Politicas y bienes sociales - caritas-web.s3.amazonaws.com · Anexo 2 _____ 112 Capítulo 2....

SECRETARA DE ESTADO DE POLTICA SOCIAL

DIRECCIN GENERALDE POLTICA SOCIAL

MINISTERIODE EDUCACIN,POLTICA SOCIAL Y DEPORTE

Polticas y bienes sociales

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Polticas y bienes socialesProcesos de vulnerabilidad y

exclusin social

COLECCIN DE ESTUDIOS

Ana Arriba Gonzlez de Durana(coordinadora)

Fundacin FoessaFomento de Estudios Sociales

y de Sociologa Aplicada

Madrid, 2008

Ana Arriba Gonzlez de Durana(coordinadora)

FUNDACIN FOESSA San Bernardo, 99 bis 28015 Madrid [email protected] www.foessa.es

Critas Espaola Editores San Bernado, 99 bis 28015 Madrid Telf.: 91 444 10 00 [email protected] www.caritas.es

ISBN: 978-84-8440-485-9Depsito Legal: M. 51.556-2008

Preimpresin e impresin:Grficas Arias Montano, S. A. 28935 Mstoles (Madrid)

Impreso en Espaa/Printed in Spain

COLECCIN DE ESTUDIOS | 27

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Realizacin del Estudio

Coordinadora:

Arriba Gonzlez de Durana, Ana. Investigadora Ramn y Cajal, rea de Sociologa. Departa-mento de Fundamentos de Economa e Historia Econmica de la Universidad de Alcal.

Autores:

Antn Alonso, Fernando. Investigador de la Universidad Complutense de Madrid.Arriba Gonzlez de Durana, Ana. Investigadora Ramn y Cajal, rea de Sociologa. Departa-

mento de Fundamentos de Economa e Historia Econmica de la Universidad de Alcal.Casado Prez, Demetrio. Director del Seminario de Intervencin y Polticas Sociales (SIPOSO).Corts Alcal, Luis. Profesor titular de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa de la Universidad

Complutense de Madrid.Garca Serrano, Carlos. Profesor titular del Departamento de Fundamentos de Economa e Historia

Econmica de la Universidad de Alcal.

Grvas, Juan. Mdico rural; profesor de atencin primaria en la Escuela Nacional de Sanidad, y profesor de salud pblica de la Facultad de Medicina de la Universidad Autnoma de Madrid.

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Guinea, Daniel. Investigador Ramn y Cajal en el Departamento de Sociologa I de la Universidad Nacio-nal de Educacin a Distancia.

Hernndez Monsalve, Mariano. Psiquiatra, jefe de los Servicios de Salud Mental del Distrito de Tetun, Madrid.

Levy Copello, Horacio. Investigador asociado de la University of Essex, Inglaterra, y European Centre for Social Welfare Policy and Research, Austria.

Lpez de la Nieta Beo, Myriam. Profesora del Departamento de Sociologa VI en al Facultad de Educacin de la Universidad Complutense de Madrid y en el Colegio Universitario Cardenal Cisneros de Madrid.

Malo, Miguel ngel. Profesor titular del Departamento de Economa e Historia Econmica de la Uni-versidad de Salamanca.

Martnez Lpez, Carlos. Socilogo.Moreno Fuentes, Francisco Javier. Investigador, Instituto de Polticas y Bienes Pblicos (CSIC).Navarrete Ruiz, Jimena. Investigadora de la Universidad Complutense de Madrid.Prez-Gimnez, Roser. Profesora de la Escuela Universitaria Cruz Roja-Terrassa. Investigadora de

SAPS-UAB.

Salas, Gonzalo. Investigador del Instituto de Economa de la Universidad de la Repblica de Uruguay.


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ndice

Introduccin. Polticas sociales y dimensiones de vulnerabilidad _____________________________________________ 13

1. Dimensiones de vulnerabilidad y exclusin social _________________________________ 142. Reformas de las polticas sociales ______________________________________________________ 213. Una cuestin comn: descentralizacin territorial de las polticas sociales ___ 264. Equilibrios institucionales: Estado, mercado y sociedad civil en las polticas

sociales _______________________________________________________________________________________ 285. La crisis al final de esta historia _________________________________________________________ 29

Captulo 1. Mercado de trabajo ___________________________________________________ 31

1. Empleo y exclusin social: el estado de la cuestin ________________________________ 331.1. Introduccin _______________________________________________________________________ 331.2. Exclusin, vulnerabilidad y mercado de trabajo ___________________________ 341.3. Estudios sobre pobreza y mercado de trabajo en Espaa ________________ 381.4. Polticas desarrolladas: una panormica _____________________________________ 51

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1.5. Conclusiones _______________________________________________________________________ 601.6. Bibliografa _________________________________________________________________________ 62

2. La exclusin en relacin con el empleo en Espaa _________________________________ 652.1. Introduccin _______________________________________________________________________ 652.2. Delimitacin de los hogares vulnerables o en riesgo de exclusin ____ 672.3. Caractersticas de los hogares excluidos del mercado de trabajo ______ 752.4. Atrapamiento en la temporalidad __________________________________________ 862.5. Evolucin de la poltica de mercado de trabajo y los riesgos

de exclusin: una interpretacin ____________________________________________ 1012.6. Conclusiones _____________________________________________________________________ 1072.7. Bibliografa _______________________________________________________________________ 110Anexo 1 _________________________________________________________________________________ 111Anexo 2 _________________________________________________________________________________ 112

Captulo 2. Proteccin frente a la exclusin a travs de la garanta de rentas __________________________________________ 115

1. Proteccin social, pobreza y exclusin social: el papel de los mecanismos de proteccin de rentas ________________________________________________________________ 117

1.1. Introduccin _____________________________________________________________________ 1171.2. Desarrollo de los mecanismos de proteccin de rentas ________________ 1181.3. Estructura, cobertura e intensidad de la proteccin por rentas:

evolucin de la ltima red protectora ______________________________________ 1301.4. La proteccin de rentas desde la perspectiva de los hogares _________ 1491.5. Conclusiones _____________________________________________________________________ 1701.6. Bibliografa _______________________________________________________________________ 172Anexo ___________________________________________________________________________________ 174

2. Deducciones personales y familiares como mecanismo de proteccin de rentas en una dcada de reformas del IRPF espaol _________________________ 179

2.1. Introduccin _____________________________________________________________________ 1792.2. Desigualdad, pobreza y polticas redistributivas en Espaa ___________ 1812.3. Las deducciones personales y familiares como instrumento

de proteccin de rentas _______________________________________________________ 1872.4. Metodologa _____________________________________________________________________ 2002.5. Resultados ________________________________________________________________________ 2042.6. Comentarios finales ____________________________________________________________ 2172.7. Bibliografa _______________________________________________________________________ 218

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ndice

Anexo 1 _________________________________________________________________________________ 221Anexo 2 _________________________________________________________________________________ 225

Captulo 3. La exclusin residencial en Espaa _______________________ 229

1. Introduccin ______________________________________________________________________________ 2312. El sistema de provisin residencial en Espaa _____________________________________ 2323. El acceso a la vivienda __________________________________________________________________ 2474. Los principales componentes de la exclusin residencial ______________________ 261

4.1. La habitabiliad: chabolismo e infravivienda _______________________________ 2614.2. La desadecuacin residencial: hacinamiento y accesibilidad fsica __ 273

5. Pobreza y situacin residencial _______________________________________________________ 2886. Intervencin pblica y exclusin residencial ______________________________________ 3027. A modo de breve conclusin __________________________________________________________ 3148. Bibliografa ________________________________________________________________________________ 316

Captulo 4. Sistema educativo y desigualdad. Un estudio sobre los logros educativos de la poblacin y algunos aspectos del fracaso escolar ________________ 321

1. Introduccin ______________________________________________________________________________ 3232. Panormica sobre la evolucin del sistema educativo en Espaa ____________ 324

2.1. Marco normativo de la Unin Europea _____________________________________ 3262.2. Marco normativo espaol _____________________________________________________ 328

3. Concepto de exclusin y vulnerabilidad educativas _____________________________ 3414. Niveles educativos de la poblacin __________________________________________________ 3445. Educacin de adultos ___________________________________________________________________ 3516. Abandono educativo de los jvenes ________________________________________________ 3557. Sistema educativo y fracaso escolar _________________________________________________ 358

7.1. Niveles de escolarizacin en las etapas inferiores a la educacin postobligatoria __________________________________________________________________ 358

7.2. Abandono durante la escolarizacin obligatoria ________________________ 3627.3. Abandono tras cursar 4. de la ESO _________________________________________ 3667.4. Desfase curricular _______________________________________________________________ 370

8. Colectivos en riesgo de exclusin educativa ______________________________________ 3728.1. Alumnos con necesidades educativas especiales (ACNEE) ____________ 3738.2. Minoras tnicas: alumnado gitano _________________________________________ 378

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8.3. Alumnado extranjero e inmigrante _________________________________________ 3828.4. La atencin educativa al alumnado con dificultades ____________________ 390

9. Conclusiones ____________________________________________________________________________ 39710. Bibliografa ______________________________________________________________________________ 402Anexo 1 ________________________________________________________________________________________ 405Anexo 2 ________________________________________________________________________________________ 408

Captulo 5. Acceso, estructura y uso del Sistema Nacional de Salud: efecto sobre las desigualdades en salud y exclusin social _____________________________________ 409

1. Salud, sanidad y exclusin social en Espaa _______________________________________ 4111.1. Introduccin _____________________________________________________________________ 4111.2. Universalizacin y limitaciones en el acceso a las perstaciones

del Sistema Nacional de Salud _______________________________________________ 4121.3. Usos diferenciales y equidad en el SNS ____________________________________ 4221.4. Desigualdades en salud _______________________________________________________ 4261.5. Poltica sanitaria y lucha contra la exclusin social ______________________ 4401.6. Conclusin _______________________________________________________________________ 4451.7. Bibliografa _______________________________________________________________________ 446

2. Atencin primaria de salud, poltica sanitaria y exclusin social ______________ 449 2.1. Introduccin, con fundamento. Geografa e historia ___________________ 449 2.2. Los beneficios del filtro _______________________________________________________ 451 2.3. Uso innecesario mdico y prevencin cuaternaria _____________________ 452 2.4. Cascadas diagnsticas y teraputicas (e incertidumbre clnica) _____ 453 2.5. Con las urgencias, prudencia ________________________________________________ 454 2.6. Uso en la prctica de los especialistas _____________________________________ 456 2.7. Desigualdad en el uso necesario de los especialistas __________________ 457 2.8. Reforma pro contenido (y la reforma pro coordinacin?) ___________ 459 2.9. Poltica, atencin primaria y comunidades autnomas _______________ 4602.10. Provisin privada, financiacin pblica. Equidad, igualdad y calidad 4622.11. La verdad? En los presupuestos ___________________________________________ 4642.12. Desigualdades en salud (y su reversin clnica?) ______________________ 4652.13. Conclusiones (y recomendaciones) _______________________________________ 4662.14. Bibliografa ______________________________________________________________________ 468

3. Se relaciona el nivel de rentas de las Comunidades Autnomas, la desigualdad en su distribucin y el riesgo de pobreza con el nivel de salud? __________________ 471

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ndice

3.1. Introduccin ____________________________________________________________________ 471 3.2. Desigualdades sociales y de salud _________________________________________ 472 3.3. La OMS y su papel en la definicin de las desigualdades en salud _ 475 3.4. Los determinantes de la salud y el perfil epidemiolgico en el estudio

de las desigualdades sociales _______________________________________________ 477 3.5. Los estudios sobre la salud y las desigualdades de la poblacin

espaola _________________________________________________________________________ 480 3.6. Los estudios relativos a la poltica sanitaria y las desigualdades

entre Comunidades Autnomas ___________________________________________ 486 3.7. Se relaciona el nivel de renta de las Comunidades Autnomas, su

distribucin desigual y el riesgo de pobreza con el nivel de salud? 490 3.8. Metodologa ____________________________________________________________________ 490 3.9. Resultados ______________________________________________________________________ 4993.10. Discusin ________________________________________________________________________ 5023.11. Conclusiones ___________________________________________________________________ 5053.12. Bibliografa ______________________________________________________________________ 5063.13. Anexo a Tabla 5.22 ____________________________________________________________ 510

4. La salud mental en los procesos de exclusin social _____________________________ 5114.1. Introduccin _____________________________________________________________________ 5114.2. Sobre la exclusin ___________________________________________________________ 5124.3. Enfermedad mental y exclusin social _____________________________________ 5144.4. Produccin de marginacin y exclusin ___________________________________ 5194.5. En lo que se refiere a la relacin entre exclusin y enfermedad mental 5214.6. Desinstitucionalizacin psiquitrica ________________________________________ 5224.7. Qu hacer? ______________________________________________________________________ 5254.8. Bibliografa _______________________________________________________________________ 531

Captulo 6. Los servicios sociales: carencias relativas a las situaciones de pobreza y marginacin social; y exclusiones y desigualdades de su accin protectora __________________________________________ 535

1. Antecedentes y enfoque _______________________________________________________________ 5372. La rama de los servicios sociales y sus defectos institucionales _______________ 538

2.1. Caracterizacin de los servicios sociales ___________________________________ 5382.2. Servicios sociales y Asistencia social ________________________________________ 5402.3. Factores de exclusin y desigualdad en la proteccin de los servicios

sociales pblicos ________________________________________________________________ 544

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2.4. Los cambios de la LAAD en el rgimen institucional de los servicios sociales ____________________________________________________________________________ 548

2.5. La colaboracin privada fraccional __________________________________________ 5513. Carencias en la oferta de los servicios sociales pblicos ante las situaciones

de pobreza y marginalidad social. Seleccin de clases de actividades y prestaciones ______________________________________________________________________________ 553

3.1. Prospeccin de demanda y oferta proactiva ______________________________ 5543.2. Enfoque comunitario. El caso de la mediacin familiar _________________ 5573.3. Diagnstico, orientacin y seguimiento individualizados. El caso de

la minusvala __________________________________________________________________ 5603.4. Apoyo a la crianza infantil comn ___________________________________________ 5623.5. Atencin (en servicios sociales) a la enfermedad mental ______________ 5673.6. Atencin a personas con discapacidad intelectual afectadas por el

rgimen penal-penitenciario _________________________________________________ 5703.7. Actividades y prestaciones para situaciones de prostitucin _________ 582

4. Exclusiones socioeconmicas _________________________________________________________ 5844.1. Periodo de carencia de empadronamiento _______________________________ 5854.2. La LAAD salva las barreras territoriales _____________________________________ 5854.3. Baremos impropios _____________________________________________________________ 5854.4. El copago _________________________________________________________________________ 5884.5. Posibles inhibiciones ___________________________________________________________ 589

5. Desigualdades entre comunidades autnomas y dentro de las mismas. Seleccin de clases de prestaciones _________________________________________________ 591

5.1. Prestaciones bsicas ____________________________________________________________ 5915.2. Prestaciones para las personas sin hogar __________________________________ 5935.3. Prestaciones relativas a la discapacidad ___________________________________ 5965.4. Servicios sociales para el envejecimiento _________________________________ 598

6. Conclusiones _____________________________________________________________________________ 6016.1. Carencias de la oferta pblica en seis lneas y reas examinadas _____ 6016.2. Factores de exclusin y de desigualdad ___________________________________ 6026.3. Exclusiones _______________________________________________________________________ 6036.4. Desigualdades territoriales para cuatro reas examinadas ____________ 603

7. Bibliografa ________________________________________________________________________________ 605

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I IntroduccinPolticas sociales y dimensiones de vulnerabilidad

Este libro rene los resultados de una serie de investigaciones que forman parte de los trabajos enmarcados en el Informe FOESSA 2008, destinado a estudiar el desarro-llo social espaol en las ltimas dcadas y sus vnculos con la cuestin de la exclusin social. En particular, los distintos captulos de este libro tienen por objeto de anlisis los itinerarios seguidos por las polticas sociales espaolas en las ltimas dcadas y su relacin con los procesos de exclusin social en la Espaa del siglo xxi.

Los autores de este texto hemos aspirado a travs de nuestras aportaciones a dar respuesta a una cuestin comn relativa a los principales cambios en las polticas sociales espaolas poniendo especial nfasis en conocer cul es su relacin con las transformaciones sociales, en especial con aquellas que tienen que ver con los proce-sos e itinerarios de vulnerabilidad y exclusin social. La asuncin de partida es que las polticas sociales se inscriben en complejos entramados institucionales formados por mercados, Estados y sociedad civil (en referencia tanto a organizaciones formales del tercer sector como a las relaciones informales de solidaridad, principalmente las familiares). Nuestra perspectiva se ha centrado en la accin pblica, en la accin del Estado en estos entramados y su interaccin con el papel de mercados y sociedad civil.

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En este marco nos ha interesado conocer cul es el papel de las polticas sociales en el acceso a los bienes, recursos y servicios (empleo y recursos econmicos, educacin, salud, vivienda o ayudas personales para el bienestar) que constituyen los mnimos aceptables en nuestras sociedades. Por lo tanto, los distintos trabajos se centran en la relacin entre los derechos sociales garantizados a travs de las polticas sociales y las transformaciones de los perfiles y procesos de vulnerabilidad y exclusin social. Por ello, nuestro foco son las situaciones de mayor desfavorecimiento.

El libro se relaciona con las cuestiones tratadas en otros apartados del Informe FOESSA 2008: por una parte, con los estudios sobre las distintas dimensiones de los procesos y trayectorias de la pobreza y la exclusin social y, por otra, con el estudio de la naturaleza social de los actores institucionales y sociales en el desarrollo del Estado de bienestar en el contexto del Modelo Social Europeo.

El libro se estructura en una serie de captulos centrados de forma monogrfica en la cobertura de derechos sociales o la proteccin de riesgos en los que se especia-lizan los sistemas pblicos de regulacin, financiacin y provisin: empleo, garanta de rentas, sanidad, educacin, vivienda y servicios sociales. A su vez estos captulos presentan el tema estructurado en uno o varios captulos, segn sus autores hayan estimado ms oportuno. Es decir, los captulos se centran en las distintas ramas de la poltica social, en tanto que sistemas de provisin de un tipo de recursos para hacer frente a una determinada necesidad o riesgo. Por lo tanto, los captulos se organizan siguiendo la divisin tradicional de sectores, sistemas o ramas de la accin o interven-cin social, en detrimento de nuevos enfoques centrados ms objetivos o principios que cruzan transversalmente estas reas (inclusin social, igualdad de oportunida-des, activacin laboral, conciliacin laboral y familiar o anti discriminacin, por po-ner un ejemplo).

Como introduccin a los distintos trabajos, quisiera hacer una somera lectura transversal de los distintos captulos. Pretendo tambin con ello realizar una sntesis de los principales resultados en torno a cuatro cuestiones centrales y comunes para las investigaciones que aqu se presentan: cules son los principales riesgos o vulnerabili-dades que abordan las polticas, cules han sido los desarrollos de las polticas sociales y, ms concretamente, cmo se han visto afectados por el proceso de descentralizacin de la poltica espaola y, por ltimo, cules son las orientaciones seguidas por los equi-librios institucionales entre mercados, Estado y sociedad civil en cada una de ellas.

1. Dimensiones de vulnerabilidad y exclusin social

A pesar de las diferentes formas de comprender las situaciones de desfavorecimien-to, hay un amplio acuerdo sobre la necesidad de hacerlo de forma multidimensional.

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Introduccin I

Las polticas sociales que estudiamos en este libro, sin embargo, se dirigen prioritaria-mente a proteger o dar respuesta a riesgos en una dimensin concreta (falta de empleo, de renta, de salud o de vivienda). Por ello, y siguiendo esta orientacin, entre nuestros objetivos se encontraba la identificacin de vulnerabilidades y riesgos sociales a los que se enfrentan las poblaciones en situacin de mayor desfavorecimiento, en procesos y trayectorias de exclusin social y el acceso y uso de los mnimos de estos sistemas por parte de poblaciones en situacin de pobreza y fuerte vulnerabilidad.

Por lo tanto, es importante comenzar puntualizando que nuestros trabajos no son estudios de exclusin social. Al estudiar los riesgos de exclusin social en cada una de las reas no los identifica con las situaciones o trayectorias de exclusin social, pero s se est haciendo referencia a factores de deterioro de las condiciones sociales o de desen-cadenantes, en ocasiones, de trayectorias de exclusin social. Es decir, las vulnerabilida-des que se estudian en cada uno de los captulos no son exclusin social por s mismas, sino factores que interaccionan en los procesos e itinerarios de exclusin social.

La participacin laboral es el espacio privilegiado de integracin o insercin social, fundamentalmente por ser la forma habitual de consecucin de ingresos que prote-gen de la pobreza en las economas desarrolladas. En Espaa, ms de dos de cada tres hogares (un 67,6% de media entre 1992 y 2004) reciben ingresos a travs de esta va, y este porcentaje ha crecido desde mediados de la dcada de los noventa, como conse-cuencia de la expansin econmica y la creacin de empleo.

Por ello, las vulnerabilidades en el espacio laboral se han identificado fundamen-talmente con la falta de empleo. Sin embargo, como sealan M. A. Malo y C. Garca Serrano, las relaciones entre pobreza, exclusin y desempleo son ms complejas y estn mediadas por el papel de la familia y la proteccin social y por la duracin de las situa-ciones. Por otra parte, como sealan los autores, las vulnerabilidades se relacionan cada vez ms con la falta de calidad en el empleo o, dicho de otro modo, con la precariedad del vnculo con el mercado de trabajo: bien como atrapamiento en la temporalidad, bien como insuficiencia de los ingresos para posibilitar la cobertura de las necesidades bsicas. Aunque reducido los trabajadores atrapados en la temporalidad se agrupan en colectivos concretos para quienes el riesgo de devenir de exclusin puede conver-tirse en algo cierto.

Adems, al igual que el desempleo, la precariedad es sensible al ciclo econmico. Y tanto los riesgos de desempleo como los de atrapamiento en la temporalidad se dis-tribuyen desigualmente por territorios, tipos de hogar, nivel de estudios y momentos del ciclo vital segn sexo. La vulnerabilidad al atrapamiento se concentra entre los 22 y 32 aos, en mujeres se dispersa por todos los grupos de edad, mientras que entre los varones se concentra en mayor medida bajo los 22 aos y sobre los 42 aos. El reparto familiar y generacional del paro y de la temporalidad dista, por otra parte, de ser igualitario, ya que se concentra en los hijos e hijas y los cnyuges (principalmente mujeres).

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Ante el riesgo de pobreza de los hogares cuando no hay o ha finalizado la relacin con la actividad laboral, o el acceso a la misma es difcil, entran en accin las polticas de proteccin de rentas. En ausencia de ingresos por participacin laboral, un conjunto de programas de transferencia de rentas sustituyen o garantizan, protegen, por tanto, frente al riesgo de pobreza y de exclusin social. En Espaa, estos programas forman un conjunto altamente fragmentado en prestaciones orientadas a garantizar rentas de forma ms o me-nos permanente o indefinida (pensiones, desempleo y asistencia social). En los ltimos diez aos, las reformas fiscales han aspirado a transformar las deducciones personales y fa-miliares (IRPF) en las polticas de alivio de la pobreza, como sealan H. Levy y G. Salas.

A pesar de su dispersin, el conjunto mantiene una lgica organizadora de tras-fondo. El principal criterio sobre el que se organiza nuestra proteccin de rentas es la participacin, presente o pasada, en el mercado de trabajo: las prestaciones para la poblacin inactiva son ms y mejores (cobertura, intensidad, condicionalidad) que las destinadas a poblacin potencialmente activa, como muestran A. Arriba y D. Guinea. Esta jerarqua organizativa del modelo contributivo se asienta sobre una filosofa del merecimiento basada en el valor del trabajo como el instrumento de acceso a las rentas econmicas y en el hogar como espacio de acceso a esta proteccin.

Las prestaciones estn presentes en casi la mitad de los hogares espaoles, pero las ms generalizadas son las de jubilacin, recibidas por un tercio de ellos. A pesar de que tienen un importante papel en la moderacin de los niveles de pobreza de la poblacin, la pobreza es mayor entre los hogares con prestaciones, indicando una limitada capa-cidad del sistema para proteger a buena parte de la poblacin. En este marco general hay diferencias y lmites, ya que las prestaciones de asistencia social, las dirigidas a los hogares pobres, son las que muestran resultados menos eficaces. La combinacin con otros ingresos (salarios u otras prestaciones) permite a muchos hogares hacer frente al empobrecimiento. Cabe, pues, preguntarse por las condiciones de incompatibilidad de prestaciones que limitan o penalizan la acumulacin de ingresos de distintas fuentes en el seno de los hogares, lo que afecta especialmente a las prestaciones asistenciales y no contributivas. En definitiva, los hogares pobres acceden a prestaciones pobres que no permiten salir de la pobreza, tanto por su baja cuanta como por la imposibilidad de acumularse a otros ingresos y prestaciones.

En cuanto al papel de las deducciones personales y familiares por tramos, su creci-miento durante la ltima dcada ha afectado con menor frecuencia y en menor canti-dad a los grupos con rentas ms bajas y, en particular, en las reformas del ao 1999 y 2003, el ahorro impositivo medio es mayor conforme se incrementa la renta del hogar. Con las reformas, han ganado menos los grupos relativamente ms pobres en par-ticular los hogares monoparentales. Pese al impacto considerable que las deduccio-nes tienen en la reduccin de la pobreza, las reformas fiscales han tenido un efecto muy limitado sobre la pobreza, incluso incrementndola cuando es medida a travs de indicadores sensibles a la intensidad y la severidad.

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Introduccin I

La vivienda constituye en nuestro mundo occidental un recurso crucial para los individuos y hogares. A su vez, el acceso a la vivienda est condicionado por el nivel de renta, pero tambin condiciona la forma en que los hogares pueden acceder a dis-tintos niveles de bienestar o protegerse frente a procesos de empobrecimiento o exclu-sin social. Como muestran L. Corts, F. Antn, C. Martnez y J. Navarrete, el modelo residencial espaol de los ltimos aos, organizado a travs de los mecanismos del mercado, est actuando de manera muy negativa sobre los procesos de resolucin de las necesidades de alojamiento de algunos grupos y colectivos sociales. El incremen-to del coste social de la vivienda ha hecho que para muchos grupos sociales, incluso los econmicamente solventes, la compra de la vivienda se convierta en una continua amenaza, dado que el principal mecanismo de acceso es el endeudamiento.

En concreto, los grupos econmicos menos solventes carecen de capacidad econ-mica para resolver sus necesidades de vivienda, lo que contribuye al deterioro de las condiciones de alojamiento de estos grupos, retenindoles en viviendas en mal estado e inadecuadas, y refuerza su dependencia de las instituciones pblicas y privadas que trabajan en el sector del alojamiento. Entre los grupos sociales incapaces de resolver sus problemas residenciales de una manera adecuada, los autores distinguen entre aquellos que hacen frente a una situacin insatisfactoria de vivienda (hacinamiento, falta de accesibilidad y desadaptacin funcional) y los que afrontan la inadaptacin de las condiciones de la misma (problemas estructurales o carencia de instalaciones). Adems del chabolismo horizontal, el principal componente de las situaciones resi-denciales que incumplen los estndares mnimos de habitabilidad y de instalaciones bsicas en las viviendas y edificios es la denominada infravivienda vertical. En el ao 2001 fueron censados un nmero aproximado de 1.447.880 hogares que habitaban viviendas principales que se integraban en la categora de infravivienda, que represen-taban el 10,2% del conjunto de los hogares, un porcentaje que se distribuye de forma desigual por territorios.

A la inversa, las condiciones de alojamiento de colectivos en situaciones sociales precarias y de exclusin, esto es, hogares pobres, son peores, como lo muestran di-versos indicadores. La precariedad econmica incide directamente en las dificultades que encuentran los hogares pobres para hacer frente a los gastos totales de la vivienda. Para los hogares pobres acceder a la propiedad de la vivienda supone el 84,2% de sus ingresos mensuales y el 48,9% de los mismos al alquiler. La tasa de hacinamiento que presentan es del 5,8% en los hogares pobres y el 4,9% de los hogares pobres carecen de alguna instalacin bsica (agua corriente, evacuacin de aguas sucias o bao comple-to). En general, las dificultades econmicas expresadas a travs de la consideracin de los gastos dedicados son muy elevadas, alcanzando tambin en este caso al 24,2% de los hogares pobres.

Las polticas espaolas de educacin, salud y servicios sociales mantienen una de-finicin universalista de acceso al sistema, por lo que las condiciones de vulnerabili-

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dad se definen muy cerca del papel de la accin pblica. En cierta forma, estudiar las dimensiones de pobreza y exclusin en cada una de ellas tiene mucho que ver con los lmites de estos sistemas o ramas de la proteccin social. La perspectiva trata de ver cules son los lmites de universalizacin en relacin con las situaciones de pobreza, desigualdad extrema y los colectivos con ms dificultades.

Los estndares educativos socialmente establecidos vienen determinados por la adquisicin de una enseanza mnima cuya duracin ha ido variando con el tiempo (desde los 9 aos en 1857 hasta los 16 de hoy en da) segn diferentes regulaciones. Para el estudio de la desigualdad extrema en el sistema educativo, M. Lpez de la Nieta identifica la exclusin y vulnerabilidad educativa con las carencias que ubican a las personas en posiciones de desventaja dentro del sistema social vigente, bien sea en el mercado de trabajo o en la vida cotidiana, y que se alejan de lo normalizado. En este caso estarn marcados por el analfabetismo y la carencia de estudios, para la poblacin general, y el abandono y los problemas de acceso y mantenimiento y del sistema edu-cativo reglado en el caso de los menores y jvenes.

El nivel formativo de la poblacin espaola se ha ido incrementando progresiva-mente hasta alcanzar los mayores niveles, a pesar de que an hoy se sitan bastante lejos de la media de la UE. La edad y el gnero explican importantes diferencias en los niveles alcanzados. Entre la poblacin por encima de 45 aos en 2006 (Ley Moyano, Ley de Instruccin Primaria), los mayores porcentajes de personas se sitan en los niveles inferiores a la Secundaria Obligatoria, especialmente entre las mujeres. Entre las generaciones de la Ley General de Educacin 70 (25 a 43 aos en 2006), ms del 60% tiene titulaciones de Secundaria de segunda etapa (Bachillerato y equivalentes) o superiores, y son las mujeres las que obtienen mejores logros acadmicos.

Resulta difcil evaluar la situacin entre las generaciones LOGSE (16 a 22 aos), ya que an estn en edad de estudiar, por lo que es complicado avanzar posibles resul-tados respecto a los niveles acadmicos que han alcanzado o van a alcanzar. A pesar de que estos datos son orientativos (aproximadamente un tercio de los que acaban la Secundaria Obligatoria sin xito retoman los estudios en los cuatro aos siguientes), entre los ms jvenes (16-19 en 2006) hay un 20% que carece de titulacin mnima y no est siguiendo ningn tipo de estudios, porcentaje que desciende al 11,9% en el tramo de edad siguiente (20 a 24). Las diferencias de gnero son muy acusadas: por cada mujer que abandona sin haber finalizado la ESO hay dos hombres en la misma situacin. Lo que parece evidente es que, al menos a corto plazo, seguir existiendo un grupo de personas (con un peso mayor de aquellas con menos recursos econmicos) que llegar a la veintena con niveles educativos inferiores a la Secundaria, con el consi-guiente peligro de hacer permanente esa situacin.

En cuanto a la atencin sanitaria, su universalizacin no garantiza por s sola la ade-cuada accesibilidad a los servicios sanitarios para todos los grupos sociales, ya que la mera elegibilidad no implica la existencia de un nivel comn de prestaciones del sis-

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Introduccin I

tema sanitario pblico ni la utilizacin estandarizada de sus servicios por parte de los distintos grupos de la poblacin. F. J. Moreno y D. Guinea vinculan los procesos e itinerarios de exclusin social con las polticas sanitarias a travs de las desigualdades, obstculos y dificultades encontrados por los individuos a la hora de acceder a las pres-taciones del sistema sanitario pblico y a travs del impacto que determinadas polticas tienen sobre la vulnerabilidad de diferentes colectivos. Una serie de estudios han pues-to de relieve la utilizacin de los servicios sanitarios diferenciada en funcin de la clase social de los pacientes y de diferentes oportunidades de acceso a la atencin sanitaria en funcin del nivel de renta o educativo.

As, la existencia de copagos en determinados mbitos de la atencin sanitaria re-percute de modo particularmente negativo sobre los colectivos en situacin de desfa-vorecimiento. La poblacin en situacin de pobreza aduce la carencia de recursos en mayor medida que la no pobre como motivo por el que no se ha recibido la necesaria asistencia mdica especializada, no se han podido pagar medicamentos precisos o no se ha accedido a prtesis o gafas.

Adems, como seala J. Gervs, en la misma va de acceso a la atencin sanitaria existe un fuerte sesgo por clase social, segn el cual las clases medias y altas acuden en mayor medida a los especialistas, las clases bajas a la atencin primaria y las personas en situaciones de exclusin a las urgencias hospitalarias. No son slo los desiguales recursos y capacidades de cada uno de los estratos sociales, sino tambin un conjunto de barreras organizativas y debilidades administrativas las que explican este uso dife-renciado de los servicios de salud que tiene peligrosas consecuencias para la salud al anular el importante papel de la atencin primaria como filtro que garantiza la utiliza-cin de los diagnsticos ms adecuados y la continuidad de cuidados.

En concreto, merece particular atencin el acceso a la asistencia sanitaria de la po-blacin de origen inmigrante. Un asunto marcado por el temor a un recurso masivo y a la generacin de potenciales turismos asistenciales, un temor infundado a tenor de la evidencia emprica disponible. De hecho, no aparecen diferencias destacables entre espaoles y extranjeros, pero s parece haberlas en relacin con el papel de las urgencias como puerta de acceso a los tratamientos hospitalarios.

El desfavorecimiento y vulnerabilidad ms extremos se materializan con frecuencia en personas con graves problemas de salud mental. Estos problemas son unas veces origen, otras consecuencia de exclusin y prdida de vnculos sociales. En cualquiera de los casos, los problemas de salud mental, como seala M. Hernndez, se convierten en una barrera para la insercin social. Esta vulnerabilidad extrema se concentra en dos mbitos, la calle y la crcel, en los que se acumulan de forma colectiva personas con trayectorias diversas de enfermedad y exclusin y a los que no llegan los recursos de atencin a la salud mental de manera adecuada. El desarrollo de un modelo comunita-rio de atencin en detrimento de la atencin institucional llevado a cabo sin recursos humanos y econmicos conduce a situaciones de visible abandono.

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Los estudios sobre las desigualdades en salud, a partir de la evidencia emprica disponible, muestran cmo las clases sociales ms desfavorecidas tienen peor estado de salud que las clases ms acomodadas o con mejor nivel educativo. En concreto, las poblaciones en riesgo de exclusin social tienen peor estado de salud o sufren de minusvalas, enfermedad crnica o problema de salud severo que les impedira realizar las actividades de la vida diaria. En este tipo de anlisis cabe preguntarse cmo se rela-cionan desigualdades en salud con la desigualdad territorial. Para ello R. Prez-Gim-nez analiza cmo se relaciona el nivel socioeconmico y sanitario de las Comunidades Autnomas (CC. AA.) con el nivel de pobreza. El resultado muestra un gradiente se-gn el cual las CC. AA. que presentan una mejor posicin respecto al nivel de renta, desigualdad de ingresos y riesgo de pobreza tambin muestran una mejor posicin en el nivel de salud, segn las variables analizadas: estado de salud subjetivo, estado obje-tivo, accesibilidad, morbilidad y mortalidad.

El propio desarrollo de los servicios sociales, disperso institucionalmente y carac-terizado con frecuencia por una intervencin centrada en clientelas vulnerables o en situacin de pobreza, se relaciona con su falta de visibilidad como rama de poltica social. Como punto de partida, D. Casado define el objetivo de los servicios sociales como el bienestar individual y social presente y futuro concretado a travs de la ayuda personal polivalente, a travs de la cual da respuesta a necesidades crticas no cubier-tas y aspiraciones de mejora, amn de prevenir, rehabilitar y apoyar la accesibilidad social. A pesar de sus aspiraciones de universalidad, los servicios sociales estuvieron y estn muy ligados a la ayuda en situaciones de pobreza y marginalidad, que propician necesidades y demandas (manifiestas o latentes) especficas (bien por una conflicti-vidad propia o por carencia de medios) de intervencin de los servicios sociales. Por lo que valorar la cobertura de los servicios sociales requiere tambin estudiar tambin la cobertura de estas demandas diferenciadas. D. Casado estudia la respuesta de los servicios sociales a las situaciones de pobreza y marginacin a travs de dos cuestiones cruciales: la carencia de oferta de los servicios sociales pblicos a las demandas de las poblaciones en situacin de pobreza y marginacin social, as como las exclusiones y desigualdades de la accin de los propios servicios sociales.

Las carencias de la oferta se vinculan en buena medida a la falta de una orientacin pro activa tanto en la normativa jurdica como en la prctica de los servicios sociales. La prospeccin de la demanda total sera necesaria para racionalizar la oferta de los ser-vicios sociales, en especial para integrar en su accin protectora a la poblacin en po-breza y marginalidad. A ello se aade la insuficiencia de recursos, como la mediacin familiar, necesarios para el desarrollo del enfoque comunitario adoptado por los servi-cios sociales. En algunas reas, por ejemplo las de discapacidad, se est llevando a cabo una expansin de las polticas pasivas (prestaciones monetarias y beneficios fiscales acompaados por valoraciones tecnoburocrticas) en perjuicio del mtodo racional de programacin y seguimiento individualizados. Se aade un catlogo de situaciones

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Introduccin I

no cubiertas, entre las que el trabajo estudia la falta de apoyo a la crianza con ayuda familiar domiciliaria, la atencin de enfermos mentales mediante apoyos domsticos y prestaciones adaptadas, y la atencin a personas con discapacidades intelectuales en riesgo de cometer delitos o internos en centros penitenciarios, o las carencias y situa-ciones de necesidad de personas en prostitucin.

Las medidas de ajuste y priorizacin mediante las que las entidades que adminis-tran los servicios sociales adaptan la definicin universal de la clientela a unos recur-sos escasos tienen como efecto la expulsin de la demanda, especialmente grave en personas receptoras de prestaciones imprescindibles y caras, como las destinadas a las situaciones de dependencia funcional. Esto tiene lugar tanto de forma directa a travs de exigencias en el acceso (periodo de empadronamiento, baremos o la exigencia de carencia o ausencia de ayudas familiares) como de forma indirecta o autoexclusin inducida a travs de exigencias de participacin en los costes. El riesgo no es slo la exclusin de los demandantes de las prestaciones pblicas, sino el incremento de los esfuerzos y renuncias por parte de las familias que deben dedicar tiempo a los cuidados o hacer altas aportaciones para el pago de los servicios.

2. Reformas de las polticas sociales

Desde hace ms de tres dcadas las polticas del bienestar en Espaa han seguido un itinerario de modernizacin de sus estructuras, extensin de su cobertura hasta su prctica universalizacin, en algunos casos, ampliacin de su campo de actuacin y mejora de los niveles mnimos. Este desarrollo fue especialmente intenso en los aos ochenta y comienzos de los noventa, momento en el que se ampli la cobertura del sis-tema sanitario, se modernizaron los sistemas de proteccin de rentas, se incorporaron sistemas de proteccin asistencial, se ampliaron los mnimos del sistema educativo y las CC. AA. regularon sus sistemas de servicios sociales, entre otras transformaciones.

Desde mediados de los aos noventa este impulso ha sido ms contenido cuando la preocupacin por la contencin del gasto y la sostenibilidad de los sistemas ha primado sobre los objetivos de ampliacin de la garanta de derechos sociales. La mayor parte de las reformas de las polticas de bienestar han seguido itinerarios de racionalizacin de sus estructuras. Estas transformaciones se valoran en cada uno de los captulos de este libro.

Nos ha interesado de manera especial recoger cmo estos desarrollos han impac-tado sobre la distribucin de vulnerabilidades y, en definitiva, en los procesos sociales de exclusin e inclusin. Parecen claros los efectos de contencin de la pobreza de las polticas de rentas o la mejora de los niveles educativos de la poblacin durante la dcada de los noventa. Otras reformas han trado consigo efectos no buscados ni que-ridos, como el crecimiento de la temporalidad de resultas de su uso en la bsqueda de

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alternativas al desempleo, el freno de la proteccin frente a la pobreza de las reglas de incompatibilidad de muchas prestaciones o el descenso en la obtencin de una titula-cin mnima como efecto de la ampliacin de la escolaridad obligatoria. En la perse-cucin de sus objetivos, las polticas sociales recurren a instrumentos que se emplean sin tener en cuenta los contextos, su relacin con otras medidas o su posible papel en la generacin de nuevos problemas o desigualdades.

En los aos noventa, los objetivos de las reformas seguidas por las polticas de mer-cado de trabajo han vivido dos transformaciones: de la lucha contra el paro a la dismi-nucin de la temporalidad y de las polticas pasivas a las polticas activas de mercado de trabajo.

El recurso a la contratacin temporal fue la va seguida por las polticas en la lucha contra el desempleo, cuestionado por la posterior resistencia al descenso de las altas tasas de temporalidad alcanzadas. Estas dificultades impulsaron el objetivo de estabi-lizacin de la contratacin en las reformas laborales desde los aos noventa (1997 y 2006), con logros limitados. La introduccin de nuevos tipos de contratos indefinidos no ha liberado de la temporalidad a una porcin significativa de carreras laborales, ya que buena parte de los contratos indefinidos de la reforma de 1997 estn asociados a una menor estabilidad que los contratos indefinidos ordinarios.

Por otra parte, la idea de que debera ir disminuyendo progresivamente el peso de las polticas pasivas de mercado de trabajo (destinadas al sostenimiento transitorio de rentas en situaciones de desempleo) e incrementando de manera simultnea el prota-gonismo de las activas (dirigidas a facilitar y acelerar el regreso de los desempleados a un puesto de trabajo) se ha extendido impulsada por el discurso de la Estrategia Euro-pea de Empleo. Sin que sea desdeable ni prescindible el papel que pueden desempe-ar las polticas activas de mercado de trabajo, la situacin de las mismas no da pie a proponer que sean la gran herramienta para frenar los riesgos de exclusin generados por el mercado. Parece razonable que las polticas de activacin deberan ir ligadas y coordinadas de manera coherente con el resto de las polticas sociales en general y con las polticas pasivas de sostenimiento de rentas en particular.

Tras un breve periodo de expansin del gasto social y la mejora de los mnimos, los principales mecanismos de proteccin de rentas retomaron la senda racionalizadora en la dcada de los noventa. Las reformas se han dirigido al mantenimiento de las estruc-turas bsicas en la que ha priorizado la restriccin del gasto y el fomento del empleo y no han superado la fragmentacin del sistema, su jerarqua protectora basada en la par-ticipacin laboral, ni la debilidad de la ltima red protectora. La preocupacin por la sostenibilidad financiera no ha impedido actuaciones de mejora de las cuantas m-nimas y el mantenimiento del poder adquisitivo que no han significado la superacin de la baja intensidad protectora de las prestaciones. Las ltimas mejoras de mnimos de pensiones han otorgado incrementos a determinadas pensiones contribuyendo al incremento de la desigualdad entre los niveles protegidos. Por su parte, la reciente sus-

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Introduccin I

titucin del SMI por el IPREM como ndice de actualizacin ha significado tambin un incremento de las desigualdades protectoras y el descenso del nivel protegido por las prestaciones indexadas con el IPREM.

Hay, adems, dos factores que inciden en las reformas de las prestaciones de garan-ta de rentas en las ltimas dos dcadas. Uno de ellos es el peso de las orientaciones emanadas desde las instituciones europeas, que si bien no han cambiado el contenido de las prestaciones, s lo han hecho en los discursos empleados por los actores implica-dos. El otro factor es precisamente una de estas orientaciones impulsadas desde el m-bito europeo, la orientacin hacia la activacin impulsada desde la Estrategia Europea, que ms all de las polticas de empleo, est impregnando las lgicas desde las que se identifica y legitima el conjunto de las prestaciones de proteccin de rentas.

A este fragmentado sistema de proteccin de rentas hay que aadir el papel de las deducciones personales y familiares del IRPF desarrolladas en los ltimos diez aos. En sus propias declaraciones de intenciones, las ltimas reformas fiscales han indicado su orientacin a la atencin de las necesidades individuales y las de los individuos que dependen de ellas, teniendo en cuenta las necesidades de cuidado. El anlisis refleja a pesar de ello que los grupos que menos han ganado con estas reformas han sido preci-samente los grupos ms pobres.

En cuanto a las polticas de vivienda, tampoco parece que se haya impulsado el ac-ceso al recurso residencial de los grupos ms vulnerables. La poltica de vivienda ha es-tado orientada en una parte sustancial a la potenciacin del sector de la construccin, debido a sus efectos sobre el crecimiento econmico, en el que la insuficiente produc-cin de viviendas protegidas est siendo ocupada a menudo por grupos ms solventes. El impulso a la produccin de nuevas viviendas se lleva a cabo a travs del desarrollo de polticas de suelo expansionistas que califican masivamente el suelo urbanizable de los municipios espaoles o de polticas de produccin de viviendas protegidas que son subvencionadas por las administraciones pblicas en un intento de potenciar la oferta de viviendas ms baratas a las que puedan acceder los sectores sociales con menores recursos econmicos. Dentro de estas figuras de proteccin tambin se encuentran las viviendas protegidas especiales, que se dirigen a los grupos ms insolventes. Estas polticas productivistas han conducido a un auge tremendo de la produccin de vi-vienda, que, sin embargo, no ha sido acompaada por un incremento de la produccin de viviendas protegidas, precisamente en los momentos en que era ms necesaria por la elevadsima demanda de este tipo de viviendas.

Por otra parte, la intervencin pblica tambin emplea polticas fiscales para fa-vorecer el acceso a la propiedad y, en menor medida, al alquiler. Estas polticas, muy antiguas, conceden beneficios fiscales a los compradores. Aunque estas actividades se realizan con lmites precisos, no cabe duda de que de ellas se benefician en mayor medida los grupos que pueden acceder a la propiedad y a los mercados residenciales intermedios y ms caros.

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En los ltimos aos el apoyo al alquiler ha adquirido cierto protagonismo. Los siste-mas varan, aunque los ms habituales son las ayudas directas y los sistemas de garanta para los propietarios con los que sacar al mercado viviendas que se encontraban reteni-das. An no es posible evaluar los efectos reales con claridad, pero la crisis inmobiliaria, que afecta sustancialmente al mercado de propiedad, podra estar favoreciendo el auge del alquiler, acompaado, eso s, de una subida espectacular de sus precios, dado que los propietarios podran estar tratando de acaparar una parte sustancial de las ayudas.

Por ltimo, las ayudas a la rehabilitacin y revitalizacin de espacios urbanos degra-dados estn siendo destinadas sobre todo al arreglo de edificios y slo en menor medi-da al desarrollo de planes de revitalizacin urbana. Una prueba del fracaso relativo de muchos de estos planes es su incapacidad manifiesta para solucionar el problema de la infravivienda que suele coincidir con la residencia de sectores sociales muy desprotegi-dos e insolventes que no pueden abordar los costes de la rehabilitacin.

Los efectos de los ltimos cambios legislativos en educacin Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo (LOGSE) 1990, Ley Orgnica de Calidad de la Ense-anza (LOCE) 2002 y Ley Orgnica de Educacin (LOE) 2006 resultan difciles de evaluar, dado que las generaciones que han vivido estos cambios estn an en edad de estudiar. La subida en los niveles de exigencia en cuanto al tiempo de escolarizacin (la LOGSE elev hasta los 16 aos la edad de escolarizacin obligatoria) mnima ha redundado en un nivel de escolarizacin global mayor.

Una de las cuestiones en las que han incidido los esfuerzos polticos es el descenso del fracaso escolar, que se analizado desde una triple perspectiva: el abandono de los estudios tanto de los que no han cumplido los 16 aos como de los que han salido del sistema educativo con la Secundaria Obligatoria cursada pero sin obtener la titulacin y el desfase curricular. El abandono antes de cumplir la edad oficialmente establecida es relativamente bajo (aproximadamente 3%) y la mayor parte de las salidas se produ-cen a los 14 y, sobre todo, a los 15 aos. En consecuencia, la LOGSE ha tenido poca incidencia en el abandono escolar, al menos oficialmente, puesto que no tenemos datos globales sobre absentismo; sin embargo, s parece haber influido en el descenso de los niveles educativos finales alcanzados. De hecho, parece que los diferentes mecanismos que implementa la ley para combatir el fracaso escolar han contribuido a mantener a la mayor parte de los nios y jvenes en las aulas escolares, aunque no parecen surtir el efecto deseado en trminos de eficacia, si relacionamos esta con la obtencin de una titulacin. Y esto es as porque hay aproximadamente un 10% de alumnos matricula-dos en el ltimo curso de la ESO que no consiguen la titulacin y no se reincorporan al sistema educativo al ao siguiente. Es tambin cierto que las diferencias geogrficas son muy acusadas, con CC. AA. por debajo de esa media (Pas Vasco, Navarra) y por encima (C. Valenciana, Catalua). En este sentido, la repeticin de curso (desfase curricular) parece estar teniendo efectos positivos en algunas CC. AA. a la hora de lo-grar que los alumnos con ms dificultades alcancen los objetivos de la ESO.

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Introduccin I

El hecho de que Espaa sea el pas de la OCDE que dedica un menor porcentaje de su PIB a gasto sanitario pblico tiene sin duda implicaciones importantes que van desde la calidad de la atencin hasta la acentuacin de las desigualdades en salud. Un tercio de la sociedad con niveles de renta superior utiliza preferentemente la sanidad privada, mientras que el resto de la sociedad se ve abocada a utilizar un Sistema Na-cional de Salud (SNS) claramente infradotado financieramente. Este riesgo de dua-lizacin del sistema sanitario se ve especialmente agravado en aquellas CC. AA. que han potenciado equilibrios pblico-privados no slo en la provisin de servicios, sino tambin en la financiacin de las prestaciones sanitarias.

El sistema ha ido ampliando progresivamente su cobertura. De acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Salud (ENS) de 2006, un 98,3% de la poblacin espaola declara estar cubierta por el sistema sanitario pblico, quedando por tanto aproximadamente un 1,7% de la poblacin supuestamente excluida del SNS. Los datos generados por la Encuesta FOESSA 2008 nos proporcionan una imagen complemen-taria y en trminos generales concordante con los datos de la ENS 2006. De acuerdo con esta encuesta, el 97% de la poblacin no pobre (situada por encima del umbral del 60% de la mediana en la distribucin de renta) declara tener acceso al SNS. Ese 3% de excluidos entre la poblacin no pobre se situara relativamente prximo del 1,7% de la poblacin excluida del SNS de acuerdo con la ENS.

Paralelamente, un mayor grado de articulacin entre la dimensin sanitaria y el mbito de los servicios sociales podra resultar fundamental para responder a los re-tos sociales planteados a las sociedades avanzadas contemporneas (envejecimiento poblacional, incremento de las desigualdades, inmigracin). As, uno de los objetivos principales que debera abordar el sistema sanitario pblico es la eliminacin, o cuan-do menos la reduccin, de los obstculos que dificultan la coordinacin entre servi-cios sanitarios y sociales a nivel local y comunitario, tratando as de lograr una ma-yor integracin con los servicios de atencin personal, en particular en relacin con colectivos dependientes (nios, ancianos, enfermos crnicos, discapacitados fsicos y psquicos).

La toma de los servicios sociales como competencia exclusiva por parte de las CC. AA. fue posibilitada por la Constitucin. Sin embargo, ni la Constitucin ni los estatutos de las CC. AA. incluyen mandatos de proteccin garantizada aplicables a los servicios sociales pblicos. Las leyes autonmicas de servicios sociales contienen de-claraciones de universalismo, a la vez que eluden instituir garantas de los derechos de acceso correspondientes, salvo excepciones de poca monta.

Esta ausencia de garantas facilita, en especial en condiciones de restriccin pre-supuestaria, la limitacin de la oferta tanto al excluir prestaciones como al hacer una oferta insuficiente. El efecto es la expulsin de demanda, lo que en ltimo trmino es contradictorio con la superacin del rgimen marginalista de la beneficencia tra-dicional.

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En este sentido, la Ley de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las personas en situacin de dependencia (LAAD) ha quebrado esta pauta al asumir la Administracin Central responsabilidades en servicios sociales, pero nicamente para personas que necesitan ayudas para las actividades bsicas de la vida diaria y en rgimen compartido con las CC. AA. y en copago con los be-neficiarios.

3. Una cuestin comn: descentralizacin territorial de las polticas sociales

Cabe destacar una cuestin que aparece en todas las reas de poltica social estudia-das en este libro y que tiene que ver con la organizacin de la Administracin Pblica Espaola: el proceso de descentralizacin de la Administracin Pblica Espaola. En los diferentes mbitos estudiados se hace referencia a la incidencia que la descentrali-zacin hacia CC. AA. y administraciones locales tiene en la regulacin, financiacin y provisin de las polticas sociales.

La descentralizacin ha trasladado buena parte de las polticas activas a los servicios pblicos de empleo de las CC. AA., que son quienes llevan a cabo la intermediacin laboral pblica y elaboran polticas de formacin profesional, ocupacional y medidas de fomento del empleo. Las CC. AA. han desarrollado tambin polticas propias en los mbitos sanitario y educativo en cuestiones como la materializacin de distintos equilibrios pblico-privados en la provisin de servicios. La intervencin pblica so-bre vivienda es llevada desde los tres niveles de Administracin Pblica, que actan en distintos momentos y situaciones, con variedad de criterios y polticas. La jerarqua protectora se superpone a la jerarqua territorial del nivel de gobierno que las elabora o gestiona. En servicios sociales, las CC. AA. han liderado la construccin de sistemas de servicios sociales pblicos a partir de su competencia constitucional en asistencia social y la transferencia de los servicios sociales de competencia central, incluidos los de la Seguridad Social, al tiempo que las corporaciones locales son responsables de la provisin de servicios.

Se puede observar como pauta habitual que son las medidas dirigidas a colectivos ms desfavorecidos o en exclusin social y pobreza las que han sido en mayor medi-da los objetos transferidos en los procesos de descentralizacin. Este es el caso de las medidas para favorecer el empleo de colectivos especficos. En el fragmentado modelo de proteccin de rentas las prestaciones de carcter asistencial, como en el caso de las RMI, son responsabilidad autonmica. Lo mismo sucede en los sistemas educativo y sanitario, en los que, a pesar de su centralizacin, los programas de atencin a la diversi-dad o destinados a la lucha contra la exclusin social se constituyen en mbitos donde el gobierno central carece de competencias.

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Introduccin I

Lo cierto es que esta descentralizacin ha impulsado en buena medida la amplia-cin de la proteccin pblica en las diferentes reas de poltica social mediante la crea-cin de nuevas estructuras o la implantacin de nuevas formas de intervencin. Sin embargo, es inevitable plantear serias dudas sobre el modelo resultante, en especial en trminos de generacin o refuerzo de desigualdades territoriales. Este es el caso en los mbitos de la proteccin asistencial de rentas o en los servicios sociales donde las competencias de CC. AA. o administraciones locales constituyen impedimentos para el establecimiento de mnimos y criterios de armonizacin. En el caso sanitario, el mo-delo competencial ha constituido un espacio en el que apenas ha quedado lugar para el estudio de las desigualdades en salud. La diversificacin de competencias educativas entre las distintas administraciones parece estar detrs de diferencias territoriales en gasto educativo o en el uso de determinadas prcticas, como el abordaje de alumnos con dificultades especiales o relativas a la repeticin de cursos.

A pesar de todo, la cuestin parece ms severa en el sistema de servicios sociales donde la Administracin Central carece de capacidad regulatoria, las competencias se encuentran en las CC. AA. y las corporaciones locales son responsables de la pro-visin de servicios sin disponer de la necesaria capacidad de gestin y financiacin, en un contexto general de falta de garantas. La informacin emprica disponible revela que se estn produciendo grandes disparidades en la oferta de los servicios sociales pblicos para las situaciones de dependencia de personas de 65 o ms aos o personas en situacin de discapacidad, una oferta muy dispar en prestaciones bsi-cas o dirigida a personas sin hogar. Al no existir un mecanismo de armonizacin, su funcionamiento discrecionalidad conduce a desigualdades territoriales en la adop-cin de criterios de necesidad, cobertura y composicin de la oferta no slo entre CC. AA., sino tambin entre las distintas administraciones locales, en especial en el nivel de atencin primaria. La reciente LAAD ha salvado en cierto modo las barreras territoriale, pero mantiene importantes limitaciones al dejar amplios mrgenes para la desigualdad territorial, especialmente en lo que concierne a las intensidades pro-tectoras.

Ms all de sus efectos sobre la desigualdad territorial, hay que sealar que este proceso de descentralizacin no se ha visto acompaado por la creacin de sistemas homogneos y armonizados de informacin sobre las propias polticas. Esto dificulta la evaluacin y valoracin de las polticas y los procesos de investigacin sobre las po-blaciones atendidas por ellas. Resulta difcil conocer cules son los diferentes niveles de cobertura e intensidad protectora, las trayectorias seguidas por los diferentes nive-les de Administracin o las diferentes estrategias seguidas por los diferentes niveles de gobierno en sus polticas sociales. La investigacin se ha convertido en una tarea prcticamente inabarcable que slo se puede llevar a cabo a partir de la adopcin de estrategias de las que extraer conclusiones parciales que tienen a menudo un limitado nivel de generalizacin.

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4. Equilibrios institucionales: Estado, mercado y sociedad civil en las polticas sociales

Como punto de partida hemos asumido que nuestro objeto de estudio, las polticas sociales, forma parte de entramados institucionales entre Estado, mercado y sociedad civil a travs de los que los ciudadanos acceden a los bienes y recursos bsicos para su bienestar. A continuacin se explora de forma somera cules son los equilibrios insti-tucionales en cada una de las reas de actuacin, cul es el mbito hegemnico en cada una y, en ltimo trmino, cmo han influido los ltimos desarrollos de las polticas sociales espaolas en estos equilibrios.

El periodo que hemos estudiado se ubica de lleno en una etapa de transformacin de las bases que haban sustentado el consenso en torno a las estructuras de los Estados de bienestar tras las II Guerra Mundial. La doctrina y ortodoxia neoliberal han debilita-do la legitimidad del Estado al propugnar la superioridad de los mercados como espa-cios de distribucin de recursos. Los objetivos de las polticas sociales se subordinan a la competitividad y sostenibilidad econmica, que pesan adems sobre la planificacin del gasto social. El sector y la gestin privada aparecen como ms eficientes mientras la intervencin pblica pierde este papel en el imaginario colectivo.

Hemos distinguido tres tipos de trayectorias segn el espacio central o hegem-nico en la provisin de los recursos relacionado con cada mbito de poltica social: el mercado (trabajo, vivienda), el Estado (garanta de rentas, educacin o sanidad) o sociedad civil (servicios sociales).

El papel del mercado se ha reforzado en aquellos sistemas de provisin en los que cons-titua ya un espacio dominante: trabajo y vivienda. Esta tendencia mercantilizadora ha in-crementado las condiciones de vulnerabilidad de determinados sectores de poblacin.

As, en las polticas de mercado de trabajo, el acento en la activacin de las polticas (tanto como apoyo al acceso al empleo como incremento de la condicionalidad de las prestaciones para contrarrestar los efectos desincentivadores de las prestaciones) y la introduccin de formas de contratacin atpicas (introducidas o reforzadas como for-mas de respuesta a las altas tasas de desempleo) han reforzado el papel del mercado de trabajo como mbito central y privilegiado de acceso a ingresos e integracin social.

El mercado residencial ha reforzado su papel en el modelo de provisin residencial. La vivienda, un bien de primera necesidad, ha seguido un proceso en el que se han producido incrementos espectaculares de precio, reduccin de posibilidades de acceso y, consecuentemente, endeudamiento que constituyen factores de riesgo permanente para muchas familias y de exclusin para muchas otras.

Los sistemas educativo, sanitario y de garanta de rentas siguieron importantes pro-cesos de ampliacin de su cobertura (universalizacin) en los aos ochenta y comienzos de los noventa: universalizacin del acceso al SNS, expansin del sistema educativo me-diante la ampliacin de los niveles de cualificacin mnima (y por lo tanto de escolariza-

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cin obligatoria) y ampliacin de los mecanismos de garanta mnima de rentas (univer-salizacin asistencial de las pensiones y creacin de mecanismos de garanta asistencial de rentas, RMI). A mediados de los aos noventa se fren esta trayectoria de expansin y fortalecimiento del papel del Estado en estos tres sistemas de produccin del bienestar. En los servicios y prestaciones universalizados se manifiestan tambin las desigualdades sociales, bien en las formas de acceso, en el nivel de la proteccin o en la huida hacia la satisfaccin de las necesidades en sistemas privados.

As, a pesar de su universalizacin, la infradotacin financiera del SNS arroja dudas sobre la calidad de la atencin y las desigualdades en salud, que expulsan a los niveles superiores de renta hacia el sistema privado.

Tambin las reformas del sistema educativo espaol han incrementado progresiva-mente los niveles de estudios de la poblacin espaola, en especial de los niveles ms bajos, a travs de la ampliacin de los niveles bsicos y obligatorios. Sin embargo, no se ha roto la relacin entre los indicadores de logro educativo y los de la desigualdad social (nivel de ingresos), es decir, la relacin entre nivel educativo y origen social.

Por ltimo, el acceso y los niveles de proteccin del conjunto de mecanismos de sustitucin y garanta de rentas se estructuran sobre la participacin, presente o pasa-da, de los individuos en el mercado de trabajo. Tanto los ltimos incrementos de los mnimos protectores (superiores para las pensiones contributivas que para las presta-ciones de desempleo y asistenciales) como el acento en la activacin y la eliminacin de potenciales desincentivos al empleo estaran reforzando el papel del mercado de trabajo como espacio de organizacin de proteccin de rentas.

Los servicios sociales se guiaron en su institucionalizacin de los aos ochenta por una aspiracin de dar respuesta de forma general (universal) a las necesidades de bienestar individual y social, separndose de sus antecedentes institucionales vinculados a la atencin a los sectores ms pobres. Sin embargo, su legislacin carente de garantas de acceso a derechos, su funcionamiento discrecional y las limitaciones de gasto, oferta y cobertura dan lugar a una solucin autnoma de las necesidades en el mbito de la reciprocidad familiar y social o en el recurso al mercado. En algunos casos, la propia oferta pblica prioriza la atencin en los casos de inexistencia de apoyos o recursos familiares, excluyendo del servicio a las clases medias, actuando de forma residual y entrando en contradiccin con sus principios generalistas y universalistas. Dado que en gran medida son las familias (en especial las mujeres) con capacidades desiguales quienes asumen las responsabilidades de los pagos o de los servicios (cuidados).

5. La crisis al final de esta historia

Por ltimo, el mbito temporal al que hacen referencia los trabajos recogidos en este libro (aproximadamente 1995-2007) corresponde a un largo periodo de intenso

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desarrollo de las economas occidentales y, en especial, de la economa espaola. La intensa crisis que comenz en el ao 2008 pone fin a los relatos que aqu ofrecemos sobre las trayectorias de las polticas sociales y sus relaciones con las vulnerabilidades y riesgos sociales. Las trayectorias descritas de las polticas sociales se han visto trun-cadas de una u otra manera: con la urgencia de nuevas necesidades, nuevos objetivos, todo ello enmarcado por la necesidad de control del gasto social.

Una de las conclusiones que atraviesan este libro, y buena parte de los trabajos del Informe FOESSA 2008, es que el despegue econmico de la pasada dcada no se ha reflejado en disminucin de las desigualdades sociales, ni en una apuesta por polticas sociales universales, redistribuidoras, generosas y garantistas. En definitiva, no se ha aprovechado para fortalecer las dbiles estructuras de nuestro Estado de bienestar. La pregunta es si estas estructuras van a ser capaces de dar respuesta a las situaciones de necesidad (desempleo, pobreza, falta o inadecuacin de la vivienda, cualificaciones in-suficientes, salud precaria, salud mental o falta de cuidados) que se estn planteando y funcionar como un mecanismo de integracin y cohesin social.

Como coordinadora del libro, quiero aprovechar el final de esta introduccin para dar gracias a los investigadores que han trabajado en l por su dedicacin, por el esfuer-zo que han realizado en acomodar en un marco comn diferentes estrategias e intere-ses de investigacin y por la comprensin que han tenido en los distintos momentos del proyecto. Tambin quiero agradecer a la Fundacin FOESSA y a sus miembros la oportunidad que nos han brindado para investigar, por la confianza que han mostrado en nuestro criterio y la libertad que nos han proporcionado, adems de la infinita pa-ciencia que han mostrado hacia nuestros ritmos de trabajo, en particular de la autora de este texto.

Ana Arriba Gonzlez de Durana

1 Mercado de trabajo

Autores

MIGUEL NGEL MALOCARLOS GARCA SERRANO

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1.1. Introduccin

Los apartados 1 y 2 de este captulo se centran en la cuestin de la exclusin relacionada con el mercado de trabajo. Analizar la relacin entre la exclusin social y el mercado laboral no es una tarea sencilla. Ello exige establecer una definicin de exclusin para a continuacin relacionar dicha categora con los procesos dinmi-cos que se producen en el mercado de trabajo. El objetivo de este captulo consiste en presentar una panormica del conocimiento que existe sobre las posibles rela-ciones entre la exclusin social y el mercado laboral, tanto desde un punto de vista terico como desde una perspectiva emprica. El captulo siguiente lleva a cabo un anlisis de los colectivos excluidos en relacin con el mercado de trabajo y estudia la relacin entre el empleo y los procesos de vulnerabilidad y exclusin social en el caso espaol, centrando la atencin no slo en el efecto que puede tener la falta de un empleo, sino tambin en el fenmeno del atrapamiento en la temporalidad, lo cual esta relacionado no tanto con la tenencia de un empleo, sino con la calidad del mismo. En ambos apartados se har referencia a las polticas del mercado de trabajo, medidas que pueden tener efectos sobre la salida del paro y la permanencia en el empleo de los individuos, especialmente los ms desfavorecidos. En particu-lar, en este captulo se revisa su evolucin reciente, su situacin actual y los efectos que han encontrado los estudios de evaluaciones de programas de polticas activas, mientras que en el siguiente se analiza el papel de estas polticas en relacin con los riesgos de exclusin.

La estructura del presente apartado es la siguiente. En la seccin 1.2 se ofrece una reflexin sobre la posible relacin terica entre exclusin, vulnerabilidad, po-breza y mercado laboral. La seccin 1.3 revisa la evidencia emprica espaola sobre la influencia de la situacin laboral de los individuos y los hogares en la permanen-cia y en la movilidad de la pobreza, por una parte, y sobre la influencia de la historia

1. Empleo y exclusin social: el estado de la cuestin

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laboral en la pobreza permanente, por otra parte. Finalmente, en la seccin 1.4 se pasa revista tanto a las polticas generales de lucha contra la pobreza y la exclusin social como a las polticas activas del mercado de trabajo.

1.2. Exclusin, vulnerabilidad y mercado de trabajo[1]

A pesar de la dispersin analtica y emprica existente en el estudio de la relacin entre la exclusin social y el mercado de trabajo, parece existir un cierto consenso en considerar que la exclusin social es una categora ms amplia que la de pobreza mo-netaria (o carencia de ingresos): alguien excluido carece de los recursos (monetarios o de otro tipo) para tener acceso no slo a bienes y servicios, sino tambin a derechos sociales o polticos, de forma que se encuentra aislado del modo de vida predominante en la sociedad. En este sentido, esta definicin de exclusin alude a que las necesidades mnimas no son slo de bienes materiales y a que estas necesidades no se satisfacen slo a travs del mercado, sino tambin a travs de la redistribucin poltica y de la reciprocidad dentro de los grupos primarios (bsicamente, la familia).

Dicho de otro modo, en nuestro Estado de bienestar las formas bsicas en las que un individuo puede acceder a bienes que necesita o desea son tres: ejerciendo un de-recho, comprndolos en el mercado o simplemente recibindolos de otros. Puede, por ejemplo, obtener atencin mdica o proteccin policial ejerciendo un derecho que se deriva nicamente de su residencia legal. Puede tambin comprar alimentos o vestidos usando dinero. Puede, por ltimo, recibir cario, cuidados y aceptacin de sus familia-res, amigos y vecinos.

Hay en consecuencia un entramado legal que regula las obligaciones y los derechos, un mercado donde se intercambian bienes y servicios y un sistema valorativo que con-figura acciones. En nuestras sociedades el mercado es muy importante, pero los otros dos sistemas son esenciales no slo para el acceso al bienestar, sino para el propio fun-cionamiento de ese mercado. Existen, pues, situaciones en las que se podra tener un empleo pero no se conseguira la integracin social.

La adquisicin de bienes en el mercado requiere que se disponga de manera previa de recursos econmicos, es decir, de riqueza o de renta. No obstante, la pobreza (esto es, la carencia de capacidad de compra en el mercado) no excluye totalmente del ac-ceso a bienes y servicios. Quedan todos aquellos bienes y servicios que se proporcio-nan aduciendo un derecho y aquellos otros que se logran al poseer unas determinadas caractersticas personales valoradas positivamente por otros miembros de la sociedad.

[1] Las ideas que se presentan aqu se basan en trabajos previos en los que han participado los autores de este captulo (Garca Serrano et al., 1999, 2001; Garca Serrano y Malo, 2003; VV. AA., 2003).

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Mercado de trabajo 1

Qu relacin existe entre los procesos que se dan en el mercado de trabajo y la exclusin social? Acaba de decirse que disponer de renta es un requisito previo para la compra de bienes y servicios en el mercado. En las economas desarrolladas, la forma habitual (aunque no la nica) para tener capacidad de compra consiste en trabajar. Por ello, a menudo el desempleo (y la precariedad laboral) se identifican directamente con situaciones de pobreza y de exclusin social. Precisamente, el concepto de exclusin alude a la fragmentacin de las sociedades desarrolladas desde los aos setenta del si-glo xx y a la aparicin de un segmento de personas que no pueden acceder al disfrute de los derechos sociales y se hallan desplazadas de los estilos de vida habituales de la sociedad. Y este concepto ha coincidido en el tiempo con una situacin de tasas de desempleo persistentemente elevadas en muchos pases desarrollados y con la genera-lizacin de contratos atpicos (de duracin determinada, a tiempo parcial) que se han ido convirtiendo en habituales como una forma de lograr una mayor flexibilidad en el mercado de trabajo como respuesta a dicha situacin de desempleo generalizado. Esta coincidencia en el tiempo puede hacer llevar a pensar que exclusin, pobreza y desem-pleo se encuentran ntimamente ligados.

Sin embargo, debe subrayarse que la posible relacin de estas variables es comple-ja, ya que ni todos los parados estn siempre parados, ni todos los trabajadores con contrato temporal en un momento dado lo tienen siempre, ni todos los pobres son siempre pobres. Y, por tanto, ni todos los parados o los trabajadores temporales estn abocados a la pobreza ni todos los pobres necesariamente se encuentran desempleados o son trabajadores temporales. Esto significa que habra que estudiar cmo la movili-dad entre diferentes situaciones con respecto al mercado de trabajo (ocupacin, paro e inactividad) se relaciona con la entrada en y la salida de la situacin de pobreza y con la exclusin social.

En este sentido, es necesario tener en cuenta tres cuestiones: la pobreza relacionada con la exclusin es ms bien la pobreza permanente; la pobreza ha de entenderse desde el punto de vista de la familia como unidad econmica bsica, y todo ello debe enlazar-se con la compleja relacin entre la falta de empleo y la pobreza.

Por un lado, en el lenguaje normal parece sobrentenderse que para que la pobreza sea tal tiene que ser algo permanente. Si la pobreza es transitoria se tratara ms bien de una mala racha, de una cada transitoria en los ingresos. Como la pobreza suele de-finirse empricamente como estar por debajo de un cierto umbral de renta durante un cierto periodo (habitualmente, un ao), los especialistas suelen referirse a la pobreza transitoria como a aquellas situaciones en que se est de manera ocasional por debajo del umbral. Ahora bien, estas situaciones transitorias en que se est por debajo del um-bral marcado para definir la pobreza no tienen por qu suponer una disminucin del bienestar, ya que pueden cubrirse mediante ahorros previos, acceso a determinados bienes pblicos o transferencias de amigos o familiares. En ocasiones se alude a las diferencias entre pobreza transitoria y permanente para explicar, por ejemplo, la escasa

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visibilidad de la pobreza en Espaa a pesar de contar en los aos noventa con tasas de pobreza superiores al 15% (muy elevada para el contexto europeo). Sin embargo, en Espaa la tasa de pobreza permanente es apenas del 8%, en torno a la mitad (Garca Serrano et al., 2001), algo que encaja ms con la percepcin habitual del tamao de la pobreza en nuestro pas. Para evitar este problema, conviene centrarse cuando es posi-ble en la pobreza permanente a la hora de aproximarnos a la exclusin.

Por otro lado, en el anlisis de la pobreza hay dos variables que siempre son funda-mentales: la relacin con el mercado de trabajo (fundamentalmente, si se tiene o no un empleo) y la pertenencia a una familia.

Con respecto al mercado de trabajo, la entrada en la situacin de desempleo estara ineludiblemente unida a la pobreza si se cumplieran dos condiciones simultneamen-te: que la situacin de desempleo se prolongara mucho a lo largo del tiempo y que el individuo no tuviera ninguna fuente de ingresos aparte del salario.

Si la situacin de desempleo es fundamentalmente de carcter transitorio (por ejemplo, el tiempo imprescindible para pasar de un empleo a otro), la cada de ingre-sos que genera la salida del empleo no tendra por qu llevar a esta persona hacia la pobreza. El problema aparece cuando la persona entra en la situacin de desempleo y permanece en ella durante un lapso de tiempo considerable y no slo por la cada de ingresos, sino tambin porque cuanto ms tiempo se pasa en el desempleo ms se ero-sionan las capacidades de los trabajadores y ms difcil se vuelve encontrar un trabajo. Tendramos as el conocido y preocupante fenmeno del paro de larga duracin.

Si el individuo no tuviera ms ingresos que los salariales, la prdida del empleo supon-dra la entrada en un periodo durante el cual los ingresos monetarios son nulos y la nica manera de sobrevivir podran ser los ahorros realizados mientras se estaba trabajando. Ahora bien, existen otras fuentes de ingresos diferentes del salario. Por un lado, tenemos las prestaciones por desempleo, a los cuales se tiene derecho gracias a contribuciones realizadas mientras se estaba trabajando. Por otro lado, estn los subsidios, a los que se suele tener derecho bien por el mero hecho de ser ciudadano, bien a travs de un control pblico que asegura que no se dispone de medios suficientes para vivir. Y, finalmente, las transferencias (monetarias y no monetarias) que tienen lugar dentro de las familias.

Por lo que se refiere a las prestaciones por desempleo, estas se suelen fijar como una cierta proporcin del ltimo salario percibido, con lo que lo normal es que los ingresos de un parado sean inferiores a los de un trabajador ocupado. De esta manera, las pres-taciones se ven como un amortiguador de la carencia de ingresos que acarrea la prdida de empleo. Mientras que la prestacin suele estar relacionada con las contribuciones realizadas durante el tiempo que se estuvo trabajando (y tiene as un cierto carcter de seguro, aunque gestionado por una entidad pblica en lugar de por una empresa privada de seguros), los subsidios se relacionan ms bien con las necesidades de los individuos. La finalidad de los subsidios es dar un ingreso mnimo a aquellas personas que no tienen o han agotado el derecho a la prestacin.

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Mercado de trabajo 1

Adems, los individuos pueden contar con otra fuente posible de transferencias en caso de desempleo: la familia. Existe un buen nmero de modelos tericos (por ejemplo, Becker, 1974 y 1991, y Kotlikoff y Spivak, 1981) que muestran que la familia proporciona algn grado de aseguramiento (en el sentido de asuncin colectiva de ciertos riesgos)[2]. Supongamos que tenemos una familia formada por una pareja. Si los miembros de la pareja comparten mutuamente los riesgos, cabe esperar que la in-certidumbre sobre la renta futura sea menor que si cada uno de ellos estuviera solo: la probabilidad de que los dos se queden en paro es ms baja que la correspondiente probabilidad individual [3]. Obsrvese que estamos suponiendo implcitamente que los dos miembros de la pareja tienen un empleo en el mercado, de trabajo. Si lo que sucede es que uno de ellos trabaja en el mercado mientras que el otro trabaja en el hogar (sin obtener una remuneracin en forma de salario por ello), entonces la prdida de em-pleo del primero puede llevar a la pobreza no slo al parado, sino tambin a su pareja.

Si la familia estuviera compuesta por una pareja como la anterior ms un hijo en edad laboral, la prdida de empleo por parte del hijo podra tener una repercusin menos fuerte sobre los ingresos totales familiares que la prdida de empleo por par-te del miembro de la pareja que participa en el mercado de trabajo. La razn es que habitualmente los hijos (por muy diferentes razones) suelen ganar bastante menos que sus padres, es decir, los primeros no suelen ser los sustentadores principales de sus fa-milias. Adems, la existencia de la red familiar puede permitir al hijo parado prolongar su permanencia en el paro a fin de seleccionar mejor las ofertas de trabajo que le van llegando y aceptar una que sea verdaderamente adecuada a sus capacidades. Tambin puede ocurrir que la influencia se produzca a la inversa: que la situacin de pobreza del hogar haga que algunos miembros del hogar previamente inactivos pasen a buscar trabajo. Tendramos entonces que la pobreza del hogar inducira transiciones desde la inactividad hacia el paro [4].

Por tanto, la prdida de empleo no tiene por qu conducir necesariamente a unos ingresos nulos debido a la existencia de mecanismos pblicos y privados de asegura-miento frente a este riesgo. Adems, debe tenerse en cuenta que no todos los que se convierten en parados permanecen para siempre en esa situacin. La existencia de ro-tacin entre el paro y el empleo hace que no baste con observar la situacin laboral de una persona y sus condiciones econmicas en un momento dado, sino tambin cmo va cambiando. En definitiva, la dimensin familiar de la pobreza y la incidencia familiar

[2] Un estudio emprico sobre el papel desempeado por las familias en la suavizacin del perfil temporal de los ingresos es Dynarski y Gruber (1997).[3] El grado de descenso del riesgo depende del mecanismo utilizado por la familia para tomar las decisiones econmicas y, en especial, del grado de altruismo de los miembros de la familia. Para un resumen de esta cuestin vase, por ejemplo, Nordblom (1997).[4] Esta cuestin se analiza en Carabaa y Salido (1999) y en Sarasa (2002).

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del paro son indispensables para entender la relacin entre desempleo y pobreza. Di-cho de otro modo, la relacin entre paro y pobreza debe apreciarse como la interaccin de dos fenmenos dinmicos que para el individuo se desarrollan en el contexto de una familia.

Cmo se relaciona el desempleo con la exclusin? Como se ha dicho ms arriba, la exclusin es pobreza y algo ms. No obstante, dado que aqu nos estamos centran-do en la exclusin por lo econmico y esta se produce sobre todo a travs del mercado de trabajo, lo que deberamos buscar es la causa que dificulta el acceso a las rentas obtenidas de la produccin, bien de forma

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