Politicas Sectoriales

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Hecho por Wilson Perez

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Polticas sectoriales yde desarrollo de clustersen Amrica Latina y el Caribe Wilson Peres Santiago de Chile, 2004 EstedocumentohasidopreparadoparaelproyectoCEPAL/GTZUna estrategia de desarrollo de clusters basados en recursos naturales, ejecutado por laDivisindeDesarrolloProductivoyEmpresarialdelaCEPALyfinanciado porlaGTZdeAlemania.Partedelpresentetrabajohasidopublicadaenel captulo8deDesarrolloProductivoenEconomasAbiertas,documento presentado por la CEPAL en su Trigsimo Perodo de Sesiones, que tuvo lugar en San JuanPuerto Rico en2004. Lasopinionesexpresadasenestedocumento,quenohasidosometidoa revisineditorial,sondeexclusivaresponsabilidaddelautorypuedenno coincidir con las de la Organizacin. Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 3 ndice I.Introduccin............................................................................... 5 II.Prctica y estrategia de las polticas sectoriales ............ 9 1.La prctica de las polticas sectoriales .................................. 9 2.Una tipologa de estrategias nacionales............................... 14 III.Lneas de accin e instrumentos....................................... 23 IV.Evaluacin de la implementacin y del impacto ........... 25 V.Conclusiones y recomendaciones .................................... 29 Bibliografa ...................................................................................... 33 Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 4 ndice de cuadros Cuadro 1Incentivos financieros y fiscales a sectores especficos ................................................ 17 Cuadro 2Instituciones financieras de desarrollo pblicas estructura de crdito o de lacartera segn actividades econmicas 2002 .................................................................. 18 ndice de recuadros Recuadro 1Las polticas de apoyo a la industria automotriz en Mxico y el MERCOSUR........ 10 Recuadro 2Estrategias nacionales para la sociedad de la informacin ........................................ 12 Recuadro 3Los problemas de la poltica para la expansin de la infraestructura ........................ 13 Recuadro 4Incentivos sectoriales en los pases de la Asociacin de los Estados del Este del Caribe......................................................................................................................... 15 Recuadro 5Dos ejemplos de programas sectoriales en Mxico: electrnica y software.............. 20 Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 5 I.IntroduccinParafortalecersudesarrolloproductivo,lospasesdeAmrica LatinayelCaribedebendesarrollarpolticasparalacreacinde nuevossectoresolamodernizacindesectoresmaduros,respetando lasrestriccionesdadasporeltamao,elgradodedesarrolloyla estructuraproductivadelasdistintaseconomasnacionales.Comose presentenelmarcoanaltico,ladiversificacindelaestructura productiva,mejorandolamezcladeproductosyelvectorde especializacininternacionalesundeterminantedelcierredela brechadeproductividadrespectoalafronteratecnolgica internacionaly,porlotanto,delaaceleracindelcrecimientodela productividad agregada en economas abiertas. La diversificacin de la estructuraproductivapermitemejoresencadenamientosinternos,lo quefortaleceelimpactopositivodelcrecimientoeconmicosobrela productividad agregada. Polticasdeliberadasdefortalecimientosectorialpueden aumentar la densidad y complejidad de la estructura productiva de un pas, las que estn positivamente correlacionadas con la estabilidad de sustasasdecrecimiento,ascomoconlarapidezyflexibilidadde su respuestaachoqueexternos(Castaldi,2003).Lacomplejidad productivaactacreandocontrapesosinternosalatransmisindelos choques,generandoasestabilizadoresautomticos.La especializacinconaumentodelcoeficientedeconocimientoyla diversificacinpermitenaprovecharmscabalmentelosrendimientos crecientesaescalaimplcitosenelprogresotcnico,loqueconduce directamenteaprocesosvirtuososdecausalidadacumulativao cumulative causation (Young, 1928; Stigler, 1951; Kaldor, 1966). Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 6 Ensntesis,elcentrodeunapolticaparaacelerarelcrecimientodelaproductividadenel largoplazoeslacombinacindelaacumulacindeconocimientoyladiversificacindela estructuraproductiva.Laprimerageneralasposibilidades;lasegundalasconcreta.Ambas dimensiones estn en el centro del presente captulo, el que se organiza en cinco secciones. Luego de esta introduccin, en la que tambin se revisan las grandes lneas de las experiencias en polticas sectoriales durante el perodo de sustitucin de importaciones, en la segunda seccin se relevan las prcticasdepolticasectorialencursoenla regin y se desarrolla una tipologa de las estrategias que las sustentan. En la tercera seccin, se presentan las principales lneas de accin e instrumentos depoltica,mientrasenlacuartaseevalasuimplementacineimpacto.Enlaquintaseccinse concluye y realizan recomendaciones que sern retomadas en el captulo final de este documento. Laspolticasdecreacindenuevossectoresfueronelcentrodelapolticaindustrialenel modelodesustitucindeimportaciones.Inclusoenlaactualidad,frecuentementesedefineauna polticaindustrialcomounapolticaquebuscamodificarelvectordeproduccindebienesy servicios(Chang,1994;Melo,2001),loquenecesariamenteimplicalacreacindenuevas actividades.Elobjetivodeesapolticaeracompletareltejidoindustrialdelospases, endogenizando los efectos del crecimiento de la demanda interna, particularmente de la inversin, losquedeotramanerasetraduciranenaumentosdeimportaciones,conelconsiguienteimpacto negativo sobre la restriccin externa. Durante los aos 1970, se fortaleci la percepcin de que los efectos de la inversin se dividan en dos; por un lado la instalacin de capacidad productiva, con impactos positivos sobre la oferta agregada; por otro la demanda derivada de bienes de capital que, por la falta de una oferta interna adecuada, se traduca en demanda de importaciones, perdindose aslosefectosdearrastresobreelrestodelaestructuraproductiva.Enesemomento,poltica industrial,polticasectorialypolticadefomentoalaproduccindebienesdecapitaleran conceptos estrechamente vinculados. Los principales instrumentos de la poltica industrial fueron una combinacin de proteccin comercial, promocin de inversiones directa, frecuentemente estatal o extranjera, y financiamiento porpartedelosbancosnacionalesdefomento.Losejemplosmsnotoriosenladcadadelos 1970,antesdelquiebrequesignificlacrisisdeladeudaexterna,fueronelIIPlanNacionalde Desarrollo en Brasil y el Programa Nacional de Fomento Industrial, 1979-1982 en Mxico, que estuvo en vigencia durante el auge que acompa la expansin de la plataforma de exportacin de petrleo. Laspolticassectorialesordenabanlaexpansindelaofertadomsticayeranelcentrode losesfuerzosdeplaneacinoprogramacinaniveldelaestructuraproductiva.Tresfactores vinculadosentresfortalecanesepapelordenador:(i)losaparatos de fomento del sector pblico seorganizabanconestructurassectorialeseinclusosubsectoriales,1(ii) losinteresesprivadosse estructurabantambinsegncmarassectoriales,queeranlasprincipalesdefensorasdela estructuradeproteccincomercial,y(iii)lasnegociacionescomercialesinternacionales(por ejemplo,enelmarcodeALADI,elMCCA,laCARICOMoelPacto Andino), se concretaban en listasnegativasopositivasdepreferenciassectoriales.Elcentrodelaatencindelaspolticas sectoriales estuvo en los sectores agropecuario y manufacturero, aunque el peso de este ltimo fue tal que, como se indic anteriormente, se tendieron a confundir los conceptos de poltica sectorial y poltica industrial. Desdeesaposicincentral,laspolticassectorialesfueronperdiendolegitimidadalolargo deladcadade1980ysiendoprcticamenteexcluidasdelavisindelnuevomodeloeconmico implantado con las reformas estructurales, al menos en su formulacin ms estricta. La prdida de aceptacindeestetipodepolticasedebiadiferentescausas.Lasprincipalesfueron: 1 Por ejemplo, ministerios de industria, agricultura, minera, etc., y dentro de ellos direcciones generales de alimentos, metalmecnica, qumica, bienes de capital, etc. Polticas sectoriales y de desarrollo de clusters en Amrica Latina y el Caribe 7 privatizacinocierredeempresaspblicasqueinvertandirectamenteennuevossectores,loque fue resultado de la nueva visin que el Estado slo deba jugar un papel subsidiario en la dinmica econmica; la necesidad de equilibrar las finanzas pblicas eliminando subsidios, en particular los subsidiosfiscalesyloscomponentesdesubsidiodelasoperacionesdecrdito,ylapercepcin, algunas veces controvertible, que numerosas inversiones haban implicado mala planeacin, pobre gestin de proyectos y corrupcin e incluso proyecto intiles; era el caso de los llamados elefantes blancos. Esta prdida de legitimidad no se dio en todas las partes del mundo. As, por ejemplo, en varios pases del este y del sudeste de Asia, las polticas activas con alcance sectorial e incluso con targeting a nivel de empresa se mantuvieron en vigencia hasta bien entrados los aos noventa, pero fueronperdiendointensidadamedidaqueesospasesfueronincorporndosepaulatinamente, aunquecondiferentesritmos,enlacorrientedelibremercadoyelrgimeninternacionalde comercio.2 Msalldelosargumentoseconmicoscontralapolticaindustrial,laoposicindelos agentespolticosenfavordelamismaalnuevomodeloeconmicollevaqueseconsolidarael estereotipodesarrollistasversusliberales.Esaoposicinalasreformasestructuralesfue combatidaporlosagentesenfavordelasreformasmediantelaacentuacindeundiscursoque mostraba a las polticas industriales sectoriales como una distorsin en la asignacin de recursos y causantedelosdesequilibriosfiscalesqueestabandetrsdelosprocesosinflacionariosenla regin.Estaposicincrticadelapolticaindustrialfuecompartidaporunnmerocrecientede gobiernosenlaregin.Sinembargo,esavisinextremanosiempresecondijoconloshechos; incluso gobiernos fuertemente reformadores, como los de Menem en Argentina, Collor de Melo en Brasil y Salinas de Gortari en Mxico, mantuvieron ciert