POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESCENTRALIZACIÓN...
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1 POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL: COMPORTAMIENTO DE LAS TRANSFERENCIAS NACIONALES ESTABLECIDAS EN LOS ARTICULOS 356 Y 357 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, EN CINCO MUNICIPIOS VALLECAUCANOS, PARA EL PERÍODO 1994 - 2013. Carlos Ernesto Rojas Figueroa Código 0305202 Tesis Presentada para Obtener el Título de Maestría en Políticas Públicas UNIVERSIDAD DEL VALLE FACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS SANTIAGO DE CALI, COLOMBIA MARZO DE 2016
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POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL:
COMPORTAMIENTO DE LAS TRANSFERENCIAS NACIONALES
ESTABLECIDAS EN LOS ARTICULOS 356 Y 357 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA, EN CINCO MUNICIPIOS
VALLECAUCANOS, PARA EL PERÍODO 1994 - 2013.
Carlos Ernesto Rojas Figueroa
Código 0305202
Tesis Presentada para Obtener el Título de Maestría en Políticas Públicas
UNIVERSIDAD DEL VALLE FACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN
MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS SANTIAGO DE CALI, COLOMBIA
MARZO DE 2016
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POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL:
COMPORTAMIENTO DE LAS TRANSFERENCIAS NACIONALES
ESTABLECIDAS EN LOS ARTICULOS 356 Y 357 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA, EN CINCO MUNICIPIOS
VALLECAUCANOS, PARA EL PERÍODO 1994 - 2013.
Carlos Ernesto Rojas Figueroa
Tesis Presentada para Obtener el Título de Maestría en Políticas Públicas
DIRECTOR: Leonardo Solarte-Pazos
UNIVERSIDAD DEL VALLE FACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN
MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS SANTIAGO DE CALI, COLOMBIA
MARZO DE 2016
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Dedicatoria
Al gran Absoluto, al gran Espíritu inmanifestado…
Al Demiurgo, al Dios creador, al gran Arquitecto del universo…
A mi Ser bendito, a la chispa emanada del Absoluto, que reside en mi…
A María Elena, mi amada esposa, novia y compañera y…
A mi querido hijo y amigo, Carlos Felipe…
Gracias por haberme apoyado en este largo e importante esfuerzo…
y por su continua voz de aliento…
A mi mamá Mila, que siempre ha apoyado mis estudios…
A la memoria de mi papá Ernesto, que siempre esperó este momento…
A mis cuatro hermanas que son un hermoso regalo de Dios…
Rocío, María Delia, Lilialba y Angie…
A mis compañeros de trabajo de la Gobernación del Valle, …
con los cuales he laborado continuamente esta temática…
A mis colegas directivos y docentes de la Universidad del Valle…
especialmente a la Facultad de Ciencias de la Administración…
A mis compañeros de estudio de la Maestría en Políticas Públicas…
A mis hermanos de la senda del despertar de la conciencia…
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Resumen
Las reformas constitucionales de 1968 y 1986, se convirtieron en los
antecedentes para la nueva etapa del proceso de descentralización administrativa,
política y fiscal en Colombia. La Constitución Política de 1991 ordenó el traslado
de importantes recursos monetarios desde la nación hacia las entidades
territoriales, con base en cuatro clases de transferencias nacionales: Situado
fiscal, Participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación,
Regalías/compensaciones y Fondo Nacional de Regalías.
Los dos primeros tipos de transferencias evolucionaron en los años siguientes y
actualmente conforman el Sistema General de Participaciones (SGP), según se
estipula en los Artículos 356 y 357 de la Constitución Política.
Esta investigación se propone establecer, durante el período 1994-2013, el
comportamiento de los recursos transferidos, en cuanto a su crecimiento anual, su
participación en los ingresos e inversiones totales y el monto per cápita de estas
transferencias, en cinco municipios del Valle del Cauca: Cali, Buenaventura,
Buga, Palmira y Tuluá.
Pregunta principal: Cómo ha sido el comportamiento de las transferencias
nacionales establecidas en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política,
durante el período 1994-2013, en los ingresos y en los gastos de inversión de los
municipios de Cali, Buenaventura, Buga, Palmira y Tuluá?
A nivel nacional la descentralización fiscal y política iniciada en la década de los
80 responde a una reproducción del contexto internacional. En los años 90 dicho
proceso se evidencia en el aumento de la autonomía territorial consagrada en la
Constitución Política de 1991, y en su reglamentación por medio de diversas
5
normas que pretenden fortalecer a los entes territoriales. Sin embargo este
esquema presenta varias brechas como la insuficiente capacidad institucional, la
generalización de la corrupción, la crisis financiera y fiscal, pero adicionalmente,
desde finales de los años 90, el proceso descentralizador se ha estancado debido
a la expedición de nuevas normas por medio de las cuales la nación ha
recuperado algunas decisiones cedidas anteriormente a los territorios.
En el estudio del marco teórico y conceptual, se entiende la descentralización
como el proceso de transferencia del poder de decisión de los órganos centrales
del estado a otras entidades territoriales o institucionales que le están
subordinadas. El contexto mundial actual dentro del cual se inserta la
investigación, se orienta hacia el fortalecimiento de las regiones al interior de cada
nación, mediante procesos de descentralización política, fiscal y administrativa.
El objetivo general de la investigación es analizar a nivel de los ingresos y de los
gastos de inversión, el comportamiento de los recursos de las transferencias
nacionales, establecidas en los Artículos 356 y 357 de la Constitución Política,
para el periodo 1994-2013, en los municipios vallecaucanos de Cali,
Buenaventura, Buga, Palmira y Tuluá.
De acuerdo a la metodología propuesta, la investigación hará revisión en fuente
primaria de documentos impresos y vía internet, de varias entidades tanto
nacionales como territoriales.
En el procesamiento de los datos se hará uso de los siguientes indicadores:
Crecimiento anual de las transferencias SGP a precios corrientes
Participación de las transferencias SGP en los ingresos totales
Transferencias SGP per cápita
Participación de las transferencias SGP en la inversión total
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TABLA DE CONTENIDO
Introducción 7 1. Antecedentes 8 2. Planteamiento del problema 16 2.1 Primer período: 1994 a 2001 17 2.2 Segundo período: 2002 a 2013 19 2.3 Perfil de los municipios seleccionados 25 3. Justificación 29 4. Marco teórico y conceptual 30 5. Marco legal 42 4.1 Ley 60 de 1993 42 4.2 Ley 715 de 2001 53 4.3 Ley 1176 de 2007 77 6. Estado del Arte 90 7. Objetivos 93 5.1 Objetivo general 93 5.2 Objetivos específicos 93 8. Metodología 94 9. Interpretación y análisis de datos 97 7.1 Crecimiento anual de las transferencias SGP a precios corrientes 97 7.2 Participación de las transferencias SGP en los ingresos totales 101 7.3 Transferencias SGP per cápita 110 7.4 Participación transferencias SGP en inversión total 114 10. Conclusiones y recomendaciones 123 11. Referencias bibliográficas 128 12. Biografía 133 Apéndice 134
7
INTRODUCCION
La política de descentralización del gobierno nacional, trasladó desde los años 90,
mediante la Constitución Política 1 de 1991 y la Ley 60 de 1993, competencias y
recursos financieros a los entes territoriales, con el fin de aumentar la autonomía
regional y acercar las decisiones del Estado a los ciudadanos residentes en los
municipios.
Posteriormente, mediante el Acto Legislativo No 1 de 2001, la Ley 715 de 2001 y
su reforma la Ley 1176 de 2007, se creó el Sistema General de Participaciones
(SGP), con lo cual se flexibilizaron y ampliaron los sectores sobre los cuales los
gobernantes pueden aplicar los recursos de las transferencias nacionales SGP.
Comparando el nuevo sistema, con el sistema anterior, se debe anotar que bajo la
normatividad imperante hasta el año 2001, las transferencias nacionales para la
inversión social, determinadas en la Constitución Política y en la Ley eran
equivalentes al 46.5% de los ingresos corrientes de la nación (ICN). Después de la
reforma y de acuerdo con las nuevas normas, se partió de un monto de 10,962
billones de pesos de 2001 y se vienen aplicando incrementos anuales para cubrir
la inflación y algunos puntos porcentuales adicionales.
La investigación se centrará en 5 entes territoriales del Valle del Cauca: Cali,
Buenaventura, Buga, Palmira y Tuluá.
1 Asamblea Nacional Constituyente, Constitución Política, 1991, Artículos 356 y 357.
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1 ANTECEDENTES
Las discusiones sobre descentralización fiscal que actualmente se plantean en
Colombia, no tienen el mismo contexto que las que se libraron entre centralistas y
federalistas en el siglo XIX. La independencia del país obtenida en el siglo XIX,
tras la gesta libertadora de Simón Bolívar trajo, como era de esperarse, la
reaparición de las viejas rencillas entre partidarios del federalismo y el centralismo
en la organización del Estado y fueron numerosas las guerras civiles sucedidas
alrededor de esta confrontación.
Hasta mediados de dicho siglo, la estructura fiscal de la colonia se mantenía en
sus aspectos fundamentales, con una alta dependencia de los impuestos
indirectos, en especial el impuesto de aduanas. Las rentas que recibían las
provincias eran demasiado exiguas y hacia 1830 representaban el 20% de los
ingresos fiscales. La república de la Nueva Granada estuvo influenciada por la
tendencia centralista pero en 1847 Tomás Cipriano de Mosquera dio un viraje de
contenido descentralizador, que luego consolidó Manuel Murillo Toro1.
La constitución de Rionegro de 1863 creó los Estados Unidos de Colombia y
consolidó el régimen federal con una amplia autonomía territorial que incluía
ejércitos estatales, educación laica, separación de la iglesia y el estado, libertad de
comercio y de emisión monetaria y libre pensamiento. El radicalismo federal
descentralizó algunas rentas hacia las provincias, con resultados muy
satisfactorios. En la década de los 70, del siglo XIX, los ingresos de los Estados
1 Juan Camilo Restrepo, Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2008, p. 512 y 513
9
equivalían al 66% del total de las rentas recaudadas por el Estado, proporción que
nunca se volvería a alcanzar. Por primera y única vez en la historia de las finanzas
públicas colombianas, las entidades territoriales gozaron de una buena situación
fiscal y sus ingresos fueron suficientes para atender los gastos públicos locales2.
El gobierno dominado por los radicales mantuvo este modelo de Estado, hasta
que el movimiento de la regeneración liderado por Rafael Núñez implantó la
república unitaria y centralista mediante la constitución de 1886 que estableció la
educación confesional católica, eliminó la separación entre iglesia y estado, acabó
con la autonomía estatal y sus ejércitos, monopolizó la emisión de dinero en un
banco central y determinó gravámenes a la importaciones. Durante las últimas
décadas del siglo XIX, las continuas guerras civiles y un desarreglo del comercio
exterior del país, condujeron a una permanente crisis fiscal de la nación que
repercutió también en los territorios.
En el período 1887-1890, los ingresos tributarios de las entidades territoriales
apenas representaron el 27% de los ingresos nacionales y en el gobierno de
Rafael Reyes, estos descendieron al 15%. La guerra de los 1000 días (1899-1902)
fue un intento fallido de restaurar el federalismo, pero fue el centralismo autoritario,
el que se posesionó del Estado durante varias décadas3.
Durante buena parte del siglo XX, el gobierno nacional se consolidó como el
principal protagonista de la vida fiscal del país. Pero nuevos vientos de
descentralización soplaron en el país y en el año 1968 durante el gobierno de
Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) se produjo una reforma constitucional
caracterizada por la descentralización administrativa y la creación de institutos
2 J. A.Ocampo y S. Montenegro, Crisis mundial, protección e industrialización. Centralismo, descentralización y federalismo, CEREC, Bogotá, 1984, p. 352 y 353 3 Juan Camilo Restrepo, Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2008, p. 514
10
descentralizados con agencias en las diversas regiones del país, que sin embargo
mantenían el poder de decisión en manos de la nación.
En la década de los 80 se dieron importantes avances en el aspecto de la
descentralización fiscal y política hacia departamentos y municipios. El gobierno
de Belisario Betancur (1982-1986), debió afrontar una delicada crisis económica
mundial, acompañada de una crisis política interna derivada de la toma del palacio
de justicia y la catástrofe de Armero en 1985. Este gobierno desarrolló importantes
reformas fiscales, mediante la Ley 14 de 1983 que buscaba elevar el nivel de los
recaudos territoriales racionalizando el sistema impositivo de departamentos y
municipios. Así mismo, se expidió la Ley 12 de 1986 que estableció el aumento
progresivo de la participación municipal sobre el recaudo del impuesto al valor
agregado (IVA). Promovió también la primera elección popular de Alcaldes en
1988, producto de la reforma constitucional aprobada por el Acto Legislativo No 1
de 1986. A lo anterior se sumó la competencia entregada a los municipios,
mediante la Ley 9ª de 1989, de elaborar sus propios planes de desarrollo.
El espíritu de la reforma descentralista en la década de los ochenta no fue otro
que el de dar mayor poder a los entes territoriales en la definición de las políticas
públicas y en la prestación de algunos servicios, así como abrir las puertas del
Estado a la participación ciudadana.4
Con la Constitución de 1991, artículos 356 y 357, y la Ley 60 de 1993, normas
expedidas durante el gobierno de César Gaviria (1990-1994), se creó y organizó
un nuevo y voluminoso sistema de transferencias hacia los territorios. La violencia
desatada desde los años 80 por los carteles del narcotráfico y por las guerrillas
generó una gran inestabilidad política. La reinserción a la vida política y social de
varios de estos grupos guerrilleros como el Movimiento 19 de Abril (M19), el
Ejército Popular de Liberación (EPL), Quintín Lame, Partido Revolucionario de los
4 Fabio Velásquez, Descentralizar o recentralizar? Revista Foro Nº 58, Bogotá, Agosto 2006, p. 66
11
Trabajadores (PRT), condujo a la convocatoria de la Asamblea Nacional
Constituyente que expidió la nueva Constitución de 1991. Con el fin de recuperar
la credibilidad de las instituciones del Estado y avanzar hacia una mayor
autonomía de las entidades territoriales, el Constituyente de 1991 realizó una
apuesta por la descentralización, en los ámbitos fiscal y político, otorgando más
mecanismos de participación democrática a los habitantes de jurisdicciones
locales.
Se conformó entonces un grupo de expertos que estudió las finanzas públicas y
realizó recomendaciones en torno a la descentralización fiscal. El grupo fue
denominado la “Misión Wiesner”, la cual en el año de 1992 presentó su informe
final titulado Colombia: Descentralización y Federalismo Fiscal. Dicho informe que
parte de la teoría del federalismo fiscal, sustentada por autores como Oates y
Musgrave, reconoce la importancia de la descentralización fiscal como motor del
desarrollo económico y de la eficiencia del sector público.5
En su texto se realizaron recomendaciones en torno al papel de las transferencias
y a los criterios para su distribución. Las recomendaciones del informe tuvieron
una gran influencia en la elaboración, expedición e implementación de la Ley 60
de 1993, que estableció una nueva distribución de competencias y recursos entre
los territorios, dándose el fortalecimiento de los distritos y municipios y el
debilitamiento del ente intermedio departamental.
Trascendental fue la decisión del gobierno Gaviria de implementar en el país en
Septiembre de 1991 el modelo económico neoliberal, como respuesta al consenso
de Washington, lo cual provocó la apertura comercial del sector externo,
instrumento que se complementa con el proceso de descentralización, que se
entiende como un mecanismo de apertura interna del Estado.
5 Misión Wiesner, Colombia: Descentralización y Federalismo Fiscal. Bogotá,1992
12
La crisis política generada en el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998), tras las
acusaciones de haber recibido dineros del cartel de Cali para su elección
presidencial, estuvo acompañada de las tasas de crecimiento más altas de las
transferencias nacionales para el período de análisis 1994-2013, a excepción del
año 2003.
El mayor monto de ingresos fiscales para los entes territoriales, vía transferencias,
se tradujo en una mejor garantía para acceder a créditos bancarios, por lo cual la
deuda agregada de municipios y departamentos se incrementó notablemente,
elevándose también los niveles de corrupción en los entes subnacionales. Esta
situación motivó a la nación para expedir la Ley 358 de 1997, llamada ley de los
semáforos, cuyo propósito fue establecer límites al endeudamiento territorial,
iniciándose así un preocupante proceso de estancamiento o incluso de reversa de
la descentralización fiscal.
Bajo el nuevo esquema de transferencias, y especialmente a partir de 1995,6 se
empezó a evidenciar un deterioro en las finanzas del gobierno nacional y de los
gobiernos territoriales: mientras el déficit de los gobiernos territoriales pasó del
0,3% del PIB en 1990 al 0,6% del PIB en 1999, el del gobierno central pasó del
1% del PIB al 6,8% del PIB en el mismo período.
El gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), inició un proceso de negociación de
paz con la guerrilla de las FARC que finalmente fracasó, dando paso al
fortalecimiento de grupos paramilitares o autodefensas que desestabilizaron aún
más el orden público y promovieron la intensificación de la guerra interna. La
situación económica del país se vio seriamente afectada por la crisis política del
gobierno anterior, la crisis asiática ocurrida a finales del siglo XX, los efectos de
mediano plazo de la apertura económica de comienzos de los años 90, y la
persecución a los dineros del narcotráfico, lo cual produjo un crecimiento
económico de solo 0,6% en 1998 y una caída del PIB del 4,2% en el año 1999. En
6 Iregui, Ramos y Saavedra, Análisis de la descentralización fiscal en Colombia. Bogotá, 2001, p. 1
13
su período presidencial se presentó el más bajo desempeño económico registrado
en varias décadas de la historia del país, acompañado de alto desempleo y
elevadas tasas de interés.
En 1999 se expidió la Ley 617 con el fin de establecer límites a los gastos de
funcionamiento de los territorios que se habían disparado desde la década
anterior, norma que se convierte en un nuevo obstáculo para el proceso de
descentralización. Así mismo en el año 2001, se aprobó el Acto Legislativo Nº 1 de
2001 y se expidió la Ley 715 mediante la cual se reglamentó el marco de las
transferencias nacionales ordenadas en los artículos 356 y 357 de la Constitución
Política y se creó el Sistema General de Participaciones, que empezó a regir a
partir del 1º de Enero de 2002.
En la exposición de motivos al proyecto de este Acto Legislativo7 se expresa que
el objetivo de las políticas públicas debe ser lograr la provisión de los servicios
esenciales para el bienestar de la población, asegurando una buena calidad de los
mismos y el aumento paulatino de su cobertura, sin que en el proceso se generen
desequilibrios financieros y fiscales que atenten contra la sostenibilidad de las
finanzas públicas y por ende, contra un buen manejo macroeconómico y la
prestación misma de los servicios en el futuro. Este es el sustento de la
convivencia, la prosperidad y el logro de una paz duradera.
La reforma redujo la autonomía municipal y departamental, asignando a Alcaldes y
Gobernadores la responsabilidad de atender con su propio esfuerzo la ampliación
de los servicios. Menor autonomía de las entidades territoriales, menores recursos
y mayor responsabilidad en la prestación de los servicios. Este fue el nuevo perfil
de la descentralización en el cambio de siglo.8
7 Departamento Nacional de Planeación, Por qué el Acto Legislativo nos conviene a todos. Bogotá, Julio de 2001, p. 21 8 Fabio Velásquez, Descentralizar o recentralizar? Revista Foro Nº 58, Bogotá, Agosto 2006, p. 67
14
En conclusión, esta reforma buscó dos finalidades: por un lado, disminuir el monto
de las transferencias de la Nación hacia los entes territoriales, para así reducir
déficit de las finanzas del gobierno del nivel central; de otro lado, permitir mayor
estabilidad en la cantidad de los recursos transferidos hacia los municipios y
departamentos, ya que la cantidad a distribuir dependería en menor medida de las
fluctuaciones en los ingresos corrientes de la Nación.9
Durante los ocho años del gobierno de Alvaro Uribe (2002-2010), el Estado apoyó
la reinserción de los grupos paramilitares e implementó la política de seguridad
democrática que debilitó a nivel militar y económico a las guerrillas de las FARC y
del ELN.
En el área económica el comportamiento del PIB presentó un aumento continuo
en su tasa de crecimiento al pasar del 2,5% en el año 2002, al 6,9% en el 2007,
para decrecer luego en los dos años siguientes hasta caer al 1,7% en el 2009,
como consecuencia de la crisis económica internacional generada por el colapso
del sistema hipotecario en Estados Unidos.
En el aspecto institucional, el gobierno de Uribe promovió ante el Congreso la
aprobación de la Ley 819 de 2003, conocida como Ley de responsabilidad y
transparencia fiscal, la cual ordena a la nación y a los territorios la elaboración del
Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) con proyecciones financieras futuras de
los ingresos y gastos a 10 años y el cálculo del superávit primario. Esta Ley es
complementaria de las Leyes 358 de 1997 y 617 de 2000, y es considerada como
un nuevo instrumento que limita o detiene el proceso de descentralización. Ante la
necesidad de ajustar y aclarar algunas temáticas sobre las transferencias
nacionales, se expidió también la ley 1176 de 2007 que modificó algunos artículos
de la Ley 715 de 2001 y consolidó el Sistema general de Participaciones.
9 María Helena Franco y Felipe Cristancho, El federalismo fiscal y el proceso de descentralización en Colombia. Universidad EAFIT, Medellín, 2011, p. 21
15
La primera década del siglo XXI fue un período de ajuste en el proceso de
descentralización fiscal, en el cual se intentaron resolver, principalmente, los
problemas del déficit en la hacienda pública del país. Por lo anterior, es válido
afirmar que esta etapa sólo es continuación de todo el proceso de
descentralización descrito en el periodo anterior y no existen nuevos elementos
del federalismo fiscal identificables en esta década. Por el contrario, se evidencian
mayores límites a la autonomía fiscal de los entes territoriales.10
En el primer gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2014), el Presidente tomó la
decisión de iniciar un proceso de negociación con la guerrilla de las FARC para la
terminación del conflicto armado y la búsqueda de acuerdos para lograr la paz,
proceso que actualmente está llegando a su fase final. También ha comenzado
diálogos ocultos con la guerrilla del ELN. Se estima que la reinserción política de
estos dos grupos insurgentes, revitalice el desarrollo social y económico de los
municipios y territorios en los cuales han tenido influencia, debido a la
consolidación del orden público y a los abundantes recursos públicos y privados
nacionales y de cooperación internacional que van a llegar a dichas zonas
A nivel económico entre los años 2010 y 2014, el crecimiento anual del PIB fue
igual o superior al 4%, y la tasa de desempleo se situó por debajo del 9%, con lo
cual se logró una gran estabilidad macroeconómica.
A partir del año 2017 la bolsa total del Sistema General de Participaciones, tendrá
un incremento anual equivalente al promedio del crecimiento de los ingresos
corrientes de la nación de los últimos 4 años.
10 María Helena Franco y Felipe Cristancho, El federalismo fiscal y el proceso de descentralización en Colombia. Universidad EAFIT, Medellín, 2011, p. 20
16
2 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La investigación busca comparar como ha sido el comportamiento de las
transferencias nacionales establecidas en los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política, durante los períodos 1994 -2001 y 2002-2013, en cinco
municipios del Valle del Cauca: Buenaventura, Buga, Cali, Palmira y Tuluá.
En el periodo 1994-2001, durante la vigencia de la Ley 60 de 1993, dichas
transferencias se denominaban Situado fiscal y Participación de los municipios en
los ingresos corrientes de la nación. Para el segundo período 2002-2013, los
mencionados recursos forman parte del denominado Sistema General de
Participaciones. En dicho período se reformó la Constitución a través del Acto
Legislativo No 1 de 2001, y se reglamentó mediante la Ley 715 de 2001. Una
nueva reforma se genera a partir del Acto Legislativo No 4 de 2007 y su
reglamentación a través de la Ley 1176 de 2007.
Dos reformas constitucionales, la de 1968 que había creado el situado fiscal, y la
de 1986 que estipuló la participación de las entidades territoriales en el impuesto
a las ventas y determinó la elección popular de Alcaldes, se convirtieron en los
antecedentes para esta nueva etapa en el proceso de descentralización fiscal, que
se ha consolidado con la Constitución Política de 1991. Dicha Constitución en el
Título XII, Capítulo IV sobre la distribución de recursos y de las competencias,
ordenó que se realizaran desde la nación hacia las entidades territoriales, las más
altas transferencias de recursos monetarios, que se hayan conocido en la historia
de Colombia, siendo las más importantes, las establecidas en los Artículos 356 y
357 de nuestra Constitución. La clasificación y los criterios de distribución de estas
17
transferencias, así como también la asignación de competencias a las entidades
territoriales, para la ejecución de los mencionados recursos, ha pasado por dos
períodos de tiempo:
2.1 PRIMER PERIODO: 1994 A 2001.
Artículos 356 y 357 de la Constitución Política de 1991
Con la expedición de la nueva Constitución de 1991, se establecieron en los
Artículos 356 y 357 dos tipos de transferencias nacionales: el situado fiscal y la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación.11
El Artículo 356 de la Constitución determinaba, en aquel primer período que el
situado fiscal era el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que se
cedía a los departamentos, el Distrito Capital de Bogotá y los Distritos Especiales
de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para financiar la educación preescolar,
primaria, secundaria y media, así como la salud, en los niveles que la ley señale,
con especial atención a los niños. El 15% del situado fiscal se debía distribuir entre
los departamentos, el Distrito Capital y los Distritos de Cartagena, Santa Marta y
Barranquilla, por partes iguales. Los demás recursos se debían asignar
proporcionalmente, según el número de usuarios actuales y potenciales de los
mencionados servicios. Por medio de la Ley se determinaba, el situado fiscal, es
decir, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que sería cedido.
El situado fiscal aumentaba anualmente hasta llegar a un porcentaje de los
ingresos corrientes de la Nación lo cual permitía atender adecuadamente los
servicios para los cuales estaba destinado. Con este fin, se incorporaban a él, la
11 Asamblea Nacional Constituyente, Constitución Política de Colombia, Título XII, Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública, Art. 356 y 357, Bogotá, 1991.
18
retención del impuesto a las ventas y todos los demás recursos que la Nación
transfería directamente para cubrir gastos en los citados niveles de educación.
El Artículo 357 de la Constitución señalaba que la participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la nación, debía aumentarse desde
un porcentaje del 14% en 1993, hasta alcanzar un mínimo del 22% en el año
2002. También expresaba que se debía expedir una Ley por medio de la cual se
determinaría el porcentaje mínimo de la participación, su aumento gradual y
definiría los sectores y actividades prioritarias de inversión social que se
financiarían con dichos recursos. Se excluían de la participación anterior, los
nuevos impuestos cuando así lo determinara el Congreso así como también, los
ajustes a tributos existentes y los que se dictaminaran por medidas de emergencia
económica, durante el primer año de vigencia.
Así mismo, los recursos provenientes de esta participación debían ser distribuidos
de conformidad con los siguientes criterios: sesenta por ciento (60%) en
proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas
y al nivel relativo de pobreza de la población del respectivo municipio; el otro
cuarenta por ciento (40%) en función de la población total, la eficiencia fiscal y
administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida, asignando en forma
exclusiva un porcentaje de esta parte a los municipios menores de 50.000
habitantes. Tal Ley debía precisar el alcance y los criterios de distribución
previstos y disponer que un porcentaje de estos ingresos se invirtiera en las zonas
rurales. Igualmente definiría las nuevas responsabilidades que en materia de
inversión social asumirían los municipios y las condiciones para su cumplimiento.
También los resguardos indígenas serían beneficiados con esta participación.
19
Las autoridades locales debían demostrar a los organismos de evaluación y
control de resultados la eficiente y correcta aplicación de estos recursos y, en caso
de mal manejo, se harían acreedoras a las sanciones establecidas por la ley.
2.2 SEGUNDO PERIODO: 2002 A 2013
Acto Legislativo 01 de 2001
En el año 2001 se reformó la Constitución Política, y se aprobó el Acto Legislativo
Nº 1, a través del cual se modificaron integralmente los artículos 356 y 357,
cambiando el sistema de transferencias territoriales, a partir del año 2002.
La reforma creó el Sistema General de Participaciones (SGP), que englobó en
una bolsa, el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la nación y el fondo de compensación educativa. El nuevo sistema
no desliga permanentemente el monto de las transferencias, de los ingresos
corrientes de la nación (ICN), situación que se ha considerado como muy volátil
para las finanzas públicas nacionales. Se estableció así un periodo de transición,
durante el cual las transferencias de SGP se desvinculan de los ICN. 12
El Artículo 356 establece que salvo lo dispuesto por la Constitución, la Ley, a
iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los
Departamentos, Distritos, y Municipios. Para atender la prestación de dichos
servicios y proveer los recursos financieros adecuados, se crea el Sistema
General de Participaciones (SGP) que beneficia a los Departamentos, Distritos y
Municipios. También serán beneficiados los resguardos indígenas y las entidades
territoriales indígenas, una vez constituídas.
12 Congreso de la República, Constitución Política de Colombia, Art. 356 y 357. Acto Legislativo 01 de 2001, Bogotá, 2001.
20
Los recursos del SGP de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a
la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y
los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando
la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura.
La Ley debía reglamentar los criterios de distribución del SGP de los
Departamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que se
le asigne a cada una de estas entidades territoriales, incorporando principios que
tuvieran en cuenta los siguientes criterios:
a) Para educación y salud: población atendida y por atender, reparto entre
población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad;
b) Para otros sectores: población, reparto entre población y urbana y rural,
eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
Ordena la reforma que no habrá descentralización de competencias sin la previa
asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas. Así mismo, los
recursos del SGP de los Departamentos, Distritos, y Municipios se distribuirán en
los sectores que defina la Ley. El Acto Legislativo estipula también que el monto
de recursos asignados para los sectores de salud y educación, no sería inferior al
que se transfería en el año 2001 a cada uno de estos sectores.
En cuanto al Artículo 357 se determina que el monto del SGP para los
Departamentos, Distritos y Municipios se incrementaría anualmente en un
porcentaje igual al promedio de la variación porcentual de los ingresos corrientes
de la nación (ICN) durante los cuatro (4) años anteriores, excluyendo los tributos
que se arbitren por medidas de estados de excepción.
21
Se autorizó en esta reforma constitucional que los municipios clasificados en las
categorías cuarta, quinta y sexta, podían destinar libremente, para inversión y
otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un
veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del SGP,
exceptuando los recursos que se destinados para educación y salud.
Además el Sistema General de Participaciones debía tener como base inicial el
monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes
de entrar en vigencia esta reforma, por concepto de situado fiscal, participación de
los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias
complementarias al situado fiscal correspondientes al Fondo de Compensación
Educativa, sumatoria que para el año 2001 se valoraba aproximadamente en la
suma de diez punto noventa y seis (10.96) billones de pesos.
En cumplimiento de este Acto Legislativo, durante los años comprendidos entre
2002 y 2008 el monto del SGP creció en un porcentaje igual al de la tasa de
inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentaba en forma
escalonada así: Para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento fue del 2%;
mientras que para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento se situó en el 2.5%.
De acuerdo a la reforma, si durante el período de transición 2002 – 2008, el
crecimiento real anual de la economía (PIB) certificado por el DANE era superior al
4%, el crecimiento adicional del SGP se incrementaba en una proporción
equivalente al crecimiento del PIB por encima del 4%, previo descuento de los
valores que la Nación hubiera tenido que asumir, cuando el crecimiento del PIB no
fuera suficiente para financiar el incremento adicional escalonado para cada uno
de los años comprendidos en el período 2002 - 2008.
Finalmente, el Acto Legislativo 01 de 2001 ordena que al finalizar el período de
transición, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación (ICN) destinados
22
para el SGP será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera
en el año 2001.
Acto Legislativo 04 de 2007 Las principales reformas introducidas a la Constitución Política, mediante este
Acto Legislativo son:13
En el Artículo 356 se establece que los recursos del Sistema General de
Participaciones (SGP) de los departamentos, distritos y municipios, tal como venía
sucediendo con los sectores de educación y salud, se destinarán también en
forma prioritaria a la financiación de los servicios públicos domiciliarios de agua
potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de
coberturas, con énfasis en aquellos factores que favorezcan a la población pobre.
Se ordena al Gobierno Nacional definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y
control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del
SGP, para asegurar el cumplimiento de metas de cobertura y calidad, estrategia
que debe fortalecer los espacios para la participación ciudadana en el control
social y en los procesos de rendición de cuentas.
Para los sectores básicos de educación, salud y agua potable y saneamiento
básico se confirman como criterios de distribución de los recursos los siguientes:
población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia
administrativa, eficiencia fiscal y equidad.
Por su parte el Artículo 357 fue objeto de las siguientes modificaciones:
El 17% de los recursos de Propósito General del SGP, será distribuido entre los
municipios con población inferior a 25.000 habitantes y su destinación será
exclusivamente para inversión, en las competencias asignadas por la ley.
Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, podrán
destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de
13 Congreso de la República, Constitución Política de Colombia, Art. 356 y 357. Acto Legislativo 04 de 2007,
Bogotá, 2007.
23
la administración municipal, hasta un 42% de los recursos que perciban por
concepto del SGP de Propósito General, exceptuando los recursos
correspondientes a los municipios con menos de 25.000 habitantes.
Cuando una entidad territorial alcance coberturas universales y cumpla con los
estándares de calidad establecidos por las autoridades competentes, en los
sectores de educación, salud y/o servicios públicos domiciliarios de agua potable y
saneamiento básico, podrá destinar los recursos excedentes a inversión en otros
sectores de su competencia.
Durante los años 2008 y 2009 el SGP se incrementará en un porcentaje igual al de
la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 4%. Durante el
año 2010 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de
crecimiento real de 3.5%. Entre el año 2011 y el año 2016 el incremento será igual
a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3%.
El Sistema General de Participaciones, tendrá un crecimiento adicional especial
para el sector educación así: en los años 2008 y 2009 de 1.3%, en el año 2010 de
1.6% y durante los años 2011 a 2016 de 1.8%. Estos recursos se destinarán para
cobertura y calidad.
Se ratifica que, cuando el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) sea
superior al 4%, entonces el monto del SGP tendrá un incremento adicional
equivalente a los puntos porcentuales de crecimiento del PIB por encima del 4%.
Estos recursos adicionales se destinarán a la atención integral de la primera
infancia.
La descentralización fiscal y política iniciada en la década de los 80 responde a
una reproducción del contexto internacional. En los años 90 dicho proceso se
evidencia en el aumento de la autonomía territorial consagrada en la Constitución
Política de 1991, que fortaleció a los municipios y en su reglamentación por medio
de la ley 60 de 1993, ley 136 de 1994, ley 152 de 1994, decreto ley 111 de 1996,
Ley 715 de 2001 y la Ley 1176 de 2007. El flujo de abundantes recursos hacia los
24
sectores sociales de educación, salud, agua potable y saneamiento básico,
cultura, deporte y recreación, vivienda, etc., a partir de 1994, demuestra el
aumento notable de la inversión territorial a nivel de los municipios.
Sin embargo, este esquema presenta varias brechas como la insuficiente
capacidad institucional de muchos municipios, la generalización de la corrupción,
la crisis financiera y fiscal, etc. La investigación pretende identificar si el proceso
de descentralización fiscal hacia los municipios se ha estancado, en un escenario
en el que el nivel territorial intermedio se ha debilitado y la nación pareciera
recuperar competencias anteriormente delegadas, a través de normas como la
Ley 358 de 1997, que regula endeudamiento territorial, la Ley 617 de 2000, sobre
saneamiento fiscal, y la Ley 819 de 2003 que establece el denominado marco
fiscal de mediano plazo .
Las anteriores observaciones nos llevan a elaborar una pregunta principal y dos
secundarias, mediante las cuales se especifican los elementos o variables de la
investigación. Dichas preguntas son:
Pregunta Principal: Cómo ha sido el comportamiento de las transferencias
nacionales establecidas en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política,
durante el período 1994-2013, en los ingresos y en los gastos de inversión de los
municipios de Cali, Buenaventura, Buga, Palmira y Tuluá?
Pregunta secundaria 1: Cuál ha sido la importancia de dichas transferencias, en
la presupuestación de los ingresos, en cuanto a su crecimiento anual y su
distribución per cápita, durante el período 1994-2013, en los municipios de Cali,
Buenaventura, Buga, Palmira y Tuluá?
25
Pregunta secundaria 2: Cuál ha sido la participación de las mencionadas
transferencias en los gastos de inversión pública, durante el período 1994-2013,
en los municipios de Cali, Buenaventura, Buga, Palmira y Tuluá?
2.3 PERFIL DE LOS MUNICIPIOS SELECCIONADOS
La investigación se centrará en 5 municipios del departamento del Valle del
Cauca, durante el período comprendido entre 1994 y 2013. Dichos municipios son:
Cali, Buenaventura, Buga, Palmira y Tuluá. A continuación un breve perfil de cada
uno de ellos.14
CALI: Tiene una extensión de 564 Km2 y una población aproximada de 2.420.000
habitantes. La cabecera municipal está a 995 msnm y su temperatura media es de
23º C. Su fundación se debe a Sebastián de Belalcázar el 25 de julio de 1536 y su
existencia como municipio se remonta a 1863 cuando pertenecía al Gran Cauca.
Tiene gran actividad económica principalmente en plantas industriales, centros
comerciales y servicios financieros, de transporte y de comunicaciones. Sede de
importantes instituciones de educación superior y de hospitales y clínicas de nivel
III y IV. La migración poblacional en los últimos años ha generado una gran
cantidad de asentamientos humanos subnormales, existiendo por lo tanto un
notable déficit de vivienda. Su territorio plano hace parte del valle geográfico del
río Cauca y en su zona montañosa de la cordillera se destacan los Farallones de
Cali. Hace pocos años se solucionó el grave problema relacionado con la
disposición final de basuras y se estableció un basurero regional en el municipio
de Yotoco. Es un municipio de categoría especial cuyo Alcalde es Norman
Maurice Armitage Cadavid. Aunque sus finanzas se vienen recuperando en los
últimos años, es preocupante la deuda de EMCALI, su principal empresa de
servicios públicos, que estuvo intervenida por el gobierno nacional, pero ya fue
14 Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Series históricas poblacionales 1985-2020. Bogotá. Departamento del Valle del Cauca, Planeación Departamental. Anuario Estadístico 2010-2013. Cali, 2014.
26
revertida al control del municipio. En la actualidad se continúa implementando el
MIO, que es su sistema de transporte masivo de pasajeros, haciendo uso de
buses articulados. Igualmente se adelanta la segunda fase de una serie de
proyectos muy importantes de infraestructura, que se han conocido con el nombre
de Megaobras.
BUENAVENTURA: Fue fundado el 14 de julio de 1539 por Juan de Ladrilleros y
se convirtió en municipio en 1872. Con una población de 415 mil habitantes y un
área de 6.078 Km2, es el municipio más grande del departamento del Valle del
Cauca y la puerta principal de salida que tiene el país hacia la cuenca del Pacifico.
Su altitud de 7 msnm genera unas condiciones de temperatura media de 28º C. Es
el más importante puerto marítimo de Colombia, siendo también importantes otras
actividades económicas como la explotación forestal, la pesca marina y fluvial, la
minería y el comercio. Es sede de dos universidades y un hospital regional de
nivel II. La tasa de desempleo del 35%, es la más alta del departamento y también
tiene un alto déficit de vivienda. Su territorio está cubierto de abundante selva y
cruzado por caudalosos ríos que nacen en la cordillera occidental y desembocan
al océano después de recorrer la zona plana del litoral pacífico. Su Alcalde es
Eliecer Arboleda Torres. Está clasificado en la primera categoría y a pesar del
proceso de intervención económica por el que pasó hace pocos años, su situación
financiera sigue siendo preocupante. Actualmente se estudian y evalúan varias
alternativas de inversión, para la ampliación de su infraestructura portuaria y para
el dragado y mantenimiento permanente del canal de acceso a la zona portuaria.
Es sede de dos aeropuertos y de la base naval del pacifico. Actualmente se
construye en su territorio la doble calzada Buga-Buenaventura, vía moderna y de
altas especificaciones técnicas, que facilitará y fortalecerá los procesos de
exportaciones e importaciones del comercio exterior colombiano.
BUGA: Los 115 mil habitantes de este municipio viven sobre una superficie de
832 Km2, en una temperatura media de 23º C y una altitud de 969 msnm. Fue
27
fundada en 1.555 por Giraldo Gil de Estupiñán y su reconocimiento como
municipio se remonta a 1.884. Es un importante centro industrial, religioso y
turístico, poseedor también de destacadas actividades agropecuarias y
comerciales. Es también sede universitaria. En la parte del noroccidente,
correspondiente al valle del río Cauca, se localiza la laguna de Sonso, mientras
que al oriente predomina el relieve montañoso de la Cordillera Central. Este
municipio de 2ª categoría, gobernado por Julián Andrés Latorre Herrada, ocupa
una situación geográfica estratégica en el corredor vial del comercio internacional
colombiano hacia la cuenca del Pacífico y es un importante polo de desarrollo
regional en el centro del departamento.
PALMIRA: Tiene 306.000 habitantes que viven en 1.123 Km2, con una altura de
1.001 msnm y una temperatura promedio de 23º C. Fundada en 1680 por
Francisco Rengifo Salazar, es municipio desde 1824. Su economía se concentra
en actividades agropecuarias, agroindustria y comercio, destacándose la
producción de caña de azúcar y de azúcar en dos importantes ingenios.
Numerosas universidades se han establecido en su territorio durante los últimos
años. Posee dos centros hospitalarios de nivel II. El occidente de su territorio es
plano y hace parte del valle geográfico del río Cauca, mientras que en la zona
montañosa oriental correspondiente a la cordillera central se destaca el páramo de
Las Hermosas. Jairo Ortega Samboní es el Alcalde de este municipio de primera
categoría, polo de desarrollo regional, que luego de haberse acogido a la ley de
intervención económica, tuvo una gran recuperación financiera en las últimas
administraciones. Importantes inversiones en infraestructura se realizan
anualmente en su territorio, mediante el proyecto de la malla vial Valle del Cauca-
Cauca. Es sede del aeropuerto internacional Alfonso Bonilla Aragón y de las
Zonas francas del Pacífico y Palmaseca.
TULUA: Este municipio de 214.000 habitantes que fue fundado por Juan de
Lemos y Aguirre el 24 de agosto de 1.639, tiene una altitud de 973 msnm, una
28
temperatura de 23º C y una superficie de 819 Km2. fue declarado municipio desde
1.872 y en sus actividades económicas sobresale como un importante polo
comercial y agropecuario, con mediana industria. Gustavo Adolfo Vélez Román es
su actual Alcalde. Es sede de varias universidades, de un hospital regional y
clínicas de nivel II y III. En su zona montañosa de la cordillera Central sobresale el
páramo de Barragán, mientras que el territorio plano forma parte del valle
geográfico del rió Cauca. Después de pasar por un proceso de saneamiento fiscal,
este municipio de segunda categoría se ha fortalecido financieramente y se perfila
como una importante ciudad región en el centro del departamento. Es sede de
aeropuerto regional y de la primera infraestructura vial, por concesión nacional.
29
3 JUSTIFICACION
La justificación de esta investigación se puede sustentar así:
Es muy importante la participación que tienen las subvenciones nacionales SGP
en los ingresos totales de las entidades municipales. En el caso de los municipios
de categoría especial, primera y segunda, como los que forman parte de esta
investigación, la participación promedio en los 3 últimos años va del 35% en el
caso de Cali, hasta el 55% para el caso de Buenaventura.
También son fundamentales para estos municipios las transferencias del Sistema
General de Participaciones, dentro de las inversiones, ya que estos recursos
contribuyeron, en promedio durante los últimos 3 años desde el 40 % de la
inversión total, en el caso de Palmira y Cali, hasta un 60% en el caso de Buga.
Los recursos del Sistema General de Participaciones, establecidos en La
Constitución Política y en la Ley 715 de 2001, modificada posteriormente mediante
la Ley 1176 de 2007, se constituyen en las más importantes transferencias
realizadas en la historia colombiana, desde el nivel nacional hacia los entes
territoriales, ya sean departamentos, distritos o municipios.
La ejecución de los recursos de las transferencias nacionales del SGP en los
entes municipales, tiene un gran impacto en importantes indicadores sociales
correspondientes al empleo y a los sectores de educación, salud, agua potable y
saneamiento básico, deporte y recreación, cultura, vías, vivienda, etc.
30
4 MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL
Se puede considerar el Estado como aquel tipo de organización política de un
país con personalidad jurídica independiente en el plano internacional, cuyos
límites territoriales vienen determinados por los límites de su soberanía. Los
límites internos de su potestad de mando vienen determinados por los diversos
niveles de poder de las instituciones que conviven dentro de sus límites. Se
entiende la descentralización como el proceso de transferencia del poder de
decisión de los órganos centrales del estado a los de otras entidades territoriales
o institucionales que le están subordinadas. Tomando en cuenta el nivel de
descentralización el Estado puede ser:15
1. Unitario o centralista; es aquel en el cual el poder de la nación se encuentra
concentrado en una ciudad o región, constituida en centro, a través de un órgano
individual o colectivo de gobierno, cuyas decisiones centralizadas tienen
preeminencia sobre el resto de instituciones y territorios estatales, como el caso
de Colombia y Chile.
2. Regional; es aquel que otorga un nivel medio de descentralización o autonomía
para las divisiones territoriales, que asumen decisiones y competencias del nivel
nacional, y comparten la acción gubernamental sobre una parte del territorio
estatal, tal como sucede en España e Italia. Representa un nivel intermedio entre
el estado unitario y el estado federal.16
3. Federal; esta compuesto por divisiones territoriales que gozan de gran
descentralización o autonomía y aun de soberanía, con respecto al centro el cual
15 Jaime Castro, La cuestión territorial, Cap. II, Estructura y forma del Estado. Edit. Oveja Negra. Bogotá, 2003 16 Jaime Castro, La cuestión territorial, Cap. V y VI. Edit. Oveja Negra, Bogotá, 2003
31
conserva algunas decisiones referidas a la seguridad y economía nacionales y a
las relaciones internacionales. Ejemplos de esta organización estatal son
Alemania y Estados Unidos.17
4. Confederal; consiste en la unión de Estados que conservan su soberanía y se
rigen por sus propias leyes y otras que son comunes a todos los países
confederados, como por ejemplo Suiza y Canadá.
A nivel nacional y territorial, las finanzas intergubernamentales han adquirido gran
importancia dentro del estudio de Hacienda Pública. Este fenómeno se debe a la
modernización de las instituciones políticas, que ha conducido a una creciente
descentralización en la toma de decisiones del estado. Pero también se debe a las
nuevas corrientes del pensamiento moderno, las cuales argumentan que el
desarrollo económico y social está más apoyado si una serie de decisiones que
conciernen al gasto público, se adoptan y controlan a nivel local.
Se pueden distinguir tres formas de descentralización:
1. Descentralización administrativa: Supone el traslado de competencias de la
administración central del estado a nuevas personas jurídicas de derecho público,
dotadas de un patrimonio propio, las cuales pueden abrir agencias en los
territorios, sin trasladar generalmente recursos y poder. El objetivo de este tipo de
descentralización es lograr una gestión administrativa más ágil y efectiva.
2. Descentralización fiscal: Se transfieren o ceden recursos, condicionados o sin
condicionar, con el objetivo de buscar la eficiencia en la prestación y el
financiamiento de bienes públicos locales y nacionales, alcanzando un equilibrio
entre los impuestos, los gastos, las transferencias de los gobiernos centrales y las
condiciones establecidas sobre los gobiernos locales.
17 Rodrigo Rivera, Hacia un nuevo federalismo para Colombia, Cap. III. Edit. Oveja Negra, Bogotá, 2001
32
3. Descentralización política: Traslado del poder, competencias y funciones
administrativas, normativas y de gobierno a los territorios subnacionales, con
cierto nivel de autonomía para la elección de gobernantes, parlamentarios u otras
autoridades del Estado.
La descentralización refuerza el carácter democrático de un Estado y el principio
de participación colaborativo consagrado en numerosas constituciones del mundo.
En Colombia las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley. Tienen entonces los
siguientes derechos:18
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
En otras palabras, las entidades territoriales son personas jurídicas de derecho
público que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los
límites de la Constitución y la Ley. Las entidades territoriales se definen por los
siguientes tres criterios básicos:
1. POLÍTICO: Gobernarse por autoridades propias
2. ADMINISTRATIVO: Ejercer las competencias que les correspondan.
3. FISCAL: Participar en rentas nacionales y establecer tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
La autonomía es la capacidad de manejar los asuntos propios, es decir, aquellos
que le conciernen al ente territorial como tal, con una libertad que estará limitada
18 Constitución Política, Título XI De la Organización Territorial, Artículo 287. Bogotá, 1991
33
por lo que establezcan la Constitución y la Ley. La autonomía representa un rango
variable que cuenta con límites mínimos y máximos, dentro de los cuales actúan
los entes territoriales.19
El límite mínimo de la autonomía territorial, garantizado por la Constitución,
constituye su núcleo esencial y está integrado por el conjunto de derechos,
atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades
territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y
la prestación de servicios a su cargo.
El límite máximo de la autonomía territorial tiene una frontera política entendida
como aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organización del
Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la
cual pertenecen las entidades territoriales.
En nuestro medio, el límite máximo lo señala el artículo 1° de la Constitución al
establecer que Colombia es una república unitaria. Estado unitario es el que solo
posee un centro de impulsión política y gubernamental. Existe un único Estado,
representado en la persona jurídica pública de la nación, el cual está organizado
en secciones territoriales, representadas por las entidades territoriales, las cuales
no pueden darse su propia Constitución ni sus propias leyes.
Según el investigador y profesor de la Universidad del Valle Edgar Varela, el
proceso de descentralización y su redistribución fiscal han permitido un margen de
gobernabilidad y de cumplimiento de las políticas públicas del orden local a
muchos entes territoriales y particularmente a aquellos que han sido
caracterizados por su pereza fiscal, relacionada con los pocos esfuerzos para
incrementar los ingresos propios y mejorar sus estructuras de recaudo.20
19 Procuraduría General de la Nación, Descentralización y Entidades Territoriales. Bogotá, 2011, p. 21 y 22 20 Edgar Varela, La mercantilización de lo público, Cap. 9, Universidad del Valle. Cali,2005
34
La descentralización fiscal implica el fortalecimiento de las rentas propias de las
entidades territoriales y su derecho a participar de las rentas nacionales, vía
transferencias, así como también requiere de transparencia, eficiencia y
responsabilidad en la ejecución de los gastos públicos. Para ello, es necesario
diseñar, estructurar o renovar las dependencias encargadas de desarrollar las
competencias y funciones de la moderna hacienda pública.
Los fines de hacienda pública se pueden clasificar así:21
1. Fines fiscales: son los mecanismos para obtener el dinero necesario, con el
objeto de satisfacer el gasto público.
2. Fines sociales: Se refieren a la satisfacción de las necesidades más
apremiantes de los gobernados a través del servicio público.
3. Fines económicos: Consiste en la regulación y dirección de la economía de
un país, a través de la hacienda pública, en materia monetaria y fiscal.
Para los tratadistas de la moderna hacienda pública, los fines económicos y
sociales son la parte mas importante de las finanzas públicas, por lo cual la
actividad del estado está encaminada de manera primordial, a dirigir y controlar
con criterio de justicia social, la economía del respectivo país.
En cuanto a los medios, en el aspecto de las finanzas públicas, se hace referencia
al manejo que hace el Estado de los ingresos y gastos públicos. El Estado debe
utilizar el dinero público, junto con políticas fiscales y monetarias con el fin de
hacer frente a la solución de problemas como el ciclo económico y el desempleo.
Es necesario aclarar que las finanzas públicas le dan forma al proceso de
desarrollo de los pueblos, en cuanto al uso de los recursos globales y las formas
de financiamiento, y junto con las políticas monetaria y cambiaria, influyen en la
balanza de pagos, la deuda externa, la inflación y las tasas de interés y de cambio.
21 Alfonso Miranda Talero, El Derecho de las Finanzas Públicas. Editorial Legis, México, 1999, p. 21
35
Para la concepción clásica de la hacienda pública lo que interesaba era la
cantidad global de los gastos y no su composición. Para la hacienda moderna lo
importante es la composición del gasto, por encima de su volumen global. Se
podría aseverar que mientras los hacendistas clásicos tenían una concepción
fundamentalmente cuantitativa de los gastos públicos, la hacienda moderna tiene
un enfoque de ellos, esencialmente cualitativo, sobre su naturaleza.22
No es fácil establecer una diferencia entre los gastos públicos y privados, debido a
la interpenetración progresiva de lo público y lo privado. Según la definición
clásica, que es principalmente jurídica, lo que da a un gasto el carácter público es
la condición jurídica de su autor, el hecho de que se trate de un órgano o
institución pública. Todos los gastos de las organizaciones públicas, son públicos,
en tanto que los gastos de los particulares y organizaciones privadas, son
privados. Se advierte que esta diferenciación está basada en la concepción del
estado liberal.
Para la definición moderna del gasto, que es esencialmente socio-económica, este
sirve para medir en la vida social y en la actividad económica, la intervención del
poder de la autoridad, que identifica al estado y a las colectividades públicas. Esta
definición permite considerar los casos para los cuales existen gastos públicos que
no son realizados por las organizaciones públicas, como sucede con la seguridad
social administrada ya sea por entidades semipúblicas o privadas.
Sintetizando, se podría decir que mientras los hacendistas clásicos consideraban
el gasto público como un consumo de naturaleza destructiva, los hacendistas
modernos lo entienden como una transferencia de riqueza en la cual se conserva
su substancia. El Estado es como un filtro a través del cual pasa una parte de la
renta nacional, siendo su función orientarla en tal o cual sentido sin destruirla. Es
22 Maurice Duverger, Hacienda Pública. Editorial Bosch, Barcelona, 1968, p. 29 y 30
36
decir, que el Estado no consume sino que redistribuye la riqueza, por ejemplo
haciendo uso de los impuestos que son recaudados básicamente en estratos
económicos altos y transferidos mediante el gasto público hacia los hogares de
menor renta, sin ningún tipo de contraprestación, aplicando la idea de solidaridad.
El dilema entre la intervención del Estado y la iniciativa privada, ha llevado a
pensar que el análisis de la superioridad o inferioridad de la intervención pública
debe examinarse en cada caso concreto. Por ejemplo los gastos de inversión
como la construcción de infraestructura, haciendo uso de los recursos que los
ahorradores privados mantendrían atesorados, fomenta el potencial productivo de
una nación. Los gastos militares y en educación sustraen capital al sistema
económico pero aseguran la seguridad e independencia nacional, así como la
formación técnica y humana que permitirá el futuro progreso de la economía.
Se pueden distinguir dos tipos de clasificación de los gastos públicos:23
1. Las clasificaciones administrativas, que se basan en la estructura del
Estado, sus órganos, sus funciones, y su reglamentación jurídica. Inicialmente la
presentación de los presupuestos de gastos, se establecía con base en la
clasificación de las diversas dependencias del Estado, siguiendo un enfoque
orgánico y formal. En los últimos tiempos, se ha difundido el enfoque funcional que
toma en cuenta el papel del Estado en los distintos campos de la actividad
humana, por ejemplo, administración general, defensa nacional, acción
económica, acción social, etc.
2. Las clasificaciones económicas, que consideran ante todo la actividad
económica nacional, presentan una moderna distinción entre gastos de
funcionamiento y gastos de capital, al interior de cada servicio público. Los gastos
de funcionamiento son aquellos que se aplican en la prestación de los servicios y
23 Maurice Duverger, Hacienda Pública. Editorial Bosch, Barcelona, 1968, p. 41 y 42
37
la vida del Estado, como el pago del personal y la conservación del material. Los
gastos de capital son los que afectan a la riqueza de la nación, es decir a su
capital y no a sus rentas, como por ejemplo, los gastos de inversión, los de equipo,
los de reconstrucción, etc.
En cuanto al volumen de los gastos públicos, su crecimiento es un fenómeno
general que se da en todos los países del mundo. Este proceso debe diferenciar
entre crecimiento real y crecimiento aparente. Dos factores se deben considerar a
este respecto. Por un lado están las variaciones del valor de la moneda, que se
relacionan concretamente con el cambio de precios y por otro lado se encuentran
los métodos de formación del presupuesto, que se refieren a las operaciones
netas de ingresos y a los gastos encubiertos. También se debe diferenciar entre
crecimiento absoluto y crecimiento relativo. El crecimiento relativo toma en cuenta
la evolución que, paralelamente a la de los gastos públicos, se ha registrado en
otros factores de la vida nacional, ligados a los gastos, como son la población y
extensión del territorio y el volumen del conjunto de la producción y de las rentas.
Para facilitar las comparaciones entre un país y otro, o al interior de cada país,
entre una y otra época, se ha adoptado un método uniforme para determinar el
crecimiento relativo de los gastos públicos, que consiste en expresar dichos
gastos, en un porcentaje de la renta nacional. El crecimiento de los gastos
públicos tiene tres causas principales:24
1. Desarrollo de las funciones del Estado. La asunción de nuevas actividades
por parte del Estado, incrementa los gastos públicos. El aumento de las funciones
del Estado se presenta en dos formas diferentes, la transferencia del sector
privado al público de una actividad que ya existe, y la asunción por el sector
público de actividades nuevas. Desde el final de la edad media este fenómeno ha
24 Maurice Duverger, Hacienda Pública. Editorial Bosch, Barcelona, 1968, p. 61 a 64
38
tendido a desarrollarse y se ha acelerado desde la segunda guerra mundial con
rapidez y extensión inusitada, contando con el amparo del Estado de bienestar
(Welfare State), encargado de asegurar un mínimo de bienestar para sus
ciudadanos, con lo cual los gastos estatales han crecido notablemente.
2. El progreso técnico y los gastos militares. En el siglo XX los gastos militares
aumentaron considerablemente a causa del progreso técnico, absorviendo una
parte creciente de los gastos públicos. El progreso técnico ha hecho que las armas
modernas sean mucho más costosas que las antiguas y este desarrollo no solo se
ha dado en el campo militar si no también en todas las actividades del Estado en
las que se utilizan aparatos inventados por la técnica moderna.
3. La evolución de la concepción de la Hacienda pública. Este factor es
consecuencia de la primera causa, que se refiere al aumento de las funciones del
Estado, cuya evolución ha iniciado en las nuevas concepciones financieras sobre
el aumento de los gastos públicos, para orientar las actividades sociales y el
desarrollo económico. El incremento de los gastos de inversión en grandes obras
de interés general, racionaliza la asignación de recursos y asegura el futuro de
una comunidad nacional.
Una pregunta fundamental es si existe un límite mas allá del cual, el aumento de
los gastos públicos pone en peligro la estructura del Estado y la vida de toda la
nación? Ante todo es necesario aclarar que no todos los gastos públicos son
cargas públicas. Es cierto que los ciudadanos soportan cargas individuales como
consecuencia de la actividad del estado, pero a la vez reciben una serie de
contraprestaciones como subvenciones, pensiones, seguridad pública, defensa
nacional, educación, salud, deporte, recreación, etc. que conducen a la
determinación de unas cargas netas. Desde el punto de vista de las cargas
colectivas, se define una carga pública como toda absorción neta de la sustancia
económica, es decir todo consumo del Estado.
39
En este caso es necesario aclarar que, para los servicios que proporcionan
beneficios o ventajas a los particulares, directa o indirectamente, no existe una
carga pública. Lo contrario sucede en los servicios administrativos del Estado, en
donde los gastos públicos si constituyen absorciones netas de recursos
económicos de la nación, siendo por tanto cargas públicas colectivas, por lo cual
es conveniente limitar estos gastos.
En cuanto a los gastos de inversión y de transferencia, es claro que en estos no
existe carga real alguna para la colectividad, a menos que dichos gastos hayan
sido mal orientados, situación en la cual si habrían cargas públicas reales. Del
anterior análisis se desprende que, tal como lo dicen los hacendistas modernos,
no hay límite para los gastos públicos vistos globalmente, pero si existen límites
para algunas categorías de gastos públicos. La idea de limitar los gastos públicos
en su conjunto, es un problema político, y no económico o financiero, pero
adicionalmente, importa más la distribución de dichos gastos que su limitación.
Tres clases de gastos públicos deben ser limitados:25 los gastos de administración,
es decir los gastos generales de la gestión de la nación; las transferencias
improductivas, o sea las trasferencias de un sector productivo a un sector que lo
es menos; las sustituciones onerosas, que son aquellas actividades públicas cuya
gestión es mas gravosa que una actividad privada equivalente. Los anteriores
gastos son ejemplos de cargas públicas reales, por lo cual deben ser reducidos.
En el caso de las transferencias hacia las entidades subnacionales26, cuando los
recursos son utilizados con eficiencia, eficacia y transparencia, este egreso de la
nación no constituye una verdadera carga para la sociedad, sino que por el
contrario se convierte en un instrumento fundamental para promocionar la
descentralización fiscal y el desarrollo económico y social de la comunidad.
25 Maurice Duverger, Hacienda Pública. Editorial Bosch, Barcelona, 1968, p. 70 26 Divisiones territoriales político administrativas en que se reparte el territorio de una nación
40
El contexto mundial actual dentro del cual se inserta la investigación, se orienta
hacia el fortalecimiento de las regiones al interior de cada nación, mediante
procesos de descentralización política, fiscal y administrativa con el propósito de
aprovechar al máximo sus ventajas comparativas y competitivas. Dichas ventajas
se basan en la formación, capacitación y mantenimiento del recurso humano,
protección del medio ambiente, mejoramiento del capital institucional,
fortalecimiento de la infraestructura e investigación, innovación y desarrollo en
ciencia y tecnología. Las regiones haciendo uso de su autonomía se están
convirtiendo en las unidades territoriales básicas para el intercambio comercial de
bienes y servicios y el movimiento de capitales a nivel internacional. Este contexto
está en consonancia con el proceso de globalización que impulsa la aplicación de
un modelo económico neoliberal a nivel mundial el cual busca la eliminación
indiscriminada de las restricciones a los flujos internacionales de bienes, servicios
y capitales.
Las naciones desarrolladas son las inspiradoras de este modelo, cuyos objetivos
son conquistar nuevos mercados para sus productos, maximizar las utilidades de
las multinacionales e iniciar una nueva fase de acumulación del capital.
El ex ministro Juan Camilo Restrepo27 dice que un gran debate se ha generado
siempre alrededor de una posible contraposición entre los conceptos de
descentralización y autonomía. Sin embargo ha quedado claro que no existe
oposición entre ellos, ya que la autonomía es el grado último de un proceso de
descentralización. Ahora bien, la descentralización debe darse en armonía con el
esquema del estado unitario y la facultad impositiva de las entidades territoriales
continua supeditada a la constitución y a la ley, no existiendo para ellas soberanía
fiscal, pero si, una autonomía fiscal limitada. Según la Corte Constitucional, en
27 Juan Camilo Restrepo, Hacienda Pública. Capítulo Séptimo. Finanzas Territoriales. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2008, p. 516- 519
41
Colombia hay un reducto mínimo intocable de autonomía, que es propiedad de los
territorios subnacionales y que esta conformado por cinco aspectos:
1. Las entidades territoriales tienen derecho a gobernarse por autoridades propias.
2. Poseen el derecho a ejercer las competencias que les haya asignado la
Constitución y la ley.
3. Tienen derecho a administrar sus recursos y ha establecer los tributos
necesarios, para el cumplimiento de sus funciones.
4. Tienen participación en las rentas nacionales.
5. Corresponde a las asambleas departamentales y a los consejos municipales
adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico, social,
ambiental y de obras públicas.
42
5 MARCO LEGAL
5.1 LEY 60 DE 1993
La nueva Constitución Política de 1991 fue promulgada el 4 de Julio y sólo
después de más de 2 años se expidió la Ley 60 de 1993,28 la cual reglamentaba
los artículos 356 y 357 de dicha Constitución. Fue a partir de esta Constitución y
más concretamente con la reglamentación contenida en la mencionada Ley 60 de
1993, que se profundizó el proceso de descentralización política, fiscal y
administrativa en Colombia.
De conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política, esta Ley
orgánica reformó la asignación de competencias y reglamentó la distribución de
recursos según los artículos 356 y 357, desde la nación hacia los entes
territoriales, ya fueran departamentos distritos o municipios.
Se pretendía con ella garantizar desde el nivel nacional montos mínimos de
inversión para los sectores sociales de educación, salud, agua potable y
saneamiento básico, subsidios en los servicios públicos domiciliarios, cultura,
educación física, deporte y recreación, vivienda, desarrollo agropecuario, grupos
de población vulnerables, justicia, protección del ciudadano, desarrollo
institucional, prevención y atención de desastres, construcción y mantenimiento de
vías, pago del servicio de la deuda para financiar inversiones físicas en las
actividades autorizadas en la Ley 60 de 1993. Esta Ley dejó abierta la posibilidad
de que se agregaran otros sectores, a solicitud de la Federación Colombiana de
Municipios, mediante la expedición de un CONPES social.
28 Congreso de la República, Ley 60 de 1993. Bogotá, 12 de Agosto de 1993.
43
La transferencia de los recursos ha buscado acercar las decisiones del estado a la
sociedad civil, en cuanto a la inversión social, como un elemento básico del
proceso de descentralización.
Situado Fiscal
El situado fiscal29 establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, era el
porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación cedido a los departamentos, el
Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta para la
atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de
conformidad con lo dispuesto en los artículo 49, 67 y 365 de la Constitución
Política. El situado fiscal era administrado bajo responsabilidad de los
departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política.
Los ingresos corrientes de la Nación que sirvieron de base para el cálculo del
situado fiscal según los artículos 356 y 358 constitucionales, estaban constituidos
por los ingresos tributarios y no tributarios. No formaban parte de esta base de
cálculo, entre otros, los recursos del Fondo Nacional de Regalías. En ningún caso
podían deducirse de los ingresos corrientes, para efectos del cálculo del situado
fiscal las rentas de destinación específica autorizadas por el artículo 359
constitucional.
La anterior definición se aplicó como punto de partida en 1993, estableciéndose
una base de cálculo igual a $4 billones 739.476 millones. Como el situado fiscal
definido para efectos de esta Ley asciende al valor de $1 billón 048.200 millones,
el porcentaje inicial del situado fiscal para la vigencia 1993, era del 22.1%.
El anterior valor del situado fiscal en 1993 aprobado en Ley de presupuesto de
dicho año, se discriminó en la siguiente forma:
29 Congreso de la República, Ley 60 de 1993, Art. 9 y 10. Bogotá, 1993.
44
1.- Para salud, el situado fiscal se fijó en un total de $224.200 millones.
2.- Para educación, el situado fiscal se situó en un valor de $824.000 millones.
Dando cumplimiento al artículo 356 de la Constitución Política y las disposiciones
de la Ley 60 de 1993, durante los siguientes 3 años, el situado fiscal fue un
porcentaje creciente de los ingresos corrientes de la Nación con los siguientes
niveles mínimos de participación:
Año de 1994: 23%;
Año de 1995: 23.5%;
Año de 1996: 24.5%.
Del total que correspondía a cada departamento, se destinó como mínimo el 60%
para educación y el 20% para salud. El 20% restante lo destinaron el
departamento o distrito, a salud o educación según sus metas en coberturas y
demás fuentes de financiación de estos sectores.
Un mínimo del 50% del situado fiscal destinado a salud se aplicó al primer nivel de
atención y debió ser transferido a los municipios y distritos que asumieron esa
competencia.
Distribución del Situado Fiscal.
Durante el primer período que se está analizando, correspondiente a la vigencia
de la Ley 60 de 1993, el situado fiscal30 se distribuyó así:
1.- El 15% por partes iguales entre los departamentos, el Distrito Capital y los
Distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla.
2.- El 85% restante, de conformidad con la aplicación de las siguientes reglas:
A. Un porcentaje variable equivalente a la suma de los gastos de atención de los
usuarios actuales de los servicios de salud y educación de todos los
departamentos y distritos del país, hasta el punto que sumado con el porcentaje
30 Congreso de la República, Ley 60 de 1993, Art. 11. Bogotá, 1993.
45
del numeral 1 permitiera la prestación de los servicios en condiciones de eficiencia
administrativa. Este porcentaje se consideraba para efectos de cálculo como el
situado fiscal mínimo;
B. El porcentaje restante, una vez efectuada la distribución por Situado Fiscal
Mínimo para salud y educación, se asignaba en proporción a la población
potencial por atender, en los sectores de salud y educación, y al esfuerzo fiscal
ponderado.
Las Asambleas Departamentales tenían la competencia de programar la
distribución de los recursos del situado fiscal para el departamento y por
municipios, de conformidad con las competencias asignadas, en atención a los
criterios de equidad y eficiencia, y en desarrollo de un plan concertado con los
municipios para la ampliación de coberturas, de mejoramiento de la calidad y el
ajuste administrativo y financiero, y para la descentralización de responsabilidades
en el caso de salud. Para la distribución del situado fiscal entre los municipios se
tenía en cuenta como criterio especial, un porcentaje de los recursos del situado
fiscal, el cual se repartía entre los municipios que hubieren asumido en forma
descentralizada las competencias de salud o educación.
En el evento de que los recursos físicos y financieros en los municipios eran
insuficientes de acuerdo con el plan de ampliación de coberturas y de
descentralización en el caso de salud, se proyectaban los faltantes financieros y
se establecían las estrategias de ajuste administrativo y financiero.
El situado fiscal asignado a cada entidad territorial se debía incorporar a los
presupuestos de las entidades territoriales y el ejercicio del control fiscal sobre
dichos recursos correspondía a las autoridades territoriales competentes y a la
Contraloría General de la República. Igualmente, se garantizaba la participación
ciudadana para el control de los mencionados recursos. Las entidades territoriales
debían informar a los respectivos Ministerios de Salud y Educación los resultados
46
obtenidos en la ejecución de los planes sectoriales y la evaluación
correspondiente en el logro de las metas propuestas.
Participación de los Municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación.
La Ley 60 de 1993 estipulaba que las participaciones a los municipios, se debían
destinar a los siguientes sectores o actividades:31
1. Educación: construcción, ampliación, remodelación, mantenimiento, dotación y
provisión de material educativo de establecimientos de educación formal y no
formal, pago del personal docente y aportes para su seguridad social.
2. Salud: pago de salarios y honorarios a médicos, enfermeras, promotores y
demás personal técnico y profesional, y cuando hubiere lugar sus prestaciones
sociales, y su afiliación a la seguridad social; pago de subsidios para el acceso de
la población con necesidades básicas insatisfechas a la atención en salud, acceso
a medicamentos esenciales, prótesis, aparatos ortopédicos y al sistema de
seguridad social en salud; estudios de preinversión e inversión en construcción,
dotación y mantenimiento de infraestructura hospitalaria a cargo del municipio y de
centros y puestos de salud; vacunación, promoción de salud, control y vigilancia
del saneamiento ambiental y de los consumos que constituyan factor de riesgo
para la salud; financiación de programas nutricionales de alimentación
complementaria para grupos vulnerables; bienestar materno-infantil; alimentación
escolar; y programas de la tercera edad y de las personas con deficiencias o
alteraciones físicas y mentales, en cualquiera de sus modalidades de atención.
3. Agua potable y saneamiento básico: preinversión en diseños y estudios;
diseños e implantación de estructuras institucionales para la administración y
operación del servicio; construcción, ampliación y remodelación de acueductos y
alcantarillados, potabilización del agua, o de soluciones alternas de agua potable y
31 Congreso de la República, Ley 60 de 1993, Art. 21. Bogotá, 1993
47
disposición de excretas; saneamiento básico rural; tratamiento y disposición final
de basuras; conservación de microcuencas, protección de fuentes, reforestación y
tratamiento de residuos; y construcción, ampliación y mantenimiento de jaüeyes,
pozos, letrinas, plantas de tratamiento y redes.
4. Educación física, recreación y deporte: inversión en instalaciones deportivas;
dotación a los planteles escolares de los requerimientos necesarios para la
práctica de la educación física y el deporte; dar apoyo financiero, en dotación e
implementos deportivos a las ligas, clubes de aficionados y eventos deportivos; e
inversión en parques y plazas públicas.
5. Cultura: construcción, mantenimiento y rehabilitación de casas de cultura,
bibliotecas y museos municipales, y apoyo financiero a eventos culturales y a
agrupaciones municipales artísticas y culturales.
6. Vivienda: para otorgar subsidios a hogares con ingresos inferiores a los cuatro
salarios mínimos, para compra de vivienda, de lotes con servicios o para construir;
o para participar en programas de soluciones de vivienda de interés social definida
por la ley; suministrar o reparar vivienda y dotarlas de servicios básicos.
7. Subsidios para la población pobre que garanticen el acceso a los servicios
públicos domiciliarios, tanto en materia de conexión como de tarifas, conforme a la
ley y a los criterios de focalización previstos en el artículo 30.
8. Aspectos agropecuarios: otorgamiento de subsidios para la cofinanciación de
compra de tierras por los campesinos pobres en zonas de reforma agraria;
creación, dotación, mantenimiento y operación de las Unidades Municipales de
Asistencia Técnica Agropecuaria (Umatas), y capacitación de personal, conforme
a las disposiciones legales vigentes; subsidios para la construcción de distritos de
48
riego; construcción y mantenimiento de caminos vecinales; y construcción y
mantenimiento de centros de acopio de productos agrícolas.
9. Grupos de población vulnerables: desarrollo de planes, programas y proyectos
de bienestar social integral en beneficio de poblaciones vulnerables, sin seguridad
social y con necesidades básicas insatisfechas; tercera edad, niños, jóvenes,
mujeres gestantes y discapacitados. Centros de atención del menor infractor y
atención de emergencias.
10. Justicia: podrán cofinanciar el funcionamiento de centros de conciliación
municipal y comisarías de familia.
11. Protección del ciudadano: mediante convenios interadministrativos con la
Nación, podrán cofinanciarse servicios adicionales de policía cuando fuere
necesario de conformidad con lo previsto en la Ley 4a. de 1991.
12. Prevención y atención a desastres: adecuación de áreas urbanas y rurales en
zonas de alto riesgo, reubicación de asentamientos, prevención y atención de
desastres.
13. Desarrollo institucional: actividades de capacitación, asesoría y asistencia
técnica incluidas en un programa de desarrollo institucional municipal, orientado a
fortalecer su capacidad de gestión.
14. Pago del servicio de la deuda adquirida para financiar inversiones físicas en
las actividades autorizadas en los numerales anteriores.
15. Construcción y mantenimiento de las redes viales municipales e
intermunicipales.
49
16. Cubrimiento de los pasivos pensionales de la respectiva entidad a través del
Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. Este numeral fue
adicionado por el Artículo 11 de la Ley 549 de 1999.
17. En otros sectores que el CONPES social estimara conveniente y a solicitud de
la Federación Colombiana de Municipios. Comprendía proyectos de inversión
dirigidos a financiar equipamiento municipal, electrificación, desarrollo comunitario,
planeación y evaluación de la calidad de los servicios educativos estatales.
La Ley 60 de 1993 estipulaba que en el Presupuesto General de la Nación (PGN)
no se podían incluir apropiaciones para los mismos sectores y actividades
anteriores, vía transferencias a las entidades territoriales, diferentes de las
participaciones reglamentadas en el capítulo 21 de dicha Ley, a excepción de las
apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación
con participación de las entidades territoriales, y de los recursos de cofinanciación
dirigidos a proyectos, en cumplimiento de competencias que sean exclusivas de
las entidades territoriales.
Estas participaciones eran asignadas por los municipios a los sectores sociales y a
las actividades anteriormente indicadas, de acuerdo a la siguiente distribución:32
1. Para educación, el 30%.
2. Para salud, el 25%.
3. Para agua potable y saneamiento básico, el 20%, cuando no se hubiera
cumplido la meta de cobertura de un 70% de la población con agua potable.
Previo concepto de las oficinas departamentales de planeación, se podía disminuir
32 Congreso de la República, Ley 60 de 1993, Art. 22. Bogotá, 1993
50
el porcentaje asignado del 20%, cuando se acreditaba el cumplimiento de metas
mínimas, destinándolo a los demás sectores y actividades.
4. Para deporte, recreación, educación física, cultura, y aprovechamiento del
tiempo libre, el 5%.
5. Para libre inversión, en los sectores y actividades señaladas en los párrafos
precedentes, el 20%.
6. Para las áreas rurales se podía destinar como mínimo un porcentaje
equivalente a la proporción de la población rural sobre la población total del
respectivo municipio. Dichos porcentajes se podían variar, previo concepto de las
oficinas departamentales de planeación. Así mismo, en aquellos municipios donde
la población rural representaba más del 40% del total de la población, se debía
invertir un 10% más en el área rural.
7. Para cubrimiento de los pasivos pensionales de la respectiva entidad a través
del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Públicas Territoriales FONPET
(Por adición del artículo 12 de la Ley 549 de 1999).
A fin de garantizar la debida destinación de la participación para los sectores
sociales, el municipio debía elaborar anualmente un plan de inversiones con cargo
a los recursos de la participación para los sectores sociales, del cual era necesario
enviar una copia, así como informes semestrales sobre su ejecución y sus
modificaciones a la oficina departamental de planeación.
El municipio debía difundir estos planes sociales de inversión entre los ciudadanos
y las organizaciones de su jurisdicción, pudiendo la comunidad, a través de los
distintos mecanismos de participación informar a las autoridades competentes las
irregularidades que se presenten en la asignación y ejecución de los recursos.
51
Si se verificaba que no se habían cumplido las destinaciones autorizadas en la Ley
y los acuerdos municipales, los departamentos podían promover la realización de
las investigaciones ante los organismos de control y evaluación.
Criterios de distribución de la participación de los municipios en los
ingresos corrientes para inversión en sectores sociales.
La Ley 60 de 1993 estipulaba que la participación de los municipios en el
presupuesto general de la Nación para inversión social, tendría un valor igual al
15% de los ingresos corrientes de la Nación en 1994, y se incrementaría en un
punto porcentual cada año hasta alcanzar el 22% en el año 2001.
Se definían los ingresos corrientes de la Nación como la sumatoria de los ingresos
tributarios y no tributarios. La participación se distribuía conforme a los siguientes
criterios:33
1. El 60% de la participación así:
El 40% en relación directa con el número de habitantes con necesidades básicas
insatisfechas (NBI).
El 20% en proporción al grado de pobreza de cada municipio, con respecto al
nivel de pobreza promedio nacional.
2. El 40% restante en la siguiente forma:
El 22% de acuerdo con la participación de la población del municipio dentro de la
población total del país.
33 Congreso de la República, Ley 60 de 1993, Art. 24. Bogotá, 1993
52
El 6% en proporción directa a la eficiencia fiscal de la administración local,
medida como la variación positiva entre dos vigencias fiscales de la tributación per
cápita ponderada en proporción al índice relativo de necesidades básicas
insatisfechas.
El 6% por eficiencia administrativa, establecida como un premio al menor costo
administrativo per cápita por la cobertura de los servicios públicos domiciliarios, y
medida como la relación entre el gasto de funcionamiento global del municipio y el
número de habitantes con servicios de agua, alcantarillado y, aseo.
El 6% de acuerdo con el progreso demostrado en calidad de vida de la población
del municipio, medido según la variación de los índices de necesidades básicas
insatisfechas (NBI) en dos puntos diferentes en el tiempo, estandarizada.
Antes de proceder a la aplicación de la fórmula anterior se distribuía un 5% del
total de la participación entre los municipios de menos de 50.000 habitantes.
Igualmente, antes de aplicar la fórmula, el 1.5% del total de la participación se
distribuía entre los municipios cuyos territorios limitasen con el Río Magdalena.
Participación de los resguardos indígenas.
Los resguardos indígenas recibían una participación34 igual a la transferencia per-
cápita nacional, multiplicada por la población indígena del respectivo resguardo.
Dicha participación se deducía del monto total de la transferencia, pero al proceder
a hacer la distribución, no se tenía en cuenta la población indígena
correspondiente a los municipios en cuya jurisdicción se encontraba el resguardo.
La participación que correspondía al resguardo se administraba por el respectivo
municipio, pero debía destinarse exclusivamente a inversiones que beneficiaran a
la respectiva población indígena.
34 Congreso de la República, Ley 60 de 1993, Art. 25. Bogotá, 1993
53
5.2 LEY 715 DE 2001
El Acto Legislativo Nº 1 de 2001, que creó el Sistema General de Participaciones,
se reglamentó mediante la Ley 715 de 2001,35 la cual derogó la Ley 60 de 1993.
Con esta modificación buscaba el gobierno nacional volver más eficiente el
sistema de transferencia nacionales, pero también disminuir en términos reales el
traslado de estos recursos hacia los territorios, como una de las alternativas
utilizadas para sanear el déficit fiscal acumulado del sector público nacional,
existente a principios del presente siglo, pero también presuntamente, para
asignar más recursos al esquema de seguridad y retraer al nivel central de la
nación un volumen de gasto público que generara poder político adicional para el
gobierno, hacia el futuro.
La aplicación de las Leyes de transferencias nacionales creadas en los Artículos
356 y 357 de la Constitución Política, ha canalizado hacia los municipios, en los
últimos 20 años, los más altos volúmenes de transferencias en la historia del país,
pero este beneficio se vio acompañado de aumentos notables en los gastos de
funcionamiento, ineficiencia en la ejecución de la inversión y altos niveles de
endeudamiento. Estos últimos elementos describen la naturaleza y magnitud del
problema que se ha generado en el avance del proceso descentralizador.
Las causas del problema pueden ser variadas: costos de las competencias
delegadas por la nación mucho mayores que las transferencias efectivamente
realizadas, capacidad instalada insuficiente por parte de pequeños y medianos
municipios para asumir las nuevas responsabilidades, falta de transparencia y
aumento de la corrupción en el sector público, etc.
35 Congreso de la República, Ley 715 de 2001. Bogotá, 21 de Diciembre de 2001.
54
La situación descrita se ha convertido en un grave cuello de botella para la
ejecución eficiente y eficaz de la inversión social y la solución del problema es vital
para el desarrollo social y económico de las entidades municipales y de toda la
nación.
Principios generales del Sistema General de Participaciones
El Sistema General de Participaciones (SGP)36 está constituido por los recursos
que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución
Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuyas
competencias se establecen en la ley.
Los valores que sirvieron de base para establecer el SGP en 2002
correspondieron a los señalados en la Constitución Política, en un monto no
inferior a diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos de
2001.
Del total de recursos que conforman el SGP, previamente se deduce cada año37
un monto equivalente al 4% de dichos recursos. Dicha deducción se distribuye en
las siguientes asignaciones especiales: 0.52% para los resguardos indígenas, el
0.08% para distribuirlos entre los municipios cuyos territorios limiten con el Río
Grande de la Magdalena, 0.5% a los distritos y municipios para programas de
alimentación escolar y 2.9% al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales, FONPET, con el fin de cubrir los pasivos pensionales de salud,
educación y otros sectores. Estos recursos se descuentan directamente por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la liquidación anual, antes de la
distribución del SGP.
36 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 1º y 2º. Bogotá, 2001. 37 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 2º, Parag. 2º . Bogotá, 2001.
55
Durante la vigencia de la Ley 715 de 2001, el Sistema General de Participaciones
(SGP) estaba conformado así:38
1. Una participación con destinación específica para el sector educativo, llamada
participación para educación.
2. Una participación con destinación específica para el sector salud, denominada
participación para salud.
3. Una participación de propósito general que incluía los recursos para agua
potable y saneamiento básico, llamada participación para propósito general.
El monto total del SGP, una vez descontados los recursos de las asignaciones
especiales, se distribuía así:39 la participación para el sector educativo
correspondía al 58.5%, la participación para el sector salud era del 24.5% y la
participación de propósito general ascendía al 17.0%
SECTOR EDUCACION
Municipios Certificados y no Certificados en Educación
Son municipios certificados en Educación, aquellos con más de cien mil
habitantes, según las proyecciones del DANE basadas en el último censo.40
Los municipios con menos de 100 mil habitantes que cumplan los requisitos que
señale el reglamento en materia de capacidad técnica, administrativa y financiera
pueden ser certificados por el respectivo departamento, previa solicitud del
municipio. Si contados seis meses desde la presentación de la solicitud al
38 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 3º. Bogotá, 2001. 39 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 4º. Bogotá, 2001. 40 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 20. Bogotá, 2001.
56
departamento, esta no se resuelve o es rechazada, el municipio puede acudir a la
Nación para que ésta decida sobre la respectiva certificación. En cualquier tiempo,
aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad, perderán la
certificación.
Qué es una Institución Educativa?
Institución educativa41 es un conjunto de personas y bienes, promovida por las
autoridades públicas o por particulares, cuya finalidad es prestar un año de
educación preescolar y nueve grados de educación básica como mínimo, y la
media. Las que no ofrecen la totalidad de dichos grados se denominan centros
educativos y deben asociarse con otras instituciones con el fin de ofrecer el ciclo
de educación básica completa a los estudiantes.
Deberán contar con licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter
oficial, disponer de la infraestructura administrativa, soportes pedagógicos, planta
física y medios educativos adecuados.
Las instituciones educativas combinarán los recursos para brindar una educación
de calidad, evaluación permanente, mejoramiento continuo del servicio educativo
y los resultados del aprendizaje, en el marco de su Programa Educativo
Institucional (PEI).
Destinación de los Recursos del SGP para Educación
Los recursos de la participación para educación del SGP se destinan a financiar la
prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y
administrativos, en las siguientes actividades:42
41 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 9º. Bogotá, 2001. 42 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 15. Bogotá, 2001.
57
1. Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas
públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
2. Contratación del servicio educativo, cuando se demuestre la insuficiencia en las
instituciones educativas del Estado.
3. Construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y
funcionamiento de las instituciones educativas.
4. Provisión de la canasta educativa.
5. Actividades destinadas a mantener, evaluar y promover la calidad educativa.
6. Cubiertos los costos anteriores, los municipios pueden destinar recursos de
SGP en educación, al pago de transporte escolar cuando las condiciones
geográficas lo requieran, para garantizar el acceso y la permanencia en el sistema
educativo de niños pertenecientes a los estratos más pobres.
Los municipios certificados en educación deben asumir todas las anteriores
actividades que se relacionan con la prestación del servicio y la calidad. Los
municipios no certificados sólo son responsables de las competencias de calidad.
Las actividades correspondientes a la prestación del servicio, en el caso de los
municipios no certificados, son competencia del respectivo departamento.
Criterios de distribución del SGP en Educación
La participación para educación del SGP es distribuida por municipios atendiendo
los criterios que se señalan a continuación.43
Población Atendida
1. Anualmente se determina la asignación por alumno, de acuerdo con las
diferentes tipologías educativas, atendiendo, los niveles educativos de preescolar,
43 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 16. Bogotá, 2001.
58
básica y media en sus diferentes modalidades y las zonas urbana y rural, para
todo el territorio nacional.
La asignación por alumno en condiciones de equidad y eficiencia, según los
niveles educativos enunciados anteriormente y la zona urbana y rural del sector
educativo, financiado con recursos públicos, incluye al mínimo: los costos del
personal docente y administrativo requerido en las instituciones educativas
incluidos los prestacionales, los recursos destinados a calidad de la educación que
corresponden principalmente a dotaciones escolares, mantenimiento y adecuación
de infraestructura, cuota de administración departamental, interventoría y sistemas
de información.
2. La asignación por alumno se multiplica por la población atendida con recursos
del SGP en cada municipio. El resultado de dicha operación se denomina
participación por población atendida, y constituye la primera base para el giro de
recursos del SGP. La población atendida es la población efectivamente
matriculada en el año anterior, financiada con recursos del SGP.
Después de determinar la participación por población atendida, el CONPES
anualmente, previo análisis técnico, distribuye el saldo de los recursos disponibles
entre los municipios atendiendo alguno o algunos de los siguientes criterios.
Población por Atender en Condiciones de Eficiencia
A cada municipio se le podrá distribuir una suma residual para atender a los niños
en edad de estudiar que no están siendo atendidos por instituciones oficiales o no
estatales, dándoles prioridad a las entidades territoriales con menor cobertura o
donde sea menor la oferta oficial, en condiciones de eficiencia. Anualmente el
CONPES determinará el porcentaje de la población por atender que se propone
ingrese al sistema educativo financiado con los recursos del SGP.
59
Cuando la matrícula en educación en una entidad territorial sea del 100% de la
población objetivo, ésta no tendrá derecho a recibir recursos adicionales por
concepto de población por atender en condiciones de eficiencia.
Equidad: A cada municipio se le podrá distribuir una suma residual que se
distribuirá de acuerdo con el indicador de pobreza certificado por el DANE.
Transferencia y Administración de los Recursos en Educación
Los recursos de la participación de educación se han transferido así:44
Los municipios certificados reciben directamente los recursos de la participación
para educación. Los recursos de la participación para educación, utilizados en el
pago por la prestación del servicio, en los municipios no certificados, son
transferidos al respectivo departamento. Los recursos de calidad son girados
directamente a los municipios y no pueden ser utilizados para gastos de personal
de cualquier naturaleza.
Los municipios y departamentos certificados administran los recursos del Sistema
General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás
ingresos. Estos dineros no hacen unidad de caja con las demás rentas y recursos
de la entidad territorial y no pueden ser objeto de embargo, pignoración,
titularización o cualquier otra clase de disposición financiera.
Sistema de Información Educativa.
Los municipios deben contar con un sistema de información45 del sector educativo
y mantenerlo actualizado de acuerdo con las orientaciones que para tal fin
determine la Nación. Los alcaldes deben informar anualmente al Ministerio de
Educación Nacional la nómina de todo el personal con cargo a todas las fuentes
44 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 17. Bogotá, 2001. 45 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 32. Bogotá, 2001.
60
de financiación, discriminada por cada una de ellas, con sus modificaciones,
refrendada por el contador municipal.
El incumplimiento de estas disposiciones se considera falta grave y acarreará las
sanciones respectivas para el secretario de educación municipal y los funcionarios
responsables, siendo causal para ordenar la interventoría especial de la
administración por parte del Ministerio de Educación.
Control Social.46
Los secretarios de educación municipal deben informar anualmente a los consejos
directivos de las instituciones educativas oficiales y hacer público por los medios
masivos de comunicación de su jurisdicción, los recursos, las plazas y la nómina
que le asignen a cada una de las instituciones, conforme a los parámetros de
asignación de personal definidos por la Nación. El incumplimiento de esta
disposición se considera falta grave y acarreará las sanciones respectivas para el
Secretario de Educación o quien haga sus veces.
SECTOR SALUD
Municipios Certificados y no Certificados en Salud47
Los municipios certificados en Salud, a 31 de julio de 2001 que de acuerdo con las
normas anteriores de la Ley 60 de 1993, habían asumido la prestación de los
servicios de salud, pudieron continuar haciéndolo, una vez cumplida la nueva
reglamentación establecida en la Ley 715 de 2001. Ningún municipio adicional
puede asumir directamente nuevos servicios de salud ni ampliar los existentes y
además están obligados a articularse a la red departamental.
Destino de los recursos del SGP para Salud.
46 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 33. Bogotá, 2001. 47 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 44, Parag. Bogotá, 2001.
61
Los recursos del Sistema General en Participaciones (SGP) en salud se destinan
a financiar los gastos de salud, en los siguientes componentes:48
1. Financiación o cofinanciación de subsidios a la demanda, de manera progresiva
hasta lograr y sostener la cobertura total.
2. Acciones de salud pública, definidas como prioritarias para el país por el
Ministerio de Salud.
3. Prestación del servicio de salud a la población pobre en lo no cubierto con
subsidios a la demanda.
Los municipios certificados en salud, asumen todas competencias de los
anteriores componentes. Los municipios no certificados, son responsables de los 2
primeros componentes, mientras que el último es competencia del respectivo
departamento.
Financiación a la población pobre mediante subsidios a la demanda.
Los recursos del SGP destinados para la financiación de la población pobre
mediante subsidios a la demanda,49 son los asignados con ese propósito en la
vigencia anterior, incrementados en la inflación causada más unos puntos
adicionales, según la Ley. Estos recursos se distribuyen entre los distritos,
municipios y corregimientos departamentales.
Para su distribución estos recursos se dividen por el total de la población pobre
atendida en todo el país mediante subsidios a la demanda, en la vigencia anterior.
El valor per cápita resultante se multiplica por la población pobre atendida
mediante subsidios a la demanda en la vigencia anterior, en cada ente territorial.
El resultado es el valor que corresponde a cada distrito, municipio o corregimiento
departamental.
48 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 47. Bogotá, 2001. 49 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 48. Bogotá, 2001.
62
Los recursos producto del crecimiento adicional a la inflación del SGP en Salud,
serán destinados a financiar la nueva afiliación de la población por atender, al
Régimen Subsidiado, aplicando el criterio de equidad.
Prestación del servicio de salud a la población pobre en lo no cubierto con
subsidios a la demanda. 50
Para calcular el monto de estos dineros, se toma el total de los recursos del SGP
para salud en la respectiva vigencia y se le restan los recursos destinados a la
población pobre mediante subsidios a la demanda y aquellos que corresponden
acciones de salud pública definidas como prioritarias por el Ministerio de Salud.
La distribución de los recursos entre las entidades territoriales competentes se
realiza así: el monto total de los recursos para este componente, se divide por la
población pobre por atender a nivel nacional. El valor per cápita así resultante, se
multiplica por la población pobre por atender de cada municipio, corregimiento
departamental o distrito. Se entiende como población pobre por atender de cada
distrito, municipio o corregimiento departamental, la población identificada como
pobre por el Sistema de Identificación de Beneficiarios (SISBEN) que defina el
CONPES, no afiliada al régimen contributivo o a un régimen excepcional, ni
financiada con recursos de subsidios a la demanda. La población atendida, será la
del año anterior a aquel para el cual se realiza la distribución.
Acciones de Salud Pública definidas como prioritarias para el país por el
Ministerio de Salud.
Los recursos para financiar las acciones de salud pública, definidas como
prioritarias para el país por el Ministerio de Salud, 51serán iguales a los asignados
50 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 49. Bogotá, 2001.
63
durante la vigencia anterior incrementados en la inflación causada y se distribuirán
entre los distritos, municipios y corregimientos departamentales, de acuerdo con
los criterios de población, equidad y eficiencia administrativa, definidos así:
1. Población por atender. Es la población total de cada entidad territorial certificada
por el DANE para el respectivo año distribuida entre los distritos, municipios y
corregimientos de acuerdo con su población.
2. Equidad. Es el peso relativo que se asigna a cada entidad territorial, de acuerdo
con su nivel de pobreza y los riesgos en salud pública.
3. Eficiencia administrativa. Es el mayor o menor cumplimiento en metas
prioritarias de salud pública.
Los recursos para financiar los eventos de salud pública, se distribuyen de
acuerdo con los criterios antes señalados así: 40% por población por atender, 50%
por equidad y 10% por eficiencia administrativa, entendiéndose que ésta existe,
cuando se hayan logrado coberturas útiles de vacunación.
Organización y consolidación de redes.52
El servicio de salud a nivel territorial debe prestarse mediante la integración de
redes que permitan la articulación de las unidades prestadoras de servicios de
salud, la utilización adecuada de la oferta en salud y la racionalización del costo de
las atenciones en beneficio de la población, así como la optimización de la
infraestructura que la soporta.
Inspección y vigilancia.53
51 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 52. Bogotá, 2001. 52 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 54. Bogotá, 2001. 53 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 68. Bogotá, 2001.
64
La Superintendencia Nacional de Salud (Supersalud), tiene como competencia
realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas
constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo. Ejerce
funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud IPS, en relación con el cumplimiento de las normas técnicas,
científicas, administrativas y financieras del sector salud.
La Supersalud podrá intervenir administrativamente o liquidar las Empresas
Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier
naturaleza. También podrá intervenir técnica y administrativamente las direcciones
territoriales de salud, de acuerdo con la ley y los reglamentos.
PARTICIPACIÓN DE PROPÓSITO GENERAL (PPG)
Además de las competencias establecidas en la Constitución y en otras
disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con
recursos del Sistema General de Participaciones, Participación de Propósito
General (PPG), con recursos propios, u otros recursos, promover, financiar o
cofinanciar proyectos de interés municipal en los siguientes sectores o
actividades:54
1. Servicios Públicos
Realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos
además de las competencias establecidas en otras normas vigentes la
construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de
servicios públicos.
54 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 76. Bogotá, 2001.
65
2. Vivienda
Participar en el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. Promover y
apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios
para dicho objeto, de conformidad con los criterios de focalización nacionales, si
existe disponibilidad de recursos para ello.
3. Sector agropecuario
Promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo del área rural. Prestar,
directa o indirectamente el servicio de asistencia técnica agropecuaria. Promover
mecanismos de asociación y de alianzas de pequeños y medianos productores.
4. Transporte
Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas,
suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las
instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de
transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le
sean transferidos directa o indirectamente. Planear e identificar prioridades de
infraestructura de transporte en su jurisdicción y desarrollar alternativas viables.
5. Sector ambiental
Tomar las medidas necesarias para el control, la preservación y la defensa del
medio ambiente en el municipio, en coordinación con las corporaciones
autónomas regionales. Promover, participar y ejecutar programas y políticas para
mantener el ambiente sano. Coordinar y dirigir, con la asesoría de las
Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y
vigilancia ambientales, que se realicen en el territorio del municipio. Ejecutar obras
o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por
vertimientos, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de
residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire.
Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas,
66
comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de
tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de
agua. Realizar las actividades necesarias para el adecuado manejo y
aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrográficas. Prestar el servicio de
asistencia técnica y realizar transferencia de tecnología en lo relacionado con la
defensa del medio ambiente y la protección de los recursos naturales.
6. Centros de reclusión
Los municipios en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario,
INPEC, podrán apoyar la creación, fusión o supresión, dirección, organización,
administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas
detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen
privación de la libertad.
7. Deporte y recreación
Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la práctica
del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación
física en su territorio. Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos
escenarios deportivos. Cooperar con otros entes deportivos públicos y privados
para el cumplimiento de los objetivos previstos en la ley.
8. Cultura
Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y cultural
en el municipio. Apoyar y fortalecer los procesos de información, investigación,
comunicación y formación y las expresiones multiculturales del municipio. Apoyar
la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura
cultural del municipio y su apropiación creativa por parte de las comunidades; y
proteger el patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su adecuada
incorporación al crecimiento económico y a los procesos de construcción
ciudadana. Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes,
67
servicios e instituciones culturales (museos, bibliotecas, archivos, bandas,
orquestas, etc.), así como otras iniciativas de organización del sector cultural.
Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos
municipales teniendo como referencia el Plan Decenal de Cultura.
9. Prevención y atención de desastres
Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán:
Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. Adecuar las áreas urbanas y
rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.
10. Promoción del desarrollo
Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar el desarrollo
empresarial e industrial del municipio y en general las actividades generadoras de
empleo. Promover la capacitación, apropiación tecnológica avanzada y asesoría
empresarial.
11. Atención a grupos vulnerables
Podrán establecer programas de apoyo integral a grupos de población vulnerable,
como la población infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar.
12. Equipamiento municipal
Construir, ampliar y mantener la infraestructura del edificio de la Alcaldía, las
plazas públicas, el cementerio, el matadero municipal y la plaza de mercado y los
demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad.
13. Desarrollo comunitario
Promover mecanismos de participación comunitaria para lo cual podrá convocar,
reunir y capacitar a la comunidad.
14. Fortalecimiento institucional
68
Realizar procesos integrales de evaluación institucional y capacitación, que le
permitan a la administración local mejorar su gestión y adecuar su estructura
administrativa, para el desarrollo eficiente de sus competencias, dentro de sus
límites financieros. Adelantar las actividades relacionadas con la reorganización de
la administración local con el fin de optimizar su capacidad para la atención de sus
competencias constitucionales y legales, especialmente para el pago de
indemnizaciones de personal originadas en programas de saneamiento fiscal y
financiero por el tiempo de duración de los mismos y, el servicio de los créditos
que se contraten para ese propósito. Financiar los gastos destinados a cubrir el
déficit fiscal, el pasivo laboral y el pasivo prestacional, existentes a 31 de
diciembre de 2000, siempre y cuando tales gastos se encuentren contemplados en
programas de saneamiento fiscal y financiero, con el cumplimiento de todos los
términos y requisitos establecidos en la Ley 617 de 2000 y sus reglamentos.
Cofínanciar cada dos años con la Nación la actualización del instrumento SISBEN
o el que haga sus veces.
15. Justicia
Los municipios podrán financiar las inspecciones de policía para la atención de las
contravenciones y demás actividades de policía de competencia municipal.
16. Restaurantes escolares
Corresponde a los distritos y municipios garantizar el servicio de restaurante para
los estudiantes de su jurisdicción, en desarrollo de esta competencia deberán
adelantar programas de alimentación escolar con los recursos descontados para
tal fin, sin detrimento de los que destina el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar a este tipo de programas u otras agencias públicas o privadas. La
ejecución de los recursos para restaurantes escolares se programará con el
concurso de los rectores y directores de las instituciones educativas.
69
Estos recursos se distribuirán conforme a fórmula para la distribución de recursos
de la participación de propósito general.
17. Empleo
Promover el empleo y la protección a los desempleados.
Distribución de la Participación de Propósito General (PPG)55
Según la Ley 715 de 2001, los recursos de la PPG serán asignados a los
municipios, distritos y al departamento archipiélago de San Andrés y Providencia.
Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar
libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la
administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que
perciban por la Participación de Propósito General (PPG).
El total de los recursos de la participación de propósito general asignado a los
municipios de categorías Especial, 1ª, 2ª y 3ª; el 72% restante de los recursos de
la participación de propósito general para los municipios de categoría 4ª, 5ª o 6ª; y
el 100% de los recursos asignados de la participación de propósito general al
departamento archipiélago de San Andrés y Providencia, se deberán destinar al
desarrollo y ejecución de las competencias de inversión pública, asignadas en la
Ley del Sistema General de Participaciones.
La ejecución de los recursos de la participación de propósito general deberá
realizarse de acuerdo a programas y proyectos prioritarios de inversión viables
incluidos en los presupuestos.
55 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 77 y 78. Bogotá, 2001.
70
Con los recursos de la participación de propósito general podrá cubrirse el servicio
de la deuda originado en el financiamiento de proyectos de inversión física,
adquirida en desarrollo de las competencias de los municipios. Para el desarrollo
de los mencionados proyectos se podrán pignorar los recursos de la Participación
de propósito general.
Los recursos de la Participación de Propósito General serán distribuidos de
acuerdo a los siguientes criterios:56
40% según la pobreza relativa, para ello se tomará el grado de pobreza de cada
distrito o municipio medido con el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas,
NBI, o el indicador que lo sustituya determinado por el DANE, en relación con el
nivel de pobreza relativa nacional.
40% en proporción a la población urbana y rural, para lo cual se tomará la
población urbana y rural del distrito o municipio en la respectiva vigencia y su
proporción sobre la población urbana y rural total del país, según los datos de
población certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DANE, que deberán tener en cuenta la información sobre la población desplazada.
10% por eficiencia fiscal, entendida como el crecimiento promedio de los ingresos
tributarios per cápita de las tres últimas vigencias fiscales. La información sobre la
ejecución de ingresos tributarios será la informada por la entidad territorial y
refrendada por el Contador General antes del 30 de junio de cada año.
10% por eficiencia administrativa, entendida como el incentivo al distrito o
municipio que conserve o aumente su relación de inversión, con ingresos
corrientes de libre destinación, por persona, en dos vigencias sucesivas. La
56 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 79. Bogotá, 2001.
71
información para la medición de este indicador, será la remitida por el municipio y
refrendada por el Contador General antes del 30 de junio de cada año.
Adicionalmente los municipios que demuestren que mantienen actualizado el
Sistema de Información de Beneficiarios (SISBEN) o el que haga sus veces,
tendrán derecho a una ponderación adicional en dicho indicador, de conformidad
con la metodología que apruebe el CONPES.
Disposiciones Comunes al SGP
Resguardos Indígenas.57
En tanto no sean constituidas las entidades territoriales indígenas, serán
beneficiarios del Sistema General de Participaciones los resguardos indígenas
legalmente constituidos y reportados por el Ministerio del Interior al Departamento
Nacional de Estadísticas, DANE, y al Departamento Nacional de Planeación en el
año inmediatamente anterior a la vigencia para la cual se programan los recursos.
Los recursos para los resguardos indígenas se distribuirán en proporción a la
participación de la población de la entidad o resguardo indígena, en el total de
población indígena reportada por el INCODER al DANE.
Los recursos asignados a los resguardos indígenas, serán administrados por el
municipio en el que se encuentra el resguardo indígena. Cuando este quede en
jurisdicción de varios municipios, los recursos serán girados a cada uno de los
municipios en proporción a la población indígena que comprenda. Sin embargo
deberán manejarse en cuentas separadas a las propias de las entidades
territoriales y para su ejecución deberá celebrarse un contrato entre la entidad
territorial y las autoridades del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año,
en la que se determine el uso de los recursos en el año siguiente. Copia de dicho
contrato se enviará antes del 20 de enero al Ministerio del Interior.
57 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 82 y 83. Bogotá, 2001.
72
Cuando los resguardos se erijan como Entidades Territoriales Indígenas, sus
autoridades recibirán y administrarán directamente la transferencia.
Los recursos de la participación asignados a los resguardos indígenas deberán
destinarse a satisfacer las necesidades básicas de salud incluyendo la afiliación al
Régimen Subsidiado, educación preescolar, básica primaria y media, agua
potable, vivienda y desarrollo agropecuario de la población indígena. En todo
caso, siempre que la Nación realice inversiones en beneficio de la población
indígena de dichos resguardos, las autoridades indígenas dispondrán parte de
estos recursos para cofinanciar dichos proyectos.
Las secretarías departamentales de planeación, o quien haga sus veces, deberá
desarrollar programas de capacitación, asesoría y asistencia técnica a los
resguardos indígenas y autoridades municipales, para la adecuada programación
y uso de los recursos.
La participación asignada a los resguardos indígenas se recibirá sin perjuicio de
los recursos que los departamentos, distritos o municipios les asignen en razón de
la población atendida y por atender en condiciones de eficiencia y de equidad,
tanto en educación como en salud.
Apropiación territorial de los recursos del SGP.58
Los ingresos y gastos de las entidades territoriales con recursos del Sistema
General de Participaciones se apropiarán en los planes y presupuestos de los
departamentos, distritos y municipios.
58 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 84. Bogotá, 2001.
73
Los ingresos percibidos por el SGP, por ser de destinación específica, no forman
parte de los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales
beneficiarias de los mismos.
Programación y distribución de los recursos del SGP.59
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) calculará los montos totales
correspondientes a la vigencia siguiente del SGP, de que tratan los artículos 356 y
357 de la Constitución Política, y comunicará al Departamento Nacional de
Planeación (DNP), el monto estimado que se incluirá en el proyecto de ley anual
de presupuesto antes de su presentación. Con fundamento en el monto
proyectado para el presupuesto, el DNP realizará la distribución inicial del SGP de
acuerdo con los criterios ya expuestos.
Seguimiento y control fiscal de los recursos del SGP.60
Para efectos de garantizar la eficiente gestión de las entidades territoriales en la
administración de los recursos del SGP, los departamentos, distritos y municipios,
al elaborar el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) y el Presupuesto,
programarán los recursos recibidos del SGP, cumpliendo con la destinación
específica establecida para ellos y articulándolos con las estrategias, objetivos y
metas de su plan de desarrollo. En dichos documentos, incluirán indicadores de
resultados que permitan medir el impacto de las inversiones realizadas con estos.
Los municipios prepararán un informe anual sobre la ejecución de los recursos del
SGP, así como del POAI, del Presupuesto y sus modificaciones. Esta información
será enviada, a la Secretaría Departamental de Planeación, para que dicha
entidad realice el seguimiento y la evaluación respectivos.
59 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 85. Bogotá, 2001. 60 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 89. Bogotá, 2001.
74
Cuando las Secretarías de Planeación Departamental, detecten una presunta
irregularidad en el manejo de los recursos administrados por los municipios,
deberán informar a los organismos de control, para que dichas entidades realicen
las investigaciones correspondientes. Si dichas irregularidades no son
denunciadas, los funcionarios departamentales competentes serán solidariamente
responsables con las autoridades municipales.
El control, seguimiento y verificación del uso legal de los recursos del SGP, es
responsabilidad de la Contraloría General de la República. Para tal fin establecerá
con las contralorías territoriales un sistema de vigilancia especial de estos
recursos.
Evaluación de gestión de los recursos del SGP.61
Las Secretarías de Planeación Departamental deberán elaborar un informe
semestral de evaluación de la gestión y la eficiencia, con indicadores de resultado
y de impacto de la actividad local, cuya copia se remitirá al DNP y deberá ser
informado a la comunidad por medios masivos de comunicación.
El contenido de los informes deberá determinarlo cada departamento,
garantizando como mínimo una evaluación de la gestión financiera, administrativa
y social, en consideración al cumplimiento de las disposiciones legales y a la
obtención de resultados, conforme a los lineamientos que expida el DNP.
Prohibición de la Unidad de caja.62
Los recursos del SGP no harán Unidad de caja con los demás recursos del
presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los
recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinación social
61 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 90. Bogotá, 2001. 62 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 91. Bogotá, 2001.
75
constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u
otra clase de disposición financiera.
Los rendimientos financieros de los recursos del SGP que se generen una vez
entregados a la entidad territorial, se invertirán en el mismo sector para el cual
fueron transferidos. En el caso de la participación para educación se invertirán en
mejoramiento de la calidad.
Servicio de la deuda.63
Con los recursos del SGP podrá cubrirse el servicio de la deuda con entidades
financieras, originado en el financiamiento de proyectos de inversión en
infraestructura, en desarrollo de las competencias de la entidad territorial, en los
sectores cubiertos con la Participación de Propósito General (PPG). Solo podrán
pagarse las obligaciones de un sector con los recursos del mismo sector.
Sistema de información.64
El Departamento Nacional de Planeación diseñó e implementó un sistema integral
de información territorial, con el apoyo del Departamento Administrativo Nacional
de Estadística, los Ministerios de Salud, Educación, del Interior, de Hacienda y
Crédito Público, de Desarrollo y las entidades territoriales Para ello, se creó el
Formulario Unico Territorial (FUT), mediante el cual se capta toda la información
sobre la presupuestación y ejecución de los recursos del SGP, que se consolida
en el sistema de información SISFUT .
Las entidades territoriales están obligadas a enviar la información solicitada por las
entidades del nivel nacional, en los términos solicitados.
Definición de focalización de los servicios sociales.65
63 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 92. Bogotá, 2001. 64 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 93. Bogotá, 2001.
76
Focalización es el proceso mediante el cual se garantiza que el gasto social se
asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable. El CONPES Social debe
definir cada tres años los criterios para la determinación, identificación y selección
de beneficiarios, así como los criterios para la aplicación del gasto social por parte
de las entidades territoriales. Las entidades territoriales al realizar inversión social,
especialmente mediante la asignación de subsidios, deben aplicar los criterios de
focalización, definidos por el CONPES Social.
Sanciones.66
Incurren en falta disciplinaria gravísima los servidores públicos que desvíen,
retarden u obstaculicen el uso de los recursos del SGP para los fines establecidos
en la ley o el pago de los servicios financiados con éstos. Igualmente, será causal
de mala conducta que la información remitida por las entidades territoriales para la
distribución de los recursos del SGP sea sobrestimada o enviada en forma
incorrecta, induciendo a error en la asignación de los recursos.
Dichos servidores serán objeto de las sanciones disciplinarias correspondientes,
sin perjuicio de las demás sanciones previstas por la Ley penal.
Los informes remitidos por cada entidad territorial deberán ser firmados por el
representante legal (Gobernador o Alcalde), garantizando que la información es
correcta. Dichos informes constituyen un documento público con las implicaciones
legales que de allí se derivan.
Restricciones a la presupuestación.67
En el Presupuesto General de la Nación (PGN) no podrán incluirse apropiaciones,
para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones
establecidas del SGP. Se exceptúan las apropiaciones presupuestales para la
65 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 94. Bogotá, 2001. 66 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 96. Bogotá, 2001. 67 Congreso de la República, Ley 715 de 2001, Art. 102. Bogotá, 2001.
77
ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades
territoriales, según el principio concurrencia y las partidas de cofinanciación para
apoyar programas en desarrollo de funciones que son competencia exclusiva de
las entidades territoriales.
5.3 LEY 1176 DE 2007
Esta Ley68 modificó las participaciones establecidas en la Ley 715 de 2001. El
sector de agua potable y saneamiento básico fue desagregado de la participación
de propósito general, creándose así una nueva participación sectorial.
Otra modificación consistió en que los departamentos empezaron a recibir
transferencias nacionales para agua potable y saneamiento básico. Anteriormente
sólo se beneficiaban de las participaciones para educación y salud.
Participaciones Sectoriales
Con la expedición de la Ley 1176 de 2007, el Sistema General de Participaciones
quedó conformado así:69
1. Una participación con destinación específica para el sector educación.
2. Una participación con destinación específica para el sector salud.
3. Una participación con destinación específica para el sector agua potable y
saneamiento básico.
4. Una participación de propósito general.
5. Asignaciones especiales.
Distribución Sectorial de los Recursos.
El monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontadas los
recursos de las asignaciones especiales, se distribuye así:70
1. Un 58.5% corresponde a la participación para educación.
2. Un 24.5% se destina a la participación para salud.
68 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007. Bogotá, 27 de Diciembre de 2007. 69 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 1º. Bogotá, 2007. 70Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 2º. Bogotá, 2007.
78
3. Un 5.4% es la participación para agua potable y saneamiento básico.
4. Un 11.6% corresponde a la participación de propósito general.
Competencias de los departamentos en agua potable y saneamiento básico.
Además de lo establecido en otras normas legales, corresponde a los
departamentos ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación
de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico:71
1. Concurrir a la prestación de los servicios públicos de agua potable y
saneamiento básico mediante la promoción, estructuración implementación de
esquemas regionales.
2. Promover, coordinar y/o cofinanciar la operación de esquemas regionales de
prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico.
3. Asegurar que se preste a los habitantes de los distritos o municipios no
certificados en agua potable y saneamiento básico, de manera eficiente, los
servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, en los términos de la
Ley 142 de 1994.
4. Administrar los recursos del SGP con destinación para Agua Potable y
Saneamiento Básico de los distritos y municipios no certificados.
Certificación de los distritos y municipios.
Los municipios y distritos siguen siendo los responsables de administrar los
recursos del SGP para Agua Potable y Saneamiento Básico y de asegurar la
prestación de los servicios correspondientes.72
Sin embargo, deberán acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos por
el Gobierno Nacional, en desarrollo de los siguientes aspectos:
71 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 3º. Bogotá, 2007. 72 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 4º. Bogotá, 2007.
79
a) Destinación y uso de los recursos de la participación para agua potable y
saneamiento básico, con el propósito de financiar las competencias y actividades
asignadas por la ley.
b) Creación y puesta en funcionamiento del Fondo de Solidaridad y Redistribución
de Ingresos;
c) Aplicación de la estratificación socioeconómica, conforme a la metodología
nacional establecida;
d) Aplicación de la metodología establecida por el Gobierno Nacional para
asegurar el equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios
públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es la entidad competente
para adelantar el proceso de certificación o retirarla, según sea el caso, a los
distritos y municipios en el aseguramiento de la prestación eficiente de los
servicios públicos de agua potable y saneamiento básico.
Los distritos y municipios están en la obligación de reportar a la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios la información requerida.
Efectos de la descertificación de los distritos y municipios.73
Los distritos y municipios que sean descertificados no podrán administrar los
recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico delSGP, ni
tampoco realizar nuevos compromisos con cargo a los mismos, a partir de la fecha
de la descertificación. En este evento, los recursos serán administrados por el
respectivo departamento, el cual asumirá la competencia asegurando la prestación
de dichos servicios públicos en la zona urbana y rural. Para ello, el departamento
tendrá el derecho a utilizar la infraestructura pública existente en el municipio con
el fin de asegurar la prestación del servicio en la correspondiente jurisdicción. En
ningún caso se realizará la transferencia de la propiedad de los activos del sector,
73 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 5º. Bogotá, 2007.
80
y corresponderá al departamento representar al municipio en las empresas, sin
perjuicio de que este participe con voz pero sin voto.
La administración de los recursos de la participación para agua potable y
saneamiento básico y la competencia en la prestación de estos servicios, serán
reasumidos por el Distrito y/o Municipio, a partir de la certificación. En este evento,
el distrito y/o municipio dará continuidad a los compromisos y al esquema de
prestación de los servicios que hubiere asumido y definido el departamento en
virtud de lo dispuesto por la ley.
Distribución territorial de los recursos.74
Los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) correspondientes a la
participación para agua potable y saneamiento básico, se distribuyen de la
siguiente manera:
85% para distritos y municipios.
15% para los departamentos y el Distrito Capital.
Criterios de distribución de los recursos para los distritos y municipios.
Los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico de los
distritos y municipios, se distribuyen conforme a los siguientes criterios:75
1. Déficit de coberturas: de acuerdo con el número de personas carentes del
servicio de acueducto y alcantarillado de la respectiva entidad territorial, en
relación con el número total de personas carentes del servicio en el país.
2. Población atendida según la estratificación: se tendrá en consideración la
estructura de los usuarios por estrato, las tarifas y el balance entre los subsidios y
los aportes solidarios en cada distrito y municipio.
3. Esfuerzo de la entidad territorial en la ampliación de coberturas: tomando en
consideración los incrementos de la población atendida en acueducto y
74 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 6º. Bogotá, 2007. 75 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 7º. Bogotá, 2007.
81
alcantarillado de cada distrito o municipio, en relación con los incrementos
observados a nivel nacional.
4. Nivel de pobreza del respectivo distrito o municipio medido a través del Indice
de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), o el indicador que lo sustituya,
determinado por el DANE.
5. Cumplimiento de criterios de eficiencia fiscal y administrativa de cada entidad
territorial en la gestión sectorial.
Destinación regional de los recursos asignados a los departamentos.76
Con los recursos del SGP correspondientes a la participación para agua potable y
saneamiento básico que se asignen a los departamentos, se conforma una bolsa
para cofinanciar los proyectos de inversión que se realicen en los distritos y
municipios en el marco del Plan Departamental de Agua y Saneamiento.
Estos recursos se focalizan en la atención de las necesidades más urgentes de la
población vulnerable en materia de prestación eficiente de dichos servicios, de
acuerdo con los resultados de los diagnósticos adelantados, en las siguientes
actividades en el marco del Plan departamental de agua y saneamiento:
a) Promoción, estructuración, implementación e inversión en infraestructura de
esquemas regionales de prestación de los servicios, de acuerdo con los planes
regionales y/o departamentales de agua y saneamiento;
b) Proyectos regionales de abastecimiento de agua para consumo humano;
c) Proyectos de tratamiento y disposición final de residuos líquidos con impacto
regional;
d) Proyectos de tratamiento, aprovechamiento y disposición final de residuos
sólidos con impacto regional;
e) Pago del servicio de deuda adquirida por el departamento para financiar
infraestructura del sector de agua potable y saneamiento básico, en cumplimiento
76 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 10. Bogotá, 2007.
82
de sus competencias, en el marco del Plan Departamental de Agua y
Saneamiento.
Destinación de los recursos de agua potable y saneamiento básico en los
distritos y municipios.
Los recursos del SGP para agua potable y saneamiento básico que se asignan a
los distritos y municipios, se destinan a financiar la prestación de los servicios
públicos en las siguientes actividades:77
a) Los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables de acuerdo con lo
dispuesto en la normatividad vigente;
b) Pago del servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos del
sector de agua potable y saneamiento básico, mediante la pignoración de los
recursos asignados y demás operaciones financieras autorizadas por la ley;
c) Preinversión en diseños, estudios e interventorías para proyectos del sector de
agua potable y saneamiento básico;
d) Formulación, implantación y acciones de fortalecimiento de esquemas
organizacionales para la administración y operación de los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo, en las zonas urbana y rural;
e) Construcción, ampliación, optimización y mejoramiento de los sistemas de
acueducto y alcantarillado, e inversión para la prestación del servicio público de
aseo;
f) Programas de macro y micromedición;
g) Programas de reducción de agua no contabilizada;
h) Adquisición de los equipos requeridos para la operación de los sistemas de
agua potable y saneamiento básico;
i) Participación en la estructuración, implementación e inversión en infraestructura
de esquemas regionales de prestación de los municipios.
77 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 11. Bogotá, 2007.
83
De los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico de los
municipios clasificados en categorías 2ª, 3ª, 4ª, 5ª y 6ª, debe destinarse mínimo el
quince por ciento (15%) a los subsidios otorgados para los estratos subsidiables .
Constitución de patrimonios autónomos para agua potable y saneamiento
básico.78
Los departamentos, distritos y municipios, con cargo a los recursos del SGP con
destinación al Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, podrán constituir
patrimonios autónomos con el fin de garantizar proyectos regionales de inversión
de mediano y largo plazo dirigidos a asegurar la prestación eficiente de los
servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo a sus habitantes.
Atención Integral a la primera infancia.79
Los recursos asignados a la primera infancia, deben destinarse a la financiación
de las acciones definidas como prioritarias por el Consejo Nacional de Política
Social, en desarrollo de la Ley 1098 de 2006, siempre que dichas acciones no
generen gastos recurrentes. Lo anterior, teniendo en cuenta las prioridades que
cada entidad territorial determine en sus planes de desarrollo.
De acuerdo con los recursos certificados por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público para atención integral a la primera infancia, el CONPES Social realizará,
con base en la población de 0 a 6 años, la distribución de los recursos entre
municipios y distritos, definiendo las actividades financiables con ellos, atendiendo
la priorización definida por el Consejo Nacional de Política Social.
A partir de la distribución realizada por el CONPES Social, se realizará un giro
anual a los distritos y/o municipios, a más tardar el 30 de junio del año en el que
se incorporen al Presupuesto General de la Nación.
78 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 12. Bogotá, 2007. 79 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 14. Bogotá, 2007.
84
Prestación del Servicio Educativo.80
Los departamentos, distritos y municipios certificados, prestarán el servicio público
de la educación a través del sistema educativo oficial. Solamente en donde se
demuestre insuficiencia en las instituciones educativas del Sistema Educativo
Oficial podrá contratarse la prestación del servicio educativo con entidades
estatales o privadas sin ánimo de lucro de reconocida trayectoria e idoneidad, sin
detrimento de velar por la cobertura e infraestructura en los servicios educativos
estatales.
Asignación especial para alimentación escolar.81
El programa de alimentación escolar se financia con recursos de diferentes
fuentes. Para el efecto, las entidades territoriales seguirán y aplicarán, en primer
término los lineamientos técnico-administrativos básicos respecto de la
complementación alimentaria, los estándares de alimentación, de planta física, de
equipo y menaje y de recurso humano, y las condiciones para la prestación del
servicio, que establezca el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) para
el desarrollo del programa. Adicionalmente, considerarán los lineamientos
previstos en sus planes de desarrollo. El Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar articulará las acciones que desarrollen los diferentes agentes para la
ejecución de este programa.
Criterios de distribución de los recursos para alimentación escolar.
Estos dineros se distribuyen entre los distritos y municipios, con base en los
siguientes criterios:82
1. El 95% por equidad, definida como el peso relativo que se asigna a cada
entidad territorial de acuerdo con la matrícula de la vigencia anterior para la cual
se realiza la distribución, certificada por el Ministerio de Educación Nacional.
80 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 30. Bogotá, 2007. 81 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 16. Bogotá, 2007. 82 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 17. Bogotá, 2007.
85
2. El 5% por eficiencia, entendida como el incentivo a cada entidad territorial que
reduzca la deserción escolar de un año a otro, según validación del Ministerio de
Educación Nacional (MEN).
Destinación de los recursos de alimentación escolar.
Los recursos de la asignación especial del SGP para alimentación escolar se
destinan a financiar las siguientes actividades:83
a) Compra de alimentos;
b) Contratación de personal para la preparación de alimentos;
c) Transporte de alimentos;
d) Menaje, dotación para la prestación del servicio de alimentación escolar y
reposición de dotación;
e) Aseo y combustible para la preparación de los alimentos;
f) Contratación con terceros para la provisión del servicio de alimentación escolar.
Cuando la prestación del servicio de alimentación escolar sea realizada
directamente por las entidades territoriales beneficiarias, como mínimo el 80% de
los recursos de Alimentación Escolar del SGP serán destinados a la compra de
alimentos. Los recursos restantes se pueden utilizar para las demás actividades
antes descritas.
Focalización de la prestación del servicio de alimentación escolar.
La focalización84 se lleva a cabo por las respectivas autoridades territoriales
quienes, de acuerdo con las recomendaciones de los Consejos de Política Social,
seleccionan los establecimientos educativos oficiales, dando prelación a aquellos
que atiendan población desplazada, comunidades rurales e indígenas y a los
establecimientos educativos con la mayor proporción de la población clasificada
en los niveles 1 y 2 del SISBEN. Para efectuar la selección de la población
83 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 18. Bogotá, 2007. 84 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 19. Bogotá, 2007.
86
beneficiaria se toma la información del SISBEN validada por el Departamento
Nacional de Planeación y la matrícula.
PARTICIPACION DE PROPOSITO GENERAL
Destino de los recursos de la Participación de Propósito General (PPG).85
Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, pueden destinar
libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la
administración municipal, hasta un cuarenta y dos por ciento (42%) de los
recursos que perciben por la Participación de Propósito General.
Del total de los recursos de la participación de propósito general asignada a cada
distrito o municipio una vez descontada la libre destinación establecida para
inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración
municipal y la asignación correspondiente a los municipios menores de 25.000
habitantes, definida en el Acto Legislativo 04 de 2007, cada distrito y municipio
destina el ocho por ciento (8%) para deporte y recreación, el seis por ciento (6%)
para cultura y el diez por ciento (10%) para el Fondo Nacional de Pensiones de las
Entidades Territoriales, FONPET.
Los recursos restantes (76%) se destinan a libre inversión, en desarrollo de las
competencias asignadas por la ley.
Con los recursos de la participación de propósito general (PPG), puede cubrirse el
servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos de inversión
física, adquirida en desarrollo de las competencias de los municipios. Para el
desarrollo de los mencionados proyectos se pueden pignorar los recursos de la
participación de propósito general.
Con cargo a los recursos de libre inversión de la participación de propósito general
y en desarrollo de la competencia de atención a grupos vulnerables de que trata la
Ley 715 de 2001, los distritos y municipios pueden cofinanciar los gastos que se
85 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 21. Bogotá, 2007.
87
requieran para realizar el acompañamiento directo a las familias en el marco de
los programas diseñados por el Gobierno Nacional para la superación de la
pobreza extrema.
Asignación de Propósito General para el FONPET.86
El Departamento Nacional de Planeación, al realizar la asignación de los recursos
de la participación de propósito general del SGP, distribuirá el monto establecido
para el FONPET según lo establecido por el CONPES Social. Estos recursos
serán girados directamente al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales (FONPET), con la misma periodicidad y oportunidad prevista para los
recursos de la participación de propósito general.
Previa certificación expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
quedan excluidos de la obligación de hacer la destinación al FONPET, los
departamentos, distritos o municipios, que no tengan pasivo pensional, y aquellos
que estén dentro de un acuerdo de reestructuración de pasivos conforme a la Ley,
siempre y cuando estos recursos se encuentren comprometidos en dicho acuerdo
de reestructuración.
Criterios de distribución de los recursos de la PPG.87
Los recursos de la PPG se distribuyen de la siguiente manera:
1. El diez y siete por ciento (17%) distribuido entre los municipios menores de
25.000 habitantes, así:
a) El 60% según la pobreza relativa. Tomando el grado de pobreza de cada
municipio medido según las necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), en relación
con el nivel de pobreza relativa nacional.
b) El 40% en proporción a la población urbana y rural. Para lo cual se tomará la
población urbana y rural del municipio en la respectiva vigencia y su proporción
sobre la población urbana y rural total del país.
86 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 22. Bogotá, 2007. 87 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 23. Bogotá, 2007.
88
2. El ochenta y tres por ciento (83%) distribuido entre los distritos y municipios,
incluidos los menores de 25.000 habitantes, así:
a) El 40% según la pobreza relativa. Para ello se tomará el grado de pobreza de
cada distrito o municipio medido con el Indice NBI, en relación con el nivel de
pobreza relativa nacional.
b) El 40% en proporción a la población urbana y rural. Para lo cual se tomará la
población urbana y rural del distrito o municipio en la respectiva vigencia y su
proporción sobre la población urbana y rural total del país.
c) El 10% por eficiencia fiscal, entendida como el crecimiento promedio de los
ingresos tributarios per cápita de las tres últimas vigencias fiscales.
d) El 10% por eficiencia administrativa en la racionalización del gasto, entendida
como el incentivo a los distritos y municipios que cumplan con los límites
establecidos para los gastos de funcionamiento de la administración central de
que trata la Ley 617 de 2000.
Focalización de los servicios sociales.88
El Gobierno Nacional, a través del Departamento Nacional de Planeación, define
las condiciones de ingreso, suspensión y exclusión de las personas a las bases de
datos que hacen parte de los mencionados instrumentos, los cruces de
información necesarios para su depuración y actualización, así como los
lineamientos para su implementación y operación, el diseño de las metodologías,
la consolidación de la información a nivel nacional, los controles de calidad
pertinentes; y coordina y supervisa su implementación, mantenimiento y
actualización.
Para la definición de los criterios de egreso, suspensión o exclusión de las
personas de las bases de datos, se tendrán en cuenta la aplicación de los
principios de transparencia, igualdad y publicidad de la información, que no goce
88 Congreso de la República, Ley 1176 de 2007, Art. 24. Bogotá, 2007.
89
de protección constitucional o reserva legal, así como los principios
constitucionales que rigen la administración de datos personales, de conformidad
con las normas vigentes.
Los gobernadores y alcaldes deben tomar las medidas pertinentes para garantizar
que los grupos de población pobre y vulnerable tengan acceso a los servicios
básicos.
90
6 ESTADO DEL ARTE
Diversas investigaciones y análisis se han realizado sobre este tema, entre las
cuales podemos citar las siguientes:
1. Evaluaciones anuales sobre la asignación, presupuestación y ejecución de los
recursos correspondientes a las transferencias nacionales, reglamentadas por la
Ley 60 de 1993, para el período 1994-2001, y por la Ley 715 de 2001, para los
años 2002 y 2003. Estas evaluaciones fueron realizadas por el Departamento
Nacional de Planeación con base en los informes anuales suministrados por los 42
municipios del Valle del Cauca sobre el manejo de sus presupuestos en los años
enunciados. En las evaluaciones de los años 2002 y 2003 se contó también con la
participación de la Secretaría de Planeación Departamental.
2. Análisis de la descentralización fiscal en Colombia. Este es un documento
producido en Marzo de 2001, por Ana María Iregui, Jorge Ramos y Luz Amparo
Saavedra, que contiene una breve descripción sobre la teoría del federalismo y la
descentralización fiscal, un resumen de las reformas sobre descentralización fiscal
en Colombia durante los últimos 40 años, los resultados que el esquema fiscal
vigente en 2001 generó en las finanzas del sector público y algunas propuestas
para reformar las normas sobre descentralización fiscal.
3. Resultados de la evaluación de la descentralización en Colombia. Este informe
elaborado en el año 2002 por Juan Carlos Echeverry, forma parte del documento
Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: Balance de una
década, que fue publicado con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación
(DNP), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Fundación
GTZ y Fonade.
91
4. Descentralizar o recentralizar. Artículo publicado por el investigador Fabio
Velásquez en la revista Foro Nº 58, de Agosto de 2006, en el cual se analiza la
génesis de la descentralización fiscal y política en Colombia, desde los años 80
del siglo pasado, el avance de la descentralización a partir de la Constitución
Política de 1991, sus resultados y manejo del proceso frente al conflicto armado, la
propuesta del expresidente Uribe con relación a la descentralización y las
perspectivas de la descentralización hacia el futuro.
5. Evaluación de las finanzas públicas en las subregiones del Valle del Cauca, en
el período 1997-2001. Tesis de grado del Economista y funcionario de la
Gobernación del Valle, José Luis Argote, en la Maestría en Políticas Públicas de la
Universidad del Valle, publicada en Agosto de 2006, por el Programa Editorial de
la Universidad. En el Capítulo II del libro se abordan temas como la
descentralización, transferencias y relaciones fiscales intergubernamentales. En el
Capítulo III se analiza el comportamiento de las transferencias nacionales en los
42 municipios del Valle del Cauca así como en las subregiones Norte, Centro, Sur,
Pacífico y municipio de Cali, durante el período 1997-2001.
6. La gestión local de la política pública de transferencias y el desempeño fiscal y
financiero en los municipios de Calima Darién, Restrepo y Yotoco, en el Valle del
Cauca, durante el período 1998-2002. Tesis de grado del Administrador de
Empresas y funcionario de la Gobernación del Valle, Mario Ernesto Clavijo, en la
Maestría en Políticas Públicas de la Universidad del Valle, sustentada y aprobada
en el año 2010.
7. Federalismo fiscal y descentralización en Colombia. Documento elaborado por
María Elena Franco y Felipe Cristancho, de la Universidad EAFIT de Medellín, en
el año 2011. El estudio contiene una introducción a la teoría del federalismo fiscal
y posteriormente aborda por períodos históricos un análisis de la descentralización
fiscal en Colombia así: Inicios de la descentralización (1968-1980), La
92
descentralización de los años 80 (1980-1990), La descentralización en la
Constitución de 1991 y su posterior desarrollo (1991-2000) y Ajustes a la
descentralización fiscal (2000-2011).
8. Evaluaciones anuales sobre la asignación, presupuestación y ejecución de los
recursos correspondientes a las transferencias nacionales del Sistema General de
Participaciones, reglamentadas por la Ley 715 de 2001, para el período 2004-
2013. Estas evaluaciones fueron realizadas por Planeación Departamental del
Valle del Cauca con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación con base
en los informes anuales suministrados por las 42 entidades territoriales sobre el
manejo de sus presupuestos en los años enunciados.
93
7 OBJETIVOS
7.1 OBJETIVO GENERAL.
Analizar a nivel de los ingresos y de los gastos de inversión, el comportamiento de
los recursos de las transferencias nacionales, establecidas en los Artículos 356 y
357 de la Constitución Política, para el periodo 1994-2013, en los municipios
vallecaucanos de Cali, Buenaventura, Buga, Palmira y Tuluá.
7.2 OBJETIVO ESPECIFICOS.
1. Evaluar la importancia de las transferencias nacionales establecidas en los
Artículos 356 y 357 de la Constitución Política, en la presupuestación de los
ingresos, en cuanto a su crecimiento anual y su distribución per cápita, en los
municipios vallecaucanos de Cali, Buenaventura, Buga, Palmira y Tuluá, durante
el periodo enunciado.
2. Calcular la participación de las transferencias nacionales establecidas en los
Artículos 356 y 357 de la Constitución Política, en la ejecución de los gastos de
inversión pública, en los municipios vallecaucanos de Cali, Buenaventura, Buga,
Palmira y Tuluá , durante el periodo enunciado.
94
8 METODOLOGÍA
La metodología a utilizar es de carácter positivista e inductiva, teniendo en cuenta
que el análisis del problema planteado parte de datos reales sobre hechos
cumplidos, cuya información se encuentra depositada en varias entidades del
Estado. Sin embargo, el análisis contiene también síntesis interpretativa, con
respecto a normas que se hallan establecidas en la Constitución y en las Leyes.
Este estudio sobre el comportamiento de las transferencias nacionales,
establecidas en los Artículos 356 y 357 de la Constitución Política, se realiza entre
los años 1994 y 2013, en cinco municipios del Departamento del Valle del Cauca:
Cali, Buenaventura, Buga, Palmira y Tuluá. La investigación se centrará en estos
5 municipios, debido a que son los más poblados, y además porque son los que
canalizan los montos más elevados de dichas transferencias nacionales SGP.
Dichas transferencias nacionales se refieren a los recursos denominados hasta el
año 2001, situado fiscal y participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la nación, cuya aplicación tuvo origen en la Constitución de 1991 y en la Ley 60
de 1993, recursos que a partir del año 2002, después de varios ajustes realizados,
corresponden al llamado Sistema General de Participaciones (SGP).
Aunque este sistema solo se creó a partir del año 2002, con el objetivo de
establecer criterios para una denominación unificada de los mencionados recursos
y teniendo en cuenta que durante el período 1994-2001 estas transferencias se
consideraron como una participación de los territorios en los ingresos corrientes de
la nación, vamos también a calificar a los dineros correspondientes a dicho
período, como transferencias SGP.
95
El análisis pretende estudiar el comportamiento de los siguientes 4 indicadores, a
nivel de los 5 municipios del Valle del Cauca seleccionados, para 2 períodos de
tiempo; 1994-2001 y 2002-2013:
1. Crecimiento anual de las transferencias SGP a precios corrientes.
2. Participación de las transferencias SGP en los ingresos totales.
3. Transferencias SGP per cápita.
4. Participación de las transferencias SGP en la inversión total.
Los dos períodos seleccionados están relacionados con dos formas diferentes de
cuantificar el monto y la forma de distribución de las transferencias, lo cual se
expresó mediante la modificación de los artículos 356 y 357 de la Constitución
Política y la expedición de las respectivas normas legislativas:
I. Durante el período 1994-2001, la Ley 60 de 1993 establecía que para cada año
dichas transferencias equivalían a un porcentaje de los ingresos corrientes de la
nación. Los territorios recibían un monto global y era su responsabilidad aplicar
unos porcentajes de ley para implementar la distribución de los recursos entre los
diversos sectores.
II. Durante el período 2002-2013, la Ley 715 de 2001 y posteriormente la Ley 1176
de 2007, han determinado que para cada vigencia anual, el monto global de las
mencionadas transferencias se incrementará en la inflación causada, en el año
inmediatamente anterior, más unos puntos adicionales. Por otro lado la
distribución sectorial de la mayor parte de los recursos de las transferencias lo
realiza directamente el Departamento Nacional de Planeación.
La investigación hará revisión en fuente primaria de documentos impresos y vía
internet, de las siguientes entidades: Departamento Nacional de Planeación
96
(DNP), Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE), Contraloría General de la
República, Departamento Administrativo de Planeación del Valle, Oficinas de
Planeación y Hacienda de los municipios vinculados a la investigación.
97
9 INTERPRETACIÓN Y ANÁLISIS DE DATOS
Los siguientes indicadores miden la importancia y el nivel de dependencia de las
transferencias nacionales establecidas en los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política, durante los períodos 1994-2001 y 2002-2013, en cinco
municipios seleccionados del Departamento del Valle del Cauca: Cali,
Buenaventura, Buga, Palmira y Tuluá.
9.1 CRECIMIENTO ANUAL DE LAS TRANSFERENCIAS SGP A PRECIOS
CORRIENTES.
Transferencias año t – Transferencias año t-1 * 100
Transferencias año t-1
Este indicador compara el monto de las transferencias nacionales a los entes
territoriales entre un año t y el año inmediatamente anterior t-1, a precios
corrientes. Sirve para medir el incremento de dichas transferencias, en valores
nominales, entre 2 períodos anuales consecutivos.
PRIMER PERIODO: 1994 A 2001.
CUADRO 9.1
TRANSFERENCIAS SGP ASIGNADAS EN EL PERÍODO 1994-2001
(Millones de Pesos Corrientes)
MUNICIPIO 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
CALI 23.113 34.224 39.663 57.968 68.996 79.649 89.945 98.434
BUENAVENTURA 4.009 6.273 8.063 9.444 11.310 12.509 15.372 15.514
BUGA 4.448 4.406 4.709 5.883 6.381 6.771 6.379 6.499
PALMIRA 4.258 6.404 7.727 9.495 10.863 11.911 12.764 12.652
TULUA 2.278 3.498 4.463 5.844 7.444 7.837 8.949 10.041
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP)
98
CUADRO 9.2
CRECIMIENTO ANUAL DE TRANSFERENCIAS SGP A PRECIOS
CORRIENTES EN EL PERÍODO 1994-2001
MUNICIPIO 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
CALI 48,1 15,9 46,2 19,0 15,4 12,9 9,4
BUENAVENTURA 56,5 28,5 17,1 19,8 10,6 22,9 0,9
BUGA -0,9 6,9 24,9 8,5 6,1 -5,8 1,9
PALMIRA 50,4 20,7 22,9 14,4 9,6 7,2 -0,9
TULUA 53,5 27,6 30,9 27,4 5,3 14,2 12,2
5 MPIOS 43,8 17,9 37,2 18,5 13,0 12,4 7,3
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
Observando el comportamiento de los recursos SGP durante el período 1994-
2001, encontramos que en el caso de los 5 municipios analizados, con excepción
de Buga, el crecimiento de las transferencias en el año 1995 estuvo por encima
del 48%, sin embargo en los siguientes años, se marca una tendencia
francamente decreciente, hasta el final del período.
GRAFICO 9.1
CRECIMIENTO ANUAL DE LAS TRANSFERENCIAS SGP AGREGADAS DE 5
MUNICIPIOS, A PRECIOS CORRIENTES EN EL PERÍODO 1994-2001
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
99
Si sumamos las transferencias SGP anuales de los cinco municipios e
investigamos el comportamiento de dichos valores agregados, se evidencia que la
alta tasa de crecimiento del año 1995, es sucedida por un crecimiento menor del
17,9% en 1996, presentándose de nuevo un importante crecimiento anual del
37,2% para la vigencia 1997. En los siguientes años se revelan crecimientos cada
vez menores de las transferencias SGP, que van desde un 18,5% en el año 1998
hasta el 7,3% en el 2001.
La tendencia decreciente de los cuatro últimos años del período que se analiza, se
explica por la crisis económica por la que atravesó nuestro país hacia finales del
siglo XX, lo cual deterioró notablemente el recaudo de impuestos y por ende los
ingresos corrientes de la nación, rubro sobre el cual se aplicaban los porcentajes
correspondientes para calcular el monto de las transferencias nacionales
ordenadas por la Constitución Polìtica y por la Ley 60 de 1993.
SEGUNDO PERIODO: 2002 A 2013
CUADRO 9.3
TRANSFERENCIAS SGP ASIGNADAS EN EL PERÍODO 2002-2013
(Millones de Pesos Corrientes)
MUNICIPIO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
CALI 137.811 288.055 324.729 374.045 382.363 446.318 465.936 526.633 551.257 561.301 659.943 600.933
BUENAVENTURA 24.443 59.208 83.810 101.909 108.078 114.555 135.763 152.848 182.223 192.838 185.043 169.959
BUGA 9.758 27.002 24.894 28.155 30.511 32.417 36.435 42.092 41.619 45.353 46.984 41.246
PALMIRA 20.171 52.028 59.136 60.910 65.507 69.324 80.281 87.592 96.841 99.919 109.005 101.430
TULUA 10.828 33.597 36.362 38.956 41.509 46.000 51.561 62.015 66.510 72.443 80.078 76.632
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP)
100
CUADRO 9.4
CRECIMIENTO ANUAL DE TRANSFERENCIAS SGP A PRECIOS
CORRIENTES EN EL PERÍODO 2002-2013
MUNICIPIO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
CALI 109,0 12,7 15,2 2,2 16,7 4,4 13,0 4,7 1,8 17,6 -8,9
BUENAVENTURA 142,2 41,6 21,6 6,1 6,0 18,5 12,6 19,2 5,8 -4,0 -8,2
BUGA 176,7 -7,8 13,1 8,4 6,2 12,4 15,5 -1,1 9,0 3,6 -12,2
PALMIRA 157,9 13,7 3,0 7,5 5,8 15,8 9,1 10,6 3,2 9,1 -6,9
TULUA 210,3 8,2 7,1 6,6 10,8 12,1 20,3 7,2 8,9 10,5 -4,3
TOTAL 126,5 15,0 14,2 4,0 12,8 8,7 13,1 7,7 3,6 11,2 -8,4
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
Estudiando el comportamiento de los recursos SGP durante el período 2002-
2013, hallamos que en la vigencia 2003 se presentaron tasas de crecimiento
superiores al 100% para los 5 municipios que se analizan, sobresaliendo el caso
de Tuluá con un incremento del 210,3%.
Las elevadas tasas de crecimiento de los recursos SGP para la vigencia 2003 se
explican por la incorporación a la bolsa del Sistema General de Participaciones de:
1. Los costos financiados con recursos propios de los municipios para cubrir la
prestación del servicio educativo, es decir el pago de las nóminas.
2. Los recursos adicionales, como consecuencia de la certificación de municipios
en educación.
3. Los costos sufragados con recursos propios, destinados a garantizar la
continuidad del servicio de salud.
En los siguientes años, se nota una variación bastante irregular en los montos de
las transferencias SGP , hasta el final del período, para los municipios aquí
abordados, debido a las diversas tasas de inflación causada anualmente, la
racionalización de las plantas docentes efectuada hasta el año 2008 y por los
diversos niveles de eficiencia fiscal y administrativa logrados por las
administraciones municipales.
101
GRAFICO 9.2
CRECIMIENTO ANUAL DE LAS TRANSFERENCIAS SGP AGREGADAS DE 5
MUNICIPIOS, A PRECIOS CORRIENTES EN EL PERÍODO 2002-2013
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
Al agregar las transferencias SGP anuales de los cinco municipios en cuestión, se
demuestra que el elevado crecimiento de los recursos SGP correspondientes al
año 2003, es seguida por un descenso continuo de la tasa de crecimiento durante
el lapso comprendido entre 2004 y 2006. En el resto del período que va del 2007
al 2013, la tasa de variación de las transferencias SGP, se comporta con muchos
altibajos. Entre 2004 y 2013 el máximo crecimiento fue del 15%.
9.2 PARTICIPACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS SGP EN LOS INGRESOS
TOTALES
Transferencias SGP recibidas año t * 100
Ingresos totales año t
102
El anterior indicador establece relación entre las transferencias nacionales SGP
recibidas por las entidades territoriales y sus ingresos totales, que incluyen
ingresos corrientes y recursos de capital. Sirve para cuantificar el nivel de
dependencia que los ingresos territoriales tienen de las transferencias nacionales
SGP en un año t. Es necesario aclarar que los valores de los ingresos totales y
las transferencias nacionales SGP están a precios corrientes.
PRIMER PERIODO: 1994 A 2001.
CUADRO 9.5
INGRESOS TOTALES EN EL PERÍODO 1994-2001
(Millones de Pesos Corrientes)
MUNICIPIO 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
CALI 137.485 233.793 392.058 400.153 385.693 496.614 412.974 402.943
BUENAVENTURA 9.048 11.720 22.143 32.461 50.341 44.940 47.408 53.079
BUGA 6.737 8.140 11.442 15.947 16.533 19.898 22.367 23.480
PALMIRA 13.995 21.023 30.885 36.712 49.111 50.962 63.008 63.578
TULUA 6.645 9.707 14.661 16.402 15.494 23.430 18.844 24.958
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP)
GRAFICO 9.3
CALI-PARTICIPACION SGP EN LOS INGRESOS TOTALES
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
103
En el caso de Cali, observamos que para el primer período 1994 a 2001, se
presenta una disminución de la participación de los recursos de las transferencias
nacionales en los ingresos totales al pasar del 16,8%en 1994 al 10,1% en 1996,
pero luego se muestra una tendencia creciente hasta el 24,4% en el 2001. En
resumen, se aumentó la participación del 16,8% en 1994 al 24,4% en 2001.
GRAFICO 9.4
BUENAVENTURA-PARTICIPACION SGP EN LOS INGRESOS TOTALES
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
Para el estudio de Buenaventura, se revela un primer incremento del 44,3% en
1994 al 53,5% en 1995, pero luego se nota una tendencia decreciente hasta el
22,5% en 1998, un nuevo aumento al 32,4% en el año 2000 llegando al 29,2% en
2001. En conclusión, se disminuyó la participación del 44,3% en 1994 al 29,2% en
2001.
104
GRAFICO 9.5
BUGA-PARTICIPACION SGP EN LOS INGRESOS TOTALES
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
Analizando la situación de Buga en pocas palabras, observamos que se evidencia
una reducción casi continua de la participación de los recursos de las
transferencias nacionales en los ingresos totales al pasar del 66% en 1994 al
27,7% en 2001.
GRAFICO 9.6
PALMIRA-PARTICIPACION SGP EN LOS INGRESOS TOTALES
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
105
Estudiando el asunto de Palmira se visibiliza una tendencia decreciente de la
participación que va del 30,4% en la vigencia 1994, al 19,9% en el 2001.
GRAFICO 9.7
TULUA-PARTICIPACION SGP EN LOS INGRESOS TOTALES
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
Para el caso de Tuluá el comportamiento de la participación de las transferencias
en el ingreso total fue bastante irregular, tal como se prueba en la gráfica. El
máximo porcentaje se muestra en el año 1998 con el 48% y el mínimo se ve en
1996 alcanzando el 30,4%. En concreto dicha participación varió del 34,3% en
1994 al 40,2% en 2001.
106
SEGUNDO PERIODO: 2002 A 2013
CUADRO 9.6
INGRESOS TOTALES EN EL PERÍODO 2002-2013
(Millones de Pesos Corrientes)
MUNICIPIO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
CALI 478.866 666.940 772.904 973.098 1.006.942 1.116.734 1.256.693 1.414.610 1.562.840 1.532.249 1.723.460 2.286.836
BUENAVENTURA 69.998 91.184 126.523 145.517 174.704 189.504 206.663 281.876 313.884 320.110 321.942 492.140
BUGA 32.222 43.468 43.481 52.953 54.665 63.867 70.648 88.047 105.972 88.198 104.263 105.716
PALMIRA 73.175 105.070 114.362 131.400 138.797 147.490 164.887 186.440 231.869 217.659 238.951 304.205
TULUA 28.072 50.195 58.897 68.523 74.714 81.613 96.012 117.894 127.324 135.150 153.927 175.434
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP)
GRAFICO 9.8
CALI-PARTICIPACION SGP EN LOS INGRESOS TOTALES
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
Para el segundo período 2002 a 2013, en el estudio concreto de Cali, se
demuestra un aumento de la participación del 28,8% en 2002 a porcentajes
superiores al 35% para los años 2003-2012. En la vigencia 2013, la participación
se situó en el 26,3%, inferior a la del año 2002.
107
Comparando los 2 períodos analizados, se manifiestan mayores niveles de
participación SGP en los ingresos totales, durante el segundo período 2002-2013.
La participación promedio, que para el primer período 1994-2001 es del 17% se
eleva durante el segundo período al 36,8%.
GRAFICO 9.9
BUENAVENTURA-PARTICIPACION SGP EN LOS INGRESOS TOTALES
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
Con relación a Buenaventura, se enseña en la gráfica un incremento de la
participación del 34,9% en 2002 a porcentajes mayores al 50% para las vigencias
2003-2012. En el año 2013, la participación vuelve a situarse en el 34,5%, inferior
a la del año 2002.
La comparación de los 2 períodos analizados, permite explicar mayores niveles de
participación SGP en los ingresos totales, durante el segundo período 2002-2013.
La participación promedio, que para el primer período 1994-2001 es del 34,4% se
eleva durante el segundo período al 57,4%.
108
GRAFICO 9.10
BUGA-PARTICIPACION SGP EN LOS INGRESOS TOTALES
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
En el análisis correspondiente a Buga, los datos revelan una participación del
30.3% para el año 2002, pero durante las vigencias 2003-2013, la participación
indica una tendencia decreciente desde el 62,1% del 2003, hasta el 39% del 2013.
Al confrontar los 2 períodos analizados, se visibilizan unos mayores niveles de
participación SGP en los ingresos totales, para el segundo período 2002-2013,
con una participación promedio del 46,6%, mientras que durante el primer período
dicho promedio llegó al 40,9%.
109
GRAFICO 9.11
PALMIRA-PARTICIPACION SGP EN LOS INGRESOS TOTALES
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
El estudio de este indicador en el caso de Palmira, expresa su valor mínimo del
27,6% en el año 2002, pero posteriormente para el período 2003-2012 se obtienen
valores superiores al 40%, decayendo luego al 33,3% en la vigencia 2013.
Al cotejar los 2 períodos de análisis, se revela un mejor promedio del indicador del
44,3% en el período 2002-2013, contra 24,7% para el lapso 1994-2001.
110
GRAFICO 9.12
TULUA-PARTICIPACION SGP EN LOS INGRESOS TOTALES
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
Finalmente en el asunto correspondiente al municipio de Tuluá, este indicador
que marca 38,6% para 2002, asciende a valores superiores al 50% para la fase
2003-2012 y baja posteriormente al 43,7% en el año 2013.
Al comparar los 2 períodos de análisis, se muestra que el promedio de
participación en el período 2002-2013, tuvo un mejor comportamiento ya que
alcanzó el 53,7%, en tanto que para el período 1994-2001 solo llegó al 38,2%.
9.3 TRANSFERENCIAS SGP PER CÁPITA
Transferencias SGP año t
Número de Habitantes año t
Este indicador se calcula mediante el cociente que resulte de dividir las
transferencias SGP en pesos corrientes, recibidas por la entidad territorial en el
111
año t y su número de habitantes para el mismo año, según los datos poblacionales
del DANE.
PRIMER PERIODO: 1994 A 2001
CUADRO 9.7
POBLACION MUNICIPAL PERIODO 1994-2001
(Número de Habitantes)
MUNICIPIO 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
CALI 1.832.238 1.865.307 1.895.661 1.923.705 1.949.903 1.974.700 1.998.623 2.022.178
BUENAVENTURA 252.257 259.777 266.938 274.050 281.072 288.057 294.964 301.674
BUGA 112.751 113.697 114.335 114.848 115.269 115.693 116.108 116.446
PALMIRA 253.373 256.986 259.920 262.668 265.343 268.160 271.112 274.059
TULUA 160.041 163.445 166.157 168.562 170.772 172.981 175.245 177.540
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)
En el Cuadro 9.8 se observa que para el año 1994, el municipio de Buga logró el
más alto valor de las transferencias SGP por habitante, con $39.451 per cápita,
muy por encima de los valores alcanzados por los otros cuatro municipios que
forman parte de esta investigación. El SGP per cápita de Buga en dicho año, era
3.1 veces el de Cali, 2.5 veces el de Buenaventura, 2.3 veces el de Palmira y 2.8
veces el de Tuluá.
CUADRO 9.8
VALOR TRANSFERENCIAS SGP EN PESOS PER CÁPITA
AÑO
CALI SGP $
PER CAPITA
B/VENTURA
SGP $ PER
CAPITA
BUGA SGP $
PER CAPITA
PALMIRA
SGP $ PER
CAPITA
TULUA SGP $
PER CAPITA
1994 12.614 15.892 39.451 16.807 14.233
1995 18.347 24.149 38.753 24.919 21.399
1996 20.923 30.206 41.186 29.727 26.862
1997 30.134 34.461 51.221 36.149 34.669
1998 35.384 40.237 55.354 40.940 43.591
1999 40.335 43.424 58.524 44.418 45.306
2000 45.003 52.115 54.939 47.079 51.063
2001 48.677 51.425 55.807 46.166 56.558
Fuente: Datos DNP, DANE y cálculos del autor
112
Las diferencias antes descritas entre Buga y los otros municipios fueron
disminuyendo en los años siguientes, de tal forma que en el 2001, último año del
primer período de análisis, el SGP per cápita de Buga equivalente a $55.807 por
habitante, era 1.15 veces el de Cali, 1.09 veces el de Buenaventura y 1.21 veces
el de Palmira. En dicha vigencia Tuluá superó por primera vez a Buga, obteniendo
un SGP per cápita de $56.558.
GRAFICO 9.13
TRANSFERENCIAS SGP EN PESOS PER CÁPITA
Fuente: Datos DNP, DANE y cálculos del autor
En el gráfico 9.13 se puede evidenciar que durante la mayor parte del período
1994-2001, el mayor SGP per cápita lo detentó Buga y el menor correspondió a
Cali. El mayor crecimiento del SGP per cápita en el período benefició a Tuluá con
el 297%, seguido de Cali con 286% y luego Buenaventura que logró un 236%.
113
SEGUNDO PERIODO: 2002 A 2013
CUADRO 9.9
POBLACION MUNICIPAL PERIODO 2002-2013
MUNICIPIO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
CALI 2.045.944 2.070.161 2.094.843 2.119.843 2.144.860 2.169.838 2.194.781 2.219.720 2.244.668 2.269.653 2.294.653 2.319.684
BUENAVENTURA 308.388 315.114 321.931 328.753 335.549 342.273 349.020 355.829 362.764 369.868 377.105 384.504
BUGA 116.705 116.862 116.900 116.831 116.678 116.528 116.377 116.241 116.101 115.946 115.772 115.609
PALMIRA 276.922 279.602 282.062 284.319 286.382 288.419 290.453 292.508 294.570 296.619 298.671 300.707
TULUA 179.896 182.314 184.769 187.249 189.694 192.085 194.466 196.852 199.264 201.688 204.138 206.610
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)
En el Cuadro 9.10 se observa que durante los años 2002 y 2003, el municipio de
Buga logró recuperar los más altos valores del SGP por habitante, alcanzando un
per cápita de $231.059 en 2003. En los siguientes años Buga perdió
definitivamente la posición que mantuvo durante 9 vigencias, con el mayor SGP
per cápita entre los cinco municipios de este estudio. A partir del 2004 y por el
resto de período 2002-2013, el municipio de Buenaventura asumió el primer
puesto en el cálculo del SGP per cápita.
CUADRO 9.10
VALOR TRANSFERENCIAS SGP EN PESOS PER CÁPITA
AÑO
CALI SGP $
PER CAPITA
B/VENTURA
SGP $ PER
CAPITA
BUGA SGP $
PER CAPITA
PALMIRA
SGP $ PER
CAPITA
TULUA SGP
$ PER
CAPITA
2002 67.358 79.260 83.613 72.841 60.192
2003 139.146 187.893 231.059 186.078 184.281
2004 155.014 260.334 212.948 209.655 196.799
2005 176.449 309.985 240.987 214.230 208.043
2006 178.270 322.092 261.500 228.740 218.818
2007 205.692 334.689 278.191 240.359 239.475
2008 212.293 388.983 313.073 276.401 265.141
2009 237.252 429.555 362.108 299.450 315.031
2010 245.585 502.319 358.468 328.754 333.778
2011 247.307 521.369 391.160 336.858 359.185
2012 287.600 490.695 405.831 364.967 392.276
2013 259.058 442.022 356.773 337.307 370.900
Fuente: Datos DNP, DANE y cálculos del autor
114
En el 2013, último año del segundo período de análisis, el SGP per cápita de
Buenaventura llegó a $442.022 por habitante, siendo 1.71 veces el de Cali, 1.31
veces el de Palmira, 1.24 veces el de Buga y 1.19 veces el de Tuluá.
GRAFICO 9.14
TRANSFERENCIAS SGP EN PESOS PER CÁPITA
Fuente: Datos DNP, DANE y cálculos del autor
En el gráfico 9.14 se puede evidenciar que durante la mayor parte del período
2002-2013, el mayor SGP per cápita lo detentó Buenaventura y el menor
correspondió a Cali. El mayor crecimiento del SGP per cápita en el período
benefició a Tuluá con el 516%, seguido de Buenaventura que logró un 458% y
luego Palmira con un 363%.
9.4 PARTICIPACIÓN TRANSFERENCIAS SGP EN INVERSIÓN TOTAL
Transferencias SGP año t * 100
Inversión total año t
115
En este caso se genera un indicador que define la relación entre las transferencias
nacionales SGP destinadas a gastos de inversión y la inversión total territorial. La
inversión total incluye aquella que se hace con diversas fuentes de financiación
como recursos propios, crédito, transferencias nacionales y departamentales y
otros recursos. El indicador es importante para definir la dependencia de la
inversión territorial, con respecto a los recursos de las transferencias nacionales
SGP, en un año t.
PRIMER PERIODO: 1994 A 2001.
CUADRO 9.11
INVERSION TOTAL EN EL PERÍODO 1994-2001
(Millones de Pesos Corrientes)
MUNICIPIO 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
CALI 21.217 56.940 332.083 300.474 160.104 276.293 256.577 387.454
BUENAVENTURA 571 6.360 15.166 8.538 10.323 19.267 18.349 20.868
BUGA 1.706 640 5.186 6.816 5.541 9.653 7.922 9.965
PALMIRA 4.970 5.226 10.773 18.956 17.333 23.602 13.328 18.886
TULUA 1.572 3.274 6.991 9.284 8.694 11.013 9.827 10.032
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP)
GRAFICO 9.15
CALI-PARTICIPACION SGP EN LA INVERSION TOTAL
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
116
En el caso de Cali, vemos que para el primer período 1994 a 2001, se presenta
una participación muy alta del 108,9% en 1994, lo cual quiere decir que un
porcentaje de las transferencias SGP no se invirtió, sino que se gastó en
funcionamiento. En 1996 hay un descenso al 11,9% que es la participación más
baja del período, luego una curva creciente que llega al 43,1% en 1998 y
posteriormente se da una merma que conduce a un porcentaje de participación
del 25,4% en 2001. El promedio de la participación durante el período se sitúa en
el 41,6%.
GRAFICO 9.16
BUENAVENTURA-PARTICIPACION SGP EN LA INVERSION TOTAL
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
Abordando el estudio de Buenaventura, sobre el porcentaje de participación de las
transferencias SGP en la inversión total, el dato del DNP sobre la inversión total
del municipio en el año 1994 es de $571 millones, valor demasiado bajo
comparado con las transferencias SGP de la misma vigencia que ascendieron a
$4.008,8 millones, lo cual quiere decir que en 1994 este municipio se gastó en
funcionamiento cerca de $3.500 millones que estaban asignados para inversión.
En los demás años correspondientes a este período, se revela la alta dependencia
que tuvo la inversión con respecto a los recursos SGP, desde el 53,2% en 1996,
117
hasta unos máximos del 110,6% en 1997 y 109,6% en 1998. Se puede observar
que en estas 2 vigencias las participaciones por encima del 100%, indican
claramente que una parte de recursos para inversión se desviaron hacia
funcionamiento. El promedio de la participación durante el período se sitúa en el
162,2%.
GRAFICO 9.17
BUGA-PARTICIPACION SGP EN LA INVERSION TOTAL
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
Analizando la situación de Buga en el período 1994-2001, observamos que los
altos porcentajes de participación de los dineros del SGP en la inversión total, por
arriba del 100%, en los años 1994, 1995 y 1998, demuestran que también se
destinaron para gastos de funcionamiento, recursos que correspondían a inversión
Se evidencia en concreto para el año 1995, que mientras las transferencias SGP
se elevaron a $4.406,1 millones, la inversión solo llegó a $640 millones. La
participación más baja se presentó en la vigencia 2001 con un 65,2%. El promedio
de la participación durante el período se sitúa en el 182,2%.
118
GRAFICO 9.18
PALMIRA-PARTICIPACION SGP EN LA INVERSION TOTAL
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
Según el ejercicio de Palmira, la máxima participación durante el período se
presenta en el año 1995 con 122,5% lo cual indica que se ejecutaron en gastos de
funcionamiento, recursos que correspondían a inversión. La menor participación
se halla en la vigencia 1997, con 50,1%. A partir de ese momento se nota una
propensión creciente de la participación que alcanza el 95,8% en el año 2000. El
promedio de la participación durante el período se situó en el 75,7%.
GRAFICO 9.19
TULUA-PARTICIPACION SGP EN LA INVERSION TOTAL
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
119
En el estudio de Tuluá, el comportamiento de la participación de las
transferencias SGP en la inversión total, muestra que entre 1994 y 1997 se reveló
una disminución continua de la cuota de participación que llegó al 62,9%, la más
baja del período. En los demás años la participación se presentó con altibajos.
Durante 1994, 1995 y 2001 se dieron porcentajes del 144,9%, 106,8% y 100,1%
respectivamente, lo cual explica que en dichos años hubo recursos destinados a
inversión que fueron aplicados en gastos de funcionamiento. El promedio de la
participación durante el período se ubicó en el 90,8%.
SEGUNDO PERIODO: 2002 A 2013
CUADRO 9.12
INVERSION TOTAL EN EL PERÍODO 2002-2013
(Millones de Pesos Corrientes)
MUNICIPIO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
CALI 259.073 371.585 503.265 624.934 741.962 845.786 828.926 988.413 1.266.366 1.287.357 1.205.055 1.548.612
BUENAVENTURA 62.187 71.573 110.533 136.589 162.323 172.975 189.784 240.301 251.498 280.207 298.660 418.838
BUGA 16.660 29.027 29.281 36.718 37.694 52.342 50.764 63.653 68.280 75.879 76.023 77.642
PALMIRA 23.050 57.643 76.051 91.941 99.012 118.420 114.152 144.270 151.386 245.186 189.875 230.112
TULUA 16.478 40.986 40.002 68.659 59.451 77.200 79.277 106.700 117.874 140.274 137.625 157.385
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP)
GRAFICO 9.20
CALI-PARTICIPACION SGP EN LA INVERSION TOTAL
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
120
Investigando la situación de Cali, observamos que para el segundo período 2002
a 2013, la máxima participación de los recursos SGP en la inversión total se
evidenció en 2003 al marcar el 77,5%. En los siguientes años se muestra una
tendencia decreciente hasta el 43,5% en el 2010, que luego se convierte en
creciente llegando al 54,8% en 2012. La mínima participación de 38,8% se
visibiliza en la vigencia 2013. En resumen, Cali aumentó la participación promedio
del 41,6% en el período 1994-2001, al 54,1% durante el período 2002-2013.
GRAFICO 9.21
BUENAVENTURA-PARTICIPACION SGP EN LA INVERSION TOTAL
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
Para el examen de Buenaventura, se revela que la participación mínima del
39,3% corresponde al año 2002, mientras que la máxima del 82,7% pertenece a la
vigencia 2003. Luego se nota una tendencia decreciente hasta el 40,6% en 2013.
En conclusión, Buenaventura disminuyó la participación promedio del 162,2% en
el período 1994-2001, al 65,4% durante el período 2002-2013.
.
121
GRAFICO 9.22
BUGA-PARTICIPACION SGP EN LA INVERSION TOTAL
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
Analizando la situación de Buga en el período 2002-2013, observamos que se
evidencia una conducta decreciente de la participación SGP en la inversión total,
al pasar de un valor máximo del 93% en 2003, a un valor mínimo del 53,1% en
2013. En consecuencia, Buga disminuyó la participación promedio del 182,2% en
el período 1994-2001, al 69,1% durante el período 2002-2013.
GRAFICO 9.23
PALMIRA-PARTICIPACION SGP EN LA INVERSION TOTAL
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
122
En el caso de Palmira durante el período 2002-2013, se muestra una propensión
decreciente de la participación SGP en la inversión total, al pasar de un valor
máximo del 90,3% en 2003, a un mínimo del 40,8% en 2011, ubicándose en el
44,1% el año 2013. En pocas palabras, Palmira disminuyó la participación
promedio del 75,7% en el período 1994-2001, al 65,3% durante el período 2002-
2013.
GRAFICO 9.24
TULUA-PARTICIPACION SGP EN LA INVERSION TOTAL
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
En lo concerniente a Tuluá, el comportamiento de la participación SGP en la
inversión total, revela en el período de análisis, una tendencia decreciente que va
de un máximo del 90,9% en el año 2004 hasta un valor mínimo del 48,7% en el
2013. En concreto, Tuluá disminuyó la participación promedio del 90,8% en el
período 1994-2001, al 63,6% durante el período 2002-2013.
123
10 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Actualmente las políticas de descentralización fiscal se orientan por las Leyes
715 de 2001 y 1176 de 2007 que crearon el Sistema General de Participaciones y
focalizaron la inversión social con las transferencias nacionales, en los sectores de
educación, salud, agua potable y saneamiento básico, deporte, recreación, cultura,
etc.. Por otro lado la vigencia de la ley 617 de 2000 ha permitido a los entes
territoriales un mejor manejo de los ingresos corrientes de libre destinación y una
racionalización de los gastos de funcionamiento, con lo cual el gobierno nacional
espera que los municipios mejoren el recaudo de sus ingresos propios y los
utilicen más eficientemente.
Así mismo las políticas de saneamiento fiscal y de monitoreo en el uso de los
recursos SGP, implementadas en los últimos años deberán permitir, en el futuro,
la existencia de entidades territoriales con mayor autosuficiencia financiera
mediante un manejo más eficiente y eficaz de los recursos SGP y de sus recursos
propios, que les facilite asumir nuevas responsabilidades en el proceso de
descentralización.
El análisis comparativo entre el anterior sistema de transferencias nacionales,
reglamentado en la Ley 60 de 1993 (1994-2001), y el actual Sistema General de
Participaciones, reglamentado mediante las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007
(2002-2013), en los municipios de Cali, Buenaventura, Buga, Palmira y Tuluá,
permite plantear para los 2 períodos de análisis las siguientes conclusiones:
1. En cuanto al crecimiento anual de las transferencias SGP, en pesos corrientes,
a nivel agregado de los 5 municipios analizados, se muestra que durante el
período 1994-2001 se dio un descenso casi continuo de la tasa de crecimiento
desde un 43,8% correspondiente al año 1995, hasta el 7.3% del año 2001.
124
Durante el segundo período 2002-2013, hallamos que en los 5 municipios, para la
vigencia 2003, se presentaron tasas de crecimiento superiores al 100%, pero
posteriormente en el resto del período el crecimiento a nivel agregado no pasó del
15%, presentando altibajos, hasta revelar un crecimiento negativo del 8,4% en
2013.
2. El análisis de la participación porcentual de las transferencias SGP en los
ingresos totales demostró que para el primer período 1994-2001, los municipios de
Cali y Tuluá mostraron una tendencia creciente, pero Buenaventura Buga y
Palmira manifestaron un comportamiento decreciente.
Para el segundo período 2002-2013, los 5 municipios indicaron en el año 2002 las
más bajas tasas de participación de dicho período, que pueden asociarse a la
dinámica del período anterior. En la vigencia 2003 las cuotas de participación
fueron altas y en el resto del período se presentó un decrecimiento unánime de las
participaciones.
3. El estudio sobre el SGP per cápita puede evidenciar que durante la mayor
parte del período 1994-2001, el mayor SGP por habitante lo detentó Buga y el
menor correspondió a Cali. El mayor crecimiento del SGP per cápita en el período
benefició a Tuluá.
En el período 2002-2013, Buenaventura demostró el más alto SGP per cápita y el
menor fue para Cali. El mayor crecimiento del SGP por habitante en el período
correspondió a Tuluá.
4. En lo concerniente a la participación porcentual de las transferencias SGP en la
inversión total, durante el primer período 1994-2001, todos los municipios, a
excepción de Buenaventura que mostró muchos altibajos, presentaron una
propensión decreciente de la participación.
125
Durante el segundo período 2002-2013, los 5 municipios revelaron una tendencia
decreciente de la participación de las transferencias SGP en la inversión total. El
comportamiento mayoritariamente decreciente de este indicador en los dos
períodos, se puede explicar por un incremento de la participación de recursos
propios o de otras fuentes de financiación, en la inversión total.
5. Es importante resaltar que para los 5 entes territoriales del estudio, el Distrito de
Buenaventura ha sido el de mayor crecimiento demográfico, durante los períodos
de análisis, lo cual sumado al hecho de poseer los indicadores más altos de
necesidades básicas insatisfechas (NBI), ha conducido a que este distrito detente
la tasa más alta de crecimiento de las transferencias SGP en el Valle del Cauca,
sobre todo para el período 2004-2013. En el caso de Tuluá que muestra la
segunda tasa de crecimiento demográfico, entre los municipios del análisis,
también es el segundo en la tasa de crecimiento de las transferencias SGP, sobre
todo desde el año 2007.
6. Las malas tasas se crecimiento del PIB colombiano en los años 1998 y 1999, se
vieron reflejadas en la disminución de las tasas de crecimiento de las
transferencias hacia los entes territoriales. En el año 1998, el PIB del país solo
creció el 0,57%, mientras que en 1999 tuvo una caída del 4,2%, lo cual llevó a
una grave crisis económica. El mal comportamiento del Producto Interno Bruto, se
reflejó en una caída de los ingresos corrientes de la nación, vía impuestos, durante
los 2 citados años. Lo anterior redujo la tasa de crecimiento de las transferencias
nacionales en el año 2001, cuyo promedio para los 5 municipios del análisis se
situó en el 7,3% que fue el incremento más bajo para el período 1994-2001.
A nivel general se pueden plantear las siguientes conclusiones:
126
7. En la reforma de la Ley 715 de 2001, que debe realizarse durante el presente
año, es pertinente flexibilizar las asignaciones de recursos establecidas para cada
sector, teniendo en cuenta los indicadores específicos de cobertura y calidad,
existentes en cada entidad territorial, con el fin de utilizar de manera más eficiente
y eficaz los recursos del Sistema General de Participaciones..
8. La descentralización implica una reducción del estado nacional, con un
incremento sustancial de competencias y recursos a los entes territoriales, ya sea
mediante transferencias, o a través de una reforma territorial integral. El desarrollo
de un estado regional requiere trasladar el recaudo, administración y distribución
de un tributo importante como el IVA, hacia la entidad territorial intermedia.
9. Es primordial en este proceso, la existencia de una entidad territorial intermedia
que sea fuerte en competencias y recursos, lo cual pasa por la reestructuración de
los departamentos o la creación de las regiones, según lo establecido en los
Artículos 306 y 307 de la Constitución Política.
10. En el escenario internacional las regiones y demás entes subnacionales, se
están convirtiendo en las unidades territoriales básicas para el intercambio
comercial de bienes, servicios y capitales a nivel mundial. Este contexto está en
consonancia con el proceso de globalización que impulsa la aplicación de un
modelo económico neoliberal el cual busca la eliminación indiscriminada de las
restricciones a los flujos internacionales de bienes, servicios y capitales. Las
naciones desarrolladas son las inspiradoras de este modelo, cuyos objetivos son
conquistar nuevos mercados para sus productos, maximizar las utilidades de las
multinacionales e iniciar una nueva fase de acumulación del capital.
11. En el escenario de libre mercado del modelo neoliberal, se puede argumentar
que la globalización y la descentralización se complementan y van de la mano, ya
que mientras la globalización es una apertura externa del país, frente a la
127
competencia internacional, la descentralización se entiende como un mecanismo
de apertura interna del Estado, que lleva a la competencia entre regiones y
territorios.
12. Teniendo en cuenta que una gran cantidad de municipios de 5ª y 6ª categoría
no manejan suficiente capacidad institucional ni recursos, para desarrollar los
proyectos de inversión requeridos por la población, debe aplicarse la reforma
estipulada en la Ley 1551 de 2012, en cuanto a la asignación de competencias
municipales, dependiendo de la categoría del ente local. Las competencias no
asumidas por los municipios pequeños, serían asignadas a los departamentos.
13. La lucha contra la corrupción en las entidades territoriales debe ser una
prioridad, mediante estrategias como el autocontrol, la transparencia, la
modernización institucional, la reforma al control político de Concejos Municipales
y Asambleas Departamentales y el ajuste y fortalecimiento del control fiscal
ejercido por las Contralorías territoriales.
14. Se deben promover las asociaciones de municipios o la nueva estrategia de
los contratos-plan, para desarrollar proyectos de inversión regional, financiados
con recursos del Sistema General de Participaciones. Otra estrategia sería
implementar las provincias a las que se refiere el Artículo 321 de la Constitución
Política.
15. El avance de la descentralización es fundamental para el acercamiento del
estado al ciudadano y la aplicación de la democracia participativa, mediante la
implementación de procesos tales como la planeación y el presupuesto
participativo, las veedurías ciudadanas y el control social.
16. El proceso de descentralización debe garantizar el supremo fin del estado, el
cual es, elevar la calidad de vida de la población.
128
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133
12 BIOGRAFIA
CARLOS ERNESTO ROJAS FIGUEROA
Nació en Santiago de Cali el 5 de Diciembre de 1952. Hijo de Jorge Ernesto Rojas,
desplazado desde Boyacá durante la época de la violencia, y de Mila Aurora Figueroa,
maestra y servidora pública del Estado, durante más de 40 años.
Bachiller del Colegio Fray Damián González de Cali (1970). Economista de la Universidad
del Valle (1982). Obtuvo el título de Especialista en Administración Pública (1993) de la
misma Universidad. Actualmente está presentando esta Tesis para optar a la Maestría
en Políticas Públicas en Univalle. En 2014 aprobó en la Universidad San Buenaventura, el
Diplomado en Ordenamiento Regional Territorial.
Durante 5 años (1980-1985) se desempeñó como docente en el nivel de bachillerato.
Laboró durante más de 5 años (1988-1993), como funcionario en el área administrativa
del Hospital Universitario del Valle y posteriormente durante 1 año fue Gerente de la
Cooperativa de Vivienda, Coviemcali.
Actualmente y durante más de 23 años ha sido docente hora cátedra de la Universidad
del Valle, en los programas de Administración de Empresas y Especialización en
Administración Pública. Así mismo fue docente de la Universidad Libre (1996-1999).
Trabaja desde hace 19 años en el Departamento Administrativo de Planeación de la
Gobernación del Valle, en el área de Asesoría y Asistencia a la Gestión Municipal, en
temas relacionados con planes de desarrollo, presupuesto y finanzas públicas, sistema
general de participaciones e inversión social y desarrollo institucional. Actualmente forma
parte de los equipos de la Gobernación del Valle, que están apoyando la formulación del
Plan Visión Valle 2032 y del Plan de Ordenamiento Territorial Departamental.
134
APÉNDICE
ANEXO 1
POBLACIÓN DE LOS MUNICIPIOS ANALIZADOS PERÍODO 1994 A 2001
NÚMERO DE HABITANTES
MUNICIPIO 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
CALI 1.832.238 1.865.307 1.895.661 1.923.705 1.949.903 1.974.700 1.998.623 2.022.178
BUENAVENTURA 252.257 259.777 266.938 274.050 281.072 288.057 294.964 301.674
BUGA 112.751 113.697 114.335 114.848 115.269 115.693 116.108 116.446
PALMIRA 253.373 256.986 259.920 262.668 265.343 268.160 271.112 274.059
TULUA 160.041 163.445 166.157 168.562 170.772 172.981 175.245 177.540
Fuente: Datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)
135
ANEXO 2
POBLACIÓN DE LOS MUNICIPIOS ANALIZADOS PERÍODO 2002 A 2013
NÚMERO DE HABITANTES
MUNICIPIO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
CALI 2.045.944 2.070.161 2.094.843 2.119.843 2.144.860 2.169.838 2.194.781 2.219.720 2.244.668 2.269.653 2.294.653 2.319.684
BUENAVENTURA 308.388 315.114 321.931 328.753 335.549 342.273 349.020 355.829 362.764 369.868 377.105 384.504
BUGA 116.705 116.862 116.900 116.831 116.678 116.528 116.377 116.241 116.101 115.946 115.772 115.609
PALMIRA 276.922 279.602 282.062 284.319 286.382 288.419 290.453 292.508 294.570 296.619 298.671 300.707
TULUA 179.896 182.314 184.769 187.249 189.694 192.085 194.466 196.852 199.264 201.688 204.138 206.610
Fuente: Datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)
136
ANEXO 3
Transferencias SGP / Ingresos totales 1994 a 2001 Millones de pesos corrientes % de Participación
I.T. T. SGP % PART I.T. T. SGP % PART I.T. T. SGP % PART I.T. T. SGP % PART
CALI 137.485 23.113 16,8 233.793 34.224 14,6 392.058 39.663 10,1 400.153 57.968 14,5
BUENAVENTURA 9.048 4.009 44,3 11.720 6.273 53,5 22.143 8.063 36,4 32.461 9.444 29,1
BUGA 6.737 4.448 66,0 8.140 4.406 54,1 11.442 4.709 41,2 15.947 5.883 36,9
PALMIRA 13.995 4.258 30,4 21.023 6.404 30,5 30.885 7.727 25,0 36.712 9.495 25,9
TULUA 6.645 2.278 34,3 9.707 3.498 36,0 14.661 4.463 30,4 16.402 5.844 35,6
MUNICIPIO1994 1995 1996 1997
I.T. T. SGP % PART I.T. T. SGP % PART I.T. T. SGP % PART I.T. T. SGP % PART
385.693 68.996 17,9 496.614 79.649 16,0 412.974 89.945 21,8 402.943 98.434 24,4
50.341 11.310 22,5 44.940 12.509 27,8 47.408 15.372 32,4 53.079 15.514 29,2
16.533 6.381 38,6 19.898 6.771 34,0 22.367 6.379 28,5 23.480 6.499 27,7
49.111 10.863 22,1 50.962 11.911 23,4 63.008 12.764 20,3 63.578 12.652 19,9
15.494 7.444 48,0 23.430 7.837 33,4 18.844 8.949 47,5 24.958 10.041 40,2
1998 1999 2000 2001
Fuente: Datos del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
T. SGP = Transferencias SGP, I.T.= Ingresos Totales, % PART= Porcentaje de Participación
137
ANEXO 4
Transferencias SGP / Ingresos totales 2002 a 2013
Millones de pesos corrientes
% de Participación
I.T. T. SGP % PART I.T. T. SGP % PART I.T. T. SGP % PART I.T. T. SGP % PART
CALI 478.866 137.811 28,8 666.940 288.055 43,2 772.904 324.729 42,0 973.098 374.045 38,4
BUENAVENTURA 69.998 24.443 34,9 91.184 59.208 64,9 126.523 83.810 66,2 145.517 101.909 70,0
BUGA 32.222 9.758 30,3 43.468 27.002 62,1 43.481 24.894 57,3 52.953 28.155 53,2
PALMIRA 73.175 20.171 27,6 105.070 52.028 49,5 114.362 59.136 51,7 131.400 60.910 46,4
TULUA 28.072 10.828 38,6 50.195 33.597 66,9 58.897 36.362 61,7 68.523 38.956 56,9
2005MUNICIPIO
2002 2003 2004
I.T. T. SGP % PART I.T. T. SGP % PART I.T. T. SGP % PART I.T. T. SGP % PART
1.006.942 382.363 38,0 1.116.734 446.318 40,0 1.256.693 465.936 37,1 1.414.610 526.633 37,2
174.704 108.078 61,9 189.504 114.555 60,4 206.663 135.763 65,7 281.876 152.848 54,2
54.665 30.511 55,8 63.867 32.417 50,8 70.648 36.435 51,6 88.047 42.092 47,8
138.797 65.507 47,2 147.490 69.324 47,0 164.887 80.281 48,7 186.440 87.592 47,0
74.714 41.509 55,6 81.613 46.000 56,4 96.012 51.561 53,7 117.894 62.015 52,6
2006 2007 2008 2009
I.T. T. SGP % PART I.T. T. SGP % PART I.T. T. SGP % PART I.T. T. SGP % PART
1.562.840 551.257 35,3 1.532.249 561.301 36,6 1.723.460 659.943 38,3 2.286.836 600.933 26,3
313.884 182.223 58,1 320.110 192.838 60,2 321.942 185.043 57,5 492.140 169.959 34,5
105.972 41.619 39,3 88.198 45.353 51,4 104.263 46.984 45,1 105.716 41.246 39,0
231.869 96.841 41,8 217.659 99.919 45,9 238.951 109.005 45,6 304.205 101.430 33,3
127.324 66.510 52,2 135.150 72.443 53,6 153.927 80.078 52,0 175.434 76.632 43,7
2012 20132010 2011
Fuente: Datos del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
T. SGP = Transferencias SGP, I.T.= Ingresos Totales, % PART= Porcentaje de Participación
138
ANEXO 5
Transferencias SGP /Inversión Total de los municipios 1994 a 2001
Millones de pesos corrientes
% de Participación
INV. T. T. SGP % PART INV. T. T. SGP % PART INV. T. T. SGP % PART INV. T. T. SGP % PART
CALI 21.216,6 23.112,6 108,9 56.939,7 34.223,7 60,1 332.083,0 39.662,9 11,9 300.474,5 57.968,1 19,3
BUENAVENTURA 570,5 4.008,8 702,7 6.359,7 6.273,3 98,6 15.166,3 8.063,0 53,2 8.538,3 9.443,9 110,6
BUGA 1.706,0 4.448,1 260,7 639,5 4.406,1 688,9 5.186,3 4.709,0 90,8 6.816,3 5.882,7 86,3
PALMIRA 4.970,1 4.258,5 85,7 5.226,0 6.403,9 122,5 10.773,3 7.726,8 71,7 18.955,5 9.495,2 50,1
TULUA 1.572,2 2.277,8 144,9 3.274,4 3.497,6 106,8 6.990,5 4.463,3 63,8 9.284,4 5.843,9 62,9
MUNICIPIO1994 1995 1996 1997
INV. T. T. SGP % PART INV. T. T. SGP % PART INV. T. T. SGP % PART INV. T. T. SGP % PART
160.104,5 68.995,7 43,1 276.292,8 79.648,7 28,8 256.576,77 89.944,8 35,1 387.453,84 98.434,2 25,4
10.322,5 11.309,6 109,6 19.267,0 12.508,5 64,9 18.349,47 15.372,2 83,8 20.867,98 15.513,5 74,3
5.541,0 6.380,6 115,2 9.653,1 6.770,8 70,1 7.921,72 6.378,9 80,5 9.964,70 6.498,6 65,2
17.333,4 10.863,2 62,7 23.602,2 11.911,2 50,5 13.327,55 12.763,8 95,8 18.885,86 12.652,1 67,0
8.694,0 7.444,2 85,6 11.013,4 7.837,1 71,2 9.827,40 8.948,6 91,1 10.031,80 10.041,3 100,1
1998 1999 2000 2001
Fuente: Datos del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
T. SGP = Transferencias SGP, INV. T.= Inversión Total, % PART= Porcentaje de Participación
139
ANEXO 6
Transferencias SGP /Inversión Total de los municipios 2002 a 2013
Millones de pesos corrientes
% de Participación
INV. T. T. SGP % PART INV. T. T. SGP % PART INV. T. T. SGP % PART INV. T. T. SGP % PART
CALI 259.073,22 137.810,8 53,2 371.584,58 288.055,4 77,5 503.264,91 324.729,1 64,5 624.934,34 374.045,1 59,9
BUENAVENTURA 62.187,46 24.442,8 39,3 71.573,08 59.207,6 82,7 110.533,22 83.809,6 75,8 136.589,16 101.908,6 74,6
BUGA 16.659,68 9.758,1 58,6 29.027,38 27.002,0 93,0 29.281,08 24.893,6 85,0 36.718,07 28.154,7 76,7
PALMIRA 23.049,89 20.171,2 87,5 57.642,92 52.027,8 90,3 76.051,24 59.135,8 77,8 91.941,35 60.909,5 66,2
TULUA 16.478,06 10.828,3 65,7 40.985,70 33.597,1 82,0 40.001,71 36.362,4 90,9 68.659,29 38.955,9 56,7
2005MUNICIPIO
2002 2003 2004
INV. T. T. SGP % PART INV. T. T. SGP % PART INV. T. T. SGP % PART INV. T. T. SGP % PART
741.961,56 382.363,3 51,5 845.785,59 446.318,4 52,8 828.925,55 465.936,5 56,2 988.412,73 526.633,3 53,3
162.323,45 108.077,7 66,6 172.975,28 114.555,0 66,2 189.783,73 135.762,8 71,5 240.300,72 152.848,0 63,6
37.694,26 30.511,3 80,9 52.342,08 32.417,1 61,9 50.764,01 36.434,5 71,8 63.652,94 42.091,8 66,1
99.011,58 65.507,1 66,2 118.419,69 69.324,0 58,5 114.152,34 80.281,4 70,3 144.270,25 87.591,6 60,7
59.451,02 41.508,5 69,8 77.199,78 45.999,6 59,6 79.277,05 51.561,0 65,0 106.699,75 62.014,5 58,1
2006 2007 2008 2009
INV. T. T. SGP % PART INV. T. T. SGP % PART INV. T. T. SGP % PART INV. T. T. SGP % PART
1.266.365,54 551.257,2 43,5 1.287.357,47 561.300,9 43,6 1.205.054,70 659.943,0 54,8 1.548.612,12 600.932,5 38,8
251.498,36 182.223,1 72,5 280.207,39 192.837,9 68,8 298.659,71 185.043,4 62,0 418.837,99 169.959,1 40,6
68.279,77 41.618,5 61,0 75.878,55 45.353,4 59,8 76.023,08 46.983,9 61,8 77.641,81 41.246,1 53,1
151.386,15 96.841,1 64,0 245.186,08 99.918,5 40,8 189.874,81 109.005,2 57,4 230.112,17 101.430,5 44,1
117.873,62 66.509,9 56,4 140.273,54 72.443,4 51,6 137.625,48 80.078,5 58,2 157.384,78 76.631,6 48,7
2012 20132010 2011
Fuente: Datos del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y cálculos del autor
T. SGP = Transferencias SGP, INV. T.= Inversión Total, % PART= Porcentaje de Participación
