financieros y realizar las evaluaciones del programa. - Estructurar, planificar y ejecutar el presupuesto asignado al Ministerio del Trabajo para los propósitos del programa.

El programa funciona basado en las licitaciones públicas a las que se convoca a instituciones de capacitación, que deben presentar propuestas de cursos incluyendo prácticas laborales en empresas.

- Componentes del programa

El programa contiene cuatro

subprogramas de capacitación orientados a diversos grupos dentro de la población objetivo. Las tres primeras son ejecutadas por SENCE y la última por FOSIS. Asimismo, existen tres líneas de incentivo a la oferta de capacitación y dos componentes de fortalecimiento institucional.

- Subprogramas de capacitación

Los cuatro subprogramas orientados a

capacitación de los jóvenes son: Capacitación y experiencia laboral en

empresas: Capacita para un empleo

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dependiente, en oficios semicalificados, con un curso de 200-250 horas y una práctica laboral en una empresa de aproximadamente tres meses que se puede desarrollar a través de dos modalidades: Un convenio de práctica laboral o un contrato de trabajo.

Capacitación con aprendizaje alternado: Capacita para un empleo dependiente, alternando cursos con capacitación en una empresa, desarrollándose esta última en forma de jornada laboral bajo la modalidad de contrato laboral, con el sistema de aprendiz. El programa financia el costo de los cursos y 40% de la remuneración del beneficiario (salario mínimo), contribuyendo la empresa con el 60% restante. El joven es un trabajador más de la empresa.

Capacitación para el Trabajo Independiente: Capacita para desempeñarse como trabajador cuenta propia o microempresario. Incluye cursos y asistencia técnica para el diseño y ejecución de un proyecto de trabajo independiente microempresarial.

La fase de asistencia técnica se inicia una vez que los beneficiarios elaboren el proyecto y previa vinculación con la red de ayuda crediticia que financia el mismo. Cada organismo capacitador debe presentar una carta compromiso de alguna institución o red de ayuda dispuesta a otorgar un crédito para los jóvenes beneficiarios del programa. El programa financia el costo de los cursos más una beca de viáticos para los beneficiarios durante la duración de la capacitación.

Formación y Capacitación laboral de Jóvenes: Orientado a jóvenes pobres; es administrado por el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS). Incluye un curso de 200-250 horas y una práctica laboral en una empresa de aproximadamente tres meses. Los cursos tienen un componente específico de formación laboral y normalización psicosocial.

Las instituciones capacitadoras son contratadas por el SENCE o el FOSIS entre los Organismos Técnicos de Capacitación (OTC) reconocidos y acreditados por el SENCE. Los subprogramas Capacitación y experiencia laboral en empresas y Formación y Capacitación laboral de Jóvenes han concentrado la mayor parte de los cursos adjudicados; entre 1991 y 1995 el primero

representó el 70% y el segundo el 22% del total de cursos de Chile Joven.

- Incentivo a la oferta

El incentivo a la oferta de capacitación se

ha realizado a través de mecanismos de apoyo: Asistencia técnica a los organismos capacitadores, perfeccionamiento del personal docente e instructores y adquisición de equipamiento técnico y educativo.

Los equipos y el material educativo se adquieren bajo la fórmula de arrendamiento con opción de compra, mediante entidades de leasing que financian las operaciones con recursos propios. Los recursos del Programa se destinan a subsidiar un 20% del costo de los equipos, con el fin de facilitar la elegibilidad de los organismos de capacitación como sujetos de leasing.

- Fortalecimiento institucional

La institución responsable de la

capacitación en el país, el SENCE, no estaba en condiciones institucionales y administrativas de implementar un programa extraordinario para 100.000 jóvenes. Dentro de las acciones de fortalecimiento se destacan: financiamiento de recursos humanos adicionales necesarios para desarrollar las acciones encomendadas como subejecutor.3

También se previó fortalecer institucionalmente a las Oficinas Municipales de Colocación. Estas desempeñan un rol fundamental en la inscripción, orientación y selección de los potenciales beneficiarios y en materias relacionadas con la intermediación laboral de los desempleados de su localidad. La administración de la OMC es de responsabilidad directa de la municipalidad.

La Unidad Coordinadora del Programa ha suscrito convenios con 58 municipios del país, con la finalidad de instalar en ellos un sistema computarizado de información.

b) Proyecto Joven (Argentina) - Objetivos

El principal objetivo del programa es

aumentar las posibilidades de inserción laboral

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de los beneficiarios, jóvenes -en principio entre 16 y 29 años- de bajo nivel socio económico. Calificando a los jóvenes y aumentando su productividad y educándolos en las actitudes de trabajo más adecuadas, el programa intenta mejorar sus posibilidades de obtener un empleo.

- Población objetivo

El programa selecciona personas en muy

mala situación económica, especialmente aquellos afectados por el desempleo o que tengan las siguientes características: Si habitan una vivienda que no posee baños o si conviven “hacinados” (más de 3 personas por habitación), el ingreso del hogar por cápita es inferior a 120 U$S mensual, se encuentra buscando un empleo o trabajando por un salario inferior a 200 U$S mensuales o si está buscando un nuevo empleo o no trabaja pero desea trabajar y finalmente si es jefe de hogar de más de cuatro miembros o su nivel educativo máximo es primaria incompleta.

- Financiamiento y asignación de fondos El programa es financiado por el

Ministerio de Trabajo, basado en un crédito de 154 millones de dólares del BID y una contribución del gobierno central de 67 millones.

El gobierno financia enteramente el programa, sin imponer ninguna contribución a los participantes. Este cubre materiales, herramientas, elementos de seguridad e higiene y otros aspectos necesarios para los cursos. También se ofrece una beca diaria para transporte y las mujeres con niños menores de 5 años reciben un subsidio adicional. El total de la beca son 4 $ por día durante el curso y 8 durante la pasantía.

Los fondos son asignados sobre la base de la competencia entre instituciones o individuos con una propuesta adecuada de formación, en concordancia con los objetivos del programa. Estas instituciones deben, entre otros requisitos ser entidades legales, tener experiencia en formación profesional y compromiso en trabajo con grupos carenciados. Se considera fundamental la

respuesta a demandas concretas del sector productivo.

A las empresas que se ofrecen para pasantías -60% de las cuales son empresas pequeñas- no se les requiere que contraten al pasante. Para que se ofrezcan, además de mano de obra gratuita se les ofrece una calificación lo más adecuada posible a sus necesidades. Entonces, se utiliza a los agentes privados para diferentes funciones y se separa la ejecución de las decisiones respecto a los fondos.

- Componentes del programa El programa tiene dos componentes o fases: - Fase de formación. Los participantes adquieren los conocimientos y habilidades técnicas para la ocupación específica. También se intenta desarrollar los hábitos de trabajo y fortalecer las aptitudes necesarias para resolver problemas cotidianos en un entorno laboral, como por ejemplo, lectura y escritura, operaciones matemáticas, razonamiento lógico, trabajo en equipo, interacción con pares y superiores, etc. - Fase de pasantía. Los beneficiarios adquieren experiencia en un lugar de trabajo concreto, donde utilizan lo aprendido en la ocupación para la que fueron calificados. En esta fase suele haber interacción periódica entre la institución educativa y los beneficiarios del curso con el objetivo de facilitar y mejorar la formación (Duración: 8 semanas).

c) Colombia: Programa de Capacitación

Laboral para Jóvenes El Programa de Capacitación Laboral

para Jóvenes, es un componente del Programa de Generación de Empleo Urbano que viene ejecutando la Red de Solidaridad Social. Es financiado con recursos provenientes del contrato de préstamo firmado entre la República de Colombia y el BID acordado para financiar, entre otros, este componente.

El ejecutor del programa es la Red de Solidaridad Social y el subejecutor de segundo piso es el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). Para la coordinación operativa se

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organizó la Unidad Coordinadora Central del Componente de Capacitación Laboral (UCC), la que lleva a cabo las políticas indicadas por la Coordinación del Programa de Generación de Empleo Urbano.

- Objetivos del programa

El objetivo general es habilitar

laboralmente a jóvenes entre 17 y 25 años pertenecientes a los estratos que se encuentren desempleados y no hayan terminado educación secundaria, impartiendo formación a nivel de mano de obra semicalificada, en ocupaciones para las que exista evidencia de demanda por parte de los sectores productivos.

Los objetivos específicos preestablecidos para el Componente de capacitación laboral para Jóvenes son: - Incrementar la posibilidad de inserción laboral. - Aumentar el nivel de ingresos de la población objetivo. - Apoyar el proceso de apertura y mejoramiento de la competitividad. - Complementar la estrategia de "Cadena de Formación del SENA". - Estimular la oferta de Capacitación.

- Mecanismos de operación del Programa

Con el fin de ejecutar el Programa se

desarrollan cursos de capacitación con dos componentes: Teoría y práctica laboral o pasantía, el cual es parte integral del proceso de aprendizaje. Cada componente dura aproximadamente 3 meses. Los beneficiarios cuentan con un apoyo de manutención pagado mensualmente durante los seis meses de su vinculación al programa, equivalente a medio salario mínimo vigente. Hasta Octubre de 1996, la Red de Solidaridad Social y el SENA contrataban a las Entidades Ejecutoras de Capacitación (EEC), que son instituciones capacitadoras diferentes al SENA, a través de licitaciones públicas. A partir de esa fecha es solo la Red la que firma dichos contratos.

Las ECC que quieran licitar, previamente se deben inscribir en el Registro de Entidades Ejecutoras de Capacitación (REEC), cuyo objetivo es invitar a todas las instituciones y

los establecimientos educativos públicos, privados o mixtos de carácter comunitario, solidario, cooperativo o sin ánimo de lucro, nacionales o provenientes de los países miembros del BID, que aspiren a dictar los cursos de capacitación del componente. La Red de Solidaridad y el SENA invitan a presentar las propuestas a los establecimientos inscritos en este registro. La UCC efectúa la evaluación de la información reportada por los establecimientos en relación a capacidad administrativa, técnica, financiera y experiencia, de acuerdo con los pliegos de condiciones y presenta el informe al Comité Coordinador.

Por intermedio de la EEC contratadas para impartir capacitación a los jóvenes, se establecen contactos para vincular a los beneficiarios a empresas de práctica laboral (EP), en las cuales puedan aplicar los conocimientos adquiridos, por un tiempo igual al dedicado a la capacitación y como parte del programa. Se exige que los contactos sean previos a la presentación de la propuesta y exista un compromiso comprobable de la admisión de los estudiantes en las EP.

Los beneficiarios son seleccionados y acreditados por las alcaldías en un número mayor al que se seleccionará finalmente, con el fin de que las EEC tengan injerencia en la selección final. Las EEC son las encargadas de llevar a cabo la selección final de los estudiantes y de proponer los cursos y las EP. Su contratación se realiza por medio de licitación pública.

d) Perú: Programa de capacitación

laboral juvenil ProJoven La ejecución del programa, para cuya

gestión se creó una Unidad Coordinadora del Programa (UCP), es responsabilidad del Ministerio de Trabajo y Promoción Social, a través del Viceministerio de Promoción Social.

- Objetivos de ProJoven

El Programa de Capacitación Laboral

Juvenil ProJoven, proporciona capacitación y experiencia laboral a jóvenes de escasos recursos en ocupaciones específicas

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demandadas por el sector productivo, a nivel de semicalificación.

- Los beneficiarios

El programa está orientado a jóvenes

provenientes de hogares de bajos ingresos, con bajo nivel de instrucción, con escasa o nula experiencia laboral y que se encuentren desempleados o subempleados. En particular, ProJoven busca concentrarse en la población joven urbana en situación de marginación, la que padece las mayores dificultades para insertarse laboralmente. Durante su participación en la fase de capacitación, los jóvenes recibirán un subsidio de movilidad y alimentación,4 así como seguro médico. A su vez, durante la fase de práctica laboral tienen derecho a conservar estos beneficios con cargo a la empresa de práctica.

- Mecanismo de operación

La selección de las Entidades de

Capacitación (ECAP) públicas y privadas se realiza a través de un proceso de precalificación que evalúa la experiencia de capacitación previa, su capacidad administrativa, de gestión y el nivel de los recursos humanos. Aquéllas que cumplen con los requisitos previamente establecidos forman parte del Registro de Entidades de Capacitación (RECAP), que las habilita para presentar propuestas de cursos en las licitaciones públicas que el programa convoca.

ProJoven selecciona y contrata los cursos de capacitación para ocupaciones específicas de nivel de semicalificación cuya demanda esté comprobada en el mercado. Esto último se hace mediante "cartas de intención" que suscriben las empresas que ofrecen prácticas laborales, las que deben ser presentadas por las entidades de capacitación acompañando la oferta presentada. La selección de cursos se establece en función de criterios de calidad técnica y precio.

Los cursos de capacitación comprenden dos fases: Una de formación técnica, a desarrollarse en las ECAP, y otra de práctica laboral, a realizarse en la empresa.

En la fase de formación técnica se presentan los aspectos técnicos del oficio.

Asimismo, se promueven los hábitos, valores y actitudes indispensables para el trabajo. Esta fase tiene una duración promedio de tres meses (de 120 a 300 horas).

Luego de culminada esta fase, se continúa con el proceso de aprendizaje y formación mediante una práctica laboral en una empresa, como forma de que los jóvenes adquieran experiencia en el oficio para facilitar su posterior proceso de búsqueda de trabajo, y en particular con la posibilidad de mostrarse competente en la propia empresa en que realiza la práctica, y ser contratado por ésta.

La fase de práctica laboral tiene una duración de tres meses como mínimo y se desarrolla de acuerdo a las condiciones establecidas por la Ley de Fomento al Empleo (Decreto Legislativo 728). Esto implica la suscripción de un Convenio de Formación Laboral Juvenil, figura que permite a las empresas contratar jóvenes practicantes por un período máximo de 36 meses, asumiendo el pago de una subvención económica equivalente, como mínimo, a una remuneración mínima vital y un seguro contra accidentes y enfermedades.

e) Uruguay: ProJoven

- Las etapas de ProJoven y su ubicación

institucional El Instituto Nacional de la Juventud

(INJU), dependiente del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), puso en funcionamiento en 1994 con recursos del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), aportados a través del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Proyecto de Capacitación para la Inserción Laboral, Opción Joven. El Proyecto piloto operó entre 1995 y 1996.

En 1996 se resuelve poner en funcionamiento el Programa de Capacitación e Inserción Laboral para Jóvenes, ProJoven, en el marco de un acuerdo interinstitucional de los Ministerios de Educación y Cultura (representado por el Instituto Nacional de la Juventud) y de Trabajo y Seguridad Social (representado por la Dirección Nacional de Empleo). Se financia con recursos aportados por trabajadores y empresarios del sector

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privado al Fondo de Reconversión Laboral que administra la JUNAE (Junta Nacional de Empleo), un organismo de integración tripartita (representación de trabajadores, empleadores y gobierno) que funciona en la órbita del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La gestión está a cargo de una Unidad Coordinadora del Programa (UCP) con sede en el Instituto Nacional de la Juventud.

ProJoven es uno de varios programas descentralizados de la Dirección Nacional de Empleo (DINAE) para promover el empleo, con fondos administrados por la JUNAE. Desde fines de 1998, el programa pasó a ser considerado por la JUNAE como de carácter permanente.

Adicionalmente el Programa atrae algunas cooperaciones técnicas internacionales y el apoyo a áreas específicas de capacitación, como el del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca para cursos agrotécnicos.

- Objetivos

Apoyar a los jóvenes de los sectores de

menores ingresos para que puedan mejorar sus posibilidades y oportunidades de inserción laboral mediante procesos de capacitación laboral, efectivamente articulados con las demandas de recursos humanos detectadas en el mercado de trabajo. Específicamente el Programa se propone: - Fortalecer la articulación entre la capacitación laboral para jóvenes y las exigencias del mercado de empleo. - Apoyar el fortalecimiento de la capacidad de gestión y vinculación con el mundo productivo de las entidades de capacitación que trabajan con la población objetivo. - Cooperar con las empresas en sus procesos de incorporación de jóvenes semicalificados y ofrecerles una primera experiencia laboral.

- Beneficiarios

Se han definido una serie de requisitos a

cumplir por los jóvenes beneficiarios: - Que tengan entre 17 y 24 años; los beneficiarios del Instituto Nacional del Menor y otros organismos públicos de atención a

menores en situación de riesgo social pueden participar a partir de los 15 años. - Que no hayan completado el segundo ciclo de enseñanza secundaria, con especial preferencia a quienes han desertado del sistema educativo formal. - Que no tengan empleo formal ni estén en seguro de desempleo. - Que pertenezcan a hogares de bajos ingresos.

Tienen prioridad los jóvenes que son jefes de familia o que tienen hijos a su cargo.

- Mecanismos de operación

El Programa desarrolla tres modalidades

de capacitación que responden a subgrupos de la población joven con niveles de dificultad diferentes. Básicamente los cursos técnicos CT1 se ofrecen a jóvenes con más de 3 o 4 años de educación media completados; los CT2 privilegian a quienes no han culminado el Ciclo Básico (9 años totales de educación) y los CT3 priorizan a quienes se encuentran en situaciones de exclusión extrema o marginación socioeconómica.

La derivación de los participantes a uno de estos tres tipos de cursos se hace a través de entrevistas de selección basadas en un formulario estandarizado. Cada curso se organiza sobre la base de 20 participantes.

El Programa apoya a los beneficiarios con un subsidio para gastos de transporte y alimentación durante la capacitación y el primer mes de pasantía. Siendo que el 22% de las participantes son madres, se ha instrumentado un sistema de apoyos para la cobertura del servicio de guardería para niños, alcanzando incluso a quienes tienen que cuidar a sus hermanos más pequeños. Asimismo, el Programa, en convenio con la Facultad de Odontología de la Universidad de la República, brinda apoyo odontológico parcial o completo, al igual que oftalmológico.

- Componentes del programa

Capacitación ocupacional. Capacitación

Técnica en un nivel de semicalificación. Se realiza en cursos eminentemente prácticos cuyos programas se definen, muchas veces, con la participación de las empresas del sector

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donde se desempeñan las ocupaciones para las cuales se capacita. Se busca que la currícula apunte al desarrollo de habilidades transversales y la adquisición de competencias polivalentes, y que se profundicen los conocimientos del mundo de trabajo formal, tal cual es, en diferentes sectores de la economía.

Taller de orientación ocupacional y vocacional. Se propone fortalecer la cultura laboral de los participantes, informar sobre el mercado de trabajo y apoyar la definición de objetivos educativos y laborales del joven. Aporta instrumentos y técnicas concretas para la búsqueda de empleo y para la primera etapa de desempeño laboral y ofrece información sobre las normas de las relaciones laborales y las organizaciones intervinientes.

Capacitación complementaria. Se dirige a atender a los jóvenes con mayores necesidades de formación. Su finalidad es fortalecer aspectos como la lectoescritura y el cálculo, a la vez que atender aspectos como la formación personal y social que resultan determinantes para la empleabilidad.

Pasantía de formación laboral. Se propone que los jóvenes desarrollen un aprendizaje práctico en un puesto de trabajo y cuenten con una primera experiencia laboral formal, de acuerdo a un plan de aprendizaje definido entre la Entidad de Capacitación (ECA) y las empresas. Durante esta etapa los jóvenes reciben viáticos (equivalentes al mínimo líquido de la categoría ocupacional) aportados por la empresa a través de la ECA que supervisa la práctica. El módulo cuenta con el apoyo y seguimiento de la Institución capacitadora a nivel grupal e individual.

Apoyo a la inserción laboral. A cada ECA se le exige que al menos 9 jóvenes por curso se mantengan ocupados formalmente por más de tres meses en un puesto de trabajo acorde a la capacitación recibida. También se han incluido mecanismos de reconocimiento de las reinserciones educativas como resultado adicional de la capacitación.

3. Rasgos comunes de los programas focalizados hacia jóvenes

a) Principios orientadores Los principios orientadores de los

programas focalizados hacia jóvenes de bajos estratos socioeconómicos, reiterados en diversidad de documentos, serían los siguientes:

Capacitación orientada por la demanda de trabajo. La capacitación laboral está orientada por la demanda en el mercado de trabajo y no por los recursos de las entidades oferentes de la capacitación, de modo de aumentar efectivamente las posibilidades de inserción laboral de los beneficiarios. Para lograr este objetivo se adopta como indicador las oportunidades de práctica laboral en empresas (o la viabilidad de proyectos independientes).

El Estado no ofrece capacitación directamente; protagonismo del sector empresarial. El Estado tiene la responsabilidad de diseño, supervisión, control técnico y financiación de los programas; no ofrece los servicios de capacitación directamente. El sector empresarial aporta espacios de práctica laboral y al hacerlo suministra señales de pertinencia a la capacitación ofrecida.

Ejecución regulada por mecanismos de mercado. Mediante el mecanismo de licitación pública entre muchos potenciales oferentes de capacitación se busca obtener óptimas relaciones costo beneficio y flexibilidad de la oferta de servicios de capacitación. Desde el punto de vista conceptual de los programas las propuestas se deben calificar sobre la base de criterios técnicos y financieros con parámetros que deben ser cuidadosamente elaborados y permanentemente ajustados por los administradores de los programas.

Autofocalización de los beneficiarios. El diseño de las acciones, en aspectos tales como ubicación geográfica de los servicios, duración

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del paquete de capacitación y práctica laboral, nivel de calificación obtenido, condiciones de la práctica laboral, monto del subsidio, etc., busca que los programas sean atractivos sólo para la población objetivo.

Adicionalmente, dos elementos se mencionan con frecuencia como orientadores en el diseño de los programas, aunque se observan priorización y énfasis diversos en el diseño efectivo de los programas.

Adecuación a las necesidades y expectativas de los actores. Para regular las expectativas de población objetivo, organismos capacitadores y empresas potencialmente empleadoras, el modelo requiere de una consulta cuidadosa y permanente de sus motivaciones y expectativas.

Integralidad. Debido a la complejidad y profundidad de la problemática psicosocial asociada al desempleo de jóvenes de bajos estratos socioeconómicos, los programas intentan dar una respuesta integral, que de cuenta de la heterogeneidad y de las vulnerabilidades de la población objetivo.

b) Organización institucional Los Programas son administrados desde

una Unidad Coordinadora Central, ubicada en un Fondo de Inversión Social, un Ministerio u otra unidad administrativa del gobierno central.5 La Unidad Coordinadora responde a un Consejo Directivo o entidad similar, conformado con representantes del sector público y los empresarios, como agentes de práctica laboral y como potenciales contratantes finales de los egresados y, en ocasiones, con representantes de los trabajadores.

Se evita o delimita cuidadosamente la participación de las instituciones tradicionales de la capacitación laboral: Los ministerios de educación y/o los Institutos de Formación Públicos, en la administración y ejecución del programa.

c) Descripción operativa El programa se estructura, básicamente,

con dos componentes, capacitación y prácticas laborales. El componente de capacitación

laboral está dirigido a desarrollar un nivel de semicalificación en un oficio específico, y puede - dependiendo de las estrategias diferenciales para ciertos grupos de población objetivo - estar complementado con actividades de formación de habilidades psicosociales, formación de habilidades básicas, información sobre mercado de trabajo, etc.

El componente de práctica laboral debe ser realizado en una empresa que ha sido comprometida previamente por la entidad de capacitación y es supervisada por esta.6

El proceso de capacitación y de práctica laboral en general oscila alrededor de los seis meses (entre 200 y 300 horas de capacitación y de dos a tres meses de práctica laboral).

El usuario recibe un subsidio mientras permanece en el programa, de alimentación y transporte, dirigido a estimular su permanencia en el mismo. El monto se fija con la intención de ser lo suficientemente bajo para evitar que pueda conducir a algunos jóvenes a abandonar empleos actuales y/o del sistema escolar. Normalmente el subsidio se ubica alrededor del 50% del salario mínimo vigente.

Las empresas donde se desarrolla la práctica laboral no están obligadas a remunerar al beneficiario del programa, ni están obligadas a contratarlo posteriormente.

Las instituciones de capacitación. Los servicios de capacitación son brindados en general por empresas o instituciones privadas y sólo ocasionalmente por entidades públicas (empresas que venden comercialmente servicios de capacitación y consultoría, organizaciones no gubernamentales, entidades privadas de educación no formal, Institutos técnicos oficiales o privados, etc.). Estas instituciones deben inscribirse en un Registro Nacional administrado por la Unidad Coordinadora Central.

En la mayor parte de los programas para ingresar al registro se debe cumplir con ciertos requisitos de experiencia, capacidad técnica y operativa, solvencia económica, etc. Entre las entidades registradas se realiza una licitaciones públicas, a la que deben presentar sus propuestas.

Las propuestas deben incluir frecuentemente el compromiso de las

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empresas para la realización de la práctica laboral, o para orientar y supervisar el proyecto productivo independiente.

La remuneración a las instituciones capacitadoras en general incluye un premio por retención en la fase de capacitación y de colocación en la fase de práctica laboral. Asimismo, se generan mecanismos para controlar la calidad de la formación lograda.

Selección de usuarios y de actividades de capacitación. La selección de candidatos es realizada mediante procesos de identificación, selección y canalización que son responsabilidad de las entidades estatales responsables del Programa, siempre en estrecha relación con entidades territoriales. La selección final de usuarios es en muchos programas realizada por la institución capacitadora.

La selección de las actividades objeto de capacitación es realizada en dos momentos: En un principio, la Unidad Coordinadora aporta información indicativa sobre el mercado de trabajo. En un segundo momento, se seleccionan los cursos que ofrece la entidad capacitadora, la que es elegida especialmente por la identificación de oportunidades de práctica laboral.

La estrategia pedagógica. A partir del diagnóstico sobre la población objetivo, se plantean los siguientes criterios a cumplir por la capacitación: - Debe ir más allá de la provisión de habilidades laborales específicas y debe incorporar contenidos y procesos dirigidos a desarrollar habilidades de comunicación, de relación, de autoestima y de información. - Debe tener un alto contenido práctico. - En algunos casos se incorporan actividades que buscan atenuar las carencias de formación básica: Lectoescritura, matemáticas, pensamiento lógico. - La práctica laboral debe ser formativa y las entidades ejecutoras deben supervisar su cumplimento.

4. Evaluación de las políticas de

capacitación hacia jóvenes Un aspecto llamativo es la disparidad de

percepciones respecto a los resultados de los programas de empleo y, en particular, de los

programas hacia jóvenes de bajos estratos socioeconómicos. Por un lado, la “visión oficial”, de los Ministerios de Trabajo y de los organismos ejecutores del programa, tiende a evaluar los resultados como positivos. Por otro lado, otros especialistas (programa del BID- coordinado por Heckman) al evaluar del impacto de programas sociales han encontrado que el efecto de los programas mencionados ha sido nulo en términos de empleabilidad y/o ingresos de los egresados aunque consideran que han habido algunas experiencias positivas

Una carencia en este terreno es que, en general los programas en su diseño no incluyeron evaluaciones de impacto, con poblaciones de control realizadas en forma independiente a los mismos. Se explicó el hecho diciendo que hay insuficiencias de los sistemas de información estadística, dificultades para la recolección de información válida y confiable sobre la población objetivo y el poco desarrollo de la investigación vinculada a la evaluación.

Los estudios de De Moura (1999) para el BID sobre el ProyectoJoven de Argentina, llegan a cuestionar las cifras de evaluación existentes - y con ello los aspectos positivos del programa- por no cuidar los aspectos metodológicos en la su evaluación.

Un aspecto clave es la definición del grupo de control, de modo de asegurar que presente las mismas características (sexo, edad, educación, etc.) que los beneficiarios del programa y, por lo tanto, puedan evaluarse adecuadamente los efectos derivados específicamente de la capacitación. La experiencia internacional indica, sin embargo que las evaluaciones son fundamentales para el rediseño y reformulación de los programas.

a) Aspectos centrales de las

evaluaciones oficiales Se considera “oficial” aquella evaluación

que es realizada por las unidades ejecutoras o administradoras de los programas, en forma directa o mediante contratos externos. Las evaluaciones oficiales, independiente de la metodología utilizada indican que los resultados, en general fueron positivos. A continuación se indican estos resultados para varios programas.

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- Programa Chile Joven La focalización fue adecuada: 70% de los

beneficiarios pertenecen a los dos primeros quintiles de ingresos; los objetivos de número de beneficiarios fueron alcanzados y éstos evalúan positivamente los resultados de la capacitación. Las empresas mostraron disposición a seguir con la experiencia y sobre la empleabilidad se considera que el impacto fue positivo: el 58% estaba ocupado a los 6 meses del curso (contra 38 % del grupo de control) y sumando ocupados y estudiantes entre los beneficiarios se alcanza al 61% (contra 43 del grupo de control).

- Proyecto Argentina Joven

La focalización es adecuada desde el

punto de vista social, pero no tanto en la edad, pues el 19% de los beneficiarios tenía más de 30 años. El impacto en la inserción laboral fue positivo: 70% de los beneficiarios mejoraron su trabajo o su ingreso y cambiaron su actitud hacia el trabajo y la educación.

- Colombia

Se considera que cumplió la mayoría de

los objetivos. En cuanto a la inserción laboral, el 61 % de los beneficiarios tenía empleo al año de terminar el curso y en 50% mejoró o su empleo o su salario. No se utilizó grupo de control.

- ProJoven Perú

La focalización fue buena: El 80% de los

beneficiarios provinieron de hogares pobres. La capacitación fue buena y la deserción muy baja (3.7%) El 83% de los que concluyeron los cursos hicieron pasantías laborales y el 4% mantuvo el empleo después de ellas. Al ingresar tenían empleo el 36% y luego de la capacitación trabajaban el 62% (6 meses) y 63 % (12 meses), mientras que en la población control las cifras eran 50, 56 y 58% respectivamente.

- ProJoven Uruguay La calidad de la capacitación se considera

buena y la tasa de deserción va de 12 al 15% y llega al 25% en las poblaciones más vulnerables. Más del 50% de los beneficiarios trabajaba a los 8 meses de terminar la capacitación. El programa tiene un sistema de evaluación permanente de egresados, cuyos resultados se consideran positivos, pero solo utilizó grupo de control al inicio del mismo.

b) Evaluaciones “independientes”

Se presentan a continuación algunos

aspectos destacados por especialistas “independientes”, no involucrados en la ejecución de los programas considerados. Algunos de estos comentarios, sin embargo trascienden a los propios programas pues tienen relación con el conjunto de definiciones políticas y económicas de las que los mismos forman parte.

- Dimensiones que deben tenerse en cuenta en la evaluación Jacinto y Gallart, plantean como cuestión

a resolver el criterio para medir el éxito de estos programas; y su calidad. ".. desde el ángulo del aumento de la eficiencia económica, evidentemente toda acción dirigida a una capacitación que se adecue a las transformaciones productivas, hará una contribución al desarrollo."

Asimismo, plantean sugerencias sobre la focalización de los programas, y sobre los efectos de largo plazo. - Sobre la focalización, a pesar de que la focalización es bastante adecuada, consideran que estos programas “parecen responder mejor a los jóvenes más integrados socialmente y con menores handicaps de entrada. Poblaciones más marginales necesitarían de políticas integrales con componentes formativos más amplios y mayor contención social."

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- Sobre el largo plazo, aunque destacan como positivo del modelo que han conducido a reconocer la necesidad de construir sistemas integrados de educación formal y capacitación laboral en el marco de la educación permanente, plantean la duda de si este tipo de programas es la mejor alternativa posible.

- Sobre la necesidad de enfoque integrales

Otros autores destacan que los programas

deben estar integrados en una política coherente de desarrollo de recursos humanos y de lucha contra la pobreza. De lo contrario, el modelo se convierta en una intervención “por única vez" que han resultado ineficaces.

“.. la plena aplicación del modelo supone un cambio fundamental en el marco institucional de la educación técnica y la capacitación laboral, expresado en la concurrencia de una pluralidad de ejecutores calificados y que este requisito no se logra por generación espontánea sino que debe ser estimulado y apoyado a través de intensos y sistemáticos esfuerzos de promoción/difusión y de fortalecimiento institucional, los que deberían ser orientados con especial atención a las ONG y las organizaciones sociales y educativas cercanas a la población objetivo y comprometidas con procesos integrales y continuados de desarrollo ..."

Superar este problema requiere una intervención integral, intensiva y sostenida en el tiempo, para lo que se necesita de sistemas educativos y de formación profesional estables, integrados y fuertemente relacionados con la sociedad civil y los sectores empresariales, especialmente en el nivel local.

- Acerca de inserción laboral

e inserción social Milos, cuestiona la calidad de la oferta de

capacitación; plantea que "existen aún debilidades en la oferta de formación por

parte de los privados, que se expresan en desajustes entre la formación técnica y la formación social y personal". Este tema, sin embargo no es exclusivo del sector privado y trasciende los programas de jóvenes en la medida que son problemas del conjunto del sistema de formación profesional, válido por tanto para este como para toda la educación para el trabajo.

F. A modo de conclusión: Una visión de conjunto sobre la formación profesional en América Latina

La formación profesional, su contenido, las instituciones que lo realizan, el papel del Estado y de los actores sociales, los programas dirigidos a poblaciones específicas, entre muchos otros temas, son actualmente, objeto de debate todo el continente. Acercarse a una visión de las propuestas existentes y de las experiencias que las avalan, objetivo primario de este trabajo, implica partir de una caracterización de las transformaciones en curso, pues ello es imprescindible para analizar y participar del debate de una forma adecuada. En este sentido, el trabajo intentó mostrar que las transformaciones en las demandas de formación profesional, que cambian contenidos y presionan transformaciones en las instituciones, son parte de una transformación más amplia y más profunda. Es el modelo de funcionamiento de la economía de los países latinoamericanos y las estrategias competitivas de las empresas el punto de partida en el que se originan los cambios. Y. a su vez, este cambio esta determinado por las transformaciones que están ocurriendo en el resto del mundo -y en especial en los países desarrollados- y en el agotamiento del modelo sustitutivo de importaciones y su transformación a partir de una nueva modalidad, más abierta, de inserción internacional.

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Establecer vínculos económicos y comerciales - que son los que se tratan en el trabajo, aunque no los únicos- más abiertos con el resto del mundo, es decir tener como referencia la economía mundial y no el mercado interno, implica a las empresas asumir una competencia absolutamente nueva para la mayoría de ellas, dado que desde las primeras décadas del siglo la protección del mercado interno fue un pilar central en su lógica económica, de las reglas de juego en que se desarrolló. Esta transformación ocurre precisamente cuando los países desarrollados están en medio de una revolución científica tecnológica -pues también en ellos la profundización del modelo de las tres décadas siguientes a la segunda guerra mundial encontró límites significativos- que los permite la implementación de nuevas estrategias competitivas, con otros modelos de organización productiva interna de las empresas. Abrirse al mundo, buscar nuevos mercados para romper el estrecho corsé de los propios, implica para las empresas latinoamericanas, asumir la competencia con estas otras empresas. Si el desafío es nuevo, dada nuestra historia, hacerlo en este contexto histórico agrega dificultades muy superiores. Sin embargo, dado el agotamiento y las contradicciones provocadas por el viejo modelo, estos desafíos fueron asumidos. Es así que las empresas encararon una renovación tecnológica y la definición de nuevas estrategias dirigidas a ganar mercados internacionales, además de consolidar los propios. Lo hicieron con éxito variado. Las transformaciones estructurales intra y entre sectores, que se están procesando en la región son resultado de estos intentos y de su éxito relativo. Sin embargo, la profundidad de las transformaciones y su generalidad es variable. Esto implica que no todas las empresas se han transformado y entre las que lo hicieron no todas tuvieron un cambio profundo. Esto es sumamente importante para comprender las características de la demanda de formación profesional. La formación profesional que las empresas requieren de sus trabajadores tiene estrecha relación con sus características y con

su estrategia competitiva. Si una empresa ha decidido tener una producción diferenciada, para competir en un segmento específico del mercado, deberá trabajar en sistemas de calidad y requerirá un trabajador involucrado con el proceso productivo, con capacidad de creación para mejorar procesos. Estas serán las demandas que formulará al sistema de formación profesional. Por otro lado si una empresa no hizo una transformación de este tipo, sigue trabajando para el mercado interno y/o es muy pequeña formulará una demanda de trabajadores capacitados en oficios, es decir tal como ocurrió en el pasado. La heterogeneidad estructural que caracterizó siempre América Latina, aunque con nuevas características, se sigue manteniendo. Y a partir de ella una demanda de formación diversificada, con características muy diferentes según la empresa de que se trate. Con esta caracterización del origen de los cambios en la demanda de formación profesional debemos concluir que, en primer lugar es difícil imaginar un retorno al pasado. Podrá existir cambios con respecto a la situación actual, dado que el proceso de globalización presenta problemas que están en discusión y sobre los que muy probablemente se adopten nuevas decisiones en el futuro. Pero en ningún caso se volverá al modelo económico del pasado en el que se conformaron los sistemas e instituciones tradicionales de formación profesional, pues uno de los factores que impulsa los cambios es que esos modelos generaron importantes problemas internos a los países. Esto implica que asumir el cambio es una decisión adecuada para responder a los desafíos actuales. Una vez caracterizado el origen de las transformaciones en curso podemos profundizar en sus características en sí y los nuevos temas que han planteado. La nueva demanda de capacitación parte de la base que en la formación de un trabajador hay conocimientos codificados y tácitos. Mientras los primeros son trasmisibles y por lo tanto adquiribles en instituciones especializadas, los segundo no lo son y por ello se requiere trabajo en el propio lugar de trabajo. Es así que la formación en la empresa adquirió una

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relevancia muy superior a la que tenía en el pasado y el proceso de formación pasa a concebirse como una sucesión de instancias educativas formales y experiencias prácticas a lo largo de toda la vida en donde se adquieren las capacidades para adaptarse a una tecnología cambiante. La formación encara entonces problemas nuevos. Entre ellos las estrategias de capacitación, las metodologías para detectar las necesidades de capacitación al interior de las empresas, los procedimientos para implementar los programas, donde los supervisores e incluso los dirigentes sindicales asumen roles nuevos. Debe tenerse en cuenta que la formación profesional suele ser un punto de coincidencia entre empresarios y trabajadores, por lo que suele ser parte de convenios colectivos y de acuerdos sociales de nivel nacional. Como es comprensible, las experiencias a nivel de las empresas concretas son muy diferentes, pero hay situaciones sumamente originales, cuyos resultados deben ser analizados con detenimiento pues pueden, incluso, abrir causes nuevos a las relaciones laborales. Con esta visión sobre el nuevo concepto de la formación, el nuevo papel de la formación en la empresa y la caracterización del origen de las transformaciones en curso, en el trabajo se analizan los impactos que existen en tres niveles: las instituciones tradicionales de la formación profesional, el financiamiento de los programas y sus diversas alternativas y un caso de programas dirigidos a poblaciones específicas, los jóvenes, cuyas enseñanzas es posible extender a otros programas dirigidos a otras poblaciones. 1. Las transformaciones en las

instituciones de formación profesional Las instituciones tradicionales de la formación profesional, aunque respondían a diferentes modelos tenían en común una muy intensa participación estatal en el diseño, la planificación y la ejecución de los programas, que eran financiados, además, con fondos públicos, aunque según el modelo podía existir una mayor o menor participación de

empresarios y trabajadores en los organismos de dirección. Este modelo había sido creado como una contribución estatal a la implantación y desarrollo del modelo sustitutivo con la función de formar la mano de obra calificado que el mismo requería. Cuando las economías se abren a la competencia externa y las demandas de calificación se diversifican, las instituciones no tuvieron la flexibilidad suficiente para atender estos cambios, lo cual es explicado por diversos factores desde su rigidez interna hasta restricciones presupuestarias, además de que no tenían demasiados vínculos con el sector productivo, que era quien modificaba sus demandas. Desde los años ochenta, o antes, según los países, las empresas comienzan a satisfacer sus necesidades de personal calificado por vías no tradicionales y realizan un cuestionamiento a las instituciones tradicionales. En la formación aparecen tendencias nuevas, como el hecho que actores sociales adquieren un rol más relevante que en el pasado; se discuten los contenidos educativos y el papel del Estado; aparecen nuevas fuentes de financiamiento y se requieren una educación integrada a la prestación de servicios más diversificada, asociada a procesos de calidad y productividad. Ante este conjunto de presiones y nuevas tendencias comienzan a procesarse cambios en las instituciones tradicionales y actualmente existen una variedad de modelos mas diversificado que en el pasado. Según Labarca en el marco de una gran diversidad institucional hay dos grandes modelos. En primer lugar aquel en el que la definición de las políticas y estrategias de la formación profesional, la planificación y la ejecución es realizada por instituciones oficiales y el financiamiento proviene de fondos públicos. En este caso se mantienen los rasgos históricos con ciertas adaptaciones como mayor contacto con el sector productivo, descentralización de algunos programas, diversificación de la oferta educativa, ofrecimiento de servicios además de capacitación y diversificación de algunas fuentes de financiamiento.

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Y por otro lado existe otro modelo institucional en el que el Estado define políticas y estrategia, regula y financia, pero las actividades concretas, es decir la ejecución de las políticas es realizada por una multiplicidad de instituciones, fundamentalmente privadas y donde las oficiales pueden participar o no. En este modelo han sido objeto de importantes polémicas dos temas claves: Qué actividades deben financiarse con fondos públicos y cuáles no y la mejor modalidad de asignar el financiamiento. Cinterfor-OIT propone una clasificación de modelos institucionales a partir de dos temas centrales: a) cuales son los niveles en que se definen las políticas y las acciones concretas y b) qué actores participan en cada uno de esos niveles de decisión. En función de estos criterios entiende que hay cuatro modelos institucionales: Aquellos en los que existe una única instancia de definición a nivel nacional y sectorial de la que pueden participan además de delegados oficiales, actores sociales, aunque en este aspecto hay varias opciones. Hay un segundo modelo en el que las instituciones oficiales definen políticas y ejecutan programas, pero paralelamente existe una oferta privada de capacitación profesional, de la que participan organizaciones de los actores sociales. Un tercer modelo donde existen dos lógicas educativas, una asociada al Ministerio de Trabajo y otra a otras instituciones nacionales o sectoriales cuya organización puede ser la de los otros modelos vistos antes. En este modelo el Ministerio de Trabajo no hace capacitación directa y crea instituciones con el cometido específico de regular las actividades de todos los actores. Y finalmente existe un cuarto modelo en el que el Ministerio de Trabajo adopta las definiciones estratégicas pero la ejecución queda en manos de una multiplicidad de organizaciones y empresas a las que se asignan los cursos por mecanismos del mercado. Mas allá de estas diversas trayectorias institucionales en todos los países se constatan cambios en el concepto de la formación profesional. Ya no solo importa el conocimiento del oficio sino también los valores comportamentales, porque estos son

vitales en las nuevas estrategias competitivas. Las fronteras entre educación y desarrollo tecnológico se han diluido, así como entre capacitación de los trabajadores e introducción de cambios técnicos. Todas las instituciones han abordado procesos de diversificación de su oferta pues ahora las empresas requieren no solo capacitación, sino servicios conexos derivados del nuevo concepto de la formación profesional. Este proceso ha traído como consecuencia una diversificación de las fuentes de financiamiento y, algunas instituciones se llegan a plantear el objetivo de la autofinanciación, es decir la independencia del financiamiento oficial. El Estado sigue teniendo un rol significativo (aunque existan instancias de participación de los actores privados) por lo menos en cuanto a la definición de políticas y estrategias educativas y en el financiamiento de muchas de las actividades. Pero también aporta instancias de regulación de las actividades y en muchos países mantiene funciones como ejecutor de la capacitación. Pero en este ultimo aspecto es donde han habido cambios en muchos casos radicales. La oferta educativa se ha diversificado en casi todos los países, han aparecido instituciones privadas y se generalizó también la asignación de los fondos a través de mecanismos de mercado. 2. La discusión sobre los sistemas de

financiamiento Hasta la década del noventa la financiación de la formación profesional, no era un tema de debate. La misma provenía de dos fuentes centrales: la parafiscal a través de imposiciones a la nómina salarial y b) por vía presupuestal si las instituciones de capacitación formaban parte de los sistemas educativos formales. A partir de los años noventa (con variaciones entre los países) comienza a percibirse una diversificación de las fuentes de financiamiento pues las empresas están dispuestas a invertir recursos para obtener la capacitación laboral que necesitan y tienen dificultad de obtener. Y también los trabajadores muestran disposición a realizar aportes para mejorar su formación.

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Esta situación planteó la necesidad de resolver dos problemas nuevos: cómo coordinar las distintas fuentes de financiamiento y decidir a quién financiar, si a las instituciones que ofrecen cursos de capacitación (la oferta) o a los demandantes de la misma, los destinatarios, es decir las empresas y los trabajadores. Se conformaron dos modelos extremos, con múltiples variantes intermedias. Un modelo se define por el financiamiento de la oferta, es decir que mantienen el modelo tradicional, incluso aunque se haya diversificado las instituciones educadoras, por la aparición de una oferta privada de capacitación que se suma a la oficial e incluso cuando se utilizan mecanismos de mercado (llamados a ofertas públicas por ejemplo) para realizar las asignaciones. Por otro lado existe un modelo en que se financia la demanda. En este modelo suelen existir (porque se suelen asociar) programas de vouchers, que son entregados a los beneficiarios que con ellos financian la educación cuando ésta se efectiviza. Sin embargo, como veremos a continuación, hay muchos sistemas de vouchers. El debate teórico sobre los diversos modelos abordó temas como la capacidad de cada uno para focalizar el gasto, encontrándose una superioridad en los sistemas de subsidio a la demanda, siempre que el consumidor tenga opciones reales de elección; o la promoción que cada sistema hacía de la diversificación y la calidad de la educación ofrecida, que también, en principio, los sistemas de demanda tenían mayor posibilidad de hacerlo, pese a lo cual ello no había ocurrido en varios países latinoamericanos; se debatió sobre la “consciencia del gasto”, que aumentaba cuando el subsidio publico no era total y el beneficiario debía aportar parte del costo, entre varios otros temas. En los estudios existe una coincidencia en que la intervención del Estado (mas allá de la modalidad de hacerlo) era imprescindible por lo menos por dos factores: a) la educación tiene externalidades (beneficios adicionales a la formación en sí del educando, como mayor integración social, reducción de la criminalidad, crecimiento económico),

aspectos que el sector privado no está dispuesto a financiar, por lo que solo puede hacerse con recursos públicos y b) existen asimetrías de información en el mercado de la educación. El consumidor tiene dificultades para acceder a una información adecuada de la utilidad y calidad de los cursos y su correlación con lo que busca, por lo que, puede optar por el factor precio, incluso a costa de un deterioro en la calidad. Se produciría, entonces, una selección perversa, promoviendo cursos de baja calidad y expulsando del mercado a las mejores instituciones de capacitación. Existe una cierta coincidencia en que el empresario tiene una percepción más ajustada de la demanda de capacitación necesaria, lo que dio lugar a dos estrategias. Una propuesta fue que los recursos se entregaran a las empresas y éstas realizaran la selección y contratación de las instituciones y los cursos. Otra propuesta, particularmente cuando se mantenían las instituciones de formación profesional tradicionales, fue que éstas integraran a los empresarios -y a veces trabajadores- en la definición de los programas. En este caso el nivel de decisión se reduce pero si el sistema funciona, igualmente se integra el conocimiento especifico que tienen los actores sociales. Este conjunto de debates dio lugar a la conformación de varios modelos de financiamiento: - Subsidio a la oferta con oferta de capacitación publica. Esto implica la mantención del sistema tradicional. - Subsidio a la oferta con oferta de capacitación privada (a la que puede agregarse la pública). En este modelo se diversifican los actores, aunque los resultados parecen depender fuertemente de la estructura administrativa y de gestión que exista. Los modelos más exitosos parecen crear una institucionalidad en tres pisos. El primero está conformado por las instituciones que realizan la capacitación (publicas y privadas), el segundo está a cargo de la gestión de las políticas (manejo de ofertantes y demandantes), información sobre los servicios, supervisión del sistema y promoción de la calidad de la oferta, etc.; y el tercer piso es quien toma las definiciones generales de

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políticas y estrategias, educativas, de financiamiento y de asignación de recursos, además de evaluar el segundo piso. - Subsidio a la demanda, mediante programas de vouchers. En este caso también hay diversas modalidades que Alberti y Castañola clasifican en tres que denominan bono desnudo, caprichoso e informado. El primero implica simplemente en la entrega de vouchers a los beneficiarios sin ofrecerle otros servicios ni prever otras formas de intervención central, el segundo se aplica a la promoción de programas especiales y el tercero combina la entrega de los vouchers con la información a los beneficiarios sobre la oferta disponible además de la regulación del mercado y la definición de políticas de incentivo a la calidad. En la práctica se concreta en un modelo institucional similar al de los tres pisos visto anteriormente, pero en este caso el subsidio se entrega a los beneficiarios y no a las instituciones de capacitación. La experiencia de los diversos modelos implementados en América Latina desmistifican cualquiera de las opciones tanto institucionales como de sistema de financiamiento. No existe un instrumento que por sí mismo permita lograr los mejores resultados con la mayor eficiencia. Es posible entregar el voucher a los beneficiarios y estar montando un sistema de subsidio a la oferta si las instituciones tienen capacidad de controlar el mercado y reducir las opciones, por mencionar una de las opciones posibles. En cambio se destaca la importancia de consolidar una institución administradora del sistema, con capacidad de elaborar políticas adecuadas a las necesidades y promover la calidad y la diversidad de la oferta educativa. El mercado, operando más abiertamente que en el pasado puede contribuir a este objetivo, pero nuevamente, no por sí mismo, sino como instrumento de un sistema que complementa lo que por sí él no es capaz de lograr. La sustentabilidad de los sistemas de vouchers es un tema difícil que no ha encontrado una solución clara en ningún caso, por lo que una vez implementado se suele solicitar su prórroga, lo cual es a la larga puede transformarse en un problema grave.

Los programas de vouchers suelen ser vistos como una alternativa a los rígidos sistemas de formación tradicionales y en ocasiones lo son. Pero si no se cuida la estructura administrativa y se complementa con información a los usuarios y mecanismos de regulación y desarrollo de las instituciones de capacitación también pueden fracasar o, por lo menos, no lograr los objetivos que buscan. Por su parte algunas instituciones de formación tradicionales han mostrado capacidad de actualización, aunque para ellos fue necesaria la presión de los actores. En definitiva no parece existir un instrumento que por sí mismo logre todos los objetivos, sino que los mejores resultados se obtienen cuando se logran combinar los diversos instrumentos, incluidos mecanismos del mercado, en un sistema flexible, donde los actores sociales tengan instancias reales de participación. 3. Políticas de empleo para jóvenes Entre los programas de capacitación dirigidos a poblaciones específicas, los de jóvenes existieron en la mayoría sino en todos los países latinoamericanos y caribeños. El desempleo juvenil es siempre superior al medio y, en algunos países lo duplica, lo que justifica la implementación de programas para reducirlo. Existe coincidencia, por otra parte en que el acceso a la educación es desigual para los distintos estratos sociales, lo cual determina, que los jóvenes pobres sea un sector en que se concentran factores de exclusión, lo que lo transforma en una fuente de reproducción de la pobreza y la exclusión social. Las instituciones tradicionales de formación profesional han centrado su accionar en los trabajadores calificados y no tuvieron buenos resultados con jóvenes pobres. Los programas de jóvenes tienen como objetivo mejorar la empleabilidad de los mismos y la educación es considerada un instrumento para hacerlo. Parten del diagnóstico que el funcionamiento del mercado de trabajo puede contribuir a profundizar la marginación social y que mejorar el nivel educativo así como adquirir

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otros atributos que a través de la educación pueden trasmitirse puede contribuir a cortar el circulo vicioso que conforman la pobreza, el abandono del sistema educativo, la dificultad de inserción laboral y la profundización de la pobreza y la marginación. Los debates sobre los programas de jóvenes abordaron el tema de la relación entre eficiencia y equidad. Es claro el efecto en la equidad si los programas lograran sus objetivos, pero la pregunta es si además es un gasto eficiente, es decir si destinar los recursos a esa población tiene mayores o menores resultados para el conjunto de la economía y la sociedad que si se dedicaran a otras poblaciones, como los trabajadores no calificados o menos calificados, con mayores posibilidades de lograr un empleo. En general se acepta que los programas de jóvenes pobres son menos eficientes, por lo cual suelen ser calificados de programas de pobreza y no de empleo. La discusión no está cerrada, sin embargo, primero porque los programas de calificación profesional normales pueden tener financiamiento privado y, por otro lado, el crecimiento de la productividad relativa (no comparativa entre ellos) en uno y otro trabajador no es clara. Otro tema debatido es el de la sustitución de unos por otros trabajadores. Los programas que subsidian la inserción laboral de jóvenes pobres pueden promover la sustitución de trabajadores regulares por jóvenes con empleo subsidiado, en cargos no calificados atendiendo al costo relativo. Esto se ha constatado en diversos países y es un tema que debe ser analizado porque sus efectos sociales y laborales pueden ser de gravedad. En América Latina además de los programas de formación regulares, que no están dirigidos específicamente a un segmento etário específico, se implementaron programas para jóvenes de diversas características. Algunos son cursos regulares, destinados a complementar la educación mediante cursos largos, con presupuestos fijos, mientras otros son ejecutados por ONGs, que conforman grupos pequeños, se dirigen específicamente a familias de bajos recursos y se focalizan en la educación inicial, que permita el ingreso del joven en el mercado laboral, para lo cual, complementan la formación en oficios con la

trasmisión de valores y rutinas que la empresa exigirá al joven que emplea. El indicador de eficiencia del curso suele ser la inserción laboral por medio de pasantías o contratos a término, que pueden renovarse o no. Los programas de este tipo implementados en los distintos países de América Latina y el Caribe tienen algunas características muy similares, como una definición de los cursos según la demanda, dado que concluyen con prácticas laborales, la ejecución de los cursos es realizada por entidades privadas y en general ONGs (no instituciones oficiales), los recursos se asignan por mecanismos de mercado (en general licitaciones públicas), los cursos se adecuan a las necesidades de los distintos actores, tanto empresas como beneficiarios. Los programas son administrados por una Unidad Coordinadora Central, ubicada en un Ministerio, pero con una operativa descentralizada, de la que participan representantes del sector publico y de los actores sociales. En general la capacitación se estructura en dos módulos, de una duración total de unos seis meses, uno de capacitación, específicamente y otro de práctica laboral, que se realiza en una empresa, aunque suele existir una supervisión de la misma por parte de la institución capacitadora. El beneficiario recibe, mientras se encuentra en el programa, un subsidio para financiar la alimentación y el transporte, que opera como un estímulo a la permanencia en el mismo. El empresario, en general, no realiza aportes monetarios por la práctica laboral y no está obligado a contratarlo después de la misma. Las instituciones que realizan la capacitación, que en general son privadas, deben inscribirse en un Registro Nacional que administra la Unidad Coordinadora, para lo cual deben cumplir con ciertos requisitos legales, por lo menos, y pueden exigir otras exigencias, como solvencia económica, capacidad técnica, una cierta infraestructura, etc. La remuneración por sus servicios suele estar condicionada a la realización de prácticas laborales, por lo que deben tener vínculos con el sector productivo. La evaluación de los resultados de estos programas es muy diversa. En general los Ministerios de Trabajo, o las Unidades

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Coordinadoras de los propios programas realizan evaluaciones positivas. Evaluaciones independientes, como la realizada por Heckman para el BID, concluye en que en términos de mejora de la empleabilidad y/ los ingresos su efecto ha sido prácticamente nulo, aunque destaca experiencias positivas. Sin embargo en la realización de las evaluaciones suelen existir problemas importantes en cuanto a las fuentes de datos fiables e incluso el hecho que la formulación de los programas no incluyó desde el principio indicadores claros de impacto, utilizando poblaciones de control de características similares a los beneficiarios de los programas para la de las evaluaciones. Aunque un problema más general es que el hecho de realizar evaluaciones independientes no ha sido una preocupación importante de éste ni de otros programas de empleo. La urgencia de realizar acciones concretas por lo acuciante de la problemática, se ha priorizado, en términos de tiempos y de asignación de recursos, a la de realizar definiciones meditadas, a partir de estudios serios y partiendo de la base que las políticas adecuadas se encontrarán en un proceso en el que las experiencias y su evaluación y reflexión permitirán mejorar el diseño de las mismas. Esto es sin embargo lo que indica la experiencia de países desarrollados, donde las políticas de empleo y las políticas sociales, incluidas las de formación profesional, se definen en un proceso donde estas tres etapas, experiencia, evaluación y reflexión son imprescindibles y permanentes. En estos países hubo éxitos y fracasos, que se consideran inevitables, aunque no por ello se deja de hacer todo lo posible para que el gasto en estas políticas tenga los mejores resultados en términos de eficiencia y de equidad, lo cual exige además de acciones prácticas, evaluación y estudio.

Notas

1 Con la Junta Nacional de Empleo (JUNAE) de integración tripartito que tiene un rol asesor en las

políticas y además administra el Fondo de Reconversión Laboral con el que se financian las actividades. 2 Otro de los programas administrados por el SENCE es el programa de Becas, que otorga becas de capacitación a personas de bajos recursos que sean trabajadores del sector informal, independientes o desocupados. Los beneficiarios son básicamente mayores de 25 años y su importancia relativa es la menor de todos los programas administrados por el SENCE. La selección de beneficiarios se realiza en las municipalidades a través de las Oficinas Municipales de Colocación. Los cursos son definidos por el SENCE e impartidos por instituciones de capacitación seleccionadas mediante licitación. 3 En la evaluación de 1996 esta acción no había podido ser ejecutada en plenitud debido a problemas de criterios y coordinación entre la Unidad Coordinadora del Programa y el SENCE. 4 En el caso de mujeres con hijos se brinda un subsidio adicional por cada niño menor de cinco años. 5 En Chile el Programa surgió en el Fondo de Inversión Social (FOSIS) y allí aún opera una de sus variantes actuales, la dirigida a poblaciones en situación de agudo riesgo social o con limitaciones especiales. Posteriormente se institucionalizó dentro del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), ubicado en el Ministerio de Trabajo. En Argentina, inusitadamente, el programa inició sus actividades ubicado en el Ministerio de Economía y Hacienda Pública y posteriormente pasó a la Secretaría de Empleo y Formación Profesional del Ministerio del Trabajo. En Uruguay, luego de surgir como un programa piloto del Instituto de la Juventud (INJU) financiado por el Fondo Multilateral de Inversiones del BID, pasó a ser coejecutado por el INJU y la Dirección Nacional de Empleo del Ministerio del Trabajo, financiándose con recursos destinados por la Junta Nacional de Empleo (de integración tripartita). En Colombia está bajo la administración directa del SENA (la IFP nacional), por delegación de la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la República, la que además financia la Unidad Coordinadora Central, con lo cual tiene por lo menos parcialmente el control del programa. 6 En algunas variantes, orientadas al autoempleo, la fase de práctica laboral se sustituye por la ejecución supervisada de un proyecto productivo independiente.