POLÍTICAS PÚBLICAS EN SALUD BASADA EN EVIDENCIAS UNSCH 2013

7/16/2019 POLÍTICAS PÚBLICAS EN SALUD BASADA EN EVIDENCIAS UNSCH 2013

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POLÍTICAS PÚBLICAS EN SALUD BASADA EN EVIDENCIAS

ANGO-AGUILAR Homero1, ANGO-BEDRIÑANA Jimmy H2.

Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga1,2

Escuela de Formación Profesional de: Biología1

y Medicina Humana2

RESUMEN

La gestión de políticas públicas y la investigación son procesos que se complementan. Las primeras deben resolver problemas concretos y las segundas deben ser orientadoras de la

decisión hacia cambios sociales benéficos. La idea de subordinar la toma de decisiones a ladisponibilidad de conocimiento científico tiene raíces históricas profundas y de tiempo atrás.Sin embargo, la aceptación general de esta idea en el mundo occidental surge del éxito proveniente de la corriente de pensamiento llamada Medicina Basada en la Evidencia quegeneró las condiciones ideales para el surgimiento de la corriente llamada Política Basada en laEvidencia. Uno de los desafíos actuales, sin duda es encontrar mecanismos que permitanformas efectivas de vincular los resultados de la investigación científica y tecnológica a los procesos de las políticas públicas, durante la última década se ha señalado que la InvestigaciónTraslacional podría constituirse en una alternativa de acción efectiva y duradera a la complejarelación existente entre la investigación en salud y la toma de decisiones a nivel político.Recientemente en el Perú, el Ministerio de Economía y Finanzas y el Ministerio de Desarrollo eInclusión Social han creado la Comisión Quipu que busca ser la expresión de una nueva forma

de hacer política pública en el país, con innovación y basada en la evidencia científica.

Palabras clave: Políticas públicas, Evidencias y Políticas Públicas, PPBE

ABSTRACT

The management of public policies and research are complementary processes. The former needto solve specific problems and the latter must direct the decision to beneficial social change. Theidea to make the decision to available scientific knowledge has deep historical roots and longago. However, the general acceptance of this idea in the Western world success comes from the

school of thought called Evidence Based Medicine that generated the ideal conditions for theemergence of the stream called Evidence-Based Policy. One of the current challenges isundoubtedly finding mechanisms for effective ways to link the results of scientific andtechnological research to public policy processes during the last decade has indicated that theTranslational Research could become an alternative effective and lasting action to the complexrelationship between health research and decision-making at the political level. Recently inPeru, the Ministry of Economy and Finance and the Ministry of Development and SocialInclusion Quipu have created the Commission seeks to be the expression of a new form of public policy in the country, with innovation and based on scientific evidence

Key words: Policy, Evidence&Policy, PPBE



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INTRODUCCIÓNEn los últimos años, ha crecido el interés entre académicos y formuladores de políticas, por eluso o no de la evidencia científica en la elaboración de las políticas públicas (CURT J,YOUNG J; 2006) (HUNTER D, 2009). Dicho interés, se enmarca en el paradigma de las políticas públicas basadas en la evidencia (DOBROW M, GOEL V, UPSHUR R; 2004),

dentro del cual, se espera que la evidencia científica inspire a las políticas públicas, para queéstas, sean las más efectivas y eficaces estrategias a implementar y mencionan que la política pública basada en la evidencia, son un cambio fundamental en la cultura de la elaboración de las políticas públicas (BANKS G, 2008) (CAMPBELL S, et al; 2006).

Diversos autores coinciden en señalar que: Entre ciencia y política existe una delicada línea deresistencia recíproca, de cuyo manejo acertado depende en buena medida el proceso deapropiación y democratización científica de una sociedad, que debe estar abierta a los beneficiosdel conocimiento. Al respecto, Gómez y Orozco; señalan que: “ La gestión de políticas públicas

y la investigación son procesos que se complementan. Las primeras deben resolver problemasconcretos y las segundas deben ser orientadoras de la decisión hacia cambios socialesbenéficos. Sin embargo, no existe una teorización que explique suficientemente las complejasrelaciones entre investigaciones y políticas” (GÓMEZ AR, OROZCO GD, et al; 2006). Enese mismo sentido, Lazcano y Ramírez, acotan que: “ Actualmente, un núcleo informado de la

población demanda una respuesta eficiente de las instituciones que conforman un estado paraimplementar políticas públicas de salud basadas en evidencia científica, fundamentada en doshechos principales: garantizar un impacto en la salud poblacional y promover participaciónactiva de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones ” (LAZCANO PE, RAMÍREZBE; 2008). Así mismo de manera puntual, Mendizabal precisa que: “ El uso de la evidencia enel desarrollo e implementación de políticas y prácticas de desarrollo puede combatir la pobrezade manera efectiva”. Remarcando más adelante que “Una política que toma en cuenta laevidencia basada en investigación, es sin lugar a dudas, una mejor política. Existeninnumerables ejemplos de esto. No solamente porque las políticas basadas en evidencia son

más eficientes y efectivas, sino porque además producen procesos menos inciertos y másestables” (MENDIZABAL E; 2006)

EVIDENCIAS CIENTÍFICO-TECNOLÓGICASLa ciencia desea saber el por qué, por consiguiente busca la precisión conceptual y teórica paracomprender y explicar la realidad. En ella los modelos, leyes y teorías han de referir con lamayor certeza posible el mundo. La ciencia es conocer para explicar. En tanto que la tecnología desea saber cómo actuar, su preocupación básica es la producción de elementos conceptuales, procedimentales o materiales que proveen de un bien o un servicio que, de manera confiable ycubriendo ciertos requisitos sociales y económicos, satisfaga a un individuo, grupo o sociedad.La tecnología es una necesidad de intervenir, es saber actuar y proveer soluciones (GARCÍA-

CÓRDOVA F, 2005)

Si deseamos definir el núcleo que distingue a la investigación tecnológica de la científica sedebe puntualizar que: “La investigación científica persigue un saber experto de la realidad y lainvestigación tecnológica está a la caza de un saber instrumental para transformar la realidad.

La preocupación es por el cómo , respecto a la transformación, lo cual facilita vincularla con la productividad, con el quehacer de las tareas que se ocupan de alcanzar una realidad que satisfaga las necesidades y deseos de los que la transforman”. (GARCÍA-CÓRDOVA F,2005). En esta lógica, magistralmente Braun enfatiza que: “mientras la investigación científica es la transformación de dinero en conocimiento, la investigación tecnológica es latransformación de conocimientos en dinero” (BRAUN CF, 1997).



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En nuestro afán de conocer y/o transformar la realidad natural o social, los investigadores premunidos de la más poderosa herramienta de la modernidad, el método científico,investigamos y como producto obtenemos valiosas evidencias de esta; estos conocimientoscientíficos y/o tecnológicos, “ se han convertido en la base de la toma de decisiones en cienciasde la salud” (ANDER E, 2001), y las mismas “confieren poder para transformar los sistemasde salud” (JAMSON D, 2006). Sí bien la investigación es un valor en sí mismo, una parteesencial de la cultura, el conocimiento también posee un valor instrumental como medio para

mejorar la salud. Esta mejora se logra a través de tres mecanismos. El primero y más evidentees que el conocimiento se traduce en nuevas y mejores tecnologías, como medicamentos,vacunas y métodos de diagnóstico. En segundo lugar, el conocimiento es internalizado por losindividuos, quiénes lo utilizan para estructurar sus conductas cotidianas en términos clave comola higiene personal, los hábitos alimenticios, el comportamiento sexual y la crianza de los hijos.De esta forma el conocimiento confiere a las personas la facultad de modificar sus estilos devida y promover su propia salud. El poder derivado del conocimiento también permite que losindividuos se conviertan en usuarios informados de los servicios y ciudadanos conscientes desus derechos. Tercero, “ el conocimiento se traduce en evidencias que proporcionan los cimientos científ icos para la toma de decisiones, tanto en la prestación de servicios de salud,como en la formulación de políticas públicas ” (FRENK J, 2007).

Al respecto, es preciso señalar que: La publicación, difusión y uso de los resultados de lasinvestigaciones, es un papel tan importante como la investigación misma (ALMEIDA C,BASCOLO E; 2006). En los últimos años hubo en el país esfuerzos muy significativos, sobretodo en publicación y difusión que es facilitada por el logarítmico desarrollo de los medioselectrónicos como el desarrollo del portal SciELO Perú (MIYAHIRA J, 2006); sin embargo,algo que aún queda pendiente es el uso de la información generada. Además que a nivelmundial el número de revistas indexadas, es exiguo (PAMO O, 2005), es aún más reducida laaplicación de estos conocimientos generados a problemas concretos para mejorar la salud denuestra población (CABEZAS C, 2006).

El resultado de toda investigación debería terminar en una o más publicaciones, que permitan alos tomadores de decisiones usar el conocimiento para mejorar la salud de nuestra población

(KILAMA W, 2009) (FIESTAS F, 2009). Sin embargo, en nuestro país no es lo común queesto suceda, por ejemplo, de los proyectos de investigación financiados por el Instituto Nacionalde Salud entre los años 2004 y 2008, sólo 13,9%, culminaron en publicación, mientras que las publicaciones de tesis de bachiller de la UPCH llegaron a 17,6%, (ARRIOLLA Q, CURIOSOWH, CRUZ-ENCARNACIÓN M, GAYOSO O, 2010) y las publicaciones de los trabajos deun curso de epidemiología para estudiantes de la facultad de medicina de la UNMSM fueron el11,8% (ALARCÓN-VILLAVERDE J, ROMANÍ F, GUTIÉRREZ C; 2010).

POLÍTICAS PÚBLICASPara definir el objeto o el concepto de la política pública es tradicional partir de la dificultadsemántica que existe en español con el término política. Es preciso señalar por lo menos tres

acepciones que se encuentran cobijadas por la misma palabra y que el idioma inglés sí distingue.Primero, la política concebida como en ámbito del gobierno de las sociedades humanas, polity en inglés. Segundo la política como la actividad de organización y lucha por el control del poder, politics en inglés. Y finalmente, la política como designación de propósitos y programasde las autoridades públicas, policy en inglés. Durante las últimas décadas el análisis de las políticas públicas se ha ido constituyendo en un campo de estudio cada vez más importante parala ciencia política. Es realmente a partir de los años sesenta del siglo XX que los científicossociales, politólogos, sociólogos y economistas se interesaron por el estudio de la acción política(ROTH A, 2006).

Las políticas públicas (PP) se entienden como: “el conjunto de sucesivas respuestas del Estado

frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas” (SALAZAR, 2003). De



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allí que para este autor, “las políticas públicas están llamadas a generar en la comunidad política, dinámicas de acción y relación acordes con su formulación, siendo su especificidad ética la configuración de espacios político comunitarios en los que sean posibles relacionesefectivas en función del desarrollo integral de los individuos”. En tanto que Muller y Surellseñala que la PP: “Designa el proceso por el cual se elaboran y se implementan programas deacción pública, es decir dispositivos político-administrativos coordinados, en principio,alrededor de objetivos específicos” (MULLER P, SURELL Y; 1998); coincidentemente

Vargas, define a la política pública como: “el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones yacciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan laresolución de las mismas, o a llevarlas a niveles manejables” (VARGAS A, 1999). Estasdecisiones y acciones del Estado, son formalizados para su implementación con la emisión dediversos dispositivos legales, emanadas por quienes ejercen rectoría en ese campo, en estecontexto, Subirats, precisa que las políticas públicas, tienen su correlato con: “la norma o

conjunto de normas que existen sobre una determinada problemática, así como el conjunto de programas u objetivos que tiene el gobierno en un campo concreto” (SUBIRATS J, 2001)

Complementariamente, Larrue; propone la siguiente definición de las políticas públicas: “Una

concatenación de actividades, decisiones o de medidas coherentes por lo menos en su intención, y tomadas principalmente por los actores del sistema político-administrativo de un país con la

finalidad de resolver un problema colectivo. Estas decisiones dan lugar a actos formalizados,de naturaleza más o menos coercitiva, con el objetivo de modificar el comportamiento de“grupos que conforman blancos”, los cuales se encuentran supuestamente en el origen del

problema por resolver” (LARRUE C, 2000). Lo anterior implica que la política pública no setraduce en un producto de decisiones arbitrarias y verticales, sino que involucra un conjunto dedecisiones de los actores del gobierno y de otros externos, los que actúan de manera simultáneao secuencial en el tiempo. Estos actores portan propuestas desde diferentes perspectivas y buscan transitar desde una situación subjetivamente existente a otra objetivamente considerada(MARDONES C, 2006).

Toda política pública involucra tres sistemas: el social, el político y el administrativo. El social , porque de alguna manera pretende ser una respuesta del Estado/Gobierno a problemas,

demandas o necesidades de la sociedad. El sistema político , porque fundamentalmente es en elámbito de lo político donde se toman las decisiones. Y finalmente el sistema administrativo , porque es el que va a ejecutarla, a poner en marcha esas posibles soluciones que impactan en elsubsistema social que es el que recibe los beneficios o los perjuicios de la acción delEstado/Gobierno (SALAZAR VC, 2011).

POLÍTICAS PÚBLICAS BASADA EN EVIDENCIASLa relación entre estas dos esferas tiene su origen en la década de los 50 como una orientaciónnueva que ponía énfasis en el análisis sistemático del manejo de la información, el uso de la propaganda, la formación de opinión y el estilo de liderazgo. En aquel entonces se pensaba quela relación entre científicos y los decisores de políticas durante el tiempo de guerra debía

continuar. En 1950, después de audiencias y debates sobre la función social de la ciencia y laresponsabilidad del gobierno en el patrocinio de la investigación científica, el Congreso deEstados Unidos aprobó la creación de la National Science Foundation. Este proceso deinvestigación tomó el nombre de “policy science” y su principal exponente fue Harold Laswell.

Hasta la década de los 90 hubo un mayor interés por acercar la política pública a lainvestigación en varios ámbitos. A partir del estudio del “policymaking”, los autoresvislumbraron nuevas variables que incluyen las decisiones de política por parte de losgobiernos, las redes de actores y la relevancia social en la definición de prioridades, entre otras.Este tipo de enfoque ha adquirido una importancia tal que ha logrado insertarse en los debatesde universidades, centros de investigación, organismos internacionales y hasta empresas privadas. En el análisis de la relación entre investigación y política apareció en un buen número

de organizaciones, sobre todo de desarrollo, preocupadas por programas que ligaban estas dos



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esferas: The Global Development Network (GND), The International Development ResearchCentre (Canadá) más focalizada en las políticas públicas, Food Policy Research Institute, Centrefor Management and Policy Studies, UNESCO y The Overseas Development Institute (ODI),entre otras (COURT J; YOUNG J, 2010).

La idea de subordinar la toma de decisiones a la disponibilidad de conocimiento científico tieneraíces históricas profundas y de tiempo atrás. Sin embargo, la aceptación general de esta idea enel mundo occidental surge del éxito proveniente de la corriente de pensamiento llamadamedicina basada en la evidencia en la última década del siglo pasado. Adicionalmente el afánde cientificidad secundado por los avances alcanzados por la aplicación práctica delconocimiento físico y químico promovió las condiciones ideales para el surgimiento de lacorriente llamada Política Basada en la Evidencia (HENAO D, 2011)

En los últimos años, ha crecido el interés entre académicos y formuladores de políticas, por eluso o no de la evidencia científica en la elaboración de las políticas públicas (CURT, YOUNG;2006) (HUNTER, 2009). Dicho interés, se enmarca en el paradigma de las políticas públicas basadas en la evidencia (DOBROW M, GOEL V, UPSHUR R; 2004), dentro del cual, seespera que la evidencia científica inspire a las políticas públicas, para que éstas, sean las másefectivas y eficaces estrategias a implementar y mencionan que la política pública basada en laevidencia, son un cambio fundamental en la cultura de la elaboración de las políticas públicas(BANKS G, 2008) (CAMPBELL S, BENITA S, COATES E, 2007) (COURT J, YOUNG J;2006). Por su parte, Hunter (2009) indica que estas requieren, una nueva forma de pensar lainvestigación, desde la cual esta no sea el fin, si no el inicio de un proceso. Por tanto, se esperaque la investigación, la práctica y la política, formen un continuo (DOLOWITZ D, MARSHD; 1996).

Por otro lado, el concepto de sistemas de investigación se implementa para que lainvestigación en salud sea un insumo en el desarrollo de políticas públicas en salud, apoyando lagestión, el seguimiento y la evaluación de dichas políticas. El esfuerzo de direccionar lainvestigación desde el sistema de investigación en salud tiene el gran reto de convocar intereses públicos, privados y comunitarios hacia espacios de propuesta y concertación. Si un país

desarrolla la investigación en salud pública en el marco de los sistemas de salud para laconstrucción y la evaluación de las políticas, el desarrollo de metodologías que resulten enacciones que mejoren la situación de salud de las poblaciones puede producir insumos en suconocimiento para mejorar la equidad en salud, la provisión de servicios, promover la producción de evidencia que permita el financiamiento de la investigación en salud, o comoinsumo para las decisiones en políticas y estrategias que fortalezcan la salud, poniendo en laagenda nacional o internacional sus prioridades de investigación (BONILLA CE, HURTADOPJ, JARAMILLO HC; 2009)

La experiencia desde la investigación en salud pública nos lleva a reconocer la importancia deestablecer vínculos entre quienes producen conocimientos y quienes utilizan estosconocimientos, debido principalmente a que la información producida puede tener un impacto

muy positivo en las organizaciones. Sin embargo, las decisiones que vienen de las políticas públicas se toman, generalmente, en un plano de tensiones, entre valores y principios y, por otrolado, desde intereses muy concretos y a veces contrapuestos de los actores. Pero en la tarea de laformulación de políticas públicas es, en todos los casos, indispensable la disponibilidad delacceso a la información y el conocimiento (BRITO P, 2007)

Es posible afirmar que a escala mundial, la preocupación por la relación entre investigación y políticas públicas, y la operacionalización de sus resultados, ha hecho que este tema se vuelvanecesariamente visible en el ámbito público. Ha sido una manera de instar a la comunidadcientífica a responder a los cambios globales para formular un “nuevo contrato social” entre la

ciencia y la sociedad. Se propone que los científicos dirijan o encaucen las más urgentesnecesidades de la sociedad en virtud de su importancia, que comuniquen sus conocimientos con

el objeto de proveer información para las decisiones individuales e institucionales y ejercitar el



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buen juicio de los policymakers. De igual manera, se plantea la necesidad que los investigadoresse asocien con ciudadanos de otras profesiones o sectores para un trabajo estrecho que vinculela creación de conocimiento con el diseño de políticas que resuelvan en forma más eficiente problemas públicos. Es decir, que se produzca lo que algunos autores denominan “Policy

science interface” (MARDONES C, 2006)

En América Latina, en los últimos años, dos paradigmas enfrentados entre sí guiaban lainvestigación en el campo de las ciencias sociales y de la salud: el positivismo (con corrientefuncionalista) y el marxismo (con visión económico-estructuralista), ambas coincidentes en elrechazo de orientaciones interpretativas (interaccionismo simbólico, fenomenología yetnometodología, entre otras) como formas de acercamiento válidas para estudiar los fenómenossociales y de salud pública. Estos paradigmas derivaron en el rechazo en gran parte de lacomunidad científica de las metodologías y las técnicas cualitativas. Con el tiempo, lainvestigación cuantitativa ha venido complementándose con la cualitativa para proveer soluciones integrales a los problemas de salud pública, recurriendo a la investigación parageneración de resultados pero también como medio para intervenir y transformar realidades(BONILLA CE, HURTADO PJ, JARAMILLO HC; 2009)

Uno de los desafíos actuales, sin duda es encontrar mecanismos que permitan formas efectivas

de vincular los resultados de la investigación científica y tecnológica a los procesos de las políticas públicas. Al respecto, en salud el modelo clásico suponía una gran simplicidad entre lageneración de evidencias y su implementación en la vida real. El paso intermedio era, principalmente, la generación de guías clínicas para la práctica de la medicina basada enevidencia. Dichas guías informaban, a su vez, a quienes tomaban las decisiones de salud públicaen un país, para la generación y evaluación de políticas sanitarias. Si bien este mecanismo ha prevalecido por varias décadas y aún se mantiene en muchos países, hoy se reconoce lanaturaleza no lineal del proceso que vincula de manera efectiva la síntesis de evidenciacientífica a soluciones sustentables en salud a nivel poblacional (CABIESES B, ESPINOZAMA; 2011)

Durante la última década, múltiples centros académicos, fundaciones, gobiernos, organizaciones

y sistemas de salud, han señalado que la Investigación Traslacional (IT) podría constituirse enuna alternativa de acción efectiva y duradera a la compleja relación existente entre lainvestigación en salud y la toma de decisiones a nivel político. Tanto así, que ha sido motivo dediversas publicaciones científicas, documentos de trabajo de instituciones gubernamentales, ydado su volumen se ha llegado incluso a generar una nueva revista científica en salud,denominada Translational Research, razones que han llevado a ser considerada por muchoscomo una prioridad en salud (MOLD JW, PETERSON KA; 2005) (LEAN ME, et al; 2008)(WOOLF SH, 2008).

La Investigación Traslacional, también definida como “traducción del conocimiento(translational knowledge), diseminación del conocimiento o transferencia del conocimiento

(knowledge transfer), la IT ha sido definida originalmente como aquella investigación aplicada y comprensiva que pretende traducir el conocimiento científico disponible para hacerlo útil a la población” (NARAYAN KM, 2000) (BENEDYK M, et al; 2009). El Center for DiseaseControl and Prevention por su parte, la ha definido “como aquella investigación que se

preocupa de institucionalizar intervenciones de salud pública que han probado ser eficaces, deacuerdo con la evidencia científica. De esta forma, pretende maximizar los beneficios en salud asociados a la inversión realizada en investigación (ej. costos y riesgos asociados a estudios enhumanos), por medio de la entrega efectiva de cuidados de salud a toda la población” (WOOLF SH, 2008).

La herramienta metodológica más conocida y utilizada en el análisis de las políticas públicas, loconstituye el denominado CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, en particular por sus

cualidades heurísticas y su flexibilidad de uso; fue propuesto primigeniamente por Laswell



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Harold (1950); sin embargo es Jones Charles (1970) quien lograr desarrollar una versión másconsistente y con mayor aceptación por los politólogos e investigadores sociales. Es así comoesta herramienta, propone una descomposición de la política pública en una serie de etapas o desecuencias lógicas: (1) Identificación de un problema, (2) Formulación de soluciones, (3) Tomade decisiones, (4) Implementación, y (5) Evaluación (ROTH A, 2006). Al respecto Ango H yAngo JH señalan que el ciclo de las políticas públicas, desarrollado por Jones Ch debería ser precisado en los siguientes términos a fin de lograr una verdadera interacción: (1) Identificación

de un problema=Nivel Científico, (2) Formulación de soluciones=Nivel Tecnológico, (3) Tomade decisiones=Nivel Político, (4) Implementación, y (5) Evaluación; precisando además lanecesidad de desarrollar los mecanismos de traducción (Nivel Científico > Nivel Tecnológico) y transferencia (Nivel Tecnológico > Nivel Político) del conocimiento y lograr una efectivaarticulación entre CIENCIA-TECNOLOGÍA-POLÍTICA (ANGO H, ANGO JH; 2009)

Cabe bien, remarcar en esta parte lo señalado por Adolfo Garcé del Instituto de Ciencia Políticade la Universidad de la República de Uruguay quién textualmente señala que: “El desafío

principal de la investigación acerca del nexo entre investigación y políticas públicas es, por ende, avanzar en la construcción de teoría como pretenden los académicos pero sin perder devista el sentido de la urgencia que distingue a los activistas. Dicho de otra manera: hay que

generar teoría con sentido práctico” (GARCÉ A, 2011).

POLÍTICAS PÚBLICAS BASADA EN EVIDENCIAS CON ÉNFASIS EN SALUDEn este contexto, académicos de diversas nacionalidades han precisando que la “investigacióndebe cerrar la brecha entre conocimiento y acción, entre lo que conocemos y hacemos, entre el

potencial científico y lograr la salud ” (BONILLA CE, HURTADO PJ, JARAMILLO HC;2009); entre los más relevantes encontramos a los siguientes:

Pelligrini FA, 2000 (USA) en la publicación “Ciencia en Pro de la Salud: notas para laactividad científica para el desarrollo de la salud en América Latina y el Caribe ” señala que: Lanecesidad de conocimiento en políticas y sistemas de salud exige que la investigación en salud aborde los problemas en todas sus dimensiones y niveles de análisis, que incorpore los avancesde las diversas disciplinas de lo biológico y de lo social y que desarrolle el instrumental teórico

y metodológico para dar soporte científico-técnico a las intervenciones, a fin de comprender la problemática de salud en toda su complejidad. En este sentido la ampliación de temas,disciplinas y enfoques lleva la investigación en salud hacia un nuevo paradigma que incluyecuatro elementos claves: la transdisciplinariedad, entendida como la capacidad de transitar yde construir puentes entre campos disciplinarios distintos; la complejidad , es decir, el desafíoque supone lograr un conocimiento efectivo de totalidades complejas, sin recurrir aabstracciones simplificadoras; la pluralidad, que implica una actitud de apertura que rechazalos presupuestos monolíticos, los monopolios de pensamiento y las aproximaciones controladas

y finalmente, la praxis, o necesidad de que los hallazgos de la ciencia se cristalicen en la práctica y de que las explicaciones se hagan con el propósito de identificar puntos sensibles enlos cuales las intervenciones tengan mayor impacto.

Pittman P, López-Acuña D; 2001 (USA) en el capítulo: Consideraciones sobre el vínculoentre investigación y políticas del libro “Investigación sobre Reformas del Sector Salud enAmérica Latina y el Caribe: Reflexiones sobre sus Contribuciones al Desarrollo de Políticas ” a

manera de resumen refieren que: El problema de la baja utilización de la investigación, o lo quealgunos han denominado “políticas con débil base en la evidencia” es causando por numerosos factores. Los factores más importantes tienen que ver con el nivel de la inversión eninvestigación y la cantidad y calidad de los investigadores. Pero hay también una necesidad deconsiderar las diferencias operativas y culturales que exacerban la división entre la academia ylos tomadores de decisiones en los sistemas y servicios de salud.

Roth DA, 2006 (Colombia) en su publicación “Políticas Públicas: Formulación,

implementación y evaluación” señala que: Durante las últimas décadas el análisis de las



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políticas públicas se ha ido constituyendo en un campo de estudio cada vez más importante para la ciencia política. Es realmente a partir de los años sesenta del siglo XX que loscientíficos sociales, politólogos, sociólogos y economistas se interesaron por el estudio de laacción política.

Molina MG, 2006 (Colombia), en su artículo de revisión “Investigación en gestión, políticas ysistemas de salud” señala que: “ La investigación en gestión, sistemas y políticas de salud

requiere mayor desarrollo en el ámbito nacional y/o local colombiano, con el objeto de generar conocimiento que sirva de base en la toma de decisiones sobre políticas y estrategiasencaminadas a resolver problemas de salud de la población, así como las diferentes formas ymecanismos de provisión de servicios. Este documento revisa las tendencias nacionales einternacionales que, en el contexto de las reformas de salud, han venido siendo impulsadas por diferentes organizaciones, con el fin de fortalecer la investigación sobre las políticas y los

sistemas de salud, así como los enfoques metodológicos que ello implicaría. En este contexto se proponen algunas acciones que se deben emprender por parte de los centros de investigación einvestigadores interesados del país, con el fin de desarrollar investigación en este campo y

proveer conocimientos a quienes deben tomar decisiones en salud en los diferentes niveles de gobierno y en instituciones públicas y privadas”.

Cardona A, Nieto E, Restrepo R, Sierra O, Cárdenas CE, Aguirre F; 2006 (Colombia), enel artículo denominado “Una propuesta de innovación en políticas de aseguramiento en salud, basada en hallazgos de investigaciones: el caso de los trabajadores cesantes en Medellín,Colombia” precisan que: “ A pesar del debate académico acerca de la utilización de losresultados de las investigaciones en el proceso de formación de políticas públicas en salud,existe consenso sobre la relevancia del tema y la necesidad de analizar experiencias queayuden a clarificar aspectos todavía confusos. Este artículo presenta la experiencia de trabajoconjunto entre investigadores académicos y tomadores de decisión políticos en salud a nivel regional y local. El estudio estableció las condiciones socioeconómicas, el ciclo empleo-desempleo y las características del aseguramiento en salud de los trabajadores cesantes en el

Área Metropolitana del valle de Aburra (Antioquía, Colombia) en el año 2005. Con base en losresultados se elaboró una propuesta de intervención que busca garantizar la sostenibilidad de

su aseguramiento en salud y de sus familias. Se analizan las potencialidades y dificultades del proceso de interacción y se discute la influencia que pueden tener los resultados de lainvestigación en la formación de políticas públicas en salud, como también las dificultades queimpone la realidad concreta y el proceso político para la implementación de la innovación

propuesta”.

Gómez AR, Orozco GD, et al; 2006 (México), en su artículo de revisión “Políticas Públicas ySalud: Relación entre Investigación y Decisión”; refieren que: “ La gestión de políticas públicas

y la investigación son procesos que se complementan. Las primeras deben resolver problemasconcretos y las segundas deben ser orientadoras de la decisión hacia cambios socialesbenéficos. Sin embargo, no existe una teorización que explique suficientemente las complejasrelaciones entre investigaciones y políticas. El trabajo realizado tuvo como objetivo: explorar la relación entre investigación y las políticas en salud, determinando condiciones y tendenciasque permitan mejorar la intervención de los investigadores frente a las políticas en salud; lametodología utilizada fue la revisión bibliográfica; los resultados encontrados fueron:diferentes modelos idealizados pretenden dar cuenta de las relaciones entre investigaciones y

políticas, pero se quedan cortos al explicar por qué algunas interacciones son exitosas y otrasno. Tanto la investigación como la gestión de políticas son procesos dinámicos que no ocurrende igual manera y cuyos puntos de convergencia se relacionan con cinco dimensiones: el temao asunto central al que ambas se refieren, las características personales de los investigadores ylos políticos, la manera como ambos desarrollan su papel, las presiones del contexto

sociopolítico sobre investigadores y políticos y el impacto potencial de sus hallazgos; finalmente las conclusiones fueron: la influencia potencial de las investigaciones sobre las

decisiones políticas depende de múltiples factores, algunos de los cuales han sido identificados



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por la literatura y podrían ser gobernables por los investigadores. Las publicaciones sugierenque debe promoverse un mayor contacto entre los investigadores y los tomadores dedecisiones”.

Frenk J, 2007 (México) en su artículo “Tender puentes: lecciones globales desde México sobre políticas de salud basadas en evidencias” indica que: “ Las evidencias derivadas del conocimiento científico confieren poder para transformar los sistemas de salud. Existe un

concepto internacional creciente de que la creación y difusión del conocimiento es una de las fuerzas motoras más importantes para el progreso en salud. Sí bien la investigación es unvalor en sí mismo, una parte esencial de la cultura, el conocimiento también posee un valor instrumental como medio para mejorar la salud. Esta mejora se logra a través de tresmecanismos. El primero y más evidente es que el conocimiento se traduce en nuevas y mejorestecnologías, como medicamentos, vacunas y métodos de diagnóstico. En segundo lugar, el conocimiento es internalizado por los individuos, quiénes lo utilizan para estructurar susconductas cotidianas en términos clave como la higiene personal, los hábitos alimenticios, el comportamiento sexual y la crianza de los hijos. De esta forma el conocimiento confiere a las

personas la facultad de modificar sus estilos de vida y promover su propia salud. El poder derivado del conocimiento también permite que los individuos se conviertan en usuariosinformados de los servicios y ciudadanos conscientes de sus derechos. Tercero, el

conocimiento se traduce en evidencias que proporcionan los cimientos científicos para la toma de decisiones, tanto en la prestación de servicios de salud, como en la formul ación de políticas públ icas ”.

Lazcano PE, Ramírez BE; 2008 (México) en la Editorial del Suplemento de la Revista deSalud Pública de México, titulada “Legislación basada en evidencia científica. El caso deMéxico”, menciona que: “ Actualmente, un núcleo informado de la población demanda unarespuesta eficiente de las instituciones que conforman un estado para implementar políticas

públicas de salud basadas en evidencia científica, fundamentada en dos hechos principales: garantizar un impacto en la salud poblacional y promover participación activa de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones”. Más adelante, añade: “ Existen evidencias en laliteratura científica que sugieren que los políticos tienen limitado tiempo e incentivos para

conocer detalles de la información científica generada y por lo general necesitan del apoyo deexpertos de áreas sustantivas. La reputación y credibilidad de los grupos de investigación, así como su relevancia local, son importantes para que los responsables de generar las nuevas

políticas públicas los tomen en cuenta”. Finalmente refiere: “Sin embargo, el grado deaceptación y uso de los resultados de investigación dependen del contexto sociopolítico en que

se desarrolle la discusión, el impacto que los propios hallazgos de investigación generen, así como la motivación política para generar los cambios en los paradigmas de prevención y

promoción de la salud. Los investigadores teníamos la percepción de que los tomadores dedecisiones no estaban suficientemente preparados para tomar una decisión explícita basada enevidencia científica, porque la mayoría de las ocasiones estas decisiones fueron tomadas por un

proceso de asignación histórica o por un sesgo ideológico- político”.

Acuña C, 2009 (Argentina) en la publicación “Acercando la investigación a las políticas públicas en América Latina” refiere que esta publicación: “ Intenta ser un aporte para lareflexión y el debate en América Latina sobre los roles y los desafíos que enfrentan losinstitutos de investigación de políticas (IPP) o think tanks al intentar acercar el conocimientoque generan a los responsables de las políticas públicas. Se inserta dentro de la iniciativa“Espacios para el compromiso: usando el conocimiento para mejorar las políticas públicas a

favor de los pobres”, implementada por el Centro de Implementación de Políticas Públicas

para la Equidad y el Desarrollo (CIPPEC) en América Latina gracias al apoyo del Global Development Network (GND) y del Overseas Development Institute (ODI), a través de la Red de Políticas basadas en Evidencia. El objetivo principal de la iniciativa fue usar la gestión del conocimiento para mejorar el vínculo entre investigación y política (BRP por sus siglas en

inglés de Bridging Research and Policy) en América Latina mediante la creación de una



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comunidad de práctica plural y activa, que incluya tanto a representantes de IPP como a funcionarios públicos interesados en incorporar la evidencia a la toma de decisiones públicas. La idea esencial es promover y profundizar el debate sobre como fortalecer el vínculo entreinvestigación y las políticas y contribuir a mejorar la forma en que los actores se comprometenmutuamente para ello. Se basa sobre la convicción de que mejores intervenciones en el uso dela investigación en las políticas pueden conducir a políticas públicas más efectivas a favor delos pobres de la región”.

El Perú se encuentra desarrollando reformas que están modificando el sistema de salud, particularmente se destaca el aseguramiento universal y la descentralización de las funciones enmateria de salud desde el nivel central al regional. Este nuevo escenario genera necesidades deinformación para la toma de decisiones y requiere la búsqueda de evidencias y la gestión delconocimiento para diseñar nuevas intervenciones, hacer más efectiva y eficientes lasintervenciones y evaluar los cambios que se producen en salud y bienestar (YAGUI M,ESPINOZA M, CABALLERO P, CASTILLA T, et al; 2010)

Acorde con los avances; recientemente investigadores y decisores nacionales han venidodestacando la importancia de relevar estos temas, así podemos mencionar los aportes de:

Cabezas SC, 2006; quién en su artículo titulado “Rol del Estado en la Investigación Científicaen Salud y Transparencia en la Información”, en el ítem sobre Experiencias de Investigación y

Creación de Políticas de Salud; señala que: “ En el Perú, tenemos algunas de las experienciasen investigación promovidas y generadas por entidades del Estado como el Instituto Nacional de Salud (INS) y dependencias del Ministerio de Salud a nivel central (Dirección General de

Epidemiología) y regional (Direcciones Regionales de Salud) que fueron desarrolladas demanera colaborativa y complementaria con otras entidades como las universidades(Universidad Peruana Cayetano Heredia-UPCH, Universidad Nacional Mayor de San Marcos-UNMSM) y la cooperación externa (Organización Panamericana de la Salud-OPS, Centro deControl de Enfermedades de EEUU-CDC, Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo

Internacional-USAID-Perú, Centro de Investigación de Enfermedades Tropicales de la Marinade EEUU-NMRCD-Lima), que han culminado en políticas y en una acción directa para

mejorar la salud de la población y no sólo en publicaciones, como es el caso de la malaria yhepatitis viral B”. Así mismo, en el acápite sobre Inmunización contra la hepatitis Viral B;refiere que: “Otro de los aportes de la generación de evidencias a través de la investigación,que han culminado en propuestas e implementación de intervenciones para mejorar la salud esel desarrollo en relación con la hepatitis viral B y sus secuelas. Estudios sobre defunciones enáreas hiperendémicas de hepatitis B (HVB) y delta (HVD) como en Huanta, Abancay yQuillabamba, mostraban que en promedio 8% de las muertes de estas áreas correspondían aenfermedades hepáticas (hepatitis fulminante, cirrosis, cáncer de hígado) todas ligadas a lainfección por el virus de la hepatitis B; así mismo, se evidenció una elevada prevalencia dehepatitis B y delta en escolares aparentemente sanos en Huanta. Identificado el problema, se

planteó una intervención piloto mediante la inmunización contra esta infección, utilizando unavacuna recombinante de DNA contra esta infección, primero en Abancay en 1991, luego en

Huanta en 1994. En 1997 se evaluó en Huanta (Ayacucho), lo cual mostró una significativareducción de las tasas de infección en niños de tres a cuatro años en 1994 (24,4-30,4%)comparado con las tasas de infección de la misma edad en 1997 (2,3-5.1.%) que se habíanbeneficiado de la vacunación concluyendo que la inclusión de la vacuna contra HVB en el PAI en una zona hiperendémica de HVB/HVD, es segura, eficaz, mejora las coberturas del

Programa Ampliado de Inmunizaciones. Basándose en estas dos experiencias piloto nacionales y la experiencia internacional, en 1996 en Ministerio de Salud decidió incorporar la vacunacontra la hepatitis viral B en el Programa Ampliado de Inmunizaciones, para niños menores deun año residentes en áreas de mediana y alta endemicidad. Esta medida se tomó considerandoel mayor riesgo de los niños de estas áreas y la disponibilidad de recursos en ese momento. Enel año 2003 se ha universalizado la inmunización para menores de un año a nivel nacional yúltimamente en Ministerio de Salud ha anunciado la inmunización a otros grupos de edad incluyendo a grupos de riesgo a nivel nacional”.



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Mendizabal E, 2006; en su artículo “¿Por qué las políticas públicas deben basarse en laInvestigación?”; inicialmente precisa que: “ El uso de la evidencia en el desarrollo eimplementación de políticas y prácticas de desarrollo puede combatir la pobreza de maneraefectiva. Para luego afirmar que: Una política que toma en cuenta la evidencia basada eninvestigación, es sin lugar a dudas, una mejor política. Existen innumerables ejemplos de esto.

No solamente porque las políticas basadas en evidencia son más eficientes y efectivas, sino

porque además producen procesos menos inciertos y más estables”. Aramburú EC, 2007; en su artículo “Vinculando la Investigación a las Políticas Públicas”,

señala que: “ La Investigación, en términos de su capacidad para influir en políticas, debe ser vista no sólo como un producto, sino también como un proceso. El punto de partida al considerar a la investigación-acción como un proceso es que para incidir en políticas serequiere tener en cuenta los niveles y los actores relevantes durante todas las fases del mismo.

Para fines prácticos hemos identificado cinco fases de este proceso: (1) Análisis del contexto político, legal y normativo en el que se sitúa el tema a investigar; (2) Definición de la agenda;(3) Participación de los involucrados en la ejecución del proyecto; (4) Diseminación y difusiónde resultados; y (5) Evaluación de resultados e impacto”. Así mismo, en la parte final de esteartículo, el autor de modo de conclusión, refiere lo siguiente: “ Vincular la investigación en

temas sociales y económicos con las políticas públicas es un proceso complejo, incierto,costoso…y, sin embargo, indispensabl e en los países en desarrollo. Las barreras están tanto

por el lado de la oferta como por el de la demanda e incluyen temas de oportunidad, delenguaje, de relevancia y de confianza. Es poco probable que las culturas institucionales deinvestigadores y de decisores tengan los incentivos para superar estas barreras. Por ello,acercar la evidencia a la decisión requerirá un esfuerzo sostenido que quizás necesite de untercer actor, esto es, de un articulador o “traductor” que, entendiendo la investigación, se acapaz de sistematizar y de decantar la gran cantidad de información disponible atendiendo

siempre a las necesidades de los decisores de política y de los responsables de los programas públicos”.

Brito P, 2007 en su artículo “ Nuevos paradigmas globales sobre Salud Pública” indica que: “ La

experiencia desde la investigación en salud pública nos lleva a reconocer la importancia deestablecer vínculos entre quienes producen conocimientos y quienes utilizan estosconocimientos, debido principalmente a que la información producida puede tener un impactomuy positivo en las organizaciones. Sin embargo, las decisiones que vienen de las políticas

públicas se toman, generalmente, en un plano de tensiones, entre valores y principios y, por otro lado, desde intereses muy concretos y a veces contrapuestos de los actores. Pero en latarea de la formulación de políticas públicas es, en todos los casos, indispensable ladisponibilidad del acceso a la información y el conocimiento”.

Ango H, 2012 en su trabajo “Investigaciones Científico-Tecnológicas y Políticas Públicas enHepatitis Viral B en el Perú, 1975-2010” describe: “ Las características de las investigacionescientífico-tecnológicas realizadas, las redes de colaboraciones institucionales consolidadas ylas políticas públicas implementadas. Para el caso de la Producción científica y tecnológica seincluyó a todos los artículos publicados en revistas indizadas en las bases de datos ISI,SCOPUS, MEDLINE, SciELO, LILACS y LIPECS, y que hayan sido realizados en el Perú o

publicados por autores pertenecientes a instituciones peruanas. En tanto que para las Políticas Públicas se incluyó a todos los documentos normativos, resoluciones ministeriales, decretos supremos, ordenanzas municipales u otras normas emitidas relacionados con hepatitis B y publicados o ubicados en las páginas web de El Peruano, el MINSA y la Biblioteca Virtual enSalud del Instituto Nacional de Salud. Concluyendo que: Las investigaciones durante este

período respondieron más a esfuerzos personales aislados que a políticas de estado, con clara predominancia de lo científico sobre lo tecnológico, con redes de colaboración incipiente y lamayoría publicadas en revistas nacionales y en idioma español. Las políticas públicas

implementadas si bien tomaron en cuenta las investigaciones realizadas de modo



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circunstancial, no lograron una participación activa de los actores involucrados y si bien hubouna débil interacción entre CIENCIA-TECNOLOGÍA-POLÍTICA, no hubo una real articulación planificada a fin de lograr una respuesta eficiente de las instituciones queconforman el estado para implementar políticas públicas de salud basadas en evidenciacientífica”

POLÍTICAS PÚBLICAS BASADA EN EVIDENCIAS Y LA COMISIÓN QUIPU EN PERÚEn nuestro país recientemente (2012) ante situaciones como que: (a) La política pública noutiliza la evidencia científica para formular e implementar políticas, (b) No aprovecha lasexperiencias que hay en el país o en el extranjero, sobre temas de su interés, (c) Tampoco cuentacon mecanismos de aprendizaje continuo que le permita asimilar lo que está haciendo, y (d) queno cuenta con mecanismos para conectar la evidencia con la política, el Ministerio de Economíay Finanzas-MEF y el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social han creado la Comisión Quipuque busca ser la expresión de una nueva forma de hacer política pública en el país, coninnovación y basada en la evidencia científica. Esta iniciativa conjunta es de especialsignificado para el Estado ya que convoca la participación de destacados académicos y expertos peruanos y extranjeros en el diseño de políticas públicas basadas en evidencia para lo cualrecibió la cooperación técnica de la Oficina Regional para Latinoamérica y el Caribe del Abdul

Latif Jameel Poverty Action Lab (J-PAL LAC), Innovations for Poverty Action (IPA) ySoluciones Empresariales contra la Pobreza (SEP) (TRIVELLI AC, 2012).

En una primera etapa, la Comisión identificó los desafíos claves de la política pública para elPerú y revisó la evidencia existente para identificar, además de evidencia relevante, aquellasáreas que aún requieren mayor conocimiento. Luego, y sobre la base del análisis anterior, laComisión ha desarrollado siete propuesta innovadoras de políticas y programas sociales,vinculados con temas de inclusión financiera, empleo juvenil en áreas rurales, uso detecnologías de información y comunicación, gestión territorial y acción comunitaria orientadas a programas de nutrición, alimentación escolar y desnutrición crónica infantil. Estas propuestashan sido socializadas con los sectores y programas involucrados con su implementación, talescomo el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Juntos, Cuna Más, Foncodes, exPRONAA), Ministerio de Educación, Ministerio de Trabajo, Banco de la Nación, y Ministeriode Economía y Finanzas. Estos sectores han mostrado interés en las propuestas, y se estátrabajando, por ejemplo, para que una de ellas, “Promoción de prácticas saludables en lasfamilias para la prevención de la desnutrición crónica infantil”, se incorpore en el programaCuna Más. Los impulsores de esta Comisión han manifestado de manera enfática que: “El fin último de la Comisión Quipu es promover una nueva forma de hacer política pública en el Perú, basada en un proceso r igur oso de diseño y evaluación, y en un esfuerzo conjun to que involucra a la academia, el sector público y el sector privado” (COMISIÒN QUIPU, 2012).

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Homero Ango Aguilar: Docente UNSCH (Biología), Biólogo-Microbiólogo, Magister en

Microbiología, Doctor en Salud Pública y Especialista en Ciencia, Tecnología y Sociedad, y

Gestión de Calidad.

Jimmy Homero Ango Bedriñana: Docente UNSCH (Medicina Humana), Médico-Cirujano,

Magister en Gerencia de Servicios de Salud, Doctorado en Salud Pública y Especialista en

Administración de Salud e Investigación Científica.

Correspondencia a: Homero Ango Aguilar; Email: [email protected]

POLÍTICAS PÚBLICAS EN SALUD BASADA EN EVIDENCIAS UNSCH 2013

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