Politicas Sectoriales

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Políticas sectoriales y de desarrollo de clusters en América Latina y el Caribe Wilson Peres Santiago de Chile, 2004

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Polticas sectoriales yde desarrollo de clustersen Amrica Latina y el Caribe Wilson Peres Santiago de Chile, 2004 EstedocumentohasidopreparadoparaelproyectoCEPAL/GTZUna estrategia de desarrollo de clusters basados en recursos naturales, ejecutado por laDivisindeDesarrolloProductivoyEmpresarialdelaCEPALyfinanciado porlaGTZdeAlemania.Partedelpresentetrabajohasidopublicadaenel captulo8deDesarrolloProductivoenEconomasAbiertas,documento presentado por la CEPAL en su Trigsimo Perodo de Sesiones, que tuvo lugar en San JuanPuerto Rico en2004. Lasopinionesexpresadasenestedocumento,quenohasidosometidoa revisineditorial,sondeexclusivaresponsabilidaddelautorypuedenno coincidir con las de la Organizacin. Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 3 ndice I.Introduccin............................................................................... 5 II.Prctica y estrategia de las polticas sectoriales ............ 9 1.La prctica de las polticas sectoriales .................................. 9 2.Una tipologa de estrategias nacionales............................... 14 III.Lneas de accin e instrumentos....................................... 23 IV.Evaluacin de la implementacin y del impacto ........... 25 V.Conclusiones y recomendaciones .................................... 29 Bibliografa ...................................................................................... 33 Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 4 ndice de cuadros Cuadro 1Incentivos financieros y fiscales a sectores especficos ................................................ 17 Cuadro 2Instituciones financieras de desarrollo pblicas estructura de crdito o de lacartera segn actividades econmicas 2002 .................................................................. 18 ndice de recuadros Recuadro 1Las polticas de apoyo a la industria automotriz en Mxico y el MERCOSUR........ 10 Recuadro 2Estrategias nacionales para la sociedad de la informacin ........................................ 12 Recuadro 3Los problemas de la poltica para la expansin de la infraestructura ........................ 13 Recuadro 4Incentivos sectoriales en los pases de la Asociacin de los Estados del Este del Caribe......................................................................................................................... 15 Recuadro 5Dos ejemplos de programas sectoriales en Mxico: electrnica y software.............. 20 Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 5 I.IntroduccinParafortalecersudesarrolloproductivo,lospasesdeAmrica LatinayelCaribedebendesarrollarpolticasparalacreacinde nuevossectoresolamodernizacindesectoresmaduros,respetando lasrestriccionesdadasporeltamao,elgradodedesarrolloyla estructuraproductivadelasdistintaseconomasnacionales.Comose presentenelmarcoanaltico,ladiversificacindelaestructura productiva,mejorandolamezcladeproductosyelvectorde especializacininternacionalesundeterminantedelcierredela brechadeproductividadrespectoalafronteratecnolgica internacionaly,porlotanto,delaaceleracindelcrecimientodela productividad agregada en economas abiertas. La diversificacin de la estructuraproductivapermitemejoresencadenamientosinternos,lo quefortaleceelimpactopositivodelcrecimientoeconmicosobrela productividad agregada. Polticasdeliberadasdefortalecimientosectorialpueden aumentar la densidad y complejidad de la estructura productiva de un pas, las que estn positivamente correlacionadas con la estabilidad de sustasasdecrecimiento,ascomoconlarapidezyflexibilidadde su respuestaachoqueexternos(Castaldi,2003).Lacomplejidad productivaactacreandocontrapesosinternosalatransmisindelos choques,generandoasestabilizadoresautomticos.La especializacinconaumentodelcoeficientedeconocimientoyla diversificacinpermitenaprovecharmscabalmentelosrendimientos crecientesaescalaimplcitosenelprogresotcnico,loqueconduce directamenteaprocesosvirtuososdecausalidadacumulativao cumulative causation (Young, 1928; Stigler, 1951; Kaldor, 1966). Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 6 Ensntesis,elcentrodeunapolticaparaacelerarelcrecimientodelaproductividadenel largoplazoeslacombinacindelaacumulacindeconocimientoyladiversificacindela estructuraproductiva.Laprimerageneralasposibilidades;lasegundalasconcreta.Ambas dimensiones estn en el centro del presente captulo, el que se organiza en cinco secciones. Luego de esta introduccin, en la que tambin se revisan las grandes lneas de las experiencias en polticas sectoriales durante el perodo de sustitucin de importaciones, en la segunda seccin se relevan las prcticasdepolticasectorialencursoenla regin y se desarrolla una tipologa de las estrategias que las sustentan. En la tercera seccin, se presentan las principales lneas de accin e instrumentos depoltica,mientrasenlacuartaseevalasuimplementacineimpacto.Enlaquintaseccinse concluye y realizan recomendaciones que sern retomadas en el captulo final de este documento. Laspolticasdecreacindenuevossectoresfueronelcentrodelapolticaindustrialenel modelodesustitucindeimportaciones.Inclusoenlaactualidad,frecuentementesedefineauna polticaindustrialcomounapolticaquebuscamodificarelvectordeproduccindebienesy servicios(Chang,1994;Melo,2001),loquenecesariamenteimplicalacreacindenuevas actividades.Elobjetivodeesapolticaeracompletareltejidoindustrialdelospases, endogenizando los efectos del crecimiento de la demanda interna, particularmente de la inversin, losquedeotramanerasetraduciranenaumentosdeimportaciones,conelconsiguienteimpacto negativo sobre la restriccin externa. Durante los aos 1970, se fortaleci la percepcin de que los efectos de la inversin se dividan en dos; por un lado la instalacin de capacidad productiva, con impactos positivos sobre la oferta agregada; por otro la demanda derivada de bienes de capital que, por la falta de una oferta interna adecuada, se traduca en demanda de importaciones, perdindose aslosefectosdearrastresobreelrestodelaestructuraproductiva.Enesemomento,poltica industrial,polticasectorialypolticadefomentoalaproduccindebienesdecapitaleran conceptos estrechamente vinculados. Los principales instrumentos de la poltica industrial fueron una combinacin de proteccin comercial, promocin de inversiones directa, frecuentemente estatal o extranjera, y financiamiento porpartedelosbancosnacionalesdefomento.Losejemplosmsnotoriosenladcadadelos 1970,antesdelquiebrequesignificlacrisisdeladeudaexterna,fueronelIIPlanNacionalde Desarrollo en Brasil y el Programa Nacional de Fomento Industrial, 1979-1982 en Mxico, que estuvo en vigencia durante el auge que acompa la expansin de la plataforma de exportacin de petrleo. Laspolticassectorialesordenabanlaexpansindelaofertadomsticayeranelcentrode losesfuerzosdeplaneacinoprogramacinaniveldelaestructuraproductiva.Tresfactores vinculadosentresfortalecanesepapelordenador:(i)losaparatos de fomento del sector pblico seorganizabanconestructurassectorialeseinclusosubsectoriales,1(ii) losinteresesprivadosse estructurabantambinsegncmarassectoriales,queeranlasprincipalesdefensorasdela estructuradeproteccincomercial,y(iii)lasnegociacionescomercialesinternacionales(por ejemplo,enelmarcodeALADI,elMCCA,laCARICOMoelPacto Andino), se concretaban en listasnegativasopositivasdepreferenciassectoriales.Elcentrodelaatencindelaspolticas sectoriales estuvo en los sectores agropecuario y manufacturero, aunque el peso de este ltimo fue tal que, como se indic anteriormente, se tendieron a confundir los conceptos de poltica sectorial y poltica industrial. Desdeesaposicincentral,laspolticassectorialesfueronperdiendolegitimidadalolargo deladcadade1980ysiendoprcticamenteexcluidasdelavisindelnuevomodeloeconmico implantado con las reformas estructurales, al menos en su formulacin ms estricta. La prdida de aceptacindeestetipodepolticasedebiadiferentescausas.Lasprincipalesfueron: 1 Por ejemplo, ministerios de industria, agricultura, minera, etc., y dentro de ellos direcciones generales de alimentos, metalmecnica, qumica, bienes de capital, etc. Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 7 privatizacinocierredeempresaspblicasqueinvertandirectamenteennuevossectores,loque fue resultado de la nueva visin que el Estado slo deba jugar un papel subsidiario en la dinmica econmica; la necesidad de equilibrar las finanzas pblicas eliminando subsidios, en particular los subsidiosfiscalesyloscomponentesdesubsidiodelasoperacionesdecrdito,ylapercepcin, algunas veces controvertible, que numerosas inversiones haban implicado mala planeacin, pobre gestin de proyectos y corrupcin e incluso proyecto intiles; era el caso de los llamados elefantes blancos. Esta prdida de legitimidad no se dio en todas las partes del mundo. As, por ejemplo, en varios pases del este y del sudeste de Asia, las polticas activas con alcance sectorial e incluso con targeting a nivel de empresa se mantuvieron en vigencia hasta bien entrados los aos noventa, pero fueronperdiendointensidadamedidaqueesospasesfueronincorporndosepaulatinamente, aunquecondiferentesritmos,enlacorrientedelibremercadoyelrgimeninternacionalde comercio.2 Msalldelosargumentoseconmicoscontralapolticaindustrial,laoposicindelos agentespolticosenfavordelamismaalnuevomodeloeconmicollevaqueseconsolidarael estereotipodesarrollistasversusliberales.Esaoposicinalasreformasestructuralesfue combatidaporlosagentesenfavordelasreformasmediantelaacentuacindeundiscursoque mostraba a las polticas industriales sectoriales como una distorsin en la asignacin de recursos y causantedelosdesequilibriosfiscalesqueestabandetrsdelosprocesosinflacionariosenla regin.Estaposicincrticadelapolticaindustrialfuecompartidaporunnmerocrecientede gobiernosenlaregin.Sinembargo,esavisinextremanosiempresecondijoconloshechos; incluso gobiernos fuertemente reformadores, como los de Menem en Argentina, Collor de Melo en Brasil y Salinas de Gortari en Mxico, mantuvieron ciertas polticas sectoriales, en particular para la industria automotriz. 2 El debate sobre el efecto de las polticas sectoriales en Asia es muy amplio y an no ha concluido, aunque la crisis de 1997 llev a queelfocodeatencindelcasoasiticosedesplazarasignificativamente. Paraposicionesfavorablesatalespolticas,vase Amsden(1989),Rodrik(1995)yWade(1990);enelsentidocontrario,vase,BancoMundial(1993),Krugman(1994)y,ms recientemente, Noland y Pack (2002). Por otra parte, las polticas agrcolas de los pases industrializados muestran que las polticas sectoriales distan de ser una peculiaridad de algunos pases subdesarrollados en el pasado. Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 9 II.Prctica y estrategia de las polticas sectoriales1.La prctica de las polticas sectorialesGranpartedelaexperienciaactualdelareginenpolticas sectorialesestincluidaeneltrminopolticasdecompetitividad (Peres, 1997). Las polticas en curso en la regin se pueden ordenar en cuatrograndesgrupos.Enprimerlugar,existenpolticasquesonla continuidaddelasquesedesarrollaronduranteelmodelode industrializacinporsustitucindeimportaciones,conlasquese busca expandir y profundizar (integrando nuevos segmentos) un sector particular,aplicandoalgunacombinacindeproteccincomerciale incentivosfiscalesyfinancieros;elejemplonotorioeslosregmenes para la industria automotriz en Mxico y el MERCOSUR tendientes a ordenar y expandir las inversiones de empresas terminales y de partes (vaseelrecuadro1).Apoyosespordicosasectoressensibles(de dbilcompetitividad)comotextiles,ropa,calzado,productos electrnicosyjugueteshanestadopresenteenmuchospasesdela regin;ascomoapoyosanumerososproductosagrcolasy actividadesmineras,quevaransegnlospases,peroquehansido muchomsestablesquelosincentivosalasactividades manufactureras.Inclusoensectoresconventajascomparativas reveladas,comosegmentosimportantesdelsectoragrcola, frecuentementehandebidodisearseesquemasdeapoyofrentea crisisdecortoplazo3ofrenteadesafosdemslargoplazofrutode prdida relativa de competitividad.4 3 Por ejemplo, las exenciones tributarias a los productores de carne ovina en momentos de crisis de aftosa en Uruguay sealadas por Scarone (2003). Por su parte, datos para Brasil en 2003, muestran apoyos significativos a sectores tales como los de energa elctrica (mil millones de dlares en lneas de crdito de BNDES para capitalizar 24 empresas de distribucin), informtica (500 millones de dlares en reduccin del impuesto sobre productos industrializados, IPI), automviles (120 millones de dlares en reduccin del IPI a vehculos pequeos y medianos) y electrodomsticos (70 millones de dlares en lneas de crdito), vase Balbi (2003). 4 Como sucede con el turismo sol y playa en parte importante del Caribe de habla inglesa (Hendrickson, 2003) o de la reconversin productiva, buscando cultivos con mayor potencial, valor agregado y oportunidades de mercado, en tanto objetivo de la Alianza para el Campo en Mxico (Villagmez, 2003). Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 10 Recuadro 1 LAS POLTICAS DE APOYO A LA INDUSTRIA AUTOMOTRIZ EN MXICO Y EL MERCOSUR Lapolticamexicana,enunaprimeraetapa(1962-1994),seconcretendecretosde fomentoyregulacinqueposteriormentefueronreemplazados,enunasegundaetapa,porlos instrumentos de transicin de los tratados de libre comercio (TLC) firmados por el pas. Durante el primer periodo, hubo una evolucin desde polticas activas e intervencionistas que se concentraron enmetasdesustitucin de importaciones (bsicamente, de autopartes) hacia polticas ms pasivas que buscaban promover las exportaciones de vehculos. En particular, los decretos de 1983 y 1989 dieronnfasisalapromocindeexportaciones,altiempoquesereducanlosrequisitosde desempeo. No se oblig ms a las empresas ensambladoras a exportar autopartes, ni se les impuso cuotasdeproduccindevehculos.Seautorizunsistemaparalaexportacindevehculosque requeraslo30%decontenidonacionalysefacilitlacrecienteincorporacindeinsumosde empresas maquiladoras en los modelos destinados a la exportacin y luego en el mercado nacional. Tambin se flexibilizaron reglas relacionadas al presupuesto de divisas y restricciones sobre capital extranjeroenempresasdeautopartes.Lasmetasdelapolticafueronpaulatinamentebuscando convergenciaconlasestrategiascorporativasdelasensambladorasestablecidasenelpaspara abastecer terceros mercados.LasegundaetapadelapolticasematerializenlasnormasdelosTLC,especialmente los de Amrica del Norte (TLCAN) en 1994 y con la Unin Europea (TLCUE) en 2000. En el primer caso, la proteccin arancelaria baj de 9.9% en 1994 a cero por ciento en 2004 (con ciertas cuotas), el contenido nacional obligatorio baj de 34% en 1994 a cero por ciento en 2004 para vehculos y de20%aceroporcientoparaautopartes.Elporcentajedecontenidoregionalqueunproducto debe tener para ser considerado con origen en Amrica del Norte (regla de origen) subi de 50% en 1994a62.5%en2004ysemantuvoaestenivel.Lacompensacindedivisasporempresase redujode80%aceroporciento.Laproporcindeautopartesensambladasporlasempresas maquiladorasquesepodavenderenelmercadonacionalsubide55%a100%.Lapoltica implcitaenelTLCUEesparecida,aunquemenosimportanteencoberturayamplitud.Porsu parte, un acuerdo reciente con Brasil sobre el sector garantiza cierto acceso al mercado brasileo y permitealasempresasensambladorasyautopartistasconfilialesenambospasesespecializarsu produccin. A partir de 2004, prcticamente el nico instrumento de la poltica para apoyar el acceso de la industria automotriz mexicana a mercados externos son las reglas de origen de los TLC.EnelperodoposterioralaSegundaGuerraMundial,laindustriaautomovilsticatuvoun lugarprioritarioenelmbitodelaspolticasenArgentinayBrasil.Duranteesosaos,se promovieldesarrollodelsectorconaccionesgubernamentalesorientadasaunacreciente restriccindeimportacionesymayoresexigenciasdecontenidonacional,lasquefueron complementadas,amediadosdelosaossetenta,coniniciativasparaaumentarexportaciones.El rgimenautomotordelMERCOSURseinicicomounacuerdocomercialentreArgentinay Brasil, que decidieron un mecanismo de compensaciones que se extendera a los dems socios del bloque. En diciembre de 1994, el Protocolo de Ouro Preto, estableci los criterios bsicos para que, a partir del 1 de enero de 2000, el bloque tuviera un rgimen comn en sus cuatro pases. El peso delsectorenlaseconomasconunabaseproductivaconstituidayconunmercadointernocon potencial de crecimiento (Argentina y Brasil) fue generando intereses divergentes entre ellos y con La industria automotriz siempre ha estado en el centro de la atencin de poltica de los pasesgrandesdelareginconplantasinstaladasparalaproduccindepartesy empresasterminales.Enesospases,laspolticasparaelsectorfueronmuysimilares durante el modelo de sustitucin de importaciones. Sin embargo, adquirieron una dinmica muy diferente a partir de las reformas estructurales de los aos ochenta y noventa.Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 11 lospasesdondelademandaeraatendidabsicamenteporimportaciones(ParaguayyUruguay). Estasituacinhizoquelasnegociacionesparallegaraunrgimencomnparaelsector automovilstico se volvieran complejas.Ante la fijacin de un cronograma para la integracin subregional de esa industria, creciente necesidaddereducirlaimportacindevehculosygarantizarlarealizacindeinversionesenel sector, y la competencia del Rgimen Automotriz en Argentina, Brasil estableci su propio marco regulatorio (Regime Automotivo). En junio de 1995, se anunciaron medidas para el sector, las que eransimilaresalasimplementadasunaoantesporlasautoridadesargentinas:a)incentivosala produccin vinculados al desempeo exportador; b) incentivos a las inversiones; y c) restricciones cuantitativasalasimportacionesdevehculos.Sinesasmedidas,Brasilhubieraquedadoen desventajafrentealaArgentinaparaatraernuevasinversiones(Regueira,2000).Apartirdeese proceso,laindustriaautomovilsticafueelnicosectorindustrialbrasileoquecontconun conjuntoampliodeincentivosdespusdelaaperturacomercial(IPEA,1998b,pp.14).Los principales resultados fueron el ingreso de nuevos productores al mercado y 80% de expansin de la capacidad entre 1995 y 2000.Msaun,afinesde1996,elgobiernobrasileoinstaurunnuevorgimenqueotorgaba incentivosadicionalesparalasempresasterminalesqueseinstalaranenlasregionesNorte, Nordeste y Centro-Oeste del pas, las ms rezagadas del pas. Para evitar reacciones negativas en la OMC, las medidas fueron justificadas con el objetivo de estimular el desarrollo regional. El 70% de lasnuevasinversionesenelsectoren1996-2001se concentrenlasregionesfavorecidas,loque muestraelimpactodeestapoltica.ElRgimenEspecialinclualossiguientesincentivos:(a) importacin de piezas y componentes con una reduccin de 90% del impuesto de importacin; (b) lasadquisicionesdemaquinariayequipofabricadosenBrasildabanderechoaunbonode200% paraimportaciones,ylacompradeherramientasfabricadasenBrasilunbonode150%;(c) exoneracionesyreduccionesenelpagodelIPIydelimpuestoalarentadelascomprasde maquinarias y equipos. Esos beneficios se extienden hasta el 31 de diciembre del 2010 (IPEA, 1997 eIPEA,1999).EstergimenenfrentproblemasenelsenodelaOMC,particularmentecon EstadosUnidos.Elconflictofuesuperadoenmarzode1998cuandosefirmunmemorandode entendimiento entre ambos gobiernos (IPEA, 1998). Enel sector agrcola, en varios pases (entre ellos los centroamericanos, Brasil, Colombia y RepblicaDominicana)semantienelaintervencindirectaenlosmercadosdegranosbsicos (trigo,maz,arroz).Sinembargo,hayunaprogresivasustitucindelasintervencionesdirectas en los mercados (por ejemplo, precios de garanta) y del crdito subsidiado por programas focalizados enlospequeosproductores,quesonlosmsafectadosporlaaperturacomercial,ypor instrumentosdenaturalezahorizontal(porejemplo,gastosenprogramasdesanidadanimaly vegetal;riego;titulacindetierras).5Asimismo,sedacrecienteimportanciaaprogramasconun alcanceterritorialolocal,porejemplo,programasdeincentivosfiscalesenregionespobreso programas de desarrollo rural integral, as llamados porque combinan componentes de inversin en infraestructura con capacitacin y asistencia tcnica en reas rurales relativamente desfavorecidas. Ensegundolugar,algunaspolticasfocalizadasensectoresevolucionaronhasta transformarse en polticas con impacto sobre el conjunto del sistema econmico. Este es el caso de laevolucindelaspolticasparalaindustriaelectrnicaydecmputo,quecomenzaroncomo polticasdesustitucindeimportacionesdeequipo(hardware)luegoseenfocaronalapoyoal desarrollodeun intangible (software) y han sido subsumidas en las polticas para el desarrollo de tecnologas de informacin y comunicaciones e incluso para dar a luz a una nueva sociedad de la informacin, como se analiza en el recuadro 2.6 5 Vase, FAO (2001), CEPAL (2003). 6 Vase, Bonelli y Motta Veiga (2003), para Brasil; Scarone (2003), para Uruguay; Henry (2003), para el Caribe. Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 12 Recuadro 2 ESTRATEGIAS NACIONALES PARA LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIN Untercerconjuntodepolticassonlasquesehanenfocadoasectoresconelevada concentracinfrutodeeconomasdeescalaydered(electricidad,telecomunicaciones, petrleo y gasnatural,vaseelrecuadro3).Enestossectoreslaspolticas, en casi todos los casos decididas despusdeprocesosdeprivatizacin,sehanorientadoadesarrollarmarcoseficientesde Lasociedaddelainformacinestemaprioritarioenlaagendadepolticasdelos pasesdelaregin.Lastecnologasdeinformacinycomunicaciones(TIC)impulsan nuevas formas de crear y divulgar informacin y son aplicables en todas las actividades de lassociedadesmodernas,comonegocios,salud,educacineinvestigacin, administracinpblica,participacindemocrtica,defensanacionalyactividades culturales.Siesimplementadaeficazmente,ladigitalizacinpermitealasinstituciones evolucionar hacia modelos organizacionales ms eficientes, transparentes y participativos. En este sentido, las TIC pueden contribuir al desarrollo productivo de un pas.Al revisar las estrategias de doce pases de la regin, se puede concluir que no existe un modelo nico de estrategia nacional para la sociedad de la informacin. Los tres casos msavanzados(Chile,ColombiayMxico)hanoptadopormodelosdiferentes.Sus estrategiascuentanconapoyoexplcitodelosjefesdeEstado,mientrasenotrospases no hay un liderazgo poltico de alto nivel. Por ejemplo, Argentina y Venezuela optaron por un desarrollo de redes paralelas, que hasta el momento no ha llevado a una coordinacin nacional entre las autoridades claves en el tema. Deacuerdoalincipienteestadodedesarrollodelasociedaddelainformacinen AmricaLatinayelCaribe,lasestrategiasnacionalesestnprincipalmenteenfocadas haciaproblemasbsicos,enespecialenlainfraestructura.Mientrasgranpartedela discusinenEuropayEstadosUnidossecentrasobretemasmsavanzados,comola privacidad,confianzadelconsumidorylalegalidaddelasactividadesdigitales,enla regin la preocupacin sobre el acceso y la conectividad a las TIC domina las estrategias nacionales. Desde esta perspectiva, no es sorprendente que gran parte de las estrategias nacionalesseanvistascomopolticasparalainfraestructuratecnolgica,dejandoensegundoplanopolticasdedicadasaguiarloscambiosenlasrelacionessocialesy econmicas. Una infraestructura de TIC universalmente accesible y de frontera tecnolgica esunrequisitobsicoparalanuevaformadeorganizacinsocialyproductiva caractersticadelasociedaddelainformacin.Sinembargo,paralaconstruccindela economadigitalnobastacondesplegarunainfraestructurauniversal.Elusodela tecnologaysuintegracinen el proceso productivo implica un cambio organizacional de lacadenadevalorensuconjunto.Ladigitalizacindelosflujosdeinformacin,los procesosdecomunicacinylosmecanismosdecoordinacinimplicanunaprendizajea niveldelaempresaquerequieredesuporteenlosmbitosregulatorio,financieroyde capital humano. Recientementeeltemadelgobiernoelectrnicoestganandoimportanciaentrelas prioridades de las estrategias nacionales. La transformacin del funcionamiento del Estado hace visible los profundos cambios que implica la sociedad de la informacin y extiende la agendapblicahaciatemasmssofisticados,comolastransaccionesenlneayla seguridad de las redes. A travs de la modernizacin del Estado, los gobiernos logran una fuerteinfluenciaenel funcionamiento del sector productivo. En algunos pases, la pgina B2G(Business-to-Government)atravsdelacuallosgobiernosrealizansuscompras pblicas (e-procurement) impulsa que las pequeas y medianas empresas adopten esta nuevaformadenegocios.AtravsdeserviciosqueelEstadoproveeenlnea,se busca incentivarelusoactivodelasTICporlosciudadanosylasempresas,particularmente, pequeasymedianas.Comomuchosserviciosdelsectorpblicosondeusonecesario, los ciudadanos y las empresas se ven obligados a incorporar las TIC en su vida cotidiana si el gobierno digitaliza sus servicios. Mientraslabrechadigitalsiguesiendountemadepreocupacinenlaregin,los nuevos desafos estn ampliando la agenda de las estrategias nacionales. Si se considera laetapaactualcomopartedeunprocesoevolutivo,prximamentenuevostemas,como contenido,privacidad,confianzadelconsumidorylegalidaddelasactividadesdigitales, debern ocupar la agenda de los formuladores de poltica. Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 13 regulacin, lo que ha implicado la creacin y fortalecimientos de agencias reguladoras, adecuacin del marco normativo y esfuerzos por vincular la expansin de las inversiones en estos sectores con unamayorarticulacinconproveedoresubicadosenelpas,cuyaintensidadvarasegnlos pases.7EnelcasodelBrasil,sehallegadoinclusoalacreacindefondostecnolgicospara apoyarprogramasdedesarrollocientficoytecnolgicoencadaunodelossectoresencuestin, con recursos provenientes de las regalas que pagan las empresas, como se analiza en detalle en el captulo correspondiente. Recuadro 3 LOS PROBLEMAS DE LA POLTICA PARA LA EXPANSIN DE LA INFRAESTRUCTURA Fuente: Moguillansky y Bielschowsky (2000) 7 Vase, Sergeant y otros (2003), para Trinidad y Tobago. Al igual que en otras regiones, la poltica pblica para la expansin de la infraestructura enladcadapasadasecentrenelestmuloalaparticipacindelsectorprivado.Los principalesinstrumentos fueron:lasprivatizacionesolasconcesionesdelasempresasde serviciospblico,enelectricidad,telecomunicaciones y saneamiento; las concesiones para laconstruccinymodernizacindecarreteras;loscompromisosdeinversin,expansiny modernizacinasumidosporpartedelosoperadores,conelEstado;losincentivos otorgados por el Estado para estimular la participacin de agentes privados en el mercado, especialmente incentivos tarifarios, y la regulacin. Losesfuerzostuvieronfrutosentrminosdelcrecimientodelosservicios.Amrica Latina fue la regin con mayor inversin realizada por agentes privados en infraestructura en losaosnoventa(360milmillonesdedlares),muyporencimadelareginquele sigue: Asia del Este y el Pacfico con 210 mil millones de dlares. Sin embargo, hacia fines de ese decenioseiniciunatendenciadeclinante.Lapreguntaes:culessonlosprincipales problemas para dinamizar la inversin? debe el Estado dar un nuevo impulso al sector? Unarespuestaimplicacombinardiferenteselementos.Porunaparte,unporcentaje importantedelainversincorrespondiacompromisosinicialesdeexpansiny modernizacin adquiridos por los nuevos operadores con los gobiernos y establecidos en los contratosdeprivatizacin.Enlaactualidad,esoscontratosyasehancumplido.Porotra parte,algunossectoressostuvieronunademandareprimidaantesdelaprivatizacin.Esa brechagenerdemandaporunfuertecrecimientodelosservicios.Esebrechasefue cerrandoenlosaosnoventa,loquetrajocomoconsecuencia,haciafinesdelamisma, menoresingresosoperacionalesymenorrentabilidad.Adicionalmente,seotorgaron incentivos tarifarios que no fueron sostenibles, siendo Argentina el caso extremo, donde las tarifasenlossectoresdeelectricidadytelecomunicacionessereajustabansegnIPCde Estados Unidos, en un marco de tipo de cambio fijo y deflacin. Enmuchossectores,comolosdetelecomunicaciones,electricidadoaguasy saneamiento,seaplicaronnormasylegislacionesdbiles,quedejaronvacoso indefiniciones en la regulacin, que hoy se buscan subsanar. Frente a ello los empresarios percibencambiosenlasreglasdeljuegoqueelevanladeincertidumbre.Lasituacin empeoracuandolasdecisionesnosetomanolasreformasalalegislacinsepostergan, agudizando conflictos entre los agentes y a la insatisfaccin y querellas de los usuarios, que nohantenidocanalesinstitucionalesdesolucin.Comoresultado,disminuyenlas expectativas de inversin y aumenta el riesgo de cuellos de botella para la expansin de las economas de la regin. Adems,enlamayoradelospasesdelaregin,lareformaalossectoresde infraestructura fue acompaada del abandono por el Estado del liderazgo en la orientacin y desarrollodepolticasdeexpansin,loquesereforzconladisminucindeltamaodel aparatopblicodestinadoafijarpolticas,regularyfiscalizarlaoperacindeacciones privadas. En general, la visin integral y de largo plazo qued en terreno de nadie. La tarea delaprximadcadaesgenerarlosmecanismosparaundesarrolloconvergente;abarcar con polticas e inversin pblica los segmentos de infraestructura no rentables y satisfacer la universalidaddelosserviciosbsicos;estableceracuerdosentrepasesquepermitan homogenizaraspectosbsicosdelaregulacin,eidentificarcondicionesde complementariedadquepermitanexplotarlosrecursosdecadapas.Enparticular,la universalizacin de servicios, que puede ser un incentivo para activar el sector, implica crear condiciones para el desarrollo de redes en sectores hoy marginados. Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 14 Uncuartogruposonlaspolticasquesehanenfocadoalapoyoaclusters,enparticularde pequeasymedianasempresasodeactividadesenquehaymuchasfirmasdeesetamaoaunque bajoelliderazgodelasgrandesempresas;comosehaindicadoanteriormente,esteenfoqueha tenido creciente aceptacin en los pases andinos y centroamericanos y, al igual que otras polticas sectoriales,sehandirigidomsalaumentodecompetitividaddesectoresexistentesqueala creacindenuevasactividades.Anivelsubnacional,hahabidofuertesaccionesdefomentoa clusters, tambin en pases como Mxico y Brasil, como han sido, por ejemplo, los casos del apoyo al sector del calzado en Guanajuato, Mxico (Unger, 2003) o las acciones del SEBRAE a lo largo detodoelBrasilenelmarcodelproyectoSistemasProductivoseInnovadoresLocalesde PYME.8Estetipodepolticagozadegranlegitimidad,inclusoentrelosorganismosfinancieros internacionales,loquehafacilitadosuaceptacinporgobiernoeinclusohallevadoaquese denomineapoyoaclustersaaccionesqueensentidoestrictonotienenalcancenidecadena productiva ni de conglomeracin geogrfica.9 2.Una tipologa de estrategias nacionalesDespusdelresurgimientodelintersenlaspolticasactivasdealcancemicroeconmicoy sectorialamediadosdelosaos1990,seestructurarontrestiposdemanerasdeenfocarlas polticas de competitividad. En algunos pases, fundamentalmente Brasil, Mxico y los del Caribe dehablainglesa,sedisearondocumentosdepolticaorientadosespecficamentealsector industrialyalavinculacindelmismoconeldesarrollotecnolgicoylainsercininternacional. Estos documentos fueron agendas de trabajo entre el gobierno y el sector privado, ms que planes o programasindustrialesenunsentidoestricto.Laintensidaddelosincentivosdealcancesectorial enlaseconomasdelCaribesepuedeapreciarenelrecuadro4,dondesepresentanlosms importantesqueseencuentranenoperacinenpasesmiembrosdelaAsociacindeEstadosdel EstedelCaribe.ConsideracionessimilaressepuedenhacersobreBarbadosyGuyana,teniendo este ltimo el paquete de incentivos ms amplio de la regin (Prez, 2003). Enlospasesandinosycentroamericanospredominaronenfoquestendientesaaumentarla competitividad del conjunto de la economa, no dando un papel privilegiado al sector industrial, y sedisearonestrategiasnacionalesdecompetitividadbasadasenlametodologadeclusters,los querecibierondistintosnombres:aglomeracionesindustriales,arreglosoconglomerados productivos.10 Desde el punto de vista de la instrumentacin de la poltica, ese enfoque se traduca enlanegociacinypuestaenmarcha de acuerdos sectoriales, generalmente a lo largo de cadenas devalor,entreactoresprivadosyelgobierno,dondestecumplaunpapeldecatalizadoro facilitador, como se ha mostrado en el captulo sobre fortalecimiento empresarial. Finalmente,enArgentina,ChileyUruguaynosetrabajsobrelabasenidepolticas industrialesnideestrategiasnacionalesdecompetitividad,sinoqueseprefirieronpolticas horizontales,quebuscabannodiscriminarentresectores,yquesedebanimplementarapartirde incentivosalademandadelasempresas,encontrasteconlossubsidiosalaofertatpicosdel modeloanterior.Cuandohubieraproblemasconclaradimensinsectorial,laspolticas horizontalesseconcretabanenlaconcentracindetodossusinstrumentosenlasolucindel mismo,sinqueseconsideraraqueporelloperdansucarcterbsicamenteneutral.EnChilefue donde se conceptualiz y puso en marcha ms fuertemente este tipo de intervencin, aunque en ese 8 EnBrasil,laspolticasaniveldeestadostuvieronunafuertecomponentesectorial.Seconcentraronenlaindustriaautomotriz (subsidioseinclusoaportesdecapitalporgobiernos de algunos estados), electroelectrnica e informtica, textiles, ropa y calzado. Vase, Bonelli y Motta Veiga (2003). 9 Vase, Velasco (2003), para el caso de los acuerdos sectoriales en Colombia. 10 EseenfoquefuedesarrolladoapartirdePorter(1990)yseconcretenlostrabajosdeMonitorCompanyenlospasesandinosa comienzosdelosaos1990ydelproyectoCentroamricaenelsigloXXI:Unaagendaparalacompetitividadyeldesarrollo sostenible, coordinado por INCAE/CLADS a mediados de ese decenio. Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 15 passesostuvieronporunlargoperodosubsidiosdirectosalossectoresforestalyminero,as como a las actividades exportadoras (Moguillansky, 2000). Recuadro 4 INCENTIVOS SECTORIALES EN LOS PASES DE LA ASOCIACINDE LOS ESTADOS DEL ESTE DEL CARIBE Fuente:EstebanPrez Caltendey, Policies for Productive Development in Caribbean Economies, ECLAC Subregional Headquarters for the Caribbean, agosto, 2003. At the same time that countries implemented the Harmonization Fiscal Incentives Act of 1973,theCARICOMeconomiespromotedacomprehensivepackageofdomestictax incentivespolicyaspartoftheirnationaldevelopmentpoliciesthatweresuitedtothe specificitiesofeachoftheseeconomiesandoverhauledtheregionalincentivesscheme. National schemes remain to this day the main vehicle for the provision of tax incentives and the main tool for developing sectoral policies. IntheMemberStatesoftheOrganizationoftheEasternCaribbeanStatesfiscal incentivespoliciesaremainlyaimedatenhancingthedevelopmentofthemanufacturing and services sector. These consist, for the most part, in a Fiscal Incentives Act dating to the 1970orthe1980sdecade;aHotelAidsorOrdinanceAct,andarangeoftariffandduty exemptions.SomeofthesedutyexemptionsaregrantedundertheConditionalDuty ExemptionsoftheCommonExternalTariffwhileothersaregrantedonagovernment discretionary basis. In some cases (such as that of Dominica and St. Kitts and Nevis) these are also complemented with the granting of residential rights in order to attract foreign direct investment.InAntiguaandBarbuda,Dominica,Grenada,StLuciaandSt.Vincentandthe Grenadinesthefiscallegislationgrantstaxexemptionsaccordingtodefinitecriteria includingthecontentoflocalvalueandexportorientationofproduction.Localvalueis definedasthedifferencebetweenrealized sales over 12 months and the cost of imported rawmaterials,componentsandpartofcomponents,fuelsandservicesandwagesand salaries.Thefiscalincentivesactalsoallowstheduty-freeimportationofmachinery, equipment,spareparts,buildingmaterials,rawandpackagingmaterials.Foritspartthe HotelsAidActcangrantataxholidayofuptotwentyyearsforapprovedhotelandresort developmentsinthecasesofAntiguaandBarbudaandDominica.ForGrenadatheHotel Aids Act grants exemption on taxes from profits for ten years including hotels, apartments, and guest houses and also provides exemptions from Customs Duties and taxes on articles ofhotelequipment,servicevehicles,materialsforconstructionandrepairrenovationand extensionstohotelproperties.DominicaalsohasapprovedanAidtoDevelopment EnterprisesActwhichgrantsdutyexemptionsforrawmaterials,inputs,materials,tools, plant,machineryandbuilding materials which are used in the production of manufactures, constructionoffactories,hotelsandpackagingactivities.Between1996and2000,the tourism sector firms accounted for 53% of all firms receiving fiscal incentives followed by the manufacturing sector (45%). Grenada,St. Lucia, St. Vincent and the Grenadines have extended further the benefits derivedfromtaxconcessions.Theformerhasprovidedtaxreliefonexport profits that are realized on external sales of approved manufactured products. Authorities also permit firms that do not qualify for the benefits of the Fiscal Incentives Act and that have a local value in theirproductionof40%andabovetoobtainimportsdutyconcessionsasprovidedinthe ListofConditionalDutyExemptionofCARICOMsCommonExternalTariff.St.Luciahas providedasimilarsetofprovisions.In1999/2000,theSt.Lucianauthoritiesannounced further stimulus by exempting manufacturers from payments of customs service charge and theintroductioninthenextfiscalyearofaconsumptiontaxrebate.Finally,inSt.Lucia agricultural enterprises are exempt from the income tax.The cost of fiscal incentives has been exceptionally high as illustrated in the case of St. KittsandNevis.Morethan58%ofimports(equivalentto31%ofGDP)areexemptfrom import duties, 50% from the consumption tax and 39% from the service charge. Of this total the fiscal incentives act accounts for 14% of all the imports (representing 7.3% of GDP) that are exempted from the payment of duty, consumption tax and service charge. OECSeconomiesalsouseothercomplementarytoolssuchasmarketingboardsto regulate production and supply of basic agricultural and staple products. Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 16 Acomienzodelosaos2000,adiferenciadeotrasreasdepolticadedesarrollo productivo,nohayconvergenciaenlaposicindelospasesdelareginenmateriadepoltica sectorial.Mientraseldiscursodealgunosrechazafuertementeaesaspolticas,encontrastecon prcticasadhocdeapoyosectorial,enotrosselasreconocecomovlidasparaaumentarla competitividaddeactividadesconpotencialdepenetracinenmercadosexternosoque enfrentan fuertecompetenciadeimportaciones.Ademshayundobleestndareneltratamientodeesas polticas:pasesqueniegansuutilidad,enespecialcuandoapoyanalsectormanufacturero,las utilizanabiertamenteysinesfuerzosparalegitimarlasennumerososrubrosagrcolasyde servicios, por ejemplo, turismo. Con base en este anlisis histrico sobre el diseo de poltica, se puede clasificar u ordenar a los pases de la regin segn tres variables: el objeto de la intervencin, la intensidad de la misma y elniveldecoordinacinexistenteentrelasaccionesquelaconcretanmedianteunaestrategiade alcance ms amplio. En materia del objeto de la intervencin, como se seal anteriormente, existen tres tipos de pases: (i) los que han mantenido o incluso reactivado polticas sectoriales industriales, (ii) aqullos en los que el tema sectorial tiene fundamentalmente una dimensin de cluster, y (iii) los que no han adoptado ninguna de estas dos perspectivas, sino que aceptan slo el uso de polticas consideradas horizontales, las que, sin embargo, algunas veces son concentradas en un sector especfico. En los trestiposdepases,laspolticashorizontalessonampliamenteaceptadas;loquedistinguealos primeros dos tipos son las polticas que tienen ms all de esas. Lainformacinpresentadaenelcuadro1relevalaexistenciadeprstamosdebancosde desarrolloeincentivosfiscalesorientadosasectoresespecficos.11Ensietepasesdelaregin (Argentina,Brasil,Colombia,CostaRica,ElSalvador,HondurasyMxico)labancapblicade desarrolloproveecrditosconenfoquesectorial,altiempoqueen18pasessehandiseado incentivosfiscalesparabeneficiarasectoresespecficos,noexistiendotalesincentivossloen Colombia,Guatemala,Hait,Honduras,ParaguayySurinam.Unaformadeincentivosanms generalizadaeslapresenciadenormasespecialesenfavordelainstalacindezonasdelibre comercioparalaexportacinodeplantasmaquiladoras,lasquesontratadasendetalleenel captulo sobre polticas de comercio exterior. Del anlisis del conjunto de esa informacin, surge una primera diferencia con las prcticas del modelo anterior. Mientras que entonces se privilegiaba la industria manufacturera, ahora ste es unodelossectoresconmenospeso.Lasactividadesmsfavorecidashansidoturismo,sectores primariostalescomopetrleo,minerayforestal,yserviciosvarios(desdeinfraestructurahasta cinematografa).Laimportanciadelaspolticasorientadasalsectoragrcolavarasensiblemente entre los pases de la regin si se la mide por los gastos pblicos que las instrumentan (incluyendo programasdefomentoproductivo,inversioneseninfraestructuraruralygastossocialesenreas rurales).12Porsuparte,labancapblicadedesarrollohaceunacontribucinimportanteal financiamientodeesesectorenpasescomoArgentina,Brasil,CostaRica,MxicooRepblica Dominicana(Acevedo,2002).Engeneral, la provisin de crdito se da en condiciones cercanas a las de mercado, mantenindose subsidios a las tasas de inters en programas de fortalecimiento de la pequea agricultura. 11 La informacin disponible no permite determinar los montos de subsidio implcitos en las operaciones de crdito y en los incentivos fiscales. 12 EnChileyMxico,losgastosanualesporproductoralcanzaronlos900dlaresenelao2000,mientrasqueenBoliviafueron inferiores a 50 dlares. Para el mismo ao, el gasto agrcola como porcentaje del PIB sectorial fue 35% en Mxico, 21% en Chile y un poco ms de 5% en Bolivia (Kerrigan, 2001). Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 17 Cuadro 1 INCENTIVOS FINANCIEROS Y FISCALES A SECTORES ESPECFICOS PasPrstamos a sectores especficos, excepto agricultura Incentivos fiscales a sectores especficos Argentina Bienes de capitalMinera, forestal Bahamas Hoteles, servicios financieros, cerveza y bebidas alcohlicas Barbados Serviciosfinancieros,seguros, tecnologas de informacin, turismo Belice Minera Bolivia Minera Brasil Petrleo,gasnatural,textiles,ropa, calzado,industrianaval,electricidad, telecomunicaciones,software, cinematografa Automotriz, electrnica. Chile Forestal, petrleo, materiales nucleares Colombia CinematografaCosta Rica Diversos sectoresForestal, turismo Ecuador Minera, turismo El Salvador Minera,servicios(turismo,transporte, software y otros)

Guatemala Guyana Agroindustria, forestal, minera, turismo, pesca, construccin, TIC Hait Honduras Transporte, camarnJamaica Cinematografa,turismo,bauxita, aluminio, construccin de fbricas Mxico CinematografaForestal,cinematografa,transporte areo y martimo, imprenta y editorial. Nicaragua Turismo Panam Turismo, forestal Paraguay Per Turismo, minera, petrleo Repblica Dominicana Turismo, agroindustria Surinam Trinidad y Tobago Hidrocarburos, turismo, construccin Uruguay Carneovina,viedosyvino, hidrocarburos,imprenta,forestal, industrialmilitar,aerolneas,diarios, estacionesderadio,teatros, cinematografa. Venezuela Hidrocarburosycomprasdebienesde capitalyserviciosparainversionesen sectoresprimarios(petrleo,minera, agricultura, y pesca). Fuente: Adaptado a partir de Melo (2001), cuadro 3.

Laproposicinanteriordebesermatizadaalconsiderarlascarterasdecrditodelosseis bancos pblicos de desarrollo considerados en el cuadro 2. La actividad industrial contina siendo lareceptoradealmenoslamitaddeloscrditosdeBancoNacionaldeDesenvolvimento Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 18 EconmicoeSocial(BNDES)deBrasil,elBancoNacionaldeComercioExterior (BANCOMEXT)deMxicoyelBancodeComercioExteriordeColombia(BANCOLDEX). DadoqueloscrditosdeBANCOLDEXyBANCOMEXTseorientanafinanciarelcomercio exterior, de las seis instituciones incluidas en el cuadro slo BNDES tendra un papel destacado en elfinanciamiento a la actividad productiva del sector industrial orientado al mercado interno, este ltimo con operaciones por 5 800 millones de dlares en 2002.13 Cuadro 2 INSTITUCIONES FINANCIERAS DE DESARROLLO PBLICAS ESTRUCTURA DE CRDITO O DE LA CARTERA SEGN ACTIVIDADES ECONMICAS 2002 Agropecuario y pesca (1) MineraConstruc-cin (2) IndustriaComercioTransporteTurismoOtros servicios Otros (3)Total Millones de dlares Crdito aprobado BNDES (Brasil)1,516842645,811

894473,509012,542 BANCOMEXT (Mxico) 1,650n.d.6513,557n.d.n.d.32680906,993 COFIDE (Per)1251510010242183320437 Cartera BANCOLDEX (Colombia) 22330n.d.619n.d.n.d.n.d.412391,152 BNCR (Costa Rica )133n.d.2513016211291154491,053 NAFIN (Mxico)2920912158008416,25616,730

Estructura porcentual Crdito aprobado BNDES (Brasil)12.10.72.146.33.37.10.428.00.0100.0 BANCOMEXT (Mxico) 23.6 9.350.94.711.60.0100.0 COFIDE (Per)28.73.522.923.49.54.20.67.20.0100.0 Cartera BANCOLDEX (Colombia) 19.42.6 53.8 3.520.7100.0 BNCR (Costa Rica )12.6 2.312.315.41.02.710.942.6100.0 NAFIN (Mxico)0.00.11.20.10.90.00.00.597.2100.0 Fuente:BANCOLDEX,Cifrashistricas,BANCOLDEX.BNCR,Estadosfinancierosauditados,23deenero2003. BNDES,Operatingstatistics,BNDES.BANCOMEXT,Informeanual2002.COFIDE,Operacionesaprobadas,COFIDE. NAFIN, Base de datos de la ALIDE. Todas las instituciones tienen una orientacin multisectorial, excepto BANCOLDEX y BANCOMEXT que estn orientados al comercio exterior. BNDES, BANCOLDEX, COFIDE y NAFIN operan como segundo piso, BANCOMEXT y BNCR, bajo modalidad mixta. 1.Para BANCOLDEX y BANCOMEXT, incluye al sector agroindustrial.2.Para BANCOMEXT y NAFIN, corresponde a financiamiento otorgado a proyectos de infraestructura de empresas pblicas.3.Para NAFIN, la desagregacin por sectores de actividad slo toma en cuenta el sector privado. Otros incluye: sector financiero, sector pblico, sector externo, otras actividades no especificadas y crdito interbancario. Para BANCOLDEX, el valor corresponde a prstamos en cartera sin clasificacin; no incluye descuento de documentos por 6.3 millones dlares. Para BNDES, no incluye operaciones del mercado de valores por 270 millones de dlares. 13 Es posible que el rubro Otros de la cartera de NAFIN, que absorbe casi la totalidad de la misma, incluya operaciones orientadas al sector productivo interno. Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 19 Lasegundavariablepermitedistinguirlospasesdelareginsegnlafrecuenciaconque llevan adelante polticas sectoriales: los que desarrollan una amplia gama de acciones a nivel sectorial (por ejemplo, Brasil Colombia, Guyana, Mxico, Uruguay, Venezuela), los que las desarrollan slo en pocasactividades(Bolivia,Chile,Per,RepblicaDominicana,entreotros)ypasesdondeesas polticassonprcticamenteinexistentes(Hait,Paraguay,Surinam).Msalldelainformacindel cuadro 1, la intensidad de las polticas sectoriales tambin se pueden detectar a partir de acciones que noimplicansubsidiosfiscalesyfinancieros,comosedaenloscasosdeColombia,dondehayuna muyactivapolticadeacuerdossectorialesquenosebasanenestostiposdeincentivos,odeEl Salvador, pas que tiene una activa poltica de apoyo a clusters (Alonso 2003). EnMxico,apartirdelaPolticaEconmicaparalaCompetitividadde2002sehan definido12ramasprioritariasquesernobjetodeprogramassectoriales,estandoenoperacin cuatrodeellos(cadenadefibras,textil,vestido;cueroycalzado;industriaelectrnicaydealta tecnologa,ysoftware,comosemuestraenelrecuadro5)yexistiendoavancesenmateriade automotriz,maquiladoradeexportacinyqumica.14Porsuparte,ennoviembrede2003,el gobiernobrasileo dio a conocer las Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior, en las que explicita sus opciones estratgicas sectoriales en cuatro actividades intensivas en conocimiento: semiconductores, software, frmacos y medicamentos, y bienes de capital.15 En algunos pases, por ejemplo Costa Rica, Per y Uruguay, hay incluso mayores niveles de detalle(targeting)eneldiseodelasaccionesdefomento,llegandoaapoyarseproyectos individualesdeciertasempresas.Algunosejemplossonlosincentivosalainversinen megaproyectos en la minera peruana,16 las acciones del gobierno de Costa Rica para que INTEL se instalaraenelpas,17olasexoneracionesfiscalesenapoyoaproyectosdeclaradosdeinters nacional en Uruguay.18 Laterceravariableelniveldecoordinacinentreaccionesimplicaconsideraruna dimensinadicional,internaalalgicadeesaspolticas,queessuintegracinonoenuna estrategianacionalmsgeneral.Entoncessepuedenconsiderartrestiposdepases:aqulloscon accionesfrecuentesdentrodeestrategiasdeintervencinpblicaexplcitas,generalmente expresadasenplanesoprogramasoficiales(Colombia,El Salvador, Mxico, por ejemplo), pases conaccionesfrecuentes,perosinunaestrategiaexplcita(Brasil,CostaRica,Uruguay)ypases con acciones espordicas (la gran mayora). 14 Lascincoramasrestantessonaeronutica,agricultura,turismo,comercioyconstruccin.PolticaEconmicaparala Competitividad (sitio web de la Secretara de Economa, Mxico, octubre de 2003). 15 Eldocumentoencuestinindicaqueseseleccionaronesossectoresporque(i)presentandinamismocrecienteysostenido,(ii) responden por cuotas importantes de las inversiones internacionales en investigacin y desarrollo, (iii) abren nuevas oportunidades denegocios, (iv) se relacionan directamente con innovacin de procesos, productos y formas de uso, (v) aumentan la densidad del tejidoproductivo,y(vi)sonimportantesparaelfuturodelpasytienenpotencialparaeldesarrollodeventajascomparativas dinmicas (Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, 2003, p. 16). 16 EnelcasodelPer,lasprincipalespolticasdeapoyoalsectormineroenlosaosnoventafueron:promocinygarantasala inversin extranjera directa; privatizacin de estatales; aprobacin de una ley marco garantizando la libre iniciativa y las inversiones privadas;estabilidadtributaria,cambiariayadministrativa;modernizacindel proceso de concesiones mineras; beneficios fiscales (elimpuestoalarentanogravaautilidadesreinvertidas);incentivosfiscalesalainversinenmegaproyectos(exencionesen impuesto a la renta y recuperacin anticipada del impuesto general a las ventas). Vase, Fairlie (2003). 17 Vase, Alonso (2003). 18 Laleydeinversionesde1998promueveinversionesespecficasmedianteladeclaracindeunproyectocomodeintersnacional porpartedelPoderEjecutivo.Losbeneficiospuedensergeneralesoespecficosaunproyecto(porejemplo,exoneracindel impuestoalpatrimoniodebienesinmuebles).Losbeneficiosgeneralespuedenserautomticos(porejemplo,exoneracindel impuestoalpatrimoniodebienesmueblesdestinadosalcicloproductivo)ofacultativos(annoreglamentadoamediadosde 2003).Vase Scarone (2003). Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 20 Recuadro 5 DOS EJEMPLOS DE PROGRAMAS SECTORIALES EN MXICO: ELECTRNICA Y SOFTWARE Fuente: Poltica Econmica para la Competitividad, Secretara de Economa, Mxico, 2003. En el marco de la Poltica Econmica para la Competitividad, se definieron 12 ramas prioritarias paralasqueseanunci,amediadosde2002,queseharanprogramasdecompetitividad sectoriales.Losprimerosquesedieronaconocerfueronloscorrespondientesalaindustria electrnica y de alta tecnologa y a la industria de software, que se describen a continuacin: ProgramaparalaCompetitividaddelaIndustriaElectrnicaydeAltaTecnologa.Eselprimer sectorexportador,loquelograutilizandointensivamentelosprogramasdeimportacionestemporales paralaexportacin(PITEX)ydeindustriasmaquiladorasdeexportacin.Enelpas,haycuatro agrupamientosterritorialessectoriales:BajaCalifornia(audioyvideo),Jalisco(cmputoy telecomunicaciones),EstadodeMxico(telecomunicaciones)yChihuahua(audioyvideo).Enel marcodelavisindepasardelHechoenMxicoaCreadoenMxico,seplantealassiguiente metas:aumentar,en2002-2010,lasexportacionesen37milmillonesdedlares(llegandoa80mil millones),crear60milempleosyaumentarelvaloragregadonacionalpromedioen12%.Implica inversionesentre5y10milmillonesdedlares.Paradesarrollarcondicionesdecompetitividadse desarrollar:unapolticafiscalcompetitivaenfocadaalaretencindeinversionesexistentes, promocindenuevasinversionesyfortalecimientodelacadenaproductivadealtatecnologa,una estructuraarancelariacompetitiva,unamejoradelasoperacionesdecomercioexterioryuna adecuacinelmarconormativo.Tienecincoestrategiascomplementarias:desarrollodecadenasde proveedores,desarrollotecnolgico,impulsoalfactorhumano,infraestructuradecomunicacionesy transporte,ymantenimientodeentornomacroeconmicoyoperativosimilaraldelossocios comerciales. ProgramaparaelDesarrollodelaIndustriadelSoftware.Suobjetivoescontarconunaindustria competitivainternacionalmenteyasegurarsucrecimientoenellargoplazo,situandoaMxicocomo lder de esta industria en Latinoamrica para 2010 y convertirlo en lder en el desarrollo de soluciones dealtacalidadyusodesoftwareenlaregin.Lasmetaspara2010sonqueelpas:(i)tengauna capacidad de exportacin de software y servicios del orden de cinco mil millones de dlares anuales; (ii)aumenteelnivelpromediodegastoentecnologasdeinformacinrespectodelPIBpara equipararse al promedio de los pases de la OCDE (actualmente, es 1.4% en Mxico y el promedio en la OCDE es de 4.3%), y (iii) sea el lder latinoamericano de soporte y desarrollo de servicios basados en tecnologas de la informacin. Paraalcanzarlosobjetivos,sedesarrollarnsieteestrategias:1.Promoverexportacionesy atraer inversin, aprovechando las ventajas del pas por su cercana, procurando que las empresas incursionenennichosdealtovaloragregado.Seotorgarn estmulos fiscales a las empresas que contribuyanaldesarrollotecnolgico.Sepromoverelaprovechamientodelosestmulosfiscales existentesparalainnovacinyeldesarrollotecnolgicoaplicadasainversionesrealizadasenel territorionacionalparalasempresasquedesarrollansoftwarequerealicencontribuciones determinantesparaeldesarrolloylasustentabilidaddeestaindustria.2.Formarcapitalhumano competente, ofreciendo capacitacin a los ingenieros y tcnicos que se encuentran en el mercado y la adecuacin de los planes de estudio para que sean acordes con las necesidades de la industria. 3. Promover un marco legal que fomente el uso de tecnologas de informacin y el desarrollo de la industriaconreglascomolanormadeconservacindemensajesdedatos,facturaelectrnicay firmadigital.4.Desarrollarelmercadointernodetecnologasdeinformacin,apoyandoalas empresasparaqueusenhardwareysoftwareensusoperaciones(inventarios,normas, contabilidad)yensurelacinconproveedoresyclientes(digitalizacindecadenasdevalor).5. Fortaleceralaindustrialocal,medianteprogramasdefinanciamientoadecuadoparasus necesidades de capital de trabajo y capacitacin, la disponibilidad de capital de riesgo, el uso de las compras de gobierno para desarrollar una industria de calidad y la incubacin de nuevas empresas. Se promover que las entidades y dependencias compren software a empresas establecidas en el pas.6.Alcanzarnivelesinternacionalesen capacidad de procesos, a efecto de que las empresas cuenten con las mejores prcticas internacionales en la produccin de sus sistemas. 7. Promover la construccin de infraestructura bsica y de telecomunicaciones, apoyando el desarrollo de parques de alta tecnologa vinculados a centros de investigacin. Dos elementos resaltan en estos programas. Por un lado, el establecimiento de metas explcitas, lo queesunclaroavanceenlaformulacindepolticarespectoalaprcticaenlaregin.Porotro,la utilizacindelpoderdecompradelestadoparapromoverlaindustrialocaldesoftware,loquees posibleporque,deconformidadconlonegociadoenlostratadosdelibrecomerciosuscritospor Mxico y con lo dispuesto por el Acuerdo por el que se dan a conocer las reglas para la aplicacin de lasreservasdecomprasdelsectorpblico,elpaspuedereservarlasadquisicionesdediversos bienes y servicios que realizan las dependencias y entidades pblicas, entre los cuales se encuentran el software desarrollado en Mxico. Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 21 Lastresvariablesconsideradassonmuyestablesalolargodeltiempoencadapas, reflejandosucapacidadyexperienciadediseoeimplementacindepolticassectoriales.Los cambios de gobierno, incluso cuando implicaron una fuerte ruptura con el pasado poltico del pas, comoenMxicoen2000,nohanllevadoagrandesmodificacionesenlasposturasrespectoalas polticassectoriales.Dosejemplos,aunqueendireccionesopuestas,sonelpocopesoque continan teniendo las polticas sectoriales en Chile y la continuidad de los esfuerzos en materia de acuerdossectoriales(conveniosdecompetitividadexportadora)enColombiaalolargodelas administracionesdeSamper,PastranayUribe,losqueenlaactualidadalcanzana41cadenas productivas y sectores que responden por 86% de las exportaciones no tradicionales.19 Estamuestrademadurezinstitucional,contodolopositivaquees,nodebeserexagerada, pueslaexperienciaregionaltambinabundaenejemplosdeprogramasdesarrolladosparapaliar problemasdeineficienciaquehanhechocrisis.20Inclusolapolticaparalaindustriaautomotriz brasileatieneelementosderescatedesectorencrisisquenopuedesoportarlacompetencia externao,comosellamabaenlosaos1980,dereconversinindustrial(BonelliyMottaVeiga, 2003). 19 Deellos,31sonnacionalesy10regionales;29correspondenabienesy12aservicios.Notodossonprogramasparacadenas productivas en sentido estricto, siendo su objeto sectores (papa, camarn de cultivo, atn, camarn de pesca, flores, caf y banano). Lanoaplicacinrigurosadelconceptodecadenaproductivasedebiaquelafirmadelosmismosobedeciarazonesprcticas que buscaban la movilizacin de los empresarios (Velasco, 2003). 20 Vase, Scarone (2003), para el caso de gran parte de las polticas en Uruguay; Villagmez (2003), para el programa para la industria electrnica 2002-2010, en Mxico Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 23 III.Lneas de accin e instrumentos Como ha sido reiterado en la literatura,21 el foco de atencin de laspolticasdecompetitividadenlaregin,inclusodelasquetienen alcancefundamentalmentesectorial,haradicadomuchomsenel aumentodelaeficienciadesectoresexistentesqueenlacreacinde nuevossectores.Ellosehadadotantoenpasesconunaestructura productivadiversificada,comoBrasilyMxico,comoenpasescon estructurasmsespecializadas.Enlospasesmsdiversificadosse podraaducirquesonpocoslossectoresinexistentesyqueuna polticasectorialsedebedetectara nivelde productos especficos. Si bien eso es cierto, la evidencia apunta a que, sobre todo en Brasil y en menorgradoenMxico,22lasaccionesdetiposectorialsehan concentradoenfortaleceryexpandirsectoresyainstalados,siendoel casomsnotorioeldelaindustriaautomotriz,queseanaliz anteriormente.Lacreacindeactividadesnuevasaparece espordicamentecomoobjetivodepoltica,siendoposiblementelos casosmssignificativoslapromocinalaproduccinforestalen numerosospasesdelaregin,ylosesfuerzosquesedesarrollanen todosellos,aunquecondiferenteintensidad,deintroduciry profundizarelusodetecnologasdeinformacinycomunicaciones, segn se ha estudiado en el captulo sobre polticas de innovacin. El nfasis puesto en el aumento de la competitividad de sectores existentes es consistente con la bsqueda de una mayor penetracin en losmercadosinternacionales,Comosemostrenelcaptulo correspondiente,paraellosehanaplicadodoslneasdeaccin 21 BID (2001), Melo (2001), Peres (1997). 22 Vase, Bonelli y Motta Veiga (2003), para Brasil; Unger (2003) y Villagmez (2003), para Mxico. Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 24 fundamentales: las negociaciones comerciales internacionales para asegurar acceso a mercados y la atraccindeinversinextranjeradirectaparadesarrollarplataformasdeexportacin,incluyendo las actividades de zona franca y maquiladoras. La atraccin de inversin extranjera directa ha sido el principal mecanismo mediante el que sehandesarrolladonuevossectoresenlamayoradelospasesdelaregin.Ellovadesdela profundizacin de la plataforma de exportacin de Mxico en el marco del TLCAN (automviles y sus partes, electrnica y vestimenta), pasando por las actividades ms elementales de maquiladoras primerageneracinenalgunospasesdeCentroamricayelCaribe(vestimenta),hastalas inversionesenprivatizacionesdeserviciosysectoresprimariosenpasesdeAmricadelSur (Mortimore2002;PeresyReinhardt,2000).Lasdiferentescombinacionesentreestrategias de las empresas transnacionales que realizan inversiones y la poltica pblica de alcance sectorial han sido lasdeterminantesprincipalesdelasactividadesquehanresultadoenladiversificacinqueseha dadoenlasestructurasproductivas,auncontodaslaslimitacionesquelamismapresenta,como bajovaloragregadoporsuconcentracinenactividadesdeensamblaje y poca articulacin con el resto de las economas nacionales. Losinstrumentosquesehanutilizadoparalaatraccindeempresasextranjerassepueden resumirentresgrandesgrupos(MortimoreyPeres,1998):(i)atraccinconbaseenincentivos, fundamentalmentedetipozonafrancayfiscales,(ii)atraccinconbaseennormas,esdecir generando condiciones de entorno eficientes estado de derecho, transparencia, acceso asegurado a mercados internacionales, infraestructura eficiente, etc. y (iii) atraccin con base en la creacin defactoresproductivosespecializados,enparticularmanodeobracalificada.Lospasesdela reginhanaplicadocondiferenteintensidadestostrestiposdeinstrumentos;sinembargo,con pocas excepciones, han predominado los primeros dos. Adems de los instrumentos especficos de atraccin de inversin extranjera, se han aplicado otrosdosquesedirigenacualquiertipodeinversin(nacionaloextranjera).Ellossonlos incentivos financieros y fiscales indicados en el cuadro 1 y un amplio grupo de acciones mediante las cuales los gobiernos buscan establecer entornos competitivos para la operacin de las empresas (defensa de la competencia y regulacin de sectores monoplicos), disminuir costos de transaccin (por ejemplo, reduccin de controles administrativos) o permitir el acceso a economas de escala a partirdelaaccincolectivadelasempresas(acuerdossectorialesalolargodecadenas productivas,apoyoalaasociacinentre empresas, etc.), los que han sido relevados en el captulo correspondiente. Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 25 IV. Evaluacin de la implementacin y del impacto Lasevaluacionessobrelaimplementacinyelimpactodelas polticassectorialesestnlimitadaspornoslolainformacin disponible,sinoporelhechodeque,hastamuyrecientemente,las polticasraravezhacenexplcitoensudiseoloscriteriosy mecanismosdeevaluacin.Aestoseagregalapropiacomplejidad tcnicaderealizarevaluacionesdepolticasconnumerososobjetivos y lneas de accin. Si bien hay datos sobre los recursos financieros que se destinaron a algunas polticas, en realidad programas o proyectos,23 lainformacinesinsuficienteparahacerunaevaluacindeconjunto delaimplementacin.Peseaello,conalgunasexcepciones,se constataqueelgradodeimplementacindelaspolticasenlaregin continasiendobajo,comohabasidoindicadoenPeres(1997), siendoparticularmenteclaroenestesentidolosanlisisdeAlonso (2003)sobrelasituacindeloscincopasescentroamericanosy FairbanksyLindsay(1997)sobrelospasesandinosquedisearon estrategias de competitividad a partir de la visin de clusters. Loselementosexplicativosdelasfallasgeneralizadasde implementacin,ylaconsiguientebrechaentrelodecididoylo ejecutado, que postulan los estudios mencionados son: 23 Loscasosmejordocumentadosrefierenalosmontosasignadosalaspolticasagrcolas,enparticularenelmarcodegrandes programascomoelPROCAMPO,laAlianzaparaelCampoyelProgramadeApoyoalaComercializacinenMxico;vase Kjllerstrm (2004); Villagmez (2003), para Mxico; Scarone (2003), para Uruguay. Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 26 i.Lainclusindeobjetivosnooperativosoinalcanzableseneldiseodela poltica, lo que transfiereladecisinrealsobresuefectivapuestaenmarchaalaetapadeasignacinde recursos presupuestarios. En esos casos, el problema consiste en fallas en el diseo, el que muchasvecestienemscontenidodeclarativoquedeinstrumentodeasignacinde recursos.Enestesentido,laevaluacinsobrelosfactoresdexitoenlos41acuerdos sectoriales colombianos muestran que: (a) convenios con compromisos bien estructurados, cuantificablesyhorizontestemporalesdefinidosondemsfcilseguimientoy cumplimiento;(b)conveniosconcompromisospoconumerososysencillosobtienen mayoreslogros;(c)elliderazgoyelpoderdedecisindelaspersonasdetrsdelos conveniosjueganpapelesfundamentales,y(d)cadenasenlasqueserealizuntrabajo antes de los convenios lograron mejores resultados.24 ii.La escasez de recursos humanos y financieros para poner en marcha las polticas, lo que es especialmente grave en los pases ms pequeos y ms pobres, que muchas veces dependen de recursos externos (prstamos o ayuda) para el diseo de sus polticas y, ms aun, para su implementacin.iii.Casitodoslospasesdelaregintienenpocacapacidadinstitucionalparaimplementar polticas, incluso bastante sencillas, lo que se vuelve aun ms difcil en casos en los que se quiere poner en marcha poltica que reflejan ms la mejor prctica internacional que las necesidadesdelospasesquemanifiestansuintersenaplicarlas.Estoresultaen diseos desapegados de la realidad, los que, peor aun, muchas veces son impulsados por instancias estatalesconpocopesoenlaestructuradepoderdelosgobiernosoasociaciones empresariales con baja representatividad y poco peso econmico y poltico. Este problema se agudiza por la separacin de las instancias de diseo de las de la implementacin de las polticas que prevalece en la regin. iv.Los acuerdos del gobierno con el sector privado para la implementacin de las polticas son dbiles,loqueseveenelmomentodeejecutargastospblicosocompromisosde inversin y de gastos en contrapartida del sector privado. Ms aun, proliferan los planes y programas que se disean slo como respuesta a presiones polticas de actores econmicos, parasolicitarfinanciamientointernacionalocumplircondisposicioneslegaleso constitucionales.Lafortalezaquetuvoelsectorempresarialparadefenderlaproteccin hasta fines de los aos 1970 no se muestra con igual fuerza para llevar adelante polticas de diversificacin y mejora de la especializacin productiva de los pases de la regin.25 Los problemas de implementacin se conjugan, en el casos de las polticas sectoriales, con la debilidad de las seales econmicas que envan los programas que buscan crear o expandir nuevas actividades.Frentealafuerzayclaridaddelasealasociadaalaproteccincomercialque permitafijarpreciosinternosquehacanposiblemaximizarlarentabilidad,tpicadelmodelode sustitucindeimportaciones,actualmenteseofrecealempresario,enelmejordeloscasos,un paquete complejo de conceptualizar y operar y cuyo impacto sobre la rentabilidad dista de ser claro y de tener certidumbre. No es de extraar que la percepcin de que las polticas no funcionan sea tan generalizada. Las fallas de implementacin y esa percepcin de que las polticas no funcionan afectan su legitimidadyelintersporlasmismas,principalmenteentresusprincipalesdestinatarios:los empresarios.Estollevaalaparadojaquelosempresariosconsiderenquelosrecursos disponibles paralaspolticassonescasos,y,almismotiempo,nolosutilicenensutotalidad.Cmosuperar 24 Velasco (2003). 25 Porotraparte,lasdiferenciasentreelgobiernoyelsectorprivado,sinbienhandisminuido,distandehaberdesaparecidocomo muestran Alonso (2003) para Guatemala y Scarone (2003) para Uruguay. Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 27 esasfallasdeimplementacinyhacerquelaspolticasfuncionenesunodelosdesafos principales de las polticas de desarrollo productivo. Peseaesasfallasdeimplementacin,hayavancesenlasrelacionesentreautoridades pblicasycmarasempresarialesparaeldiseoy,enalgunospocoscasos,laimplementacinde polticas. El fortalecimiento del dilogo pblico privado se ha ido procesando desde comienzos de losaos1990,aunquenodejadehabersituacionesdedistanciamientoquehansidosealadas anteriormente. El proceso ha ido ms all del fortalecimiento del dilogo y ha alcanzado incluso a quefrecuentementeelliderazgoenlaspropuestasdepolticahayaestadoacargodeentidades empresariales, como ha sucedido con la Asociacin Nacional de Industriales (ANDI) en Colombia, laConfederacindeCmarasdelaIndustriadeTransformacin(CANACINTRA)enMxico,la AsociacindeIndustrialesdeRepblicaDominicana,laCmaradeIndustriasdeCostaRicaola Federacin de Cmaras Industriales de Centroamrica (FECAICA), entidad que impuls la agenda demodernizacinindustrialenesaregin.Enstosyotrospases,esentoncesposiblehablarde unacorresponsabilidadpblicoprivadaeneldiseodepolticas,msquedeunasimple concertacindepolticas(Peres,1997).Lascmarasempresarialestambinhanparticipado activamente en foros de negociacin para disear medidas de apoyo a la competitividad, tales como el Consejo Nacional de Competitividad en Colombia, el Foro de Desarrollo Productivo en Chile o las cmaras sectoriales en Brasil. En algunos casos, han llegado incluso a hacer propuestas de largo plazotendientesadarestabilidadaldiseodelaspolticas,msalldelosperodosdegobierno, comoporejemplosucediconlaVisin2020impulsadaporlaConfederacindeCmaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN). Laarticulacindelapolticaconotrasentidadesdelasociedadcivilhasidomuchoms dbil.Sibienlossindicatosdetrabajadoreshanparticipadoenlosforosdeconcertacin,su presencianohasidodeterminanteen la dinmica de los mismos, con pocas excepciones, como el papelcumplidoporlaorganizacinsindicalenlacmarasectorialdelaindustriaautomotrizen Brasil.Otrasentidadeshantenidounpapelanmenor,siendounaexcepcinlaparticipacindel sector acadmico en los esfuerzos de Consejo Nacional de Competitividad en Colombia. En materia de evaluacin de impacto, la situacin es igualmente insatisfactoria a la existente respectoalaimplementacin.Existenevaluacionesdealgunosprogramaspuntuales,como,por ejemplo,delosdeapoyoalaspequeasempresasenChile,26ascomoevaluacionesgenerales sobre lo que pas despus de las polticas sin aducir argumentos sobre si ellas son la causa de los hechosqueserelatan.Algunosejemplosonelaumentodelasexportacionesnotradicionalesde Colombia en las cadenas con acuerdos sectoriales (Velasco, 2003), el aumento de las exportaciones minerasenelPer(Fairlie,2003),lasmejorasenelingresode los productores rurales, e incluso delaproductividaddesuspredios,apartirdelosgrandesprogramasagrcolasmexicanos (Villagmez,2003)oladiscusinsobresihuboonoaumentodelosingresosautnomosdelos productoresapoyadosporelInstitutoNacionaldeDesarrolloAgropecuario(INDAP)enChile (Kjllerstrm, 2004). 26 Para ese pas, vase las evaluaciones a los programas de fomento en Chile presentadas en Silva y Sandoval (2003). Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 29 V.Conclusiones y recomendaciones La revisin realizada en este captulo muestra que los pases de AmricaLatinayelCaribetienenopciones,ylashanutilizado,para desarrollar polticas para mejorar su especializacin productiva. En la regin se han concretado tres tipos o maneras de poltica, los que han sidoresultadodelosobjetivos,laexperienciaylascapacidades econmicaseinstitucionalesdecadapas.Enparticular,sehavisto quesehandiseadoaccionesquevandesdelapuestaenmarchade polticas sectoriales en sentido estricto hasta el desarrollo de polticas bsicamentehorizontalesconcentradasendeterminadossectores, pasando por el fomento de clusters o aglomeraciones productivas con un enfoque de cadena de valor. Laspolticassectorialessonelcentrodelasestrategiasde especializacinodiversificacinqueproponelaCEPALcomo caminosnecesariosparaavanzareneldesarrolloproductivo.Cuatro puntossonimportantesdeconsideraranteelplanteamientodeesta estrategia:loscriteriosparaseleccionarsectoresapromover,los instrumentosdepolticadisponibles,lasrestriccionesimpuestaspor los tamaos de los mercados nacionales y las capacidades acumuladas delosdistintospasesdelaregin,ylavoluntadpolticapara desarrollar este tipo de acciones. La seleccin de sectores debe partir de reconocer que no existen criteriosuniversalmenteusadosparadecidirquactividades promover.Sinembargo,existeunaextensaexperienciainternacional quemuestraquelospases,enloshechos,hanelegidoysiguen eligiendo sectores y que lo hacen con base en unos pocos criterios ms Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 30 omenosprecisos.Entreellosdestacanlaintensidadenconocimientodelasactividadesen cuestin,eldinamismoenelmercadointernacionalfrutodeunaelevadaelasticidadrespectoal ingresomundial,enespecialdelospasesdesarrollados,yelpotencialdecrecimientodela productividad. A estos criterios se agregan otros vinculados a lo que se llama el carcter estratgico deciertasactividades,fundamentalmenteporsupesoenelproducto,exportacionesoempleo, generalmenteanivelnacional,perotambincondimensinlocalosubnacional.Larevisinde polticasdelasseccionespreviasilustraampliamentelautilizacindeesoscriterios,nosiempre explcitamente, en los pases de la regin. Apartirdelosaos1980,crecientementesehautilizadoladimensintecnolgicaparala definicin del alcance de las polticas sectoriales. Aunque tradicionalmente un grupo de actividades ha sido considerado un sector cuando todas producen bienes o servicios con elevada elasticidad preciocruzada,esposibletambindefinircomosectoraactividadesquecompartenuna trayectoria tecnolgica (J. Robinson), hablndose as de sector aeroespacial, de biotecnologa o de tecnologas de informacin y comunicaciones. Para el fomento de actividades comprendidas en una tecnologadeterminada,haytantoexperienciascentradasenpolticashorizontalescomootrasen lasqueseintervienedirectamenteaniveldeempresas,segmentosdemercadooredesde conocimientos. As como en materia de articulacin productiva, las polticas sectoriales tendieron a concretarseenpolticasdefomentoaclusters,enestecampo,laspolticassectoriales prcticamente se confunden con las polticas de innovacin o desarrollo tecnolgico. En la medida que las polticas sectoriales adquieren alcance sistmico, su impacto sobre las condicionesdecompetitividaddelconjuntodelaeconomademandaespecialatencin.Los mayorescostosasociadosalasetapasinicialesdelascurvasdeaprendizajenodebenserdeuna magnitudquepongaenriesgolacompetitividaddelasempresasusuariasdelosnuevosbieneso serviciosqueseestnincorporandoalacanastadebienes,particularmentecuantoesasempresas estnfuertementeorientadashaciaelcomercioexterior.Elequilibrioentreapoyarla diversificacin del aparato productivo interno y aprovechar las oportunidades de la importacin de bienesdecapitaleinsumosmsbaratosodemejortecnologanoesfcildealcanzaryslose puede buscar a partir de procesos de experimentacin, y prueba y error. Losinstrumentosdisponiblespararealizarestetipodepolticassonconocidosyestn presentesenlaformulacindepolticaenlospasesdeAmricaLatinayelCaribe.Lagran diferenciarespectoalaexperienciapasadadelareginyfueradeellaesahoraseoperaenel marco de economas abiertas en las que no es posible usar instrumentos vinculados a la proteccin comercialgeneralizadaypermanente.Estarestriccindebilitalasealeconmica(rentabilidad esperada)queseenvaalospotencialesinversoresenlasnuevasactividadesyhacequeparte significativa del costo de las actividades de fomento deba recaer sobre el rea fiscal. Esto conlleva problemas,tantoenloquehacealadeterminacindeprioridadesparalaasignacinderecursos presupuestarios,comoalaestabilidaddeesosrecursosenperodosderestriccinfiscal.El sostenimientodelosinstrumentosdefomentoenellargoplazo,inclusodurantemsdeuna administracin gubernamental, se mantiene como un desafo que los pases de la regin an no han podido enfrentar exitosamente. Otro poderoso instrumento de poltica sectorial, la inversin directa porelEstado,estfueradelaagendadepolticasdegranpartedepasesdelaregin,perolos gradosdelibertadenestamateriasongrandes,comolomuestrandiversasexperiencias, particularmente a nivel local o subnacional. La experiencia en la regin parece indicar que tales paquetes no tienen la fuerza inductora de la proteccin, aunque sus efectos acumulativos an no han sido evaluados. Msalldelasrestriccionesanteriores,sehaargumentadoquelospasespequeosycon menorescapacidadesinstitucionalesnoslonodeben,sinoquenopueden,desarrollarpolticas sectoriales. Sin desconocer la importancia de utilizar el mercado interno para lograr economas de Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 31 escalayaprendizaje,nosedebedejardeladoque,eneconomasabiertas,eltemapierdefuerza, comolomuestralaexperienciadenumerosospasespequeosqueoperancomoplataformasde exportacinmuycompetitivas.Lacapacidadinstitucionalsesuncondicionanteimportante, particularmenteenelcorto plazo. Pero, ello lo que obliga no es a dejar de lado las actividades de alcancesectorial,sinoconcentrarlasensubsectores,segmentosoinclusoproductosqueestnal alcance de esas capacidades. Es decir, la alternativa es reducir la amplitud de los esfuerzos y no dar saltosenelaire.Enestesentido,laexperienciamencionadadelaspolticasdeclusterenla regin revela que incluso los pases pequeos han podido formular polticas para mejorar su patrn de especializacin. Peseaestasconsideraciones,desdeelpuntodevistadelavoluntadpoltica,lasacciones sectorialesenfrentanunasituacinambiguaenlaregin,gozandodemslegitimidadenalgunos pases, aunque siempre menos que en la poca del modelo de industrializacin mediante sustitucin deimportaciones,ydemuybajaenotros.Sinembargo,inclusoenpasesquenolasconsideran legtimas,laprcticaesmuchomsadhocyconfrecuenciaseejecutanmedidaspuntualesde apoyoasectoresencrisis.Dadalanecesidaddeestaspolticasparaavanzareneldesarrollo productivodela regin, cabe la pregunta sobre cules son las tareas necesarias para aumentar esa legitimidad. Dosreasdeaccinsonprioritarias.Porunlado,mejorarlacapacidaddeimplementacin, reduciendolabrechaqueexisteentrediseoycapacidadinstitucionalparalaefectivapuestaen marcha de actividades, brecha cuya persistencia daa la credibilidad de los decisores de poltica y por ende de las polticas. Por otro, avanzar sensiblemente en materia de evaluacin del impacto de lasmismasentrminodesusobjetivosfinales:crecimientoeconmico,progresotecnolgico, aumento de la productividad. Slo con evaluaciones robustas es posible, en un contexto de recursos pblicos escasos, generar espacio para reasignacin de recursos desde otras reas de poltica hacia stas. Estospuntosnosonnuevos,perosoncruciales.27Hayavancesenlamateria;unejemplo recienteeselrecienteProgramadeDesarrolloEmpresarialdeMxico2001-2006,quehace referenciaexplcitaametascuantitativas,28mostrandoasunclaroprogresorespectoalos programasprevios.Sinembargo,losavancesenelconjuntodelareginsonnotoriamente insuficientes.Estoesmuygraveparapolticas que deben competir por recursos fiscales con otras que gozan de gran legitimidad como educacin bsica, salud pblica o seguridad ciudadana y debenjustificarsupropiarazndeser.Siendopolticascrucialesparadiversificarelaparato productivo y posibilitar la aceleracin del crecimiento de la productividad, las polticas sectoriales deben recuperar su legitimidad mostrando su impacto. 27 Esta idea ya fue resaltada en Peres (1997), Stallings y Peres (2000) y Peres y Stumpo (2002). 28 EnelprogramaseplanteacrearunSistemadeEvaluacinPblica,queincluyaindicadoresestratgicos,mecanismosdecontrol, mecanismosdecoordinacinyparticipacinenlaevaluacin,rendicindecuentasperidicayunobservatoriodemedianas, pequea y microempresas, como fuente de informacin (p. 56) Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 33 Bibliografa Acevedo,R.(2002),ALIDEyelfinanciamientodelaagriculturayelmedio rural, Documento presentado en la Conferencia Rural sobre Desarrollo de lasEconomasRuralesenAmricaLatinayelCaribe:Manejosostenible delosrecursosnaturales,accesoatierrasyfinanzasrurales,Fortaleza, Cear, Brasil, 7 de marzo. 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