Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la expansión de los servicios de...

Pérez Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la

expansión de los servicios de telecomunicaciones en el Perú

Proceedings of the 3rd ACORN-REDECOM Conference Mexico City Sep 4-5th 2009 95

POLÍTICAS Y MARCO NORMATIVO ORIENTADOS AL ACCESO UNIVERSAL Y LA EXPANSIÓN DE LOS

SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES EN EL PERÚ

Patricia Pérez Malca

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SOBRE LA AUTORA

Bachiller en Economía (Universidad del Pacífico). Profesora contratada del Departamento Académico de Economía de la Universidad del Pacífico y economista del Instituto Peruano de Economía. Se ha desempeñado como Investigadora Auxiliar del Instituto de Estudios Peruanos y como asistente de investigación en el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

RESUMEN

En el presente documento se examina el desempeño del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones como principal política de acceso universal en el Perú así como el marco normativo orientado al acceso universal y la expansión de los servicios de telecomunicaciones. El análisis se divide en dos etapas determinadas por la administración del fondo y caracterizadas por el proceso para adjudicar proyectos. A pesar de los buenos resultados en la expansión y de las modificaciones al marco normativo desde 1998, se encuentra un mejor desempeño del Fitel en su segunda etapa a partir del 2007. Asimismo se identifican como retos para el fondo el desarrollo de proyectos de banda ancha y la sostenibilidad económica de los operadores rurales. Finalmente, se examinan los factores que fomentaron la competencia y la expansión de la red de telefonía móvil en los últimos años.

Palabras clave

Telecomunicaciones, acceso universal, expansión de servicios, Fitel, Perú

ANTECEDENTES

El Perú tiene una extensión de 1’285,216 km2 y según el Censo 2007, cuenta con una población de 28 millones de habitantes, el 75.9% vive en zonas urbanas y el 24.1% restantes, en zonas rurales. Se divide administrativamente en 25 regiones, 196 provincias, 1,828 distritos y 76,796 centros poblados1. Según el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel), en el 2008 la densidad de telefonía fija alcanzaba 10.3 líneas por cada 100 habitantes y la móvil, 74.9 líneas por 100 habitantes.

A inicios de los noventa, el Estado participaba en la provisión del servicio público de telecomunicaciones a nivel nacional mediante las empresas Compañía Peruana de Teléfonos S.A. (CPT S.A.) y Empresa Nacional de Telecomunicaciones del Perú (Entel Perú). CPT S.A. brindaba el servicio de telefonía local fija en Lima Metropolitana y Entel Perú estaba a cargo de la provisión del servicio de telefonía local fija para el resto del país y el servicio de larga distancia. La densidad de telefonía fija ascendía a 2.9 líneas por cada 100 habitantes, nivel de cobertura debajo del promedio de países de renta similar2. En la medida que Entel operaba fuera de Lima Metropolitana, esta empresa debía ampliar la cobertura de telefonía sin embargo no contaba con capacidad financiera para lograr sus objetivos. 1 Cabe señalar que la población en el Perú presenta un alto grado de dispersión, de los 76,796 centros poblados existentes, 51,599 tienen menos de 100 habitantes y sólo 506 tienen más de 3,000 habitantes. A esto se suman las dificultades de acceso que impone la accidentada geografía del país. 2 El promedio de densidad en los países de renta inferior ascendía a 9.2 líneas fijas por 100 habitantes.

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A inicios de la década de los noventa, las empresas estatales se encargaban de la provisión de los servicios públicos, en ellas tanto el exceso de personal como la política tarifaria afectaron los ingresos y las inversiones. Dada esta situación, el Perú inició una serie de reformas regulatorias en los sectores de servicios públicos e infraestructura con el objetivo de liberalizar estos mercados y promover la inversión privada. (Barrantes y Pérez, 2006) En 1991, mediante la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada3 se garantiza la libre iniciativa y las inversiones privadas. Se aplican iguales condiciones cuando una misma actividad económica es realizada por el estado y por empresas privadas. Según la ley, el Estado “asegura la prestación de servicios públicos básicos promoviendo la participación del sector privado, a fin de mejorar la calidad de los servicios” (Art. 11).

Como parte de la reforma del sector se dictaron normas para su reestructuración, la nueva Ley de Telecomunicaciones fue promulgada en 1991 y se orientó a la apertura del mercado hacia la competencia. En 1993 fue publicado el Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones (TUO) que integró las modificaciones de la nueva Ley de Telecomunicaciones. (Campodónico 1999) Además, se declaró de interés nacional la modernización y desarrollo de las telecomunicaciones dentro del marco de libre competencia.

Debido a la política de privatización en el sector, se requería establecer un mecanismo para fomentar la expansión del servicio en áreas no rentables para los operadores. Por ello en 1993 se creó el Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (Fitel) “que servirá exclusivamente para el financiamiento de servicios de telecomunicaciones en áreas rurales o en lugares considerados de preferente interés social”4. (Art. 12 del TUO)

En 1994, el Estado privatizó las empresas CPT S.A. y Entel Perú mediante su venta a Telefónica del Perú (TdP). Respecto a la expansión del servicio, el Contrato de Concesión estableció que TdP debía instalar un teléfono público en 1,486 centros poblados seleccionados entre los cerca de setenta mil sin cobertura en ese entonces, lo que TdP cumplió en 1998. (Bonifaz y Bonifaz, 2005)

Los principales actores del sector público son el Osiptel, creado en 1993 mediante el TUO, y el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). El primero es competente sobre interconexión, tarifas y controversias entre empresas, además según su Reglamento cuenta con autonomía técnica, administrativa, económica y financiera, mientras que el MTC establece la política de telecomunicaciones, otorga concesiones y administra los recursos escasos.

FITEL: POLÍTICA DE ACCESO UNIVERSAL

Las telecomunicaciones y las tecnologías de la información y comunicación (TICs) contribuyen a reducir la pobreza en la medida que disminuyen los costos de comunicación y permiten el acceso a mercados, entre otras razones. Dada su importancia y debido al reducido incentivo económico de los operadores privados para expandir las redes en zonas de difícil acceso y bajo nivel de ingreso se estableció en el Perú un fondo de acceso universal.

El Fitel es el principal mecanismo de acceso universal y subsidia servicios de telecomunicaciones en áreas rurales y de preferente interés social, así también la infraestructura de comunicaciones que se requiera para garantizar el acceso a esos servicios, estudios y acciones de supervisión. El subsidio se justifica en la medida que estos proyectos generan externalidades positivas (Bonifaz y Bossio, 2007), asimismo los proyectos financiados tienen altos costos y baja rentabilidad privada (Bonifaz y Bonifaz, 2005).

Según la Ley del Fitel5 y su Reglamento6, los recursos del fondo provienen del 1% de la facturación anual de los operadores de servicios portadores y finales de telecomunicaciones. Fitel recibe además un porcentaje del canon recaudado por el uso del espectro radioeléctrico, ingresos financieros generados por recursos propios, transferencias del Tesoro Público y otros

3 Decreto Legislativo 757 promulgado el 08 de noviembre del 1991. 4 Según el Reglamento del Fitel se considera área rural a los centros poblados que cumplan con las condiciones siguientes: (i) que no formen parte de las áreas urbanas según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), (ii) que cuenten con una población de menos de 3,000 habitantes, según el último censo poblacional del INEI o su proyección oficial, de ser ésta más reciente; y, que tengan escasez de servicios básicos. Además, también se considera área rural a aquellos centros poblados con una densidad de menos de dos líneas fijas por cada 100 habitantes, los que no requieren cumplir con las condiciones anteriores. Finalmente, se consideran lugares de preferente interés social, a aquellos que sean determinados como tales por el MTC. 5 Ley 28900. Ley que otorga al Fondo de Inversión en Telecomunicaciones – Fitel la calidad de persona jurídica de derecho público, adscrita al sector transportes y comunicaciones publicada el 06 de noviembre del 2006 en el Diario Oficial El Peruano. 6 Decreto Supremo 010-2007-MTC promulgado el 01 de abril del 2007.




aportes. Este fondo puede financiar (i) solicitudes de poblaciones; (ii) proyectos de telecomunicaciones; y (iii) proyectos piloto de telecomunicaciones. Estos últimos son de carácter experimental y se realizan a pequeña escala7.

En la medida que Fitel es un fondo público, actualmente los proyectos deben lograr la viabilidad del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), cabe resaltar que los proyectos Fitel I, II, III y IV no pasaron por el SNIP.

Desde su creación, Osiptel estuvo a cargo de la administración del fondo, sin embargo en noviembre del 2006, la administración del Fitel pasó al MTC por lo que se identifican dos etapas en la evolución del fondo: 1998-2006 y 2007-2009. En las siguientes sub-secciones se revisará tanto la evolución del fondo como el marco normativo orientado a fomentar la expansión de los servicios públicos de telecomunicaciones.

Primera etapa 1998-2006

Hasta 1998 el marco regulatorio peruano no mencionaba de forma explícita el concepto de acceso universal, ese año se publicó el Reglamento de Administración y Funcionamiento del Fitel que establece los objetivos del fondo, el tratamiento de sus recursos, las modalidades y condiciones de financiamiento así como la normativa relacionada con los proyectos, el otorgamiento de la concesión, desembolso de los fondos y la supervisión. En ese mismo año se publicaron los Lineamientos de Política de Apertura en el mercado de telecomunicaciones del Perú que determinaron las políticas de acceso universal. Así se definió el acceso universal como “el acceso en el territorio nacional a un conjunto de servicios de telecomunicaciones esenciales, entendiéndose por servicios esenciales a los disponibles para la mayoría de usuarios y provistos por los operadores públicos de telecomunicaciones” (Art. 75)8

El Fitel adjudica fondos a los operadores que soliciten el menor subsidio para ejecutar los proyectos. Debido a que se busca reducir el riesgo de incumplimiento, estos montos se entregan como subsidios parciales (a la firma del contrato, al culminar las instalaciones y lo restante en partes iguales durante los cinco primeros años de operación).

En esta primera etapa Osiptel tenía a su cargo la administración del fondo. Según el Reglamento de Administración y Funcionamiento del Fitel9 la Gerencia del Fitel elaboraba los proyectos a ser financiados con cargo a los recursos del fondo y la Gerencia General de Osiptel debía proponer los proyectos para su revisión y aprobación al Presidente del Osiptel. Una vez aprobados, los proyectos se presentaban al MTC para la aprobación y finalmente Osiptel debía realizar las subastas y supervisar el cumplimiento de los contratos.

En 1998 se otorgó la buena pro del Proyecto Frontera Norte (Fitel I) y se firmó el contrato de financiamiento por US$ 1.83 millones. Dos años después, dada la necesidad de implementar proyectos que incorporen el acceso a Internet, se actualizó el Reglamento de Administración y Funciones del fondo. Cabe destacar que pasaron casi cinco años entre la adjudicación de Fitel IV y Fitel V. Asimismo, Fitel ha financiado cuatro proyectos piloto en esta etapa.

Proyecto Año Empresa Servicio Monto

financiado (miles US$)

Centros poblados

Población directamente beneficiada

Fitel I - Proyecto Frontera Norte 1998 Gilat to Home

S.A. TUP* 1,830 213 80,993

Fitel II – Proyecto Centro Sur, Selva Norte y Sur 1999 Gilat to Home

S.A. TUP* - Internet 10,991 2,231 837,055

Fitel III – Proyecto Centro Oriente, Norte y Centro

Norte 2001

Gilat to Home S.A. – Rural

Telecom S.A.C.

TUP* – Internet 27,854 2,526 1,078,566

Fitel IV – Proyecto Centro Oriente, Centro Sur,

Norte, Selva Norte, Sur y 2001

Gilat to Home S.A. – Rural

Telecom S.A.C. TUP* 11,396 1,616 3,577,843

7 Según el artículo 17 del Reglamento, con los proyectos piloto se evalúa la aplicación de nuevas tecnologías y de prácticas de gestión y podrían ser replicados en proyectos de telecomunicaciones de mayor escala. 8 Este numeral fue derogado por el Decreto Supremo N° 003-2007-MTC, publicado el 02 febrero 2007. 9 Resolución de Consejo Directivo 048-2000-CD-Osiptel del 28 de septiembre del 2000 que actualizó el Reglamento de Administración y Funcionamiento del Fitel (Resolución de Consejo Directivo 013-98-CD/Osiptel del 10 de setiembre de 1998).




Centro Norte Fitel V – Acceso a

internet en capitales de distrito – Primera etapa

2006 Gilat to Home S.A. Internet 1,149 68 88,476

Tabla 1. Proyectos de telecomunicaciones del Fitel al 2006

*Teléfonos de uso público Fuente: Fitel y León (2009)

Proyecto Empresa y/o organización

Monto financiado

(US$)


Sistema de Información para el Desarrollo Rural*

Intermediate Technology Development Group –

ITDG 209,200 5,928

Sistemas de Comunicaciones para Establecimientos Rurales de Salud*

Fundación EHAS, UPCH, PUCP, MINSA 140,000 51,362

Información Agraria vía Internet para Agricultores de la Junta de Usuarios del

Valle del Río Chancay - Huaral

CEPES, MINAG, Junta de Usuarios del Valle del

Río Chancay 105,408 6,000

Desarrollo de una Red de Telecomunicaciones Rurales entre los distritos, pueblos y comunidades de la

provincia de Huarochirí

Valtron E.I.R.L. 295,000 38,500

Tabla 2. Proyectos piloto del Fitel al 2006 *En estos proyectos, el financiamiento no fue dirigido directamente hacia las organizaciones que ejecutaron los proyectos. El financiamiento se realizó a través de la instalación de teléfonos públicos y acceso a datos de baja velocidad. Con la infraestructura financiada por Fitel los organismos ejecutores desarrollaron los sistemas de información. Fuente: Fitel y Barrantes (2009)

En 1999, se aprobó el Sistema de Tarifas del Servicio Rural10 aplicable a las comunicaciones entre usuarios de telefonía fija y usuarios de teléfonos públicos en áreas rurales y de preferente interés social. Se establece que las tarifas para las llamadas entre estos usuarios estarán sujetas a tarifas máximas fijas determinadas por Osiptel en la misma resolución.

En el 2001 se aprobaron los Lineamientos de Políticas Generales para Promover la Masificación del Acceso a Internet en el Perú11 que establecen el deber de promover la expansión del acceso a Internet a nivel nacional a usuarios domiciliarios o a través de cabinas públicas de acceso a Internet, promover el uso de redes alternativas para el acceso a Internet y fortalecer los planes gubernamentales que permitan el acceso a Internet en zonas rurales y de preferente interés social.

Con el objetivo incorporar a la población que no accede a las tecnologías de la información y comunicación, en el 2003 se publicaron los Lineamientos de Políticas para promover un mayor acceso a los Servicios de Telecomunicaciones en áreas rurales y lugares de preferente interés social12 con el objetivo de “acelerar la incorporación, en condiciones de equidad, de las poblaciones de las áreas rurales y de preferente interés social, a las oportunidades que ofrecen las TIC, promoviendo su integración a la red pública de telecomunicaciones”13.

10 Resolución de Consejo Directivo 022-1999-CD/Osiptel del 21 de setiembre de 1999. 11 Decreto Supremo 066-2001-PCM promulgado el 07 de junio del 2001. 12 Decreto Supremo 049-2003-MTC publicado el 17 de agosto del 2003en el Diario Oficial El Peruano. 13 Estos lineamientos consideran las políticas de concesiones, de uso compartido de infraestructura, recursos escasos, entre otros.




Dadas las diferencias existentes en la tecnología empleada y en el costo de brindar el servicio de telefonía entre operadores urbanos y rurales, Osiptel estableció en el 200314 que el operador rural establezca las tarifas para llamadas locales y de larga distancia nacional15. De este modo, se busca generar incentivos a los operadores para la continuidad, desarrollo y expansión del servicio16.

En el 2004, se modificó el Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones vigente. Algunos cambios se enmarcaron en la política asumida por el Estado de promover el acceso de las áreas rurales y de preferente interés social, por ejemplo, se establecieron condiciones especiales para el uso de determinadas bandas del espectro para flexibilizar el acceso a los servicios de telecomunicaciones.

Por otro lado, se intentó modificar sin éxito el Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones vigente en ese entonces para permitir a los operadores establecidos emplear sus aportes de manera directa en la ejecución de proyectos. Sin embargo, el uso de aportes de las empresas sin pasar por el concurso desvirtuaría el mecanismo del fondo (Saravia, 2005).

Otra de las medidas destinadas a facilitar la expansión de los servicios fue la promulgación de la Ley que regula el acceso y uso compartido de infraestructura de uso público para la prestación de Servicios Públicos de Telecomunicaciones17 en el 2004, con la finalidad de promover el crecimiento ordenado de las infraestructuras de uso público necesarias para la prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones y utilizar eficientemente la infraestructura de uso público.

En abril del 2006 se promulgó la Ley que establece la concesión única para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones18 la que permite la prestación de múltiples servicios mediante un mismo contrato de concesión. En septiembre del 2006 se modificaron las Condiciones de Uso de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones para promover que los abonados de un servicio de telecomunicaciones puedan realizar por si mismos la extensión del servicio hacia áreas rurales y de preferente interés social no cubiertas, siguiendo los requerimientos establecidos en dicha norma19.

Desde 1998 hasta el 2006, se adjudicaron cinco proyectos de telecomunicaciones que han beneficiado directamente a 5.6 millones de habitantes con un desembolso de US$ 53 millones. Se han cubierto 6,056 centros poblados con telefonía pública, 558 de los cuales cuenta con también con Internet. Cabe señalar que se ha empleado el 52% de los ingresos del fondo para el financiamiento de proyectos de telecomunicaciones durante esta etapa. Mientras que entre los años 1998-2000 este porcentaje ascendió a 55.9% y en el periodo 2001-2003 se incrementó a 74.6%, entre el 2004 y el 2006 se redujo a 28.6%.

Las demoras para la adjudicación de los proyectos se habrían debido a factores tanto institucionales como relacionados con el SNIP. Por un lado, en agosto del 2002 se creó la Oficina de Proyectos de Comunicaciones dentro del MTC20 como “responsable de diseñar y ejecutar proyectos con el objetivo de contribuir a ampliar la cobertura de los servicios de telecomunicaciones en las zonas más deprimidas y alejadas del país”. Dentro de sus funciones, debía diseñar y ejecutar proyectos con el objetivo de ampliar el acceso de los servicios de comunicaciones en las zonas con mayor pobreza y aislamiento en coordinación con la Secretaría de Comunicaciones. Por otro lado, según la Defensoría del Pueblo (2006) el estancamiento del fondo se habría debido a la dificultad para que los proyectos logren la viabilidad del SNIP.

La administración del Fitel pasó a manos del MTC en noviembre del 2006, entre los motivos del cambio se señala que el fondo no financió nuevos proyectos en casi cinco años y que se busca evitar la duplicidad de funciones entre la Oficina de Proyectos del MTC y el Osiptel. (Barrantes, 2009)

14 Resolución que modifica el Texto Único Ordenado de las Normas de Interconexión. Resolución de Consejo Directivo 111-2003-CD/Osiptel del 11 de diciembre del 2003. 15 Las tarifas se aplican para la red del servicio de telefonía fija local (modalidad de abonados y de teléfonos públicos) y la red de telefonía móvil. 16 Según la exposición de motivos de esta norma, “es recomendable que la tarifa sea establecida por la empresa rural, ya que ésta, en un escenario en el cual la sensibilidad por la tarifa es muy alta (por la situación social y cultural de los habitantes de las áreas rurales), no tiene incentivos a incrementarla sin que se vean afectados sus ingresos. La empresa proveedora de servicios en las áreas rurales es la principal interesada, al ingresar al mercado, en poder recuperar su inversión, sin que ello conlleve a establecer una tarifa excesiva que disminuya el tráfico cursado”. 17 Ley 28295 promulgada el 28 de junio del 2004. 18 Ley 28737 promulgada el 28 de abril del 2006. 19 “Incorporan artículo al Título VI de las Condiciones de Uso de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones”. Resolución de Consejo Directivo N° 055-2006-CD/Osiptel del 12 de septiembre del 2006. 20 Decreto Supremo 041-2002-MTC promulgado el 22 de agosto del 2002 y derogado por el Art. 3 del Decreto Supremo 021-2007-MTC, publicado el 06 julio 2007.




Segunda etapa 2007-2009

Según la actual Ley del Fitel, el fondo “financiará, exclusivamente, servicios de telecomunicaciones en áreas rurales o en lugares considerados de preferente interés social, así como la infraestructura de comunicaciones necesaria para garantizar el acceso a tales servicios, de ser el caso”. (Art. 1)

El MTC actúa como Secretaría Técnica del Fitel y la administración está a cargo de un Directorio presidido por el titular del MTC e integrado por el titular del Ministerio de Economía y Finanzas y el Presidente del Consejo Directivo del Osiptel. En esta segunda etapa del fondo, además de contar con la aprobación del SNIP, los proyectos a ser financiados deben ser aprobados por el Directorio del Fitel a propuesta de la Secretaría Técnica y luego implementados por la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (ProInversión). Finalmente la Secretaría Técnica se encarga de supervisar los proyectos financiados por Fitel. (Decreto Supremo 036-2008-MTC21)

En febrero del 2007 se incorporaron los Lineamientos para desarrollar y consolidar la competencia y la expansión de los servicios de telecomunicaciones en el Perú22 en los Lineamiento de Apertura para establecer el marco que promueva el desarrollo de los servicios de telecomunicaciones y la expansión de los servicios en áreas rurales y lugares de preferente interés social. En relación con el acceso universal, establece que el MTC y Osiptel deben fomentar la expansión de redes hacia los distritos no atendidos por algún tipo de servicio, además de un tratamiento favorable para operadores rurales. Se determina también que podrán ser utilizados esquemas de Asociaciones Público Privado (APP) para el desarrollo de los servicios públicos de telecomunicaciones.

En mayo del 2007 se publicó la Ley para la expansión de infraestructura en telecomunicaciones23 cuyo objetivo es establecer un régimen especial y temporal principalmente en áreas rurales, de preferente interés social y zonas de frontera para instalar y desarrollar la infraestructura necesaria para prestar servicios públicos de telecomunicaciones24.

En agosto del 2008 se promulgó el Marco general para la promoción de los servicios públicos de telecomunicaciones en áreas rurales y de preferente interés social25 con el objetivo de consolidar en un texto normativo las normas aplicables en dichas zonas, incentivar la prestación del servicio en las mismas y adoptar nuevas políticas para promover la inversión privada. Asimismo, determina que el principio de acceso universal “comprende el acceso en el territorio nacional a un conjunto de

servicios públicos de telecomunicaciones esenciales y de valor agregado, capaces de transmitir voz y datos, tales como telefonía fija, servicios móviles, larga distancia, portador local, Internet; así como la utilización de la banda ancha”.

A partir del 2007 se han adjudicado tres proyectos de telecomunicaciones, dos de los cuales ya se encuentran en etapa de instalación. El número de beneficiarios será 4 millones y el desembolso asciende a US$ 67 millones. Los proyectos cubrirán un total de 4,751 centros poblados con telefonía de abonados o pública y 3,723 centros con Internet.

Proyecto Año Empresa Servicio Monto financiado

(miles US$)

Centros poblados


Estado

Programa “Implementación del

Servicio Banda Ancha a Nivel Nacional”

2007 Rural Telecom S.A.C.

TUP* Telefonía de

abonados Internet

8,837 1,928 1.3 mill. En etapa de instalaciones

Programa “Implementación de

2008 Consorcio Ameritel –

Internet 9,445 1,050 1.1 mill. En etapa de instalaciones

21 Reglamento de Administración y Funciones del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones – Fitel promulgado el 31 de octubre del 2008. 22 Decreto Supremo 003-2007-MTC promulgado el 01 de febrero del 2007. 23 Ley 29022 promulgada el 18 de mayo del 2007. 24 Entre otros, establece que los permisos sectoriales, regionales, municipales necesarios para abrir pavimentos, calzadas o aceras en la vía pública se sujeten al silencio administrativo positivo en un plazo de 30 días (Art. 5). Además, el uso de las áreas y bienes de dominio público (suelo, subsuelo y aires de caminos públicos, calles y plazas) es gratuito para el despliegue, mejoras y/o mantenimiento de la infraestructura instalada o por instalarse (Art. 6). Así también se establecen obligaciones para empresas concesionarias de carreteras y electricidad (Art. 8). 25 Decreto Supremo 024-2008-MTC promulgado el 15 de agosto del 2008.




Telecomunicación Rural – Internet Rural”

Cime - Valtron

Proyecto “Provisión del

Servicio de Datos y Voz en Banda Ancha para

Localidades Rurales del Perú - BAS”

2009 Telefónica del Perú

TUP* Telefonía de

abonados Internet

48,849 3,852 1.6 mill.

Las instalaciones empezarán en agosto del 2009

Tabla 3. Proyectos formulados por Fitel y adjudicados a través de ProInversión desde el 2007

*Telefonía de uso público Fuente: Fitel

Cabe mencionar que en esta segunda etapa se adjudicó el proyecto piloto “Implementación de Telefonía Domiciliaria y Locutorios Telefónicos en los Distritos de Huayllay y Santa Ana de Tusi – Pasco” a Gamacom S.A.C. que ha beneficiado a 5,742 habitantes y ha recibido un financiamiento de US$ 222,17626.

Estos proyectos de telecomunicaciones adjudicados desde el 2007 beneficiarán a un mayor número de habitantes y comprenden un monto de financiamiento más alto que los proyectos adjudicados durante la primera etapa (1998-2006), sobre la base de estos indicadores el desempeño del fondo habría sido mejor en la segunda etapa.

EXPANSIÓN DE LA TELEFONÍA MÓVIL

En los últimos años, la penetración de telefonía móvil se ha incrementado de forma significativa en los últimos años pasando de 20.5 a 74.9 líneas por 100 habitantes entre el 2005 y el 2008. Las empresas que operan en el sector son Telefónica Móviles, América Móvil (ex TIM) y Nextel, con 63%, 34% y 3% del número de líneas en servicio, respectivamente.

Entre los factores que explican esta importante expansión en los últimos años se pueden identificar, además de la favorable coyuntura macroeconómica27 al incremento de la competencia en el sector. Según Gallardo, López y Gonzales (2007) a partir del 2005 se diseñaron políticas que permitieron ampliar la penetración del servicio móvil. Asimismo, se han reducido los costos de la expansión móvil mediante: (i) la disminución de aranceles a equipos y (ii) la reducción del pago por concepto de canon.

Las políticas señaladas en Gallardo et.al. (2007) se relacionan con los cargos de terminación y las tarifas de comunicaciones fijo – móvil, entre estas podemos mencionar la reducción gradual de los cargos de terminación mediante reducciones aplicadas durante tres años. En noviembre de 2005, Osiptel estableció los cargos de interconexión tope por terminación de llamada en las redes móviles28. Este cargo se ha reducido de forma gradual en aproximadamente 46% desde el primer trimestre del 2006 hasta el primer trimestre del 2009, lo que ha otorgado predictibilidad al mercado.

Durante el 2006, se eliminaron los aranceles para los terminales de servicios móviles29 lo que redujo el precio del terminal en 30% aproximadamente. Así también se aprobó el “Reglamento del Canon por el uso del Espectro Radioeléctrico para Servicios Públicos Móviles”30 que modificó la forma de cobro del canon por el uso del espectro radioeléctrico. Se pasó de un esquema de cobro por número de terminales móviles a otro en función del uso del ancho de banda asignado. De esta forma se pasó de un esquema que castigaba la expansión por uno que fomenta el uso eficiente del espectro, además se determinó que la prestación de un nuevo servicio en la banda asignada para el servicio móvil ya concedido, no altera el pago del canon. Las empresas debían formalizar su compromiso de expansión en 250 distritos (elegidos dentro de los seleccionados por el MTC) para acogerse al reglamento. (Barrantes y Pérez, 2008; Galarza, 2008)

A pesar que el Fitel no financia proyectos que incrementen la cobertura de la telefonía móvil, en ciertas ocasiones el Estado tiene la potestad de exigir al operador ampliar la cobertura del servicio de telefonía móvil. A fines del 2004 dos importantes empresas de telefonía móvil, Telefónica Móviles y Comunicaciones Móviles (ex BellSouth), se fusionaron y el MTC estableció como condición a esta fusión ampliar la cobertura del servicio de telefonía móvil a 2,000 localidades que no cuenten con el servicio o cuenten con él de forma deficiente en un plazo de tres años. Asimismo, en marzo del 2005 se entregó en concesión por veinte años una de las bandas de 1,900 MHz a América Móvil y se obligó al operador a cumplir con 26 Se asume un tipo de cambio de S/.2.93 por dólar. 27 Entre el 2005 y el 2008 la tasa real promedio de crecimiento anual del Producto Bruto Interno fue de 8.3%. 28 Resolución de Consejo Directivo N° 070-2005-CD/Osiptel. 29 Mediante el D.S. 211-2006-MEF. 30 Decreto Supremo 043-2006-MTC promulgado el 27 de diciembre del 2006.




un Plan Mínimo de Expansión en dos años que consiste en brindar el servicio de telefonía móvil en quince provincias de seis departamentos con baja densidad de telefonía móvil31. Así también, en julio del 2007 se entregaron en concesión las bandas B, D y E del servicio de comunicaciones personales (PCS por sus siglas en inglés). América Móvil se adjudicó la banda B y Nextel, las bandas D y E. La firma estos contratos permitirá que 300 nuevos distritos cuenten con cobertura móvil, 200 distritos a cargo de América Móvil y 100 por Nextel. (Barrantes y Pérez, 2008; Mesía, 2006 y Ruiz 2008) LOGROS Y RETOS DE LAS POLÍTICAS DE ACCESO UNIVERSAL Y EXPANSIÓN DEL SERVICIO DE TELECOMUNICACIONES

En el 2008 se cumplieron diez años desde que se adjudicó el primer proyecto de Fitel y, a pesar de diversas consideraciones32, los proyectos implementados durante su primera etapa han beneficiado a seis mil centros poblados y han recibido un financiamiento de US$ 53 millones. Asimismo, empresas como Gilat to Home y Rural Telecom se encuentran operando a pesar que hace algunos años dejaron de recibir el subsidio del fondo.

A inicios de los noventa aproximadamente setenta mil localidades no contaban con servicios de voz (telefonía pública, fija de abonados o móvil), mientras que según la información disponible en la página web de Fitel, cuarenta mil centros poblados aproximadamente no cuentan con ningún servicio de comunicación de voz33. Estos datos indican el importante avance en la expansión de estos servicios que se ha debido a las políticas y al marco normativo que han fomentado la expansión de los públicos de telecomunicaciones por los operadores establecidos en las zonas urbanas, operadores rurales y el fondo.

En los últimos años, Fitel viene financiando proyectos con la tecnología de banda ancha los que en el marco de la convergencia permiten brindar distintos servicios como telefonía de abonados, teléfonos públicos e Internet. A junio del 2009 se están implementando dos proyectos con esta tecnología y existen otros por adjudicar34. (León 2009) Sin embargo, todavía se requiere un importante avance en este tipo de proyectos ya que aproximadamente el 83% de centros poblados en el Perú no cuentan con Internet de banda ancha35.

Cabe mencionar que se presentan importantes retos a la sostenibilidad económica de las empresas operadoras dado los shocks no anticipados de demanda, originados por la expansión de la telefonía móvil como sustituto a la telefonía de uso público, en los distritos donde operan los proyectos del Fitel. Mientras que el nivel de tráfico total se ha incrementado en los últimos años en aquellas localidades beneficiadas que cuentan únicamente con el servicio provisto por el Fitel, el tráfico en las localidades beneficiadas por Fitel que además cuentan con otro operador fijo o móvil se ha reducido. Esta situación ha generado solicitudes de aumento de las tarifas de parte de los operadores en la medida que el subsidio de Fitel comprende los cinco primeros años de operación.

REFLEXIONES FINALES

A pesar del importante avance en la cobertura del sector en los últimos años, gran parte de la población todavía no accede a estos servicios. Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), al cuarto trimestre del 2008 el 29.0% de los hogares contaba con teléfono fijo, el 60.0% contaba con al menos un celular y el 7.6% de los hogares tenía Internet; mientras que a nivel rural estos porcentajes ascienden a, 2.4%, 29.3% y 0.1% respectivamente. Cabe señalar que la telefonía móvil ha presentado las mayores tasas de crecimiento en especial en los últimos años.

En el Perú, la principal política de acceso universal está constituida por el Fitel que subsidia proyectos para expandir los servicios de comunicaciones esenciales hacia áreas rurales y de preferente interés social. Mientras que en los primeros años del fondo, el ritmo de ejecución de los ingresos fue 65.6%, a partir del 2004 este porcentaje se redujo a menos de la mitad debido a factores institucionales relacionados con la duplicidad de funciones con la Oficina de Proyectos de Comunicaciones del MTC y la dificultad para que los proyectos del Fitel sean aprobados por el SNIP. Sin embargo en los últimos años esta situación se estaría revirtiendo dados los importantes montos adjudicados en la segunda etapa del fondo.

31 Según el contrato, la “Sociedad Concesionaria deberá contar con un mínimo de quince mil líneas en servicio en total en las quince provincias escogidas. Esta obligación está sujeta a la existencia de demanda, para lo cual la Sociedad Concesionaria deberá acreditar fehacientemente dicha situación ante Osiptel, quien se encargará de su verificación”. 32 Como aquellas relacionadas con la calidad del servicio. 33 Información a febrero del 2008. 34Como los proyectos: (i) “Banda Ancha Rural San Gabán – Puerto Maldonado” que beneficiará a 64 mil habitantes en 89 localidades con

un financiamiento aproximado de US$ 3.7 millones y (ii) “Proyecto de Banda Ancha para el desarrollo del Valle de los ríos Apurímac y

Ene – VRAE” que beneficiará a 85 mil habitantes en 311 localidades con un financiamiento aproximado de US$ 4.6 millones. (Ruiz, 2008) 35 Información a febrero del 2008.




Además de los cambios en la normativa relacionados con el Fitel, el Estado ha adoptado una política de promoción del acceso de las áreas rurales y de preferente interés social a los servicios de telecomunicaciones como estrategia de integración y lucha contra la pobreza. De este modo, mediante lineamientos y modificaciones a la normativa existente, el MTC y el Osiptel promueven la integración de estas zonas a la red pública de telecomunicaciones. Asimismo, a partir del 2004 se fomentó la expansión en móvil mediante incentivos a la competencia y obligaciones de expansión del servicio. De este modo las políticas adoptadas han fomentado efectivamente de desarrollo de las TICs en el ámbito rural.

Finalmente, para fomentar el avance en acceso universal y la expansión de los servicios públicos se debe propiciar la innovación y adaptación tecnológica a la realidad del sector rural de parte del sector privado así como la inversión de los operadores rurales para lograr esta expansión y a la vez la sostenibilidad de los proyectos una vez culminado el subsidio, ante por ejemplo la reciente reducción del tráfico de los operadores rurales.

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